08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 234 ESP... · 2015-05-15 · Arabia, Irak e Irán. Se considera que Turquía forma parte de Asia Occidental. La estabilidad de la región está afectada

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ORIENTE MEDIO / ASIA OCCIDENTAL

MMUUSSTTAAPPHHAA AADDIIBB

CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS

PARA EL ORIENTE MEDIO (CESMO)

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OORRIIEENNTTEE MMEEDDIIOO // AASSIIAA OOCCCCIIDDEENNTTAALL236 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

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LL 237

Introducción

El área geográfica de Oriente Medio y AsiaOccidental comprende Turquía, el OrientePróximo1 –sin considerar Israel–, la Penín-sula de Arabia y Asia del Oeste incluyendotambién a Irán. La estabilidad de la regiónestá afectada desde hace décadas por ten-siones políticas, militares, étnicas y religio-sas. Turquía es el único país que cuentacon un Estado estable con instituciones lai-cas y democráticas. Otros seis países sonEstados republicanos (Irán, Irak, Líbano,Palestina, Siria y Yemen) y siete paísesEstados monárquicos (Arabia Saudita,Bahrein, Emiratos Árabes Unidos, Jorda-nia, Kuwait, Omán, Qatar). Cabe mencio-nar también el peso de la religión,omnipresente en la región tanto en la esfe-ra política, como en la esfera privada.

Este conjunto de más de 260 millones dehabitantes está dominado, desde el puntode vista demográfico, por Turquía (74,7millones de habitantes) e Irán (69,5 millo-nes de habitantes). Actualmente, la pobla-ción es mayoritariamente urbana (Kuwait96,3%, Líbano 87,5%, Jordania 79%,Omán 77,6%, Turquía 67,3%, Irak 67,2%,Irán 67%, Siria 50,1%), a excepción deYemen (25,6%). Sin embargo, la impor-tancia de la riqueza generada por los ingre-sos del petróleo no debe hacernos olvidarque existen enormes divergencias entrelos países de la región, los cuales presen-tan avances insuficientes en términos deeducación, gobernanza y libertad, como lodestaca el informe del PNUD de 2004.

A pesar de las incesantes tensiones políti-cas, militares y religiosas, que obstaculizanel desarrollo de la autonomía local y la des-centralización, es necesario subrayar algu-nos progresos notables: las primeraselecciones municipales en Arabia Saudita,la celebración de elecciones locales demo-cráticas en Palestina, el restablecimientode la elección de los alcaldes por sufragiouniversal en Jordania y las reformas cons-titucionales de 2002 en Bahrein. A la vez,Irán y Kuwait, bajo la presión de sus élites,

están también iniciando una tímida evolu-ción en esta dirección. Turquía, que desde1930 dispone de un régimen municipalmoderno, donde el conjunto de los ciuda-danos apoya la descentralización como unode los criterios de adhesión a la UniónEuropea, no puede enmarcarse en estadescripción. Recientemente, en 2004 y2005, se adoptaron tres nuevas leyes favo-rables a la descentralización en el país.

No obstante estos avances, en la mayoríade los países, exceptuando Turquía, se ob-serva una tendencia fuerte hacia la confis-cación progresiva de las competencias delos municipios a favor del poder central. Enalgunos casos, se retiran las funciones máselementales (limpieza de calles, manteni-miento del alcantarillado, salud pública...).Jordania es el ejemplo más extremo, yaque el Estado ha recentralizado trece tiposde competencias, favoreciendo a menudola privatización bajo pretexto de mejorar laeficacia y prestar mejores servicios a losciudadanos.

La descentralización sólo se menciona en laConstitución de algunos países, por ejemplo,en Siria, Irán, Turquía y el Líbano. Y, conexcepción de Turquía, la descentralizaciónsolamente se aplica en el nivel más bajo, esdecir, el de los municipios.

No obstante, y a excepción del Sultanado deOmán, Arabia Saudita y Bahrein, donde elpapel de los consejos municipales se definecomo únicamente consultivo, los textoslegislativos de los otros países de la región,especialmente de Kuwait o de Turquía, atri-buyen a las administraciones locales un cier-to número de competencias.

Sin embargo, la legislación raramente incluyeuna lista precisa de competencias, éstasdeben ser definidas en los decretos de aplica-ción, siempre prometidos pero nunca publica-dos. Por consiguiente, nos encontramos anteuna nebulosa jurídica que tiene por conse-cuencia el recorte de competencias en prácti-camente todos los ámbitos. El poder centralutiliza esta indefinición para acaparar la

1. En la medida en que

no existe una

definición

comúnmente

admitida de los

términos “Próximo

Oriente” y “Oriente

Medio” (Near-East y

Middle-East en

inglés), en este

estudio llamaremos

“Oriente Próximo” al

antiguo Levante, es

decir, el Líbano,

Siria, Palestina y

Jordania, y “Oriente

Medio” a los países

de la Península de

Arabia, Irak e Irán.

Se considera que

Turquía forma parte

de Asia Occidental.

La estabilidad de la

región está

afectada desde

hace décadas por

tensiones políticas,

militares, étnicas y

religiosas

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OORRIIEENNTTEE MMEEDDIIOO // AASSIIAA OOCCCCIIDDEENNTTAALL238

mayor parte de los poderes, dejando a losmunicipios atribuciones menores.

Paralelamente, los gobiernos locales dispo-nen de recursos financieros muy débiles,condición sine qua non de su capacidad paraprestar servicios a los ciudadanos. A partede Turquía, el único país en el cual los muni-cipios disponen de recursos propios, aunquepoco importantes, es Palestina donde losmunicipios pueden utilizar hasta un 90% delos impuestos que recaudan además de losrecursos proporcionados por las ONG. En losotros países, obtener los recursos necesariospara su funcionamiento es el fruto de gestio-nes incesantes ante el poder central o antelos organismos centralizados que adminis-tran sus finanzas. La consecuencia lógica deesta situación es, evidentemente, su endeu-damiento progresivo.

Un solo dato es suficiente para describir laamplitud de este problema: mientras que enlos países de la OCDE la proporción de losgobiernos locales en el gasto público repre-senta un 20%, en los países árabes sóloalcanza un 5% de media.

Además de la limitada independencia finan-ciera de los gobiernos locales, se observa uncontrol administrativo doble, ex ante, sobrelas deliberaciones de los consejos locales y,ex post, sobre el trabajo de los municipios.Estas dos disposiciones representan, de fac-to, una tutela explícita de los poderes localespor parte del poder central. Sólo Turquía esuna excepción a esta situación.

En el caso de Irán y Siria existe una tutela “encascada” de los consejos superiores hacia losconsejos inferiores. Es preciso apartar el casode Palestina, al igual que el de Turquía, ya quelos gobiernos locales gozan de una verdaderaautonomía de hecho debido a la fuerza de lascircunstancias y por la imposibilidad, en oca-siones física, de dirigirse al poder central.

Cabe recordar que la gobernanza local sefunda en la democracia local, que a su vez esimpulsada y respaldada por la sociedad civil.Pero cuando esta última no es suficiente-

mente activa o no puede expresarse, estotiene implicaciones directas sobre la descen-tralización y la gobernanza local.

Esta tendencia se ha reforzado desde la pri-mera Guerra del Golfo. Debido a una situa-ción geoestratégica especialmente inestableproducto del recrudecimiento de los conflic-tos armados, de la exacerbación de losmovimientos comunitarios o de las tensionesreligiosas y de las presiones internacionales,los gobiernos de la región viven bajo el mie-do de una ruptura de la unidad nacional. Esel caso en particular de los países donde losgrupos étnicos o religiosos en el poder sonminoritarios o disponen de una mayoría muylimitada; por ejemplo: Irán, verdaderomosaico de 80 comunidades donde los per-sas representan el 51% de la población, elLíbano, donde cohabitan 18 comunidadescon distintas confesiones, Jordania, con unaminoría palestina muy poderosa, y todosaquellos países de la región que cuentan conuna comunidad kurda importante.

I. La evolución de las estructuras de los gobiernos locales

El siguiente cuadro resume la organizaciónterritorial de los países de la región.

Antes de iniciar el análisis de las estructuras yde su reciente evolución, es necesario haceruna precisión. Turquía ha sido incorporada eneste estudio debido a su situación geográfica,a las puertas del Levante, y por su religiónmayoritaria, el Islam. No obstante, es eviden-te que, tal y como destaca Yves Lacoste, “elesquema Norte-Sur tropieza con el caso muyexcepcional de Turquía2”, ni totalmente enEuropa, ni totalmente en Oriente, musulma-na, pero en el marco de un Estado laico, rela-tivamente centralizado, pero cuyo régimen degobiernos locales es objeto de una jurispru-dencia constitucional sin igual en la región.

Turquía es una democracia pluralista ylaica. Siempre ha otorgado una granimportancia a desarrollar sus relacionescon sus vecinos europeos. Históricamen-te, la cultura turca ha tenido un impacto

Debido a una

situación

geoestratégica

especialmente

inestable

producto del

recrudecimiento

de los conflictos

armados, de la

exacerbación de

los movimientos

comunitarios o de

las tensiones

religiosas y de las

presiones

internacionales,

los gobiernos de la

región viven bajo el

miedo de una

ruptura de la

unidad nacional

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

2. Yves Lacoste,

Géopolitique,

Larousse, 2006,

p. 227.

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País Población/ Régimen Entidades federales Nivel Nivel superficie político o regiones autónomas intermedio local

Arabia Saudita

Bahrein

EmiratosÁrabes Unidos

Irak

Irán

Jordania

Kuwait

Líbano

Omán

Palestina

Qatar

Siria

Turquía

Yemen

Fuente: Banco Mundial 2005, excepto:

* Fuente: Banco Mundial 2004

** Fuente: Banco Mundial 2003

*** Fuente: Banco Mundial 2002

Municipio(326)Municipio de provincia (20)Municipio de distrito (326)

GobernaciónRepública presidencialautoritaria

21 M hab. 527.970 km2

PIB/hab : 600 USD

Municipio(3.519)3

Municipios metropolitanos (16)Pueblo (35.000)

Administración especial dedepartamento (81)

República parlamentaria72,6 M hab. 783.820 km2

PIB/hab : 4.710 USD

Ciudad (107)Ciudad pequeña (248)Pueblo (207)

Departamento (14)República presidencialautoritaria

19 M hab. 185.180 km2

PIB/hab : 1.380 USD

Municipio(10)Monarquía absoluta (emirato)0,813 M hab. 11.000 km2

PIB/hab : 28.833 USD***

Municipio(74)(63 en Cisjordania +11 en la Banda de Gaza)

Gobernación (14) (9 en Cisjordania +5 en la Banda de Gaza)

« Autoridad »3,5 M hab.5.842 km2 (Cisjordania)+365 km2 (Banda de Gaza)

Municipio(43)Monarquía absoluta(sultanato)

2,6 M hab. 309.500 km2

PIB/hab : 9.070 USD*

Municipio(930)Región (6) (mohafazah)Departamento (caza)

República parlamentaria3,6 M hab. 10.452 km2

PIB/hab : 6.180 USD

MunicipioGobernación (5)Monarquía absoluta (emirato)2,5 M hab. 17.818 km2


Municipio(99)Gobernación (12)Monarquía constitucional5,4 M hab. 88.800 km2

PIB/hab : 2.500 USD

Ciudad (931)Ciudad pequeñaPueblo

Provincia (28)Departamento (314)

República islámica67,7 M hab. 1.648.200 km2

PIB/hab : 2.770 USD

MunicipioRegiónGobernaciónDistrito

KurdistánRepública parlamentaria26,5 M hab. ** 438.320 km2

PIB/hab : 928 USD***

MunicipioEmiratos (7)Federación de monarquíasabsolutas (Emiratos)

4,5 M hab. 83.600 km2


Municipio (12)Monarquía constitucional0,727 M hab. 690 km2


Municipio regional (7)Municipio principal (5)Municipio (107)Grupos de pueblos (64)

Provincia (13)Gobernación

Monarquía absoluta24,6 M hab. 2.149.700 km2

PIB/hab: 11.770 USD

Cuadro 1 Organización territorial

3. Junto a los municipios ordinarios, existen municipios metropolitanos. Éstos asumen los

servicios urbanos a escala metropolitana para asegurar una mayor eficacia y eficiencia,

mayor armonía y coordinación entre los diferentes distritos municipales. Los municipios

municipales tienen que supervisar los municipios de distrito y prestarles ayuda.

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profundo sobre los países del Sur y Este deEuropa. Tras la Primera Guerra Mundial y laproclamación de la República en 1932, el Ke-malismo, del cual el Estado turco actual esheredero directo, deseó diferenciar el siste-ma político y social de Turquía de los paísesárabes con la abolición del Califato y la adop-ción de un alfabeto latino apenas modifica-do4. Por consiguiente, es totalmente normalque por lo que concierne a la organización delEstado –de concepción moderna y democrá-tica y cuyas instituciones funcionan relativa-mente bien–, y sobre todo, en relación a ladescentralización, Turquía no presentedemasiados elementos de comparación conlas otras naciones de la región, tal y comoveremos en los párrafos siguientes.

I.1. Los objetivos de la descentralización

Durante los diez últimos años, el conjunto delos países de la región ha emprendido unviraje hacia una mayor descentralizaciónadministrativa que se traduce en reformasconstitucionales y legislativas. Lejos de seruniformes, las motivaciones que han gene-rado esta tendencia son diversas y puedenexplicarse de forma general por los siguien-tes factores.

a) Los factores exteriores

La adhesión a la Unión Europea. En Turquía,es el ingreso a la Unión Europea lo que hamotivado la amplitud de las reformas a favorde la descentralización. La Unión Europeaconsidera la descentralización, junto al respe-to de los derechos humanos, uno de los crite-rios más importantes de adhesión. La CartaEuropea de la Autonomía Local firmada en1988 y ratificada en 1992, constituye el mar-co dentro del que se inscribe la vasta re-modelación de las estructuras del Estado, connuevas leyes sobre el régimen municipal y elproyecto de reforma constitucional.

La política de Estados Unidos en la región: seapoya en la presencia militar, en particularen Irak, y afirma querer promover los princi-pios de la “buena gobernanza” y de la demo-cracia en la región. Con el respaldo de varios

países, Estados Unidos desarrolla su políticaregional por medios directos e indirectos.

Las presiones de tipo económico. Además delas presiones de tipo político, los países quecarecen de petróleo (el Líbano, Jordania, Pa-lestina y Turquía), de economía más frágil,deben enfrentarse a las presiones de los or-ganismos financieros internacionales que,en un contexto de globalización neoliberal,impulsan la reestructuración, no sólo de laeconomía, sino también del conjunto de lasociedad. El fortalecimiento o establecimien-to de la gobernanza local es uno de los pi-lares de estas reformas, puesto que seconsidera un primer paso hacia la aplicaciónde los principios de la buena gobernanza.

b) Los factores internos

La presión interna de la población. Pocoacostumbrada a alzar su voz, la sociedadcivil manifiesta una creciente demanda dedemocracia local por parte de dos gruposcuyos intereses solamente convergen en lanecesidad de reformar el Estado: los “radi-cales” que desean un Estado más riguroso yla élite intelectual que reclama una demo-cracia real. Véase, por ejemplo, el caso delos 100 intelectuales saudíes que presenta-ron al Príncipe heredero en enero de 2003una solicitud de cambios. Una presión simi-lar fue la que impulsó al Gobierno jordano arestablecer la elección de los alcaldes porsufragio universal.

Responder a las reivindicaciones autonomis-tas. En el caso concreto de Irak, donde laspresiones internas son de carácter naciona-lista, la descentralización ha permitido con-ceder una autonomía muy amplia –incluso anivel legislativo– a una parte del territorio,especialmente al Kurdistán, sin concederle,no obstante, la independencia.

La necesidad de una reestructuración econó-mica. A excepción de Turquía, el Líbano, Jor-dania, Palestina y Yemen, las economías dela región se basan principalmente en el pe-tróleo; pero sólo Siria y Turquía pueden con-siderarse países industrializados.

Turquía es la sola

democracia

pluralista y laica

del mundo

musulmán.

Siempre ha

otorgado una gran

importancia a

desarrollar sus

relaciones con sus

vecinos europeos


4. Estas reformas se

inscribieron también

en el marco de las

“Seis Flechas”, la

política nacionalista

global de Atatürk

cuyo objetivo

consistía en

asegurar la

modernización de

Turquía.

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Pero el agotamiento de los recursos petrole-ros comienza a percibirse a relativamentecorto plazo5. Para anticiparse a este momen-to, los gobiernos intentan reestructurar suseconomías permitiendo un mayor desarrollode la iniciativa privada. Éste es el caso deSiria. Dubai, que no posee petróleo, peroque se beneficia de las rentas que éste gene-ra a través de la Federación que constituyenlos Emiratos, es un ejemplo claro de éxito dereconversión.

Dar un nuevo impulso a la gobernanza engeneral. En Palestina, tras treinta años dedestrucción sistemática de las estructurasestatales por parte de Israel, los palestinosse comprometieron en los acuerdos de Oslode 1993 a reconstruirlas para crear un Esta-do. No obstante, ante la imposibilidad de res-tablecer un verdadero gobierno central yaque no existe continuidad territorial entreCisjordania y la Franja de Gaza, son losgobiernos locales los únicos que pueden asu-mir la prestación de servicios a los ciudada-nos y permitir que la población se organiceeficazmente alrededor de los asuntos que laconciernen. Es a través de las institucionesmás cercanas a los ciudadanos que se inten-ta restaurar la confianza en el Estado.

Es sorprendente constatar que esta preocu-pación por prestar mejores servicios a losciudadanos sólo aparece como argumentopara impulsar la descentralización en Tur-quía. En los otros países, la desconcentra-ción, como en Arabia Saudita, e incluso unagestión de carácter autoritario, son conside-radas suficientemente eficaces. De hecho, lagestión de la ciudad de Dubai, un éxito bri-llante en términos de urbanismo, infraes-tructuras, desarrollo económico y prestaciónde servicios, es el resultado de la voluntadexclusiva del Emir.

I.2. Avances prometedores

Turquía es el país de la región que ha avan-zado más por el camino de la descentraliza-ción. Entre 2004-2005 se votaron tresnuevas leyes6. Además, la ley de 2005sobre las uniones de municipios7 define

finalmente a los pueblos como un verdaderonivel de descentralización. Resulta tambiénsignificativo destacar que los municipiosturcos cuentan con la posibilidad de organi-zar por iniciativa propia referéndum sobreciertas cuestiones de carácter local, lo querepresenta un interesante sistema dedemocracia directa.

Del mismo modo, la constitución de 2004 enIrak define la descentralización como unaprioridad y, a diferencia de la constitución de1990, consagra un capítulo entero a las “re-giones, gobernaciones y municipios”. La cons-titución consagra la autonomía del Kurdistán,que pasa a convertirse en una “región” dota-da de un gobierno, parlamento y autoridadjudicial propios. A la vez, fomenta la creaciónde regiones mediante la agrupación de variasgobernaciones. Contrariamente a la situaciónen el resto de países de la región, exceptuan-do Turquía, donde la desconcentración o ladelegación son la norma, la constitución orga-niza la descentralización sobre la base de laautonomía administrativa y financiera de losgobiernos locales, y por consiguiente sobre laautonomía de los miembros de los consejosregionales y municipales respecto al podercentral8.

En esta misma lógica, Irán materializó en1999, bajo la Presidencia del reformadorKhatami, una reivindicación ya presente enla Revolución Constitucional de 1907 y reco-nocida por la revolución de 1979: la elecciónde los consejos.

Es bueno citar igualmente la reforma queestá en curso en Jordania, donde el Rey hahecho de los principios de la buena gober-nanza uno de los objetivos nacionales. Pro-pone dividir el país en tres regiones dotadascada una de un parlamento regional y deuna gestión local de las cuestiones propias.

El caso del Líbano es particular, puesto queexistía un sistema municipal cuyo funciona-miento era satisfactorio, pero que la guerrade 1975-1990 vació de toda su sustancia. Elcontexto de seguridad impuesto por la gue-rra, generó un endurecimiento general del

5. Puede resultar útil

comparar los datos

oficiales facilitados

por los gobiernos y

las grandes

compañías

petrolíferas y

aquéllos cedidos por

la ASPO (Association

for the Study of

Peak Oil and Gas).

6. Sobre los municipios

(n° 5393 de 3 de

julio de 2005),

sobre los municipios

metropolitanos (n°

5216 de 10 de julio

de 2004) y sobre la

administración

especial del

departamento (ley

n° 5302 de 22 de

febrero de 2005).

7. Ley n° 5355 de 26

de mayo de 2005.

8. En realidad,

solamente se aplica

en el Norte, en el

Kurdistán. En el

resto del territorio

los municipios

solamente gozan de

una autonomía

débil, y no es raro

que los concejales

municipales y

acaldes sean

nombrados

directamente.

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poder central que se acompañó de la centra-lización de todos los servicios en los Ministe-rios correspondientes. El poder ejecutivo seconcentró en las manos del Presidente de laRepública, necesariamente de confesiónCristiana Maronita9. Una vez acabada la gue-rra, el Pacto de Taëf, documento con valorconstitucional que se firmó para poner fin ala guerra, concedió un papel más importantea las comunidades. En primer lugar se defi-nió que el poder ejecutivo esté en manos delConsejo de Ministros, formado por miembrosde las distintas confesiones en proporción asu peso demográfico. Además, este docu-mento menciona la descentralización admi-nistrativa como una de las grandes reformaspendientes, desmarcándose de esta forma dela constitución, que no la mencionaba, y esta-blece la necesidad de “que la descentraliza-ción se amplíe hasta el nivel de las unidadesadministrativas más pequeñas10” y de que “seincrementen los recursos de los municipios,aglomeraciones y uniones de municipios através de la concesión de los recursos finan-cieros necesarios11”. Este acuerdo favoreceque las comunidades locales reivindiquen unamayor autonomía. Los 25 municipios creadosa partir de 2004 son un testimonio de estavoluntad del Estado libanés.

De forma similar, la Autoridad Palestina re-sultante de los acuerdos de Oslo, se fijóentre sus principales objetivos fortalecer lagobernanza municipal. La población ha he-cho de los municipios el mejor medio paraexpresar y canalizar sus reivindicaciones ciu-dadanas y demandas en el ámbito de losservicios, sobre todo si se tiene en cuentaque ni el Estado, cada vez más frágil, ni losmokhtars12, que habían perdido la confianzade los ciudadanos debido al papel que juga-ron durante la ocupación, son capaces degarantizar la prestación de servicios públi-cos. De esta forma, los municipios, verdade-ros centros de poder, son progresivamentemás autónomos.

Asimismo, es pertinente mencionar otrosdos casos. Bahrein, donde la nueva constitu-ción promulgada en 2002, señala que “la leyvelará para garantizar la independencia de

los gobiernos municipales bajo la supervi-sión y la dirección del Estado”13 y “procuraráque los municipios estén en condiciones deadministrar y supervisar los asuntos decarácter local”. El otro caso es Arabia Saudi-ta, que en 2005 celebró la primera elecciónde la mitad de los concejales municipales.

En cambio, en Turquía la reforma de los comi-tés ejecutivos (los encümen), es decir losórganos responsables de la gestión, planteainterrogantes. Cada uno de los niveles dedescentralización –Administración Especial deDepartamento (AED), Municipio ordinario ymetropolitano y Pueblo– posee un órganodeliberativo –el consejo– elegido por sufragiouniversal. En los dos últimos, el jefe del ejecu-tivo (el Alcalde y el Muhtar respectivamente)también es elegido por sufragio universal. Porel contrario, al frente del departamento seencuentra un Prefecto nombrado por el Esta-do. A la vez, cada consejo cuenta con un ór-gano ejecutivo llamado “comité ejecutivo”(encümen). Antes de la reforma, la totalidadde los miembros del comité de los municipiosmetropolitanos eran nombrados, en las AEDeran elegidos y, en los municipios ordinarios,la mitad era electa y la otra mitad nombrada.A tenor de la nueva legislación, la mitad de losmiembros de todos los comités ejecutivos sinexcepción deberán ser electos y la otra mitadnombrados. Aunque esta medida esté funda-da en una visión gerencial de la gestión muni-cipal, la presencia, en un comité ejecutivo, demiembros nombrados por el Alcalde o el Pre-fecto, se opone al pleno ejercicio de la demo-cracia local y de la descentralización. De hecho,ésta es la interpretación que hizo el TribunalConstitucional turco en 1988 considerando,en base a la Constitución, que un órgano deli-berante debe ser un órgano electo14. No esimprobable que estos textos sean enmenda-dos en un futuro no muy lejano.

Del mismo modo, según la nueva ley, elconsejo de la AED elige actualmente alpresidente del comité ejecutivo en su se-no15. Y aunque este último sea el respon-sable de la agenda del comité, es elPrefecto quien permanece al frente yquien representa la AED16.

Los municipios,

verdaderos centros

de poder, son

progresivamente

más autónomos


9. Constitución

libanesa, art. 17

10. Pacto de Taëf [III:

A, art. 3]

11. Id. Art. 4

12. Alcalde de barrio.

Esta institución

existe en múltiples

países árabes, entre

ellos el Líbano.

13. Art. 50

14. Aviso n° 1988/23

de 22 06 1988 y

decisión n° 1988/19

de 13 06 1988.

15. Ley n° 5302 de 4

de marzo 2005,

art. 11.

16. Id. Art. 25 y 29

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243

En Irán, la nueva ley sobre los consejosadoptada en primera lectura por la Asam-blea Consultiva islámica, también pareceestar encaminada a limitar el margen demaniobra de los consejos.

I.3. La persistencia del modelo centralizado

a) La tutela del Estado central

Por significativos que sean estos avances, enla mayoría de los casos quedan confinadosen los textos y se limitan a una descentrali-zación administrativa, sin que ésta vayaacompañada de las descentralizaciones fis-cales y económicas indispensables para sufuncionamiento. Por consiguiente, la formade gobierno predominante en la región esmuy centralizada. Es importante indicar quealgunos países, como Omán y Qatar, ni tansiquiera mencionan en su constitución a lospoderes locales. Tampoco están incluidos enla constitución de Arabia Saudita, pero semencionan en un texto independiente: la“ley sobre las provincias” de 1992. Esta leyse limita a las provincias, al frente de lascuales se instalan príncipes de la familia real,y no hace referencia a los municipios.

En relación al margen de autonomía dispo-nible para la toma de decisiones, aparte deTurquía, Palestina e Irak donde, global-mente, los gobiernos locales están dotadosde cierta autonomía, podemos distinguirdos casos: por un lado, los países quepractican la descentralización y en los cua-les los municipios están sometidos de factoy de jure a la autoridad del gobierno a tra-vés de su ministerio de tutela. Éste es elcaso de Arabia Saudita, donde dependendel Ministerio de Asuntos Rurales y Muni-cipales; de Jordania, donde todas las de-cisiones deben estar previamente avaladaspor el Prefecto que está al frente de la go-bernación; de Bahrein y Omán, como tam-bién del Líbano donde el 80% de lasdecisiones se someten a un control ex antedel Ministerio de Interior o del Prefecto,que se haya al frente del poder ejecutivode las regiones.

Otros gobiernos, por el contrario, practicanuna forma de tutela más insidiosa pues, bajouna aparente libertad de decisión, se aplicanmúltiples disposiciones que limitan notable-mente la autonomía de los poderes locales:

La “tutela en cascada”. En Siria e Irán existeuna tutela en cascada de los consejos superio-res hacia los consejos inferiores. En Irán, laconstitución señala que “los gobernadores deprovincia y los alcaldes [...] deben aplicar, ensu jurisdicción, las decisiones del Consejo Su-perior de las Provincias17, lo que evidentemen-te pone en entredicho la descentralización.

Los consejos ejecutivos. En dos países exis-ten, en paralelo a los consejos locales, órga-nos deliberantes de los municipios. Se tratade entidades investidas de poderes ejecutivosy que se denominan “Comités ejecutivos” enTurquía y “Burós ejecutivos” en Siria. Peromientras que los miembros de los consejoslocales son elegidos por el pueblo, los miem-bros de los segundos son nombrados, almenos en parte, a través de procedimientosmás o menos directos18. Por lo que se refierea Turquía, la constitución19 define a los go-biernos locales como entidades que poseenpersonalidad jurídica y cuyos órganos deli-berantes son elegidos, lo que, de hecho,abre la vía a la designación total o parcial delos miembros de los comités ejecutivos, tan-to a nivel de las Administraciones Especialesde Departamento como de los municipios(véase también más arriba 1.2)20.

El caso de Siria es ligeramente distinto,puesto que un tercio de los miembros delburó ejecutivo puede ser externo al consejomunicipal y elegido en base a criterios queno están claramente definidos.

El papel ambiguo de los consejos populares.En Turquía, paralelamente a los consejos loca-les existen, desde el Imperio Otomano, losmahalle muhtari, (consejo de barrio) presididopor un muhtar, equivalente a los mokhtar liba-neses. El papel de estos jefes de barrio esreconocido por el artículo 9 de la nueva leymunicipal21. Este texto les confirió funcionesoficiales, en particular en el ámbito del estado-

La forma de

gobierno

predominante en la

región es muy

centralizada. Es

importante indicar

que algunos

países, como Omán

y Qatar, ni tan

siquiera

mencionan en su

constitución a los

poderes locales

17. Art. 103 “Del poder

[del consejo

Superior de las

Provincias] sobre los

gobiernos locales”.

18. En Turquía, la mitad

es nombrada por el

consejo ejecutivo

entre los

responsables de

servicios del

municipio, en el

marco del “sistema

del alcalde fuerte”.

19. Art. 127.

20. Sobre esta cuestión,

el Tribunal

Constitucional turco

ha juzgado que los

consejos ejecutivos

son órganos

deliberantes y que

sus miembros deben

ser elegidos.

21. Ley n° 5393.



civil y del cobro de impuestos. Además garan-tizan la relación con el municipio y representana su barrio en los “consejos de la ciudad”,como portavoz de las demandas y observacio-nes de sus ciudadanos. De esta forma, la nue-va disposición pretende favorecer laparticipación democrática y representa la posi-bilidad de mejorar la prestación de servicios.Introducido por la nueva ley, el “consejo deciudad” –kent konsevi– es un órgano consulti-vo inspirado en el éxito del programa Agenda21 Local en Turquía. Este consejo reúne arepresentantes del gobierno, autoridades loca-les y de la sociedad civil con una participaciónmuy amplia (representantes de los trabajado-res, comités de barrio, mujeres, jóvenes, etc.).

En otros países, no obstante, la existencia deinstancias paralelas al consejo municipal puederepresentar un contrapoder importante con-trolado desde el poder central. Especialmentecuando estas instancias paralelas tienen laposibilidad de emitir informes sobre el trabajode los consejos municipales y, eventualmente,la potestad de frenar sus acciones. Encontra-mos un ejemplo de esto en las “organizacionespopulares” sirias, que representan categoríassocio-profesionales (obreros, agricultores, mu-jeres...) que deben constituir como mínimo un60% de los consejos locales. Más aún estosrepresentantes, incluso siendo externos al con-sejo municipal, poseen un derecho de controlde sus actividades.

b) El peso del sistema político y social

Un informe del PNUD indica que “los progre-sos en el ámbito de la descentralización quehan tenido lugar en los países árabes han sidomuy lentos, en particular debido a un niveldesigual de compromiso con las reformasdescentralizadoras22”. De hecho, no es difícilver en la persistencia de una fuerte centrali-zación, cierta reticencia de los gobiernos de laregión a aceptar la idea de una gobernanzalocal y la independencia inherente a ésta.

El rechazo de una pérdida de soberanía. La ra-zón principal que justifica la desconfianza delos gobiernos ante la gobernanza local es el te-mor a una pérdida de soberanía. Con la excep-

ción de Turquía, donde el poder pertenece alas instituciones, la tradición en la región sebasa en un ejercicio personal del poder, dondeel gobernador delega, por propia iniciativa,una parte del poder a personas de su elección.En este contexto, establecer una verdaderadescentralización requeriría una refundacióncompleta de las estructuras de los Estados,empezando por la separación de los poderes,allí donde todavía no existe, y la elección delos órganos legislativos por sufragio universal.

Sin embargo, en el caso particular del Líbano,que reúne estas condiciones, el único punto encomún de los líderes comunitarios tradiciona-les es su voluntad de frenar la gobernanzamunicipal. Consideran a los gobiernos localescomo parte de su espacio de influencia, desti-nados únicamente a proporcionar servicios asus simpatizantes a cambio de votos, círculovicioso que mantiene a los ayuntamientos enun estado letárgico. Por este motivo, los dipu-tados, ellos mismos líderes tradicionales o convínculos estrechos con éstos, utilizan su posi-ción legislativa para debilitar, progresivamen-te, el poder de los municipios.

Este análisis también puede aplicarse aaquellos Estados donde los miembros de lasfamilias reinantes o del partido político ocorriente dominante, controlan la integridadde los poderes.

El factor de la seguridad. La seguridad delEstado es otro de los factores de peso quefrena la descentralización. Existen grandesfallas que atraviesan la región. La primera esde carácter comunitario. En efecto, en los paí-ses en los que la comunidad chiíta es impor-tante, como en el caso de Arabia Saudita, Iraky Bahrein existe un riesgo real de movimien-tos que puedan subvertir la unidad del Esta-do. Países como Irán, el Líbano e Irak estánal borde de una desintegración pura y simple.

La inercia de la sociedad civil. Nuevamentecon excepción de Turquía, los grupos gober-nantes no son los únicos que no contemplanla descentralización entre sus prioridades.Fuera de las élites cultivadas de las metrópo-lis y de los partidos extremistas, la descen-

Los progresos en el

ámbito de la

descentralización

que han tenido

lugar en los países

árabes han sido

muy lentos, en

particular debido a

un nivel desigual

de compromiso con

las reformas

descentralizadoras


22. Elissar Sarrouh,

Decentralized

Governance for

Development in the

Arab States, informe

presentado en el

Foro sobre la

gobernanza en los

Estados Árabes,

Sanaa, 6-9

septiembre 2003.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 244

245

tralización tampoco aparece como una rei-vindicación importante de la mayoría de lapoblación, a excepción de aquellos gruposque ven en ella una vía de acceso a la auto-nomía, o incluso a la independencia.

La sociedad civil está reducida a su más simpleexpresión, las redes de tipo clientelista pare-cen ser más eficaces y seguras que el Estado,la estructura comunitaria de las sociedades, latradición de sumisión a la autoridad central, elsentimiento de impotencia generado por la fal-ta de libertad de expresión y, como conse-cuencia, la personificación del deseo delibertad en la religión y no en la política, tienepor consecuencia que los ciudadanos apenasse interesen en la promoción de cambios. Bas-ta mencionar que en 6 de los 14 países estu-diados (Arabia Saudita, Bahrein, EmiratosÁrabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar) noexisten partidos políticos. En Jordania, éstosse legalizaron en 1992. El desarrollo decorrientes religiosas radicales es una manifes-tación de aquellas reivindicaciones que noconsiguen ser expresadas por la vía política.

La influencia del factor religioso. La mayoría delos países de la región fundan su legislación enla Sharia. Es el caso de Arabia Saudita (Const.Art. 1), Bahrein (Art. 2), Irán (Art. 2), Jordania(Art. 2), Kuwait (Art. 2), Omán (Art. 2), Qatar(Art. 2), y Yemen (Art. 3). La constitución deSiria introduce un cierto matiz cuando indicaque “la Jurisprudencia Islámica será una de lasfuentes principales de la legislación”. Sola-mente escapan a esta tendencia Turquía eIrak, estados laicos, y el Líbano, donde un sis-tema híbrido confía los asuntos de derechoprivado a los tribunales religiosos de cadacomunidad, cristiana o musulmana, pero sebasa en el derecho mercantil y público laico.

La originalidad del Islam respecto a otras reli-giones es que proporciona una línea de con-ducta, no sólo en materia privada sinotambién en relación a la forma de gobierno, loque no significa que su interpretación sea uní-voca. Los dos famosos ayets: “consúltenlos enlos asuntos que les conciernen23” y “que seconsulten entre ellos24” dan lugar a una ampliagama de interpretaciones. Arabia Saudita,

Bahrein y Omán se han basado en la interpre-tación más estricta para sustituir a los órganoslegislativos por una asamblea consultiva, el“Majlis-al-Shura”, mientras que los mismosayets, por el contrario, han conducido, en Irány Jordania, a la elección de los consejos.

La percepción de una identidad supranacio-nal. A excepción de Omán y Turquía, la totali-dad de los países de la región reivindican ensu constitución la pertenencia a una supra-“Nación Árabe” (Bahrein, Jordania, el Líbano,Siria, Kuwait, Qatar, Siria, Yemen) o “NaciónMusulmana” (Irán), e incluso a las dos en elcaso de Arabia Saudita, éste es el objetivoúltimo hacia el cual la estructura nacional sólosería una etapa previa. Se trata, en realidad,de la traducción en términos políticos de lapertenencia a la Umma (comunidad de cre-yentes del Islam). Sin embargo, es conve-niente precisar que esta identidad míticanunca podría dar paso a una realidad federal,pero es significativa para percibir tanto laimportancia de las aspiraciones religiosas comola preeminencia del grupo sobre el individuoy de la política global sobre la política local.

Entre una mutación necesaria y el repliegueidentitario. Los países de la región, la mayoríade reciente creación, se enfrentan actualmen-te a dos grandes tendencias: la voluntad decambio y modernización por una parte, la in-fluencia de las corrientes islamistas por la otra.Atrapados, entre la globalización y el replie-gue sobre sí mismos, la mayoría de dirigentesprefieren ante el riesgo real de desestabili-zación, optar por la inmovilidad en detrimentode las reformas estructurales, sobre todo por-que a menudo se considera que estas refor-mas son fomentadas por Occidente.

I.4. Estructuras específicas de laorganización de las grandes metrópolis

La región de Asia Occidental/Oriente Mediocuenta con 28 grandes ciudades de más deun millón de habitantes25. En 2006, reuníanen total a 77,14 millones de habitantes, esdecir, un promedio del 37% de la poblaciónde la región26. Estas metrópolis están te-niendo un crecimiento muy rápido: 10,6%

23. Corán, [3:159]

24. Corán, [42:38]

25. En orden

decreciente de

población en 2006:

Teherán, Estambul,

Bagdad, Riyadh,

Ankara, Ispahán,

Djeddah, Amman,

Izmir, Alep, Mashad,

Damasco, Kuwait,

Beirut, Sanaa,

Mossoul, la Meca,

Dammán Dubai,

Tabriz, Bursa, Gaza,

Basora, Shiraz,

Andana, Gaziantep,

Qom y Ahvaz.

26. En Yemen, el 8%

de la población, en

Siria y en Irán el

25%, en los

Emiratos 30%, en

Irak 37%, en

Palestina 38%, En

Arabia Saudita 43%,

en Jordania 46%, en

Líbano 55% y en

Kuwait 72%.

Bahrein, Omán y

Qatar no cuentan

con ninguna ciudad

de más de un millón

de habitantes.



de media entre 2005 y 2006, frente a un2,56% para el conjunto de la población.

Sin embargo, un solo país, Turquía, otorgóen 1984 un estatus especial para los “muni-cipios metropolitanos”, estatuto que fuereformado en 200427. Actualmente, los 16municipios metropolitanos concentran 25,9millones de habitantes, es decir el 38% de lapoblación total del país.

Los municipios metropolitanos permiten unagestión más eficaz de las grandes ciudades.Se subdividen en dos niveles: el municipiometropolitano propiamente dicho y los munici-pios ordinarios y de primer nivel. El municipiometropolitano es responsable de los serviciosurbanos: urbanismo, gestión de espacios ver-des, recolección y tratamiento de residuosdomésticos e industriales, agua, saneamiento,distribución de gas, transportes públicos, ges-tión de mercados de alimentación, mataderos,infraestructuras deportivas y recreativas...

Se constata que la última reforma de 2004tenía dos objetivos: a) fomentar la coordinación y la cooperación

entre los dos niveles y b) entre los distintos consejos municipales

que componen el municipio metropolita-no. Si bien, esta reforma ha conseguidoreforzar las competencias de los munici-pios metropolitanos, la presencia en elconsejo metropolitano de un alcalde electopor sufragio universal directo y, no menosimportante, de miembros de los consejosmunicipales de los municipios ordinarios yde primer nivel, debería favorecer el equi-librio entre estas dos entidades.

En otros lugares, cada ciudad se organiza deforma separada, sin que la ley haya creadoun estatuto especial para las grandes ciuda-des. Sí se ha planteado en Jordania, peronunca se ha llegado a implementar.

Las cuestiones ligadas a la seguridad han pro-vocado que ciertas capitales como Amman,Beirut y Damasco, esten dotadas de un estatusespecial y sus consejos municipales sean unasimple instancia deliberante sin poder real.

Por lo que se refiere a la organización mismade estas metrópolis, algunas se organizansegún un modelo jerarquizado, es decir unmunicipio central que posee la autoridadejecutiva y municipios de nivel inferior cuyascompetencias se limitan principalmente agestionar las diversas autorizaciones (per-miso de construcción,...) y al trabajo admi-nistrativo. Es el caso, por ejemplo, deAmman. Otras, siguen un modelo “horizon-tal”, igualitario, como por ejemplo Machhad,en Arabia Saudita.

En la mayoría de casos, no obstante, se tratasimplemente de grandes ciudades provistasde un consejo municipal central dotado a lavez de poder deliberante y de poder ejecuti-vo, incluso legislativo y, a veces, municipiosde distrito cuyo estatus puede variar de sersimples órganos de ejecución (Teherán) aser instancias consultivas (Bagdad). En esoscasos, los municipios “independientes” delmunicipio central pero situados en la aglo-meración metropolitana quedan bajo laautoridad regional (región o gobernación).

Merece citarse a parte el caso de Dubai, cuyagestión ha sido pensada como la de unaempresa, al frente de la cual figura el “Direc-tor General”.

Queda claro que, salvo en Turquía y en algu-nas raras ciudades como Aman y Dubai, eldesarrollo exponencial de las metrópolis enun período muy corto de tiempo ha tomadopor sorpresa a las autoridades. La mayoríade países intentan poner en marcha una pla-nificación urbana que tome en cuenta todoslos aspectos, en particular, los socioeconó-micos de una tal expansión.

II. Responsabilidades, gestión y finanzas

II.1. Las finanzas de los gobiernos locales

La falta de datos fiables y la transparencia.Es preciso señalar que la obtención de datosfiables y actualizados sobre las finanzas delos gobiernos locales en esta región repre-

La mayoría de

países intentan

poner en marcha

una planificación

urbana que tome en

cuenta todos los

aspectos, en

particular,

socioeconómicos

de tal expansión


27. Ley n° 5216

de 10 de julio

de 2004.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 246

247

senta un verdadero reto. Esto se explica porvarias razones:

• Razones prácticas: - La falta de datos fiables y armonizados

según las normas internacionales, nin-guna organización internacional está ensituación de publicar datos comparati-vos sobre los países estudiados.

- La falta de formación de los empleadosmunicipales sobre los principios de lacontabilidad pública y una gestión con-table rigurosa.

- La falta de informatización de los archi-vos, aunque algunos países estén ha-ciendo progresos significativos en estesentido.

- En el caso de Palestina, la destrucciónde los archivos por parte de Israel.

• Razones de tipo informal:- La cultura tradicional del secreto que

prevalece en la región. - La poca predisposición de ciertos fun-

cionarios municipales para cooperar.

No está de más apuntar que son escasos lospaíses de la región en los que el gobierno cen-tral ha realizado esfuerzos en esta materia ydonde los ciudadanos han podido percibir undescenso de la corrupción. No obstante, po-demos citar el caso del Líbano, donde el Pri-mer Ministro Fouad Sanioura decidió realizaruna auditoría anual e independiente a todoslos Ministerios y proceder a la informatizaciónde los datos contables. Jordania, por su parte,ha introducido en el gobierno el Sistema deDifusión de Datos (Data Dissemination Sys-tem) del Fondo Monetario Internacional (FMI)y ha empezado a comunicar datos verifica-bles. Arabia Saudita y Omán también estánhaciendo públicos sus datos contables. Final-mente, en Turquía los mayores progresos enmateria de transparencia son resultado de losesfuerzos realizados por el gobierno en estesentido y, parcialmente, de una iniciativa ciu-dadana llamada “la sociedad controla el pre-supuesto”.

La debilidad de la fiscalidad local. En Turquía,los gastos locales representan alrededor de un

4% del PIB (75% para los municipios y 25%para las AED), lo que supone una proporciónsuperior al resto de países de la región, salvoen el caso de Jordania (6% según el POGAR).

La constitución y las leyes exigen al gobiernoturco que contribuya a la financiación de losgobiernos locales para que puedan asumirsus competencias. Las transferencias del Es-tado constituyen poco más del 50% de lospresupuestos municipales. La mayor parte deestas transferencias (55%) está constituidapor un porcentaje de los impuestos naciona-les (6%), que son redistribuidos entre losmunicipios de manera proporcional a supoblación. Además los municipios metropoli-tanos perciben el 4,1% de los impuestos re-caudados en la región, que a su vez seredistribuyen a razón de 55% para el munici-pio metropolitano y 35% para los municipiosordinarios; el 10% restante se destina al aguay al saneamiento. A esto cabe añadir tambiénun 15% procedente de los subsidios concedi-dos por los distintos Ministerios. Los subsidiosy las transferencias otorgados por el gobiernoson fondos que permiten con mayor facilidaduna igualación entre gobiernos locales en to-do el país.

La proporción de los impuestos locales en losrecursos propios de los municipios es bastan-te débil puesto que no llega al 12,4%. A losrecursos propios también se añaden diversosimpuestos o tasas recaudados directamentepor los municipios (sobre la propiedad de latierra, juegos, espectáculos y actividades pú-blicas, consumo de gas y electricidad). A pe-sar de que su nivel sigue siendo bajo, laproporción de los ingresos fiscales aportadosa nivel local está aumentando desde 1988.

No obstante, y éste es el principal obstáculodel sistema, los gobiernos locales no dispo-nen de ningún poder fiscal, a excepción delimpuesto sobre la propiedad de la tierra,puesto que están representados en la comi-sión encargada de fijar la base imponible. Elgobierno central fija todos los niveles de losimpuestos, incluyendo el impuesto sobre lapropiedad de la tierra, de acuerdo con el artí-culo 73 par.3 de la constitución, según el cual

Es preciso señalar

que la obtención de

datos fiables y

actualizados sobre

las finanzas de los

gobiernos locales

en esta región

representa un

verdadero reto



“los impuestos, las tasas y derechos de todotipo son establecidos por la ley” y el Consejode ministros puede ser habilitado por la ley,dentro de los límites fijados por ésta, para fi-jar exenciones, reducciones y tasas. El Tribu-nal Constitucional ha emitido entre 1980 y1990 diversas decisiones interpretando estasdisposiciones encaminadas a excluir a los go-biernos locales de todo poder fiscal.

Actualmente se está estudiando un proyectode ley que permitiría aumentar los ingresosde los municipios y de las AED, como tam-bién una redistribución más equilibrada delos recursos sobre el territorio, sin otorgar-les, no obstante, poder fiscal.

En el Líbano la fiscalidad propia alcanza el30%. Sin embargo, todas las leyes aprobadasdesde 1992 apuntan hacia una reducción deeste tipo de impuestos en beneficio de los re-caudados por el poder central, lo que es unamuestra clara de voluntad política de debilitar alos municipios. En Siria, no puede hablarse definanzas locales, ya que todos los gastos pú-blicos están incluidos en el presupuesto nacio-nal, y las autoridades locales reciben todos susmedios de funcionamiento del poder central.

Recursos insuficientes y aleatorios. Uno delos problemas recurrentes de los municipiosde la región es la insuficiencia de recursosque les impide asumir adecuadamente susmisiones. En Siria, Líbano, Jordania, Palesti-na y Yemen, los municipios son pobres, in-cluso muy pobres. En Jordania, el total depresupuestos de los 99 municipios alcanza-ban, en 2006, los 161 millones de dólares.

Esta situación se explica, en parte, por lainsuficiencia, que acabamos de mencionar, defiscalidad propia y de recaudación directa deimpuestos (cuando ésta existe). Un segundoproblema es el bajo nivel de las transferenciasdel Estado, así como su carácter aleatorio yarbitrario. La mayor parte del tiempo, los fon-dos transferidos por el Estado cubren apenaslos gastos de funcionamiento, o ni siquieraéstos, como sucede en Jordania, el Líbano yPalestina. En consecuencia, no queda prácti-camente margen para la inversión o la finan-

ciación de actividades de tipo cultural y social,por lo que a menudo los municipios recurren ala buena voluntad de los notables locales o dela diáspora. También encontramos municipiosdesprovistos de recursos propios, donde losalcaldes son asalariados del poder central y laintegridad de los servicios está asegurada porotras entidades.

En términos generales no se considera que elfinanciamiento de los gobiernos locales seauna prioridad. Los sectores más importantes(sanidad, educación, trabajos públicos, abas-tecimiento de agua y energía) están gestiona-dos por los Ministerios, o por entidadessectoriales centralizadas. Por ejemplo, enIrán, la ley vigente sobre los municipios nomenciona las finanzas –para este aspecto esnecesario referirse a la ley precedente de1982. También es interesante señalar que enel presupuesto anual del Estado de Bahrein28

para 2006, las partidas “municipios” y “agri-cultura” figuran en la rúbrica “otros”, junto almantenimiento de las caballerizas reales.

En Palestina se produjo una pequeña mejorade la situación en 2002, al concederse a losayuntamientos la potestad de recaudar direc-tamente los impuestos sobre los combustiblesy la circulación por carretera, sumándose alimpuesto sobre la educación, el único querecaudaban hasta la fecha. No obstante, laAutoridad Palestina, que supuestamente debe-ría transferir a los municipios el 90 % de loingresado, sólo lo hace en parte, y por consi-guiente los municipios son cada vez máspobres. Además, los municipios no tienencapacidad para recaudar los impuestos en suhinterland. Solamente consiguen salir a floteaquellos pueblos que son destinatarios deremesas importantes procedentes de la diás-pora o los municipios con una antigua activi-dad comercial. Es preciso mencionar que losgastos de inversión de los gobiernos localesestán financiados en un 90% por la AutoridadPalestina, gracias a fondos concedidos paraesta finalidad por parte de organismos interna-cionales (Banco Mundial y la Unión Europea enlas zonas urbanas, el PNUD en las zonas rura-les), sin olvidar la ayuda técnica bilateral pro-cedente de los países del G8. No obstante, con

La insuficiencia de

recursos impide a

los municipios

asumir

adecuadamente

sus misiones. En

Siria, Líbano,

Jordania, Palestina

y Yemen, los

municipios son

pobres, incluso

muy pobres


28. Cifras facilitadas por

el Ministerio de

Finanzas de

Bahrein.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 248

249

la llegada al poder de Hamás los municipios sehan visto privados de prácticamente la mayo-ría de recursos disponibles hasta la fecha, y seprevé una fragmentación de los servicios.

De forma similar, en el Líbano se estima quelos municipios perciben un porcentaje deltotal recaudado por las compañías de electri-cidad, teléfono y agua, a través de los Minis-terios respectivos, y de manera proporcionalal monto recaudado en cada zona geográfica.En realidad, estos organismos desembolsanlas sumas con cuenta gotas y bajo el efectode presiones políticas.

A la vez, una parte no desdeñable de losingresos de los municipios está constituidapor un porcentaje recaudado por el Estadosobre cierto número de impuestos, cuyo pro-ducto es gestionado por un organismo llama-do “Caja Municipal Independiente”29. Perocomo esta caja nunca se ha creado, las canti-dades se depositan directamente en el tesoropúblico del Estado del que pasan a formarparte. Se calculaba que en 2002 estos mon-tos supuestamente destinados a los munici-pios representaban el 0,75% del PIB y el 2%del presupuesto general del Estado30. A pesarde su poca importancia, su transferencia sólose consigue tras varios años de presiones porparte de los líderes locales. La situacióncomienza a normalizarse, pero el Estado,actualmente en bancarrota y endeudado has-ta niveles asfixiantes, ha acumulado dos añosde atraso en sus pagos.

Finalmente, aquellos municipios que poseenel derecho teórico de recaudar impuestos anivel local, deben hacer frente a la reticenciade las poblaciones a pagar impuestos, ade-más de no disponer de medios para exigir elpago, tanto por falta de capacidad, como porrazones prácticas, sociales o vinculadas alcontexto de seguridad. Éste es el caso, enparticular, del Líbano, Jordania y Palestina.

El gran endeudamiento de los municipios. Elpréstamo es una actividad financiera comúnen nuestros días. Es incluso uno de los prin-cipales medios utilizados para financiar in-versiones, sobretodo en materia de

infraestructuras. En prácticamente todos lospaíses, los gobiernos locales cuentan con estaalternativa. Las constituciones de Bahrein31 yKuwait32 incluso reconocen la posibilidad delos municipios para “contratar, consentir ogarantizar un préstamo”. También se recono-ce esta posibilidad en Irán, aunque no paralos consejos municipales, sino para su órganoejecutivo, es decir, el ayuntamiento.

Sin embargo, estas disposiciones dirigidas afacilitar la gestión de la tesorería municipalpueden llegar a ser nefastas, cuando se utili-zan principalmente para paliar la falta de re-cursos de funcionamiento y no para inversión.Lo mismo sucede cuando los gobiernos lo-cales no disponen de los recursos suficientespara devolver los préstamos, como es el casode Jordania, Palestina y el Líbano, donde estasituación se traduce en un nivel de endeu-damiento cada vez más elevado. En Palestinala retirada de las agencias proveedoras defondos internacionales que financian directa-mente los municipios tras la victoria de Ha-más, ha agravado su endeudamiento. En elLíbano, los municipios se ven obligados, acausa de la escasez de recursos fiscales pro-pios, a aceptar adelantos sobre sus derechosa elevados intereses por parte de la Caja Mu-nicipal Independiente.

En Jordania, al contrario, los municipios con-trataban deudas con el Banco de las Ciudadesy los Pueblos para financiar su funcionamien-to y el salario de los empleados municipalesen particular, cuyo servicio absorbía práctica-mente la totalidad de sus recursos. Ante estasituación, el Estado ha decidido poner fin aeste círculo vicioso mediante la reducción decasi un 20% de los gastos administrativos engeneral, y ha suprimido la deuda de 72 muni-cipios de niveles 3 y 4 (los más pequeños) yse ha comprometido a hacer lo mismo con los27 municipios restantes de aquí a 2011.

En Turquía, la multiplicación de las necesida-des, en particular de los municipios metropo-litanos, está provocando una progresión delendeudamiento. En 2002 la deuda equivalíaal 4% del PIB o, lo que es lo mismo, a los in-gresos anuales del conjunto de los munici-

Los gastos de

inversión de los

gobiernos locales

están financiados

en un 90% por la

Autoridad

Palestina, gracias a

fondos concedidos

para esta finalidad

por parte de

organismos

internacionales,

sin olvidar la ayuda

técnica bilateral

procedente de los

países del G8

29. Instituida por el

decreto n° 1917 de

06 de abril de 1979.

30. Revista Al-Dawlyia

lal Maalumet

(Revista

Internacional de

Información)

31. Art. 108, “De los

préstamos

públicos”.

32. Const. Art. 136 y

137. “De los

préstamos públicos”

y “de los préstamos

de los gobiernos

locales”.



pios. Sin embargo, no existe ninguna dis-posición en los textos que obligue a los muni-cipios a equilibrar su presupuesto y el Estado,hasta la fecha, siempre ha compensado la fal-ta de recursos de estas entidades, a través depréstamos cuyo reembolso al Banco de losDepartamentos es más bien flexible.

La tutela del Estado sobre las finanzas de losgobiernos locales. El control que ejerce elEstado sobre las finanzas de los gobiernoslocales es una disposición normal, necesaria ysana, en la medida en que permite asegurarque los fondos están gestionados de formaeficaz y con integridad. Este control, no obs-tante, no debe paralizar la toma de decisio-nes. En el Líbano, por ejemplo, el controlsobre las finanzas públicas municipales esejercido tanto por el tesorero nombrado por elMinisterio de finanzas, el auditor general y porel Tribunal de Cuentas. Este último ejerce tan-to un control ex ante como ex post sobre lasfinanzas de los gobiernos locales, en particu-lar en relación a la gestión de las propiedadesmunicipales a partir de cierto umbral, sobre laadjudicación de los contratos públicos decompras, de obras públicas y prestación deservicios, privando de esta forma a los muni-cipios de toda independencia. El mismo siste-ma lo encontramos en Jordania, ArabiaSaudita y Bahrein, donde los presupuestosson propuestos por los consejos municipales,pero no son aprobados por ellos.

En Turquía, para conciliar la descentralizacióny la gestión rigurosa de las finanzas municipa-les, se ha creado un sistema basado en órga-nos internos: los comités de auditoría. Estoscomités están compuestos de 3 a 5 miembrosy deben ser elegidos a principios de cada año,en el seno de los consejos, en las ciudades demás de 10.000 habitantes y en las AED. Suprincipal función consiste en controlar los in-gresos y los gastos de los gobiernos locales.Constituyen una forma interesante de contra-poder democrático, en particular frente al al-calde que es a la vez la más alta autoridad delmunicipio y controlador de gastos.

El control a posteriori es ejercido, como entodo país moderno, por el Tribunal de Cuentas.

La falta de recursos, ligada a la incapacidadde asumir las competencias que les son trans-feridas, convierte a los gobiernos locales enunidades dependientes del Estado, transfor-mándoles en simples ramificaciones delgobierno central. Este último es el que gestio-na el dinero destinado a alimentar la tesoreríade los poderes locales de forma autoritaria yarbitraria. Resulta ilustrativo señalar doscasos extremadamente interesantes: el mon-to atribuido a la ciudad de Amman es equiva-lente a una tercera parte del total delpresupuesto destinado a los municipios jorda-nos. A la vez, el Estado libanés ha deducidode la Caja Municipal Independiente, a lo largode los últimos años, sumas enormes destina-das a la limpieza de Beirut. En muchos países,Jordania y el Líbano en particular, se constatala ausencia de redistribución de los recursosentre el conjunto de municipios.

II.2. Responsabilidades

a) Competencias teóricas ampliadas

Prácticamente en todos los países de la regiónlos municipios disponen, en teoría, de ampliascompetencias en toda una serie de ámbitos,desde las atribuciones «básicas» (manteni-miento de vías y caminos, edificios públicos ycanalizaciones, alumbrado municipal, recogi-da y disposición final de residuos domésti-cos), hasta aquellas competencias que unaconcepción moderna del trabajo municipalatribuye a los ayuntamientos (sanidad, edu-cación, cultura, deporte, ayudas sociales,etc...). En el Líbano, por ejemplo, la ley sobrelos municipios33 concede a los consejos muni-cipales prerrogativas muy extendidas entodos los ámbitos, incluso la responsabilidadsobre las personas discapacitadas y lo másdesfavorecidos. Igualmente, los municipiospalestinos34 y jordanos poseen en principio 27y 39 competencias respectivamente.

b) Una realidad a menudo alejada de los textos

Existe una amplia brecha entre la legislacióny su aplicación, puesto que son múltipleslos factores que impiden a los municipios

La falta de

recursos, ligada a

la incapacidad de

asumir las

competencias que

les son

transferidas,

convierte a los

gobiernos locales

en unidades

dependientes del

Estado,

transformándoles

en simples

ramificaciones del

gobierno central


33. Art. 47 y siguientes.

34. La ley de

septiembre de 1997

les concede un

poder discrecional

en múltiples

sectores.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 250

251

desarrollar, en la práctica, sus competenciasteóricas.

El cruce de competencias con el gobiernocentral. En la mayoría de los países se gene-ra un cruce de competencias que perjudicade forma notable la eficacia del trabajomunicipal. En Arabia Saudita y Omán, res-pectivamente el Ministerio de los AsuntosRurales y Municipales y el Ministerio de losMunicipios Regionales, del Agua y del Medio-ambiente, han elaborado una lista muy pre-cisa de las competencias municipales35. En elresto, las constituciones son ambiguas sobreeste tema y sólo mencionan los grandes sec-tores (planificación, sanidad, educación) ono contienen ninguna disposición. Des-graciadamente, las leyes ordinarias y losdecretos de aplicación, –cuando existen–,continúan manteniendo la imprecisión sobrela atribución de competencias.

Turquía es nuevamente un caso excepcional,ya que existe un modus vivendi entre losmunicipios y las Administraciones Especialesde Departamento (AED), de manera que cadauno proporciona servicios en función de suscapacidades. Éste es el caso, en particular,para el medioambiente (con la AdministraciónNacional para la Protección del Medioambien-te) y la vivienda social (con la AdministraciónNacional para la Vivienda Social). La distri-bución de las competencias se organiza tam-bién sobre una base territorial: allí dondeexiste un municipio metropolitano, éste seencarga de la mayor parte de los servicios, loque explica la explosión actual de gastos. Lomismo sucede a nivel de los municipios or-dinarios. En cambio, en las partes del territo-rio que no dependen ni de uno ni de otro tipode municipio, son las AED las que se encargande prestar los servicios. La reorganizaciónprevista por las leyes recientes contribuye aesta evolución.

Contrariamente al Líbano o Jordania, en Tur-quía no existe una cláusula general de com-petencias para los municipios. Actualmente,las principales competencias de los entes lo-cales, en particular de los municipios, son: laplanificación urbana, el transporte público y

comunicaciones, el abastecimiento de agua,el saneamiento y el tratamiento de los residuossólidos. La ley nº 5302 sobre los municipiosha añadido a las competencias municipales, laacción económica, aunque no queda claro loque implica para las AED. La ley también haformalizado una situación preexistente, laimplicación de los municipios en el manteni-miento de los edificios escolares y la provisiónde los materiales necesarios. No obstante, ladisposición que permitía a los municipios abrirestablecimientos preescolares ha sido sus-pendida por el Tribunal Constitucional36 alu-diendo que era contraria al espíritu de laconstitución, según el cual la educación esuna prerrogativa estricta del Estado.

En el resto de los países, la casi totalidad delas competencias es ejercida por el gobiernocentral a través de sus Ministerios, dejando alos gobiernos locales solamente la planifica-ción de sus necesidades, y sus atribucionesbásicas, tales como el alumbrado público, elmantenimiento de las canalizaciones, de lasvías y calles y la recogida de residuos; e inclu-so no siempre es así. Jordania representa elcaso más extremo, donde se retiraron por leya los municipios trece competencias básicasen 1995. En el Líbano, la ciudad de Beirut estádotada de un estatuto especial, donde el Pre-fecto es quien posee el poder ejecutivo, y elconsejo municipal es una simple instanciadeliberativa desprovista de autoridad real. Porlo que respeta a los municipios ordinarios,incluso se han visto desprovistos del estadocivil a favor de los mokhtar. Es importantesubrayar que ésta es la única competenciaefectiva de los municipios, mientras que enteoría sus atribuciones incluyen el orden pú-blico, la sanidad o la educación37.

En Jordania, algunas de las competenciasque se han retirado a los municipios handado lugar a privatizaciones concedidas aempresas nacionales o extranjeras. Lo mis-mo sucede en el Líbano, donde el Estado hafirmado contratos directamente, sin el avalde los municipios y, a veces, sin siquierainformarles, por ejemplo, para la limpieza delas calles en Beirut y en Monte-Líbano, parael alumbrado público y el asfalto de las

35. Para la lista precisa,

ver “Saudi

Commerce and

Economic Review”,

20 de noviembre de

2004. No obstante,

la limpieza urbana,

la sanidad pública,

el urbanismo

(Viceministerio de

urbanismo) y el

mantenimiento de

los edificios

públicos, los

transportes públicos

y la gestión del

tráfico, también

urbano (Dirección

del Transporte y de

la planificación del

tráfico) dependen

de la autoridad del

Ministerio de los

Asuntos rurales y

municipales, las

infraestructuras de

distribución del

agua y la red de

alcantarillado están

administradas por

un Servicio especial

que posee 7

direcciones

regionales.

36. Aviso nº2005/14.

37. Art. 25 y siguientes

de la ley sobre los

mokhtar.



calles. Las sumas correspondientes a estoscontratos son deducidas directamente por elEstado sobre los fondos de la teórica “CajaMunicipal Independiente”. En Palestina elpoder central ha introducido al sector priva-do en la gestión de los servicios que exigenfuertes inversiones, tanto para las infraes-tructuras como para su mantenimiento,–agua, electricidad, saneamiento–, en arasde proveer servicios locales de manera másrentable.

Control administrativo y tutela del podercentral. En todo país descentralizado, el Es-tado ejerce un triple control sobre las deci-siones de los gobiernos locales: un controlde legalidad, un control financiero y un con-trol administrativo. Cuanto este tipo de con-trol es ejercido ex post, el Estado asume surol de velar por una sana gestión local; cuan-do este control interviene ex ante atentacontra la autonomía de los gobiernos locales.Ante la falta de recursos, algunas autorida-des locales, especialmente en el Líbano, venparadójicamente en este control una garan-tía y una protección.

De hecho, si examinamos la región, pode-mos constatar que para las mismas estruc-turas de los gobiernos locales, podemosdistinguir dos casos: por una parte, paísescomo Arabia Saudita, Kuwait y Omán, dondelos municipios son simples emanaciones desu ministerio de tutela y sirven de satélitespara otros Ministerios; y por otra, paísesdonde estas entidades, supuestamente do-tadas de competencias, se encuentran impo-sibilitadas de ejercer sus funciones pordiversas disposiciones.

Hemos señalado cómo el control financieroex ante hacía mella en la independencia delos municipios y les impide igualmente asu-mir sus funciones. Del mismo modo, a ex-cepción de Turquía, las deliberaciones de losconsejos municipales también están someti-das al control ex ante del gobierno central ode sus representantes (Prefecto en el Líba-no, gobernador de provincia en Jordania), aveces incluso en violación de la legislación.En estos dos países la constitución dispone

en términos prácticamente idénticos quetodos los asuntos locales deben estar gestio-nados por los consejos municipales. En elcaso del Líbano, solamente una media del20% de las decisiones de los consejos muni-cipales pueden ejecutarse de forma inme-diata, el 33% requieren la aprobación previadel Prefecto de departamento o de región yel 47% la aprobación del Ministerio del Inte-rior y de los Municipios38.

De forma similar, para sus relaciones con lasadministraciones del Estado, los consejoslocales iraníes deben dirigirse al ConsejoSuperior de las Provincias, una asambleaque reúne al conjunto de los representanteslocales y es responsable del control y lacoordinación de los asuntos de los consejos.Este organismo es responsable, entre otros,de la elaboración de proyectos de ley relati-vos a los gobiernos locales y de la presenta-ción de estos textos a la Asamblea Nacional.

En Turquía, al contrario, la tutela del podercentral ha sido aligerada por las últimas re-formas. Se ha privado al Prefecto del dere-cho de control sobre las deliberaciones de losconsejos locales y sobre sus finanzas. Puedesometer al tribunal administrativo los actosque considere ilegales. A la vez, en el marcode la nueva visión gerencial de la gestiónmunicipal, las nuevas leyes ponen el acentosobre el control de los resultados apoyándo-se sobre todo en métodos modernos de audi-toría, antes que en un control de legalidad.

También es pertinente citar el caso de Pales-tina, donde por falta de posibilidades mate-riales, el control administrativo a que sesometen los municipios es muy débil, mien-tras que el control presupuestario y fiscalque ejerce la autoridad central es muchomás fuerte.

En Siria, Irán y Arabia Saudita, además delcontrol administrativo, el sistema electoralprevé que todas las candidaturas sean ratifi-cadas o rechazadas por una comisión electo-ral ad hoc. Esta forma de control puededenominarse ex ante absoluto, ya que inter-viene antes de las deliberaciones mismas.

En todo país

descentralizado,

el Estado ejerce

un triple control

sobre las

decisiones

de los gobiernos

locales: un control

de legalidad,

un control

financiero

y un control

administrativo


38. Abdelgheni Imad,

Les élections

municipales, Jarrous

Press, p. 20.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 252

253

El factor de la seguridad. En el caso específicode Palestina, la autoridad exclusiva de laAutoridad sólo se aplica en el 20% de su terri-torio (las zonas de categoría A, principalmen-te urbanas), mientras que el resto delterritorio está gestionado conjuntamente cono sólo por Israel. Por consiguiente, que se tra-te de urbanismo o de la recaudación de im-puestos, los municipios no pueden haceraplicar sus decisiones en su hinterland tantoen materia de urbanismo como por lo que serefiere a los impuestos. El uso de la fuerzapública encarnada en la Policía Palestina, estásometido a una autorización previa de Israel,que tiene el control de la inmensa mayoría dezonas rurales. A la vez, todo lo que está rela-cionado con las infraestructuras pesadas y laordenación del territorio depende de una enti-dad externa: el Estado de Israel.

Por consiguiente, con excepción de Turquíadonde un cierto número de competencias sonejercidas realmente por los gobiernos localesdescentralizados –en particular tras la últimaley–, los gobiernos locales del conjunto de laregión poseen solamente una autonomía defachada. Esto se explica por la mentalidad delos dirigentes que, en la mejor de las circuns-tancias, tienen una concepción tradicional delpapel de los gobiernos locales o los conside-ran incapaces de proporcionar servicios decalidad. Mientras que, en el peor de los casos,no desean que adquieran un papel demasiadoimportante.

c) Soluciones externas al marcomunicipal

No es sorprendente que ante todas las dispo-siciones formales o informales que impiden alos municipios el pleno ejercicio de sus funcio-nes, se hayan buscado soluciones alternativas.

Las uniones de municipios. Para paliar la im-posibilidad de ejercer correctamente las fun-ciones que les son atribuidas, algunosmunicipios, en Palestina y el Líbano han bus-cado una solución para reunir los recursosdisponibles. En Palestina, por ejemplo, elMinisterio del Gobierno Local creó los Conse-jos de Cooperación (Joint Service Council)

para construir y gestionar infraestructuras co-munes. De manera poco sorprendente, estasolución ha seducido a los alcaldes de losmunicipios pequeños, pero inquieta a losalcaldes de las grandes ciudades que temenuna pérdida de sus prerrogativas, lo queparaliza su actuación. En el Líbano, al contra-rio, la falta de recursos impide el funciona-miento de las comunidades de municipios,puesto que los subsidios del Estado nunca sontransferidos de manera integral.

En Turquía, donde los municipios urbanosfuncionan, la cooperación intermunicipal que-da limitada a las zonas rurales, donde parapaliar la falta absoluta de capacidades de lospueblos, la reforma de 2005 ha reorganizadosus uniones, haciendo de la uniones o man-comunidades un nuevo nivel de descentrali-zación, dotándolas de competencias queanteriormente estaban en manos de lasAdministraciones Especiales de Departamen-to y de un presupuesto propio39. Esta reformadebería conducir hacia una mejora de la ges-tión local de los servicios en las zonas rurales.Gracias a ella, todos los pueblos turcos debe-rían disponer, antes de finales de 2007, deagua potable, de una red de alcantarillado yde carreteras de acceso. Estas estructuraspueden ser de dos tipos: uniones de munici-pios y uniones para la irrigación.

Los comités de barrio. En Palestina, tras laocupación israelí, se crearon de forma progre-siva comités de barrio para responsabilizarsede servicios concretos que en principio habíansido transferidos a los municipios. Actualmen-te encontramos ejemplos de este tipo deorganización en el barrio Al Mahâta en KhanYounes para la recogida de basuras. Este sis-tema existe también en Irak, por ejemplo enla ciudad de Basora donde 170 comités debarrio informales secundan al consejo munici-pal no electo en la distribución de comida ygasolina.

En Turquía, al contrario, este tipo de organiza-ción barrial se trata de una estructura tradi-cional que ha sido organizada por la últimaley, como un vínculo directo entre los habi-tantes y el municipio.

No es sorprendente

que ante todas las

disposiciones

formales o

informales que

impiden a los

municipios el pleno

ejercicio de sus

funciones, se

hayan buscado

soluciones

alternativas

39. Ley n° 5355 de 26

de mayo de 2005.



La “filantropía” de los notables locales. Apesar de su carácter informal y teórica-mente aleatorio, la filantropía ejercida porlos notables siempre ha sido un elementoimportante en la vida municipal en OrienteMedio. Los ciudadanos acuden al soberanoo a personas privadas para suplir lascarencias del Estado. Principalmente enPalestina y en el Líbano y, de manera espo-rádica, en el resto de Oriente Medio (salvoTurquía), la mayoría de municipios se apo-yan en este tipo de filantropía para todo loque está relacionado con lo cultural y losocial (becas escolares, dispensarios médi-cos, a veces incluso hospitales, provisiónde comidas gratuitas, centros culturales).Por ejemplo, en el Líbano, tras la guerra de26 de julio, hombres de negocios y líderestradicionales asumieron la financiación dela reconstrucción de un puente.

II.3. Capacidades administrativas

Tras las finanzas, la selección y la formaciónde los funcionarios municipales es el ámbitodonde la opacidad de la gestión local esmayor. De hecho, es extremadamente difícil,o casi imposible, obtener datos precisos yfiables, sobre los empleados municipales enla medida en que se trata de un espacio deacción privilegiada del nepotismo y del clien-telismo. No obstante, es posible destacar al-gunas grandes tendencias.

La tutela del gobierno central. En el Líbano,si los municipios gozan de una libertad teóri-ca para establecer sus propios organigra-mas40, este derecho no se aplica ni en losmunicipios de las capitales de provincia, nien toda una lista de ciudades consideradasimportantes, cuyos empleados son contrata-dos como funcionarios del Estado a travésdel Consejo Nacional de la Función Pública.Este consejo depende directamente del Pri-mer Ministro y está a cargo de la contra-tación de todos los funcionarios del Estadode acuerdo a las solicitudes de los ministe-rios y dentro de los límites aprobados por elConsejo de Ministros. En Jordania la selec-ción de los funcionarios, que dependen delBuró de la Función Pública Civil, se ha

desconcentrado en el seno de cada goberna-ción mediante la creación de consejos dirigi-dos por el gobernador.

En los países donde los concejales municipa-les son parcial o totalmente nombrados porel gobierno, encontramos evidentementefuncionarios al servicio del Estado central, yempleados municipales dependientes deéstos que no pueden ser realmente conside-rados como personal territorial. Ésta es lasituación de Arabia Saudita, Jordania y Ku-wait tras las últimas elecciones.

La cuestión de la formación del personal delos gobiernos locales. La poca formación degran parte del personal de los gobiernoslocales representa uno de los principalesobstáculos del trabajo municipal. Conscien-tes de esta realidad, muchos países de la re-gión, apoyados por el PNUD, han iniciadoprogramas ambiciosos de capacitación delpersonal local.

En Arabia Saudita, un departamento espe-cial del Ministerio de los Asuntos Rurales yMunicipales, el “Servicio de mejora de losresultados de los presidentes de municipios”,creó un programa para los presidentesmunicipales para fomentar la movilidad geo-gráfica y mejorar sus competencias. Esteprograma se inscribe en el marco de unaacción general de capacitación de los funcio-narios. El número de funcionarios que hanrecibido algún tipo de formación ha pasadode 12.649 en 1989 a 23.056 en 2004 y a43.132 en 2005.

En Turquía, los municipios han realizado unesfuerzo importante para racionalizar su tra-bajo. La nueva ley municipal impone el pagode salarios en los plazos legales, prevé lafijación de un monto máximo para los gastosde personal y la responsabilidad personal delalcalde en el caso de que se supere este lími-te. A la vez, concede mayor flexibilidad a losmunicipios para definir la estructura del per-sonal municipal.

Jordania, tras constatar hasta qué punto lafalta de productividad del personal munici-

Tras las finanzas,

la selección y la

formación de los

funcionarios

municipales es

el ámbito donde

la opacidad

de la gestión local

es mayor


40. Ley sobre los

municipios en el

Líbano, art. 88.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 254

255

pal frenaba la reestructuración general delos municipios, ha puesto en marcha unaserie de programas de capacitación.

En el Líbano, al contrario, a pesar de que laley había dispuesto en 1977 que el Ministrodel Interior debía organizar seminarios deformación dirigidos a los funcionariosmunicipales, todavía no se ha emprendidoninguna iniciativa al respecto, lo que seinscribe en el marco de la decadencia de lafunción pública en general. Desde 1975,una circular gubernamental prohibió todanueva contratación de funcionarios, cuyamedia de edad, en los municipios, superaactualmente los 55 años. Por consiguiente,el número de funcionarios es, como entodos los organismos del Estado, muyinsuficiente.

En Siria, como en los otros países de laregión, pero de manera más importante,las personas competentes se alejan de losempleos municipales, menos interesantesen términos de carrera y peor pagados quelos que ofrece el sector privado

Un modo de contratación marcado por dis-funciones. Entre los países de la región queposeen empleados municipales de carrerase constata una fuerte tendencia a distor-sionar el sistema contratando de formacreciente empleados temporales. Estaestrategia permite, en teoría, una gestiónmás local de los asuntos.

En Turquía, por ejemplo, el modo de con-tratación de los funcionarios ha sido una delas principales preocupaciones del legisla-dor. Se ha instituido un concurso nacionalpara crear una administración –inclusomunicipal– eficaz e independiente. Pero elnúmero de funcionarios permanece esta-ble, mientras que el número de trabajado-res temporales, poco calificados ycontratados para una duración media deun año, crece de manera constante: de21,4% a 35% del personal municipal en 8años (de 1995 a 2003). Este tipo deempleados pueden ser contratados y des-pedidos con mayor facilidad.

En la región la contratación de los emplea-dos municipales no se realiza sobre la basede sus competencias, sino más bien sobrebases de clientelismo, de intereses políti-cos o comunitarios.

El corolario de esta tendencia es un exce-dente de empleados poco calificados.Muchas personalidades utilizan las contra-taciones en el ayuntamiento como unmedio para reforzar su influencia. Este últi-mo caso concierne en particular al Líbano ya Jordania.

Sin embargo, es necesario señalar que losefectos nefastos del nepotismo y del clien-telismo no se limitan a un trabajo ineficien-te. También contribuyen a perpetuar elsistema, puesto que la persona que ha fa-cilitado la contratación de un trabajadorespera, a su vez, que le preste ciertos ser-vicios. Se trata, por consiguiente, de uncírculo vicioso que alimenta la corrupción.La percepción de ésta es particularmentefuerte en la región. Prueba de ello es laevaluación de los ciudadanos en 2002, quesolamente manifestaban un 5,2 sobre 10de confianza en los gobiernos locales, loque condujo al gobierno turco a desarrollartodo un arsenal de medidas: creación deun comité técnico sobre la corrupción, emi-tir tres leyes41... Esto exige una fuertevoluntad política. A la vez, es significativoque los países que obtienen los mejoresresultados en relación a la corrupción, sontambién aquéllos donde es más visible unapolítica voluntarista del Estado, como, porejemplo, el caso de Dubai.

III. Democracia local

III.1. Una democracia local en mutación

El siguiente cuadro permite una doble lectu-ra, destaca los progresos en materia dedemocracia local pero también su carácterreciente. Podemos constatar que las eleccio-nes locales se apoyan en algunos países enleyes electorales especialmente concebidaspara ese fin y que muchas de ésas están enplena evolución.

Sin embargo, es

necesario señalar

que los efectos

nefastos del

nepotismo y del

clientelismo no se

limitan a un trabajo

ineficiente.

También

contribuyen a

perpetuar el

sistema, puesto

que la persona que

ha facilitado la

contratación de un

trabajador espera,

a su vez, que le

preste ciertos

servicios

41. Leyes nº 3628

de 4 de mayo

de 1990 modificada

por la ley nº 5020

de 26 de diciembre

de 2003,

ley nº 5237 de 26

de septiembre

de 2004 del código

penal.



País Fecha de las últimas elecciones municipales Fecha de las primeras elecciones del consejo municipal Partidos políticos

Arabia Saudita

Bahrein

Emiratos ÁrabesUnidos

Irak

Irán

Jordania

Kuwait

Líbano

Omán

Palestina

Qatar

Siria

Turquía

Yemen

Fuente: Fichas país sobre descentralización (CGLU).

* Febrero de 2000 en las zonas dominadas por la Unión Patriótica Kurda y mayo

de 2001 en las zonas bajo influencia del Partido Democrático Kurdo. ** Primeras elecciones municipales significativas efectuadas a escala nacional. *** Es decir sin lista cerrada.

Sí20012006

Sí1856 (para Estambul), 1878 (para algunas ciudades del ImperioOtomano), 1930 (para la República de Turquía)

2004

Sí1878, Sin elecciones libres entre 1972 y 2007***2003***

No19992003

Sí1927 Sin elecciones entre 1934 (Banda de Gaza) o 1976 (Cisjordania) y 2005

2005

NoNo hay elecciones municipalesNo hay elecciones municipales

SíPero sin elecciones entre 1963** y 1998(2001 para los pueblos del Sur)

2004

No19322006 (parciales)

Sí (desde 1992)187842, sin ninguna elección entre 1957 y 19892003

Sí19992006

Sí1869 –Pero sin elecciones entre 1957 y 1999*2004 (Provincia de Dhi Qar)2000 y 2001 (Kurdistán)*1999 (Resto de Irak)

NoSin eleccionesSin elecciones

No1921 en algunas ciudades –Sin elecciones entre 1921 y 2002 (Primeraelección a escala nacional)

2006

No1963 en Riad –Pero sin elecciones entre 1963 y 2005 (Primera elección anivel nacional)

2005

Cuadro 2 La ausencia de tradición democrática

42. Se trata de elecciones municipales celebradas

en las ciudades del Imperio Otomán en 1978

y de acuerdo con la Ley sobre los Municipios

en las Provincias de 18 de mayo de 1877.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 256

LL 257

En Arabia Saudita, el Príncipe Mansour BinMitab, abanderado de las elecciones munici-pales y su principal organizador, no ha dudadoen calificarlas de primera etapa, subrayando ala vez que todavía deben realizarse diversasmejoras como, por ejemplo, el voto de lasmujeres. Como prueba de la novedad delescrutinio, las circunscripciones electorales sefijaron después que los votantes se inscribie-ran en las listas electorales.

Igualmente, a partir de 1999, fecha de las pri-meras elecciones locales, Jordania ha conoci-do un movimiento pendular. En el año 2003se volvieron a nombrar los alcaldes pero conla promesa de celebrar, antes de principios de2007, nuevas elecciones por sufragio univer-sal, a excepción de la ciudad de Amman, quegoza de un estatus especial. A pesar de todo,es posible destacar que, incluso en la si-tuación actual, en el seno de los consejos so-lamente encontramos 360 miembrosnombrados por 920 miembros electos. Elnúmero de municipios ha sido reducido demás de 300 a 99. Con la nueva ley municipalde 2007, todos los miembros de los consejosmunicipales son electos, salvo en Amman.Las elecciones municipales se celebraron el31 de julio de 2007; aproximadamente 2.300candidatos se disputaron 1.022 puestos.

En el Líbano, la elección directa de los alcaldesy del primer teniente de alcalde por sufragiouniversal fue abolida justo antes de las elec-ciones de 1998, por una enmienda in extre-mis de la ley electoral. Actualmente sonelegidos por el consejo municipal.

En Palestina, el modo de escrutinio no es fijo,puesto que en las elecciones municipales de2005, desarrolladas en 5 etapas sucesivas, seprodujo un cambio entre la segunda y la ter-cera etapa, pasando de un escrutinio unino-minal a una vuelta proporcional. A la vez, elderecho a voto tampoco se aplica de manerauniforme: en la Banda de Gaza, el conjuntode los refugiados puede votar indistintamentede su lugar de residencia, pero en Cisjorda-nia, mientras que los habitantes de las ciuda-des participan también en el escrutinio, loshabitantes del campo expresan su voluntad

de regresar a su patria manteniéndose enbloque al margen de la vida política.

En Siria, los concejales municipales son elegi-dos por sufragio universal desde hace tiempo,y actualmente se vislumbran muestras de unmayor compromiso por una verdadera demo-cracia local pluralista. De hecho, en la nuevaley que debe entrar en vigor en 2007, la re-forma del tipo de escrutinio permitirá a losciudadanos elegir a los candidatos de su elec-ción, al contrario de lo que sucede actualmen-te, que deben limitarse a seleccionarlos apartir de una lista elaborada por el PartidoNacional Progresista, una coalición dirigidapor el partido Baath en el poder.

III.2. Promesas parcialmente cumplidas:el Estado central y la política local

Los únicos dos Estados de la región dondereina una centralización absoluta son losEmiratos Árabes Unidos y Omán, dondenunca se han celebrado elecciones locales,aunque esta posibilidad se contemple ac-tualmente de manera oficial.

En el resto de países, se han establecidoelecciones locales. Sin embargo, las tradicio-nes seculares, basadas más bien en la “con-sulta” voluntaria del soberano que en lasoberanía del pueblo, son difíciles de superary el proceso electoral se ve perturbado demanera frecuente por intervenciones más omenos importantes del poder central.

a) La intervención previa del Estado

Los nombramientos. El tipo de intervenciónmás explícito y oficial es claramente, el nom-bramiento de todo o una parte del consejomunicipal y/o de los alcaldes, como sucedeactualmente en Arabia Saudita, Jordania,Bahrein y Kuwait.

En Siria, es, como hemos visto, la existenciade un consejo o “buró ejecutivo” paralelo alconsejo municipal el que encarna este control.

El examen previo de los candidatos. Otraforma de ingerencia es el examen previo de

Los únicos dos

Estados de la

región donde reina

una centralización

absoluta son los

Emiratos Árabes

Unidos y Omán,

donde nunca se

han celebrado

elecciones locales,

aunque esta

posibilidad se

contemple

actualmente de

manera oficial

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 257


las candidaturas, que permite orientar el es-crutinio. Este proceso explica, en particular, laduración excepcional de las elecciones de2005 en Arabia Saudita de febrero a media-dos de diciembre. Lo mismo sucede en Irán,donde las candidaturas son ratificadas o re-chazadas en función de criterios tales como laintensidad de la fe del candidato o su creenciaen la autoridad de un jurisconsulto, el Velâ-yat-é-Faghih, lo que hace temer sobre latransparencia del proceso. O igualmente, enSiria, donde la actual ley establece que el par-tido en el poder tiene la potestad de elaboraruna lista única de candidatos.

La elección de oficio. Este tipo de elección per-mite ahorrar fondos públicos en los casos enque el número de candidatos no excede elnúmero de puestos a cubrir, pero su uso debíaser excepcional. Cuando, por el contrario, esfruto de acuerdos preelectorales, puede resul-tar perjudicial para el ejercicio de la democra-cia ciudadana.

Es precisamente el caso del Líbano, donde,con motivo de las últimas elecciones, 121consejos municipales y 400 mokhtar fueronelegidos de oficio tras una alianza entre parti-dos políticos y líderes tradicionales, en que lasdos categorías quedaban muy confundidas.En Jordania, se ha podido observar la mismasituación en 17 municipios.

b) La intervención a posteriori

La modificación de los consejos municipales.En Jordania en 1999, el Rey modificó la com-posición de los consejos municipales para in-cluir mujeres en cada uno de ellos, lo quepuede verse como positivo. En 1986, por elcontrario, el Emir de Kuwait simplemente di-solvió el conjunto de los consejos municipales.

En Siria, los consejos locales, una vez elegi-dos, designan a su vez un “buró ejecutivo”, enel que un tercio de los miembros pueden serexternos al consejo. A la vez, algunos asuntosespecíficos relativos a los servicios públicospueden ser confiados a comisiones perma-nentes o ad hoc constituidas por personasexternas.

La intervención sobre la elección del alcalde.Esta forma de tutela del estado atenta contrala democracia y la gobernanza local. En elLíbano, lo facilita el abandono de la eleccióndirecta y se apoya en una negociación de loslíderes tradicionales.

III.3. La participación ciudadana

En las elecciones locales de Palestina de2005, las primeras que se celebraron en laBanda de Gaza después de 71 años, y 29 enCisjordania, se registró una participaciónrécord del 82% de promedio llegando inclu-so al 98% en algunos municipios. El escruti-nio se percibió como la restauración delderecho de autodeterminación de la po-blación palestina, tras varios años de des-trucción sistemática de las estructuras delEstado.

Igualmente, en Turquía, la tasa de partici-pación es generalmente bastante elevada,prueba de la implicación de la población enla vida local. A título de ejemplo, esta partici-pación fue del 72,3% de promedio en 2004.

En el resto de la región, en cambio, se cons-tata, de manera global que las eleccioneslocales prácticamente no movilizan a loselectores. Dos razones lo explican: la prime-ra es la percepción cada vez más general deque las reglas del juego están alteradas, yasea por la preselección de los candidatos, dela existencia de puestos reservados –comoes el caso de Arabia Saudita o Siria–, o por lamanipulación de los resultados, o de lasleyes electorales. Algunos yemenitas en lasúltimas elecciones, los chiítas de Arabia Sau-dita y prácticamente el conjunto de electoreslibaneses manifestaron sospechas de fraude.No obstante, en el Líbano, las cifras de parti-cipación globalmente bajas (33,3%), pue-den esconder grandes disparidades enfunción de la realidad regional. La baja parti-cipación en Beirut (21,4%) contrasta con el70% de votantes en Bekaa y el 65% enNabatieh, impulso del que se ha beneficiadoprincipalmente el Hezbollah. La segunda ra-zón de la baja participación electoral, es ladecepción suscitada por los escrutinios ante-

En el resto de la

región, en cambio,

se constata, de

manera global que

las elecciones

locales

prácticamente no

movilizan a los

electores


08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 258

259

riores, escasamente democráticos y cuyosefectos sobre la vida cotidiana de la pobla-ción no han estado a la altura de sus expec-tativas, por ejemplo en Jordania e Irán.

Esta tendencia se invierte no obstantecuando el voto toma valor de reivindicacióno sanción. De esta forma, las eleccionesmunicipales de 2006 han tenido una parti-cipación –claramente a la alza– del 72% enBahrein, gracias a la implicación de los chi-ítas y del 60% en Irán, por el gran des-contento contra la política del PresidenteAhmadinejad.

III.4. Un problema específico: larepresentación de las mujeres

Una participación débil. No sorprende que elinforme de Transparency Internacional de2005 indique que el Oriente Medio es la zonadel mundo donde la representación y la par-ticipación política de las mujeres es la másbaja43.

En Turquía, el derecho a voto de las mujeresse concedió en 1930, y desde 1934 el dere-cho a ser elegidas44. Las mujeres de ArabiaSaudita no podrán acceder al derecho a votohasta 2009, mientras que todavía no haynada previsto para las mujeres de los Emira-tos. Las mujeres de Kuwait accedieron al de-recho a voto en junio de 2005.

En todas partes, las cifras de su representa-ción política son ridículas, alcanzando ape-nas el 2% en los consejos municipales delLíbano, el 1,53% en Irán, el 3,4% en Qatar,el 6,6% en Siria y el 0% en Bahrein.

En la mayoría de estos países trabajar fueradel hogar es ya todo un reto para las muje-res, acceder a la arena política exige ademásuna gran fuerza de voluntad. Para conse-guirlo, las mujeres deben hacer frente a tra-diciones sociales muy enraizadas, a laoposición de las familias y al desprecio públi-co, además de la reticencia de los cuadros delos partidos –tradicionalmente masculinos–,un fenómeno que no es exclusivo de OrienteMedio.

Las medidas para favorecer la participaciónde las mujeres. Ante la falta de representa-ción femenina en la vida pública local ynacional, se han impulsado diversas estrate-gias: el sistema de cuotas aplicado en Pales-tina reserva a las mujeres un mínimo de dosescaños por consejo45. En Jordania y Kuwait,al contrario, han optado por la nominacióndirecta de una mujer por consejo. Paralela-mente, en Jordania y Siria se han realizadograndes campañas a favor de la participa-ción de las mujeres.

Por todas las razones que han sido men-cionadas en los párrafos precedentes, tienendificultades para asegurar el trabajo muni-cipal; situación que ha llevado a algunosconsejos a dimitir en Jordania, y en un nú-mero mayor –en los otros países– a renun-ciar a toda forma de acción concreta.

III.5. Las elecciones locales como tribunaideológica y comunitaria

Si bien es necesario y sano que la vida polí-tica de un país esté basada en partidos po-líticos constituidos de forma libre, no lo estanto que los intereses políticos nacionalesdominen las elecciones locales. Tampoco esdeseable que las cuestiones nacionales sesobrepongan a los problemas locales, puestoque las elecciones locales están, ante todo,destinadas a instaurar una gestión eficaz delterritorio.

Encontramos en el Líbano un ejemplo per-fecto de esta situación, pues si bien existeun número considerable de partidos deámbito nacional, las elecciones se celebranen base a criterios comunitarios de alcancenacional.

No es por consiguiente extraño que las elec-ciones municipales, menos opacas porqueno se perciben como tan peligrosas como lasnacionales, sobre todo allí donde los partidospolíticos están prohibidos, se conviertan enuna tribuna de las ideologías contestatariashacia el gobierno central, perdiendo, de estaforma, el propio carácter local. Éste ha sidoel caso de Palestina, con el triunfo de Ha-

No sorprende que

el informe de

Transparency

Internacional de

2005 indique que el

Oriente Medio es la

zona del mundo

donde la

representación y la

participación

política de las

mujeres es la más

baja

43. www.transparency.org

44. El derecho a voto de

las mujeres fue

concedido en Siria

en 1948, en 1952

en el Líbano, en

1963 en Bahrein, en

1974 en Jordania y

en 1980 en Irak.

45. En las grandes

ciudades el consejo

está compuesto por

15 escaños, de 13

en las ciudades

medianas y 8 en las

ciudades pequeñas,

según la ley

electoral de 1996,

enmendada en

2005.



más, y de Arabia Saudita, donde los chiítasde la Provincia Oriental se jactan de haberganado el escrutinio en su feudo. Tambiénencontramos una situación similar en el Surdel Líbano, con la victoria de Hezbollah, o enIrán, donde las elecciones municipales de2003 en Teherán han permitido el regreso delos conservadores, y principalmente del Pre-sidente Ahmadinejad, alcalde de la ciudad.Igualmente, las elecciones de 2006 han ser-vido para castigar su política puesto que lapoblación acudió a las urnas de forma masi-va para votar por la oposición. Finalmente,Bahrein fue el escenario de la gran alza delos chiítitas en noviembre de 2006.

III.6. La cuestión comunitaria y la situación delicada de los gobiernos

La cuestión comunitaria. Muchos países sonactualmente escenarios de grandes tensio-nes, donde confluyen cuestiones tanto detipo político como religioso, entre las comu-nidades chiíta y sunita, sobre todo allí dondelos sunitas han controlado el poder durantelargo tiempo, a pesar de la presencia de unafuerte minoría, o incluso de una mayoría chi-íta, como en el Líbano, Irak y Bahrein. Elgobierno de Arabia Saudita, por ejemplo, seenfrenta a una comunidad chiíta que podríaalcanzar el 20% de la población –en vez del5-15% que se cita habitualmente–, por locual ha ejercido un gran control sobre elescrutinio de la Provincia Oriental, donde és-tos son mayoritarios y donde, es importanterecordar, se encuentran los campos petrolí-

feros más importantes del país. Igualmente,el Rey de Bahrein debe asumir los riesgos dedesestabilización de la mayoría chiíta, talcomo lo muestran los resultados de las re-cientes elecciones parlamentarias.

El riesgo de ruptura es real. Por este motivolos gobiernos libanés e irání –donde los per-sas sólo son el 51% de la población– ejercenun control fuerte sobre la gobernanza local.

El nacionalismo kurdo. El reconocimiento,por parte del gobierno irakí de transición, deuna amplia autonomía al Kurdistán, dotán-dolo incluso de capacidad legislativa, ha ge-nerado esperanzas entre las comunidadeskurdas de los países vecinos, principalmentede Siria y Turquía. Por consiguiente no sor-prende que las elecciones locales constitu-yan un terreno de acción privilegiado paraese nacionalismo activo.

El extremismo religioso. Otro factor que nodebe despreciarse es el desarrollo del ex-tremismo religioso. Estos movimientos, sur-gidos de diversas corrientes del Islamfundamentalista, que desean el advenimien-to de regímenes basados en una lectura fielde los textos religiosos, no están solamenteen oposición con los gobiernos laicos, sinotambién con aquellos que se rigen por laSharia, como Arabia Saudita y Jordania,considerados demasiado permeables a occi-dente. Algunos de estos movimientos, enArabia Saudita, rechazan las elecciones le-gislativas, porque defienden que “Dios es elúnico que puede decretar la ley”.

Muchos países son

actualmente

escenarios de

grandes tensiones,

donde confluyen

cuestiones tanto de

tipo político como

religioso, entre las

comunidades chiíta

y sunita, sobre todo

allí donde los

sunitas han

controlado el poder

durante largo

tiempo, a pesar de

la presencia de una

fuerte minoría, o

incluso de una

mayoría chiíta,

como en el Líbano,

Irak y Bahrein


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Conclusión

Exceptuando a Turquía, este estudio mues-tra que la descentralización, entendida comola devolución de competencias y como auto-nomía financiera y para la toma de decisio-nes, no ha avanzado suficientemente en lospaíses de la región. Hasta la fecha, la mayo-ría de los municipios cuentan con márgenesde maniobra muy reducidos, y están someti-dos a una doble dependencia, normativa einformal, respecto al Estado y a los líderestradicionales.

Sin embargo, es conveniente tomar en con-sideración tanto la organización social comoel contexto de seguridad de la región. Loslimitados avances de los procesos de des-centralización o su ausencia deben consi-derarse en el marco de las tensiones yconflictos existentes, en la naturaleza de lasrelaciones entre los líderes o personalidadestradicionales, de tipo religioso o tribal y laspoblaciones en su conjunto.

Todos estos factores explican la prudenciadel programa POGAR de Naciones Unidas46,que preconiza un proceso de reformas poretapas, en el marco de una estrategia globalde reestructuración del Estado, empezandopor el fortalecimiento del poder legislativo.

Recomienda asimismo reforzar la sensibi-lización de los ciudadanos respecto a la im-portancia de la gobernanza local y deinstituciones eficaces.

El Programa de las Naciones Unidas destacatambién que se necesita un fortalecimientode las capacidades locales y de la transpa-rencia para mejorar la prestación de los ser-vicios y la gestión local en general.

El éxito de la descentralización depende engran medida de la selección y formación delos funcionarios y empleados municipales.Por lo que debe seguir siendo objeto de unaatención particular.

Finalmente, los gobiernos locales deben po-der disponer de los medios necesarios pararealizar efectivamente su trabajo, es decir,recursos fiscales y presupuestarios, quedeben ir acompañados de una independen-cia en la toma de decisiones.

Por lo que si bien algunos países de la regiónavanzan en el buen camino, habrá que espe-rar cierto tiempo antes de que la descentrali-zación sea realmente efectiva.

46. Ver el sito web del

programa POGAR:

http://www.pogar.

org/governance/local

gov.asp



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Estatus especial para Sanaa (gobernación)No2,9 %9 % 9 %1,921

Municipios municipales metropolitanos ymunicipios de primer nivel

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Municipio único y ramas de la administración enlos distritos

No2,6 %25 %25 %4,872

Municipio único No5,6 %25 %38 %1,431

Municipio único. Pero por razones deseguridad, el poder real está en manos delPrefecto.

No0,8 %50 %55 %1,971

Un solo consejo municipal No3,7 %71 %72 %2,021

Amman tiene una estructura metropolitana No (peroestáprevistauna reformapara lasgrandesciudades)

1,8 %24 %34 %1,91

Municipio único: alcalde de primer nivelcon un consejo municipal y alcaldes debarrio. El poder pertenece al alcalde deprimer nivel.

No0,0 %23 %25 %17,277

Un municipio único pero consejos de distrito consultivo en Bagdad y Basora

No2,8 %»4837 %10,833

Estructura única: Dubai se gestiona como unaempresa bajo las órdenes de un “DirectorGeneral”

No4,4 %29 %30 %1,421

Un alcalde supervisa a varios alcaldes de barriocuyo papel es puramente administrativo(Riyadh y Djeddah) También existe un municipio único (La Meca yDamman)

No2,4 % 36 %43 %10,864

Anexo 1 Grandes Metrópolis de la Región

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 262

LL 263

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08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 234 ESP... · 2015-05-15 · Arabia, Irak e Irán. Se considera que Turquía forma parte de Asia Occidental. La estabilidad de la región está afectada