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Versión Preeliminar del Libro: Finanzas Públicas en América Latina - la economía política. César Giraldo

(Con la colaboración de Jairo Bautista, Diana Mórtigo, Marisol Perilla, Heidi Saray). Esap, Ediciones Desde,

Abajo. Segunda Edición. 2009. Bogotá. ISBN: 978-958-8093-03-01

& INTRODUCCIÓN GENERAL

El presente trabajo tiene como propósito presentar un panorama general del tema de

las finanzas públicas para países en desarrollo, con énfasis en América Latina. Se hará refe-

rencia a cuatro temas: (1) Gasto, (2) Presupuesto (3) Descentralización e (4) Ingresos Pú-

blicos. El tema de la descentralización es nuevo con respecto a la primera edición, mientras

que por otro lado los demás han sido actualizados y ampliados.

Los paradigmas actuales sobre las finanzas públicas surgen de los programas de

ajuste y "reforma estructural" que se han venido aplicando en la región después de la crisis

de la deuda externa de 1982, y tienen como principio ideológico la vigencia del mercado y

el desmonte del intervencionismo estatal. El diseño de estos programas ha estado fuerte-

mente influenciado por los organismos financieros internacionales, en especial Fondo Mo-

netario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano de Desarrollo

(BID). Esto es lo que se conoce como el "Consenso de Washington". Si bien este paradig-

ma está siendo abandonado por algunos países de la región, en otros está vigente, además

que a pesar del ascenso de gobiernos que buscan alternativas diferentes, esas alternativas

pueden estar condenadas a repetir lo que dicen combatir por el desconocimiento de natura-

leza del paradigma. Aquí se aspira avanzar en el conocimiento de dicho paradigma en lo

que se refiere a las finanzas públicas.

Hay quienes piensan que la discusión de las finanzas públicas es un asunto esen-

cialmente técnico o que hace parte de la ciencia positiva. Es común encontrar quienes pien-

san que las finanzas públicas son una extensión de las privadas, sin embargo, mientras que

en las privadas las decisiones dependen de la rentabilidad, riesgo y liquidez de un activo

financiero, en las públicas las decisiones son políticas. Reflejan, por ejemplo, la mayor

prioridad que una sociedad le da al gasto social frente a otros, como es el caso de la seguri-

dad interna, la forma como se le reconocen los derechos a las personas de tercera edad, el

papel del Estado frente al desarrollo económico, los pactos legales y constitucionales res-

pecto al reparto de competencias y recursos entre los niveles nacionales y subnacionales. La

lista se puede alargar, pero todo corresponde a arreglos políticos que se hacen a lo largo de

la historia de las distintas naciones.

Desde la perspectiva política un elemento específico de las reformas del Consenso

de Washington es la fuerte preeminencia que han tenido los voceros del capital financiero

en su adopción. En el caso de América Latina no se puede pasar por alto el hecho que la

crisis de la deuda externa de comienzos de los ochenta puso a los países de la región en una

posición desfavorable frente a la banca acreedora, tanto de origen comercial como multila-

teral. Y en las negociaciones con los acreedores los países debieron aceptar condicionalida-

des orientadas a la introducción de reformas dirigidas hacia la economía de mercado

(Chesnais 1996, 46-48). Las presiones del capital financiero se dan por canales formales y

no formales. Estos últimos consisten en la sanción que los mercados internacionales de ca-

pitales hacen de las demandas de financiamiento de los países, a través de diferentes meca-

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nismos tales como el "riesgo país"1 y las firmas calificadoras de riesgo. Esa sanción depen-

de de los equilibrios macroeconómicos de los países (en especial el equilibrio fiscal y el de

la balanza de pagos), de la regulación financiera (régimen libre de tasa de cambio, banco

central independiente), del compromiso y la capacidad de la autoridad financiera para de-

fender la estabilidad de la tasa de cambio y la de los precios domésticos, del menor grado

de tributación al capital, de la eliminación a los controles sobre movimientos de capital, de

la flexibilización de la regulación financiera, de la privatización de la seguridad social y de

los servicios públicos en general.

En cuanto al equilibrio fiscal mencionado, se debe señalar que las decisiones en este

campo significan aumentos en impuestos y en los precios de los bienes públicos (tarifas), y

del recorte del gasto gubernamental. Pues bien, determinar quién pone los nuevos recursos

y quién sufre los efecto del recorte del gasto (por ejemplo: los maestros, las universidades,

los militares, los hospitales, etc.) es una respuesta de carácter político, de manera que la

presión que ejerce el poder financiero es de naturaleza política.

En cuanto a los canales formales, se dan principalmente a través de los organismos

financieros multilaterales (en especial el FMI y Banco Mundial), y para el caso de América

Latina hay que agregar el BID y las autoridades económicas de los Estados Unidos. En el

caso de este país, para la región se aplica la consideración general que hacen Aglietta

(1987): "El país que tiene la divisa clave asume la obligación de proveer la liquidez inter-

nacional para todo el sistema. Los otros países (en este caso los latinoamericanos) asumen

la obligación de ajustarse a una regla de cambio en la cual el rigor puede ser más o menos

estricto" (p. 97). Todos estos organismos residen en Washington D.C., y dado el rol deter-

minante que jugaron la determinación de las reformas de la región, dio origen a la expre-

sión del "Consenso de Washington".

El Banco Mundial ha jugado un papel central en las tres últimas décadas (el BID pa-

ra el caso de América Latina en general se sujeta a los patrones del Banco Mundial), en

razón de sus Préstamos de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Lending), los cuales

están atados a reformas institucionales y a la adopción de políticas públicas. Ya en los 60s

el Banco mostraba preocupación por el ambiente económico e institucional en el cual se

desenvolvían los proyectos que financiaba, debido a que observaba que muchos proyectos

fracasaban por este aspecto. En este sentido se comenzaron a introducir algunos condicio-

namientos de carácter sectorial. Pero fue en los 80s cuando el Banco se movió a los présta-

mos de ajuste estructural los cuales no estaban dirigidos al financiamiento de componentes

específicos de inversión, como era la tradición de la institución. En realidad estos présta-

mos constituyeron una refinanciación de la deuda de los países con el Banco, y con otro

tipo de organismos como por ejemplo la banca privada, en la medida en que lo que se pa-

gaba a tales organismos se financiaba con los recursos del Banco. Desde el punto de vista

del país en la operación no salía ni entraba una sola divisa, se trataba de ajustes contables,

créditos nuevos (contratados por el Gobierno Nacional) que servían para amortizar los vie-

jos, proceso que llevaba a que la deuda la fuera quedando en cabeza del Gobierno Nacional,

de manera tal que las condicionalidades de los créditos nuevos se negociaban con la Nación

y abarcaban el diseño institucional y las políticas públicas del país en cuestión. En la doc-

trina del Banco los países son libres de aceptar dichas condicionalidades, pero cuando los

1 Puntos básicos (puntos porcentuales multiplicados por 100) de lo que debe reconocer un país por intereses

en dólares de sus bonos colocados menos los intereses que pagan los bonos del Tesoro de los Estados Unidos.

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países requieren de los recursos difícilmente se podían negar a ellas (Mosley, Harrigan y

Toye 1991, 27-36) (Garay 1991, 40).

Lo que aquí se ha venido diciendo significa que los poseedores del capital financie-

ro han venido acumulando poder económico, lo que se conoce como la financiarización de

las economías (Giraldo 2007, Cap. 3), y que a través de un proceso político los representan-

tes del capital financiero han promovido reformas que buscan adecuar la regulación eco-

nómica y social de tal forma que sus intereses sean beneficiados. De acuerdo con Lordon

(2000, 38-39) el proceso refleja la tensión, nunca resuelta en el capitalismo, entre capital

industrial y capital financiero. Nos dice el autor "Según el régimen de crecimiento, según la

coyuntura política, se formó un bloque hegemónico que lo sostiene, es un polo o el otro el

que tiene la ventaja" (p. 38). Para el caso de los países del centro después del fordismo la

balanza se aleja del capital industrial. En el caso de América Latina resulta exagerado seña-

lar que hubo fordismo y capital industrial, más bien señalar que hubo una regulación que

favorecía al capital manufacturero, y por eso se promovió el intervencionismo estatal bajo

los principios del Modelo de Sustitución de Importaciones, MSI.

Es evidente que la burguesía manufacturera perdió el control del aparato estatal

frente a la financiera con las reformas del Consenso de Washington. Esto nos lleva a que el

análisis debe remitirse a la composición de clases sociales que está en la base del proceso

económico, y su relación con la representación de tales clases en el orden político. En la

medida en que esa representación no corresponda a los poderes dominantes en el orden

económico, se generan procesos que llevan a un cambio en el orden político, procesos que

pueden suscitarse de forma gradual o violenta. Esta última posibilidad se puede expresar a

través de una crisis financiera, una explosión social, o una acción militar. O una combina-

ción total o parcial de todos estos factores. El caso de Latinoamérica ese cambio se dio a

través de la crisis de la deuda externa de comienzos de la década del ochenta.

Sin embargo a esta altura surge la pregunta si las reformas son producto del proceso

del ascenso del capital financiero (financiarización) o de la ideología neoliberal. Las refor-

mas no pueden ser presentadas como forma de beneficiar al capital financiero porque las

deslegitimaría. Toda reforma para ser legitimida debe ser presentada como producto de la

razón y en beneficio del interés general de la sociedad, y para ello es necesario construir

todo un andamiaje teórico que permita crear una nueva dominación simbólica. Los símbo-

los sirven como instrumento de integración social, en la medida que son instrumentos de

conocimiento y comunicación, y hacen posible un consenso sobre el sentido del mundo

social que contribuye fundamentalmente a la reproducción del orden social (Bourdieu 2001,

205-206).

Lo que se acaba de decir cobra sentido si tenemos en cuenta la batalla de las institu-

ciones del Consenso (en especial el Banco Mundial, el BID y el FMI) contra los Estados

latinoamericanos y la denuncia que hicieron de sus políticas, acusándolas de ineficientes y

generadoras de rentas en beneficio de determinados sectores. Y en esta batalla alinearon

medios de comunicación (con frecuencia controlados por grupos económicos), centros aca-

démicos (universidades y centros de consultoría), creando una corriente de opinión pública

nacional e internacional que llevó a que los sectores que tenían el dominio de los Estados

latinoamericanos perdieran el control del poder simbólico, lo que a la postre creó el camino

para perdieran el poder político.

Desde el punto de vista de la academia, la ideología del mercado también ha sido

transmitida a través de la tecnocracia, la cual, de una parte, ha recibido formación académi-

ca en esta dirección, y de la otra, se volvió funcional al discurso de mercado que proviene

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de los organismos financieros internacionales. En cuanto lo primero, ello es consecuencia

de la menor aceptación en los medios académicos desde la década del setenta de las pro-

puestas que propendían por el intervencionismo estatal, como resultado de: pérdida de efec-

tividad de las políticas keynesianas de activismo fiscal, burocratización y corrupción de los

sectores públicos, y fracaso económico de los llamados países socialistas. En cuanto a lo

segundo, los miembros más "brillantes" de dicha tecnocracia participan en consultorías

financiadas con recursos que provienen de los organismos financieros multilaterales, ges-

tionan y ejecutan proyectos financiados por los mismos organismos cuyo éxito de antemano

ya es avalado por ellos, tienen contacto con las misiones extranjeras enviadas a discutir la

política económica y sectorial, y se educan en el exterior, en países desarrollados, lo que les

permite crear una "academia invisible" de personalidades académicas de los centros de

educación superior que es utilizada para reforzar los paradigmas adoptados2.

Como lo menciona Lordon (1997, 14-15, 67-69) las reformas son objeto de delibe-

ración pública y su longevidad reposa en gran parte de su capacidad de reproducirse inte-

lectualmente. Una doctrina de un régimen de política económica tiene su raíz en un conjun-

to de referencias teóricas que son fácilmente identificables, y su origen normalmente es

universitario. En este punto habría que agregarle a Lordon que en el caso latinoamericano

además de universitario también la fuente se identifica en las instituciones de la metrópoli

(o para decirlo más directamente: en las instituciones del Consenso de Washington). Sin

embargo las referencias teóricas requieren de una reelaboración para que pueda ser apro-

piada por la clase política y traducida a su propia retórica. El discurso "científico" es apro-

piado por voceros "autorizados" por múltiples medios (creadores de opinión pública, me-

diadores entre las esfera académica y política, voceros institucionales).

El discurso que se invoca es el liberalismo, y se promueven las llamadas "reformas

estructurales", las que hacen referencia a remover todas las estructuras que no permiten el

libre funcionamiento de los mercados (Selowsky 1990). En este sentido las reformas tienen

dos dimensiones. La primera, corresponde a disminuir la intervención del Estado para dejar

un mayor juego al mercado, y cuando esta intervención sea indispensable debe realizarse

con los criterios e instrumentos más cercanos a los que emplearía el mercado. La segunda,

las reformas al Estado están acompañadas con reformas a los mercados para que estos ac-

túen de manera más libre, sin las distorsiones que introducen los controles y la intervención

estatal. Este segundo punto es lo que se conoce como la flexibilización, la cual se expresa

en el mercado de bienes con la apertura comercial, en el de capitales con la desregulación

financiera, y en el laboral con la flexibilización de la relación salarial.

El advenimiento del paradigma del mercado se posibilita por el agotamiento del

modelo de desarrollo basado en el intervencionismo estatal, agotamiento que se puso en

evidencia con la crisis de la deuda externa de América Latina a comienzos de la década del

ochenta. El modelo intervencionista se fue construyendo a partir de la crisis de los años

treinta, cuando comenzó a gestarse el Modelo de Sustitución de Importaciones, MSI (Giral-

do 1996).

El diagnóstico que hacen los defensores del paradigma es que el intervencionismo

estatal es perjudicial porque crea distorsiones económicas, las cuales no permiten que el

mercado conduzca hacia una asignación eficiente de los recursos productivos. En el caso de

2 Los elementos del análisis fueron tomados de la investigación dirigida por Edgard Reveiz (1977), ya que

dichos elementos no sólo continúan vigentes sino que se volvieron más relevantes de lo que eran en su mo-

mento. El término "academia invisible" es tomado de allí.

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América Latina la crítica al intervencionismo también se acompaña de la crítica al modelo

de desarrollo basado en la expansión mercado interno. Se señala que la protección del mer-

cado interno genera un agotamiento de las posibilidades de expansión y atraso tecnológico

por falta de competencia, y produce la existencia de sectores rentistas que se benefician con

la protección, en contra de los intereses del consumidor.

De manera que el desarrollo de un modelo económico basado en una mayor vigen-

cia el mercado, y en un menor papel del Estado, debe estar acompañado de la apertura eco-

nómica (Banco Mundial 1991, p.37). El mercado interno no sólo se agota por dejar de ser

una fuente de expansión económica, si no además hay que reconocer el hecho que la eco-

nomía mundial se ha globalizado. Este planteamiento también incide en la conformación de

las finanzas públicas (Banco Mundial, p.2.). Por ejemplo, se dice que la globalización obli-

ga a reducir los impuestos al capital y fomentar la privatización con el propósito de atraer la

inversión extranjera, y exige mantener la estabilidad macroeconómica principalmente a

través de un ajuste fiscal (más impuestos y menos gastos) con el fin de hacer frente a la

mayor volatilidad de los mercados financieros internacionales.

OBJETIVO DEL TRABAJO

El objetivo del presente trabajo es hacer una presentación sistemática de los temas

de finanzas públicas, tal como el debate se presenta en la actualidad. Este trabajo se hace

necesario en razón que existe una gran cantidad de literatura en la cual, de manera fragmen-

taria, se tratan los temas que aquí se presentan. La falta de una presentación ordenada de los

temas ha hecho que no se comprenda que las reformas que se han venido introduciendo en

América Latina en materia de las finanzas públicas son coherentes con el modelo econó-

mico, social y político que en la región ha tenido vigencia desde las dos últimas décadas del

siglo pasado. Es preciso hacer la advertencia que en el presente trabajo no se ampliarán los

temas relacionados con la deuda pública y la privatización, tarea que queda inconclusa por

ahora.

No se debe considerar que las finanzas públicas (al igual que cualquier otra materia)

son una recopilación, bajo la forma de manual, de fórmulas y conceptos que se repiten co-

mo verdades eternas que no ameritan discusiones, sobre todo si se tiene en cuenta que la

asignación de los recursos públicos es un acto político. Si bien esa asignación tiene efectos

económicos, sociales y políticos, que pueden ser estudiados, no se puede olvidar que los

criterios con los cuales se asignan tales recursos parten de postulados ideológicos, los cua-

les pretenden ser fundamentados como producto de la razón (la búsqueda de la eficiencia,

la equidad y el bien común) para legitimar las decisiones adoptadas.

Postulados que derivan en principios y conceptos que conforman una teoría. En la

actualidad la construcción del edificio conceptual de las finanzas públicas está basado en

las categorías neoclásicas, que parten del principio que el mercado es un orden natural de la

sociedad, donde los agentes son seres racionales que actúan de manera egoísta e individual

buscando maximizar su ganancia y utilidad. Sin embargo la construcción de una categori-

zación diferente es una tarea que desborda nuestras capacidades, y su construcción es un

proceso social, al cual aspiramos aportar una pequeña pieza.

Hay que darle tiempo al tiempo. Existe una gran dificultad para el desarrollo de la

materia, la cual se agrava en países como los nuestros. La ausencia de una presentación

integral de las finanzas públicas dentro de un marco diferente del neoclásico hace que de-

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bamos acudir a él, y seguramente una gran proporción de nuestros conceptos son prisione-

ros de las categorías neoclásicas. Pero en vez de paralizarnos, renunciando a la tarea de la

construcción de un pensamiento social, debemos abrir el debate para que en el futuro la

discusión se vaya precisando.

PRINCIPIOS GENERALES

Desde la perspectiva neoclásica, que es el enfoque de la llamada economía estándar,

las finanzas públicas constituyen una redistribución de la asignación que el mercado hace

de los recursos de una sociedad. En ese sentido las finanzas públicas constituyen una dis-

torsión del mercado, en la medida en que a través de ellas se extraen recursos a los agentes

económicos mediante el cobro de impuestos y se reasignan a través del gasto público. Las

finanzas públicas estarían haciendo una asignación de recursos por fuera de la asignación

que hace el mercado.

Es preciso entonces abordar los criterios que deben ser tenidos en cuenta para la re-

distribución. No puede evadirse en el debate que dicha redistribución es política, así los

ideólogos del paradigma indiquen que se pueden introducir criterios objetivos en el reparto

de los recursos públicos. La objetividad sería la del mercado, porque se parte del supuesto

ideológico de que la asignación que hace el mercado es la más eficiente y la que permite

alcanzar el máximo de bienestar de una sociedad.

Con el objetivo de aplicar la racionalidad del mercado para la escogencia de los bie-

nes públicos que deben ser provistos por el Estado se hace necesario entonces la creación

de un mercado político que permita la revelar las preferencias de la comunidad (Musgrave

y Musgrave 1992, p.59). Este campo de análisis lleva a la discusión de los procesos políti-

cos involucrados en los sistemas presupuestales, en la medida en que el Presupuesto debe

reflejar una escogencia que hace la sociedad acerca de la distribución de los recursos públi-

cos. Una escogencia en torno a quién paga los impuestos y hacia dónde se dirigen los gas-

tos financiados con tales impuestos. Sin embargo en este punto la propuesta teórica se es-

trella con realidad ya que existe un sesgo político hacia el déficit fiscal (la gente quiere que

el Estado gaste pero se resiste a pagar impuestos), como se verá en el capítulo sobre Presu-

puesto.

Antes de la vigencia del paradigma actual, el manejo de las finanzas públicas se

debía enmarcar bajo los principios de la justicia social y la búsqueda de una mejor distribu-

ción del ingreso, sobre la base de mantener la vigencia de una economía de mercado. Estos

principios se adoptaron con el surgimiento del Estado del Bienestar en Europa a finales del

siglo XIX, y la posterior adopción de los principios de una política fiscal activa, con el sur-

gimiento del keynesianismo en la década del treinta.

Se afirmó atrás que las reformas propenden por la introducción de mecanismos de

mercado y el desmonte de la intervención estatal, las cuales han sido denominadas como el

"Consenso de Washington". No se trata de afirmar que las reformas en la región son una

copia calcada del Consenso, ni que hayan sido aplicadas en su totalidad, ya que el proceso

tuvo resistencias y altibajos. Además el Consenso ha evolucionado, y algunos de sus postu-

lados iniciales se están abandonando ante el fracaso de su aplicación. Sin embargo, el Con-

senso de todas formas refleja muy bien el contenido general de las reformas ya aplicadas y

las que se están promoviendo en el área de las finanzas públicas.

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Las reformas del "Consenso" no pueden ser derivadas directamente de los principios

neoliberales expresados, por ejemplo, por Friedrich von Hayek (1944) y Milton Friedman

(1962). No se trata de afirmar que sean cosas diferentes y carentes de relación, pero tampo-

co es evidente que la concreción de la ideología neoliberal expresada por dichos autores se

materializa de manera unívoca en el "Consenso". El Consenso parte de los mismos postula-

dos del mercado que Hayek y Friedman invocaron. Un principio clave de ello es el de pro-

pender por la asignación que hace el mercado, lo cual, expresado por la vía negativa, signi-

fica no darle al Estado un papel redistributivo. En esta visión cuando el Estado redistribuye

altera la asignación que hace el mercado, de manera que éste debe concentrarse más bien en

fijar reglas que le den certidumbre al comportamiento de los individuos, de tal forma que se

garantice claramente la propiedad privada y la previsibilidad macroeconómica (Gill 1999).

Hasta aquí tales principios están recogidos en el "Consenso". Pero éste va más allá.

Propende por políticas y reformas muy concretas, las cuales no se derivan directamente de

los principios generales del neoliberalismo, es más, tales políticas, como se verá más ade-

lante, no siempre son consistentes con tales principios. De los principios neoliberales hacia

las políticas implícitas en el "Consenso" hay un salto demasiado largo, porque tales políti-

cas hacen recomendaciones muy concretas y precisas que se fueron aplicando paulatina-

mente en América Latina en las últimas décadas. Esto lleva a la conclusión que en la for-

mulación del Consenso existieron, además de la ideología neoliberal, consideraciones co-

yunturales y un proceso político concreto (circunscrito en el espacio, el tiempo y con acto-

res sociales claramente identificables, o en otras palabras históricamente definido) que debe

ser dilucidado.

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Con el propósito de visualizar más claramente el contenido del Consenso es preciso

hacer una presentación más orgánica del mismo. Para ello es necesario mirar la tabla que se

presenta a continuación (La explicación entre esta presentación orgánica del Consenso y la

presentación formal del mismo se encuentra los recuadros 1 y 2, que aparecen al final de

esta introducción).

Tabla 1 CONSENSO DE WASHINGTON (presentación orgánica)

Nivel I

Liberación de Mercados

Nivel II

Políticas Públicas

Nivel III

Límites al mercado

I.I Mercado de Bienes:

- Apertura Comercial

I.II Mercado de Capitales

- Mercado Libre de Divisas

- Apertura de Capitales

- Desregulación Financiera

I.III Mercado Laboral

- Flexibilización Laboral

II. I Disciplina Fiscal

II.II Focalización del Gasto

Subsidio a la Demanda

II.III Impuestos Neutrales

II.IV Privatización

II.V Descentralización fiscal

III.I Banco Central Independiente

III.II Sistema Presupuestal Jerarquiza-

do (Presupuesto Público determinado

por autoridad fiscal sin ingerencia de

órganos de representación popular u

otro órgano político)

III.III Sistema Judicial Independiente

y Fuerte.

Como se ve en la tabla, las recomendaciones de política del Consenso abarcan tres

niveles. El primero significa la liberación de los tres mercados de la economía (bienes, ca-

pitales y laboral). El segundo, hace referencia a las políticas públicas, las cuales deben dar-

se en las condiciones más próximas al mercado, de lo que hablaremos a continuación. El

tercero, es lo que el Banco Mundial (1997) ha llamado las "cortapizas al mercado", que

aquí llamaremos restricciones, y que consiste en la existencia de entidades autónomas que

garanticen la disciplina macro y la vigencia de los derechos de propiedad, indispensables

para la existencia del mercado.

A continuación vamos a destacar las políticas públicas (segundo nivel en la tabla),

que es lo que nos interesa respecto a las finanzas públicas. Como se verá, estas políticas

están vigentes hoy día y hacen parte del recetario de reformas que es promovido por los

defensores de las reformas liberales. Cada una de estas políticas es justificada con los prin-

cipios del mercado por los promotores del Consenso y como convenientes para el interés

general de la sociedad para lo cual se citan argumentos académicos tomados de la visión

neoclásica, que es la visión estándar que se enseña en las escuelas de economía, y que se

convierte en la fuente del "pensamiento único" que pretende imponerse. Para visualizarlo

tomaremos literatura de los impulsores del Consenso, alguna de la época en que éste se

gestó, y también haremos algunas referencias de los argumentos académicos utilizados.

Más adelante veremos que los principios que son invocados para una política no son com-

patibles con los invocados para otra, lo cual nos mostraría que no existe un discurso ideoló-

gico integral. Las cinco políticas públicas son, utilizando la numeración de la tabla: II. I

Disciplina Fiscal, II.II Focalización del Gasto Subsidio a la Demanda, II.III Impuestos

Neutrales, II.IV Privatización, y II.V Descentralización fiscal.

II.I. Disciplina fiscal (numeración de la tabla)

La disciplina fiscal se vuelve crucial para lograr la estabilidad macroeconó-

mica, en especial la del sector externo, cuando se eliminan los controles externos:

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los de capital, los de comercio exterior, y los de divisas. En el pasado, las economías

latinoamericanas protegían el sector externo a través de la introducción de controles

(de cambios, de inversión extranjera y de comercio internacional). Para garantizar la

disciplina fiscal y financiera, según el Banco Mundial, se hace necesario ceder cier-

tas prerrogativas a órganos públicos con "ciertos poderes básicos y coercitivos"

(pp.21 y 22), ante la necesidad de "establecer contrapesos que frenen cualquier im-

pulso de apartarse de los compromisos contraídos", de manera que un control verti-

cal por parte del ministro de hacienda sobre los temas fiscales limita el crecimiento

del gasto (hace referencia al punto III.II de la tabla), o la existencia de un Banco

Central independiente (punto III.I) evita recurrir a la expansión monetaria por moti-

vos políticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera técnica de la gestión

económica exista cierto aislamiento de los órganos de decisión respecto a los grupos

de presión (p.132), y para ello se considera conveniente delegar en un órgano tecno-

crático la responsabilidad sobre la determinación de política económica permitiendo

alcanzar, por ejemplo, estabilidad en la balanza de pagos y baja inflación, a pesar

que la consecuencia de todo esto es la pérdida de efectividad del sistema político en

representar los intereses de los electores (Haggard 1995, 51, 53). Se trata de crear un

poder económico, compuesto de un sistema presupuestal jerarquizado (con el minis-

tro de hacienda a la cabeza -punto 3.2) que ejerza la soberanía sobre los temas fisca-

les, y un Banco Central independiente que ejerza la soberanía sobre los temas mone-

tarios, cambiarios y financieros. Estos poderes son los que permitirían la estabilidad

macroeconómica necesaria para que el mercado pueda funcionar.

Si bien hemos dado los argumentos desde el punto de vista institucional ha-

cia la disciplina fiscal, esta idea también se venía promoviendo desde la economía

standard. La defensa de la disciplina fiscal, y el ataque al activismo fiscal keyne-

siano se venía dando desde finales de la década del sesenta, con los trabajos de Mil-

ton Friedman, y la escuela monetarista. Argumentaban que los buscados efectos so-

bre el crecimiento con un aumento del gasto público eran neutralizados por (1) el

efecto "desplazamiento" (crowding out) de la inversión privada, (2) el hecho que la

tasa de empleo no podía reducirse más allá de una tasa natural de desempleo, y (3)

porque cuando se desvaneciera la "ilusión monetaria", al percibir los asalariados que

su ingreso real se ha reducido como consecuencia de la inflación resultado del au-

mento del gasto público, presionarían aumentos reales de salario, lo que tendría

efectos negativos sobre el empleo. Posteriormente hacia mediados de la década del

70 Barro planteó que financiar el gasto público con deuda (déficit fiscal) es neutrali-

zado porque los agentes económicos saben que ello implica el cobro de impuestos

futuros y por tanto ajustan a la baja sus decisiones de gasto, esto fue lo que se cono-

ció como la "equivalencia ricardiana".

II.II. Focalización del gasto y subsidio a la demanda

Cuando el Estado deba intervenir en la provisión de bienes y servicios públi-

cos, debe hacerlo dentro de la racionalidad del mercado: los servicios deben ser

vendidos en un mercado (o cuasimercado) que permita funcionar adecuadamente el

sistema de precios en el proceso asignador (Molina 1999, 15). Esto es lo que lleva a

eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento de los subsidios a la demanda.

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Eliminar los subsidios a la oferta implica restringir las transferencias estatales a las

entidades públicas, para que estas pasen a obtener los recursos a través del mercado

mediante la venta de bienes y servicios, lo que lo que las hará más eficientes y per-

mitirá la libre elección de los usuarios. Al introducir los subsidios a la demanda se

trata que los recursos estatales vayan a dirigidos directamente a los usuarios pobres,

mediante programas de focalización, para que a través del subsidio paguen la aten-

ción del servicio (Molina, funcionario del BID).

Como dice Molina "En los esquemas de demanda, la financiación se dirige

directamente a los usuarios o demandantes. Estos últimos, al poseer recursos, busca-

rán la manera más conveniente para proveerse los servicios. Con las formas de asig-

nación vía demanda se busca la posibilidad de escogencia por parte del consumidor,

lo que les da un papel activo. También se busca favorecer la creación de mercados

(y más precisamente pseudomercados) en los sectores sociales" (pág. 10). Los mer-

cados llevarían a la eficiencia en la medida en que se establece la competencia per-

mitiendo la posibilidad de escogencia de los usuarios. De esta forma se mercantiliza

la provisión de los bienes públicos.

Además de la eficiencia del mercado, la política de focalizar los recursos pú-

blicos directamente hacia los pobres a través de subsidios a la demanda, también se

la entiende como un instrumento para alcanzar un mayor número de familias pobres

sin incurrir en altos costos fiscales (BID 1998, p.135). Por el contrario, los subsidios

a la oferta, que pretenden crear programas universales resulta ser costosos y de bajo

impacto.

El fundamento conceptual que se invoca para la focalización es la teoría de

la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el bienestar del

peor (maximin), y Amartya Sen al señalar que se debe dar tratamiento preferente a

los más débiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de oportunida-

des. De acuerdo con esto los subsidios se deben focalizar hacia quienes están en una

situación peor.

II.III. Impuestos neutrales

El principio de la neutralidad tributaria significa que el sistema impositivo

debe producir distorsiones mínimas respecto al papel que cumple el mercado en la

asignación de los factores de producción. Siguiendo este criterio se deben eliminar

los impuestos a las importaciones porque crean una distorsión al evitar que los pro-

ductores nacionales compitan en condiciones de mercado con los productores ex-

tranjeros. También se deben limitar los impuestos directos, porque si se adopta una

tributación directa alta y progresiva se desestimula el ahorro y la inversión, lo cual

de por sí se constituye en otra distorsión del mercado. Se argumenta que el impuesto

que resulta ser más neutral es el IVA porque no altera los precios relativos si su co-

bertura es universal y la tarifa es uniforme (BID). Para el BID La adopción del IVA

se justifica con el "propósito de mejorar la neutralidad (de la tributación) y evitar

distorsiones de otros gravámenes (como los impuestos al comercio exterior o a las

ventas)" (p. 206).

Para recoger lo que se plantea sobre la tributación y el gasto basta citar al

BID: "más importante que el grado de progresividad del sistema impositivo o del

11

gasto social es la eficiencia con la que se logre recaudar los impuestos, ofrecer a los

grupos de más bajos ingresos los servicios adecuados de educación, salud e infraes-

tructura domiciliaria, crear redes de protección eficaces y bien focalizadas y adoptar

políticas económicas que afecten un patrón distributivo sin afectar la productividad"

(p.130).

II.IV. Privatización

La provisión de bienes y servicios estatales puede ser asumida por el sector

privado y cuando ello es posible la participación del Estado en dicha provisión sig-

nificaría una intervención excesiva. De una parte, porque el Estado dejaría de con-

centrar los recursos en donde son más necesarios, y de la otra, entorpecería inútil-

mente el papel asignador del mercado. La intervención estatal es justificada cuando

se presentan fallas en el mercado o cuando sus efectos distributivos se consideran

injustos. En caso contrario, los mercados competitivos proporcionarían el incentivo

para lograr la eficiencia económica, tanto en la asignación de los recursos como en

la eficiencia en la producción (FMI 1990). El principio de las fallas del mercado es

confrontado a la de las fallas de la intervención estatal, señalando que las estatales

pueden ser más graves (Banco Mundial 1991, cap. 7). Sin embargo, esta posición,

que corresponde el planteamiento del Consenso original ha sido matizada a finales

de la década del 90, señalando que también el Estado y las instituciones son impor-

tantes (Banco Mundial 2001, 32, 64). En este caso el Estado debe corregir las fallas

de mercado a través de la regulación estatal, y no acudiendo a la provisión pública.

La regulación debe lograr dos propósitos: 1) Cuando se trate de monopolios natura-

les, se debe buscar la provisión privada se acerque a las condiciones de competencia

perfecta. 2) Cuando se trate de bienes con externalidades positivas (por ejemplo sa-

lud, educación, servicios públicos domiciliarios) que los pobres, que no tienen capa-

cidad para comprar tales bienes, tengan acceso a ellos a través de subsidios a la de-

manda. Se trata de una regulación diferente a la que existía antes de las reformas,

porque ella se dirigía intervenir el mercado, por el contrario esta regulación busca

darle más peso a los mercados.

Se parte del principio que lo público deja de ser monopolio del Estado, y

puede ser provisto por entes diferentes al gobierno, como por ejemplo "grupos co-

munitarios, ONG, organizaciones religiosas, organismos existentes de servicios so-

ciales, y el sector privado", además se evitaría "la expansión burocrática que agrega-

ría un gran número de empleados a la nómina pública y que crearía un mayor núme-

ro de instalaciones públicas que deben mantenerse" (BID, 135). De acuerdo con el

Banco Mundial (1991, p.167) la privatización y la reforma de las empresas públicas

son mecanismos para introducir la competencia del mercado (se supone que la com-

petencia lleva a la eficiencia) en la provisión de los bienes y servicios públicos. En

el caso de las empresas públicas se clama por la reducción del acceso privilegiado

que tienen a los recursos del Presupuesto o de la protección arancelaria y reglamen-

taria.

II.V. Descentralización fiscal

12

La descentralización también puede ser vista desde la óptica del mercado, en

la medida en que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia de

mercado entre las regiones y localidades, y permitir una relación más cercana entre

la institución que provee el servicio y el usuario (Banco Mundial 1997, pp.125 y

136ss). El punto de vista del mercado ya había sido señalado por Tiebout (1956) al

señalar que la descentralización lleva a que los agentes económicos a tomar la deci-

sión de escoger dónde radicarse e invertir entre las localidades que les cobran menos

precios (impuestos) y los ofrecen mejores servicios, que es el mismo proceso de de-

cisión de un consumidor en el mercado. Si la descentralización se lleva hasta sus úl-

timas consecuencias se llega a la privatización. El principio de la descentralización

se basa en el de la subsidiaridad, que consiste en que el servicio debe ser suminis-

trado por el nivel inferior de gobierno que pueda proveerlo y financiarlo. De mane-

ra, que siguiendo esta lógica, los bienes y servicios que son provistos por el nivel

nacional, deben pasar al nivel intermedio (estados, departamentos o provincias), del

nivel intermedio al municipal, y del municipal a las instituciones (colegios, hospita-

les, empresas de servicios públicos domiciliarios…). Pero la forma como una insti-

tución financia la provisión es a través de la venta de servicios. Y, de acuerdo con lo

que se dijo atrás, si las instituciones se financian en el mercado a través de la venta

de bienes y servicios, la intervención del Estado sería excesiva, de manera que sería

preferible que dicha actividad fuera realizada por el sector privado.

De lo anterior debe destacarse que focalización, subsidios a la demanda y descentra-

lización son políticas que están ligadas. Los subsidios a la demanda significan dirigir los

recursos directamente a los pobres, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a

través de las entidades públicas que proveen los bienes y servicios sociales; tales entidades

deben financiarse vendiendo servicios. Por ejemplo, los establecimientos estatales que pres-

tan el servicio de la salud (clínicas, hospitales, etc.) y educación (colegios, escuelas, etc.)

deben ser reformados para que se autofinancien a través de la venta de servicios. A su vez

esta reforma hace parte de la política de descentralización, según la cual el servicio lo debe

proveer el nivel de gobierno inferior que puede proveer y financiar el servicio; en el caso de

este tipo de servicios dicho nivel corresponde al establecimiento directamente, y la forma

de financiarse es a través de la venta de servicios.

Por otra parte la descentralización se articula con la focalización a través de la parti-

cipación. Se propone darle poder a los pobres (empowerment) a través de la participación a

escala local, con elementos claves tales como la "rendición de cuentas" (accountability), el

Estado del Derecho y la lucha contra la corrupción (Lautier 2002a, 20). El empowerment se

lo presenta como el mecanismo para romper las trabas al ascenso social y a la actividad

económica que imponen el Estado y las instituciones sociales. Se considera que tales trabas

son en buena parte causantes de la pobreza (Banco Mundial 2000, 9). Para romper dichas

trabas, en opinión del Banco, habría que buscar mecanismos de participación de las comu-

nidades y promover la igualdad ante la ley. Aunque como se verá en capítulo de la descen-

tralización, dicha participación es a escala local y no sobre los asuntos fundamentales.

Otro elemento que se debe destacar, de las políticas acabadas de mencionadas, es

que el equilibrio fiscal, junto con una menor presencia de los monopolios estatales (lo que

significa en últimas que todo lo que pueda ser trasladado al mercado debe ser privatizado),

crearía el marco adecuado para que los mercados ─con un menor intervención estatal─

13

funcionaran (Banco Mundial 1998, p.43). Todo lo anterior se debe enmarcar en lo que el

Banco Mundial (1997, p.53) llama "un entorno de políticas favorable", el cual incluye la

estabilidad macro, eliminación de las distorsiones a los precios3, y liberación del comercio

y las inversiones; a lo anterior habría que agregar la flexibilización laboral. Se trata de crear

un entorno macro y micro que ofrezca incentivos apropiados para una actividad económica

eficiente.

El Banco Mundial recomienda eliminar las distorsiones mediante el "mantenimiento

de regímenes liberales de comercio, mercados de capitales e inversiones" (p. 55). Se supone

que la dicha liberación de los mercados de bienes y capitales, al eliminar los controles que

garantizan una protección de sector externo de los países, induce disciplina financiera, que

es la única manera de defenderse de los vaivenes externos (p. 56). Tales vaivenes no son

otra cosa que los ataques especulativos del capital financiero.

En el pasado, las economías latinoamericanas se defendían de los ataques especula-

tivos a través de la introducción de controles (de cambios, de inversión extranjera y de co-

mercio internacional). Hoy, al no existir tales controles, la única manera de soportar los

ataques especulativos del capital es la disciplina macro, principalmente a través de la disci-

plina fiscal, en opinión de los organismos financieros internacionales y de los defensores

del liberalismo económico. Sin embargo, habría que constatar, que precisamente a la par

que se eliminaron los controles mencionados ha aumentado la vulnerabilidad de las econo-

mías de la región a los ataques especulativos.

Resumiendo, las reformas (desregulación, subsidios a la demanda, privatización,

impuestos neutrales, descentralización y disciplina fiscal) están orientadas a dar una mayor

preponderancia a los mercados en la asignación de los recursos sociales y, por lo tanto, se

orientan hacia el desmonte del intervencionismo estatal. Los promotores de la plena vigen-

cia del mercado señalan que el intervencionismo estatal conduce a resultados ineficientes, y

afirman que la fe en el Estado para dirigir el desarrollo ha sido reemplazada por mayor con-

fianza en los mercados (Banco Mundial 1991, p.37).

Se señala que el intervencionismo estatal excesivo genera varios problemas: Los

gobiernos tienden a subordinar la política económica a la tarea de conseguir apoyo de gru-

pos influyentes, se crea un caldo de cultivo para la corrupción cuando la intervención se

traduce en reglamentaciones extensas que implican autorizaciones, y finalmente, cuando la

intervención consiste en la realización de actividades económicas el Estado es un mal em-

presario (Banco Mundial, 152ss).

En cuanto a la subordinación de la política económica se citan algunos ejemplos.

Uno de ellos lo constituye los aranceles y las disposiciones reglamentarias los cuales favo-

recen a determinados "grupos de presión". Un arancel o una restricción a la importación

significan que una actividad económica específica tiene una protección que le permite ob-

tener una ganancia extraordinaria. Se solía decir que "cada arancel tiene nombre propio", en

el sentido que alguien se beneficiaba con él. Se afirmaba que otro tanto podía decirse del

crédito de fomento, en la medida que se trata de recursos subsidiados que beneficiaban a

determinados grupos.

Otro ejemplo es la utilización del Estado como empleador de última instancia, con

el objeto de favorecer a determinados grupos políticos (clientelismo), u otro tipo de grupos

3 Las distorsiones de Precios más comunes son: discriminación contra la agricultura, sobrevaluación del tipo

de cambio, salarios poco realistas (por ejemplo un salario mínimo alto), e impuestos o subvenciones ocultos al

uso del capital (Banco Mundial 1997 p.55).

14

poderosos como es el caso de los militares en décadas anteriores, o favorecer ciertas regio-

nes. En cuanto a la intervención del gobierno como empresario, se afirma que tiene una

propensión hacia el fracaso por el hecho de que los resultados económicos (financieros) de

las empresas públicas no necesariamente son la máxima prioridad, a diferencia del compor-

tamiento el sector privado donde sí lo es.

En el caso de las empresas públicas existen otros objetivos adicionales, que respon-

den a las exigencias o mandatos políticos que reciben. Ello se puede dar a través del proce-

so democrático o también se da a través de las presiones "ocultas" orientadas a favorecer a

determinados grupos, en aspectos como la contratación, el reclutamiento de personal, o la

destinación de los recursos. Una actividad empresarial significa operar en el mercado donde

los resultados obtenidos son difíciles de predecir con anterioridad. Los empresarios priva-

dos perciben con mayor claridad si el rendimiento es adecuado, además que deben asumir

contra su propio patrimonio las pérdidas que se generan si la operación resulta negativa;

esta circunstancia los hace más atentos a las señales del mercado, y están forzados a res-

ponder con más eficiencia a las mismas. En el caso de las empresas públicas los resultados

negativos se trasladan al Presupuesto gubernamental, de manera que el responsable de las

decisiones no está presionado por hacer una gestión eficiente de los recursos.

El aspecto final tiene que ver con la corrupción. Ésta se fomenta cuando existen ex-

cesivos controles que implican la intervención de funcionarios que deben expedir las auto-

rizaciones correspondientes. Ello está creando las posibilidades de que la intervención de

tales funcionarios favorezca a quienes pueden dar una contraprestación económica a cam-

bio, configurándose el fenómeno de la corrupción. Lo anterior se agrava cuando los funcio-

narios están mal remunerados, o la intervención del funcionario es discrecional. Se supone

que cuando los controles y regulaciones son mínimos, y se restablecen las condiciones de

competencia en los mercados de tal forma de que por esta vía se sanciona al que no es efi-

ciente, el fenómeno de la corrupción tiende a desaparecer.

¿FIN DEL CONSENSO DE WASHINGTON?

En el segundo semestre del 2003 una publicación institucional del FMI

4 hace una

evaluación del Consenso de Washington, hecha por Williamson (el autor del Consenso),

Ortiz y Clift (altos funcionarios del FMI en el momento de la adopción de las reformas del

Consenso). Ellos reconocen que los resultados esperados con Consenso no se lograron (lo

que implícitamente significa reconocer su propio fracaso), y señalan que en la segunda mi-

tad de los noventas América Latina recayó en las crisis financieras que supuestamente ha-

bían generado las reformas a comienzos de la década del ochenta. Observan que el esfuerzo

inicial de las reformas se centró casi exclusivamente en la reducción de la intervención es-

tatal y el aumento de los instrumentos de mercado sin tener en cuenta la secuencia en la

cual se introdujeron las reformas. Es lo que se denominó como un Big Bang, un proceso

radical de reformas junto con draconianos programas de ajuste económico (Salama y Valier

1994, cap. 6).

En la actualidad los promotores de Consenso señalan que es preciso rescatar los

elementos positivos de la intervención estatal que permitan un buen funcionamiento del

4 Revista Finanzas & Desarrollo, septiembre 2003, volumen 40, número 3.

15

mercado, a través de un proceso de reformas secuencial y ordenado y un marco institucio-

nal adecuado. Esto es lo que se conoce como Consenso II, o reformas de segunda genera-

ción. Como elementos de dicho marco señalan, por ejemplo: enfatizar las reglas del proceso

presupuestal y la autonomía del Banco Central, que garanticen la disciplina fiscal y finan-

ciera, en lugar de fijar metas sobre déficit fiscal o inflación; mejorar los sistemas de super-

visión bancaria con una mayor prudencia en la liberación de los mercados de capitales (el

FMI dejó de ser radical en este punto); desarrollo de la carrera administrativa en el servicio

público; una mayor apertura hacia las políticas de redistribución de los ingresos.

Como se puede ver se trata de construir una nueva receta de políticas, al igual que se

lo hizo con el Consenso, y para ello se invoca el tema de las instituciones. En este punto

habría que entrar a discutir si las nuevas posiciones implican un cambio de posición de las

entidades que conforman el Consenso de Washington, si se trata simplemente de cambios

de matices, si se trata de dar cuenta del fracaso de las políticas y la reconfiguración de las

reformas adaptándolas a la nueva realidad pero buscando siempre los mismos objetivos. Se

puede hacer un ejercicio de caracterizar la naturaleza de las reformas del Consenso II, o las

reformas estructurales de segunda generación, sin embargo, los principios siguen siendo los

mismos : Liberación de los mercados, ajuste fiscal, descentralización, focalización del gas-

to, impuestos indirectos sobre el consumo interno, privatización, independencia de la auto-

ridad monetaria y fiscal. Son reformas que tienen un carácter opuesto a las introducidas

durante la vigencia del Intervencionismo Estatal durante el Modelo de Sustitución de Im-

portaciones: regulación de los mercados, activismo fiscal (keynesiano), centralismo, uni-

versalización del gasto, impuestos directos, intervención estatal, control del gobierno sobre

las políticas monetaria y fiscal.

No tendría sentido hacer un análisis de la coherencia entre las diferentes políticas, si

partiéramos de afirmar que más que un discurso se trata más bien de una serie de políticas

que se explican mejor sobre el concepto de la financiarización. Precisamente los promoto-

res de las reformas pretenden justificarlas sobre la base de un discurso ideológico, en este

caso el triunfo histórico del mercado sobre el estado, o del liberalismo sobre el estatismo,

como lo proclamara Fukuyama, porque ello las haría aparecer como producto de la razón y

del interés común y universal. Como decía Bourdieu (205-206) para legitimar las políticas

se hace necesario construir todo un andamiaje teórico que permita presentarlas como pro-

ducto de la razón y el bien común. Sin embargo, señalar algunas contradicciones sirve para

ratificar la afirmación que no se trata del discurso ideológico, o de un pensamiento único,

que muchos tratan de identificar y definir. Veamos algunas contradicciones con el ánimo de

abrir algunos interrogantes, sin embargo, la exploración la discusión de las contradicciones

amerita un trabajo más elaborado que desborda las pretensiones del presente trabajo.

- Si se focaliza el gasto en los pobres ¿por qué no se focaliza el impuesto en los

ricos?

Se trata de focalizar los recursos públicos directamente hacia los pobres a través de

subsidios a la demanda. El subsidio a la demanda y la focalización son instrumentos de

asignación del gasto público que responden a la necesidad de introducir criterios de merca-

do. Estos criterios se podrían entonces utilizar para recomendar focalizar los impuestos en

los ricos. Esto haría el discurso simétrico en la parte del gasto y con la de los impuestos.

Sin embargo la doctrina para los impuestos cambia, y se aboga por la política contraria, la

universalización la cual consiste en bases gravables universales y tarifas uniformes, lo que

16

significa abolir los impuestos progresivos (BID, 209-211). Se puede invertir el análisis: Si

se trata de universalizar los impuestos ¿por qué no universalizar los gastos?.

- Reducción del tamaño del Estado a través del ajuste fiscal, de la disminución

del gasto público y de la privatización. ¿Por qué no se aplica dicha reducción a

los impuestos?

El discurso de disminuir el tamaño del Estado para darle un mayor papel al mercado

sólo se aplica en lo que tiene que ver con el gasto público. Cuando se trata de los impuestos

se pide su aumento alegando disciplina fiscal. Si se trata de reducir el tamaño del Estado

debe hacerse en la parte de los gastos como de los impuestos. Surge la pregunta: ¿Cuál es la

razón de aumentar los impuestos si se están privatizando la salud, las pensiones, los servi-

cios públicos, la educación y la construcción de infraestructura básica?.

Flexibilización del mercado laboral versus los mercados de capitales y bienes.

La flexibilización laboral no se refiere a su movilidad entre países sino al precio del

trabajo (al salario), mientras que la flexibilización del mercado de capitales se refiere a su

libre movilidad internacional y no al precio que recibe, por el contrario, se exige que la tasa

de interés real se mantenga a través de políticas antiinflacionarias y la intervención estatal

para garantizar la estabilidad de la tasa de cambio. Son dos flexibilidades de naturaleza

diferente, ¿por qué no se usan los mismos criterios para la una y para la otra?. A su vez, si

se pide libre movilidad de bienes y servicios ¿por qué no se hace lo mismo con la movili-

dad de los trabajadores?

- Si hay que hacer ajuste fiscal cuando se presenta una situación deficitaria en

la Balanza de Pagos, ¿por qué no hacer expansión fiscal cuando se presenta su-

perávit? o viceversa.

- Se reclama flexibilidad laboral lo que implica libertad de contratación y des-

pido de trabajadores y a la vez se reclama seguridad jurídica en los derechos

de propiedad (incluyendo la inversión extranjera), contratos comerciales y fi-

nancieros, regímenes tributarios, todo cual lo significa que al capital no se le

pueden modificar las condiciones.

- Se reclama libertad de precios pero a la vez se pide estabilidad de la tasa de

cambio que es el precio de la divisa internacional.

- ¿Como se concilia la libertad del mercado con la dictadura monetaria (Banco

Central Independiente) y fiscal (Sistemas Presupuestales Jerarquiza-

dos)?.¿Cómo se concilia dicha dictadura fiscal con la autonomía fiscal que se

promueve con la descentralización, y con la democracia participativa?.

La lista de contradicciones puede extenderse, pero aquí no se va a hacer un tratado

al respecto. Como se puede apreciar de todo lo dicho atrás, el debate va más allá de la sim-

ple discusión entre Estado y Mercado, como se lo pretende plantear en la actualidad. Tiene

más sentido explicar las políticas del Consenso de Washington desde las necesidades del

17

capital financiero por obtener rentas (ver Giraldo 2001, cap. 5). Se puede hacer el repaso de

algunas reformas del Consenso y ver su relación con la financiarización. Analicemos las

reformas en tres componentes. Primero, la apertura de la cuenta de capitales, junto con el

Banco Central Independiente y la disciplina fiscal, tendría por objeto permitir que el capital

financiero circule sin restricciones, y que a la vez la autoridad monetaria se centre en garan-

tizar la estabilidad de los precios y la tasa de cambio para garantizar que dicha ganancia se

mantenga en términos reales (protegida contra la devaluación y la inflación). Adicional-

mente el gobierno, ante la imposibilidad de recurrir a la emisión monetaria para su finan-

ciamiento, debe hacerlo a través de la emisión de títulos de deuda que se convierten en una

fuente de rentas a los inversionistas financieros, y debe mantener la disciplina fiscal casti-

gando la demanda interna de tal forma que contribuya a producir un balance positivo en la

cuenta comercial de la Balanza de Pagos para poder generar las divisas que se requiere para

la transferencia de rentas. A su vez, dentro del mismo objetivo de castigar la demanda in-

terna se adopta la tributación sobre el consumo interno.

Segundo, para poder permitir el aumento de las ganancias de las empresas para que

puedan hacer transferencias al capital financiero (corporate governance ) se requiere de la

flexibilidad laboral (aumentar la plusvalía absoluta), reducir los impuestos directos y elimi-

nar su progresividad. Tercero, para reducir la parte del excedente económico que se dirige

hacia el Estado (y poderlo dirigir hacia el capital financiero) se requiere que las entidades

públicas se privaticen, o al menos se autofinancien vendiendo sus servicios en el mercado.

En el caso de la seguridad social (salud y pensiones), la privatización permite que sea ad-

ministrada por intermediarios financieros. El autofinanciamiento hace que los subsidios ya

no se deban dirigir hacia las entidades públicas (subsidios a la oferta) sino a los usuarios

(subsidios a la demanda) a través de técnicas de focalización y subsidios a la demanda. El

autofinanciamiento, hace parte de la política de descentralización, según la cual el servicio

lo debe suministrar el nivel de gobierno inferior que puede proveer y financiar el servicio;

en este caso el nivel inferior corresponde a la institución proveedora (colegio, hospital, em-

presa de servicios públicos, etc.), y la forma de financiarse es a través de la venta de servi-

cios. La descentralización es una forma de descargar al gobierno Nacional de responsabili-

dades de tal forma que se dedique a transferir rentas al capital financiero a través del pago

de la deuda pública.

De lo que se acaba de señalar se puede afirmar que el Consenso también se puede

explicar desde la lógica del capital financiero, como una regulación y unas políticas que les

son útiles para extraer rentas de las economías, pero presentar las reformas desde esa pers-

pectiva las desligitimaría, como se mencionó atrás.

MERCADO Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS

Desde la visión de la economía estándar la función del Estado es la de proveer bie-

nes que no pueden ser transados plenamente en el mercado y estos serían los llamados bie-

nes públicos. Su naturaleza pública se define por su grado de mercantibilidad. Entre menos

mercantil sea un bien más se aproxima a su categoría público. Esta es una definición ahistó-

rica que supone al mercado como un orden natural. Desde una perspectiva histórica el con-

cepto de lo público surge con el capitalismo cuando el Estado se independiza formalmente

de los negocios privados. Lo público entendido como la satisfacción de las necesidades de

la colectividad se encarna en el Estado, mientras que las necesidades individuales se resuel-

18

ven en la esfera del mercado. Según Múnera (2001, 228) la definición tradicional de lo pú-

blico (modernidad imperante en occidente) hace referencia a las relaciones entre el Estado

Nacional y los ciudadanos, que se diferencia de lo privado entendido como el ámbito en el

que se relacionan los particulares entre sí.

En el feudalismo no había una clara separación entre lo público y lo privado porque

el Estado estaba en cabeza del señor feudal que a su vez era el dueño de las tierras, del cas-

tillo y del tesoro de la corona. El patrimonio del Estado era su propio patrimonio, el cual se

adquiría por herencia (o conquista), de manera que no tenía sentido plantear que el Estado

encarnaba lo público. Pero en el capitalismo esa separación entre lo público y lo privado se

hace clara. La existencia del mercado supone la presencia de un Estado que garantice la

vigencia de un derecho público que hace cumplir el derecho de propiedad privada y los

contratos, elementos fundamentales para la existencia del mercado. Y dentro de ese marco

jurídico se desarrolla la libertad del individuo. Esta sería la visión liberal. Sin embargo el

neoliberalismo introduce un cambio al respecto al crear la categoría "público-privado", en

la medida en que pasa a la provisión privada los bienes públicos sociales y la infraestructu-

ra pública. Tradicionalmente lo público en este contexto era considerado como lo estatal, lo

colectivo y que despertaba interés por parte de la opinión pública. Sin embargo el hecho

que pierda el carácter de estatal no pierde las otras características, y hoy día el concepto

público deja de ser sinónimo de lo estatal. Por ejemplo aún si se privatizara toda la salud, la

opinión pública nunca será indiferente a la calidad de atención del sistema, y cuando se

presentan fallas graves la opinión reacciona. Es el caso del "llamado paseo de la muerte" en

Colombia que consiste en que las personas enfermas terminan deambulando de hospital en

hospital sin que las atiendan, lo cual se convierte en un asunto de incesante requerimiento

por parte de la opinión.

Desde la óptica mercantil imperante habría tres clases de bienes públicos: los puros,

los preferentes (o de mérito) y los monopolios naturales. Los primeros son bienes a los que

no se les aplica el concepto de exclusión, propiedad necesaria para que los bienes se puedan

transar en el mercado en condiciones normales. Un bien es excluyente cuando su posesión

y consumo depende de que se pague su precio, y de esta forma excluye a los demás del

derecho sobre dicho bien. En otras palabras el precio determina la posibilidad de poseer y

consumir un bien de acuerdo a la capacidad de pago de los individuos. Esto implica que el

bien es sujeto a ser cambiado de propiedad a través del mercado. En particular, un bien que

no presente estas cualidades no puede ser objeto del intercambio, no se puede transar en el

mercado y no tiene la posibilidad de asignársele un precio (Musgrave y Musgrave, p.52).

En el mismo sentido se habla de un bien que su consumo es no rival, que de acuerdo

con Musgrave y Musgrave, significa que "su consumo no reduce los beneficios obtenidos

por todos los demás … en este caso el coste marginal (el coste de admitir un usuario adi-

cional) es cero, y éste debería ser su precio (…) Pero aunque el coste marginal es cero, el

coste de proporcionar el servicio no lo es. (…) La provisión a través del mercado no puede

funcionar y se hace necesario un proceso político de determinación presupuestaria, proce-

so que permite a los consumidores expresar sus preferencias a través del proceso político y

también les obliga a contribuir" (pp.53 y 54).

En este tipo de bienes no existe un derecho de propiedad claramente definido que se

pueda asignar a un individuo determinado, quien es el que pagaría el precio. En consecuen-

cia estos bienes tienden a financiarse a través del Presupuesto. Tal es el caso, por ejemplo,

de la defensa nacional, la policía, el sistema judicial, y la gestión macroeconómica. La de-

terminación de cuánto de cada uno de esos bienes debe suministrar el Estado, su calidad y

19

características, debe hacerse mediante un proceso político a través del cual se revelen las

preferencias de los ciudadanos. Y ese proceso político se refleja en el proceso de formula-

ción, elaboración y aprobación del Presupuesto Público. Ese tema será tratado en la sección

cuarta de este trabajo.

Esta no es la única razón de la provisión pública de bienes y servicios. El Estado

también interviene cuando se presenta fallas de mercado que pueden estar dadas por la exis-

tencia de monopolios naturales, mercados incompletos, fallas de información y externalida-

des. De acuerdo a la racionalidad neoclásica, cuando los bienes presentan externalidades en

el consumo o la producción generan una brecha entre los precios de mercado y la valora-

ción social. Las externalidades pueden ser positivas o negativas. Positivas cuando el benefi-

cio social es mayor que el beneficio privado, como por ejemplo en la provisión de salud o

educación. En el caso de la educación, el beneficio privado está determinado por una dife-

rencia entre costos e ingresos para el establecimiento educativo que lo provee; el beneficio

social radicaría en el aumento del capital humano del grupo poblacional receptor del servi-

cio, aumento que se traduciría en un mayor bienestar social. En consecuencia, aunque el

sector privado los pueda proveer, no lo hará en la cantidad deseable desde el punto de vista

social. Los mercados privados tienden a ofrecer muy poco en comparación con la cantidad

que se ofrecería si todas las preferencias individuales pudieran ser captadas plenamente por

el mercado privado (Hemming 1991, 22-30) (Musgrave y Musgrave, cáp.4). En este caso se

podría contemplar la posibilidad de un subsidio.

El caso de las externalidades negativas, es cuando el costo social es mayor que el

privado. El ejemplo típico es la contaminación, que es un costo social que no está incorpo-

rado en la contabilidad privada de quien la genera. En este caso, cabría la posibilidad de la

existencia de un impuesto, que traslade el costo social a quien genera la externalidad nega-

tiva.

En el caso de los monopolios naturales se trata de bienes que no se pueden producir

en un mercado de competencia perfecta. Este es el caso de los servicios públicos domicilia-

rios (acueducto y alcantarillado, electricidad, televisión, radio) ya que las fuentes son esca-

sas, el espacio electromagnético limitado, o sólo puede llegar una red de distribución. Tales

servicios además de monopolios son bienes preferentes. Otro caso es la explotación de un

recurso natural no renovable como puede ser el cobre, el petróleo, o el níquel. En este caso

la existencia de un sólo, o unos pocos operadores, les daría un poder de mercado que no

permite que las condiciones de competencia perfecta funcionen.

Estos son los criterios con los cuales el enfoque neoclásico tradicional justifica la in-

tervención estatal, bajo el argumento de que su intervención lleva a corregir las fallas del

mercado. No obstante, desde la perspectiva neoliberal, esta es una posición ingenua, porque

hay que considerar las fallas de la intervención estatal, que pueden ser más graves que las

fallas del mercado que se pretenden corregir. Así lo ha señalado el Banco Mundial, y esto

es lo que marca la diferencia del enfoque neoclásico tradicional con el enfoque neoliberal

actual. Es por esto, que las políticas que se promueven en la actualidad propenden por el

desmonte del intervencionismo estatal, el cual, se justificó con la necesidad de corregir las

fallas del mercado. En este caso el papel del Estado consiste en crear las condiciones para

que los mercados funcionen en condiciones adecuadas, es decir, que los precios sean el

instrumento para la asignación de los recursos. Este es el enfoque de las "reformas estructu-

rales", que es el adoptado por los organismos financieros internacionales para la región,

tales como el Banco Mundial, el BID y el FMI, y ese es el trasfondo del llamado "Consenso

de Washington".

20

Es en este sentido que se plantea la necesidad de crear "cuasimercados" para la pro-

visión de los servicios sociales. Como señala Molina: "De sistemas donde el proveedor era

prácticamente único y público, se quiere pasar a sistemas con multiplicidad de oferentes.

Para generar múltiples proveedores, y dado que el sector público es el principal financia-

dor de los servicios sociales, sus recursos pueden ser ubicados en organizaciones que pue-

dan ser incluso privadas" (p. 15).

Aquí la regulación adquiere un papel nuevo: El Estado pasa de proveedor a regula-

dor. Cuando la provisión de los bienes públicos se traslada al mercado se produce un riesgo

adverso hacia la población más vulnerable cuando se utilizan los subsidios a la demanda,

además que se puede estimular un detrimento de la calidad de los servicios. Si no existiese

ninguna regulación no existirían incentivos para proveer los bienes y servicios a sectores

sin capacidad de pago. Por otra parte, si se llega a los sectores de menor capacidad de pago,

existe la tendencia de reducir la calidad del servicio, para compensar el menor ingreso a

través de la reducción de costos.

La regulación debe incentivar la calidad, la cobertura, y atacar el problema de la se-

lección adversa de manera que la cobertura de los servicios llegue a los más pobres. Pero

aquí aparecen de nuevo los problemas que se dice se eliminan cuando los servicios se pres-

tan en condiciones de mercado. Como dice Molina, "los agentes regulatorios no tienen

toda la información necesaria para tomar decisiones inteligentes y terminan siendo pri-

sioneros de la información de quienes proveen los servicios que son los entes a regular. En

parte también porque la regulación es víctima del proceso político donde se desenvuelve y

donde las personas encargadas de ejecutar la regulación terminan siendo dominadas por

los intereses de los grupos políticamente más influyentes" (pág. 15).

Retomando todo lo anterior, para los bienes públicos puros, a los que no se les apli-

ca el principio de exclusión, cuyo consumo no tiene rival, deben proporcionarse gratuita-

mente y financiarse con el ingreso general. Para aquellos bienes en los cuales sí funciona el

principio de exclusión pero tienen externalidades positivas, como es el caso de la salud y la

educación, estos deben ser vendidos pero el Estado debe garantizar el acceso a aquellas

personas que por su situación económica no pueden acceder ellos, acceso bajo condiciones

de mercado, que como vimos atrás, se trata a través de subsidios a la demanda. En el caso

de los monopolios naturales la provisión debe ser privada, pero debe haber una regulación

para que el bien o servicio se suministre en las condiciones en las que haría un mercado en

competencia perfecta.

La vigencia del mercado no significa que no haya excluidos. Son los que por una

razón u otra, no pudieron "engancharse" al mercado. Son los denominados pobres. De

acuerdo con el BID (1998) "es necesario que se financien con recursos públicos los gastos

destinados a necesidades básicas que no puede proveer el mercado que no pueden pagar los

individuos pobres (educación básica, salud básica y pensiones mínimas para los pobres,

entre otros)" (p.199).

Se trata que operen los mecanismos de mercado. Cuando el Estado reasigna con cri-

terios de justicia redistributiva genera pérdidas en eficiencia, como se dijo atrás. De acuer-

do con Gómez (1989), se parte del principio que la justicia del mercado consiste en remu-

nerar al capital y al trabajo de acuerdo a su productividad marginal, de manera que los sub-

sidios gubernamentales nacidos de la regulación estatal no pueden constituir un sistema

fundamental de reparto del producto. Los subsidios no deben estar garantizados a largo

plazo porque se estaría violando el principio del mercado como mecanismo de distribución

de las remuneraciones.

21

Sin embargo se puede cuestionar el planteamiento anterior en el sentido que para

que haya mercado debe haber Estado y para que haya Estado deben existir impuestos que

garanticen su financiamiento y con ello su existencia. Debe haber Estado porque para que

exista el mercado se requiere un sistema judicial que garantice los derechos de propiedad y

el respeto por los contratos. En este caso, por ejemplo, sería difícil argumentar que la provi-

sión de un bien público, que llamaríamos justicia, es una distorsión del mercado. El Estado

debe garantizar el libre accionar de individuos racionales en un ambiente estable. Esa esta-

bilidad hace referencia a la estabilidad macroeconómica basada en el ajuste fiscal, y a la

estabilidad jurídica, cimentada en el imperio de la ley. Ambos objetivos deben ser logrados

sobre la base de poderes independientes, que se constituyan en cortapisas al mercado para

que éste no se desborde.

De manera que la razón para justificar los impuestos se reduce a las de financiar las

funciones de policía, la regulación gubernamental y la disciplina fiscal, que parecen ser las

únicas funciones que le quedan al Estado. La función de policía entendida como velar que

se cumpla el derecho de propiedad privada para que los mercados funcionen, y la regula-

ción para que la provisión sea adecuada, no se abuse de posiciones monopólicas, y no se

deje de cubrir a los grupos más vulnerables. De acuerdo con Hayeck (1990, pp.71 a 73) el

Estado puede promover leyes que permitan un mejor funcionamiento del mercado, lo que

significa garantizar la propiedad privada (el mercado significa transferencia de derechos de

propiedad) y el respeto por los contratos. Lo anterior implica la existencia y la obligación

de cumplir con normas atinentes al derecho comercial, civil y penal. Esto último tiene que

ver con castigar a quienes violen la propiedad privada, como es el caso, por ejemplo, de

castigar a quienes atenten contra la propiedad personal.

Un ladrón, que asalta una residencia, y sustrae bienes valiosos, no los ha adquirido

bajo el intercambio dentro de la lógica del mercado; antes por el contrario, le está violando

ese derecho a quien sí lo ha adquirido a través de vender, por ejemplo, su fuerza de trabajo

obteniendo una remuneración con la cual compró los bienes que le fueron robados. El Esta-

do debe asegurar que se sancione el robo y garantizar la seguridad personal de las personas,

el respeto por la propiedad privada y el cumplimiento de los contratos (Buchanan y Tullock

1965).

El tema es presentado por el Banco Mundial (1997, p.52) como la creación de un

ordenamiento jurídico básico, el cual se dirige a establecer una infraestructura institucional

(derechos de propiedad, paz, orden público y sistema normativo) que aliente la inversión a

largo plazo. El ámbito de la legalidad es amplio. Por ejemplo, títulos de propiedad sobre la

tierra, garantías a bienes muebles, leyes para los mercados de valores, protección a la pro-

piedad intelectual y la competencia. La institución señala que si no hay un sistema judicial

bien organizado, las empresas y particulares tienden a buscar otros medios de controlar los

contratos y dirimir las controversias, lo cual, en el peor de los casos, puede llegar a la vio-

lencia armada.

La existencia del ordenamiento jurídico debe acompañarse de su previsibilidad, su

coherencia, y la estabilidad de las políticas. Dicha estabilidad se combina con la existencia

de un entorno de políticas favorables, incluyendo la estabilidad macro (Banco Mundial, 52-

53). Como se ampliará en el capítulo segundo, la estabilidad macro está basada en la disci-

plina fiscal, lo que significa que el Estado debe cobrar impuestos y gastar poco, para garan-

tizar el equilibrio del mercado.

22

INTERVENCIÓN DEL ESTADO

La intervención del Estado no debe ir más allá de su función política y reguladora.

La crítica que hace el Banco Mundial a dicha intervención es ahistórica, como si la inter-

vención estatal fue, es, y será, inconveniente en todo tiempo y lugar. Sin embargo, si el

tema se enfoca desde una perspectiva histórica, durante el siglo XX el intervencionismo fue

un elemento clave del desarrollo social, económico y político de los pueblos. Lo que la his-

toria ha demostrado es que los Estados Nacionales surgieron con el capitalismo por la nece-

sidad de crear una autoridad nacional que protegiera la propiedad privada y los contratos,

en un espacio geográfico determinado (país), en el cual se desarrollaron los mercados na-

cionales. Hasta aquí surgió la dimensión política del Estado. Pero más adelante nace la di-

mensión social por el hecho que el mercado no es suficiente para la autorregulación de la

acumulación de capital, como se indicó atrás. De un lado, (1) porque existen costos en la

reproducción de la fuerza de trabajo que no entran en el precio que el productor individual

paga al trabajador (salario directo) y por tanto históricamente han sido provistos por el Es-

tado, tal es el caso, entre otros, de pensiones, salud, atención materno infantil, servicios

públicos domiciliarios, vivienda. Para ponerlo en términos marxistas, el Estado asume una

parte de los costos de la reproducción del capital variable. Si los Estados hubiesen rechaza-

do asumir esta función se hubiera presentado una confrontación antagónica en relación ca-

pital y trabajo destruyendo los fundamentos del sistema económico, como se hizo evidente

en Europa en la segunda mitad del siglo XIX. Hay que recordar que antes del capitalismo

esos bienes sociales eran provistos principalmente por las redes de protección familiares,

vecinales, o por la iglesia. De manera que los bienes sociales también cumplen el papel de

legitimación y reproducción del orden político, no sólo porque permitieron apaciguar la

confrontación entre el capital y el trabajo, sino porque para la población por fuera de la

relación laboral y los grupos sociales excluidos (indigentes, desplazados, reinsertados, "po-

bres"), cumplen una función de mitigación.

De otro lado, el Estado de proveer (2) infraestructura la infraestructura básica, que

no es provista por los agentes privados pero que es necesaria para el funcionamiento del

sistema económico, como es el caso de las vías, puertos, redes de transmisión eléctrica,

infraestructura urbano, entre otros5. Para diferenciar los bienes de consumo colectivo que

vienen a constituir un salario indirecto que se canaliza a través del Estado (aunque en los

últimos decenios se traslada a la provisión privada como veremos más adelante), de aque-

llos bienes de naturaleza colectiva, que están destinados a la construcción de la infraestruc-

tura básica, vamos a llamar a los primeros "bienes sociales". Estos bienes constituyen el

salario social para ciertos autores (Rodríguez Cabrero 1982, 24) (Marshall 1950, 29-32),

(Théret 1993; 1998, 121).

El auge del intervencionismo estatal vino a darse posteriormente con el éxito de las

políticas keynesianas para combatir el desempleo en los años treinta y cuarenta, y con los

5 Existe provisión estatal (o privada) de bienes sociales que simultáneamente pueden corresponder a la dimensión

política y la infraestructura básica. Ese es el caso de la educación. En la medida en que sea un instrumento de re-

producción ideológica hace parte de la política, en la medida que sea instrumento de adecuación de la mano de obra, hace parte de la productiva correspondiendo al capital variable. De la misma forma en los servicios públicos

tienen un doble carácter. En la medida en que son indispensables para la reproducción de la fuerza de trabajo hacen

parte del capital variable, en la medida en que son infraestructura básica para el proceso productivo corresponden al capital constante.

23

favorables resultados del Plan Marshall en la reconstrucción europea en el período de la

posguerra. Además, este Estado, surgió como alternativa a las revoluciones Soviética y

China que hasta la década de los años 60 aparecían como procesos exitosos de reforma so-

cial y política. Se le atribuyó al Estado, en el plano económico, el papel fundamental en la

promoción del desarrollo. Ello significaba que el Estado debía dirigir el proceso económi-

co, canalizar recursos subsidiados hacia la producción y el empleo, y crear protecciones

especiales para actividades productivas en las que existía un interés especial.

Con Keynes, el discurso social del Estado del Bienestar se articuló con el económi-

co. El gasto social hacía parte del activismo fiscal, y la tributación directa se justificaba

porque la propensión a ahorrar era mayor en las rentas más altas, con lo que substraían una

mayor parte del ingreso de la demanda efectiva. Para reactivar la demanda era necesario

gravar las rentas altas para que tales recursos pudieran ser gastados vía sector público (Gi-

raldo 1995b).

Además del activismo fiscal, el intervencionismo hacía también referencia a la dis-

tribución secundaria del ingreso. Mientras el mercado hacía una asignación primaria del

ingreso, de acuerdo a la remuneración de los factores de producción (capital y trabajo), el

Estado, a través de las finanzas públicas, altera esa distribución en aras de una mayor igual-

dad. Redistribuye las rentas a través de impuestos progresivos que gravan al capital, y de

transferencias directas (pensiones, ayudas familiares.), o indirectas (subsidios a los produc-

tos de la canasta familiar), y prestación de servicios (salud y educación). Además se adopta

una regulación protectora de los derechos sociales (Isuani 1991, 10-11).

Cuando se presentó la crisis del keynesianismo también se presentó la del Estado

Benefactor. La crisis, desde el punto de vista económico, se evidenció en la falta de efecti-

vidad de la expansión de gasto público para reducir el desempleo, y desde el punto de vista

social y político se acusó al gigantismo estatal como una pesada carga que la sociedad de-

bía soportar. Se señalaba que en muchos casos los beneficios que otorgaba se convirtieron

en privilegios y monopolios al servicio de los grupos dominantes. El aparato estatal se con-

virtió en un mundo cerrado y controlado por burócratas, donde los más corruptos utilizaban

las regulaciones como un instrumento para extraer rentas que se derivaban de su capacidad

para entorpecer el proceso de desarrollo.

Los estados se burocratizaron perdiendo cada vez más los vínculos con la sociedad

civil que decían representar. En mayor o en menor grado, dependiendo de cada caso, esta-

ban al servicio de las burocracias y de los sectores económicos privilegiados. Esto creó una

crisis de legitimidad en Europa y Estados Unidos a comienzos de los años 70, lo que llevó a

la necesidad de introducir reformas significativas a los aparatos estatales, y fue el momento

en que hizo presencia el neoliberalismo.

Las reformas se dirigieron a redefinir el papel del Estado, concentrándolo en las

áreas donde se decía era más necesario y retirándolo de aquellas donde el sector privado

podía cumplir un mejor papel, desregulando los controles y fortaleciendo la descentraliza-

ción. Parte de los paradigmas ideológicos que sustentan estas reformas fueron presentados

atrás, y se desarrollarán en las secciones siguientes.

Sin embargo surge la discusión si las reformas se orientaron realmente a buscar una

mayor eficiencia del aparato estatal, o estaban dirigidas a permitirle al capital financiero

disponer de una parte de las rentas que se estaban canalizando a través del Estado, como se

afirma desde otros puntos de vista. Sobre este tema se volverá en las conclusiones del pre-

sente libro. Sin embargo, se debe señalar que la problemática es más compleja de lo que se

ha presentado. El Estado de Bienestar no puede ser presentado como un gigante que privi-

24

legia a determinados monopolios, ese es un fragmento de la verdad, lo mismo que su clien-

telización. Hay que tener también en cuenta que el Estado del Bienestar sí cumplió un papel

importante en la expansión de la demanda agregada durante las década del 30 al 60 (inclu-

sive) y ello fue crucial para permitir la expansión del modelo fordista de acumulación, en el

cual, la ganancia se volvía efectiva a través de la realización de las mercancías. Si no hubie-

se existido el Estado del Bienestar el mercado no habría sido una fuente de acumulación y

ganancias privadas.

El proceso de reformas en los países menos desarrollados tuvo una evolución dife-

rente porque a mediados de los años 70, cuando gran parte de las naciones de occidente

estaban en la tarea retirar los Estados de las áreas en que eran ineficientes, los de las nacio-

nes en desarrollo comenzaron a crecer financiados con el boom del endeudamiento externo.

La intervención estatal en los temas sociales y económicos en Latinoamérica adqui-

rió importancia a partir de la crisis de la década del treinta, cuando se originó en Latinoa-

mérica el Modelo de Sustitución de Importaciones, MSI. A lo largo de la vigencia de este

modelo se fue gestando un modelo intervencionista, y que se ha llamado el modelo cepa-

lino6. Se puede decir que el modelo de intervención estatal que se gestó a partir de 1930 es

cepalino (a pesar que la Cepal se creó dos décadas después) en el sentido que el papel de la

Cepal fue legitimar y racionalizar el modelo de intervención y la política económica que se

venían aplicando desde 1930 (Ver Giraldo 1994, Cap 3).

Antes de 1930 en la región predominó el Modelo Primario Exportador, en el cual,

de acuerdo con Franco (1996) el "Estado era de corte liberal clásico, por lo que sus funcio-

nes se reducen a la seguridad externa, al mantenimiento del orden interior y la preocupa-

ción por asegurar las condiciones para el cumplimiento de los contratos. La política social

no formaba parte de las preocupaciones gubernamentales" (p. 10). Las necesidades sociales

eran cubiertas a través de la familia extensa, y las obras de caridad de la iglesia católica. En

muchos países la iglesia jugó un papel esencial en la política social, sobre todo en áreas de

educación y salud. Los colegios y hospitales eran administrados por instituciones religiosas.

El control de la educación le permitió consolidar su dominio ideológico.

Los rubros típicos de gasto del Estado eran el aparato militar y la administración

central. El aparato, heredado de las guerras de independencia, era el instrumento a través

del cual se aseguraba la unidad nacional. Esa unidad no tenía su correspondiente económico

por la ausencia de un mercado interno. Dicho mercado se conformó después de 1930, du-

rante la vigencia del Modelo de Sustitución de Importaciones.

Volviendo al intervencionismo cepalino, de acuerdo con Franco "la política social

persiguió la protección del trabajador asalariado, respondiendo a las presiones derivadas de

la creciente organización sindical, facilitada por la concentración obrera y por la importan-

cia de la creciente industria" (p. 11). Este es un factor que ha podido tener una significación

decisiva, sin embargo, el intervencionismo estatal en América Latina va más allá, y está

ligado al desarrollo de un mercado interno y un sector manufacturero, combinando el fo-

mento económico (con recursos estatales), y la protección a la competencia externa (con

impuestos a las importaciones y restricciones cuantitativas).

Si se compara el Estado de Bienestar en América Latina respecto al de Europa se

podría decir que es más pequeño, y de tipo bismarckiano si se tiene en cuenta que la cober-

tura de la seguridad social sólo llegaba a la clase trabajadora del sector formal (Rodríguez

6 Cuando se menciona la visión cepalina se está haciendo referencia a la visión de dicho organismo entre 1949

y 1970.

25

2001, 55). Sin embargo, más que un problema de grado de desarrollo del Estado de Bienes-

tar, se trata que la mayor parte del trabajo asalariado no ha estado cubierto por derechos

sociales garantizados desde el Estado, y por tanto ha estado excluido de la seguridad social.

En este caso se trataría de un Estado de Bienestar Parcelado, que tiene una cobertura res-

tringida para un segmento minoritario de la población, pero no un Estado de Bienestar Uni-

versal si se toma la población en su conjunto. Parcelado en el sentido que los beneficios

sociales se extienden parcialmente a determinados grupos sociales, grupos que después de

la crisis de comienzos de los ochentas fueron denunciados como privilegiados (Salama y

Lautier 1995, 253) (Lautier 1993, 106).

Tales denuncias buscaban enfrentar a quienes estaban excluidos de los beneficios

sociales contra los que gozaban supuestamente de los privilegios favorecidos desde el Esta-

do. Las políticas de ajuste dieron un golpe de gracia a la utopía según la cual los países no

desarrollados podrían acceder a la modernidad social desarrollando un tipo de protección

social como la de Europa occidental. La crisis y el abandono del proyecto de desarrollo

nacional, a cambio de buscar la inserción internacional conquistando nichos de mercado

mundial, gracias a la competitividad de precios, ha hecho que los derechos sociales se de-

nuncien como privilegios que encarecen la producción y restan competitividad, haciendo

aparecer el Estado de Bienestar como un arcaísmo, sin que exista otro discurso alternativo a

la propuesta neoliberal (Lautier, 107)

Pero el intervencionismo latinoamericano tuvo dos ingredientes adicionales: el fo-

mento económico y la protección a la industria nacional. Estas políticas se dan en el contex-

to de la necesidad de lograr la acumulación de capital sobre la base de la expansión del

mercado interno, ante el colapso del sector externo de los años treinta. La combinación del

intervencionismo estatal, con el fomento y la protección, le dio al Estado el carácter de ser

el direccionador de la economía, lo que da pie para el surgimiento de la planeación.

Las limitaciones de la intervención del Estado en América Latina están relacionadas

con el bajo desarrollo de las fuerzas productivas. Un Estado de Bienestar requiere de una

economía desarrollada y con un alto grado de salarización, que sea capaz de producir los

ingresos fiscales suficientes que dicho tipo de Estado demanda. Señalar que es el exceso de

intervencionismo estatal el que ha entorpecido el desempeño económico significa invertir el

orden de los factores. Y con los procesos de desalarisación, precarización el empleo, infor-

malización, los sistemas de previsión social basados en el aseguramiento, incluyendo los

sistemas privados que ahora se promueven, no tienen futuro porque suponen una relación

salarial estable y creciente.

Uno de los problemas que tuvo el proceso en América Latina fue la ausencia de una

repartición de las ganancias de la productividad entre asalariados y empresarios (trabajo y

capital), que fue lo que permitió en Europa el surgimiento de los "treinta gloriosos" (1945-

1975), el círculo virtuoso del fordismo. Allí, esta repartición de las ganancias de producti-

vidad se dio no sólo a través del salario directo, sino, sobre todo, del indirecto, mediante las

prestaciones sociales. En la América Latina no se dio dicho «círculo virtuoso» por la preca-

ria extensión de la relación salarial. El desarrollo de en mercado interno débil hizo que se

desarrollara un capitalismo débil y en consecuencia un Estado débil. No sólo porque los

regímenes de aseguramiento tenían una baja cobertura en razón que la población asalariada

que contribuía era una fracción de la población trabajadora, sino también la debilidad fiscal

del Estado hizo que su capacidad para proveer asistencia pública fuera limitada.(Lautier

2002b, 10-12).

26

En la visión cepalina el Estado jugaba un rol central en el direccionamiento de la

asignación de los recursos de la sociedad, mientras que el paradigma actual asigna dicho rol

al mercado. El Estado cepalino surgió en un contexto histórico diferente al actual. Surgió

ante la necesidad de desarrollar la economía sobre la base de la expansión del mercado in-

terno como fuente de acumulación de capital ante el colapso de los mercados externos co-

mo consecuencia de la crisis de los años treinta. Para lograr este propósito se recurrió a

políticas proteccionistas y de fomento económico. Estas políticas, en la lectura del para-

digma actual, de una parte, generaron grandes distorsiones que interfirieron el papel asig-

nador del mercado, y de la otra, condujeron a una economía rentista en favor de los que se

ampararon en la regulación y protección.

Sin embargo, es diferente considerar tales regulaciones y protecciones en la génesis

del modelo, que permitieron crear las condiciones para el desarrollo de un mercado interno

con todo lo que ello implicaba, con respecto al modelo en su fase terminal, en las décadas

del setenta y ochenta. El desarrollo del mercado interno no sólo se trataba de la conforma-

ción de un sector manufacturero, sino la generalización de la relación salarial. La produc-

ción para un mercado significa la disolución de las formas tradicionales de producción,

basadas en una economía campesina, en las cuales el trabajo estaba mediado por las rela-

ciones familiares y la dependencia al terrateniente. La relación salarial significaba que el

trabajo se liberaba del marco de esas relaciones, para pasar a la dependencia del empleador,

el cual a su vez producía para un mercado (producción de mercancías para intercambio).

Esto hacía que el trabajador se desplazara hacia las zonas donde era demandada la mano de

obra, lo que implicaba la disolución de la familia extensa, y los lazos de solidaridad implí-

citos, los cuales, al desaparecer, implicaba la resolución por otras vías del problema de la

atención de la vejez, y en general de los servicios sociales. Allí fue donde entró el Estado,

pero su intervención fue más allá. También asumió la tarea de la construcción de la infraes-

tructura de vías (para integrar el mercado interno), servicios públicos, telecomunicaciones,

infraestructura urbana. Todo ello para permitir el desarrollo del mercado interno.

CRÍTICA DESDE LA ECONOMÍA ORTODOXA AL INTER-

VENCIONISMO

Desde la crisis del keynesianismo al final de los años 60 ha surgido el paradigma del

desmonte del intervencionismo estatal, restableciendo un mayor papel del mercado en el

proceso de asignación de los recursos de la sociedad, tal como se ha venido exponiendo. La

recesión económica, acompañada de fenómenos de inflación, que se presentó entonces en

los países desarrollados, invalidó la hipótesis keynesiana de una relación positiva entre in-

flación (generada a través de una política fiscal activa) y empleo, la cual fue conocida como

la curva de Phillips. Lo que se observaba entonces era una relación negativa entre ambas

variables (fenómeno conocido como estanfalción), y ello iba contra los principios keyne-

sianos.

Dicha evidencia empírica fue lo que sirvió de fundamento para criticar el keynesia-

nismo, y con ello el intervencionismo estatal. El principal crítico de entonces, Milton Frie-

dman (1968), señalaba que no era cierta la relación positiva entre activismo fiscal y creci-

27

miento económico. Ya desde 1963 Friedman, basado en estudios empíricos7, llegó a la con-

clusión que un aumento en la masa monetaria (que en muchos casos se daba vía el financia-

miento del déficit fiscal) afectaba la tasa de inflación de largo plazo, mientras que el efecto

sobre la producción se daba en un lapso de tiempo variable y prolongado, de manera que el

efecto real buscado no podía ser afinado en la intensidad y en la oportunidad requerida, y po-

día ocurrir en un momento inapropiado afectando la estabilidad económica.

La crítica supone que los keynesianos siempre han estado equivocados, y que las re-

comendaciones de política económica que se derivan de dicha escuela simplemente fueron,

son, y serán erróneas. Sin embargo también cabe la posibilidad de considerar si más bien el

orden económico mundial cambió, y en el nuevo orden los postulados keynesianos dejaron

de ser funcionales. Las políticas keynesianas se daban en un contexto de una economía re-

lativamente cerrada, de manera que los estímulos a la demanda jalonaban la producción

interna. Sin embargo, las economías se fueron abriendo en su sector externo, particularmen-

te como resultado del auge de los mercados internacionales de capitales como consecuencia

del rompimiento del régimen de paridades fijas de Bretton Woods en 1971, ya que un exce-

so de demanda atraía capital internacional para financiarlo, y ese financiamiento estimulaba

déficits comerciales, con lo cual el impulso que a la demanda producía el aumento del gasto

público tenía un impacto más débil sobre los mercados internos.

Los mercados de capitales introducen una lógica nueva al proceso económico, lógi-

ca en la cual ya no interesa que el Estado sea un mecanismo para activar la demanda agre-

gada a través del gasto público, principio del pacto fordista, si no de extraer rentas financie-

ras, para lo cual es preciso contraer dicha demanda, y por tanto privilegiar el ajuste econó-

mico y la reducción del tamaño del Estado. De hecho en Europa y en Estados Unidos las

ideas liberales de disminuir el tamaño del Estado, y aumentar la vigencia del mercado surgie-

ron en los años 70. Como resultado de ello entre finales de esa década y comienzos de la si-

guiente se presentó el ascenso del "tacherismo" en Inglaterra y el "reaganismo" en Estados

Unidos. Ambos gobiernos representaban esa ideología. A comienzos de los años 70 también

en latinoamérica empezó a hacer carrera las tendencias que abogaban por una menor interven-

ción estatal. Varios gobiernos comenzaron a adoptar políticas más orientadas hacia el mercado

con una menor intervención estatal, siendo el caso de Chile el más extremo, con la dictadura

de Pinochet. Sin embargo ese proceso se truncó con el boom del endeudamiento externo que

afluyó a la región desde los primeros años de la década hasta la crisis de la deuda externa de

1982.

Los recursos externos provenientes del auge de los mercados financieros después del

rompimiento del régimen de paridades fijas financiaron una expansión del gasto público en

proporciones importantes, lo cual a la postre llevó a que crecieran de manera significativa los

Estados de la región. Pero este crecimiento no se enmarcó estrictamente dentro de la lógica del

crecimiento del Estado dentro del MSI. Para decirlo de alguna forma, dicho modelo se agotó

en la década del 60, pero en la década del 70 y comienzos de la del 80, el modelo tuvo una

vida artificial gracias a los recursos del endeudamiento externo.

Después de la crisis de la deuda, ocurrida en 1982, las reformas orientadas a la

vigencia del mercado y el desmonte del intervencionismo estatal se asentaron en la región

con todo su vigor. A ello contribuyeron dos factores que se potenciaron mutuamente. De

una parte, la crisis de la deuda externa evidenció una crisis de un modelo económico basado

7 Friedman y Anna J. Schawartz (1963) realizaron un estudio sobre la historia monetaria en Estados Unidos,

en donde relacionó los auges y las recesiones con el stock monetario.

28

en el intervencionismo y dirigismo estatal, de manera que se dan las condiciones para su

desmonte. De la otra, ese desmonte estuvo orquestado por los países desarrollados a través

de los organismos financieros internacionales, los cuales aprovecharon la capacidad de

imposición que tenían por medio de las condicionalidades de la renegociación de la deuda

externa, acusando al manejo desacertado de las finanzas estatales y a la ineficiencia de la

acción pública, como los responsables de la crisis económica de entonces.

Pero esas acusaciones respondieron a una posición política porque perfectamente se

puede argumentar que los desequilibrios externos fueron originados por la necesidad de los

inversionistas internacionales de colocar el exceso de liquidez financiera internacional ori-

ginado desde el rompimiento de las paridades fijas. Surge la pregunta: ¿Qué causó el déficit

fiscal: el exceso de gasto o el exceso de financiamiento crediticio?, es una pregunta similar

a ¿qué fue primero: el huevo o la gallina?. Un factor que facilita las acusaciones es que

normalmente cuando hay crisis económica de manera simultánea se presenta un déficit fis-

cal, y ello es así porque los ingresos del Estado están relacionados con la actividad econó-

mica, de manera que en este caso disminuyen, y por otra parte aumentan las demandas de

gasto público porque las presiones sociales aumentan. El hecho que el fenómeno sea simul-

táneo no quiere decir que la causalidad va de lo fiscal a lo económico, tiene más sentido

pensar que la causalidad es al contrario: de lo económico a lo fiscal. Pero presentar el pri-

mer tipo de causalidad como cierta tiene como objetivo político resolver las crisis descar-

gándolas en la población a través de más impuestos y menos gasto social, y no que ese cos-

to lo deben asumir los acreedores financieros del Estado, quienes por su afán de lucrar divi-

dendos con la deuda pública tienen una responsabilidad muy grande en las crisis.

Recuadro 1: Presentación Formal del Consenso de Washington

A continuación se reproduce textualmente la presentación Consenso Revisado (Consenso II) que Willian-

son elaboró, y que reproduce el BID (1996, 5)8. Al final se indican componentes del Consenso que a jui-

cio del autor ni el BID ni Willianson han tenido en cuenta.

Dice el BID: "En 1989, John Willianson, un académico del Institute for International Economics, enumeró

10 reformas de política que ya estaban poniéndose en marcha en América Latina y que, a su juicio, las

instituciones internacionales y otras cinco organizaciones con sede en Washington aplaudirían (...). Se

pidió a Williamson que revizase y actualizase sus 10 reformas de política y que esta vez sí preparase lo

que mucha gente pensó estaban haciendo lo primera vez: un manifiesto de políticas

EL CONSENSO DE WASHINGTON

ACTUALIZADO (Consenso II)

(sin subrayar Consenso original, subrayado las actualizaciones del Consenso, según Willianson)

1. "Disciplina fiscal. Reducir los déficits presupuestarios.

2. "Construcción de instituciones. Bancos centrales idependientes y fuertes oficinas de presupuesto.

3. "Gasto público. Reorientar recursos hacia áreas desatendidas con retornos potencialmente altos, parti-

cularmente en las áreas sociales

4. "Mejor educación. Aumentar el gasto y centrarse en educación primaria y secundaria

8 No se dispone una versión más reciente del Consenso revisado, las versiones posteriores se refieren al lla-

mado Consenso original de 1989, que es lo que también se conoce como reformas de primera generación. El

propio Willianson, después de haber hecho la actualización del Consenso, lo que se llamó Consenso II, que

incorpora las reformas de segunda generación, afirmó que el Consenso II no existe (ver Willianson 2003). No

da una explicación de su cambio de opinión.

29

5. "Reforma tributaria. Aumentar la base tributaria y reducir las tasas impositivas marginales. Incluir

reformas de segunda generación, como un impuesto a la tierra econsensible.

"6. Liberación financiera. Avanzar hacia el objetivo final de tasas de interés de mercado.

7. "Supervisión bancaria. Desregulación financiera con fuerte control.

8. "Tasas de cambio unificadas. Inducir crecimiento rápido en exportaciones no tradicionales. Se reco-

mienda franja cambiaria amplia de ajuste gradual.

"9. Liberación comercial. Reducir hasta un arancel bajo uniforme de 10 a 20 por ciento, y avanzar en

esfuerzos regionales.

10. "Inversión extranjera directa. Abolir las trabas a las empresas extranjeras.

11. "Economía competitiva. Privatización y desregulación.

12. "Privatización. Eliminar firmas estatales ineficientes e insolventes.

13. "Desregulación. Evitar las restricciones a la competencia.

14. "Derechos de propiedad. Crear sistemas legales bien definidos, para todos, que aseguren la propie-

dad, incluso en el sector informal".

ADICIONES AL CONSENSO DE WASHINGTON

(Políticas no mencionadas por el BID y Willianson pero que en opinión del autor de este libro hacen parte

del Consenso)

15. Regulación de los servicios públicos. Regular los mercados que han sido objeto de privatización, ya

que no existen condiciones de competencia perfecta y que es necesario dar acceso a los pobres.

16. Flexibilización laboral. Eliminar las trabas que no permiten el libre funcionamento del mercado de

trabajo.

17. Descentralización fiscal. Trasladar responsabilidad fiscal a los gobiernos locales.

Recuadro 2: PRESENTACIÓN ORGÁNICA DEL CONSENSO DE WASHINGTON

(La numeración aquí presentada corresponde a la tabla 1 de la Introducción, entre paréntesis se señala

la correspondencia con puntos del Consenso en su presentación formal, tal como se presentan en el re-

cuadro 1)

Nivel 1: LIBERACIÓN DE MERCADOS

1.1 MERCADO DE BIENES: APERTURA COMERCIAL Eliminar las trabas al comercio internacional, en particular reducir sensiblemente los impuestos a las im-

portaciones, y eliminar las restricciones cuantitativas a las mismas (prohibiciones, licencias, cuotas). En

cuanto al fortalecimiento de los esfuerzos regionales, la lectura para América Latina es complementar la

apertura con el ALCA (Puntos 9, 11 y 13 del Consenso, ver recuadro 1).

1.2 MERCADO DE CAPITALES

1.2.1 MERCADO LIBRE DE DIVISAS

Eliminar el tradicional control estatal sobre dicho mercado que se ejerce a través del control de cambios

(puntos 8, 11 y 13). Se debe advertir que en la actualidad (2004) el esquema de banda cambiaria fracasó

(en este punto Willianson -2003- reconoce que se equivocó) y se recomienda tasa de cambio flexible. Sin

embargo, si se mira más a fondo, la banda cambiaria también significaba una tasa de cambio flexible, con

la particularidad que marcaba los límites en los cuales debía intervenir el Banco Central. De todas formas

con un régimen de tasa flexibles la intervención de los Bancos Centrales se hace sobre una banda cambia-

ria implícita. Lo importante en este punto no es si se trata de tasa de cambio fija o flexible, sino que se

elimina el control de cambios y que el valor de la divisa se determina en el mercado financiero, y la inter-

vención de los Bancos Centrales depende de lo que dichos mercados determinen.

1.2.2 APERTURA DE CAPITALES

30

Libre entrada y salida de capitales (inversión directa y de portafolio, recursos del crédito), de tal manera

que su movimiento esté regulado por la libertad de los mercados, aunque se debe advertir que a partir del

2000 se pide prudencia en dicha apertura con los capitales de corto plazo, como consecuencia de las crisis

financieras de finales de los 90 causadas por tal apertura (puntos 10, 11 y 13)

1.2.3 DESREGULACIÓN FINANCIERA

Sistema financiero sin controles, el mercado determina las tasas de interés lo cual significa que desaparece

el crédito de fomento. En esta dirección de debe eliminar: la especialización de las entidades financieras

(y dirigirse hacia la multibanca), las inversiones forzosas y los altos encajes (puntos 6, 11 y 13). Ante la

desregulación financiera se deben guardar ciertas relaciones financieras las establecidas por el Acuerdo

de Basilea que permitan garantizar la estabilidad del sistema financiero (punto 7).

1.3 MERCADO LABORAL: FLEXIBILIZACIÓN LABORAL

Eliminar obstáculos al despido de trabajadores, eliminar las restricciones de horario y de movilidad del

sitio de trabajo, eliminar la existencia de salario mínimo y de prestaciones sociales. Todo esto permite que

el precio del trabajo (salario) fluctuara libremente. En este concepto se debe incluir también la privatiza-

ción de la seguridad social (lo cual también está previsto en punto 12 del "Consenso"), lo que significa

que la salud y pensiones (que viene a ser un salario indirecto) se provean a través del mercado (puntos 11,

13 y 16).

Nivel 2: POLÍTICAS PÚBLICAS

2. 1 DISCIPLINA FISCAL

De una parte, la disciplina fiscal es requisito para el logro de la estabilidad macroeconómica en razón que

la apertura comercial y de la cuenta comercial elimina la posibilidad de lograr dicha estabilidad a través

de controles administrativos. De la otra, porque desde la lógica neoclásica para que el mercado lleve al

bienestar se requiere que el mercado vaya hacia el equilibrio, y en este sentido es indispensable el equili-

brio en las finanzas públicas (puntos 1 y 2).

2.2 FOCALIZACIÓN DEL GASTO SUBSIDIO A LA DEMANDA

Subsidiar el acceso a Necesidades Básicas Insatisfechas a los excluidos del mercado (quienes vienen a ser

los pobres), y no subsidiar a las instituciones que proveen los bienes y servicios sociales, tales institucio-

nes se deben autofinanciar vendiendo servicios y competir en el mercado (puntos 3 y 4). Cuando en el

punto 3 del "Consenso", ver recuadro 1, se hace referencia a los retornos potencialmente altos, ello quiere

decir que tales recursos deben dirigirse hacia donde se presente escasez de recursos, porque la productivi-

dad de los recursos allí asignados resulta ser más alta bajo el supuesto de rendimientos marginalmente

decrecientes. Esto ha llevado al énfasis de las áreas sociales significa donde existen necesidades básicas

insatisfechas, es decir donde haya pobres. En este sentido, en el punto 4, que se refiere a la educación, la

prioridad en el gasto para los pobres está el gasto público en educación básica (primaria y secundaria)

porque se la considera una necesidad básica, mientras que la educación superior no es una necesidad bási-

ca y por tanto no debe recibir asignaciones gubernamentales.

2.3 IMPUESTOS NEUTRALES

Impuestos que generen las menores distorsiones. En primer lugar se trata de eliminar los impuestos al

comercio exterior, y ello corresponde a la apertura comercial. En segundo lugar, que los impuestos direc-

tos sean bajos y neutrales (esto es lo que significa el punto 5 del "Consenso" de "reducir las tasas imposi-

tivas marginales") para no desincentivar el ahorro y la inversión (lo cual sería una distorsión). Y, tercero,

incentivar el IVA como el impuesto principal, porque al no alterar los precios relativos (si se aplica una

tarifa uniforme a todos los bienes), no genera distorsiones (BID 1998, 206) (puntos 5 y 9).

2.4 PRIVATIZACIÓN (Y COMISIONES DE REGULACIÓN)

31

Trasladar al mercado vía provisión privada lo que sea posible de trasladar. En particular, en aquellas áreas

en que el Estado actúa como empresario se lo supone ineficiente, y por esta razón es mejor ceder esta

actividad al sector privado. Los principales procesos de privatización se dan en servicios públicos domici-

liarios, la seguridad social (salud y pensiones), el sector minero, y la construcción de infraestructura bási-

ca. La privatización incluye la entrega en concesión al sector privado sectores claves de la economía, que

normalmente son monopolios naturales, tales como el uso de la banda electromagnética (especialmente

telefonía celular y televisión), los puertos, aeropuertos, trenes, y autopistas. Lo que se privatiza normal-

mente son bienes y servicios públicos y/o monopolios naturales que requieren de una regulación que per-

mita crear las condiciones de competencia y el acceso de los pobres cuando se trata del acceso a Necesi-

dades Básicas Insatisfechas (puntos 11, 12, 13 y 15).

2.5 DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

La descentralización es vista desde la óptica del mercado, en la medida en que se la concibe como un

mecanismo para introducir competencia entre las localidades, y al interior de ellas, entre los estableci-

mientos públicos (punto 17) (Banco Mundial 1997, 125, 136ss).

Nivel 3: LÍMITES AL MERCADO

3.1 BANCO CENTRAL INDEPENDIENTE

3.2 SISTEMA PRRESUPUESTAL JERARQUIZADO

3.3 SISTEMA JUDICIAL INDEPENDIENTE Y FUERTE.

La existencia del mercado supone que existe estabilidad para que el sistema de precios funcione y para

que el intercambio se pueda realizar. Para que exista dicha estabilidad se requieren instituciones cuya

función sea la disciplina fiscal y financiera, las cuales a su vez deben estar por fuera de las presiones polí-

ticas. De allí surge la banca Central independiente y un sistema presupuestal jerarquizado. Este último

significa que el Presupuesto Público depende de la autoridad fiscal (Ministerio de Hacienda o su equiva-

lente) sin que exista ingerencia de órganos de representación popular (Punto 2). Finalmente, para que

pueda existir el intercambio, los contratos y la propiedad privada, que son fundamentos del mercado, es

preciso que exista un poder judicial, autónomo, poderoso e independiente (punto 14).

&CAPÍTULO 1. GASTO PUBLICO

PRINCIPIOS Y CONCEPTOS

La asignación del gasto se redefine sobre la base de la ideología del mercado, que

como ya hemos visto implica que la intervención del Estado debe ser neutral en el sentido

de no alterar el papel asignador del mercado. Aparte de privatizar lo que pueda ser atendido

por el mercado, en lo que corresponde a la provisión gubernamental de bienes y servicios,

el criterio del mercado lleva a la eliminación de los subsidios a la oferta y la instauración de

los subsidios a la demanda.

Tal como se señaló en la introducción, el subsidio a la oferta consiste en financiar

los insumos requeridos para la prestación de los servicios. El subsidio a la demanda finan-

cia a los usuarios pobres, lo que significa no financiar las instituciones que proveen los bie-

nes y servicios públicos. Tales usuarios pagarían la prestación de los servicios con recursos

públicos que son los que habrían recibido a través del subsidio. Desde el punto de vista de

32

las instituciones prestadoras de servicios, los recursos vendrían a través de la venta de bie-

nes y servicios.

El autofinanciamiento de las instituciones mediante mecanismos de mercado apro-

xima la provisión de los bienes y servicios públicos a las condiciones de mercado, que es el

objetivo buscado de acuerdo con el paradigma: las instituciones venden los servicios por un

precio, el cual está determinado dentro de un mercado donde debe existir competencia, lo

que lo que las haría más eficientes y permitiría la libre elección de los usuarios. La lógica

del mercado es lo que permite una asignación eficiente de los recursos públicos, de acuerdo

con los teoremas de la economía del bienestar.

En cambio, cuando el subsidio es a la oferta, al financiar los insumos en la presta-

ción de los servicios, hace que las instituciones al no estar expuestas a la competencia (por

tener el financiamiento asegurado) no hagan una utilización eficiente de los recursos dispo-

nibles. Mientras que al Someter a las instituciones a la competencia, se afirma que se crea-

ría un pacto Estado-sociedad para garantizar gestión eficiente y prestar servicios con efi-

ciencia y eficacia. (Sarmiento 1994, p.3).

Los subsidios a la demanda significan dirigir los recursos directamente a los pobres

y vulnerables, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a través de las entida-

des públicas que proveen los bienes y servicios sociales; tales entidades deben financiarse

vendiendo servicios, lo que implica autofinanciarse. Focalizar implica identificar el grupo

población que deba ser objeto de un subsidio, y posteriormente dirigir el subsidio a satisfa-

cer sus necesidades insatisfechas. De manera que focalización y subsidio a la demanda en

este contexto parten de conceptos relacionados con los principios del mercado. Pero ello no

quiere decir que no exista financiación estatal de bienes públicos, sino que esa financiación

llega vía demanda y no vía oferta. Tales bienes deben ser suministrados a quienes son ex-

cluidos del mercado, quienes a la postre vienen a constituir a los pobres.

Lo que sucede es que la política social adquiere una dimensión distinta. No se trata

que se oriente a buscar una mayor igualdad a través de reasignar la remuneración que el

mercado hace a los factores de producción, porque actuar de esa forma consistiría en alterar

la asignación de recursos que hace el mercado, introduciendo distorsiones y de esa forma

interfiriendo en la asignación eficiente de los factores de producción. Se trata que la política

social se dirija a atender a los excluidos del mercado, y esos excluidos son los pobres (de

Hann 1999).

La política de reasignar es la que corresponde al Estado del Bienestar, como se ex-

plicó en la primera parte. Allí se indicó que el Estado hace una asignación secundaria, re-

distribuyendo los recursos que el mercado asigna (asignación primaria) mediante la remu-

neración al trabajo y al capital. Esa reasignación se hace principalmente mediante impues-

tos directos progresivos y la provisión a través del Estado de los bienes públicos básicos

(seguridad social, salud y educación). La provisión pública está acompañada de una regula-

ción orientada a garantizar los derechos al trabajo (prestaciones, estabilidad, organización),

y el acceso con recursos subsidiados a vivienda y servicios públicos.

Este tipo de intervención trabaja con el criterio de alterar las remuneraciones en aras

de una mayor igualdad, lo que de por sí significa introducir una gran distorsión desde la

óptica de los apologistas del mercado. De acuerdo con el Banco Mundial, las prestaciones,

subsidios sociales y transferencias, que se derivan del Estado intervencionista o el de Bie-

33

nestar9, normalmente modifican el comportamiento de los pobres y de otras personas (Ban-

co Mundial 1991, pp.103 y 104). Se crea la imagen que los bienes y servicios otorgados

tienen un "costo cero". Así lo presenta Molina: "dado que los recursos vienen de arriba, no

se tiene conciencia de la cantidad de los recursos que se están invirtiendo, ni de la dificultad

que hay inherente a la consecución. El servicio, a la luz de los prestadores y particularmen-

te de los usuarios, parece, entonces, no tener costo"(p.7).

Otra crítica que señala Molina a los subsidios a la oferta, es que al destinarse a fi-

nanciar los insumos de la prestación de los servicios "hace que cada insumo tenga vida pro-

pia y que se convierta en un fin por sí mismo, dejando en segundo plano el hecho que ese

insumo es tan solo un medio para producir un servicio" (p.9). Esto se manifiesta de una

manera más concreta, en la actitud de las organizaciones gremiales y sindicales, las cuales

reducen su acción social y política a la movilización en función de luchar por recursos que

garanticen el funcionamiento de las instituciones y los beneficios salariales, sin tener en

consideración la calidad de la prestación de los servicios y la atención al ciudadano. Esta

parte se amplía más adelante, cuando se aborda el tema de los subsidios a la oferta.

Para evitar el sesgo anterior los reformadores actuales señalan que se trata de selec-

cionar bien a los específicamente pobres y dirigir los subsidios hacia allí: subsidios puntua-

les, que atacan de manera temporal una necesidad específica, y no subsidios permanentes

que modifiquen el comportamiento de los agentes económicos. Se trata de un ejercicio de

focalización que es una forma de asignación de recursos públicos que introduce menos dis-

torsiones en el mercado, es decir, es más neutral (usando las categorías neoclásicas).

Sin embargo, el hecho de que los subsidios sean a la demanda, y focalizados a los

pobres, no significa entonces que el comportamiento de los pobres no se modifique (Sen

1995, p.13). La experiencia en Colombia con el Sisbén (que es la encuesta que permite

identificar a los pobres), señala que dicho proceso está sujeto a corrupción, clientelismo, y

que también las personas modifican su comportamiento para aparentar o continuar siendo

pobres, y de esta forma continuar recibiendo los beneficios de los subsidios. Pareciera ser

que los argumentos contra los subsidios a la oferta también se pudieran aplicar a los referi-

dos a la demanda.

FOCALIZACIÓN Y SUBSIDIO A LA DEMANDA

Como se vio atrás, la focalización y los subsidios a la demanda son políticas orien-

tadas a la provisión de bienes y servicios públicos dentro de la lógica del mercado. La foca-

lización consiste en dirigir el gasto público (los subsidios) hacia las personas que los nece-

sitan: los pobres y vulnerables. Subsidios directos, específicos y temporales. De acuerdo

con este principio los grupos que merecen una atención especial son los que no pueden par-

ticipar el proceso de crecimiento y los que temporalmente corren el peligro de un giro des-

favorable de las circunstancias (Banco Mundial 1997, p.63).

9 Estado de Bienestar e Intervencionismo no necesariamente son la misma cosa. El Estado de Bienestar hace

referencia principalmente a Europa, donde intenta establecer la cobertura universal en la provisión de los

bienes básicos. En el Intervencionismo latinoamericano, la cobertura universal no se logra por la escasez de

recursos y por el tipo de Estado, pero a su vez el intervencionismo incorpora elementos proteccionistas en

favor del sector productivo, y fomento económico. Un esbozo de desarrollo de ello se presenta en la primera

parte.

34

La focalización también debe ser entendida como una forma de economizar recur-

sos públicos, en la medida en que los subsidios llegan a los realmente necesitados, y no a

quienes no los requieren, lo cual es considerado importante por los impulsores de estas po-

líticas porque permite combinar la política social con el recorte del gasto público a fin de

propender por una situación fiscal sostenible. En este sentido la focalización es un meca-

nismo que ayuda a los gobiernos a resolver los dilemas de reasignación partidas presupues-

tales, los cuales implican retirar fondos de un área o sector para asignarlo a otro, antes que

recurrir a incrementos globales de gasto (Naím 1995, p.523). De manera que el enfoque con

relación al gasto público es que no se trata de un problema de magnitud sino de reasigna-

ción hacia los más necesitados, mediante la focalización.

El fundamento conceptual de la focalización se puede tomar de la teoría de la justi-

cia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el bienestar del peor (maximin).

Esta idea la retoma Amartya Sen al señalar que se debe dar tratamiento preferente a los más

débiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de oportunidades. Esto es lo

que se entiende por equidad, la cual se la privilegia sobre la igualdad. Lo anterior quiere

decir que no se trata de buscar una mayor igualdad por la vía de la redistribución de ingreso

sino que se trata de dirigir los recursos públicos hacia los más pobres pero respetando la

distribución que haga el mercado. Los pobres a la postre son los excluidos del mercado. De

manera que no se trata de alterar el funcionamiento del mercado sino de generar una aten-

ción social para los excluidos, y buscar su inclusión de nuevo en el mercado.

Dentro de este contexto es que se entiende la afirmación de Sen que la pobreza va

más allá que bajos ingresos, y se trata más bien en una falla en satisfacer las necesidades

básicas y las capacidades para alcanzar las realizaciones básicas de la vida (Cantidad y ca-

lidad de acumulación física, humana y composición familiar). La baja generación de ingre-

sos se origina en dicha falla, de manera que antes que igualar los ingresos, lo que se debe

igualar son las oportunidades (Sarmiento y Arteaga 1998, pp.203, 205). Si la pobreza se la

concibiera como una falla en la generación de ingresos, la política social debería propender

por hacer una redistribución del ingreso, a través de sistemas tributarios progresivos y

transferencias y subsidios hacia la población en general.

Con base en lo anterior es que se plantea que la justicia equitativa requiere que la

organización de la sociedad permita que se logre la mayor cantidad posible de bienes pri-

marios disponibles para que los menos afortunados usen sus libertades fundamentales

(Sarmiento y Arteaga, 200 y 201). Sobre este razonamiento la política social termina por

reducirse a buscar coberturas universales de bienes y servicios básicos. Estas coberturas

están definidas sobre la base de darle subsidios focalizados a los pobres que no pueden ac-

ceder a la prestación de servicios básicos tales como educación y salud, y no, como pudiera

pensarse, de un acceso gratuito de los servicios básicos a toda la población.

La política social se dirige a los excluidos (los pobres) y no a toda la población. La

exclusión social se refiere a todas aquellas condiciones por las cuales ciertos miembros de

la sociedad son apartados, rechazados o simplemente se les niega la posibilidad de acceder

a los beneficios institucionales, sociales y culturales logrados por una sociedad. Ello lleva

al concepto de "vulnerabilidad social", el cual hace referencia a individuos, hogares, regio-

nes o grupos afectados por situaciones o procesos que llevan a la imposibilidad de acceder

a bienes, recursos o capacidades socialmente disponibles; a la pérdida o desvalorización de

los que se disponen; a la inhabilitación para hacer uso de los mismos (Amadeo y Nova-

covsky 1996).

Como lo reafirma el FMI (1998, p.2) es necesario dar prioridad a las políticas en-

35

caminadas a reducir la pobreza y la exclusión social. El nivel del ingreso no constituye un

problema porque la equidad exige igualdad de oportunidades y no necesariamente igualdad

en los resultados. Esta opinión es muy diferente a la que prevalecía en los años cincuenta y

sesenta, cuando se consideraba que las altas tasas progresivas de impuestos eran necesarias

para reducir el ingreso de los más ricos. Debido a que la política social está definida sobre

la base de los excluidos, es necesario diseñar políticas que permitan su inclusión dentro del

mercado. En la medida en que los pobres se vinculen en la solución de sus problemas se

lograría su inclusión en el mercado, con lo cual se crearían las condiciones para que salie-

ran de la pobreza.

Sin embargo la focalización puede perjudicar la inclusión porque tiende a generar

una actitud pasiva que alienta la exclusión. Esto lo remarca Sen (1995) quien señala a las

políticas basadas en la focalización es precisamente que suponen un papel pasivo de quie-

nes reciben los subsidios. "Mirar los beneficiarios de la focalización como pacientes en vez

de agentes puede erosionar el esfuerzo de remover la pobreza en varios sentidos … los be-

neficiarios toman una actitud pasiva y ello puede significar la mayor fuente de distorsión en

la asignación de los recursos" (p.11).

De manera que se trata de diseñar un sistema de políticas sociales que garantice la

plena inclusión. Según Sen los agentes mismos (es decir los pobres) deben participar en la

formulación, ejecución y evaluación de proyectos (Sarmiento y Arteaga, p.206), y ello se

logra a través de un nuevo modelo de gestión social llamado "institucionalidad plural", el

cual supone la participación del Estado, del mercado, de la sociedad civil y de las familias

(Amadeo y Novacovsky). En general lo que se plantea es que el Estado no debe ser el único

actor de la política social. Se hace necesario que otras fuentes se hagan presentes en su fi-

nanciamiento, que en este caso serían privadas, incluyendo formas que involucren la parti-

cipación directa de los beneficiarios. Se trata que las comunidades pobres asuman las solu-

ciones de sus necesidades con sus propios recursos. En este proceso pueden jugar un papel

activo ONGs, juntas comunales, o diversas formas de organización de la sociedad como por

ejemplo los grupos religiosos, a lo que Breser Pereira ha denominado el Público no estatal10

en donde se genera una participación directa en los asuntos públicos.

Como dice Sen hay que buscar que los pobres se hagan partícipes en la solución de

sus problemas. Los pobres hay que considerarlos como sujetos activos - y no pasivos- en la

superación de la pobreza, es decir, participar vía mercado en la solución de su pobreza. Se

trata de que los recursos públicos no lleguen a costo cero (no se valora lo que nada cuesta).

Se trata de buscar cofinanciación, "esto es que los propios beneficiarios contribuyan, lo que

no sólo significaría recursos suplementarios sino que además avivaría el compromiso de la

comunidad con el programa" (Franco, p.16). La cofinanciación también se puede entender

como el cobro de tarifas por la prestación de los servicios públicos sociales, aplicando el

principio que el que puede pagar debe hacerlo.

LA OPORTUNIDAD

10

Entendiéndose por Público no Estatal: “(…) organizaciones o formas de control “públicas” porque están

volcadas al interés al interés general; “no estatales” porque no toman parte del aparato del Estado, sea porque

no utilizan servidores públicos o porque no coinciden en los agentes políticos tradicionales”. BRESSER PE-

REIRA, Luiz Carlos y CUMILL GRAU, Nuria. “Entre el Estado y el mercado: lo público no estatal.” En: Lo

público no estatal en la reforma del Estado. Editorial Paidós SAICF. 1998. Págs. 25-55

36

El crecimiento económico es indispensable para todo proyecto de lucha contra la

pobreza, sin embargo el crecimiento solo no puede eliminar la pobreza. Es necesario llevar

a cabo políticas sociales que lo conviertan en desarrollo humano y reducción de la pobreza.

El crecimiento, al ser requisito, necesario y no suficiente, supone un ambiente económico

abierto, favorable a la inversión y los flujos de capital privados. Ello implica estabilidad

macroeconómica, disciplina fiscal, baja inflación, de manera que supone las reformas del

Consenso de Washington (Mestrum 2002, 82).

Si se adoptan políticas que estimulen el crecimiento los pobres podrán participar del

excedente económico, puesto que éste “eleva la recaudación impositiva, con lo que el Esta-

do dispondrá de mayores recursos para cumplir sus funciones, y en especial, llevar a cabo

políticas sociales. También es cierto que el crecimiento difunde optimismo en la población,

haciendo más viable la aplicación de medidas redistributivas.” (Cohen y Franco 2005: 14).

Pero para que el crecimiento se dé se deben cumplir dos requisitos. En primer lugar

que operen plenamente las condiciones de mercado; en segundo que haya acumulación de

capital. Y la forma como los pobres pueden participar en los frutos de ese crecimiento es

través de aumentar su capital humano. Y es allí donde entran las políticas orientadas a re-

solver el acceso de los pobres a las necesidades básicas, esto es, a los factores que compo-

nen el capital humano básico. Según el Banco Mundial “la falta de activos figura al mismo

tiempo entre las causas y los resultados de la pobreza. La mala salud, la falta de conoci-

mientos especializados, el escaso acceso a los servicios básicos y las humillaciones deriva-

das de la exclusión social se deben a la carencia de activos personales, públicos y sociales.

Los activos humanos, físicos y naturales contribuyen también decisivamente a determinar si

una persona, hogar o grupo vive en la pobreza, o sale de ella. Estos activos se interrelacio-

nan con el mercado y las oportunidades sociales para generar ingresos, una mejor calidad

de vida y una sensación de bienestar psicológico.” (Banco Mundial - Informe sobre el

Desarrollo Mundial, 2000/01 - Lucha contra la pobreza - Bogotá, 3 Octubre, 2000. Pág.

77).

En este contexto la política social juega un rol muy importante, ya que a través de

ésta se suministra el capital humano, las oportunidades, a los pobres para que entren al

mercado laboral. Los pobres a tener capital humano son empleables y el mercado laboral al

ser flexible crea las oportunidades de generar su ingreso, y para ello deben entrar a compe-

tir con otras personas que entran a la concurrencia del mercado laboral. Otra forma de faci-

litar esa concurrencia es permitir que los pobres tengan acceso a activos físicos a través del

microcrédito (la famosa "Banca de Oportunidades" o "de Pobres"), y de esa forma generen

autoempleo.

Oportunidades consiste en multiplicar los activos de los pobres en un contexto de

políticas "favorables" (que no son otra cosa que las del Consenso de Washington), enten-

diendo por estos no sólo sus activos físicos, naturales, financieros, si no, sobre todo, el ca-

pital humano, porque dicho capital es el que determina la productividad del trabajo de los

pobres, que es el único activo que poseen (Banco Mundial, 8)11

. El capital humano se vuel-

ve un concepto clave en la política social porque define las capacidades productivas de la

persona en función de su dotación en educación y salud, principalmente. Desde este punto

11 No vamos a discutir aquí lo problemático que resulta meter en la categoría capital, el capital financiero, los activos físicos y el capital humano.

37

de vista los pobres son poco productivos porque tienen una baja dotación en capital hu-

mano, y el gasto social debe dirigirse a proveerles una dotación mínima. (Giraldo 2007)

Un elemento teórico que se puede resaltar en este punto es la concepción que lo que

genera valor es el capital. El trabajo sólo es productivo en la medida en que tenga capital

humano incorporado, además de otras formas de capital: físico y financiero. Es una visión

completamente opuesta a la de los economistas clásicos, según los cuales lo que genera

valor es el trabajo del hombre, por eso, desde esa visión, en particular la marxista, al trabajo

se le debían dar todas las garantías y no al capital, el cual estaría usufructuando del valor

producido por el trabajo. Ahora es el capital el que produce valor y el que genera empleo.

De tal forma que se le deben dar todas las garantías al capital, mientras que el trabajo hay

que flexibilizarlo.

Esto nos lleva a otra reflexión teórica. En ningún momento se menciona la evolu-

ción del trabajo asalariado en la discusión sobre la pobreza, no es preocupación moral la

relación entre el trabajo estable y el trabajo precarizado. El problema del discurso sobre la

pobreza es que no señala que el fenómeno no sólo existe por el no acceso al trabajo, sino

que nace en la inserción misma del trabajo por la precarización laboral. Las políticas de

focalización al desconectarse de la configuración del status de trabajo se dirigen a un cam-

po de intervención muy fraccionado. El uso del concepto de la pobreza borra las diferencias

entre las categorías sociales y desconecta las condiciones de vida de la posición que ocupan

en el sistema productivo. Se "invisibiliza" el concepto de clase trabajadora, y este es un

factor que ha facilitado la generalización del discurso de la pobreza como eje de la política

social. Esta circunstancia ha sido aprovechada para señalar el "fin de la sociedad del traba-

jo", de los que hablan Gorz **(1982) y Offe **(1996). Al no hablar de trabajadores se co-

mienza a hablar de pobres.

DE LA POBREZA A MANEJO SOCIAL DEL RIESGO

Los criterios de asignación del gasto social han pasado por tres etapas, en las últi-

mas décadas. La primera, que es la que corresponde al ajuste de las economías después de

la crisis de la deuda externa de comienzos de la década del 80, cuando la política social

tenía un carácter meramente residual, y se dirigía principalmente a mitigar a posteriori los

impactos de la crisis y el ajuste principalmente mediante "redes de protección social". Es en

esta etapa que surge la versión original del Consenso, la cual se centra en la reducción del

tamaño del Estado y en un aumento de la competencia del mercado. Una segunda, en los

años 90s, que corresponde a las reformas estructurales (remover las estructuras que no per-

miten que los mercados funcionen adecuadamente), las cuales le dan importancia al desa-

rrollo institucional de las reformas. Esta etapa correspondería a las reformas de segunda

generación, o Consenso II. Aquí la política social se desarrolla bajo el principio de lucha

contra la pobreza, la cual se combatiría mediante el crecimiento económico (logrado gra-

cias a las reformas institucionales) y el fortalecimiento del capital humano de los pobres

que les permitiría apropiarse de los frutos de dicho crecimiento. Si bien este es un objetivo

concreto que supuestamente supera el carácter residual de la política social anterior, el pro-

blema reside en que una política social definida solamente sobre la categoría de la pobreza

deja por fuera a quienes son considerados como "no pobres".

38

Así se configuraría (en teoría porque en práctica estaría por verse) una tercera etapa,

a comienzos de la primera década del 2000, la cual se definiría sobre la base de "Manejo

Social del Riesgo" (Holzmann12

y Jørgensen 2000) (Holzmann, SherburneBenz y Tesliuc

2003), que pretende resolver el problema de incorporar a los "no pobres". Los "no pobres"

pueden acudir a mecanismos de mercado que ayudan a repartir los riesgos, en especial acu-

dir al mercado de seguros. Pero aún más, el concepto de riesgo también abarca las políticas

macroeconómicas prudentes (disciplina fiscal y financiera) porque ellas permiten una me-

nor exposición al riesgo de las economías en su conjunto, y por tanto de cada uno de los

individuos que componen la población. Dentro de la concepción del "manejo social del

riesgo" los pobres son quienes están más expuestos al riesgo, y precisamente se mantienen

en la condición de pobres por su menor disponibilidad de elementos para enfrentar los ries-

gos y su aversión a tomarlos. Se trataría de un círculo vicioso definido en torno a la catego-

ría riesgo, y por tanto la política social se debe centrar en dotar a los pobres de instrumentos

que les ayuden a gestionar el riesgo para que tengan más oportunidades de salir de la po-

breza.

En la nueva lectura de la categoría el riesgo se extiende a las políticas macroeconó-

micas. Lo macro está incluido en lo que se llaman riesgos de naturaleza colectiva. Tales

riesgos son de dos tipos. Los que están originados en causas naturales y los causados por el

hombre, tales como una guerra civil, o una mala gestión macroeconómica. La mala gestión

no es otra cosa que economías que no han introducido las reformas de mercado (léase aper-

tura económica, flexibilización laboral, independencia de la banca central, etc.) y no man-

tienen la disciplina macroeconómica (Holzmann, Sherburne­Benz y Tesliuc, 508-509). De

manera que reformas y políticas que se alejan de lo que los organismos financieros interna-

cionales consideran como una buena gestión son consideradas riesgosas. Por ejemplo, las

propuestas sobre política social no deben olvidar que el riesgo social aumenta con el "mal

funcionamiento del mercado laboral provocado por una discordancia en las capacidades de

los trabajadores y la demanda, malas regulaciones del mercado laboral u otras distorsio-

nes". Y agregan Holzmann y Jørgensen (p. 17) que cuando el sector público provee la segu-

ridad social "puede reducir los esfuerzos individuales" (por ejemplo en la búsqueda de tra-

bajo), lo cual puede ser empeorado por la política de redistribución de ingresos de los Esta-

dos de Bienestar, lo cual paradójicamente termina por empeorar dicha distribución, además

de reducir la capacidad empresarial, como se evidencia, según los autores, en los países de

la OCDE.

De manera que el "manejo social del riesgo" supone la flexibilización del mercado

laboral que a su vez supone la eliminación de protecciones sociales tales como salario mí-

nimo, estabilidad laboral, primas, etc., consideradas como distorsiones del mercado. Esta-

mos frente a una concepción de lo social que supone la eliminación de las protecciones que

entraban el funcionamiento del mercado.

NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS (NBI)

Como se indicó atrás, la política social se debe orientar hacia quienes Sen llama los

menos aventajados, de tal forma que se busque maximizar el bienestar del individuo que

esté en la peor condición en la sociedad (Rawls). A lo cual Sen agrega que se trata de per-

12

Holzmann es el director del departamento de protección social del Banco Mundial.

39

mitir igualdad de oportunidades. Inicialmente la pobreza se la consideraba como la priva-

ción material incluyendo acceso a educación y salud, cuantificada mediante un indicador

apropiado de ingreso o de consumo. Esta era la visión del Banco Mundial en el Informe

sobre Desarrollo Mundial de 1990. Para el Informe del 2000/2001 dicho organismo amplía

el concepto de tal forma que debe incluir "la vulnerabilidad y la exposición al riesgo, y la

falta de representación y la impotencia" (pg. 15), es decir llevar el concepto a lo que

Amartya Sen llama las formas de privación que limitan gravemente las capacidades con

que cuenta una persona, que no son otra cosa que las libertades sustantivas que le permiten

disfrutar el tipo de vida que considera valioso.

La suma de todos estos factores hace que la pobreza aparezca como una "realidad

multifuncional" compuesta por una multitud de variables. El problema reside en determinar

la ponderación que se le debe dar a cada variable. El Banco Mundial (2000, 19) pone el

ejemplo, que es corriente, de la reducción de la pobreza en el sentido de mejoras en la sa-

lud, pero a la vez un aumento en de la misma mediante un deterioro del ingreso, que fue el

caso colombiano en la década del noventa13

. Y dicho organismo se hace la pregunta, típica

del análisis neoclásico,

"¿a cuánto ingreso está dispuesto a renunciar una persona a cambio, por

ejemplo, una unidad de mejora en la salud o en la representación? ¿Cuál sería su

curva de indiferencia?. En otras palabras, ¿qué ponderación se puede asignar a las

diferentes dimensiones para poder efectuar comparaciones entre países, hogares o

individuos y a lo largo del tiempo?" (p. 19).

Se trata de una elección típica entre diferentes bienes que debe ser resuelta con la

racionalidad maximizadora en un contexto de mercado. La dificultad estriba en asignar un

precio a cada variable, como por ejemplo a la representación política o a la impotencia.

Aquí se presenta un problema de carácter teórico que al ser afrontado con las herramientas

neoclásicas, conduce a diferentes propuestas de indicadores como es el caso del Índice de

Desarrollo Humano, diseñado por el propio Sen para Naciones Unidas. El problema se re-

solvería si fuese posible definir una función de bienestar multidimensional según la cual los

pobres serían aquellos que estuvieran por debajo de un nivel mínimo de bienestar total

(Banco Mundial, 22 -Recuadro 1.6).

El enfoque multidimensional, que es el que han adoptado las organizaciones inter-

nacionales desde la segunda mitad de los 90 y en el cual ha tenido una gran influencia Sen,

tiene varios problemas de acuerdo con Mestrum (pp. 37-38). Pretender recoger en un indi-

cador las diferentes dimensiones de la pobreza, como por ejemplo, los índices de Desarrollo

Humano diseñados por Sen para el PNUD (combina esperanza de vida, alfabetización e

ingreso) o el de Necesidades Básicas Insatisfechas, pone de presente el problema de definir

cuál es la ponderación a cada dimensión en la determinación del grado de pobreza. En los

diferentes índices que se desarrollan cada vez se pone menor énfasis a las variables moneta-

rias y más a las no monetarias. Bajo estos principios, es perfectamente posible reducir la

pobreza en todos los dominios no monetarios, sin eliminar la pobreza monetaria, y sin re-

13

PNUD-DNP, 2003.

40

ducir la desigualdad de ingresos entre ricos y pobres. Agrega Mestrum (p. 38) que definir la

pobreza en términos de tasas de satisfacción en salud, educación, derechos, libertades, par-

ticipación, cae en el riesgo de culturizar la pobreza, de ponerla en términos de la cultura

dominante.

La identificación de los pobres hace referencia a indicadores que midan el no acceso

a bienes y servicios básicos, entendidos estos como mínimos en educación, salud, servicios

públicos domiciliarios, vivienda con materiales adecuados, y en acceso a bienes públicos de

propiedad común. A partir de lo anterior el concepto se puede complementar con otro tipo

de indicadores tales como esperanza de vida al nacer, grado de alfabetismo, hacinamiento,

consumo de calorías, número de personas dependientes por asalariado. El no acceso a los

bienes y servicios básicos mínimos significa analfabetismo, mala salud, una vivienda

inadecuada, no acceso a servicios públicos elementales, la no existencia de condiciones

para acceder al mercado incluido el laboral. Todo esto constituye falta de oportunidades, y

la baja generación de ingresos es una consecuencia de esa falta de oportunidades. De

acuerdo con Sen (1995, pp.15 a 17), la pobreza se deriva la insuficiencia de las capacidades

mínimamente aceptables, como por ejemplo acceso a la educación, la salud, las condiciones

de vivienda. Y agrega que es más fácilmente observable las malas condiciones de la vi-

vienda, o la falta de educación, ejemplo de indicios de falta de capacidades, que los niveles

de ingreso.

Dado que no se trata de un problema de distribución ingreso, sino uno de falta de

oportunidades, la política social debe dirigirse a buscar que la mayor cantidad de bienes

básicos esté disponible para los menos aventajados, y es hacia allí donde deben dirigirse las

fuentes públicas. La otra cara de la moneda es que los servicios que se consideran no bási-

cos no deben ser cubiertos con fondos públicos, y antes por el contrario deben ser financia-

dos con fuentes privadas (Molina, p.6) (Franco, p.14). A su vez, quienes no sean cataloga-

dos como pobres deben pagar por el acceso a los servicios básicos. La consecuencia prácti-

ca de este principio es que los fondos públicos sólo deben destinarse a cubrir el acceso de

los pobres a la educación o salud básicas, pero no destinar recursos al financiamiento de la

educación superior o la salud curativa (Banco Mundial 1997, pp.60 a 63).

De acuerdo con el Banco Mundial se trata de crear programas sociales hacia grupos

bien escogidos, lo que quiere decir garantizar el acceso de los pobres a las necesidades bá-

sicas. Definir la pobreza con el criterio de necesidades u oportunidades lleva a que el gasto

social se debe focalizar en aquellos que carecen de tales oportunidades o tienen necesidades

básicas insatisfifechas (NBI). La focalización casi nunca presta atención a los trabajadores

asalariados, y se define con un criterio diferente al del ingreso, bien sea por criterios demo-

gráficos o criterios topográficos (habitantes de un barrio, tal o cual zona rural) (Lautier, 83-

84). Para poder identificar los pobres meritorios de ayuda (deserving and undeserving

poors) es preciso utilizar definiciones muy específicas (Standing 1999, 261), como por

ejemplo madres solteras cabeza de hogar, despedidos del sector público, afectados por una

sequía, etc. La identificación de los pobres se vuelve un verdadero lío, porque hay que res-

ponder, por ejemplo las siguientes preguntas: quiénes son, dónde están, cuáles son los más

pobres, quiénes reciben ayudas pero no son pobres. Además hay que diferenciar los malos

pobres (a los que hay que reprimir), de los buenos (que merecen la asistencia). Los malos

pobres no entienden lo que se hace por ellos ni toman las oportunidades que se les ofrece,

los buenos son aquellos que hacen esfuerzos por aprovechar lo que se les pone a su disposi-

ción para insertarse en el mercado salvador: capacitación, crédito, derechos de propiedad

41

(Lautier 2002a).

Pero agrega el Banco que la satisfacción de las necesidades básicas requiere creci-

miento económico, como se dijo atrás. Lo anterior quiere decir que no se trata de redistri-

buir el ingreso o la riqueza existente, dado que la redistribución tiene un efecto negativo

sobre el crecimiento, porque altera la asignación que hace el mercado lo cual tiene costos

en términos de eficiencia. Esta es la idea que subyace cuando se ha afirmado atrás que las

políticas de ingreso y gasto público deben privilegiar la neutralidad, lo cual quiere decir que

no deben alterar la remuneración que a los factores de producción (trabajo y capital) hace el

mercado en aras de la mayor eficiencia.

Al respecto decía Chenery, cuando era vicepresidente del Banco Mundial, "en la

práctica la redistribución de activos puede ir acompañada de reducciones significativas en

la productividad, debido a la incapacidad para proporcionar la infraestructura institucional

necesaria y los insumos complementarios para mantener el potencial de ingresos de los

activos redistribuidos" y agregaba que antes de políticas redistributivas se debe alentar una

política "dinámica, tendiente a alterar los patrones de acumulación activos a través del

tiempo"14

.

Esta última expresión significa que la redistribución se debe hacer en el margen, en

el producto nuevo que supuestamente se genera en la medida en que los pobres acceden a

capital humano básico y se integran al mercado. Este es el sentido que tiene la afirmación

que la inversión pública en capital humano en los sectores pobres puede ser la forma más

sólida de reducir la desigualdad y aumentar el ingreso a largo plazo (FMI 1998, p.4).

Pero esto lleva a señalar que la política social es una política residual, posterior a las

"Reformas Estructurales" (Salama y Lautier, 253). El orden de prioridades que nos presenta

el Banco Mundial (p. 8) es el siguiente: Inversión privada para lo cual hay que reducir el

riesgo a los inversionistas, disciplina macroeconómica (política fiscal y monetaria firme),

regímenes de inversión estables, imperio de la ley, acabar con la corrupción (incluyendo las

subvenciones a las grandes empresas), apertura comercial y de capitales15

, y le agregamos a

la lista del Banco la flexibilizacón laboral. Después de todo eso vienen las políticas de lu-

cha contra la pobreza

El símil que se usa para explicar este idea es el del "tamaño de la torta" (tarta, en

España). No se trata repartir la torta de la renta o de la riqueza nacional, porque se altera la

eficiencia, lo que a la postre lleva a una reducción del tamaño la torta y en consecuencia

una reducción del total a redistribuir, y del total del producto. De lo que se trata es respetar

la distribución inicial pero que los pobres accedan a la dotación mínima de capital humano,

que los hace más productivos lo que les permite una remuneración mayor a través del mer-

cado, y al ser más productivos el producto aumenta y los pobres participan en la distribu-

ción de ese producto adicional. El mayor capital humano es lo que les permite incluirse

dentro del mercado, y cambiar la situación de excluidos. Siguiendo con el símil se obtiene

una torta más grande, y se reparte la porción en que aumentó.

Una redistribución de la dotación inicial altera la asignación del mercado, lo cual

atenta contra la eficiencia y por tanto contra el crecimiento. En el fondo lo que existe es la

concepción de que el crecimiento es lo más importante pero bajo del supuesto que el creci-

miento dependa de que funcione el mercado, y en caso que el crecimiento genere sectores

sociales que están por debajo del NBI se les atiende con subsidios a la demanda focaliza-

14

Citado por Lichtensztejn y Baer (1986), p.173. 15

Hoy día el Banco Mundial reconoce prudencia con los flujos de corto plazo, lo que no hacía antes.

42

dos. Y ese crecimiento está dependiendo de que los mercados funcionen de manera adecua-

da, lo cual quiere decir que no se introduzcan interferencias tales como una redistribución a

la dotación de factores, o una redistribución del ingreso.

El pleno funcionamiento del mercado incluye la flexibilización de los mercados la-

borales. Ello significa eliminar los derechos sociales de los trabajadores, relativos a la esta-

bilidad, la vigencia de un salario mínimo, las prestaciones sociales, y la duración y delimi-

tación de la jornada laboral. Dicha flexibilización afecta negativamente el ingreso de los

asalariados, sin embargo la política social no se define sobre la base de los ingresos ─en

este caso los asalariados─ tal como se dijo atrás. De acuerdo con Boltvinik (1994) en el

fondo la pobreza, para los ideólogos del modelo, es resultado del no funcionamiento ade-

cuado de los mercados "el Banco Mundial procede como si el problema de la pobreza fuese

un problema de empleo, y éste un problema de distorsiones en el llamado mercado de traba-

jo (…) se puede proponer cualquier política que tienda a reducir la pobreza siempre y

cuando no contradiga el marco global del nuevo modelo económico y las reglas de asigna-

ción eficiente de recursos que la economía estándar (neoclásica) señala" (p.202). Es decir,

que no se altere el papel asignador del mercado, de forma que las políticas no se deben

preocupar por la redistribución del ingreso.

El Banco Mundial afirma que el crecimiento rápido y la inversión en las personas

reducirán pobreza en forma espectacular, sin que se deje de hacer la advertencia que sin

embargo algunos ciudadanos quedarán atrás o sufrirán penurias pasajeras. De aquí se deriva

la política orientada hacia el gasto público social, el cual de antemano hay que señalar que

siempre está dirigido hacia los pobres, porque los demás deben proveérselo a través del

mercado. Con base en el razonamiento anterior el Banco Mundial y el BID señalan que la

financiación estatal debe reducirse a la provisión de bienes públicos básicos a los pobres.

En el asunto de la salud esto corresponde a la provisión agua potable y lucha contra las en-

fermedades infecciosas; respecto a la salud curativa señala que es un bien (casi) privado

que debe ser provisto a través del mercado. Tales organismos consideran que es un error de

los gobiernos tratar de financiar toda la gama de servicios en salud.

En el tema de la educación se dice que los recursos públicos se deben concentrar en

permitir el acceso de las personas pobres a los niveles básicos, y se afirma que la educación

superior está fuertemente subvencionada. Los recursos destinados a la superior se deben

trasladar a la básica con el propósito de permitir que toda la población tenga acceso a esta

última (Banco Mundial1997, pp.60 a 63). Estos temas serán ampliados más adelante.

Como se ha visto el concepto de las NBI está unido al de la pobreza. Y de acuerdo

con Lichtensztejn y Baer (1986, pp.162 a 174) existen dos aspectos que deben ser tenidos

en cuenta. El primero, que se trata de evadir el problema de la distribución de la riqueza,

como se indicó atrás. El segundo, se trata de eliminar conceptos como castas, o para poner

las cosas por su nombre, desaparecer del análisis la categoría de las clases sociales.

Así lo manifestaba Chenery cuando era vicepresidente del Banco Mundial, quien

decía que "la adopción de una estrategia centrada en la pobreza y respaldada por acciones

preliminares como señal de buenas intenciones puede, en sí misma, servir de instrumento

de movilización (…) alentando a los pobres a que se vean a sí mismos como pobres, más

que como personas de la región X, de la casta Y. Se puede lograr, por ejemplo, que el 'men-

saje' de la estrategia y su aplicación proporcionen una contraideología a los intereses basa-

43

dos en identidades de región o casta"16

.

Que la política social se dirija a los excluidos es un concepto que viene desde el ori-

gen del pensamiento neoliberal, expresado en la escuela austriaca. De acuerdo con Hayeck

no se debe alterar el papel asignador que hace el mercado porque ello llevaría a una asig-

nación ineficiente, lo cual no significa dejar de dar un subsidio puntual y directo a los ex-

cluidos del mercado.

Los temas de pobreza y NBI surgieron en el Banco Mundial a finales de la década

del sesenta, con la llegada de McNamara a la dirección de dicha institución. Había sido

secretario de defensa de los Estados Unidos entre 1961 y 1968, de manera que había parti-

cipado a fondo en el conflicto de Vietnam. La participación de Estados Unidos en dicha

guerra planteó la necesidad de admitir el problema de la pobreza en el diseño de la política

pública de los países en desarrollo (Lichtensztejn y Baer, pp.164 a 166). Sin embargo este

tema se quedó congelado porque en la década del setenta el Banco se dedicó a colocar re-

cursos en proyectos de inversión, dentro de la misma lógica de la banca privada, durante el

boom de endeudamiento de entonces. Pero con la crisis de la deuda, y los efectos devasta-

dores sobre la población de los programas de ajuste fondomonetaristas, el tema de la pobre-

za fue retomado.

POLÍTICA DE SUBSIDIOS Y TRANSFERENCIAS

Las políticas de universalización acuden principalmente al esquema de los subsidios

a la oferta. El subsidio a la oferta consiste en que la provisión pública de los bienes y servi-

cios públicos se hace financiando los insumos de la prestación de los servicios, los cuales

son suministrados de forma gratuita (o a un precio ínfimo respecto al costo de prestar el

servicio) a quienes requieran de tales bienes y servicios.

Es el caso, por ejemplo, del financiamiento estatal de los colegios que son las insti-

tuciones que proveen educación básica. Los estudiantes reciben educación gratuita, y el

gobierno financia los costos de la prestación de tales servicios: paga los maestros, el perso-

nal administrativo, el sostenimiento de la planta física, etc. El mismo ejemplo se podría

repetir con los hospitales, y así sucesivamente.

La crítica de esta forma de prestación de servicios es que las instituciones, al tener

garantizados los recursos de financiamiento, no son expuestas al disciplinamiento que esta-

blece la competencia y hacen un uso inadecuado de los recursos públicos. Se olvida el prin-

cipio de la atención al usuario, al cliente. El comportamiento de la burocracia se centra en

defender sus intereses y privilegios, pero no en la responsabilidad frente a quienes son

quienes deben recibir la atención (Richards 1994, p.7) (Molina, p.9).

De todas formas, y a pesar de las críticas anteriores, existe la provisión pública de

bienes y servicios. El suministro gubernamental de atención médica, educación, vivienda y

otros servicios sociales es la clave de la política redistributiva, de acuerdo con el FMI. Sin

embargo, dicha institución señala que es difícil establecer el grado de redistribución que se

logra con este suministro, y que se hace necesario determinar si el gobierno debe propor-

cionar estos bienes y servicios en forma directa, o si debe suplementar el ingreso de las

16

ibid. p.174.

44

personas dejando que estas compren las cantidades que deseen en el mercado, si éste existe

o puede crearse (Hemming 1991, p.27). En esta última opción es que se colocan los Orga-

nismos Financieros Internacionales, y han presionado para que las reformas de América

Latina trabajen en esa dirección.

Las reformas actuales privilegian los subsidios a la demanda focalizados hacia los

pobres. Y parten de criticar los enfoques de las políticas universalistas, que buscan una

atención universal a toda la población, por su alto costo y bajo impacto. Como lo señala

Franco "Es evidente que una oferta que atienda a todos resultará muy cara, y su abarata-

miento sólo es posible disminuyendo la calidad y, por tanto, deteriorando el impacto del

programa sobre los supuestos beneficiarios, o bien recortando la 'universalización' por crite-

rios no transparentes, que orientarían los servicios a un grupo restringido" (p.18). De

acuerdo a esta concepción la política de universalización ve la política social como una

relación inversa entre el monto del gasto social y la magnitud de la pobreza: a más recursos

menos pobres. Y por esta vía se evade la consideración sobre el impacto del gasto social: su

calidad, la eficiencia en la asignación, a quienes va dirigido. Según el Banco Mundial

(1990, p.42) este sistema hace que la distribución del gasto social sea regresiva en la mayo-

ría de los países.

La focalización es presentada por oposición a las políticas universalistas. La focali-

zación parte del principio de tratar desigualmente a los que son desiguales, es decir, tener

un tratamiento preferente por los pobres. Además, los recursos se dirigen hacia donde real-

mente se necesitan, y no se desperdician donde no son necesarios, con lo cual se logra ma-

yor impacto y más economía de recursos. En cambio se señala que las políticas universales,

provistas bajo el esquema de subsidios a la oferta, consisten en una oferta homogénea para

situaciones heterogéneas, con lo cual a la postre se mantienen las diferencias originarias

(Franco, p.18).

Se afirma que la política de subsidios a la oferta universales expande la cobertura de

arriba hacia abajo, comenzando por los menos necesitados y con más capacidad para de-

fender sus intereses. Mientras que la focalización toma el camino contrario, comenzando

por los más necesitados (los llamados pobres), y en este sentido aparece como más equita-

tiva.

El problema de los subsidios y transferencias independientemente si se trate a la

oferta o a la demanda, desde la óptica neoclásica, estriba en que de todas formas constitu-

yen una reasignación de los recursos, alterando de esta forma la asignación que hace el

mercado. No se puede evadir el hecho que el gobierno, desde la perspectiva de las finanzas

públicas, extrae recursos de la sociedad mediante el cobro de impuestos, y los reasigna me-

diante el gasto, en este caso los subsidios y transferencias.

GASTO PÚBLICO SOCIAL

Es difícil acotar qué se entiende por gasto social. Por ejemplo, la construcción de un

hospital ¿es gasto social o lo es en infraestructura física?. Esta misma pregunta se le puede

hacer a la construcción de una vía de comunicación que le dé salida a una región que por su aislamiento no puede desarrollar cultivos comerciales y en su defecto desarrolla cultivos

ilícitos. En el fondo todo gasto puede ser catalogado por social. Hay quienes afirman, por

ejemplo, que el gasto en seguridad es el más social de todos porque la seguridad permite la

tranquilidad y la prosperidad. Incluso, el gasto en policía y justicia puede ser catalogado

45

como gasto social porque aumentan el capital social (la confianza y el funcionamiento de

las instituciones).

La definición que se adopte de gasto social debe ser una categoría de gasto que pue-

da ser catalogada al lado de otras categorías mutuamente excluyentes. En este sentido se

pueden referenciar dos clasificaciones en las cuales existe la categoría gasto social: clasifi-

cación funcional del gasto y la inversión pública. Adicionalmente también se incluyen defi-

niciones acerca del gasto dirigido a los excluidos del mercado, entendidos como los pobres,

los grupos vulnerables, los marginados. Sin embargo este tipo de definiciones se dirige es-

pecialmente al gasto que atiende las necesidades básicas de los pobres (educación, salud,

agua potable, nutrición, etc), pero tiene el problema que deja por fuera el gasto "social"

hacia los "no pobres", además que habrían gastos que podrían ser catalogados en categorías

diferentes al gasto social, como por ejemplo los servicios económicos.

La clasificación funcional17

es una clasificación convencional dirigida a ilustrar el

gasto público por finalidades del gobierno. Se trata de once funciones tal como se muestra

en la tabla 1.1.

Tabla 1.1 Clasificación Funcional del Gasto Público18

Funciones Específicas Funciones Generales

1. Función Pública General

2. Defensa Nacional

3. Orden Público y Seguridad Ciudadana

Servicios

Generales

4. Fomento y Regulación del Desarrollo Económico

5. Infraestructura Básica, Producción y Servicios Servicios

Económicos

6. Medio Ambiente

7. Vivienda y Espacio Público

¿Servicios Económicos o Sociales?

8. Salud

9. Recreación, deporte, cultura y comunicaciones

10. Educación

11. Protección Social

Servicios

Sociales

Como se puede apreciar en la tabla 1.1 dentro del gasto social se pueden incorporar

los de salud (rubro 8), recreación, deporte, cultura y comunicaciones (9), educación (10) y

17

La Clasificación por Funciones del Gobierno fue elaborada por la

Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, y publica-

da, junto con las otras tres clasificaciones, por las Naciones Unidas,

en Clasificaciones de gastos por finalidades. FMI (2001), Manual

de Estadísticas de Finanzas Públicas. FMI, Washington D.C. 18

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Clasificadores del Presupuesto. Bogotá.

46

protección social (11); también se puede incorporar el gasto en medio ambiente (6) y el de

vivienda y espacio público (11). Esta clasificación tiene por objeto clasificar el gasto públi-

co de acuerdo a las finalidades del Estado. Por esto no interesa si el gasto en cada rubro

corresponde a funcionamiento o inversión, como si sucede con la clasificación económica.

Por ejemplo dentro del gasto en salud se contempla tanto la construcción de un hospital

como el pago del personal médico. Sin embargo en la clasificación económica (tabla 1.2) el

pago al personal médico es gasto de funcionamiento o gasto corriente, y la construcción del

hospital gasto de inversión o gasto de capital.

Tabla 1.2 Clasificación Económica del Gasto

- Gastos Corrientes (Funcionamiento)

. gastos de personal y contribuciones

. gastos generales

. intereses

. subsidios

. transferencias corrientes

. otros gastos corrientes

- Gastos de Capital: (Inversión)

. adquisición y adición a los activos fijos

La clasificación económica

19 no tiene la categoría gasto social porque no es útil para

los efectos de dicha clasificación, la pretende mostrar la correspondencia entre las cuentas

fiscales y las cuentas macroeconómicas; en este caso resulta crucial diferenciar el gasto de

inversión del gasto de funcionamiento. El gasto en inversión es considerado como un gasto

productivo que aumenta las capacidades productivas de las economías hacia el futuro,

mientras que el gasto de funcionamiento o gasto corriente es considerado como un consu-

mo final de los bienes y servicios, es decir es un gasto final y no un gasto productivo. En

esta categoría están los gastos de personal (servicios personales). Esto quiere decir que el

pago de la remuneración a los trabajadores del Estado es un gasto improductivo, o dicho en

otras palabras que el trabajo de los funcionarios públicos es improductivo. Son improducti-

vos el profesor de colegio, la enfermera del hospital, el trabajador que repara las carreteras,

la secretaria, el Presidente de la República, y quien pilotea el avión del Presidente. Todos.

El gasto productivo es el gasto en capital. Sin embargo la clasificación económica

tiene una visión muy estrecha del gasto de capital: gasto en activos fijos (cemento, ladrillo

y acero). Para romper esta visión se plantea una definición más amplia de la inversión: (1)

formación de capital fijo (que es la que corresponde a la inversión desde el punto de vista

de la clasificación económica), (2) de capital humano, (3) de capital social, y (4) de capital

ambiental, como se presenta en la tabla 1.3.

Tabla 1.3 Formación de Capital20

Concepto (formación de capital) Equivalente en Clasificación Funcional (Ta-

19

El desarrollo de esta clasificación es el objeto principal del Manual de Estadísticas Fiscales del Fondo

Monetario Internacional. 20

Clasificadores del Presupuesto, op.cit.

47

bla 1.1)

- capital fijo: infraestructura básica

- Infraestructura básica, producción y prestación

de servicios

- capital humano: capacidad de las personas para

producir, interactuar y disfrutar

- Salud

- Recreación deporte cultura y comunicación

- Educación

- Protección Social

- capital social: funcionamiento de la sociedad me-

diante instituciones, reglas del juego y garantías

básicas

- Función pública general

- Actividades de orden público y seguridad

ciudadana

- Fomento y regulación del desarrollo económi-

co

- Vivienda y espacio público (actividades regu-

ladoras)

- capital ambiental: conservación, recuperación y

mantenimiento del ambiente natural

- Medio Ambiente

Se parte de la concepción que es el capital el que genera valor. Por ejemplo una per-

sona que carece de capital humano no es productiva. Si la persona es analfabeta, enferma y

no tiene experiencia, es decir carece totalmente de capital humano, no puede ser productiva.

Para que una economía disfrute de un crecimiento dinámico debe disponer de capital. En

primer lugar debe haber acumulación de capital físico. En segundo lugar de capital social

que supone una buena administración pública, un aparato de justicia efectivo, junto con su

brazo armado: la policía. Y en tercer lugar que haya acumulación de capital humano en las

personas.

El capital social es un término problemático. Allí estaría por ejemplo la función re-

presiva del Estado en cuanto al hacer cumplir las normas y las leyes. En un régimen con

alta legitimidad es posible considerar que ejercer la represión sobre unos pocos podría ser

considerado como el fortalecimeinto del capital social. Pero cuando la legitimidad es res-

tringida ¿puede decirse que las funciones represivas son capital social?.

En cuanto a la definición del gasto social sobre la base del gasto dirigido al capital

humano, aquí subyace la idea del individuo y del mercado. Porque el capital humano es un

bien privado que posee cada individuo, y de la dotación de dicho capital depende su pro-

ductividad y su remuneración en el mercado. De manera que la inversión en capital humano

consiste en crear un activo que da derecho a una renta futura (Bowles y Gintis, 1983), al

igual que un empresario hace una inversión la cual espera recuperar a través de su renta

futura.

Este es el enfoque para la educación que tiene el BID (1997): "La educación deter-

mina la productividad de la fuerza de trabajo que interviene en cualquier función de pro-

ducción" (p.69). La educación es presentada en términos de productividad económica, la

cual a la postre se traduce en remuneración individual en el mercado. En este sentido la

educación se convierte en un bien privado, que debe ser adquirido a través del mercado,

perdiendo su connotación de ser un bien social.

Y es la mala distribución de ese capital humano en América Latina lo que hace que

la región sea la que tenga la peor distribución del ingreso en el mundo, de acuerdo con el

BID. Afirma que algunas investigaciones han encontrado asociación entre los niveles de

educación y la distribución del ingreso: "La distribución del ingreso tiende a ser más de-

48

sigual en aquellas sociedades donde los retornos de la educación son más altos". (p.252).

El organismo señala que los recursos públicos se concentran excesivamente en el fi-

nanciamiento de la educación superior, lo cual hace que no se dediquen recursos suficientes

para el financiamiento de la educación básica. El "rendimiento relativamente elevado de la

educación superior21

y el número relativamente reducido de personas que llegan a ella"

explica que la desigualdad se concentre desusadamente en el decil superior22

(BID 1998,

p.6). Más adelante el BID agrega: "la familia actúa como canal de transmisión de la de-

sigualdad entre generaciones y la educación como su mecanismo básico" (p.36).

Según el BID con la apertura económica los sectores que tenían un nivel de educa-

ción más alto lograron insertarse en los sectores más intensivos en capital y tecnología,

mientras que la población en general tenía un nivel de educación bajo, y por lo tanto la re-

conversión la expulsó del mercado laboral, porque no poseía las calificaciones que deman-

daba la nueva economía.

Para el BID no ha disminuido la desigualdad en el ingreso en la región por el lento

ritmo de expansión de la educación básica lo que dio como resultado desigualdad en la dis-

tribución del capital humano, lo cual ha generado grandes diferenciales salariales, de mane-

ra que la educación se constituye en el principal determinante de la distribución del ingreso

en América Latina (p.47). Y advierte la institución que en América Latina probablemente el

incremento en el nivel educacional en los niveles básicos conduzca a una reducción de la

desigualdad del ingreso, de lo contrario, si se mantienen las tendencias observadas, la situa-

ción tenderá a empeorarse (BID 1997, p.253).

De acuerdo con el FMI la inversión pública en capital humano básico en los secto-

res menos favorecidos puede ser la forma más sólida de reducir la desigualdad y aumentar

el ingreso a largo plazo (FMI 1998, p.4). El argumento se basa en el hecho de que el no

acceso a una educación y salud básicas de los sectores menos favorecidos les niega la posi-

bilidad de acceder a capital humano, lo que se traduce en un deterioro en los ingresos, o en

la exclusión del mercado.

Como se puede apreciar, la posesión del capital humano se está equiparando al

mismo nivel que la posesión de otro activo –tierra, capital, recursos naturales. Al centrar el

problema de la distribución del ingreso en la distribución del capital humano se está eva-

diendo el problema de la concentración de la propiedad. A este respecto el BID (1998) se-

ñala que "Los datos que hemos reunido no respaldan la noción de que la elevada desigual-

dad que se observa en América Latina no proviene simplemente del hecho de que unas po-

cas familias sean las propietarias de una parte desproporcionada de cada país". (pp.1 y 2).

De manera que no se trata de redistribuir la riqueza sino de dar educación básica. Argumen-

tan que empíricamente lo que más tiene incidencia sobre el coeficiente Gini es la educa-

ción, de forma tal que las políticas redistributivas se reducen a aumentar la educación bási-

ca.

La categoría capital humano es problemática. En primer lugar porque pone al hom-

bre como un instrumento para la economía (bien de capital), cuando es la economía la que

debe estar al servicio del hombre. En segundo lugar, se trata de un capital que no es transfe-

rible en el mercado. Las condiciones de una persona en cuanto a su salud, experiencia y

conocimientos (capital humano), no son algo que se pueda transferir de forma instantánea

21

Rendimiento medido como los ingresos laborales obtenidos por las personas que poseen educación supe-

rior. 22

El 10% de la población de mayores ingresos

49

en el mercado a otra persona, así como un empresario le vende una máquina (por ejemplo

un torno) a otro empresario.

CIUDADANO COMO USUARIO

Los vacíos sociales que acabamos de mencionar se pretenden llenar con un nuevo

sujeto social que es el individuo consumidor de bienes y servicios públicos. Ya no se trata

de un ciudadano con derechos frente al Estado si no de un cliente de un servicio específico

donde los derechos se reducen a lo que se estipula en el contrato que regula dicho servicio,

de manera que el derecho social queda convertido a un derecho contractual . En el caso del

derecho social no existe una relación entre lo que se paga y lo que se recibe. El ciudadano

debe pagar (a través de las contribuciones -impuestos- que le hace al Estado) de acuerdo a

su capacidad económica, y como contrapartida recibe del Estado bienes sociales de acuerdo

a la necesidad de ese ciudadano.

Los derechos sociales dejan de ser deudas del Estado con los ciudadanos, para pasar

a ser deudas contractuales entre los proveedores de los servicios y quienes pagan por ellos.

Cualquier reclamo ciudadano se convierte en un pleito civil con un ente privado que es el

prestador del servicio. Se trata de relaciones comerciales, dentro de un esquema contrac-

tual, que se resuelven dentro de las pautas de la relación comercial. Con la diferencia que la

entidad prestadora tiene la asesoría jurídica, la posibilidad de privar del servicio al usuario,

y que la carga de la prueba en la práctica recae sobre el usuario. Se trata de una sociedad

contractual y de un nuevo principio de ciudadanía.

La consulta al ciudadano tiene que ver con el grado de satisfacción que recibe del

servicio. Es un problema de calidad (lo que se recibe de acuerdo al precio pagado) y no de

derecho social. Se trata de una relación de cliente dentro de un contexto de mercado. La

consulta al ciudadano se da a través del voto en el mercado (las instituciones estatales en-

tran a competir).

El ciudadano es dividido en un número de identidades de consumo separadas en

relación con distintos proveedores: paciente, pasajero, alumno (o padre del alumno),

usuario de energía eléctrica, etc. (Prior, Stewart y Walsh, 1995) (López y Felder 1997, 10).

Eso lleva a una conceptualización que "incluiría a los presidiarios como inquilinos de cár-

celes públicas, los indigentes como beneficiarios de programas de asistencia, y los seres

humanos aún habitantes del seno materno antes del alumbramiento por estar la madre aten-

dida en sanatorios del gobierno. Quizá hasta los difuntos cabrían en la categoría de cliente

por estar asilados en los cementerios municipales" (Guerrero 2004, 261), hasta los crimina-

les serían los clientes de la policía.

Nos dicen López y Felder que "La apertura de los servicios públicos a la acción de

las fuerzas de mercado es la estrategia privilegiada para transformar el rol del ciudadano,

como receptor pasivo, al de consumidor activo y poseedor de nuevos derechos específicos:

recibir información sobre los niveles de calidad de los servicios y de desempeño de sus

prestadores, expresar las distintas necesidades individuales, elecciones y preferencias, reci-

bir resarcimientos por fallas o deficiencias en los servicios prestados, contar con canales de

comunicación con los productores y con una adecuada representación de intereses frente a

los decisores" (p. 9).

50

COMENTARIOS GENERALES

El Estado deja de ser el proveedor de los bienes sociales y traslada esta función al

mercado, lo que lleva a replantear el contrato social existente entre los ciudadanos y el Es-

tado. De acuerdo con dicho contrato la obligación del Estado es la de proveer bienes públi-

cos y la del ciudadano la de pagar impuestos. La ciudadanía social elevó tal contrato a los

bienes públicos sociales. Con el paradigma actual la gratuidad de los bienes sociales deja de

ser un derecho del ciudadano frente al Estado, derecho que a su vez era la contraprestación

que el ciudadano recibía por el hecho de pagar impuestos. De manera que desapareció la

relación entre derechos y obligaciones que constituyeron la ciudadanía social. Ahora la

gratuidad depende de ser definido pobre o excluido, caso en el cual la persona recibe un

subsidio para que pague por el bien o servicio social que recibe. Esto es lo que Fleury y

Molina (2000) llaman la “ciudadanía invertida” o "ciudadanía asistida", porque es el “fra-

caso social” lo que le da el “derecho” a la persona de recibir bienes sociales de forma gra-

tuita. Por el contrario, el ciudadano pleno debe comprar dichos bienes porque no necesita

un subsidio del Estado.

Se trata de una ciudadanía extraña que coloca a los pobres como grupo objetivo de

la política social. El nuevo tipo de ciudadano que se definiría como pobre no reivindicaría

el hecho de serlo. Se pregunta Lautier (p. 24) como reconocer un nuevo mundo en el cual

aquellos que lo desean no quieren expresar su condición de portadores de ese nuevo mundo

(ser pobres), y cuando logren el nuevo mundo no estarían en él (serían no pobres). La Uto-

pía donde no hay lugar. La pobreza es el objeto de estudio de los no pobres, no de la visión

que los pobres puedan tener de sí mismos, porque si fuera la visión de los pobres no se con-

tentarían con ayudas focalizadas sino que irían hasta la repartición total de las riquezas. En

vez de eso, según González, "La gestión de la pobreza se está realizando de tal manera que

permita alcanzar las metas blandas del desarrollo social de las que habla Katzman23

. El

logro de las metas duras, que finalmente son las que permitirían abolir la pobreza, implica

modificar las dotaciones iniciales y ello tiene costos políticos enormes que el Estado es

incapaz de asumir. Las metas duras de desarrollo social necesariamente tocan la distribu-

ción del ingreso y la riqueza. Y no parece existir la voluntad política de darle prioridad a la

lucha contra la desigualdad" (pp.5 y 6)

Se trata de un discurso que tiene una función política disociada de la realidad de las

personas pobres, que además no incluye el tema de la desigualdad, porque en este caso ha-

bría que incluir a los ricos en el análisis (Mestrum, 18), y ello llevaría a hablar de clases

sociales. Por el contrario, en vez de clases se habla de individuos pobres, se trata de un en-

foque individualista que niega el principio de la solidaridad, y construye la política social

sobre la base del principio del egoísmo individual. Como dice González (1998) "La enorme

influencia que ha tenido el utilitarismo en el análisis económico ha llevado a considerar la

pobreza y la desigualdad como fenómenos que tienen su origen en el individuo. Y, desde

esta lógica, las soluciones propuestas también se caracterizan por su énfasis en la persona.

Los programas de focalización y los subsidios a la demanda centran la atención en el indi-

viduo o su familia" (pág.1).

23

Lograr la cobertura total en primaria sería una meta blanda. La reforma agraria, el aumento del impuesto a

la gran propiedad urbana, o la restricción a las herencias, son ejemplos de metas duras.

51

El enfoque individualista con el que se asume la política social según Lo Vuolo

(1995, p.4) anula el componente "universalista " de las políticas sociales, reemplazado (di-

cho componente) por políticas residuales que por su propia definición no son redes de segu-

ridad, sino "operaciones de salvataje focalizadas" que obligan a estar en el momento y el

lugar del "accidente", cosa muy difícil a medida que estos se multiplican y se transforman

en situaciones "normales".

La focalización se opone a los intereses generalizables, que son los que integran una

sociedad democrática. La focalización atiende intereses particulares fuera de las preocupa-

ciones de los otros. Se pretende reemplazar el universalismo meritocrático del Estado de

Bienestar por el "universalismo selectivo" que combine acceso de todos los ciudadanos a

los bienes y servicios sociales y selectividad, como identificación de necesidades según

cada individuo (p.165).

Agrega Restrepo (1999), " Se busca debilitar la apropiación de las instituciones y

programas del Estado por grupos sociales que conquistan derechos de manera permanente y

construyen organizaciones dentro del Estado o para negociar colectivamente con él. Tam-

bién, se quiere debilitar al Estado como ejecutor de políticas que pasan a ser contratadas

con el sector privado y organizaciones de profesionales".

Estas políticas atentan contra los derechos adquiridos por la sociedad y la capacidad

de intervención del Estado. En lo primero porque al tratar con individuos, se deja de nego-

ciar con organizaciones que representan intereses sociales, tales como los sindicatos, los

gremios, organizaciones comunitarias, o los partidos políticos. Del otro, porque el Estado

deja de ser el ejecutor directo de las políticas sociales; el hecho de eliminar los subsidios a

la oferta significa eliminar las entidades públicas que los proveen.

De acuerdo con Libardo Sarmiento (1994) en este contexto el gasto público social

adquiere un carácter asistencialista, y tiene como, producto políticas que tienen "como fin

frenar el deterioro social y articular, los grupos indigentes y pobres a las lógicas segmenta-

das del mercado, mediante la focalización de los recursos y los subisidios a la demanda"

(p.15). Y agrega que el Estado pierde la definición de política social y se reduce a manejar

limitaciones de mercado de los bienes públicos (p.5). Las acciones focalizadas a grupos

específicos se traducen en una serie de programas cada uno de los cuales se analiza de

acuerdo a su "población objetivo". La política de lucha contra la pobreza termina por con-

vertirse en la sumatoria de una serie de programas puntuales, que no están articulados de

forma integral (Lo Vuolo 2001, 40). La multiplicación de públicos focalizados y políticas

específicas hace dudar de la capacidad del Estado de conducir políticas de integración con

un espíritu universalista, porque su accionar se convierte en una multiplicación de trata-

mientos especiales a "poblaciones problema". (Castel 1995, 420-421).

Son políticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un carácter discrecional y

excluyente que se vuelven muy difíciles de administrar. Además es necesario identificar el

tipo de ayuda a ofrecer, su duración, la forma de acompañamiento, de monitoreo. Con fre-

cuencia se requiere de un tratamiento individualizado porque las normas no pueden abarcar

todos los casos que se puedan presentar (Standing, 260-261). Todo esto hace que en la

práctica la política social deba definirse sobre la base del territorio (localidades, barrios,

manzanas) y factores demográficos para poder identificar exactamente al beneficiario que

va a ser objeto de intervención de las instituciones estatales, comunitarias o privadas.

Las acciones focalizadas a grupos específicos se traducen en una serie de programas

cada uno de los cuales se analiza de acuerdo a su "población objetivo". La política de lucha

contra la pobreza termina por convertirse en la sumatoria de una serie de programas puntua-

52

les, que no están articulados de forma integral (Lo Vuolo p. 40). La multiplicación de pú-

blicos focalizados y políticas específicas hace dudar de la capacidad del Estado de conducir

políticas de integración con un espíritu universalista, porque su accionar se convierte en una

multiplicación de tratamientos especiales a "poblaciones problema". (Castel pp. 420-421).

Son políticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un carácter discrecional y exclu-

yente que se vuelven muy difíciles de administrar. (Giraldo 2007)

Restrepo indica que "En adelante se desea tratar con individuos aislados favorecidos

por asignaciones focalizadas, dispersas y discontinuas y, que compiten entre sí por los sub-

sidios a la demanda24

. El resultado más perverso de las técnicas de focalización de benefi-

ciarios es la disputa entre entidades territoriales, organizaciones sociales y pobres por los

recursos escasos ofrecidos. En vez de promocionar la solidaridad, la colaboración y la uni-

dad de los pobres y de aquellos que trabajan con ellos, se genera competencia, enfrenta-

mientos y una carrera de unos contra otros. Los programas de focalización obligan a excluir

entre iguales, es decir, entre la población igualmente marginal. Los reformadores aducen en

favor de los subsidios a la demanda una relación más próxima entre la decisión y la ejecu-

ción del gasto y, entre la política social y el beneficiario. Pretenden por esta vía alcanzar

mayores niveles de eficiencia que presumen ausentes en los subsidios a la oferta institucio-

nal. Afirman que, en éstos últimos, buena parte de los presupuestos financian la administra-

ción, los operarios y la dirección de las entidades que median entre los recursos y los bene-

ficiarios finales de las políticas. Pero, en los hechos, lo que logran es una transferencia de

intermediarios, de los políticos, administradores públicos y organizaciones sociales, hacia

los tecnócratas, intermediarios financieros y empresarios privados encargados de adminis-

trar y ejecutar las políticas de subsidios" (pp.23 y 24).

En otro aparte Restrepo señala: "Ahora bien, las técnicas de intervención sobre po-

blaciones selectivas suelen mantener la dependencia de los pobres respecto de los progra-

mas aleatorios y discontinuos del Estado. En virtud de lo anterior, se perpetúa la dependen-

cia -la mayoría de las veces individual- de los pobres respecto de los programas y funciona-

rios estatales; y, se posterga el fortalecimiento de organizaciones autónomas y la capacidad

de representación de intereses en la distribución de los recursos estatales".

El análisis de Restrepo nos permite señalar que la asignación de los subsidios es

discrecional (en el sentido que unos son calificados como pobres con derecho a algún sub-

sidio particular y a otros se les considera que no tienen ese derecho) lo que abre la puerta

para aplicar prácticas clientelistas, como lo señalan los estudios empíricos. Incluso la posi-

bilidad que estas prácticas se reproduzcan es mayor que en el caso de las políticas universa-

les del anterior modelo de intervención, porque al ser universales están sujetas a menor

discrecionalidad. Las reglas sobre las cuales se ejercen las relaciones clientelistas cambian

en el sentido que instancias del poder ejecutivo adquieren un mayor juego respecto al pasa-

do que el manejo de la clase política, en razón que tales instancias tienen un mayor juego en

la asignación de los subsidios. Sin embargo este tema no se va a desarrollar aquí.

El hecho que la focalización genere un nuevo tipo de clientelismo, niega una de las

24 El neoliberalismo no es ajeno al interés por la participación ciudadana en las políticas sociales, sino que posee una estrategia completa para, mediante la participación, debilitar las organizaciones sociales y promover la competencia de usuarios por los recursos estatales, así como compiten los agentes privados en el mercado. Un desarrollo más extenso de esta tesis se puede leer en Restrepo, Darío I. "Eslabones y precipicios entre participación y democracia". Cuadernos de Economía, núm 28,

Universidad Nacional de Colombia. Bogotá, 1998

53

virtudes supuestas de esta política, que era supuestamente combatir este tipo de prácticas.

Se aducía que en la anterior forma de intervención estatal que el clientelismo era la forma

que mediaba la relación entre el Estado y la sociedad en América Latina. Los Estados cor-

porativos, excluyentes, y centralistas, que proporcionaban subsidios a la oferta, estaban

sujetos a un nulo control social, porque estaban alejados de la sociedad. Y la interrelación

con la sociedad estaba mediada por la clase política que apelaba a las prácticas clientelistas

con el objeto de satisfacer sus intereses electorales.

Se supone que con la descentralización y los subsidios a la demanda, se logra un

mayor control social sobre el gobierno en la medida en que acerca el usuario del servicio a

quien lo presta. Pero la focalización también genera un fenómeno de diferenciar entre los

que tienen el subsidio de los que no lo tienen, lo que atenta contra la cohesión social. La

focalización y el subsidio a la demanda se basan en el principio de que el que quiera ser

clasificado como pobre debe demostrar lo que no tiene (así efectivamente lo tenga), y eso

presenta una dificultad técnica y política, además que estimula distorsiones en el compor-

tamiento de los agentes económicos. Según Lo Vuolo y Barbeito (1995) este tipo de políti-

cas: 1) Se ocupa del efecto final de la pobreza y no del origen 2) Ignora las externalidades

positivas producidas por una política de alcance universal 3) No discute las ineficiencias y

el alto costo de la provisión privada. 4) Sus evaluaciones se basan en criterios estáticos que

no toman en cuenta los problemas de la distribución de la riqueza, de los ingresos y de la

propia situación de la pobreza (p.163)

Aparte de todas las críticas anteriores sobre la focalización, es necesario también te-

ner en cuenta que este tipo de políticas implica costos administrativos muy grandes. De

acuerdo con Van de Walle (1995) los costos de administrar un programa pueden subir sus-

tancialmente cuando se requiere discriminación entre los beneficiarios y como consecuen-

cia de que la información con la que se cuente sea imperfecta. Debido a estas dificultades la

focalización ha fallado tanto en atender a los pobres como en dejar de atender a quienes no

están dentro de ese grupo de "pobres".

Como se puede apreciar de todo lo anterior, la focalización y el subsidio a la de-

manda no resuelven el problema de encontrar una asignación más eficiente de los recursos

productivos. El diseño de estas políticas partía de la crítica a los subsidios a la oferta y los

subsidios universales en el sentido que introducían fuertes distorsiones en el proceso de

asignación de los recursos económicos, tal como se indicó atrás: bajo impacto, alto costo,

baja calidad, no atender a los más necesitados, los insumos toman vida propia descuidando

la atención al usuario final. Pero hemos visto que nos hemos encontrado con problemas tan

o más graves de los que se pretendía solucionar cuando se pasa al esquema basado en la

demanda. Tampoco se resuelve el problema de la neutralidad porque los subsidios focaliza-

dos a la demanda también alteran el comportamiento de los agentes económicos, de manera

que no se logra la tan ansiada eficiencia del mercado que se reclama desde la visión neoclá-

sica.

Lo que está demostrando lo anterior es que presentar la dicotomía entre subsidios

universales a la oferta, versus subsidios focalizados a la demanda, es un enfoque incorrecto

que no resuelve nada. Con el agravante que pasar a soluciones focalizadas con una orienta-

ción individualista atenta contra los principios de cohesión social y solidaridad, a la postre

terminan convertidos en programas pobres dirigidos hacia los pobres, como lo señaló Van

de Walle.

54

& CAPÍTULO 2. PRESUPUESTO

El proceso de elaboración del Presupuesto Público es un acto políti-

co, que en teoría debe hacerse mediante mecanismos democráticos dentro

de las restricciones macroeconómicas de cada país. Sin embargo, el some-

timiento a la programación macroeconómica se convierte en el principal

criterio para la elaboración del Presupuesto y con ello se oculta el debate

político.

NEGOCIACIÓN POLÍTICA DEL PRESUPUESTO

Las discusiones fiscales en la región se han concentrado en el tema del tamaño del

déficit fiscal, sobre el supuesto que el déficit fiscal es nocivo para la salud de la econo-

mía de un país. Desde esta perspectiva la conclusión inevitable a la que se llega es la de

que se debe reducir el déficit (o ampliar el superávit), y por lo tanto disminuir los gastos

públicos y aumentar los impuestos: el gasto público aparece como perjudicial y el aumen-

to de los impuestos como conveniente. Usualmente se acude al argumento del equilibrio

macroeconómico para defender dichas posturas.

Como el paradigma propende por el mantenimiento de la disciplina fiscal, entonces

se debe diseñar un marco institucional que permita mantenerla. Se argumenta que el pro-

ceso político lleva al déficit, por el reclamo que la sociedad hace para que el Estado gaste,

y por su resistencia a pagar impuestos (Wiesner 2004; Buchanan 1997). Por esta razón se

propone trasladar las decisiones presupuestales a tecnócratas competentes (Banco Mun-

dial 1997, p.94), y utilizar procedimientos presupuestarios jerarquizados. Este último con-

cepto significa delegar la asignación del gasto a la Autoridad Fiscal (que aquí denomina-

remos como ministro de hacienda25

) lo que implica eliminar en la práctica la participa-

ción en el proceso presupuestal de los órganos de la democracia representativa (Asam-

blea Legislativa, Congreso o Parlamento), e incluso suprimir la participación de los mi-

nisterios o secretarías sectoriales. Quienes defienden esta doctrina, argumentan que los

sistemas presupuestales más centralizados o jerarquizados logran mayor nivel de disci-

plina fiscal (Hallerberg y von Hagen, 1998: 48 y 49).

En la importancia del equilibrio fiscal se utilizan dos argumentos. Un primer enfo-

que se desprende de la teoría del equilibrio general: un desequilibrio cualquiera en el “mer-

cado” fiscal rompería el equilibrio de todo el sistema económico (los equilibrios son inter-

dependientes), impidiendo el logro de la eficiencia y por ende realizando una asignación de

recursos no óptima, con las consecuencias negativas que de ello se desprenden26

. Un se-

gundo enfoque, enfatizado por los organismos financieros internacionales, consiste en seña-

lar que la inestabilidad fiscal de los países latinoamericanos ha llevado hacia un mayor

desequilibrio macro con relación a los que se presentan en los países industrializados, as-

25

Llámese ministro o secretario de Hacienda, Finanzas o del Tesoro. 26

Se supone que al asignar ineficientemente los niveles de crecimiento e inversión son menores y que otros

como el nivel de desempleo y la pobreza son muchos mayores. Ver Cuevas (2001) para detallar el argumen-

to.

55

pecto que se ha agravado, según el BID, con el fenómeno del riesgo de las cuentas fisca-

les, lo cual se traduce en escaso acceso al financiamiento en momentos de crisis, ante la

volatilidad que perciben los inversionistas del ingreso fiscal producto de la debilidad en la

estructura y sistema tributarios, frente a un gasto público creciente (pp.121 a 123).

Curiosamente si se revisa el argumento de manera exhaustiva, habría que concluir

que tanto el déficit como el superávit son situaciones indeseables desde el argumento del

equilibrio, sin embargo, la ortodoxia no condena el superávit fiscal como si lo hace con el

déficit, lo que indica que la preocupación realmente no es por el equilibrio sino por el défi-

cit.

El enfoque ortodoxo (que en esta sección llamaremos institucionalista) mira la ne-

gociación política del presupuesto desde una perspectiva de interacciones entre institu-

ciones, al interior de las cuales actúan individuos maximizadores, de acuerdo con el

comportamiento racional previsto por el enfoque neoclásico. Este es el enfoque predomi-

nante hoy día, razón por la cual haremos énfasis en él, no sin antes advertir que se trata de

un análisis basado en el individualismo metodológico, y en consecuencia elimina el con-

cepto de las clases sociales en el análisis27

.

El enfoque institucionalista pretende insistir que el proceso de negociación del

Presupuesto puede verse a partir de un conjunto de interacciones regidas por comporta-

mientos de individuos maximimizadores, y que dentro de este marco se puede introducir

el concepto de mercado político, con el objeto de revelar de manera más neutral y técnica

las preferencias sociales para la asignación de los recursos públicos, de la misma forma

que el sistema de precios revela las preferencias de los consumidores (Musgrave y Musgra-

ve, pp.10 y 59).

En este enfoque el proceso presupuestal depende, de una parte, del tipo de interac-

ciones y compromisos existentes entre quienes participan del proceso de toma de deci-

siones en materia de política fiscal: los poderes ejecutivo y legislativo, y los grupos y secto-

res sociales, políticos y económicos, quienes deben tramitar sus negociaciones sobre la dis-

tribución de los recursos públicos a través de las instituciones presupuestarias con las que

cuenta un país. De la otra, de los factores que intervienen en dicha interrelación tales como

“…problemas de (i) incentivos dentro de las instituciones, (ii) de información asimétrica,

(iii) de captura de rentas públicas y privadas, (iv) de disipación del commons o del patrimo-

nio colectivo y (v) de riesgo moral” (Wiesner, p. 7). Estos factores son producto de la ra-

cionalidad maximizadora de los agentes que intervienen en el proceso presupuestal.

Los agentes principales son los políticos, los electores y la burocracia, quienes in-

teractúan bajo unas reglas entre las que se incluyen los procesos electorales y las institu-

ciones presupuestarias, lo cual significa procesos colectivos de decisión. Desde esta ópti-

ca se identifican diferentes dinámicas, que Echeverry (2007), haciendo un recuento de la

literatura al respecto, clasifica como:

27

James O'Connor (1973) involucra concepto de las clases sociales en el análisis, y llega a la misma conclu-

sión de la tendencia hacia el déficit fiscal. Señala que las demandas de la sociedad sobre los presupuestos

locales o federales (nacionales) parecen infinitas, mientras que la voluntad y capacidad de los ciudadanos para

pagar los impuestos resulta muy limitada. Señala que la composición del gasto del gobierno y la distribución

de las cargas fiscales no están determinados por el mercado, sino que reflejan conflictos sociales y económi-

cos entre grupos y clases, de manera que los gastos y programas presupuestales sólo son explicables sólo en

términos de relaciones de poder dentro de la economía privada (pp.20 a 25).

56

- "Teorías de ilusión fiscal": los políticos al querer ser reelegidos aumentan el gasto

público financiándolo con deuda, y los votantes juzgan favorablemente al político por ese

aumento del gasto.

- "Deuda como variable estratégica": Utilizar el endeudamiento para asegurar gastos

más allá de la vigencia de un gobierno.

- "Conflictos intergeneracionales": Gastar en el presente recurriendo al endeuda-

miento, para que sean las generaciones futuras quienes paguen porque sobre ellas recaerá el

pago de la deuda.

- "Conflictos distributivos": Para evitar el conflicto de repartir las cargas fiscales de

las decisiones de gasto entre los diferentes actores sociales y políticos se recurre al endeu-

damiento.

- "Tragedia de los comunes": Cada partida de gasto beneficia a un grupo específico

razón por lo cual está fuertemente motivado para promoverla, sin embargo esa partida se

financia de un fondo común de recursos que es provisto por todos los ciudadanos para

quienes el costo de financiar esa partida resulta imperceptible y por tanto no reaccionan en

contra.

Se harán algunos comentarios a las dinámicas señaladas. Empezando por la deuda,

se afirma que cuando es utilizada para financiar el gasto se está transfiriendo el pago de

dicho gasto al futuro, es decir, a los contribuyentes que pagarán el servicio de la deuda

en las vigencias futuras a quienes no se les ha consultado su acuerdo con dicho tipo de gas-

to. Este argumento lo dio Adan Smith (1983, libro 5, cáp.3) en el siglo XVIII. Sin embargo

este enfoque tiene dos problemas. El primero fue señalado por Keynes, precisamente criti-

cando este punto de vista de los economistas clásicos. Señalaba que el argumento no tiene

en cuenta que cuando la deuda financia inversión los ingresos futuros adicionales pro-

ducto de la acumulación de capital resultante serán los que pagarán la deuda (Giraldo

1995a). Por otra parte, si se aceptara el argumento contra el endeudamiento, tampoco po-

dría haber participación del sector privado en el mercado de capitales para financiar la

acumulación de capital, porque igual a los consumidores futuros se les estaría cobrando los

beneficios que disfrutan los consumidores del presente, y a los accionistas del futuro los

costos de decisiones de los accionistas del presente. El argumento resulta absurdo.

El segundo problema, el argumento resulta inconsistente con la participación de la

política fiscal en el control monetario y el desarrollo del mercado de capitales, de

acuerdo con la recomendación de los organismos financieros internacionales. Consideran

que los bonos de deuda pública son instrumentos que coadyuvan a la política monetaria

y al desarrollo (profundización) del mercado de capitales Pereira (1993). Sin embargo,

para emitir bonos de deuda pública es preciso generar déficit fiscal (una fuente de finan-

ciamiento del déficit son los bonos) lo cual manifiesta una contradicción entre la disciplina

fiscal por un lado, y el control monetario y desarrollo del mercado de capitales por el otro.

Pasando al tema de la tragedia de los comunes, según Eichengreen et.al. (1996) "La

fuente del déficit reside en el hecho de que la política fiscal es decidida colectivamente,

de manera que los participantes no reconocen los costos sociales plenos de los programas

de gasto que avalan". A lo que agrega el BID (1997) que "En un contexto de gabinete hay

muchos ministros encargados del gasto y un sólo ministro de hacienda. Los primeros

son juzgados por la cantidad y calidad de servicios que prestan, y no por la carga tribu-

taria que imponen. Los sistemas colegiados que confieren igualdad de votos a todos los

57

ministros en cuestiones presupuestarias tienden a dar lugar a gastos y déficit mayores que

los sistemas que atribuyen primacía al Ministro de Hacienda" (p.146).

De acuerdo con la Cepal (p.121), cuando se discute el presupuesto los programas de

gasto tienden a generar beneficios que se concentran geográfica o sectorialmente, mien-

tras que por otro lado la financiación proviene de fondos comunes, que son los tributos

que paga la sociedad en su conjunto. Esto genera una asimetría ya que no se internalizan

los costos de la decisión: mientras los beneficios se dirigen a un grupo específico los cos-

tos son pagados por la sociedad en conjunto. Esto lleva a que se sobrestimen los benefi-

cios y se subestimen los costos, lo que lleva a una sobreutilización de los recursos co-

munes (Estein et.al., 1998: 17 y 18) (Eichengreen et.al. p.7). Este fenómeno ha sido bauti-

zado como la "Tragedia de los Comunes".

De acuerdo con Hallerberg y Von Hagen "Los políticos representan diferentes in-

tereses de la sociedad y gastan el dinero proveniente del un fondo general de impuestos"

(pág.38), de manera que se presenta una "incongruencia entre la percepción de los benefi-

cios y de los costos de los gastos, lo cual implica que cada participante aprecia en su totali-

dad el beneficio marginal de un dólar adicional gastado en las actividades de su área, pero

únicamente aquella parte del costo marginal que soportan sus electores … El hecho de que

el fondo general de impuestos sea un 'fondo de propiedad común' crea un gasto positivo y

un sesgo deficitario " (p.41).

De acuerdo con Eichengreen et.al. "La elaboración y aprobación del Presupuesto se

ha convertido en un proceso de ' tome y dame' de favores a cargo del Tesoro Público". En

ausencia de un mecanismo coordinador, el lobby puede resultar en gasto excesivo debido a

la resistencia a pagar impuestos (p.7). Este fenómeno se agrava, dicen ellos, con el hecho

de que "Una característica general de las finanzas públicas modernas consiste en que el

gasto público está dirigido más directamente a grupos específicos de la sociedad que la

tributación28

" (Hallerberg y von Hagen: 40).

En el proceso de negociación del presupuesto los políticos tienden a representar

intereses regionales y los ministros del gabinete intereses sectoriales con la supuesta

excepción del ministro de hacienda. Supuesta, porque como se sabe, la agenda de los

ministros de hacienda de la región es consultada con los organismos financieros multi-

laterales, los grupos económicos y vigilada por las firmas calificadoras de riesgo, quienes

hacen saber su opinión cuando las economías manifiestan desequilibrios externos, y presio-

nan dicha opinión en la negociación del financiamiento internacional, de manera que ese

interés sectorial también queda también expresado en el consejo de ministros a través del

ministro de hacienda.

Respecto a la dinámica del ciclo electoral, un gobierno ansioso de reelección puede

estar inclinado a gastar más, con el propósito de buscar mayor favorabilidad de la opinión

pública hacia el partido de gobierno (Eichengreen et.al. pp.10 y 11) (BID, pp.143ss). Este

28

Finanzas Públicas "Modernas" en el sentido de que el gasto se focaliza, es decir que la provisión de los

bienes y servicios públicos debe hacerse a través del mercado, lo que significa que el Estado renuncia a la

provisión de los bienes y servicios sociales, mientras que los impuestos no se dirigen al fondo común, sino

que se dirige a un grupo específico, la población, a través de la generalización del IVA, mientras que al capi-

tal se lo beneficia con la reducción de la tributación: eliminación del impuesto sobre dividendos, eliminación

del impuesto de remesas de utilidades al exterior, no tributación al capital financiero especulativo, y elimina-

ción de la progresividad en el impuesto a la renta. Ver la primera sección.

58

es un tema que en los últimos años ha cobrado una gran relevancia, en la medida en que en

varios países de la región han puesto su mirada en el mecanismo de la reelección presiden-

cial, lo cual ha puesto al presupuesto público a orbitar bajo los intereses del gobierno de

turno, y para ello se vale de los mecanismos asistenciales de distribución del gasto y la po-

sibilidad de financiar el creciente déficit con deuda, lo cual hace aún más crítico el panora-

ma fiscal en muchos países de la región.

Para la aumentar los gastos se recurre a diferentes prácticas. Las más comunes son:

(1) La sobreestimación de los ingresos públicos (Eichengreen et.al., p.10), por ejemplo

proyectando crecimientos económicos demasiado optimistas, lo que permite hacer mayores

apropiaciones presupuestarias. (2) La subestimación de determinados gastos como por

ejemplo una proyección baja de la tasa de interés lo que subestima el valor real del servicio

de la deuda. (3) Dejar por fuera del Presupuesto instituciones públicas con lo cual se sub-

estiman los gastos reales del gobierno. (4) Adquirir obligaciones contractuales futuras

para comprometer partidas presupuestarias más adelante; un ejemplo de esto último consis-

te en suscribir grandes contratos plurianuales que dejan amarrados compromisos presupues-

tales para vigencias futuras.

El conjunto de las dinámicas hacia el aumento del gasto público, acabadas de men-

cionar, están suponiendo que los actores que participan en el proceso presupuestal son unos

tramposos que quieren aprovechar su situación para sacarle la mayor ventaja al fisco. Al fin

y al cabo son agentes maximizadores y egoístas, y ese es el comportamiento esperado se-

gún la visión neoclásica. Es muy reduccionista pensar que el proceso político se comporta

de esa manera. Ante esta dinámica se propone una jerarquización del sistema presupuestas,

como se verá más adelante. Dicha jerarquización significa darle una prerrogativa especial

al Ministro de Hacienda (o su equivalente). Tendría una jerarquía de decisión final superior

a cualquier funcionario público y frente al poder legislativo. Se trata de una dictadura fiscal.

Sin embargo la jerarquización no resuelve el problema del ciclo electoral (BID,

pp.143ss) mencionado atrás, porque de todas maneras el presidente, que es el jefe del mi-

nistro, puede estar tentado a expandir el gasto en época electoral.

Además, existe una serie de grupos de interés mucho más restringidos, sospechosa-

mente no mencionados por los institucionalistas, que pueden capturar diversas rentas del

presupuesto para sus particulares intereses. ¿Es que acaso el ministro de hacienda está por

fuera de los intereses que se juegan en una sociedad?. Normalmente los ministros de ha-

cienda, y en general los altos funcionarios vinculados a los asuntos fiscales, monetarios y

financieros, terminan como funcionarios de los organismos financieros multilaterales, o

como ejecutivos de los principales grupos económicos de los países. De manera que resulta

muy difícil de creer que tales funcionarios representan el interés general de la sociedad. De

hecho a ellos también se les aplica la "tragedia de los comunes".

REGULACIONES FINANCIERAS Y SU IMPACTO EN EL

PRESUPUESTO

Detrás de la visión aparentemente tecnocrática existe una visión ideológica, casi que

se podría decir religiosa: El principio de fe que el déficit fiscal es el principal causante de

los desequilibrios macroeconómicos. Y posteriormente se pasa a acusar al proceso po-

lítico como el responsable de esta situación, con el argumento que ello es resultado del

59

comportamiento maximizador de los agentes que entran en el proceso de elaboración del

Presupuesto Público lo cual conduce a la sobreexpansión del gasto. Se convierte en un

diagnóstico común que la existencia persistente del déficit fiscal es la causa de los des-

equilibrios de la balanza de pagos, las crisis financieras y la recesión (Hallerberg y von

Hagen, p.37) (Davis, sin fecha). Basta con escuchar las declaraciones de cualquier minis-

tro de hacienda o finanzas de la región, los reportes de las misiones del FMI, o los con-

ceptos de las firmas calificadoras de riesgos, para tener que soportar de manera repetitiva

y monótona esta letanía.

La literatura relacionada con las instituciones presupuestarias se concentra en

buscar un marco institucional que lleve hacia la disciplina fiscal. Los Organismos Finan-

cieros Internacionales presionan para cambiar las instituciones presupuestarias de la región,

con el objeto de crear talanqueras para que el proceso político no conduzca hacia el défi-

cit fiscal, o no cambie la composición del gasto público en el sentido que se repudien las

obligaciones con el sector financiero. Este último aspecto se visualiza en los programas

de ajuste del FMI que se aplican en la región, los cuales siempre incluyen la reducción de

los gastos con excepción de los correspondientes al pago de la deuda29

, y que una de las

condiciones de incumplimiento de los acuerdos sea incurrir "en atrasos en los pagos exter-

nos del sector público"30

, habida cuenta que tales pagos externos son principalmente servi-

cio de la deuda pública externa. Este tipo de cláusulas puede ser leído como que el ajuste

del gasto público tiene como propósito reducir todos los demás gastos diferentes al pago

de la deuda pública para posibilitar el pago de la misma, es decir para que el capital finan-

ciero garantice su retorno.

Acusar al déficit fiscal del mal desempeño económico es un argumento fácil porque

normalmente las crisis económicas están acompañadas de déficit fiscal (aunque se han dado

casos en el sentido contrario). Ello es así porque una crisis, al deteriorar la actividad eco-

nómica, debilita las bases gravables sobre las cuales se recaudan los impuestos. De otro

lado, se acrecientan las demandas por aumento del gasto público en razón a que las crisis,

por ejemplo, producen aumentos de pobreza lo que implica más gasto social, o déficits en

entidades públicas y gobiernos locales, que demandan apoyos presupuestarios. Como el

fenómeno de la crisis económica y fiscal es simultáneo el problema reside determinar el

orden de la causalidad.

Si bien la tecnocracia acusa a la dinámica política como responsable del déficit fis-

cal, son las reformas que se han introducido en América Latina las que han drenado la

capacidad de control por parte de los gobiernos de los equilibrios financieros. En pri-

mer lugar porque los ministerios no intervienen en los mercados de manera tan extensa

como en el pasado, de manera que muchas actividades ahora escapan de la regulación esta-

tal Haggard (1995, p.51); en segundo lugar, la privatización ha hecho que los gobiernos

pierdan la capacidad de control en el comportamiento de las empresas que atienden va-

rios sectores, como es el caso de las telecomunicaciones, la industria del transporte, el sec-

29

Por ejemplo el Acuerdo firmado por Colombia con el FMI en diciembre de 1999 reza que "Para ayudar a

alcanzar sus objetivos fiscales, el Gobierno Central ejercerá estricto control sobre sus gastos diferentes al

pago de intereses" (Ministerio de Hacienda 1999a, p.14).Esta condición se mantuvo en las sucesivas revisio-

nes del acuerdo en 2001, 2002, 2004 y 2005. 30

Las condiciones adicionales son: "Imponga o intensifique restricciones sobre los pagos y transferencias de

las transacciones internacionales corrientes". "Introduzca o modifique sistemas de cambio múltiples". "Im-

ponga o intensificique restricciones a las importaciones por razones de Balanza de Pagos". (Ministerio de

Hacienda 1999b).

60

tor energético, y la seguridad social, entre otros; en tercer lugar, la descentralización en

algunos casos ha llevado a la inestabilidad macroeconómica y política (CEPAL, 1998,

p.17) (Banco Mundial, p.13); y en cuarto lugar los fiscos han perdido ingresos importantes

con la privatización, como son el caso de las cotizaciones a la seguridad social y los ingre-

sos de las empresas, de manera que entran más competidores en el juego de extraerle ingre-

sos a los ciudadanos con lo cual las bases tributarias se debilitan.

Pero por sobre todo lo anterior, que es lo que reconocen los promotores de las re-

formas, el control sobre los agregados macro, que es lo que tanto les preocupa, se ha per-

dido fundamentalmente porque las reformas se han acompañado con la eliminación de

todas los controles que regulaban el mercado de capitales y el sector externo: se eliminaron

los controles de cambio, se liberó el régimen de inversiones extranjeras, se desreguló el

sistema financiero, y se introdujo la apertura comercial. Los capitales pueden entrar y salir

y circular por las economías extrayendo rentas sin cortapisas ni controles. Entonces es lo

financiero lo que determina el proceso de elaboración del Presupuesto Público y la ra-

zón de que ello sea así es política: son los intereses del capital financiero especulativo, lo

que señala que después de todo, el presupuesto sigue siendo un tema esencialmente político

y no técnico. El cambio en la regulación financiera crea cargas fiscales nuevas, de las cua-

les se puede mencionar:

i. la negación del acceso de los recursos de emisión para el financiamiento

del gasto público y por tanto obligando al gobierno a captar recursos a

través de la colocación de bonos de deuda pública, lo que hace que el

servicio de la deuda crezca,

ii. el manejo de la política monetaria a través de instrumentos fiscales, lo que

se convierte en una carga para el Presupuesto Público,

iii. la aceptación del pasivo pensional que se crea a favor de los fondos pri-

vados de pensiones por la privatización de la seguridad social,

iv. la aceptación de los pasivos de las empresas públicas que se privatizan,

v. la aceptación de las pérdidas de las entidades financieras que entran en

crisis,

vi. la aceptación de las obligaciones externas del sector privado o del sec-

tor público descentralizado cuando se presenta una crisis externa.

Todas estas obligaciones financieras son impuestas por los organismos financieros

internacionales, con la vigilancia de las firmas calificadoras de riesgos, dentro del marco de

las "reformas estructurales" que se le imponen a la región. Probablemente más de la mitad

de los gastos de los Presupuestos Públicos de los países latinoamericanos están determi-

nados por las obligaciones hacia el capital financiero, tal como sucede en Colombia. Hay

que señalar entonces que estas obligaciones financieras son muchas más de las que usual-

mente se caracterizan como “servicio de la deuda”.

Por otra parte, los factores políticos no pueden ser presentados simplemente como la

acción egoísta y zadora de los grupos que logran rentas presupuestales, estilo Echeve-

rry. Las cosas son más compejas. Si no se hubiera presentado abundancia de los recursos

el crédito externo en la década del setenta y los del crédito interno en las décadas poste-

riores el déficit no podría ser financiado, por ende la corrección del desbalance se hubie-

ra presentado de otra manera. Esto nos lleva al argumento de que el endeudamiento del

gobierno es producto del apetito de los acreedores de obtener rentas vía el endeuda-

61

miento público. Hay que reconocer que frente a la posibilidad de tener acceso a fuentes de

financiamiento el proceso político lleva a acceder a dichas fuentes porque permite ex-

pandir el gasto (lo cual beneficia a los diferentes grupos y clases sociales que tienen acce-

so al Estado) sin incurrir en el costo político de cobrar los impuestos.

Este último criterio entra a jugar para el acceso a los recursos provenientes del

crédito del Banco Central. El poder político puede tener acceso a dichos recursos para

financiar gastos, si el gobierno controla el Banco Central, que era lo que sucedía en

América Latina antes de las "reformas estructurales" que se han aplicado en el curso de

las últimas décadas. Lo que resulta extraño, es que esta posibilidad existía desde comien-

zos de la década del treinta, y sin embargo no se abusó de este recurso. La razón de ello

es que su efecto inflacionario golpeaba a la población y los períodos de alta inflación

eran seguidos por grandes movimientos sociales (Giraldo 1995b), entre otras cosas, por la

no existencia del salario mínimo de ajuste periódico en las primeras décadas del proceso, de

manera que la inflación se traducía en una pérdida permanente e irreparable del ingreso real

de los trabajadores. Sólo los sectores sindicalizados, que lograban convenciones colectivas

periódicas, tenían una protección relativa de este fenómeno, pero estos sectores no englo-

baban a la mayoría de la población.

Paradójicamente el recurso de la emisión fue utilizado de manera extensiva en el

período posterior de la crisis del 82 (cuando el FMI prohibió su utilización en el contex-

to de las condicionalidades de los programas de ajuste) y como consecuencia de ello se

presentaron los fenómenos de hiperinflación en la región. Y la razón de ello no fue preci-

samente el apetito de los políticos por la expansión del gasto público (diferente al servi-

cio de la deuda), el cual por cierto se redujo como consecuencia del ajuste fiscal31

. El

exagerado uso de los recursos provenientes de la emisión fue consecuencia de los costos

financieros de los bonos de deuda interna que emitieron los gobiernos, los cuales se ex-

pidieron para pagar las obligaciones de la deuda externa adquirida en la década del se-

tenta y comienzos del ochenta. Este tema está parcialmente desarrollado en Giraldo (1998).

Existen dos reformas que han tenido un alto impacto fiscal negativo: 1) La prohibi-

ción de la emisión monetaria para el financiamiento del gasto público lo cual obliga al

gobierno a pagar los costos del mercado para la captación de recursos crediticios; y 2) La

privatización de la seguridad social que obliga al gobierno a asumir los pasivos pensiona-

les para trasladarle la parte rentable del negocio a los Fondos Privados de Pensiones.

En cuanto a lo primero, la limitación de la emisión monetaria para financiar el pre-

supuesto, esto conduce a la necesidad de emitir bonos que se colocan en los mercados fi-

nancieros privados, pagando tasas de interés de mercado, con lo cual una porción cre-

ciente de los impuestos es absorbida por el costo financiero de dicho mecanismos de

financiación. Esta circunstancia hace que el servicio de la deuda sea una carga cada vez

mayor en el Presupuesto, constituyéndose en el principal gasto, y el principal causante de

los desbalances fiscales. Por otra parte, el servicio de la deuda es el punto focal de la pro-

gramación presupuestal, es decir, que es el primer gasto que se programa, y dicha prioridad

está instituida en muchos casos o bien en las Constituciones de los países, o en las leyes

presupuestales o en las leyes de control del gasto público o en todas ellas de manera simul-

tánea.

31

En la década del ochenta, con posterioridad a la crisis de la deuda externa, en la región se presentó una

reducción del gasto público (Cepal 1998, p.22), lo cual va contra la tendencia observada en el siglo XX en

todos los países del aumento del gasto público.

62

Hay que señalar que la captación de bonos públicos puede incluso rebasar las ne-

cesidades de financiamiento del Presupuesto. Un ejemplo de ello es cuando se emiten

bonos para trasladar los costos de la política monetaria al Presupuesto, como en el caso

de los Tesobonos mexicanos, un modelo que colapsó a finales de 1994, o los TES en Co-

lombia. La situación paradójica de México es que existiendo superávit en las cuentas fis-

cales (lo que en teoría significa que no era necesario utilizar los recursos del crédito para

financiar el gasto público) se emitió deuda pública para efectos del control monetario.

De esta manera los bonos públicos se usaron con el fin de recoger masa monetaria (esterili-

zación) que quedaba depositada en las arcas del Banco Central para de esta manera influir

directamente en la oferta menetaria. Esta maniobra implicó el pago de un costo financiero

altísimo puesto que los bonos estaban indexados a la tasa de cambio (que se devaluó) y

además pagaban una tasa de interés adicional. De manera que los impuestos de los mexi-

canos se gastaban en pagar rentas al capital financiero extranjero, puesto que los princi-

pales propietarios de los bonos eran inversionistas internacionales.

En Colombia se encuentran casos similares, González y Cabrera (2000) han señala-

do por ejemplo “que el mayor costo del servicio de la deuda originado en decisiones de

política monetaria también ha contribuido de manera significativa (al descontrol de la deu-

da interna), es decir, que la política monetaria tiene costos fiscales” –negrillas fuera del

original-.

El punto de fondo es que la sustitución de los recursos de la emisión monetaria por

recursos captados en el mercado de capitales privado se justificó con el argumento que

los recursos provenientes de la Banca Central eran inflacionarios. Este argumento re-

sulta inconsistente porque a la par que se le cierra al gobierno el acceso a los recursos de la

emisión monetaria, se abre la misma posibilidad al sistema financiero privado. De he-

cho en la región, los medios de pago han crecido por la vía del multiplicador bancario, y

no por la base monetaria que es lo que correspondería si el déficit se financiara con

emisión monetaria. Así, mientras se cierra la puerta de la emisión pública se abre la de

la emisión privada; mientras se le cierra al gobierno la posibilidad de apropiarse de una

parte del excedente social vía emisión, se le abre esta posibilidad al sector financiero

privado. Se privatizó la emisión monetaria.

No se trata de un debate entre quienes consideran que la emisión, vía el financia-

miento del déficit fiscal, es un instrumento para reactivar la demanda (el punto de vista

keynesiano), y entre quienes sostienen que se debe mantener la disciplina fiscal y no buscar

efectos sobre la economía real (por ejemplo aumentar el empleo) a través de políticas fisca-

les y monetarias expansionistas (el punto de vista monetarista). Ese no es el dilema. Es cla-

ro que un aumento de la oferta monetaria más allá de lo que es compatible con la metas de

inflación y crecimiento económico es inflacionario. Por ejemplo si el crecimiento esperado

del PIB nominal es del 10% (5% por crecimiento y 5% por inflación) un crecimiento del

80% de la oferta monetaria resulta altamente inflacionario. Pero si se considera que la ofer-

ta monetaria en ese escenario debe crecer 10% (suponiendo que las demás variables mone-

tarias permanecen constantes) el punto es quién se apropia de ese 10%: el gobierno repre-

sentando un interés general, o el sistema financiero representando un interés privado. Esa es

la discusión, y es de naturaleza política.

La emisión monetaria se ha privatizado en los países de la región. La liquidez mone-

taria, diferente a la que se origina por la monetización de las reservas internacionales, es

creada a través del sistema financiero privado por la vía del crédito, lo cual ha sido posi-

63

ble gracias a las "reformas estructurales". Dichas reformas han potenciado la capacidad

del sistema financiero privado para la generación de crédito en dos sentidos.

El primero, la desregulación financiera, principalmente vía eliminación de las li-

mitaciones administrativas y reducción de los encajes, se tradujo en la eliminación de las

trabas existentes para la generación de créditos32

. El segundo, en el contexto de un sistema

financiero desregulado, la eliminación de los controles a la inversión extranjera y la pri-

vatización del mercado de divisas (eliminación del control de cambios) hace que el siste-

ma financiero se convierta en un vehículo expedito para convertir en crédito (expansión

de la masa monetaria) las inversiones financieras de origen externo que se tramitan en el

país.

A raíz de estas reformas en la región se han presentado explosivas expansiones de

crédito, que se han traducido en presiones monetarias, déficits en cuenta corriente, y

sobreendeudamiento y a la postre recesión económica, fenómeno que se ha hecho eviden-

te en la región en las últimas décadas del siglo XX y comienzos del XXI. Es el mecanismo

de la "burbuja especulativa" que menciona Krugman (1993 y 1997).

Además de la privatización de la emisión monetaria, otro de los cambios institucio-

nales que se traducen en mayores cargas financieras del Presupuesto Público es la privati-

zación del régimen de seguridad social. El efecto se da por doble vía. De una parte el

Estado deja de recibir los ingresos por cotizaciones a la seguridad social porque estos van a

parar a los agentes privados: Fondos de Pensiones y aseguradoras de salud; y de otra parte,

aumentan las cargas fiscales, a pesar que los defensores de la privatización argumentaban

que era una forma de reducir dichas cargas.

En cuanto al primer punto, las cotizaciones de la seguridad social han sido una fuen-

te de ingresos importante para el sector público, y de hecho desde el punto de vista macro-

económico una fuente de superávit fiscal. Stiglitz se refirió a esto con relación a Argentina.

Indicaba que "hasta esa cifra del 3 por ciento (de déficit del Gobierno Central en el 2001) es

engañosa, a causa de la decisión argentina de privatizar el sistema de seguridad social en

los 90, paso aconsejado por el Fondo. Con tal cambio, dinero que había sido «incorporado

en el presupuesto», fue a dar «afuera.» En casos tales, aunque a la economía no le ocurra

nada más que la privatización, la posición monetaria aparente empeora muchísimo, porque

el planeado superávit pensional desaparece de los libros. Considérese esto: si hubiéramos

tenido un sistema privatizado de seguridad social en 1992, por ejemplo nuestro déficit ese

año hubiera superado el 8 por ciento del PIB. Si Argentina no hubiera privatizado, su pre-

supuesto para el 2001 realmente hubiera mostrado superávit"33

.

En cuanto al punto del aumento de las cargas fiscales son varios los factores que in-

ciden. Se mirará sólo el caso de las pensiones. Con la creación de los Fondos Privados de

Pensiones son varias las cargas que debe asumir el Presupuesto Público:

32

Los encajes hacen referencia a los depósitos obligatorios en el Banco Central de acuerdo al volumen de

captaciones; a medida que se disminuyen una porción mayor de los recursos captados puede ser prestada. La

reducción de las limitaciones administrativas remueve la especialización de las entidades en diferentes áreas,

tales como créditos hipotecarios, banca tradicional, banca de inversión, ahorro, etc.; con la desregulación

cualquier entidad puede hacer cualquier operación financiera. 33

Periódico colombiano El Tiempo, Lecturas Dominicales, 2 junio 2002.

64

- 1) El pasivo pensional de las entidades públicas que desaparecen. Cuando

los sistemas públicos son liquidados el pago de las pensiones que en ese momento

estaban vigentes, y de las que el sistema debía reconocer hacia el futuro a sus coti-

zantes en el momento de la liquidación, debe ser asumido por el gobierno.

2) Los sistemas públicos que sobreviven tienen una desbandada de los coti-

zantes más jóvenes y de los que tienen mayores ingresos, mientras que los cotizan-

tes próximos a pensionarse, los pensionados, y los cotizantes de bajos ingresos se

quedan en el sistema público. En otras palabras los Fondos Privados se quedan con

la parte rentable del negocio y el sistema público con los pasivos y el componente

que genera pérdidas. Esto produce una crisis financiera del sistema público que debe

ser asumido por el gobierno.

3) Cuando se da un traslado del sistema público al privado, es necesario re-

conocer un bono pensional por el tiempo cotizado reconociendo los rendimientos fi-

nancieros recibidos. El valor de ese bono lo paga el gobierno. Los Fondos Privados

funcionan bajo el modelo de ahorro individual, lo que significa que cada afiliado

debe tener una cuenta de ahorros propia, y por tanto, al pasar al sistema privado de-

be tener un ahorro equivalante (incluído los rendimientos financieros) al que tendría

si hubiera estado todo el tiempo en el Fondo privado. Dado que en el sistema públi-

co no existe ese ahorro individual, al gobierno le toca pagar el valor del ahorro

equivalente. Esto es lo que se conoce como bono pensional.

4) El pago de la garantía de la pensión mínima. En los sistemas privados

cuando los afiliados cumplen unas semanas de cotizaciones y una edad que generan

un derecho de pensión (lo cual está regulado por las normas correspondiente), pero

el ahorro del pensionado no es suficiente para pagar una pensión mínima, esta debe

correr por cuenta del Presupuesto Público. La pensión se puede no alcanzar porque

el ingreso laboral, base de la cotización, es bajo, o cuando la evolución del ahorro

del trabajador que administra el Fondo de Pensiones tiene resultados poco satisfac-

torios como consecuencia de una evolución poco favorable de los mercados de capi-

tales.

Todos estos factores señalados hacen que aparezca un pasivo pensional que se con-

vierte en una carga pesada para los presupuestos públicos. El valor de ese pasivo puede

alcanzar valores estratosféricos. Ser superior al PIB, o el equivalente a varios Presupuestos

Públicos anuales. La magnitud de las cifras ha servido para hacer una especie de alarmismo

fiscal, que las autoridades económicas de cuando en cuando utilizan para justificar ajustes

fiscales más drásticos. Pero eso es relativo. En primer lugar porque no todos los afiliados al

sistema se van a pensionar al tiempo, de manera que ese pasivo no es inmediatamente exi-

gible. Y en segundo lugar, la mayoría de los afiliados al sistema finalmente no se va a pen-

sionar porque en el mundo de trabajo flexibilizado de hoy pocos tienen una relación laboral

estable, de manera que pocos van a completar las semanas de cotización requeridas. Y al no

pensionarse el pasivo deja de existir por el hecho que esa deuda del sistema con el afiliado

no se va a pagar.

Pero aparte del efecto fiscal negativo consistente en menores recursos y más gasto

público, existe otro relacionado con la deuda pública. Los Fondos Privados colocan los

aportes que reciben de los trabajadores en títulos financieros en los mercados de capitales, y

el principal título que adquieren son los bonos de deuda pública, los que emite el gobierno

nacional (o federal) para financiar a través del crédito interno el Presupuesto o el Tesoro

65

Público. Lo paradójico de todo esto es que la posibilidad de los Fondos Privados de pagar

las pensiones termina dependiendo de la salud fiscal del Estado, porque si una crisis fiscal

lleva al gobierno a incumplir con los compromisos de deuda pública los Fondos no podrán

recuperar los recursos necesarios para pagar las pensiones.

Como se puede apreciar la seguridad social privada tiene un impacto fiscal mayor

que la estatal. Resultó falsa la afirmación de los promotores de la reforma en el sentido que

la privatización implicaba eliminar el riesgo fiscal, por el contrario aumentó (Stiglitz **),

(Mesa-Lago **).

LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL

Los cambios institucionales y en la regulación fiscal y financiera han hecho que el

Presupuesto Público se financiarice porque su objetivo principal es el de pagar rentas

financieras. Una forma de evadir la discusión política sobre este tema consiste en plan-

tear el debate desde una óptica tecnocrática, colocando el tema como la sujeción del

Presupuesto a las necesidades de la Programación Financiera, lo cual restringe la discu-

sión a la mera concordancia de los valores agregados del Presupuesto con las principales

variables macro, sin entrar en la discusión acerca de a quiénes les recae el costo de la políti-

ca fiscal: quién paga los impuestos y a quién beneficia el gasto público.

En la visión tecnocrática se introducen conceptos como "Reglas Macrofiscales" o

"Leyes de Responsabilidad Fiscal". Se trata de colocar reglas numéricas en cuanto al déficit

y el gasto público con el propósito de poner un límite en materia presupuestal al gobierno o

al Congreso, incluyendo límites a los gobiernos locales en cuanto al endeudamiento y a los

apoyos que puedan recibir del Gobierno nacional. Lo de los gobiernos locales se trata en el

capítulo sobre descentralización. Además debe haber reglas de Transparencia y Procedi-

miento. Las primeras tienen como propósito evitar que las manipulación de las cifras, las

segundas con la capacidad que tiene la autoridad fiscal de recortar el gasto público cuando

las cifras no son compatibles con la programación macro (Lora 2005).

Las Leyes de Responsabilidad Fiscal pretenden introducir en la formulación y eje-

cución de los programas de gobierno y de los presupuestos anuales objetivos inflexibles de

equilibrio financiero, que garanticen la compatibilidad entre el plan presupuestal y los obje-

tivos macroeconómicos, así como la posibilidad de cumplir con los planes de pago de la

deuda pública. Se trata que la programación presupuestal debe garantizar la sostenibilidad

de la deuda pública. Este tipo de normas se han aprobado en casi todos los países de la re-

gión: ley 817 de Responsabilidad Fiscal en Colombia, ley 25.917 sobre el Régimen Federal

de Responsabilidad Fiscal en Argentina, entre otras.

Tales leyes incluyen reglas numéricas específicas sobre el balance primario34

o so-

bre el saldo de la deuda pública. La tabal 2.1 muestra algunos de los países que han em-

prendido leyes de responsabilidad fiscal. Sin embargo, la lista de países de la región que

actualmente cuentan con leyes de este tipo es mucho más extensa, y abarca a 17 países de la

región (a 2008), mientras otros 5 están actualmente en proceso de debate de leyes de este

tipo.

Tabla 2.1

País Año Nro Ley Nombre Objetivo

34

Déficit fiscal sin considerar en el gasto los intereses de la deuda.

66

Argentina 2002 25917 Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal Numerico

1999 25132 Régimen de Administración Presupuestal Numérico

Brasil 2000 Nd Regimen Federal de Fiscalidad Procedimental

Colombia 2003 817 Ley de Responsabilidad Fiscal Numérico

Nicaragua 2008 En discusión Numérico

Chile 2000 sin ley Programa de Responsabilidad Fiscal Numérico

2006 20128 Ley Sobre Responsabilidad fiscal Numérico

Perú 1999 1434 Ley de Responsabilidad Fiscal Numerico - procedimental

Fuente: Elaboración propia

Las reglas macro fiscales son un instrumento para forzar el ajuste de las finanzas es-

tatales, y a través de ellas un ajuste económico y por tanto impiden el uso de los instrumen-

tos fiscales anticíclicos. No cabe la posibilidad que se pueda acudir a un manejo expansio-

nita del gasto público en una coyuntura de desaceleración económica, que sería el caso de

una política anticíclica. Ante la caída del ciclo económico se debe también contraer las fi-

nanzas públicas, en este sentido la política es procíclica.

Bajo este esquema las decisiones presupuestales deben sujetarse a las necesidades

de la programación financiera, según lo define la autoridad fiscal (ministro de hacienda) y

la autoridad monetaria (Banco Central). Es decir el proceso político acerca de la negocia-

ción de los recursos públicos debe sujetarse a las decisiones de las autoridades macrofinan-

cieras. Esto pone patas arriba la naturaleza política del Presupuesto, que en teoría consiste

en un proceso democrático validado a través de los poderes ejecutivo y legislativo. Sobre

esto se volverá más adelante. Lo que interesa señalar aquí es que los acuerdos políticos

adoptados por los países, que se expresan en normas de carácter constitucional o legal, son

considerados como inflexibilidades. Así lo expresa Echeverry: "Se considera como 'inflexi-

ble' todo componente cuya inclusión en el presupuesto no esté sujeta a la discreción de las

autoridades de política en el corto plazo".

Inflexibilidades son, por ejemplo, las transferencias a los gobiernos locales, los por-

centajes mínimos que se destinan al gasto social, la destinación de determinados impuestos

a fines específicos (combustibles para vías, licores y tabaco para educación y salud), la des-

tinación de las regalías por la extracción de recursos naturales no renovables (como es el

caso de petróleo), el pago de la nómina del Estado. Todo eso hace que las autoridades ma-

crofiscales no puedan recortar el gasto para cumplir con las metas macroeconómicas, y se

clama por un poder dictatorial de dichas autoridades para proceder a los recortes. Pero re-

sulta sospechoso que ese poder no se solicita para aliviar las cargas sobre los trabajadores

en el pago de las cotizaciones a las entidades de seguridad social que están privatizadas, y

para recortar de las obligaciones con los acreedores externos que están amarrados con los

contratos de deuda y pagarés que firma el gobierno. Se trata de un análisis sesgado y que

defiende ciertos intereses.

Esto mismo se puede decir sobre las reglas de transparencia que supuestamente tie-

nen por objeto no ocultar los gastos. Según tales reglas deben contabilizarse como gasto

público por ejemplo las exenciones tributarias y los subsidios implícitos. Sin embargo nun-

ca se les ocurre proponer que debe ser contabilizado como contribución tributaria adicional

por parte de los ciudadanos cuando el salario de los funcionarios públicos es ajustado por

debajo de la inflación, o son despedidos, como resultado de las necesidades de un ajuste

fiscal. En este caso están sacrificando su ingreso disponible en aras del ajuste. También es

67

una contribución cuando los ciudadanos dejan de recibir del Estado bienes públicos porque

estos son privatizados, ya que les toca hacer un esfuerzo económico adicional para com-

prarlos en el mercado.

DICTADURA ECONÓMICA

Se trata de crear un sistema presupuestal jerarquizado (con el ministro de hacien-

da a la cabeza) que ejerzca la soberanía sobre los temas fiscales, para poder garantizar la

disciplina fiscal. Esto se debe acompañar de un Banco Central independiente del go-

bierno, para que este último no pueda acceder a él para obtener recursos monetarios (emi-

sión) para financiar el gasto público. Estos poderes son los que permitirían la estabilidad

macroeconómica necesaria para que el mercado pueda funcionar. Sin embargo, en la prác-

tica resulta que ninguno de esos poderes ejerce soberanía alguna. El poder fiscal es pri-

sionero de las obligaciones presupuestarias que se causan por la vía de las obligaciones

financieras que se ciernen sobre el Presupuesto, indicadas atrás. La Banca Central, que ha

renunciado a los instrumentos de intervención35

, se enfrenta impotente a los movimien-

tos de capitales y de divisas, que causan burbujas especulativas que terminan por desesta-

bilizar las economías.

A estos poderes se suma un poder judicial autónomo y fuerte que garantice la es-

tabilidad jurídica necesaria para la vigencia del mercado; si no hay respeto de los dere-

chos de propiedad y de los contratos no puede existir el intercambio (Banco Mundial, pp.47

a 52). De tal manera se configura un trípode de poderes, así:

- Primer poder: Un aparato de justicia con su brazo armado correspon-

diente, que constituye un poder independiente, que garantice el respeto de la propie-

dad privada y el respeto a los contratos. De lo contrario no podría existir el mercado,

porque la base del mercado es la vigencia de la propiedad privada. La sociedad civil

se debe someter a la legalidad que el Estado impone desde arriba.

- Segundo poder: Una Banca Central independiente con dominio sobre la

política y la regulación en materias financieras, monetarias y crediticias que evite la

expansión monetaria por motivos políticos, y al mismo tiempo permita mayor flexi-

bilidad para adaptarse a las inevitables conmociones externas (Banco Mundial,

p.58).

- Tercer poder: Un sistema presupuestal jerarquizado, que le confiere al

ministerio de hacienda el dominio sobre política tributaria, asignación de los gas-

tos públicos, la deuda pública y el sistema presupuestal.

Las competencias conferidas a esos tres poderes no son, ni pueden ser, objeto de

iniciativas sociales, o de instituciones públicas diferentes a las que salvaguardan tales

competencias. No hay Congreso, Parlamento, gabinete ministerial, o cualquier otra institu-

ción, que valga36

. En esos tres poderes residen los intereses fundamentales de una socie-

35

No control de cambios, no control al régimen de inversión extranjera, un sistema financiero desregulado. 36

El Banco Mundial (1997, p.69) aconseja que mientras se implementa la nueva institucionalidad se pueden

pueden utilizar la participación de agentes externos, como por ejemplo los programas de ajuste FMI, lo que

implica que la participación social debe ser excluida por todos los medios.

68

dad, y esos intereses no pueden ser tocados ni discutidos por esa sociedad. Entonces la pre-

gunta fundamental: ¿Dónde queda la democracia?37

. El modelo significa el cierre de las

decisiones públicas a aquellos que fundamentalmente las financian (los ciudadanos) y que

en el sistema democrático eligen a unos representantes para velar por sus intereses en la

puja presupuestal. La deslegitimación del Parlamento y de otros órganos de control y parti-

cipación ciudadana, es un fenómeno que en la región ha venido de la mano con la concen-

tración del poder presupuestal.

Hay que señalar que la justificación de la dictadura económica y jurídica está ba-

sada en un análisis de las instituciones a través de las cuales actúan los individuos con la

racionalidad maximizadora del mercado. Dicha racionalidad se basa en el principio de

que cada individuo busca maximizar su ganancia y su beneficio. En la economía privada

este comportamiento egoísta lleva a maximizar el bienestar de la sociedad según el prin-

cipio de la "mano invisible" de Adan Smith, y los teoremas de la teoría del bienestar de los

neoclásicos, sin embargo, cuando esta racionalidad es llevada a las instituciones públicas

el comportamiento egoísta de los políticos, de los burócratas y de los electores llevan al

déficit fiscal y a la expansión monetaria, de donde se concluye la necesidad establecer

una dictadura económica.

La construcción de lo público a partir del comportamiento individual genera un

problema de legitimidad. Así lo señala Fleisman, citado por Frederickson:

"Nada (ni los errores de criterio, ni los desperdicios, ni las ineficiencias, ni

los impuestos elevados, ni el exceso de regulaciones, ni siquiera la pérdida de una

guerra) conmueve en sus raíces de tal manera al gobierno representativo como la

creencia del público de que los funcionarios que gobiernan actúan principalmente

movidos por la preocupación de sus propios intereses privados y no por interés pú-

blico de quienes los eligieron (designaron). Cuando tal creencia se extiende entre el

electorado y persiste durante un lapso suficientemente grande, el público acostum-

bra perder la fe no sólo en los funcionarios que gobiernan, sino también en la propia

institución del gobierno" (p.15).

De acuerdo con Torre (1997, pp.63 y 64) la concepción de los poderes independien-

tes tiene como propósito poner barreras para que las reformas que se han venido introdu-

ciendo en la región no puedan ser revertidas. Señala que para su consolidación y sustenta-

bilidad se requiere la institucionalización de las normas, que limiten la discrecionalidad de

los gobernantes y de los diferentes grupos en el cambio de las reglas de juego.

Dichas normas buscan establecer reglas que superen los periodos de gobierno, y que

limitan las acciones de política pública de gobiernos con enfoques políticos diferentes, al

hacerse inerciales, las estructuras presupuestales limitan los planes y programas de go-

bierno. En algunos casos, estas limitaciones tienen una jerarquización superior (Argentina

o Salvador), y en otros casos es una ley ordinaria, pero con gran influencia y preponderan-

cia en el proceso presupuestal (Colombia, Perú).

37

Este proceso afecta incluso la descentralización política que se viene promoviendo en la región, en el senti-

do que los asuntos presupuestales y financieros (incluido el endeudamiento) de los gobiernos locales son

variables que afectan los equilibrios globales de manera que debe ser competencia de la autoridad central a

través de los órganos independientes señalados (Banco Mundial, p.141).

69

La coerción presupuestal en este contexto significa sometimiento de la soberanía

fiscal a las necesidades del capital financiero globalizado, esto se hace en dos sentidos: i.

mediante el traslado de cargas financieras al Presupuesto Público, y ii. mediante el so-

metimiento del Presupuesto a la programación financiera. Ambos procesos llevan a con-

cluir que en su formulación el presupuesto público no responde a un propósito nacional

que la sociedad escoge colectivamente, llámese un plan de desarrollo o un conjunto de

políticas públicas que una sociedad ha elegido democráticamente, de tal manera que hay un

evidente divorcio entre el sistema democrático y las decisiones políticas derivadas del mis-

mo.

Los reformadores argumentan de manera implícita que no se trata que la sociedad

haga una elección colectiva, porque el mercado es el que se encarga de asignar los recur-

sos productivos, y que para que el mercado funcione es necesario garantizar la estabili-

dad macroeconómica además de la estabilidad jurídica (que supone la estabilidad so-

cial, en la medida que las demandas sociales deben someterse al imperio de la ley).

De acuerdo con el Banco Mundial la estabilidad por sí misma se convierte en un

bien público que hace necesario ceder ciertas prerrogativas a órganos públicos con "cier-

tos poderes básicos y coercitivos" (pp.21 y 22), ante la necesidad de "establecer contrape-

sos que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contraídos", de manera

que un control vertical por parte del ministro de hacienda sobre los temas fiscales limita

el crecimiento del gasto, o la existencia de un Banco Central independiente evita recurrir

a la expansión monetaria por motivos políticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la

esfera técnica de la gestión económica exista cierto aislamiento de los órganos de deci-

sión respecto a los grupos de presión (p.132) que además permitan cierto grado de coordi-

nación y control estatal centralizados, cuando se trata de bienes y servicios que producen

efectos indirectos de carácter jurisdiccional, o están sujetos a economías de escala, o plan-

tean dificultades de distribución (pp.57 a 60).

A esto a los que los neoinstitucionalistas llaman la esencia del commons: la existen-

cia de un bien público cuyos beneficios cubran igual a todos los ciudadanos, este bien abs-

tracto es la estabilidad macroeconómica, y su gestión y defensa está a cargo de los poderes

macrofinancieros (autoridad fiscal y Banco Central Independiente) del Estado que se pre-

sumen ajenos a las tensiones de poder que se presentan en el Parlamento y en las demás

esferas del ejecutivo, argumento que desconoce la realidad de los procesos políticos y que

justifica el empoderamiento presupuestal de las autoridades macrofinancieras por sobre los

poderes ejecutivo y legislativo.

PRESUPUESTO JERARQUIZADO

De acuerdo a lo señalado atrás se debe propender por un marco institucional que

permita mantener la disciplina fiscal. Y este marco consiste en otorgarle a la autoridad

fiscal la potestad de legislar en materia presupuestal, esto es, delegarle el poder para

determinar cuáles son los impuestos que se le cobran a la sociedad y cuál la orientación de

los gastos. Quienes defienden esta doctrina argumentan que los sistemas presupuestales

más centralizados (jerarquizados) logran mayor disciplina fiscal (Hallerberg y von Hagen,

pp.48 y 49).

70

Con base en lo anterior el BID recomienda dar una prerrogativa especial a los par-

ticipantes claves del proceso: preeminencia al ministro de hacienda, que el poder legis-

lativo no esté facultado para aumentar los gastos, y ligar el Presupuesto a un programa

macroeconómico (pp. 155 a 157). De esta forma se puede solucionar el problema de la

"Tragedia de los Comunes", en la medida en que se introduce en las discusiones presu-

puestales las estructuras macroeconómicas, y se incrementa el poder de los ministros cen-

trales sobre la administración del gasto agregado.

La estructura Macroeconómica suministra bases para la evaluación de las impli-

caciones de los programas de gasto público sobre las variables macroeconómicas, además

que le permite al gobierno contar para sus cálculos de decisión con los costos reales por

inflación de cada una de las demandas a incorporar en el Presupuesto. Aquí se está adop-

tando el enfoque de la programación financiera del FMI, según el cual la inflación es un

fenómeno de demanda, causada en este caso por el gasto público (Campos y Pradhan,

1996). Esta programación está en función del pago de las acreencias externas, como se se-

ñaló atrás.

El commons o interes público está representado en los equilibrios macroeconómi-

cos, mientras que las políticas de gasto sectorial son satanizadas como intereses particu-

lares, que pretenden hacer un uso particular de los recursos públicos. De manera que se

trata de hacer arreglos institucionales para que taponen la posibilidad de que las diferentes

fuerzas sociales puedan canalizar sus aspiraciones de gasto público. Con este propósito

el ejecutivo unilateralmente debe establecer la magnitud global máxima del gasto y del

déficit, y limitar las prerrogativas del Congreso para modificar el Presupuesto (Alesina

1997, p.8).

El sistema Jerarquizado se considera mejor sistema que el colegiado porque li-

mita el poder de decisión, sobre el tema del presupuesto, y en general puede contar con las

siguientes características:

El ejecutivo unilateralmente puede establecer la magnitud global máxima del gasto

y del déficit.

Le atribuye un poder fuerte al ministro hacienda contra los ministros del gasto en

las negociaciones internas en la formulación del Presupuestos.

El ministro de hacienda debe tener la última responsabilidad en la preparación del Presupuesto, debe tener poder de veto en el tamaño del déficit (Alesina, p.22).

El legislativo tiene la opción de aprobar o rechazar el Presupuesto pero no modificarlo, y en caso de rechazo la administración lo expide por vía administrativa

Estas características riñen con la teoría del proceso presupuestal. En teoría el proce-

so de asignación de las partidas presupuestales es político, porque supone una negocia-

ción entre diferentes grupos sociales que pujan por el reparto de los recursos, así como

por la participación en la financiación del Estado mediante impuestos. Sin embargo el nú-

cleo del proceso no se da en el momento mismo de la aprobación presupuestal, sino que

se da desde el momento en que se negocian las normas que amarran los gastos públicos.

Y estos arreglos pueden tener decenas de años. Esto no quiere decir que partidas de gasto

específicas no sean negociadas bajo el esquema formal, de hecho para mantener cierto gra-

do de legitimidad de los procesos políticos o cierta ficción de democracia presupuestal, un

monto restringido de los gastos se aprueba en el debate parlamentario o por medio de me-

71

canismos de mayor participación de la sociedad como el presupuesto participativo38

. Sin

embargo, los montos del presupuesto que se tramitan por estas vías no superan en el mejor

de los casos el 12% del presupuesto total, y su aplicación de todas maneras es orientada

fuertemente por los intereses del poder ejecutivo (Molina 2007).

La negociación presupuestal principalmente se da a través de la generación de

compromisos que atan los gastos, y que se convierten en normas. Estos compromisos

son, por ejemplo, normas relacionadas con transferencias a los entes territoriales, la

creación de instituciones y programas con sus correspondientes plantas de personal, o el

conjunto de regulaciones financieras y monetarias, por ejemplo que el gobierno sólo se

puede financiar en los mercados de deuda privados y no puede recurrir al financiamiento

del Banco Central. Este último aspecto es el que más incidencia ha tenido en los desbalan-

ces fiscales de América Latina.

En cuanto a las transferencias territoriales, los recortes del gasto público en el ni-

vel nacional, y el consiguiente traslado de responsabilidades a los gobiernos locales, se hi-

cieron contra un aumento de las transferencias automáticas a los entes territoriales, como se

analiza en el capítulo sobre la descentralización. El aumento de las transferencias fue el

costo de la negociación con la clase política para aceptar las reformas de ajuste fiscal y

desmonte del intervencionismo estatal, tal como ocurrió, por ejemplo en la década del

ochenta, en Argentina, Brasil y Colombia. Sin embargo, la crisis fiscal y financiera de la

región a finales del siglo pasado implicó la reversión de dichos compromisos, y con ello

alteró de forma importante el balance del poder legislativo en lo fiscal, pues los territorios

fueron acusados de la crisis, con el fin de justificar políticamente el recorte de las transfe-

rencias, de tal manera que buena parte del ajuste recayó sobre las transferencias a los nive-

les territoriales, con el fin de liberar recursos para alimentar el creciente servicio de la deu-

da.

PRESUPUESTO Y LA LÓGICA DEL MERCADO

El Presupuesto existe ante la necesidad de que el Estado suministre bienes públi-

cos que se financian a través del sistema tributario y que son provistos colectivamente. Sur-

ge entonces la pregunta de cuál debe ser el proceso político a través del cual se deben pro-

veer tales bienes dadas las dificultades políticas señaladas atrás. Desde la óptica neoclásica,

se debe buscar un mecanismo a través del cual se puedan revelar las preferencias de los

individuos. En el caso de la economía privada las preferencias son reveladas a través del

mercado. Pero cuando se trata de la provisión pública de bienes públicos, se presenta el

problema de revelar las preferencias sociales.

Si se quiere aplicar la lógica del mercado para la solución de este problema, se trata

entonces de crear un mercado político, a través del sistema de votación, por medio del

38

Usualmente el monto que se tramita mediante el debate parlamentario o en procesos participativos es todo o

un porcentaje del gasto de inversión. sin embargo alli se presenta una práctica de control de parte del ejecuti-

vo porque o bien este determina el proceso técnico para determinar en que se invierte o no, o simplemente es

usado como un arma para negociar políticamente con el Congreso. Las dimensiones de este fenómeno no han

sido estudiadas en la región y está pendiente un análisis profundo sobre las mismas. En el tema de presupues-

tos participativos los análisis han sido múltiples pero se han enfocado en los mecanismos de participación,

pero no sobre el que se decide, es decir, la importancia relativa de la participación en el monto global del

presupuesto, como referencias para el caso colombiano ver Molina (2007)

72

cual las personas revelen sus preferencias por los bienes sociales y su disposición a propor-

cionar los recursos fiscales para su provisión (Musgrave y Musgrave pp.10 y 59). Se trata

de buscar "criterios objetivos" de intervención estatal (teoría positiva) partiendo del

comportamiento maximizador de los individuos, para que las decisiones de gasto se den

en forma de opciones que consideren la revelación de las preferencias. Este enfoque parte

de mirar los actores del proceso presupuestal como agentes individuales que defienden

sus intereses particulares (rent-seeking) (Tullock 1993, Cuevas 1998, cáp. XXII).

El Estado debe garantizar el funcionamiento del mercado político (Hernández

1994), pero dicho mercado no funciona adecuadamente debido a los problemas del proce-

so de votación presupuestario. En primer lugar, el ciudadano como votante es una pieza

clave en el modelo competitivo de democracia (Instituto de Estudios Económicos 1987,

Introducción)39

, pero no se preocupa por adquirir la información relevante en cuanto a

sus preferencias por bienes sociales porque el peso de su voto es infinitesimal. A la postre

lo que le interesa es lo que le afecta directamente, como por ejemplo la promesa de un

puesto en la administración pública, o una obra pública que beneficia a un sector da la ciu-

dad. Esta circunstancia hace que los grupos de presión manipulen la información en su

beneficio, con lo cual el votante queda mal informado. Los grupos de interés organizados

en la sociedad se aprovechan de la ignorancia de los votantes para promover lo que les con-

viene.

En segundo lugar, en el caso de los políticos, tratarán de maximizar el número de

votos conseguidos y de esta forma buscar su beneficio particular de reelección (aunque en

algunos casos deben poner presente el beneficio social). Los políticos no tienen tan mala

información como los votantes, y utilizan masivamente medios publicitarios. Sus progra-

mas tienden a centrarse, buscando el interés del elector medio quien es el que decide.

Hasta aquí llega el Public Choice en torno a los políticos. Habría que agregar que la fi-

nanciación de las campañas depende de los grupos de presión señalados atrás, de manera

que sus actuaciones políticas en los temas principales responden a los intereses de los

financiadores, y en los temas secundarios, por ejemplo la distribución de partidas presu-

puestarias menores, prima la lógica de su reproducción política a través de maximizar el

número de votos.

En tercer y último lugar, se llega a la conclusión que no existe un sistema de vota-

ción que permita revelar las preferencias ciudadanas. El teorema de la imposibilidad de

Arrow termina por indicar que desde el punto de vista formal no existe un sistema de elec-

ción según el cual se pueda llegar a una decisión determinada que refleje las decisiones de

la mayoría, el sistema es indeterminado. A lo anterior hay que sumar la explotación sis-

temática de las minorías cuando se trata de un sistema de votación simple, y el fenómeno

de la ilusión fiscal y la tragedia de los comunes, señalados atrás, que llevan al déficit

fiscal.

El punto es cómo hacer una adecuada priorización del gasto, y para ello se requiere

tener información sobre los costos y beneficios de los diferentes tipos de gasto (progra-

mas, subprogramas, proyectos, partidas presupuestales), de manera que por este mecanismo

compitan y se logre una adecuada asignación. Información clara sobre la relación costo-

39

Aquí se encuentra un resumen de la literatura sobre el tema.

73

beneficio para cada uno de los demandantes, así como una visión a futuro de los beneficios

que se pueden lograr a partir de sacrificios corrientes en el presente.

Se trata de crear un mecanismo de toma de decisiones en el gabinete para decidir

prioridades estratégicas apoyadas sobre información suministrada por agencias de gobierno,

permitiendo al gabinete la comparación de costos a mediano plazo, y posibilidades de aho-

rro (entre otros) permitiéndoles determinar qué programas de gasto introducir y cuáles de-

ben ser recortados. Este tipo de priorización permite que los programas de gasto se incorpo-

ren en el mediano plazo a estructuras de gasto, enlazando asignaciones a los logros de su

ejecución.

Usos de criterios objetivos, a través del establecimiento de reglas impersonales para evaluar la importancia relativa de los programas y proyectos, considerando que este

tipo de reglas se aplica por igual a todos los programas y proyectos, por ejemplo un

análisis costo - beneficio. Tal es el caso de los Bancos de Proyectos.

Comprensión del Presupuesto, lo que significa la inclusión de todos los gastos al pre-

supuesto. Esto quiere decir que deben estar contenidos todos los fondos presupuestales

existentes, así como las categorías del gasto específicas, por ejemplo subsidios a empre-

sas públicas.

Determinación de la curva de demanda para identificar prioridades estratégicas, a partir de las cuáles se determinan los objetivos Ministeriales, los techos presupues-

tales y las asignaciones en el mediano plazo40

.

No obstante, frente a todas estas recomendaciones, hay que recordar lo que a lo lar-

go de estas páginas se nos ha venido diciendo. Que el proceso de decisión no es técnico

sino político, que al interior del Estado se manifiestan poderosos intereses económicos, de

manera que resulta ser una utopía que la priorización se pueda dar con criterios objetivos e

impersonales.

No en vano señalan North, Lee y Thráinn (1999) que "En una sociedad, el diseño de

reglas formales que garanticen derechos de propiedad es finalmente del dominio de los

actores que controlan el Estado, porque ellos (usualmente) tienen recursos y la voluntad

de determinar la estructura básica de los derechos de propiedad en su territorio"41

. En este

caso habría que agregar que las reglas presupuestales determinan el derecho de propiedad

sobre los recursos públicos.

Además de lo anterior las posiciones que defienden la jerarquización presupuestal

ignoran tres problemas fundamentales: el primero que los mecanismos de cobro de impues-

tos y distribución del gasto no responden necesariamente a la estricta visión individualista

que se supone en el marco de la elección pública, de hecho la falta de modelización de

comportamientos de interés común es una de las fallas más importantes al abordar los aná-

lisis sobre el presupuesto. Para dar un ejemplo hay que señalar que la idea según el cual

existen aversión al pago de impuestos puede ser descartado, si se analizan los impuestos

desde el enfoque de legitimidad (Mockus 2001) podemos encontrar que las personas valo-

ran el bienestar colectivo, una vez se han concientizado de ello, es decir, que el individuo

40

Para lo cuál es necesario mejorar la asimetría en la información entre el gobierno y los demandantes, permi-

tiendo generar procesos de retroalimentación entre los demandantes que informan sus prioridades y el Go-

bierno. 41

Cita de Alston, J. Lee; Eggertsson, Thráinn; North, Douglas, inlcuída en Sandoval (1999).

74

racional no sólo tiene consideraciones individuales, sino también un mapa de beneficios

colectivos en los que el presupuesto público y su financiación juegan un rol esencial.

En segundo lugar, porque el problema real no es el proceso político, sino la estruc-

tura política como tal, esto nos lleva a determinar que el problema no es que individuos

maximizadores capturen el presupuesto, sino quiénes lo capturan, o mejor a quiénes benefi-

cia el gasto público. En sistemas políticos maduros o fuertemente democráticos, la repre-

sentación es muy equitativa y representa más o menos a todos los sectores de la sociedad,

los partidos políticos se identifican con grupos sociales amplios, o con ideologías políticas

fáciles de identificar, por ende la representación igualitaria implica entonces acceso iguali-

tario a los recursos de presupuesto, así como un balance en quienes pagan los impuestos

para financiar el presupuesto. El tema fundamental a definir es qué grupos políticos o so-

ciales están representados en las instituciones colegiadas, y por ende a quiénes beneficia el

gasto público, la captura se debe más a las fallas en el sistema político, que a una cualidad

del proceso presupuestal en si.

Y finalmente, es cuestionable el supuesto de que el poder ejecutivo, y especialmente

el Ministro de Finanzas o de Hacienda, e incluso el presidente o jefe de gobierno no tiene

intereses particulares que se podrían validar a través del gasto público, tema al que ya se

hizo hecho referencia. La jerarquización del ministro de hacienda simplemente coloca por

encima sus intereses y esto no hace que los intereses que él defiende sean los intereses de la

sociedad. En ninguna de las versiones de la teoría presupuestal institucionalista se describe

el porqué un Ministro de Hacienda tiene cualidades superiores a las de otros miembros de

la sociedad. Más bien lo que ha hecho es invisibilizar a quienes capturan el presupuesto

para su propio beneficio en nombre de la defensa del commons o el “interés público”.

PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

Frente a la tendencia de la centralización de los sistemas presupuestales, el la región

se están promoviendo los presupuestos participativos. La historia de tales presupuestos en

América Latina tiene caminos muy complejos que no abordaremos aquí, de hecho buena

parte de los movimientos que dieron impulso a la participación presupuestal no se originan

en los modos hegemónicos de la política presupuestal que se han descrito a lo largo del

capítulo, sino como contrapeso de los mismos.

Lo que si es claro, es que en todos los países de la región se han construido sendas

experiencias de presupuestos participativos, solamente en los niveles subnacionales y parti-

cularmente en los municipios, sin embargo, en todos los casos las decisiones participativas

de la comunidad se restringen a pequeños rubros del presupuesto de inversión, el porcentaje

promedio del presupuesto sometido a aprobación por medio de procesos participativos no

supera el 5%, y todo este gasto se ejecuta como gastos de inversión en pequeños proyectos

de carácter local.

A pesar de la creciente importancia política y organizativa que muestran estos pro-

cesos (Vásconez y Bossano 2006) los mismos siguen siendo restringidos como experiencias

marginales, y aun no logran impulsarse a conquistar nuevos espacios de decisión presu-

puestal, muchos de los enfoques del presupuesto participativo se señalan como alternativas

a la jerarquización y centralización del presupuesto, otros se reivindican desde la participa-

ción comunitaria y otros tantos desde los enfoques del control ciudadano. Lo que es claro es

75

que hay una tendencia al fortalecimiento de estos procesos, que incluso han pasado de ser

ejercicios de movilización social, a verdaderos procesos que se están institucionalizando en

prácticas y legislaciones específicas que se han producido en varios países de la región.

CONCLUSIONES

El diseño de los sistemas presupuestales que se quiere imponer en la región parte

del diagnóstico del comportamiento maximizador de los agentes individuales, y se llega

a la desalentadora conclusión de que inevitablemente se llega al déficit. Se parte del su-

puesto que el gasto público está ocasionado por una dinámica perversa hacia el favore-

cimiento de intereses particulares, lo cual puede configurar un fenómeno de corrupción:

El uso de recursos públicos en función de intereses privados.

En estas condiciones ¿para qué existe el Presupuesto Público?. Nadie tiene el de-

recho legítimo de acudir a los recursos públicos, ni siquiera quienes pagan los impues-

tos porque eso sería la apropiación de una renta. Entonces ¿qué objeto tiene el pagar im-

puestos?. El único gasto legítimo consiste en el pago de las rentas financieras que se le

cargan al Presupuesto, porque estas sí tienen un origen "legítimo" que son los compromi-

sos contractuales que se derivan de las obligaciones financieras (pagarés, contratos de cré-

dito, etc.), los cuales son irrepudiables.

Se puede entra a cuestionar la legalidad y legitimidad de muchas deudas públicas

que recaen sobre el fisco. Por ejemplo deudas contratadas por gobiernos de facto no tienen

porque ser pagadas por los ciudadanos de un país porque tal endeudamiento no responde a

un proceso democrático. O también, cuando los créditos comprometen políticas públicas,

con un alto impacto económico y social, pero que ese compromiso surge de la firma de un

funcionario público que no tiene ningún mandato popular (por ejemplo un ministro de ha-

cienda no es elegido por el pueblo), funcionario que no somete la decisión a una consulta

democrática. El pueblo no tiene porqué pagar compromisos que no conoció ni se le consul-

taron.

En cuanto a la acusación que es el manejo presupuestal el que induce la indisciplina

fiscal y con ello el desorden macroeconómco, habría que decir que las cosas son comple-

tamente diferentes. Es la lógica del capital financiero especulativo la que produce la cri-

sis por las burbujas especulativas que genera. Este fenómeno ha sido señalado por Krugman

(1997 y 1993), entre otros. Esto fue lo que pasó durante la década del setenta hasta co-

mienzos de los años ochenta, lo cual nos llevó a la crisis de la deuda externa de entonces; y

es lo que viene pasando durante la década del noventa y la crisis de finales de dicha década

y comienzos del siglo XXI.

Cuando la economía está a las puertas de la crisis se nos dice que "La incapacidad

del gobierno para ajustarse rápida y apropiadamente a los choques producirá escepticismo

acerca de la solvencia en los mercados internacionales y arriesga la capacidad (del país)

de obtener préstamos" (Eichengreen et.al., p.13). Es decir que si el gobierno no produce un

ajuste fiscal draconiano, como el que nos anuncia el ministro de hacienda y el que exige el

FMI, el país sería castigado y aislado por el capital financiero internacional, y por los go-

biernos de los países en los cuales se origina dicho capital.

Posición que no es consecuente con el mismo papel que han jugado los or-

ganismos financieros internacionales, los cuales en la post crisis de la deuda ex-

76

terna de comienzos de los ochenta estimularon a los gobiernos para que expidieran

bonos deuda pública vía el déficit fiscal los cuales se convirtieron en el principal

papel de los mercados financieros de la región. Fueron las obligaciones financie-

ras de estos bonos los que produjeron los desequilibrios fiscales, aparte de las nue-

vas obligaciones de carácter financiero que debieron asumir los Presupuestos Pú-

blicos como fruto de las reformas estructurales aplicadas en la región (Giraldo

1998, 2007 cap. 2).

Sin embargo los diagnósticos se dirigen a señalar manejo fiscal de los gobiernos

como responsable de los desequilibrios. Esta actitud entraña un "riesgo moral" como lo

señalaran Paul Volcker (expresidente de la Reserva Federal), Carla Hills (exrepresentante

de Comercio de E.U.) y George Soros (importante inversionista financiero internacional),

quienes reconocen que los inversionistas privados asumen riesgos excesivos con la espe-

ranza de ser sacados de apuros financieros mediante una intervención oficial42

. También

afirman que "los acreedores privados deben ser obligados a asumir su justa responsabi-

lidad en las crisis financieras". Lo cual quiere decir que no toda la responsabilidad debe ser

trasladada a los pueblos de los países endeudados a través de los ajustes fiscales.

Esta misma actitud la comparte las Naciones Unidas (Comité Ejecutivo 1999),

quien indica que "No cabría extender la condicionalidad a áreas relacionadas con las es-

trategias e instituciones de desarrollo económico y social que, por su misma naturaleza,

deben ser determinadas por las autoridades nacionales legítimas, sobre la base de un

amplio consenso social. De hecho, en caso de crisis, la imposición de cambios estructurales

e institucionales ajenos a la situación nacional o al consenso nacional puede crear inestabi-

lidad, ya sea económica y política, nacional e internacional" (p.120).

El organismo, siguiendo el criterio de los expertos indicados atrás, señala que las

condicionalidades del FMI deben abarcar lo financiero, más allá que lo fiscal. Indica la

necesidad de establecer regulaciones y supervisiones financieras internas, y una reforma

de la arquitectura financiera que permita mantener la autonomía de las economías en desa-

rrollo y en transición en el manejo de la cuenta de capitales (p.125). "Entre ellas podrían

estar la imposición de encajes a las entradas de capitales de corto plazo, de diversos im-

puestos para desincentivarlas, y de requisitos sobre plazos mínimos o liquidez a los bancos

de inversión y los fondos mutuos interesados en invertir en un país. Podrían incluirse tam-

bién, en forma complementaria, regulaciones prudenciales a las instituciones financieras

nacionales, tales como encajes o requisitos de liquidez más elevados a los depósitos a corto

plazo en el sistema financiero" (p.126).

Lo planteado por Naciones Unidas refleja el centro de las críticas que se le han he-

cho a los programas del FMI: la imposición de programas de ajuste contraccionistas que

se concentran en la parte fiscal, y la exigencia de mantener abierta las cuentas de capital.

Lo primero tiene un costo social sobre la población que se expresa principalmente en me-

nor gasto social, mayores impuestos, y contracción de la actividad económica (con las se-

cuelas de desempleo y pobreza que ello conlleva) (Stiglitz 1998). Lo segundo, en la pérdi-

da de control de los equilibrios macroeconómicos que terminan sujetos a los vaivenes de

42

Reseña del Financial Times (Reproducido por el periódico Portafolio de 21 septiembre 1999, p.27) acerca

del informe "Safegarding Prosperity in a Global Financial System: The Future International Financial Archi-

tecture", elaborado por los autores mencionados.

77

los flujos de capital, o más descarnadamente, a los ataques especulativos de dichos capita-

les (Ramonet 1997).

&CAPÍTULO 3. DESCENTRALIZACIÓN

Uno de los componentes centrales de la reforma del Estado en Latinoamérica es la

descentralización. Se la considera una pieza fundamental en las reformas económicas e

institucionales, las cuales, como se dijo, están basadas en la preeminencia del mercado.

Cuando se habla de descentralización en las tres últimas décadas se hace referencia a la

descentralización política y fiscal, la cual se expresa en el traslado de competencias y recur-

sos a los gobiernos locales, que en la práctica ha consistido en un fortalecimiento de los

municipios, para el caso de América Latina. Se trata de un tipo específico de descentraliza-

ción.

Otro tipo de descentralización es la administrativa y fiscal. Fue típica durante la vi-

gencia del Modelo de Sustitución de Importaciones, mientras que la descentralización polí-

tica es la que corresponde al modelo de apertura económica. La descentralización adminis-

trativa es de carácter horizontal en el sentido que se trata del traslado de funciones y recur-

sos a instituciones del mismo nivel, por ejemplo el nacional, la cuales gozan de autonomía

presupuestal y jurídica, y reglamentos propios. Tal es el caso cuando el gobierno central

nacional delega el mantenimiento y construcción de carreteras a un ente autónomo y para

ello le cede el recaudo del impuesto a los combustibles, o también, cuando los procesos de

capacitación laboral se los asigna a un ente autónomo para el cual destina un impuesto so-

bre la nómina. No necesariamente el traslado de funciones está ligado a la destinación de

una renta específica, el mecanismo también puede ser que las funciones se acompañen de

transferencias que provienen del gobierno central, las cuales pueden tener un carácter au-tomático o discrecional. Bajo este mecanismo las agencias descentralizadas se financian a

través de transferencias del gobierno central y son las responsables de la provisión de los

bienes y servicios públicos que provee el Estado. En este caso el Gobierno Central asume

un papel central, que es el recolectar impuestos y trasladar los recursos (mediante transfe-

rencias) a las agencias descentralizadas, y a través de ellas ejecutar el gasto público. El

monto y el destino de las transferencias marcaban las prioridades del gobierno en el poder,

el cual, a través de ese proceso, financiaba sus programas.

La descentralización política tiene un carácter vertical porque se trata de trasladar

responsabilidades y recursos a los niveles subnacionales (de arriba hacia abajo, de lo nacio-

nal a lo subnacional), la cual llevada a su expresión plena también implica la elección popu-

lar y directa de los gobernantes locales. La descentralización política (al igual que la admi-

nistrativa) también es fiscal, ya que significa un cambio en el esquema de recursos y com-

petencias de un Estado. Cuando en este texto se hace referencia al concepto general de des-

centralización sin especificaciones concretas estamos haciendo referencia a este tipo de

descentralización: descentralización política y fiscal. El traslado de competencias y recur-

sos puede tomar diferentes formas dependiendo del arreglo político que cada país realice.

Existen dos modelos extremos, entre los cuales se colocan los casos reales. El primero es

que se ceden responsabilidades y bases tributarias, como es el caso de Estados Unidos en

donde los Estados federales son quienes recaudan el impuesto a las ventas, y definen su

78

tarifa. En el segundo las bases gravables residen en el Gobierno Nacional pero este realiza

transferencias de recursos, que es el modelo que en general se ha adoptado en América La-

tina (Cabrero 2006, 188).

Para efectos de claridad conceptual existen otras dos categorías relacionadas a los pro-

cesos de descentralización, las cuales no van a ser desarrolladas aquí. Ellas son la descon-

centración y la delegación. La primera, utilizando la definición de la Corte Constitucional

colombiana43

, "hace relación a la transferencia de potestades para la toma de decisiones, a

instancias o agencias que se encuentran subordinadas al ente central, sin que necesariamen-

te, gocen de personería jurídica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El

propósito de esta figura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas que correspon-

den a las autoridades administrativas", mientras que la delegación es la modalidad de trans-

ferencia de funciones administrativas de un órgano titular a otro subordinado, y el órgano

titular en cualquier momento puede recuperar la competencia que delega.

Volviendo a la descentralización, en la visión de los reformadores es una forma de in-

troducir criterios de mercado en la provisión de los bienes públicos44

. De esta forma lo ex-

presaba Tiebout (1956): "Así como el consumidor puede visualizarse como orientándose hacia un mercado privado para adquirir sus bienes, cuyos precios son fijos, lo colocamos en

la posición de orientarse hacia una comunidad en la que los precios (impuestos) de los ser-

vicios comunitarios son fijos. Ambos viajes conducen al consumidor al mercado… La mo-

vilidad espacial proporciona los bienes locales que constituyen las contrapartidas del viaje

hacia las compras del mercado privado"45

. Se trata que los ciudadanos "reflejen sus prefe-

rencias caminando hacia ellas", en la medida en que eligen el sitio donde quieren vivir

(Wiesner, 1992, p.52).

De acuerdo con el BID (1994) "En la medida en que exista la movilidad de los fac-

tores y los impuestos pagados por la población migratoria reflejen el costo marginal de ex-

tender los servicios locales a los nuevos residentes, el resultado tenderá a ser eficiente en el

sentido Pareto" (p.182).

Para presentar la visión referida en un lenguaje más sencillo, se trata que las regio-

nes que son menos competitivas expulsarán recursos productivos, y las competitivas los

atraerán. Tiebout describió el fenómeno como "Votar con los pies", lo que quiere decir que

las personas revelan sus preferencias al poder emigrar. Saldrán de las regiones que no ofre-

cen oportunidades y se desplazarán a las que sí las ofrecen.

Se presenta un factor adicional. Cuando los bienes y servicios se suministran a nivel

local "se logra una mejor congruencia entre la demanda y la oferta de bienes y servicios

públicos. La mayor proximidad entre el consumidor y productor permite un mejor ajuste

que a nivel nacional" (Wiesner 1995, p.40). Esa proximidad es lo que permite afirmar que

la descentralización es una política que trata de acercar el Estado al ciudadano (Banco

Mundial 1997, pp.125 y 136ss).

43

Corte Constitucional. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia 561 del 4 de agosto de 1999. Expediente D-

2376 44

El mercado es por definición el espacio descentralizado por excelencia, en el cual, los agentes económicos

toman sus decisiones de manera individual, es decir de la forma más descentralizada posible. La

descentralización, al llevar las decisiones de gasto y de financiamiento a las localidades, está bus-

cando aproximar el mecanismo de decisión a los criterios del mercado. 45

Traducción tomada del BID (1994), pág.182.

79

Por esto, uno de los principios que sustentan la descentralización es el de la subsi-

dariedad, el cual indica que la provisión de los bienes debe corresponder al nivel inferior

que pueda proveerlo y financiarlo. De manera que la mayor cercanía entre la oferta y de-

manda de bienes públicos, más la movilidad de los factores de producción, lleva a una

asignación óptima.

Cuando los bienes públicos se suministran en el ámbito local "los ciudadanos saben

más sobre sus necesidades y si son ellos mismos los que financian sus servicios públicos y

sus necesidades inmediatas, con mayor razón estarán atentos a vigilar que sus impuestos

sean bien utilizados; es decir, se dan las condiciones propias para que la búsqueda de la

eficiencia haga parte inherente del proceso presupuestal y fiscal local" (Wiesner 1992, 52).

Esto último tiene que ver con el escogimiento público, lo cual, sumado a la movili-

dad espacial señalada atrás, es lo que hace que la descentralización se acerque a las condi-

ciones de funcionamiento del mercado. De un lado, se asemeja a la opción de elección del

consumidor, del otro, a la libre movilidad de los factores de producción.

De acuerdo con el BID la descentralización dentro del modelo de Tiebout (que su-

pone la vigencia del mercado) ofrece una importante "panacea teórica" (p.183) porque

permite combinar las fuerzas del mercado con la elección pública. De manera que la des-

centralización viene a resolver el problema de la elección social por los bienes públicos. La

"panacea" consiste que la competencia entre localidades, y la libertad de escogencia del

ciudadano, permite determinar la combinación óptima de impuestos, bienes y servicios pú-

blicos. La localidad que realice una mejor combinación atraerá factores productivos y este

proceso, dentro del intercambio del mercado, permite llegar a un óptimo que satisfaga a la

sociedad en la oferta de bienes privados a través del mercado privado y de bienes públicos a

través de la descentralización, sobre la base que esta última se de en un contexto de políti-

cas de mercado: subsidios a la demanda, tributación neutra, disciplina fiscal y flexibiliza-

ción de los mercados de bienes, capital, y laboral.

Para que la "panacea" se cumpla, el BID aclara que la "política de descentralización

no debería diseñarse independientemente de aquellas fuerzas que reflejan el proceso de

cambio estructural que acompaña al desarrollo económico" (p.183). Y ese "cambio estruc-

tural" corresponde a remover las estructuras que no permiten que los mercados funcionen

adecuadamente, tal como se ha señalado atrás.

Pero la descentralización va más allá de la movilidad geográfica entre localidades;

al interior de ellas también hay movilidad. De manera que al interior de las localidades

también es posible la descentralización, tomando como base el principio dela subsidiaridad

mencionado atrás: que la provisión la haga el nivel inferior que puede prestarlo y financiar-

lo. Y el nivel inferior que puede prestar y financiar un servicio es el establecimiento, lláme-

se escuela, colegio, centro de salud, hospital o empresa de servicios públicos. Y la forma

como puede financiarlo es a través del cobro por el bien o el servicio suministrado, es decir,

mediante la venta de servicios. De manera que los establecimientos deben autofinanciarse.

Los bienes y servicios que se descentralizan son aquellos que pueden ser financia-

dos a escala local, porque son bienes y servicios a los que se les puede identificar beneficia-

rios directos, de manera que se puede establecer el costo de prestar el servicio y cobrar por

ello. En otras palabras, son bienes y servicios privatizables. Para el caso de educación y

salud46

, el Banco Mundial (1999) señala que “En estos sectores, la descentralización puede

46

Siendo esta entendida como un instrumento para combatir la pobreza.©

80

mejorar el desempeño, pero sólo si se extiende a nivel de cada escuela y centro de salud.

Cuando el director de escuela es responsable frente a los padres (a través de una junta de

educación) y tiene las facultades para tomar las decisiones administrativas clave (incluido a

quién se contrata y cómo adaptar el plan de estudios para que satisfaga las necesidades es-

pecíficas del cuerpo de alumnos), es dable esperar mejoras. En el mismo sentido, los bene-

ficios de la descentralización no aparecen en el sector salud mientras la responsabilidad y la

autoridad no trasciendan el nivel municipal. De hecho, una de las formas más efectivas de

descentralizar la atención de salud es traspasar el poder facultad al paciente, cambiando el

objetivo central del financiamiento estatal desde los insumos (salarios de los trabajadores

de la salud en hospitales gubernamentales) hacia los productos (reembolsos a proveedores,

ya sea públicos o privados), permitiendo así que los pacientes escojan dónde acudir para su

tratamiento”.

Como se desprende de la cita la salud y la educación son bienes a los cuales se les

puede aplicar el principio de exclusión. Su consumo se les puede asignar a beneficiarios

directo, y excluyem a otros de su consumo47

. Por esto pueden ser vendidos. Si la descentra-

lización se lleva hasta sus últimas consecuencias se llega al autofinanciamiento de la políti-

ca social, o en otras palabras, el financiamiento con fuentes privadas. Y cuando ello es así,

cuando el mercado puede proveer los bienes y servicios, la intervención estatal resulta ex-

cesiva (de acuerdo con el paradigma dominante), de manera que la provisión debe ser pri-

vada. En razón de lo anterior, se puede decir, que si se aplican de manera plena los princi-

pios de la descentralización, tal como lo entienden los defensores del paradigma liberal

dominante, se llega a la privatización (Montecinos 2005, 82).

Las entidades cuando se autofinancian se convierten por definición en empresas pú-

blicas (las empresas son las instituciones cuyos ingresos provienen de la venta de servi-

cios). En este caso su administración debe adquirir un carácter gerencial porque están com-

pitiendo por clientes en el mercado. Las entidades dejan de de depender del "financiamien-

to estatal" para generar recursos vía vneta de productos, y para ello el administrador de la

institución debe tener autonomía, abandonando el criterio de programas, macroinsituciones

o ministerios. Cada entidad estatal debe convertirse en una empresa que presta servicios,

con unidad de costos que se puedan equiparar con la competencia, lo que significa que el

administrador debe adoptar decisiones de carácter gerencial, como las que toma cualquier

gerente de una empresa en la competencia del mercado. Incluso los programas se deben

convertir en proyectos con recursos temporales (finitos en el tiempo) y para acceder a ellos

hay que entrar a competir. Se deben incorporar las técnicas de la gerencia privada como

mecanismo para hacer frente supuesta ineficiencia de las instituciones públicas que restan

dinamismo al desarrollo económico. En esta dirección la descentralización debe alinearse

con la perspectiva del Nuevo Management Público48

, buscando desarrollar las habilidades

gerenciales de los administradores públicos49

(Aghón 2001).

47

Los bienes que no aplican el principio de exclusión, tales como la defensa, la justicia, no pueden ser des-

centralizados porque son bienes que se dirigen a toda la sociedad en su conjunto, de manera que no se les

puede asignar un costo marginal por beneficiario, y deben ser provistos por el nivel nacional. 48

Conceptos claves que fundamentan esa perspectiva son los costos de transacción, la relación principal-

agente así como la noción del capital social. Para superar esos problemas se buscan diseños institucionales

que promuevan un mayor control por parte del principal y/o una mejor rendición de cuentas (accountability)

de los agentes. 49

Egon Montecinos Los estudios de descentralización en América Latina: una revisión sobre el estado actual

de la Temática. Revista eure (Vol. XXXI, Nº 93), pp. 77-88, Santiago de Chile, agosto 2005.

81

La visión de la descentralización hasta aquí expuesta de una parte tiene el sesgo

ideológico del mercado como el generador de eficiencia. También la descentralización en

sus orígenes, en la década del ochenta, fue presentada como un mecanismo para superar la

crisis de la deuda externa de entonces, ya que se la concebía como un instrumento para des-

cargar de responsabilidad de gasto al gobierno central nacional para que se concentrara en

el pago de la deuda, mientras que el gasto social se le trasladaría a los gobiernos locales

(Montecinos) (Finot 2006). De acuerdo con Cabrero los gobiernos locales dada su proximi-

dad a la comunidad facilitan su participación en la provisión de bienes locales, lo cual in-

cluye contribuir tributariamente a su financiamiento. Por su parte, el gobierno nacional cen-

tral tan sólo debe mantener funciones como las de “defensa, asuntos del exterior, Comercio

Exterior, regulación de la inmigración, intervención y regulación de sectores industriales y

productivos, transporte, telecomunicaciones, y promoción de la investigación en desarrollo

... Los niveles intermedios (Estados, Provincias o Departamentos), comparten responsabili-

dades en áreas como la educación, salud, agricultura, silvicultura, pesca, protección am-

biental que infraestructura regional. Por último, la provisión de servicios públicos tales co-

mo policía, saneamiento, transporte urbano, agua potable, entre otros, corresponden a nivel

local, así como la educación y la salud compartida con otros niveles de gobierno.” (pg.

190).

De acuerdo con Montecinos "El sustento ideológico se relaciona con la forma como

la descentralización fue incorporada y ocupó un papel central dentro de un nuevo dispositi-

vo de intervención estatal desarrollado por el Banco Mundial a partir de la crisis de la deu-

da. Este nuevo dispositivo tuvo como principal objetivo abandonar las viejas formas de

articulación entre el Estado, la sociedad y el mercado representados por el modelo del Esta-

do de bienestar, el cual procuraba de manera centralizada y nacional garantizar estándares

sociales vinculados a la salud, educación y seguridad social" (p. 82).

LA AGENDA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Los componentes neoliberales de la descentralización señalados atrás son los que

han tutelado el proceso de reformas en América Latina. Sin embargo el desarrollo de esta

política en la región no ha seguido una agenda lineal que se sujete estrictamente a los prin-

cipios señalados atrás. Por el contrario, este es un tema de alta sensibilidad política, de ma-

nera que el proceso está marcado por negociaciones intensas, que hacen que las estructuras

adoptadas resulten más complejas de lo que se preveía originalmente.

En este proceso se pueden identificar dos etapas. La primera es la adopción del mo-

delo en la década del ochenta, en la cual se dio una negociación con la clase política, que

terminó en un reparto de recursos y competencias en la cual la nación cedió responsabilida-

des sobre todo en el gasto social, pero no trasladó bases tributarias, de manera que el nivel

nacional se comprometió a girar recursos mediante transferencias. La segunda etapa, que es

la actual, puede ser llamada de recentralización: De una parte, se recentralizan los instru-

mentos financieros mediante controles al endeudamiento territorial y la destinación de las

transferencias a los gobiernos subnacionales, y de otra parte, se recentraliza el gasto social a

través de la creación de programas sociales administrados por el ejecutivo nacional.

En cuanto a la primera etapa, la adopción del modelo, la descentralización fue el re-

sultado de la negociación política a través de la cual se adoptaron las reformas que se apli-

caron en la región en la postcrisis de la deuda externa comienzos de los 80s. Esas reformas,

82

que significaron un cambio en las reglas de juego, implicaron una negociación con la clase

política. A la clase política se la responsabilizó de la crisis económica, con el argumento

que el origen de la crisis estaba en el déficit fiscal, y éste a su vez se originaba en el manejo

clientelista y corrupto del Estado. En la medida que esta clase debió aprobar reformas que

afectaban sus intereses clientelistas (menos Presupuesto público y más impuestos) el peaje

que se debió pagar para que las reformas fueran aprobadas fue el traslado de recursos a go-

biernos subnacionales mediante transferencias, con el objeto de reproducir el clientelismo

en lo local, el cual podrían practicar a través de ejecutar el gasto social que se trasladaba

desde el gobierno central.

Pero los poderes ejecutivos generaban otra dinámica. La descentralización dentro

del proceso de ajuste fue vista como una manera de trasladar la responsabilidad del gasto a

los gobiernos locales para poder concentrar las finanzas nacionales en el pago de la deuda

externa50

. De manera que el interés estaba en descentralizar los gastos mas no los impuestos

porque estos debían quedar en el gobierno nacional quien era el principal responsable del

pago de la deuda externa.

El hecho que no se le cediera a los gobiernos tributos significativos, pero sí las res-

ponsabilidades de gasto, significó que la Nación debería realizar transferencias para el fi-

nanciamiento de los gobiernos locales51

. Finot (2001, 13) llamó esto "una descentralización

política del gasto". Se separaron las decisiones de gasto de las que atañen a los impuestos

(Libreros 1999, 7). Esto ha generado una crisis de legitimidad de los gobiernos nacionales,

ya que mientras tienen que incurrir en el costo político de cobrar impuestos no los pueden

validar a través del gasto público social, sino que esta validación se hace a escala local.

Además, las necesidades de las comunidades locales aparecen como insuficiencia de

los recursos que gira la nación, lo cual es un llamado para convocar movilizaciones contra

la autoridad nacional. Se presenta un divorcio entre las necesidades locales y los recursos

locales (Banco Mundial 1997, pp.143ss), de manera que no se hace transparente el proceso

de elección pública en cuanto que las decisiones locales no reflejan el costo de adoptarlas.

El costo político que aparece es el de presionar a la autoridad nacional, la cual empieza a

acumular un déficit de legitimidad política, en la medida en que delegó la mayor parte del

gasto social a los gobiernos locales mientras que mantuvo la responsabilidad de cobrar los

impuestos, de manera que el gobierno nacional se concentra en ejercer la función recauda-

toria de impuestos y la función represiva de velar por la vigencia de las normas y la autori-

dad, incluyendo los instrumentos armados.

A lo anterior se suma la baja capacidad tributaria de las administraciones locales pa-

ra responder a las demandas de gasto. Esta baja capacidad es resultado del hecho que las

bases tributarias importantes (Impuestos directos -renta y patrimonio-, sobre la producción

y el consumo principalmente IVA, y sobre el comercio exterior) se quedaron en el nivel

nacional, de forma que la capacidad de generar impuestos locales ha sido muy limitada.

Como resultado de ello los gobiernos locales recurrieron al endeudamiento para satisfacer

las demandas, aprovechando la autonomía regional (Cabrero), y dado que la descentraliza-

ción coincidió con las reformas del Consenso de Washington, entre las cuales estaba la li-

beración financiera, se generó un boon de crédito disponible para gobiernos locales que

50

En los procesos de renegociación de la deuda externa que se dieron con posterioridad a la crisis de 1982

una de las condiciones impuestas fue el traslado de las obligaciones externas al gobierno nacional.

51

Cada país tuvo un proceso político diferente, y

es preciso estudiar caso por caso.

83

estaban sedientos de crédito. Se generó una explosión de deuda pública territorial, que tuvo

diferentes expresiones en los diferentes países.

La presión que sobre el equilibrio fiscal produjo el endeudamiento territorial, y el

déficit de legitimidad del gobierno nacional indicado atrás, generó un proceso de recentrali-

zación de la descentralización, que es lo que llamamos segunda fase del proceso, aunque en

el discurso se continúa en la descentralización. En el caso del gasto social la recentraliza-

ción se da a través de los programas asistenciales manejados desde el ejecutivo central na-

cional, bajo la modalidad de transferencias monetarias condicionadas, tales como el pro-

grama de Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil, y Familias en Acción en Co-

lombia. Este es un tema que merece un análisis más profundo que aquí no se abordará.

En el caso de la recentralización financiera se introducen controles al endeudamien-

to y al gasto. En la actualidad los organismos financieros internacionales, que promovieron

el modelo de descentralización orientado al mercado, se encuentran con problemas que no

previeron lo cual los ha vuelto más cuidadosos en la recomendación de este tipo de políti-

cas. Según el Banco Mundial (1997) se pueden producir desequilibrios fiscales si las prin-

cipales fuentes de ingresos están mal distribuidas y si además no se tienen controles a la

capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales. En la región se ha observado

como los gobiernos locales han expandido el gasto, financiando una parte importante de él

con los recursos provenientes del endeudamiento, lo cual ha producido desequilibrios de

orden macro. Por esto se reclama que el control macro debe estar en cabeza del gobierno

central nacional (p.141).

Desde finales de la década del 80 y durante la del 90, del siglo pasado, la deuda te-

rritorial afectó el equilibrio financiero de las principales economías latinoamericanas. En el

caso de Argentina, la inestabilidad macroeconómica de ese período se debió en gran parte

al rescate por parte del Banco Central a los gobiernos provinciales. A comienzos de los 90

se cerró esa posibilidad de manera que las provincias debían asumir su propio ajuste. Este

tipo de arreglo no se cristalizó de una forma tan radical en Brasil, y de hecho a finales de

los 90 la negativa del Estado de Minas Gerais produjo un desequilibrio fiscal. En el caso de

Colombia el endeudamiento territorial creció en la primera mitad de los 90s y hacia finales

hizo crisis lo que llevó a la adopción de una legislación estricta en esa dirección (Burki

et.al. 1999, Cap. 3).

Sobre esta base se han promovido controles a los niveles de endeudamiento y de gas-

to de los gobiernos subnacionales, los cuales deben someterse a los designios de la autori-

dad fiscal (ministerio de Hacienda o su equivalente), y su capacidad de endeudamiento de-

be estar sujeta a la aprobación de dicho organismo. Esto no deja ser un contrasentido de la

descentralización porque en el discurso formal de su promoción se suponía que la decisión

del gasto se traslada a las comunidades locales, y el acceso de los gobiernos locales al mer-

cado de capitales racionalizaría las inversiones. El mismo Banco Mundial (2000) señala

que "Las instituciones pueden fomentar la disciplina fiscal basada en el mercado alentando

a los votantes, acreedores y propietarios de activos a supervisar las decisiones fiscales loca-

les y a penalizar a los dirigentes que tomen decisiones fiscales imprudentes" pero a reglón

seguido el organismo termina por reconocer que esta función debe ser ejercida "directa-

mente por el gobierno central, que podría imponer la disciplina fiscal local mediante nor-

mas y reglamentos y la supervisión administrativa" (p. 2).

El discurso original de la descentralización en el sentido que permite una mayor efi-

ciencia en la asignación del gasto y permite racionalizar las finanzas del gobierno nacional

no se valida en la realidad, porque "La descentralización puede alentar un peligroso oportu-

84

nismo en los funcionarios estatales y locales" (p. 1). El Banco reconoce que el reparto de

recursos y competencias, según el cual los recursos se giran por transferencias resultó per-

verso. En un documento de funcionarios de la institución (Burki et.al.) señalan que "la des-

centralización a menudo ensancha la brecha entre las decisiones sobre gasto y gravamen.

Esto sucede siempre que los gastos subnacionales se financian principalmente mediante

transferencias desde el gobierno central, como sucede en gran parte de América Latina.

Esto da lugar a que los gobiernos subnacionales, gasten en exceso si esperan obtener más

recursos del fondo común de recursos nacionales, ya sea mediante transferencias discrecio-

nales adicionales o rescates" (p. 40).

Las reformas buscan mecanismos de control del gasto y del endeudamiento. En

cuanto a lo primero se recomienda que se definan montos fijos de las transferencias a los

gobiernos locales y asignaciones claras de gasto, basadas en el hecho que deben tener el

control sobre los factores que originan el gasto. Por ejemplo, en el caso de la educación, se

quejan los funcionarios del Banco (Burki et.al. ) que "Con demasiada frecuencia, los go-

biernos centrales siguen ejerciendo la toma de decisiones en rubros (tales como los sueldos

de los profesores y los médicos) que son esenciales para controlar los costos de los gobier-

nos subnacionales" (p. 45).

Por esto los recursos se deben girar de tal forma que se promueva el autofinancia-

miento de las instituciones que proveen los bienes sociales. Para ello los recursos no se

asignan para financiar la oferta del servicio sino la demanda de las personas que ameritan

una ayuda por su condición de pobreza o vulnerabilidad, lo que supone focalizar los pro-

gramas en las poblaciones beneficiarias. La decisión de contratar los insumos corresponde a

entidades públicas que venden servicios, o preferentemente a operadores privados. El mer-

cado establecería un control de costos, y la cobertura de los programas dependería la dispo-

nibilidad de recursos. Sin embargo la destinación de recursos bajo de esquema de demanda

y focalizados estimula las prácticas políticas clientelistas a nivel local y genera dependencia

de las poblaciones, como ya se mencionó en el capítulo referente al gasto público.

El otro componente de la recentralización son los controles al endeudamiento. Con

la adopción de esquemas de "responsabilidad fiscal" o "reglas macrofiscales", de las cuales

se habló en el capítulo sobre Presupuesto Público, se proponen umbrales de endeudamiento,

se impide que la deuda de los gobiernos locales sea asumida por el gobierno nacional (Ban-

co Mundial 2000), y se crean reglas expeditas de procedimientos de quiebra que obligan a

ceder el manejo financiero del gobierno local, a una junta de acreedores que generalmente

son instituciones financieras privadas (la descentralización va pareja con la privatización

del sistema financiero) (Banco Mundial 1999). Se crea una especie de contratos o "conve-

nios de desempeño" entre la autoridad fiscal (ministro de hacienda o su equivalente), los

acreedores financieros, y el gobierno local. Y a través de tales contratos se toman decisio-

nes que son presionadas por las autoridades macrofinancieras y los banqueros, que tienen

un profundo carácter político porque afecta las decisiones de gasto e ingreso de una comu-

nidad local, sin que medie un proceso democrático.

Tales controles financieros terminan por negar la autonomía local que supone la

descentralización. De un lado por las restricciones financieras, y del otro, porque las trans-

ferencias van atadas a gastos específicos y criterios de asignación de los recursos. Esa es la

paradoja del proceso. Ante esto los procesos de participación terminan siendo muy limita-

dos porque ante estas trabas no pueden incidir en la orientación de los gastos y los recursos

públicos. De hecho la descentralización se da en el contexto de una fuerte centralización de

la política económica.

85

A pesar de las restricciones se insiste en la participación, y se propone argumenta

que es una forma de darle poder a la comunidad local (empowerment), con elementos cla-

ves tales como la "rendición de cuentas" (accountability), el Estado del Derecho y la lucha

contra la corrupción (Lautier 2002a, 20). El empowerment se lo presenta como el mecanis-

mo para romper las trabas al ascenso social y a la actividad económica que imponen el Es-

tado y las instituciones sociales. Se considera que tales trabas son en buena parte causantes

de la pobreza (Banco Mundial 2000, 9). Para romper dichas trabas, en opinión del Banco,

habría que buscar mecanismos de participación de las comunidades y promover la igualdad

ante la ley.

La participación se debe dar en el marco de la descentralización, no más allá de lo

local. No se puede incluir en la discusión los asuntos centrales, tales como la política fiscal

y monetaria, y la destinación de los recursos del Presupuesto Nacional, porque ello atenta-

ría contra la disciplina macroeconómica ya que estarían sujetos a las presiones políticas.

Además, el poder local en un proceso de descentralización, se debe someter a las "salva-

guardas del gobierno central" (Banco Mundial, 107-108) como son el sometimiento de las

finanzas locales a los requerimientos de los equilibrios macroeconómicos, lo que se con-

vierte en una camisa de fuerza en cuanto a la autonomía porque: condiciona las transferen-

cias nacionales y el acceso al crédito a los ajustes financieros, refuta programas de enver-

gadura importante con el argumento que ello compromete el nivel de endeudamiento, pre-

siona para la generación de impuestos locales, entre otros.

Al respecto Restrepo señala que se promueve la participación de los "sectores popu-

lares en las políticas de reproducción de la fuerza de trabajo" (p. 30), pero no se promueve

dicha participación en las políticas nacionales que tienen que ver con los impuestos, el sis-

tema financiero, el control de los medios masivos de comunicación, el manejo de los recur-

sos del subsuelo, la relación con los organismos financieros internacionales. La participa-

ción local es presentada como un ejercicio de verdadera democracia, mientras que la demo-

cracia representativa es calificada como antidemocrática. Los procesos electorales serían

superados por procesos participativos que permitirían de manera permanente control, se-

guimiento y cogestión de los programas públicos (Restrepo 2001). De manera que hay que

promover la participación local para renovar las élites, y por esta vía darle capacidades a los

pobres. Pero ¿capacidades de qué? se pregunta Lautier (2002a, 1-4). Y se responde, de re-

sistir un mercado reformado (liberado), porque las reformas de mercado se consideran

inevitables. Lo que pasa es que en tales reformas hay ganadores y perdedores, y en este

segundo grupo están los pobres.

LA DESCENTRALIZACIÓN ES PRODUCTO DE LA REES-

TRUCTURACIÓN DEL CAPITAL

El debate de la descentralización ha sido presentado desde el punto de vista de bus-

car el mejor mecanismo administrativo e institucional para manejar los recursos públicos y

la provisión de los bienes públicos. Desde la perspectiva centralista el Gobierno nacional

debe fijar las prioridades del desarrollo nacional, y con ese criterio transfiere los recursos a

las diferentes entidades nacionales (se trata de transferencias horizontales en un marco de

descentralización administrativa) a quienes ejecutan el proyecto nacional, que normalmente

está recogido en el Plan de Desarrollo. Desde la perspectiva de los descentralistas (en este

86

caso la descentralización política y fiscal que es el paradigma dominante en la actualidad)

se trasladan responsabilidades a los gobiernos locales, acompañadas de una transferencia de

recursos.

Sin embargo plantear el debate en esta dimensión resulta insuficiente. Se debe em-

pezar por la siguiente pregunta: ¿Por qué el Modelo de Sustitución de Importaciones está

ligado al centralismo y el Modelo de Apertura Económica a la descentralización?. Sería

superficial señalar que se trata de dinámicas autónomas que no están relacionadas la una

con la otra, y que el problema se reduce a una simple coincidencia histórica. En cuanto al

Centralismo y el Modelo de Sustitución, señala Giraldo (1996) que en América Latina, du-

rante la vigencia de dicho modelo (1930-1970 aproximadamente52

) su desarrollo se daba a

través del mercado interno con una fuerte intervención del Estado que se entrometía de ma-

nera explícita en los procesos económicos y adoptaba medidas proteccionistas frente a la

competencia externa. El desarrollo del mercado interno, como alternativa a la crisis de los

treinta, significaba pactos nacionales, entre clases nacionales, que estaban dirigidos princi-

palmente desde el poder ejecutivo nacional (Restrepo 2006, 15). Tales pactos se concreta-

ban en proyectos de desarrollo nacional que quedaban plasmados en los Planes de Desarro-

llo (escritos o implícitos) los cuales eran ejecutados desde una administración pública jerar-

quizada (weberiana), en la cual las instancias inferiores ejecutaban el proyecto nacional,

con una delegación principalmente sectorial (fomento económico, obras públicas, educa-

ción, salud, seguridad social, etc). Esto correspondió a una descentralización administrati-

va, orientada hacia la especialización por funciones, que es lo que se ha conocido como un

proyecto centralista.

El Estado nacional debía acometer dos tareas importantes: la construcción de la in-

fraestructura pública y la creación de las instituciones proveedoras de bienes y servicios

sociales. La infraestructura por la necesidad de integrar el mercado interno y la provisión de

la infraestructura urbana por el rápido proceso de urbanización que acompañó este proceso.

Dicho proceso era resultado del desarrollo del mercado interno, que a su vez implicaba la

disolución de las formas tradicionales de economía agraria lo que forzaba la migración ha-

cia las ciudades. Aunque una característica de América Latina es que el grado de laborali-

zación de esta población fue débil, de todas maneras con la urbanización se perdieron las

formas de protección social tradicional (familia extensa y vecindario) que se originaban en

la economía rural tradicional, y estas debían ser suplidas por los sistemas nacionales y pú-

blicos de salud, seguridad social (sólo en el caso de los salariados), educación, atención

materno infantil, entre otras. Aunque es necesario señalar que la cobertura de estos sistemas

fue precaria (Ver Giraldo 2007, cap. 1).

El Estado Nación era la referencia principal de los procesos de acumulación, pero

en las últimas décadas del siglo XX dejó de serlo porque, como dice Restrepo, "la cons-

trucción del mercados nacionales la sustituye la inserción de actividades económicas y

territorios específicos en circuitos transnacionales" (p. 31). En dicho contexto, la descen-

tralización se concibe como parte del proceso de la globalización con el ánimo de favorecer

la libre circulación del capital extranjero e incentivar las demandas sociales del territorio

(nuevo rol a los gobiernos subnacionales en materia de ejecución de políticas), por lo tanto,

es el “Resultado de la pugna entre estrategias propias de una multiplicidad de actores

52

Se trata de un período aproximado. 1930-1948 se conoce la sustitución espontánea, y 1949-1970 como la

dirigida, dado que en este último período existía la Cepal que orientaba ideológica y técnicamente el proceso.

87

económicos, políticos y sociales en unas condiciones históricas específicas: la restructura-

ción del Estado y la sociedad capitalista.” (Restrepo 2006 ,31)

Si bien la descentralización se entiende como la transferencia de competencias y re-

cursos que busca reacomodar el aparato estatal a las nuevas dinámicas y roles globales, se

propende por la gestión del desarrollo económico y social por medio de mecanismos de

eficiencia y la real participación ciudadana (Finot 1998), a través de la provisión de bienes

públicos y servicios desde lo local, la promoción de la inversión privada y el impulso de las

ventajas competitivas de los territorios, facilitando la rendición de cuentas y fortaleciendo

los sistemas democráticos con la elección directa y popular de autoridades locales (Penfold

2000, 109). Los pactos nacionales que en el pasado se hacían entre burguesías nacionales,

sindicatos y sectores medios son sustituidos por pactos regionales. Se pretende relegitimar

al Estado, a su vez se vindica el fortalecimiento de la capacidad de decisión de los gobier-

nos subnacionales, espacios donde se articulan el sector público y privado para consolidar

unos territorios competitivos.

También en el marco de la descentralización nos dice Restrepo que "a las institu-

ciones de regulación de la planeación económica de mediano plazo las sucede la progra-

mación macroeconómica de corto plazo" (p. 31), la cual tiene como eje central el ajuste

fiscal. El proceso se lleva a cabo bajo la intención de buscar un "ahorro público" que con-

siste en trasladar obligaciones de gasto a los gobiernos locales y a la vez incentivar la gene-

ración de recursos propios para que asuman las obligaciones trasladadas, lo que genera una

tensión política y social por la debilidad de las bases gravables que disponen los gobiernos

locales, y la resistencia social a pagar más tributos. Las transferencias de recursos que se

hace desde el nivel nacional son condicionadas para que los gobiernos locales no puedan

apropiarse del excedente económico. Esto se inscribe dentro del sometimiento de la política

fiscal a los intereses del capital financiero, cuyo objetivo central es promover el ajuste fis-

cal para obtener renta financiera, como se ha tratado a lo largo de este libro, y tema sobre el

cual se volverá en las conclusiones.

&CAPÍTULO 4. INGRESOS PÚBLICOS

"Un impuesto se define como una contribución obligatoria al Estado sin referen-

cia a un beneficio determinado que reciba el contribuyente" (Instituto FMI 1988b, p.1).

Son pagos obligatorios sin contraprestación, recaudados principalmente por el Gobierno

Central (Banco Mundial 1988, p.89). Se aplica el principio de cada uno de acuerdo a su

capacidad a cada uno de acuerdo a su necesidad. La definición de la capacidad puede cam-

biar de un régimen político a otro. Por ejemplo, la capacidad puede estar definida por el

ingreso o patrimonio de las personas, y podría ser gravada con impuestos directos progresi-

vos, o por el consumo y gravada con impuestos al Valor Agregado. El mismo criterio puede

decirse respecto a la necesidad, un régimen puede considerar que la necesidad es la provi-

sión de bienes sociales, y otro que es la provisión de represión. A pesar de lo anterior, en

teoría lo que el ciudadano recibe del Estado no debe guardar correspondencia con lo que

debe aportarle mediante el pago de contribuciones obligatorias (impuestos).

El principio general es que el ciudadano contribuye de acuerdo con lo que tiene, lo que gana, o el valor de la transacción económica que realiza, y recibe bienes y servi-

cios del Estado de acuerdo con su necesidad. En este caso la relación entre el individuo y

88

el Estado es la de un ciudadano que tiene obligaciones, entre ellas la de pagar impuestos, y

que también tiene derechos frente al Estado. Estos derechos los exige en su condición de

ciudadano, y son una obligación del Estado. Son de naturaleza política y no comercial, y su

exigencia pasa por procesos políticos.

Cosa distinta sucede cuando el ciudadano paga por un bien o servicio que le otorga

el Estado, y ese pago está relacionado con la cantidad consumida, donde se configura

una relación comercial. Por ejemplo, cuando recibe servicios públicos domiciliarios que

son suministrados por empresas públicas, por los cuales se paga una tarifa (un precio), y el

monto total a pagar está constituido por el valor de la tarifa multiplicada por la cantidad del

servicio consumido. En este caso la relación del individuo con el Estado es la de un usua-

rio o cliente. El ciudadano al pagar por el servicio puede exigir, y hacerlo en términos del

contrato comercial que regula el servicio que compró. Es la misma lógica privada de quien

compra una mercancía en un establecimiento comercial: la mercancía tiene determinadas

características declaradas por el vendedor y hasta allí llegan los derechos del comprador.

Siguiendo esta lógica se podría pensar que cuando un individuo compra un bien o

servicio público y hace un uso exclusivo del mismo a través de su consumo, dicho bien

adquiere la característica de un bien privado, de acuerdo con el enfoque económico es-

tándar. La cantidad de dinero que él gasta está directamente relacionada con el consumo.

Sin embargo como existe un proceso de privatización muchos de los bienes sociales y de la

infraestructura básica que en el pasado eran provisión estatal y por tanto considerados dere-

chos (por ejemplo la salud, la educación, la construcción y mantenimiento de carreteras) en

la actualidad han pasado a la provisión privada y son vendidos en el mercado. ¿Dejaron de

ser bienes públicos para convertirse en bienes privados?. Y los pagos que se hacen para

recibir dicho tipo de bienes ¿dejan de ser ingresos públicos?.

Este es un punto de discusión. Si se parte del punto de vista neoclásico se diría que

con los impuestos se está financiando bienes públicos que no pueden ser provistos por el

mercado, bienes que no tienen el principio de la exclusión. Este principio, tal como se in-

dicó en la introducción, se aplica a bienes que como su nombre lo indica, su consumo ex-

cluye a los demás, de tal forma que son bienes que pueden ser transados en un mercado

porque claramente se pueden transferir derechos de propiedad. Los bienes que no tienen

esta característica, y que se conocen como bienes públicos, no pueden ser transados en el

mercado y por tanto deben ser provistos por el Estado, y se deben financiar con impuestos

ya que sus costos o beneficios no pueden asignarse a particulares (Banco Mundial, pp.89 y

91).

Hay que tener en cuenta que no todos los bienes públicos adolecen del principio

de "no exclusión". Por ejemplo, la educación y la salud son bienes excluyentes que pue-

den ser provistos mediante mecanismos de mercado, y son sujetos de privatización. Son

públicos en el sentido que existen unos beneficios sociales que no se expresan en el merca-

do privado. En este caso se trata de un bien meritorio, de un lado, y de una falla de merca-

do, del otro. Por ejemplo, en el caso de la educación, el servicio se puede vender y los agen-

tes hacen un cálculo racional (recuérdese que estamos en la visión neoclásica) de lo que

invierten en educarse frente a los ingresos futuros esperados, y sobre esa base toman la de-

cisión de cuánta educación comprar. Pero la sociedad en conjunto se está beneficiando por

el hecho que una generación de jóvenes aumente su nivel de educación. Ese beneficio gene-

ral no está reflejado en la transacción privada, en la cual el equilibrio entre demanda y ofer-

ta privada de educación terminaría en una oferta de educación inferior a la óptima.

89

En la introducción se dijo que esta falla de mercado justificaba la oferta pública del

servicio, pero que la visión neoliberal dominante señaló que la oferta estatal genera fallas

superiores a la falla de mercado que se quiere corregir, de manera que se vuelve a la oferta

privada con una regulación estatal que garantice que las personas que por su condición eco-

nómica no pueden comprar estos bienes meritorios, accedan a una oferta básica mediante

subsidios estatales. Este es el fundamento de los subsidios a la demanda que se menciona el

capítulo de gasto.

Con la privatización ¿dejan de ser bienes públicos y se convierten en privados?. Se

considera que continúan siendo bienes públicos, bienes meritorios, más sin embargo man-

teniendo su naturaleza pública pueden ser provistos por el sector privado. Aparece el con-

cepto de lo "Público-Privado" al lado de lo "Público-Estatal", y esta es una de las diferen-

cias entre la visión neoliberal y de la liberal clásica. Pero entonces surge la pregunta si el

pago que la sociedad hace por la provisión de tales bienes ¿es un ingreso público o priva-

do?. En la contabilidad de las Finanzas Públicas han pasado a ser considerados como un

ingreso privado, y se han extraído de las cuentas fiscales, con lo cual la posición fiscal de

los gobiernos ha empeorado sensiblemente, lo que ha llevado a ajustes fiscales más drásti-

cos.

En las cuentas sobre el déficit fiscal no se incluyen como ingresos los que reciben

las empresas privadas que proveen servicios públicos domiciliarios (como energía eléctrica,

acueducto, telefonía y aseo), las cotizaciones a la seguridad social privatizada, los pagos

que las familias hacen por concepto de educación a colegios y universidades privadas, el

pago de peajes y tarifas por el uso de la infraestructura básica otorgada en concesión (tales

como carreteras y puertos).

Resulta inconsistente el discurso que el sector privado puede proveer bienes y servi-

cios públicos, que es la reiteración de los reformadores actuales, pero que al mismo tiempo

los ingresos que se cobran para financiarlos no sean incorporados en las cuentas fiscales.

Los recursos que recauda el sector privado son públicos por las siguientes razones, entre

otras:

- Las cotizaciones de la Seguridad Social es un impuesto, porque se trata de

una contribución obligatoria, sobre los salarios, creada y regulada por una ley. Se

trata de un impuesto directo recaudado por agentes privados.

- El pago de tarifas de servicios públicos domiciliarios corresponde al pago

por el acceso de un servicio provisto por un monopolio natural el cual debe ser regu-

lado por el Estado.

- El pago de la educación también corresponde por el pago de un servicio

que aunque no es monopolio natural, si requiere una regulación estatal en cuanto a

su contenido y los diferentes programas ofrecidos. No es una mercancía que se pue-

da vender libremente.

- Para todos los servicios anteriores el Estado debe buscar mecanismos para

que las personas que no tengan capacidad de pago puedan acceder a ellos utilizando

recursos de origen gubernamental.

- El pago de peajes y tarifas por concepto del uso de infraestructura básica

(vías, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones etc.) debe ser reglamentado por el

90

Estado, porque se trata de un monopolio natural que se entrega en concesión a los

privados.

A pesar de la privatización la producción de estos bienes y servicios es de naturale-

za colectiva, su utilización afecta los intereses comunes de la sociedad, y su provisión no se

puede hacer en un mercado de libre competencia. Por esto no pierden el carácter público y

esa es la razón para que su oferta fuera estatal en el pasado. Dado que afectan los intereses

colectivos no pueden estar por fuera del proceso político, no importa que la gestión sea pri-

vada. Por ejemplo, un grupo económico dueño de un Fondo de Pensiones tiene que respon-

der políticamente sobre el manejo que hace del ahorro que millones de ciudadanos ha cons-

tituido para tal efecto y que el Fondo administra. ¿Puede el grupo tomar decisiones sobre

los papeles en que invierte dicho ahorro sin dar cuentas a nadie?. ¿En el momento en que la

pensión se haga efectiva puede ésta depender del valor al cual el mercado liquide tales pa-

peles?. ¿Los derechos sociales pueden depender de la sanción que hagan los mercados?.

Cuando se privatiza se pretende sacar de la discusión política los derechos sociales porque

estos pasan a ser provistos por operadores privados.

Regresando al tema de la tributación, financiar el gasto público por la vía de los im-

puestos (esto es lo que constituye el Presupuesto Público) significa asignar los recursos

económicos por fuera de la lógica del mercado. La tributación consiste en reasignar el

control de los recursos económicos, desde los contribuyentes hacia el Estado, ya sea

para que los utilice directamente o para que los transfiera a terceros. El mecanismo utiliza-

do para lograr este objetivo es el de obligar a los contribuyentes a ceder parte de su poder

adquisitivo (dinero) al Estado, y este los asigna con un criterio político. Los recursos el

Estado los extrae mediante impuestos que se recaudan en dinero, y la asignación a través de

las partidas presupuestales de gasto que también se ejecutan a través del dinero. Además los

ingresos públicos (lo mismo que los gastos públicos) deben estar definidos por el derecho y

deben legitimarse, para lo cual se precisa de un proceso político, que implica, entre otras,

una negociación entre intereses económicos y políticos diferentes (Théret 1993, 79, 91).

Los impuestos, para ser legitimados, adquieren un doble carácter. De una parte son

presentados como la deuda social (la obligación) del ciudadano con el Estado, y lo que es lo

mismo, visto desde el Estado, un derecho que el Estado tiene sobre el ciudadano. De otro

lado, la contrapartida del impuesto es una deuda social del Estado con el ciudadano, y lo

que es lo mismo, visto desde el ciudadano, es un derecho del ciudadano sobre el Estado.

Derecho del ciudadano de recibir del Estado (y obligación del Estado de proveer) bienes

sociales, políticos e infraestructura básica.

Con los procesos de privatización, cuando la provisión de los bienes sociales y la in-

fraestructura básica pasan al mercado privado, el Estado se desentiende de su obligación de

proveer derechos sociales, pero mantiene su derecho a cobrar impuestos, lo cual rompe el

pacto social liberal.

PRINCIPIOS DE LA TRIBUTACIÓN

Cuando es necesario proveer bienes públicos que no se pueden individualizar

(porque no son excluyentes) es preciso financiarlos a través de impuestos y estos inevita-

blemente introducen distorsiones económicas que tienen costos en términos de eficiencia,

de acuerdo con el enfoque dominante. Se busca que esas distorsiones sean mínimas, dán-

91

dole importancia a la neutralidad en los sistemas impositivos, en el sentido que no alteren

la asignación que hace el mercado de los recursos productivos. Se trata de minimizar los

costos mientras que por otro lado se logran los principios de equidad señalados políti-

camente. Esto es lo que se conoce como tributación óptima. Se argumenta que como es

muy difícil conocer suficientemente los costos y beneficios sociales de la tributación, en-

tonces se hace más prudente una estructura impositiva relativamente neutral, que produz-

ca recaudos con un mínimo distorsión en la asignación de los recursos (Banco Mundial,

p.95).

El concepto de neutralidad está relacionado con el de eficiencia. Esta última es

resultado de la asignación de los recursos a través del mercado, cuando existe el marco

institucional adecuado, entendido como la no existencia de trabas al libre funcionamiento

de los mercados, que es lo que el Banco Mundial o el FMI entienden por reformas estructu-

rales. En la medida en que la tributación sea neutral permite que el mercado funcione

adecuadamente y que asigne de manera eficiente.

De todas formas los sistemas tributarios existen porque se presenta la necesidad

de financiar bienes y servicios que deben ser provistos por el gobierno por fuera del mer-

cado. Para minimizar la distorsión al mercado se insiste en la neutralidad de los impuestos,

y en señalar que más que crear gastos e instituciones financiadas con los tributos, se debe

buscar el pleno funcionamiento de los mercados. De acuerdo con el Banco Mundial un sis-

tema tributario debe ser viable desde el punto de vista administrativo, y debe distribuir la

carga de forma equitativa, pero no debe trastornar estructuras de producción, comer-

cio, consumo, ahorro e inversión (Banco Mundial 1994, 88). Esto es lo que se entendería

por una estructura tributaria óptima.

Las distorsiones al mercado pueden tener varios orígenes. En el caso de los im-

puestos sobre las importaciones se señala que amparan la existencia de sectores inefi-

cientes. En el caso del impuesto a la renta, la existencia de tasas progresivas, que aplican

tarifas crecientes a los mayores niveles de ingreso y/o patrimonio, se argumenta que casti-

gan el ahorro y la inversión. Si las tasas marginales (las que se van aplicando progresiva-

mente a medida que crece el ingreso o el patrimonio) son muy altas se produce un deses-

tímulo a ahorrar o a invertir, porque el rendimiento futuro esperado sería altamente gra-

vado, de manera que perderían atracción las actividades dirigidas a la acumulación de capi-

tal. También se generan distorsiones cuando los regímenes tributarios internos, bien sea

directos (gravan la renta o el patrimonio de las personas naturales o jurídicas) o indirectos

(que gravan la actividad económica interna), tienen excenciones y tratamientos diferen-

ciales por tipo de ingreso o bien, lo cual además dificulta la administración tributaria.

De manera que los regímenes tributarios deben ser uniformes, en aras de la neutra-

lidad y la simplicidad: recaer sobre la totalidad de su base gravable sin excepciones, y

tener tarifas únicas. De lo contrario se producen distorsiones. Por ejemplo, mayor distor-

sión se presenta cuanto más reducida es la base tributaria porque más alta debe ser la tasa,

que es el caso, común en Latinoamérica, cuando los impuestos directos se concentran en los

grandes contribuyentes (BID 1997, p.114); otro ejemplo son los impuestos indirectos que

excluyen los bienes de la canasta familiar.

Sin embargo, a pesar que los principios tributarios se pueden enunciar, no se puede

olvidar que cualquier reforma tributaria que se quiera sacar adelante debe ser tramitada a

92

través del Congreso o Parlamento, lo cual significa la existencia de una negociación políti-

ca que hace que los regímenes no sean tan simplificados como se aconseja. En el contexto

actual, como se verá más adelante, esa negociación ha hecho que la tributación se recargue

en el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) porque es un impuesto que recae sobre

toda la población la cual finalmente no está representada en cuerpos legislativos, y se

reducen los impuestos al capital y al poder terrateniente cuyos intereses sí están sobre re-

presentados en dichos cuerpos.

Esto implica un punto crucial: analizar el problema tributario implica también anali-

zar las formas y mecanismos de representación en el Parlamento. Este tema no ha sido

revisado de manera profunda dentro de los estudios sobre la estructura tributaria en Améri-

ca Latina, a pesar de que constituyen un foco de atención fundamental cuando se analizan

los efectos y las características de las reformas tributarias. De alguna manera tal como lo

reconoce →González (2007)**PREGUNTAR JAIRO BUATISTA← "este tema es más

importante quizás que el mismo análisis de la eficiencia tributaria y el impuesto óptimo,

porque estos elementos no tienen cabida sino en las posibilidades de las negociaciones

políticas que se dan en el seno del Parlamento".

Primer Principio: Equidad

La equidad se la puede tratar desde dos perspectivas: Tratamiento igual para los

iguales (equidad horizontal) y diferente para los diferentes (equidad vertical). Este últi-

mo aspecto en concreto hace referencia a gravámenes superiores a quienes tienen mayor

ingreso, riqueza, capacidad de pago, o de consumo, pero ello genera conflictos con el prin-

cipio de la neutralidad indicado atrás. De acuerdo con el Banco Mundial los Países en

Desarrollo tienen problemas de equidad horizontal por disponer de una cobertura de

instrumentos tributarios irregular. Por ejemplo, en la región tributan muy poco los te-

rratenientes, agricultores, comerciantes y las profesiones liberales. Esto produce una

discriminación contra quienes sí pagan impuestos, lo que constituye una inequidad desde el

punto de vista horizontal.

Por su parte, según el BID (1998, p.130), no se presentan avances en la equidad

vertical a pesar de altos impuestos progresivos. En este punto se critica la existencia de

regímenes especiales, exenciones, gravámenes diferenciales, lo cual crea regímenes

complejos, difíciles de administrar, con lo que se produce la posibilidad de la evasión y se

generan distorsiones que atentan contra la asignación eficiente que hace el mercado.

En los últimos años esta ha sido una preocupación concreta en las sugerencias de re-

forma: →**Shone (2002, 15) JAIRO BAUTISTA←pone como punto central de las refor-

mas tributarias en América Latina "la necesidad de reducir los frentes de evasión atribui-

bles a tratamientos especiales, las estructuras tributarias deben ser lo más homogéneas

posibles y en este esfuerzo los gobiernos deben introducir desmontes graduales de dichos

tratamientos especiales y reemplazarlos por subsidios directos a los sectores que lo ameri-

ten".

El tratamiento justo tiene a su vez otra acepción, la tributación se debe determinar

de acuerdo con reglas fijas, uniformes, justas y razonables y no a través de un mecanismo

de negociación. En otras palabras, el sistema tributario debe estar definido por reglas preci-

sas y claras, de tal forma que estén explícitamente determinados los deberes, derechos y

93

procesos para cada contribuyente, y no que esté sujeto a determinaciones discrecionales y

arbitrarias de funcionarios de la administración tributaria.

Una administración (o un gobierno en el caso más general) no puede crear o mo-

dificar arbitrariamente los tributos porque esto sería un acto ilegítimo e injusto. Los im-

puestos deben ser resultado de un proceso político mediante el cual, la sociedad, por in-

termedio de los órganos de representación popular, establece las contribuciones que se le

cobran al pueblo y los gastos que se financian con ellas (esto es lo que constituye el Presu-

puesto Público) y esta es la esencia de la democracia liberal. Este principio fue consagrado

por la sublevación americana contra el imperio británico en el siglo XVIII con la expresión

de "no tax without representation".

La razón de la existencia de los impuestos es la existencia del Estado al servicio

de la sociedad. Sin embargo, en la medida en que el Estado se ha venido deshaciendo de

sus obligaciones, como se mencionó atrás, en esa misma medida ha venido perdiendo legi-

timidad para cobrar impuestos. Este es uno de los problemas centrales en el aumento

de la evasión: Si la sociedad no percibe que los impuestos le son retribuidos en bienes y

servicios no encuentra razón para pagarlos. Y esta es una de las grandes fracturas del dis-

curso contemporáneo: Mientras que se pide reducción del tamaño Estado en la parte del

gasto, en la parte de los impuestos se pide aumento del mismo. Y para justificar esta con-

tradicción se invoca el discurso de la disciplina fiscal, tema que se menciona en el capítulo

sobre presupuesto.

La legitimidad tributaria ha sido otro de los temas ignorados en la literatura. En

América Latina no ha habido un estudio sistemático e integral sobre las percepciones de

legitimidad de la tributación, es más, son pocos los estudios sobre la legitimidad del Estado.

Y como dicha legitimidad está directamente relacionada con la capacidad de cobrar im-

puestos, este es un trabajo que aún está pendiente.

Segundo Principio: Eficiencia

El concepto de la eficiencia está referido a la neutralidad, como se señaló atrás. Es-

te planteamiento surge de los paradigmas neoclásicos, los cuales señalan que el mercado, si

funciona en condiciones óptimas (es decir sin distorsiones), hace una asignación eficiente

de los recursos productivos. De acuerdo con el FMI los impuestos no deben obstaculizar

innecesariamente el logro de objetivos económicos, como la producción, el crecimiento y

la estabilidad. Por el contrario, los impuestos pueden servir para facilitar el logro de esos

objetivos (Instituto FMI 1988b). Esa no obstaculización hace referencia a no interferir en

el papel asignador que hace el mercado. Es decir, que la tributación no debe influir sobre la

economía real y financiera.

Esta concepción se diferencia de los esquemas tributarios de América Latina duran-

te la vigencia del Modelo de Sustitución de Importaciones. La tributación era un ins-

trumento para el fortalecimiento del aparato productivo, a través de regímenes especiales

que dieran tratamiento favorable a diferentes sectores, en especial los vinculados a la manu-

factura. Por ejemplo, las inversiones y las empresas nuevas estaban exentas de pagar im-

puesto a la renta (Giraldo 1994, cáp.4), para no hablar de los regímenes arancelarios pro-

teccionistas.

Al vincular la eficiencia con la neutralidad del mercado de entrada se concluye la

necesidad de eliminar los impuestos al comercio exterior, y más particularmente los aran-

94

celes (impuestos a las importaciones), porque introducen una distorsión en el mercado de

bienes al proteger la producción nacional de la competencia externa. En el caso de la tribu-

tación directa, también se concluye la necesidad de eliminar la progresividad, porque

cuando se establecen impuestos progresivos se desestimula el ahorro y la inversión. Los

impuestos progresivos gravan más a quienes ahorran o invierten.

El BID (1998) señala que el impuesto más neutral, y que se debe privilegiar, es el

Impuesto al Valor Agregado ( IVA), con tarifa única y base universal. Si todos los bienes

son gravados con la misma tarifa, sus precios relativos no cambian y por tanto no se alte-

ran las señales del mercado que se expresan a través de tales precios. Su implementación se

hace con el "propósito de mejorar la neutralidad (de la tributación) y evitar distorsiones

de otros gravámenes (como los impuestos al comercio exterior o a las ventas)" (p.206),

además que no distorsiona decisiones sobre ahorro personal (Cepal 1998, pp.67-68).

Aunque esto no es cierto como se verá más adelante.

En el tema de la neutralidad también debe tenerse en cuenta la simplificación de

los regímenes tributarios. A medida que un régimen es más simple es más eficiente, pero en

la medida que por consideraciones de equidad sea necesario introducir excepciones, de-

ducciones, regímenes especiales, el sistema se hace más complejo y se obtienen pérdidas

en eficiencia por las distorsiones que se introducen. De manera que la eficiencia también

incluye la administración tributaria, en el sentido que un sistema simplificado disminuye

los costos del recaudo, evita la evasión, y aumenta la productividad de los impuestos.

Tercer Principio: Flexibilidad

Se recomienda que los impuestos, y en general los ingresos corrientes del Estado,

no tengan una destinación específica, con el objeto de obtener una política fiscal flexible,

y permitir que los gobiernos gocen de la libertad requerida para asignar los recursos donde

sean necesarios, o hacer ajustes fiscales si se requieren. Un ajuste requiere, por un lado, un

aumento de los ingresos corrientes, y por el otro, un recorte de los gastos. Si estos últimos

están atados a los primeros, el aumento de los ingresos automáticamente implica el incre-

mento de los gastos, con lo cual se da al traste el resultado buscado. Se pierde por un lado

lo que se recupera por el otro. Es el caso de las transferencias a los gobiernos locales cuan-

do están atadas a los ingresos corrientes.

Las Rentas de Destinación Específica se han creado para darle estabilidad a los re-

cursos dirigidos a determinados fines, en especial los destinados a los sectores sociales y

a la construcción y mantenimiento de la infraestructura vial. Ejemplos de lo anterior son

los impuestos a la nómina destinados al financiamiento de la seguridad social, o los im-

puestos a los combustibles que se destinan a los programas viales. Desde la perspectiva

del Public Choice tales rentas se originan en mecanismos creados por determinados gru-

pos sociales para apropiarse de recursos del Estado. Tal es el caso de la clase política a

través del régimen de transferencias regionales, el cual permite un manejo clientelista de

los recursos públicos a nivel local, o las transferencias para la educación que en muchos

casos se asocia a las presiones de los sindicatos docentes. Sin embargo este tipo de análisis

resulta simplista al reducir el estudio sobre la economía política de los recursos públicos a

95

un problema de intereses individuales dirigido al atrapamiento de rentas (ver capítulo de

Presupuesto).

El argumento de la eliminación de las rentas de destinación específica no es con-

tundente cuando se analiza el caso de la seguridad social o el financiamiento de la cons-

trucción y mantenimiento de vías. Todos los sistemas de seguridad social en el mundo se

financian, y se han financiado, con impuestos a la nómina, ¿será que todo el mundo es y ha

sido un atrapador de rentas?. Original punto de vista de la historia de la protección social.

Lo curioso de todo este debate es que cuando la seguridad social es estatal, se dice

que los trabajadores son privilegiados que están obteniendo beneficios a costa de las gene-

raciones futuras, y cuando se privatiza la seguridad social, lo cual generalmente se acompa-

ña de un aumento de las cotizaciones al sistema (impuestos a la nómina) no se menciona

que ese es un ahorro que está siendo capturado por el sistema financiero privado, ni que

existe un atrapamiento de rentas.

En el caso colombiano hay que señalar los diversos intentos de eliminar los im-

puestos a la nómina dirigidos a instituciones como el SENA (capacitación laboral técnica) y

el ICBF (protección a la niñez y la familia), que son rentas de destinación específica admi-

nistradas por entidades del Estado. Entre tanto se han promovido aumentos a las tasas de

las cotizaciones de seguridad social privatizada con el argumento de darle “sostenibilidad

financiera al sistema”.

Para indicar que la discusión es más compleja que el reduccionismo del atrapamien-

to de rentas, sin poder desarrollar la discusión aquí, baste señalar que esos impuestos a la

nómina más que rentas de destinación específica son un salario social o un salario indirecto

que los trabajadores y patronos trasladan a un sistema institucional para cubrir los riesgos

sociales. Y también fueron un mecanismo para robustecer la demanda interna, porque tales

impuestos financiaban prestaciones sociales que permitían que la población aumentara su

consumo, y este fue uno de los mecanismo de crecimiento económico de los países desarro-

llados en los "treinta gloriosos" (1945-1975) (Giraldo 2007, cap. 1).

POLÍTICAS TRIBUTARIAS

Los sistemas tributarios son afectados por la globalización. Según Tanzi (1995) "se

concibieron e implementron cuando el comercio entre los países se hallaba muy controla-

do y limitado y no existían movimientos de capital notorios". De manera que para acompa-

sarse con la globalización se plantea la necesidad de bajar los impuestos sobre el comer-

cio exterior (Banco Mundial 1997, p.55), los impuestos directos, y los impuestos sobre

transacciones.

Los referidos al comercio exterior porque se convierten en obstáculo al intercambio

internacional. Los referidos a los directos porque los países que los tienen muy altos y

progresivos no son atractivos para la inversión extranjera; es preciso competir para

atraer dicha inversión y ello se hace ofreciendo regímenes tributarios más favorables que

otros países; no se puede aspirar a colocar un impuesto sobre la renta personal, las utilida-

des o el patrimonio, más altos que la norma mundial, ajustados por el factor de riesgo

país.

96

Finalmente, tampoco se deben colocar impuestos a transacciones porque terminan

por afectar el movimiento de capitales. Es por esto que el denominado impuesto Tobin,

que consiste en gravar las transacciones financieras entre países, no es considerado como

una alternativa tributaria viable, a pesar que ha sido reclamado por diversos sectores so-

ciales y políticos, para ponerle coto a la especulación financiera internacional, y para que

los capitales financieros internacionales tributen. Es preciso señalar que la Cepal (p.15), a

diferencia de los organismos financieros internacionales, sí ha sugerido gravar las

transacciones financieras internacionales.

De manera que la única fuente tributaria son los impuestos sobre el consumo in-

terno, y en particular el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) (Banco Mundial 1997,

p.55) (Cepal, pp. 6, 68 y 72). En términos generales se presenta una tendencia a recurrir

principalmente a impuestos sobre el consumo (indirectos internos) más que sobre la ren-

ta o patrimonio (directos), y ello se refleja en el hecho de que ya para 1990 lo impuestos

como el IVA y similares casi que triplicaban en el PIB, respecto a los impuestos directos

(Shome 1999, p.9). En la primera década del siglo XXI los impuestos indirectos duplicaban

la participación, dado un repunte de los directos, sin embargo, generalizando, y comparan-

do con la estructura tributaria antes de las reformas del Consenso de Washington, el peso de

la tributación cae sobre los impuestos indirectos sobre el consumo interno. De todas formas

con el repunte de la tributación directa a comienzos del siglo, la tendencia general no cam-

bia de una baja participación de los impuestos directos en la estructura tributaria. La región

tiene una muya baja de los impuestos directos sobre el Pib como se puede apreciar en el

cuadro 2.1 y la gráfica 2.1.

Cuadro 2.1 Año 2003

Fuente: Cetrángolo y Sabiani (2006), cuadro I.15

Gráfica 2.1

97

Fuente: Cetrángolo y Sabiani (2007).

Los impuestos Indirectos se han estabilizado alrededor 84% del total de la tributa-

ción en la primera mitad de la presente década en América Latina. Colombia, México y

Panamá tienen una distribución más equilibrada, aunque en estos casos ya el porcentaje de

impuestos indirectos supera al de los directos por más de 10 puntos porcentuales. Este re-

sultado se obtiene a pesar de la disminución nivel medio de aranceles y de su varianza

(Cepal pp.71-72). Si se toman las dos últimas décadas, los aranceles han sido reducidos

dentro del contexto de la apertura económica, lo cual quiere decir que el avance de la tribu-

tación interna indirecta ha sido mayor que la disminución del producido de los aranceles, y

además, ha compensado la reducción que se ha introducido en la tributación directa.

El principal tributo ha sido el IVA, que en la mayoría de los países de la región fue

adoptado en la década del 80, sustituyendo el impuesto a las ventas (Carciofi et.al. 1994).

Se argumentaba que este último tributo introducía muchas distorsiones, en particular por su

efecto cascada, que consiste que el tributo puede ser cobrado sobre sí mismo a medida que

se realizan varias transacciones económicas. Este efecto se corrige con el IVA, ya que

permite descontar el impuesto pagado en fases anteriores del proceso de producción y

distribución. Además se señala que el IVA no distorsiona decisiones sobre ahorro perso-

nal (Cepal pp.67-68).

La tasa del IVA se ha venido aumentando hacia un estándar del 18% que se consi-

dera como la tasa óptima, y se ha ampliado la base gravable la cual pasa en promedio en los

98

países de la región del 20% en 1990, a un 60% en 2006. Es claro que los gobiernos han

seguido las recomendaciones en la materia de los organismos multilaterales **JAIRO(BID

2004). (Gráficos 2.2, 2.3 y 2.4).

Gráfico 2.2

Promedio de las tasas del IVA en AL (1992-2007)

10,0

10,5

11,0

11,5

12,0

12,5

13,0

13,5

14,0

14,5

15,0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: Elaboración Propia con base en cifras de ILPES – CEPAL.

Gráfico 2.3

99

Porcentaje de Bienes Y Servicios Sometidos al gravamen del

IVA

Promedio América Latina

0

10

20

30

40

50

60

70

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: Elaboración Propia con base en cifras de ILPES – CEPAL.

Sin embargo, en la primera década del siglo XXI se observa una reducción de esta

tendencia: el gráfico 2.4 revela que el crecimiento de los impuestos directos en los últimos

años ha superado el crecimiento de los indirectos, de acuerdo a la **JAIRO CEPAL (2004)

esto ocurre porque las crisis fiscales desatadas llevaron a la toma de medidas de urgencia en

materia tributaria que tuvieron como foco de origen el aumento temporal de las tasas del

impuesto a la renta, la reaparición de los impuestos sobre el patrimonio, el cobro de mayo-

res impuestos a las ganancias de capital, una serie de medidas administrativas para tratar de

controlar la evasión de estos impuestos, y el surgimiento de gobiernos de izquierda en la

región.

Gráfico 2.4.

100

America Latina: Impuestos Directos e Indirectos como

porcentaje del PIB (promedio)

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

(p)a. Directos b. Indirectos c. Diferencia (b-a) Fuente: Elaboración propia con base en cifras ILPES - CEPAL

Recurrir a impuestos directos para enfrentar la crisis fiscal ha sido una política

adoptada aún en contra de las recomendaciones de los organismos internacionales de crédi-

to, que insisten la profundización de los sistemas de impuestos indirectos (particularmente

del IVA) manteniendo su posición doctrinal frente al tema. Sin embargo, estas medidas

gozan actualmente de una alta dosis de impopularidad, especialmente en países que han

sido azotados por crisis económicas y financieras profundas. En ellas los parlamentos han

buscado aminorar la carga de impuestos indirectos o buscado frenar el crecimiento de las

bases gravables o las tarifas de dichos impuestos y particularmente del IVA.

Pero más allá de ello lo importante de este proceso es que la carga tributaria total ha

aumentado de manera sostenida en los países de la región: la carga total de impuestos del

gobierno central como proporción del PIB central (sin contar las contribuciones a la seguri-

dad social) pasó de 9,3% en 1992 al 14,1% (gráfico 2.4) en 2006, en el caso del gobierno

general este porcentaje pasó del 12,3 en 1992 al 19,2% en 2006.

Gráfico 2.5

101

America Latina: Impuestos de los entes Subnacionales como %

del PIB

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

(p)

Fuente: Elaboración propia con base en cifras ILPES - CEPAL.

Adicional a lo anterior se presenta un crecimiento notorio de la carga tributaria que

soportan las entidades subnacionales. En efecto, los impuestos del orden territorial (estados,

departamentos, provincias y municipios) en los países de la región aumentan entre finales

de los años 90 y la primera mitad de la década presente: pasan en promedio de representar

un 3% del PIB en 1992 hasta un 5% en 2006. Este efecto está directamente relacionado

con el proceso de descentralización fiscal en la región (se analiza en detalle en otro capítulo

de este libro) el cual ha venido promoviendo el “autofinanciamiento” de los gastos de los

entes subnacionales, bajo el discurso de la pereza fiscal, y de las necesidades del ajuste en

el gasto del nivel central de gobierno. Argumentan que las entidades subnacionales que

financian sus gastos mediante transferencias de los gobiernos centrales gozan de incentivos

para aumentar sus gastos sin esfuerzo fiscal propio dado que no tienen contraprestación

alguna. Esto induce a un déficit estructural del nivel que financia dicho gasto (el nivel na-

cional). Por ello es necesario que el discurso de la descentralización se lleve en materia

fiscal hacia el concepto de federalismo fiscal en el que cada entidad subnacional adecue su

estructura de gastos a la de sus ingresos y por ende reduzca su dependencia de transferen-

cias del nivel nacional central.

La presión por mayor tributación en los niveles subnacionales es uno de los hechos

de mayor importancia respecto a la política tributaria en la región. En algunos casos como

los de Méjico y Argentina de manera directa a través de la aprobación de leyes que otorgan

mayores potestades tributarias a los estados y provincias, y en otros casos como el colom-

biano estas reformas se efectúan de manera indirecta, recurriendo al establecimiento de

incentivos administrativos y fiscales para las entidades que aumenten su nivel de autofinan-

102

ciamiento53

. Los efectos de estas políticas han sido dispares, pero en todo caso han logrado

en conjunto aumentar el esfuerzo tributario de los gobiernos subnacionales.

Regresando a los impuestos directos, los topes del impuesto al ingreso personal

han continuado cayendo: de un promedio del 49% en el período 1985-1986 a 34% en

1997 y finalmente a un 28% en promedio para 2007. Se trata de una tasa de caída consi-

derablemente más rápida que en la OECD, donde las mismas tendencias generales han ocu-

rrido (cuadro 2.2) (Shone p.4). La reducción de los topes coincide con un estrechamiento

de las tasas tributarias. Como se puede observar en el gráfico 2.6 y el cuadro 2.2, la dife-

rencia entre la tasa mínima y la máxima en el período 1985 - era de 42 puntos porcen-

tuales (promedio simple), mientras que en 1997 era de 25.5 y finalmente en 2007 es de tan

solo 18,1% para las personas naturales y de 2,7% para las jurídicas. También cae el impues-

to promedio. En el caso de las personas naturales el promedio pasa de 28.4% en 1985-1986

a 19.1% en 2006, y en el de las jurídicas de 43.9% a 29.6%.

Cuadro 2.2

Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini 2007

53

Estos mecanismos buscan incentivar el esfuerzo fiscal propio sin influir en las decisiones en materia tribu-

taria de los entes subnacionales.

103

Gráfico. 2.6

Tasa De Impuesto A La Renta Personas Naturales

Tasas Promedio del Impuesto a la Renta Personas Naturales

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

1992 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

minima

maxima

Fuente: Elaboración Propia con base en cifras ILPES – CEPAL

104

Lo anterior indica que las reformas apuntan hacia la existencia de una tarifa ba-

ja, única y uniforme (lo cual significa ir eliminando el concepto de la progresividad en la

tributación). Esta tendencia se acompaña de un proceso de reducción de las exenciones, y

la generalización de criterios presuntivos y retenciones (Cepal pp.12-13). La reducción

de la progresividad de los tributos directos debe ser analizada como una reducción de los

impuestos al capital. Las rentas altas son rentas del capital y no rentas del trabajo. Esta

reducción también se observa en la disminución de la tasa promedio que se le cobra a las

sociedades, la cual ha pasado de 43.5% en 1980 a un rango entre 23.3 - 25% en 2007 (grá-

fico 2.7). Esto se ratifica también con la reducción del impuesto a las personas jurídicas

donde la tasa, para el período1985-1986 al 2006, ha pasado en el mismo período de 43.6%

a 29.6.

Gráfico 2.7 Tasa De Impuesto A La Renta Personas Jurídicas

Tasas Promedio del Impuesto a la Renta en América Latina

Personas Juridicas

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

1992 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

minima

maxima

Fuente: Elaboración Propia con base en cifras ILPES – CEPAL

105

De otra parte, se presenta una reducción en las tasas de retención sobre las reme-

sas al exterior de dividendos, intereses y regalías (ver cuadro 2.3). El impuesto sobre

dividendos se ha reducido sustancialmente y en algunos casos se ha eliminado, como por

ejemplo en el caso de Brasil, Argentina, y más recientemente en Colombia.

Cuadro 2.3 IMPUESTOS RETENIDOS SOBRE REMESAS AL EXTERIOR

(no se dispuso de datos más recientes para América Latina)

1986 | 1992 | 1997

PAÍS

1980

Prome-dio

Divi-den.

Intereses Dere-chos

Prome-dio

Dividen. Inte-res

Dere-chos

Prome-dio

Divi-dendos

Inte-res

Dere-chos

Pro-me

Argentina 28.5 18 16 36 23 20 14 25 20 - 13 23 18

Bolivia 30 25 25 25 25 10 10 - 10 13 - - 13 Brasil 25 25 25 25 25 25 25 25 25 - 15 15 15

Chile 7.4 40 40 40 40 35 40 40 38 35 40 40 38 Colombia 20 40 40 - 40 - - - 19 7 - 7 7

Costa Rica 15 15 10 20 15 15 15 25 18 15 15 25 18 Ecuador 25 - - 40 40 36 - 36 36 20 - 33 27

El salvador - 22 22 22 22 - - - 20 - - - - Guatemala 10 13 10 25 16 13 25 34 24 13 20 30 21

Honduras 15 15 59 10 10 15 5 35 18 15 5 35 18 México 21 55 25 32 37 -- 20 24 22 -- 12 26 19

Nicaragua - 20 - - 20 - 35 35 35 - 30 20 25 Panamá - 10 - 50 30 10 6 50 22 10 6 100 39

Paraguay 10 10 30 30 23 10 30 30 23 5 35 35 25 Perú 30 30 40 55 42 37 10 28 25 -- 30 30 30

Rep. Dom 21 20 20 20 20 35 35 35 35 30 30 30 30 Uruguay 20 - - - 30 30 - - - - - 30 30

Venezuela 20 20 20 - 20 - - 15 15 - 5 5 5

Shone 1999 y 1994

Finalmente se presenta, en la década de los noventa, una reducción sustancial o eli-

minación de los impuestos de capital sobre patrimonio (cuadros 2.4 y 2.5) (Shone p.9), sin

embargo, como ya se ha explicado, esta tendencia se revierte en los primeros años del siglo

XXI dada la coyuntura de las crisis fiscales en la región, las cuales demandaron de recursos

tributarios frescos que impulsaron nuevamente el cobro de impuestos al patrimonio y a los

activos, la mayor parte de estos tributos son de carácter temporal y han sido fuertemente

cuestionados tanto por los organismos financieros, como por las élites industriales y finan-

cieras de cada país, que han señalado la inconveniencia de estos impuestos en el marco de

una mayor integración comercial y el aumento de la competencia internacional.

Hay que señalar que los impuestos al patrimonio actualmente representan un aporte

más importante como proporción del PIB que en la década de los 90, sin embargo, la lectu-

ra de este fenómeno debe hacerse con suma cautela, porque tal como señala la ** JAIRO

CEPAL (2007) “la aplicación de estos gravámenes es el resultado innegable de las limita-

ciones que enfrentan los países, tanto desde el punto de vista legal como administrativo,

para aplicar una estructura impositiva en la cual las tasas nominales o legales utilizadas

estén en consonancia con las tasas efectivas resultantes, pero estos sistemas de hecho con-

ducen a la eliminación del impuesto societario y convierten el gravamen en un seudo im-

puesto en cascada, agravando así los problemas de asignación y de eficiencia”.

106

Cuadro 2.4

Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2006), cuadro 1.16

Cuadro 2.5

107

Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2006)

108

Además de la reducción de los impuestos al capital señalados atrás, se introduce la

eliminación de la doble tributación. Esto es que los accionistas o propietarios de las em-

presas no pagan impuesto por concepto de las utilidades recibidas, porque se supone que

tales impuestos ya fueron pagados por las respectivas empresas. De acuerdo con Shone esto

hace más neutral la decisión de retener o distribuir utilidades con lo cual no se presen-

tan desestímulos para la inversión o la capitalización (Shome 1994, p.113). Para 2005 el

total de los países de América Latina han contemplado dentro de sus marcos normativos la

eliminación de la doble tributación. Esto se combina con convenios de doble tributación

con otros países del mundo con el fin de garantizar que las empresas extranjeras con pre-

sencia en la región puedan descontar en sus países de origen los tributos que pagan sus fi-

liales, pero aún más importante: garantizar el no cobro de impuestos sobre rentas de empre-

sas y personas del exterior que ya fueron sometidos a gravamen en sus países de origen.

Estos convenios tienen cada vez un mayor protagonismo en el panorama de las polí-

ticas tributarias a tal punto que se han convertido en muchos casos en pasos obligados para

la firma de acuerdos comerciales, o para la llegada de empresas extranjeras a los países

latinoamericanos (ver cuadro 2.6).

Cuadro 2.6

Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2007)

Como se puede ver, existe la tendencia de las reformas tributarias en la región al

aumento de la tributación indirecta interna se dirige y la reducción de la tributación directa,

109

aunque en este último caso el proceso comienza a revertirse desde fines de siglo pasado y

comienzos del presente, sin que se pueda decir que la tendencia a largo plazo haya cambia-

do. Puede cambiar si continúa el proceso que se observa en los últimos y ello es posible si

la región continúa virando hacia gobiernos de izquierda. Dos factores ayudan principal-

mente a explicar la tendencia histórica (tendencia que puede cambiar, como se dijo). El

primero, la presión de los organismos financieros internacionales, la cual se dirige hacia la

rebaja de los tributos directos al capital y sobre el comercio exterior, y la generalización

del IVA, las cuales se mantienen en la actualidad. Estas presiones hacen que las reformas

tributarias que se diseñan desde los órganos ejecutivos lleven esa intencionalidad y así son

presentadas a los cuerpos colegiados (Congresos o Parlamentos) donde deben ser aproba-

das. Por otra parte, la mayoría de parlamentarios o congresistas al recibir financiación

electoral de los grupos económicos (los principales representantes del capital) también

coinciden con el interés de desgravar al capital y por esto terminan por aceptar que se

grave el consumo. Este es el segundo factor.

De manera que los tributos deben provenir de impuestos como el IVA, que gravan

a la población en general, la cual no tiene una capacidad organizada de ejercer presión en

los órganos de representación popular, o no financia campañas electorales para esperar fa-

vores en las reformas tributarias. Según la Cepal (p.76) el problema es que la resistencia a

pagar impuestos se presenta en los tributos directos, pero habría que agregar que esa

resistencia también existe para el pago de los indirectos por parte de la población en ge-

neral, el problema es que ésta no tiene canales institucionales para expresarse políti-

camente en ese tipo de negociaciones.

La reforma de los sistemas tributarios de la región se presentó en el contexto del

ajuste y reforma que se aplicó después de la crisis de la deuda externa de 1982. Esta crisis

estuvo aparejada con la presencia de un alto déficit fiscal el cual en una proporción impor-

tante había sido financiado con crédito externo. La crisis significó la interrupción abrupta

de los recursos externos, de manera que fue preciso sustituirlos con recursos tributarios.

El esfuerzo tributario debía ser superior a la sustitución de los recursos externos porque

también era necesario pagar la deuda externa acumulada, habida cuenta que los gobier-

nos nacionales debieron recoger la mayor parte la deuda externa del país, incluida la del

sector privado (Giraldo 1998).

El esfuerzo de recaudar mayores impuestos se debía combinar con nuevos prin-

cipios tributarios, que también afectaban la naturaleza de los impuestos. Estos principios

privilegiaron el concepto de neutralidad sobre el de la equidad (como se vio atrás), y en

este sentido las primeras reformas se dirigieron hacia la reducción del Impuesto al comer-

cio exterior, con el argumento de que este tipo de impuesto creaba una distorsión. Se pre-

sentaba entonces el dilema entre la necesidad de aumentar sustancialmente los impuestos

pero a la vez tener un sistema tributario más neutral, debido a que inevitablemente mayo-

res impuestos implicaban introducir mayores distorsiones económicas. La urgencia de re-

ducir déficit fiscal en el corto plazo hizo que se apelara a impuestos fáciles de activar,

pero con el agravante que generaban grandes distorsiones que tendían a convertirse en

permanentes (Banco Mundial 1988, p.95). Este era el caso del impuesto sobre transaccio-

nes financieras. El Banco Mundial señala, que frente a la necesidad de aumentar la rela-

ción Impuesto/PIB (que es lo que se conoce como carga tributaria) cuando el déficit fiscal

es insostenible y las reducciones factibles de gasto no son suficientes, debe hacerse de ma-

110

nera gradual. Y afirma que existe la posibilidad que el ahorro total disminuya, dado que

el aumento del ahorro público puede ser inferior a la reducción del ahorro privado.

La dirección de las reformas que se aplican en la actualidad en la región señala que

un sistema tributario ideal, para sus gestores, es aquel constituido por (1) cero aranceles,

(2) impuesto a la renta con tarifa única y baja, que no grave al capital, sin exenciones

y con base universal, y (3) un IVA constituido en la fuente principal de financiación,

también con tarifa única y base universal. En este último caso los bienes de primera ne-

cesidad deberían estar gravados con la tarifa universal (no deben estar exentos), y los bie-

nes suntuarios tampoco deberían tener tasas más altas. Un esquema de esta naturaleza cau-

saría las menores distorsiones en la asignación de los recursos económicos, aumentaría la

base gravable, y simplificaría su administración.

Como se ha visto, las reformas enfatizaron la neutralidad respecto a la equidad en

aras de la eficiencia. Y es que según el Banco Mundial los Impuestos parecen servir poco

para mejorar la distribución de los ingresos. Hay que verlos como la obtención de in-

gresos necesarios para pagar los gastos distributivos, entendidos estos últimos como

aquellos que luchan contra la pobreza. Para el organismo la equidad hay que considerarla

en un sentido amplio, es decir, tomando en cuenta la totalidad de las finanzas públicas

(Banco Mundial, p.96). De acuerdo con el BID "la búsqueda de progresividad en el im-

puesto a la renta ha implicado un sacrificio muy importante en términos de recaudación …

los gastos públicos son más redistributivos de lo que podría ser cualquier impuesto" (1998,

p.206)

Para dicho organismo los sistemas tributarios en América Latina han sido muy

progresivos, pero con el costo de afectar negativamente el potencial de la recaudación,

dejándose de percibir recursos que podrían destinarse a financiar gasto social dirigido

a los pobres. Además, la progresividad teórica se ha traducido en engorrosos sistemas

tributarios, los cuales han sido influenciados por los grupos de poder. Es preferible siste-

mas tributarios simples de base amplia (p.130).

Sin embargo esta afirmación es discutible, incluso tomando en cuenta las afirma-

ciones de la misma institución. De una parte, como ella misma reconoce, "Las tasas de los

impuestos a la renta en América Latina son actualmente las menores del mundo"

(p.203). De otra parte, el sistema tributario de la región, actualmente y en el pasado, se ha

basado en la tributación indirecta y no en la directa, y esto marcaba una diferencia fun-

damental con los países desarrollados, aunque en tales países recientemente también ha

aumentado la tributación indirecta sobre el consumo interno, como es el caso del IVA den-

tro de la zona Euro.

Para el BID las consideraciones "supuestamente distributivas" en el diseño del im-

puesto a la renta a la postre se traducen en dificultades administrativas y de control que

limitan el recaudo, de manera que "sólo es posible elevar sustancialmente la carga tribu-

taria total a través de un IVA de base amplia y pocas excepciones, y ello conduce a la

regresividad … Por consiguiente los países enfrentan la disyuntiva de un sistema tributa-

rio escuálido aunque progresivo, como el de Guatemala, o de un sistema más efectivo de

recaudación pero regresivo" (p.207).

Sin embargo para el BID no es importante la regresividad en los tributos, porque es

más importante el efecto redistributivo de los gastos sociales. "El potencial redistributivo

de un sistema de impuestos y gasto tiende a ser mayor cuando se minimizan las distorsiones

111

impositivas y se maximiza la eficiencia en el gasto" (p.209). Esta expresión, significa que

en los impuestos se debe privilegiar la neutralidad y en el gasto la focalización (sobre

esto último ya se habló atrás).

Esta afirmación del BID es problemática porque la óptica de enfoque del tema tri-

butario es diferente a la que corresponde al gasto. Para lo tributario se recomienda políti-

cas neutrales, con el argumento de evitar al mínimo la distorsión en la asignación de los

recursos económicos. Si este argumento se extendiera al gasto público, se diría también

que el gasto debe ser universal (subsidios a la oferta con cobertura universal) apelando a

la misma neutralidad que se clama en los impuestos.

Pero para el gasto se pasa al discurso de la focalización y los subsidios a la de-

manda, indicando que se trata de minimizar la distorsión del mercado, distorsión que se

produce cuando se apela a los subsidios universales. De manera que si este argumento se

extendiera a la tributación tendríamos que decir que los impuestos se deberían focalizar,

en este caso los ricos serían los que pagarían los tributos.

Para el BID en resumen "el objetivo de la política tributaria no debe (y no podrá

ser) el maximizar el grado de progresividad de la recaudación, con el pretendido objetivo

de ejercer por esta vía un efecto redistributivo. Mucho más viable y efectivo es moderar el

grado de progresividad teórica en la medida en que ello permita elevar la recaudación, de

modo que aumenten los recursos fiscales disponibles para financiar los gastos que pue-

den modificar la distribución del ingreso" (p.211).

Aunque este punto de vista se mantiene, en los últimos años se ha matizado, espe-

cialmente por la evidencia de la imposibilidad de alcanzar fácilmente la reforma ideal, y

por los evidentes impactos sobre el ingreso disponible generado por estructuras tributarias

concentradas en impuestos indirectos tipo IVA, y por los efectos desastrosos de la crisis de

finales de los 90 sobre las clases medias y pobres, quienes destinan una mayor parte de su

ingreso al consumo. De acuerdo a la CEPAL "los efectos no deseados del modelo de desa-

rrollo impulsado a final del siglo han revalorizado notablemente el tratamiento objetivo de

los problemas distributivos, reclamándose el “desarrollo con equidad"' (2002:22)

Actualmente instituciones como el **JAIRO Banco Mundial (2005) comienzan a

valorar el impacto distributivo de los impuestos y lo consideran “un aspecto sustancial a

analizar dentro del panorama de reformas fiscales a emprender en América Latina y en ge-

neral en los países menos desarrollados” (2005, 32 traducido del original). Si bien la políti-

ca redistributiva está más determinada por el gasto que por el sistema tributario, el tamaño

del gasto está limitado por la capacidad del sector privado de transferir recursos me-

diante el pago de Impuesto o tarifas (netas). Esto es lo mismo que afirmar que no se debe

generar gasto deficitario financiado con deuda pública.

Se debe tener en cuenta que por lo general los gastos del gobierno crecen más rá-

pido que los ingresos; por ello se requiere un nivel adecuado de ingreso fiscal que aumente

más rápidamente que el ingreso nacional, lo que significa la creación de bases gravables

elásticas (Banco Mundial, p.95). La elasticidad de un impuesto se define como la respues-

ta de sus ingresos al crecimiento del PIB. Pero ¿cuáles pueden ser las fuentes de esa elasti-

cidad?: Las mismas que se han venido mencionando atrás. Como se trata de bajar los im-

puestos al capital y al comercio exterior, la elasticidad se da a través de la generalización

de los impuestos al consumo, ampliando las bases gravables. Es preciso gravar todas las

actividades que no hayan sido gravadas y combatir la evasión. Sin embargo la dificultad

112

creciente de este camino es la generalización de la economía informal en la región, y una

característica central de tal informalidad consiste en que las actividades económicas esca-

pan de los sistemas tributarios.

A pesar de las reformas el avance en la tributación es modesto. Los ingresos co-

rrientes del Gobierno Central Nacional pasaron del 14.4% del PIB en 1990 a 17% en

2005, incluyendo las contribuciones a la seguridad social estatal (cuadro 2.7). Sin embargo

estas cifras hay que mirarlas con cautela por dos razones. La primera, con la privatización

muchos ingresos públicos pasan a ser recaudados por agentes privados, y salen de la conta-

bilidad de las finanzas públicas (por ejemplo las cotizaciones a la seguridad social a los

fondos de pensiones privados), lo que es discutible como se mencionó al comienzo del ca-

pítulo. La segunda, como también se mencionó, el gobierno debe competir con los agentes

privados y con los gobiernos subnacionales para recaudar tributos. De manera que si en la

estadística se incluyen las entidades públicas que han sido privatizadas probablemente se

observará que los ingresos públicos han tenido un crecimiento más significativo del que se

hace mención.

Cuadro 2.7

Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2007), cuadro 1.

CLASIFICACION DE LOS IMPUESTOS

Existen tres tipos generales de impuestos: Los que recaen sobre las personas (sean

estas naturales o jurídicas) que se conocen como impuestos directos, los que recaen sobre

productos, y los que recaen sobre transacciones. Los primeros, gravan el ingreso o el pa-

trimonio de las personas, y el ingreso a su vez puede provenir rentas del trabajo, del capital

o de la propiedad (arrendamientos, regalías, etc.).

Los impuestos sobre productos se aplican a bienes y servicios no atribuibles a

factores de la producción y toman diversas formas (Banco Mundial, pp.97ss.). Una prime-

ra distinción reside si los tributos gravan el comercio exterior respecto a los que gravan la

actividad económica interna. En cuanto a lo último existen impuestos específicos y genera-

les, y de estos, los impuestos típicos son los que gravan las ventas finales (Impuestos a las

Ventas), o los que gravan el valor agregado (IVA). En el pasado los impuestos al comercio

exterior eran la principal forma de tributación indirecta, pero desde 1985 los aranceles

promedio se han reducido sustancialmente. Han pasado de tasas promedio del 42% a

cerca del 5%, y la participación ha pasado de ser el 30% de la recaudación a comienzos

113

de la década del ochenta al 8.4% en 2002 **JAIRO (BID 2002, 103). Los impuestos al

comercio exterior han sido sustituidos por tributos sobre el mercado interno.

Este resultado es producto de las reformas que ha realizado la región después de la

crisis de la deuda externa del 82, y en gran parte se ha originado en las condicionalidades

que han establecido los organismos financieros internacionales. Dichos organismos, desde

su creación, en particular el FMI y el Banco Mundial, fueron definidos como instituciones

que deben promover el libre cambio y remover las políticas proteccionistas de los países,

entre los que se incluyen los impuestos a las importaciones. En este sentido, después de la

pérdida de capacidad de negociación de América Latina a raíz de la crisis de la deuda de

comienzos de los ochentas, se removieron los impuestos al comercio exterior.

A continuación se presenta una tabla que incluye la clasificación de los impuestos

IMPUESTOS DIRECTOS

IMPUESTO SOBRE LA RENTA

Impuesto sobre personas naturales

Impuesto sobre personas jurídicas

IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO

IMPUESTOS SOBRE PRODUCTOS Y SERVICIOS

IMPUESTOS SOBRE LA PRODUCCIÓN Y CONSUMO INTERNOS

Impuestos generales sobre productos

Ventas al por menor

IVA

Impuestos selectivos sobre productos

IMPUESTOS SOBRE COMERCIO EXTERIOR

Sobre importaciones (aranceles)

Sobre exportaciones

IMPUESTOS SOBRE TRANSACCIONES

Impuestos Sobre la Producción y Consumo Internos

Existen varias formas de determinar el impuesto. Una de ellas es gravar determina-

dos bienes y servicios, como es el caso de los licores, los cigarrillos o los combustibles (es-

to es lo que se conoce como impuestos selectivos); otra forma consiste en gravar el univer-

so general (aunque se pueden considerar diversos tipos de exenciones). También las tari-

fas tributarias se pueden definir sobre un valor específico (por ejemplo 3 unidades moneta-

rias por galón de gasolina), o se pueden definir sobre un porcentaje del valor del bien o ser-

vicio, en este caso se conoce como un impuesto advalorem. En la actualidad la mayoría de

la tributación tiene esta característica.

Algunos Impuestos específicos tienen por objeto corregir deficiencias del merca-

do, tales como las externalidades negativas (por ejemplo los llamados impuestos a los vi-

cios: tabaco y licores), o para compensar determinados programas de gastos, por ejemplo,

impuestos a combustibles para financiar la construcción y mantenimiento de carreteras

(Banco Mundial, p.100).

114

El impuesto sobre la producción y el consumo más generalizado en la región es el

IVA. Pero este es un tributo reciente. Reemplazó al Impuesto a la Ventas. La diferencia

entre los dos consiste en que mientras el IVA grava el valor agregado que se le añade al

producto en la cadena de producción y distribución, incluidas las ventas al por menor, el

impuesto a las Ventas se tiende a cobrar en una sola fase de ese proceso, que generalmente

corresponde a la venta final al detalle.

En el caso del IVA quien liquida el impuesto descuenta (acredita) lo que se ha pa-

gado en las fases anteriores54

. El IVA se generalizó en la región después de la crisis de la

deuda externa de 1982, y su instauración se hizo pari passu con el desmonte de los im-

puestos al comercio exterior. Además sustituyó un sinnúmero de tributos sobre transac-

ciones e impuestos específicos. Es el tributo que más se ha aplicado en Latinoamérica. Sin

embargo es un impuesto cuya productividad (definida como recaudación como porcentaje

del PIB dividido por la tasa vigente) se ha estancado últimamente. Para el 2004 la pro-

ductividad de este impuesto se situaba entre el 40% y 48% del recaudo potencial (Shone

1999, p.9; Cetrángolo et al., 2006). El país que mantiene la productividad más alta es Chile.

De acuerdo con Shone el impuesto se está agotando, y señala que la causa es "una

estructura compleja en la que se produce una erosión de la base debido a las exenciones, la

evasión y las deficiencias de administración"(p.9). Para poder aumentar el recaudo se re-

comienda ampliar la base gravable y simplificar las tarifas. Esto en la práctica significa

extender el impuesto a los productos básicos de la canasta familiar, los cuales en la mayo-

ría de los países están exentos. Sin embargo, la tendencia ea la de aumentar la presión sobre

la base tributaria tal como se señalaba anteriormente (ver gráfico 2.3).

Su implementación se justificó con el "propósito de mejorar la neutralidad (de la

tributación) y evitar distorsiones de otros gravámenes (como los impuestos al comercio

exterior o a las ventas)" (BID 1998, p.206). Se supone que el IVA es neutral porque no

altera los precios relativos, si se aplica una tasa uniforme a todos los bienes. Se le añaden

otras ventajas tales como:

- Al permitir descontar el impuesto pagado en los insumos, evita generar

distorsiones en la selección de los insumos y elimina el efecto cascada que sí se

presenta en el impuesto a las ventas55

.

- Invisibilidad porque se confunde con el precio. Esto quiere decir que el

comprador no es consciente que paga un tributo cuando realiza la transacción, de

manera que se disminuye por esta vía su posible rechazo.

54

Por ejemplo, si un comerciante vende una camisa por 30 unidades monetarias (la cual ha sido comprada al

disbribuidor por 25) y la tarifa del impuesto es del 10%, paga el IVA sólamente sobre 5 unidades adicionales

que le agregó en la venta y en este caso pagaría 0.5. En el caso del impuesto a las ventas, si la tarifa es la

misma el comerciante le recarga al comprador 3 unidades sobre el precio de la camisa y le cobraría 33 unida-

des. Esto no quiere decir que IVA sobre la camisa sea sólo de 0.5 unidades, porque el distribuidor pagó otro

tanto, el fabricante, los proveedores de insumos al fabricante, hicieron lo mismo, y así sucesivamente. 55

En el caso del impuesto a las ventas, un producto al ser vendido paga impuesto, pero si posteriormente este

producto hace parte de otro producto que a su vez es vendido, en la liquidación del impuesto de este último

entra el valor del impuesto del primer producto. De manera que se liquidan impuestos sobre impuestos.

115

- Facilita un sistema de autocontrol en la medida en que se pueden hacer

cruces entre compradores y vendedores

- No discrimina entre importaciones y producción nacional, lo que hace

que el impuesto sea neutral en ese sentido, a diferencia de los aranceles, que sólo

gravan los bienes importados.

- Las exportaciones no pagan IVA, lo que fortalece la generación de divi-

sas. Sin embargo, este aspecto es lo que le quita la característica de neutralidad

del tributo, como se verá más adelante.

De acuerdo con el Banco Mundial el IVA es el impuesto más adecuado para los

países en desarrollo (Banco Mundial, p.98). A lo cual Shone (1994) agrega que "La ex-

periencia ha demostrado que son relativamente fáciles de administrar pues el IVA es en

gran medida autosupervisado; (...) En la práctica, estos pueden tener altas elasticidades

aunque sus estructuras no sean progresivas. (...) Con el IVA hay menor probabilidad de

evasión y elusión tributarias (salvo en la última etapa al detal) porque opera el principio

de crédito: el impuesto a la producción es neto de los impuestos a los insumos" (p.117)

El impuesto también tiene desventajas. Su administración puede ser compleja, y

es un tributo menos adaptable a las exenciones. Desde el punto de vista administrativo es

preferible una tasa única y dar un tratamiento especial a los pequeños contribuyentes. Para

reducir la regresividad se puede complementar con impuesto sobre bienes suntuarios, aun-

que esto iría contra el principio de la neutralidad de los tributos.

Al IVA se le pueden hacer dos reparos generales. El primero es que finalmente

grava al consumidor final y no a la cadena de producción y distribución, y el segundo es

que resulta falsa la afirmación que es un impuesto neutral. En cuanto al primer punto, se

dice que una de las ventajas del impuesto consiste en que cada comprador (llámese produc-

tor, distribuidor, vendedor final) puede descontar el impuesto pagado en la transacción an-

terior, de manera que sólo paga una fracción del tributo. Pues bien, el consumidor final no

puede descontar el impuesto porque el bien comprado no lo va a vender posteriormente

sino que va a hacer un uso directo del mismo, de manera que paga la totalidad del im-

puesto: No puede acreditar lo pagado en las transacciones anteriores.

En cuanto al segundo punto, la neutralidad, de una parte las exportaciones no pa-

gan IVA, y de la otra grava de manera diferenciada a los consumidores. En cuanto a las

exportaciones, el IVA se liquida sobre los bienes y servicios que se comercializan en el

mercado interno, no sobre los que se exportan. Esto significa que son más caros los produc-

tos ofrecidos en el mercado interno respecto a la oferta para exportaciones. Ello lleva a que

los factores de producción tengan un sesgo a dirigirse hacia la producción de bienes ex-

portables en contra de los bienes que abastecen el mercado interno. Visto de otra manera,

en la medida en que se grava el consumo se genera una política que castiga la demanda

interna. Esta política es compatible con un de fortalecimiento del sector externo, en la

medida en que una menor demanda interna permite tener una oferta exportable mayor,

además que se favorece el sector productor de bienes exportables que no está sujeto al ré-

gimen del IVA.

En cuanto a los consumidores, es claro que el impuesto no es neutral frente al ingre-

so del contribuyente porque a medida que el ingreso se incrementa, la propensión marginal

116

al consumo disminuye y la propensión marginal al ahorro aumenta, por ello los consumido-

res que tienen mayores ingresos exponen una parte menor de los mismos al IVA (y en ge-

neral a los impuestos que gravan al consumo). Si un sistema tributario prefiere mantener

impuestos al consumo, está aplicando un gravamen más alto a quienes tienen menores in-

gresos, dado que la mayor parte o todo su ingreso está destinado al consumo. Desde el

punto de vista redistributivo también es inexistente un principio de neutralidad tributaria.

De manera que el impuesto adolece de la neutralidad que se clama. Se puede ar-

gumentar que el objetivo de fortalecer el sector externo es sano. Sin embargo, es necesario

ser consistente en los argumentos. No se puede pedir neutralidad y posteriormente ne-

garla con el argumento de la necesidad de fortalecer el sector externo. Si ello fuera así,

también se podrían defender aranceles altos con el argumento de proteger la industria

nacional, y tasas tributarias altamente progresivas con el propósito de mejorar la dis-

tribución del ingreso. Una segunda consecuencia es que tampoco puede plantearse neutra-

lidad cuando de hecho el sistema tributario redistribuye el ingreso de manera negativa, no

se puede ignorar que el Estado tiene como objetivo fundamental la garantía de una sociedad

equitativa.

Los argumentos de neutralidad del IVA carecen de sentido. Tiene más sentido con-

siderarlo como un instrumento para sustituir los recursos que se pierden con la reducción

de los gravámenes al capital, a la inversión extranjera y al comercio exterior. Y como

un mecanismo para generar una balanza de pagos positiva que permita cumplir con las

obligaciones que impone el capital extranjero: pago de la deuda externa y remesa de uti-

lidades al exterior. Pero presentarlo así deslegitimaría el impuesto (Giraldo pp.138ss).

Impuestos Directos

Los impuestos directos son la principal fuente de ingresos en los países desarro-

llados, aunque las reformas recientes están privilegiando los indirectos, en especial en la

zona Euro. Son considerados una fuente de ingresos tributarios elástica, que a su vez con-

tribuye a mejorar la distribución del ingreso. En los países en desarrollo generan pocos

ingresos, y según el Banco Mundial no ayudan a la distribución del Ingreso y con fre-

cuencia resultan ser injustos (Banco Mundial, pp.104ss). Atrás se mencionó que el BID

indicaba que la pretendida progresividad de los impuestos directos los volvía engorrosos.

El organismo señala que a estos tributos se les pretende dar un carácter redistributivo a

través de: "Ingresos mínimos por debajo de lo cuales no se cobra el impuesto; tasas de

tributación crecientes por niveles de ingreso; tasas marginales de tributación máxima que

se aplican solamente para niveles de ingreso alto; diversas deducciones para número de

hijos dependientes y por gastos básicos de educación, salud y vivienda; y en algunos países,

gravámenes reducidos para ingreso laborales y otros tipos de ingreso" (1998, p.205).

El Banco Mundial cuestiona el objetivo de buscar progresividad a través de los

impuestos, cuando en los países en desarrollo, incluidos los latinoamericanos, el 80 o 90%

de los contribuyentes potenciales están por fuera de la base gravable. El hecho de apare-

cer en dicha base significaría un grado de progresividad respecto a quienes no lo están,

de manera que no es preciso recargar el régimen tributario con las complicaciones que de-

manda un sistema progresivo (pp.109ss) (Instituto FMI 1988a). En concreto, no se trataría

de mejorar la distribución del Ingreso, sino de excluir a los pobres de la base imponible.

117

Sin embargo esta afirmación no tiene en cuenta tres factores. El primero es que

determinados sectores, que se caracterizan por ingresos y patrimonios elevados, no pa-

gan impuestos (o pagan niveles muy reducidos) tales como agricultores, terratenientes,

comerciantes, o profesiones liberales. Hay que tener en cuenta que en las economías con

un sector rural importante, que es una de las características de los países en desarrollo, se

dificulta el recaudo del impuesto de renta sobre personas físicas (Banco Mundial, p.93). En

este caso se intenta crear la renta Presuntiva como otro mecanismo para calcular el im-

puesto sobre indicadores tales como un ingreso mínimo que debe producirse a partir de un

valor patrimonial específico, pero aquí otra vez vuelve y aparece el problema de determinar

el verdadero valor patrimonial.

El segundo, que la generalización del régimen de retenciones sobre salarios (des-

cuentos automáticos de una proporción del salario para efectos del pago del impuesto a la

renta) grava a vastos sectores de la población sin el derecho a hacer una declaración de

renta, y por tanto, solicitar devoluciones por pagos en exceso, o aplicar los beneficios

tributarios que otorga un régimen progresivo. Finalmente, el tercer punto señalado por el

FMI, indica que si bien los sistemas de tributación progresiva afectan a las personas con

ingresos altos y capacidad de ahorro, lo que genera distorsiones económicas, sin embargo

es preciso tener en cuenta que "es probable que el ahorro nacional total se vea más afec-

tado por las variaciones del ahorro o desahorro público vinculado al ingreso tributario

como proporción del gasto público que por la variación del grado de progresividad tributa-

ria" (INSTITUTO FMI 1988a).

Se queja el BID que como resultado de las consideraciones redistributivas los im-

puestos a la renta recaen de forma más que proporcional sobre los grupos de altos ingresos,

aunque más adelante señala que de todas formas "incluso en el decil más alto, la carga

tributaria en ningún caso supera el 8% del ingreso, a pesar de que las tasas de tributa-

ción teóricas son muy superiores" (BID 1998, p.205). Esta última afirmación demuestra

que finalmente la tributación sobre los deciles más altos es baja, de manera que no tiene

asidero empírico la afirmación que la tributación en América Latina ha sido muy pro-

gresiva, y que en consecuencia está afectando las tasas de ahorro e inversión. Este hecho es

más evidente si se tiene en cuenta que una parte de los tributos que se consideran directos y

progresivos, realmente no gravan al capital, sino que se descargan sobre otros sectores,

usando mecanismos como las retenciones en la fuente.

Las recomendaciones de los organismos financieros internacionales son reducir

las exenciones y los tratamientos diferenciales por tipo de ingreso para evitar facilitar la

evasión, y bajar los niveles de ingreso personal a partir del cual se cobran los impuestos.

La reducción de las tarifas se puede observar en el cuadro 2.2 presentado atrás. Si se com-

paran los años 1985-1986 y 2006, la tarifa promedio ha disminuido para las personas

naturales. El promedio simple del rango tarifario (tarifa más baja comparada tarifa más alta

en porcentajes) pasó de 7.3 - 49.5 a 10.1 - 28.1. La tarifa a la renta en la región es la más

baja del mundo comparándola con otras regiones.

Lo anterior confirma que las reformas introducidas buscan la disminución de las

tarifas promedio y de la progresividad del impuesto; a su vez, se pretende aumentar la

importancia de esta fuente a través de una ampliación de la base gravable, es decir genera-

lizando el impuesto a más personas. El argumento para bajar las tarifas y ampliar la base

gravable es que esta política hace más fácil la administración tributaria, y no genera in-

118

centivos negativos para trabajar y ahorrar. Desde esta óptica el impuesto ideal sería un

impuesto de tarifa única, moderada y sin exenciones que recaiga sobre todo el universo

gravable, que sería toda la población económicamente activa en el caso del impuesto sobre

personas naturales, y todas las personas jurídicas en el caso del impuesto sobre compañías.

Un impuesto de esta naturaleza causaría las menores distorsiones en la asignación de los

recursos económicos, aumentaría la base gravable, y simplificaría su administración.

Esta es la dirección de las reformas tributarias de la región.

Como se dijo atrás, la reducción de la progresividad de los tributos directos debe

ser analizada como una reducción de los impuestos al capital, habida cuenta que las ren-

tas altas son rentas del capital y no del trabajo. Este tipo de reducción se puede observar en

el comportamiento del impuesto sobre las personas jurídicas (grupo que abarca princi-

palmente el concepto de empresas), cuya tarifa también continuó en caída por debajo del

promedio, pasando del 43.9% en 1985-1986 a 29.6 en 2009 (Ver cuadro 2.2). Existe una

propuesta más radical en los recintos del FMI que consiste en eliminar el impuesto a las

empresas, con el argumento que sus propietarios son personas naturales que pagan im-

puestos directos, incluidos los ingresos que reciben de sus empresas (Instituto FMI 1988a,

p.11).

La disminución de los impuestos al capital también se observa en la eliminación o

reducción significativa de los impuestos sobre remesas de utilidades al exterior. Se ar-

gumenta que eliminar dicho impuesto permite un tratamiento menos diferenciado entre las

utilidades obtenidas por la inversión externa respecto a las inversiones de nacionales, bien

sea dividendos o rendimientos de inversiones extranjeras (Cepal p.79). Los reformadores de

la región alegan que en el modelo de sustitución de importaciones había un trato discri-

minatorio al capital extranjero, frente al capital nacional, y que en consideración de la

globalización y la apertura se hace preciso en la actualidad pasar al trato igualitario. En

un mundo globalizado si un país aumenta los impuestos al capital haría que éste optara por

otros destinos donde se le diera un tratamiento más favorable. Resulta que los sistemas tri-

butarios se deben someter a la competencia internacional que en este caso significa la re-

ducción de los impuestos. Pero la globalización financiera tiene otro efecto: no tributan

los capitales golondrina, que circulan por los circuitos financieros extrayendo rentas. Son

capitales altamente volátiles, que se mueven a través de las redes informáticas, y que no

pueden ser detectados por las administraciones tributarias.

Pasando al tema del comportamiento del impuesto a la renta, se considera que es

una de las fuentes más elásticas: aumenta más que el PIB en la medida en que las tasas

sean progresivas y no se afecta negativamente con la inflación, la cual incluso puede

aumentar el recaudo porque reduce el valor real de las exenciones, hace pasar las rentas

de los contribuyentes a categorías más altas, hace aumentar el valor nominal de los ac-

tivos, incrementa los tributos sobre utilidades y ganancias de capital. Esto que puede ser

considerado como una ventaja, es considerado dentro del FMI como un defecto, y para co-

rregir las supuestas "distorsiones" propone mecanismos de indización automática de las

tasas y exenciones (Instituto FMI 1988a, 6).

En general en la región los impuestos de renta sobre compañías generan más re-

cursos que los que recaen sobre las personas. Esto marca una diferencia con los países

desarrollados, en los cuales la tributación sobre las personas constituye la espina dor-

sal de los ingresos tributarios. Sin embargo no se puede olvidar que en la región en con-

junto los impuestos son pagados por las personas a través de los impuestos sobre el con-

119

sumo, tal como se indicó atrás. En este caso la estructura tributaria de la región adquiere un

carácter eminentemente regresivo en comparación con los países desarrollados, donde los

impuestos son directos.

En cuanto al impuesto que pagan las compañías (sociedades o personas jurídicas) la

base para tributar son las utilidades contables: Ingreso bruto menos costos de explota-

ción (como los salarios y las materias primas) y los ajustes de capital. El impuesto sobre

las personas naturales grava el ingreso disponible neto, que se deriva deduciendo de las

rentas las exenciones y desgravaciones, y se aplica una escala de tasas para determinar la

obligación tributaria, restando los créditos impositivos. Las rentas provienen de sueldos,

salarios, ganancias de las actividades empresariales, dividendos, alquileres, intereses,

regalías, etc. (Banco Mundial, p.109ss), (Instituto FMI 1988a).

Las tasas generalmente son crecientes a medida que aumenta el ingreso de las

personas. En algunos países la escala marginal aumenta muy rápidamente y en otros no. La

tendencia de las reformas en América Latina es la de eliminar dicha progresividad, como

ya se anotó. Las escalas altas superiores a 50% se aplicaban (en pasado porque se han des-

montado) a pocas personas (las que tienen un ingreso 50 veces superior al PIB percápita).

Hay que tener en cuenta que una tasa alta sobre una base reducida (que se aplica a pocas

personas) no genera ingresos importantes.

En los países desarrollados el número de contribuyentes es elevado y comprende

a la mayoría de la población económicamente activa, mientras que en los países en desa-

rrollo sólo una pequeña fracción de trabajadores paga el impuesto. En América Latina

los asalariados pagan el impuesto a través de las retenciones que se le hacen directamente

en el momento de recibir su salario. Al ser retenido y no realizar el acto de una decalara-

ción de renta se pierden los posibles beneficios tributarios. Por otro lado las personas que

tienen altos ingresos y rentas provenientes del capital o de la tenencia de activos pueden

hacer uso de manera extensa de las exenciones, deducciones, desgravaciones, y del maqui-

llaje de los balances financieros para liquidar un menor impuesto a pagar, ya que tienen

acceso a asesores tributarios. En cuanto a las deducciones algunos países permiten des-

cuentos por pago de vivienda, educación, salud, y por promover la filantropía. Se queja

el Banco Mundial que la existencia de estos tratamientos preferenciales que existen en

todos los países de la región hace que los impuestos que se podrían recaudar no se hagan

efectivos, y por razones de simplicidad administrativa y de eficiencia en el recauda reco-

mienda eliminar exenciones y desgravaciones

Estos tratamientos preferenciales abren la posibilidad que se presente el fenómeno

de la elusión, que consiste en la utilización excesiva y más allá de los límites razonables de

mecanismos legales para pagar dejar de pagar impuestos, sin que necesariamente se confi-

gure una evasión la cual implica la violación abierta de las normas legales. La elusión bene-

ficia a quienes pagan altos impuestos, quienes tienen los recursos para pagar asesores tribu-

tarios.

Una característica de los países en desarrollo y en consecuencia en América Latina

es la existencia de un margen de evasión y elusión muy alto. Esto hace que el nivel de pro-

gresividad de la tributación sea menor al previsto en la ley. Sin embargo la evasión además

se ser un problema del régimen tributario es también consecuencia de la extensión del fe-

nómeno de informalidad que hace que el impuesto sea menos legítimo, como se ampliará

120

más adelante. También se pierde legitimidad para cobrar impuestos cuando se adelantan

procesos de privatización.

ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

La administración tributaria se afecta por las reformas de los sistemas tributarios se-

ñaladas atrás, y por las tendencias económicas globales. Empezando por esto último, se

pueden indicar cuatro factores, señalados por Vásquez (1998), que afectan de manera ne-

gativa los recaudos. El primero hace referencia a la globalización, que implica transac-

ciones financieras a gran velocidad y en cantidades enormes, que se mueven por circui-

tos virtuales (gracias a la revolución en informática y comunicaciones), no tributan y son

difícilmente detectables. Desbordan las capacidades de control y regulación de los Esta-

dos. Habría que agregar que dichas regulaciones han sido flexibilizadas, precisamente

para permitir la libre circulación de dichos capitales, entre otras cosas para que puedan

extraer rentas financieras sin tributar. "La volatilidad financiera y la imposibilidad ad-

ministrativa para controlarla ha hecho que muchos países desarrollados hayan reducido la

carga tributaria (sobre los capitales financieros) dejando el grueso de los impuestos

(IVA y renta personal) sobre el trabajo" (p.8).

El segundo factor son las reformas orientadas hacia la descentralización fiscal, las

cuales trasladan responsabilidades fiscales y tributarias a los gobiernos locales, produ-

ciendo un doble efecto; de un lado, mayor presión tributaria por los esfuerzos de los go-

biernos locales para recaudar más recursos, del otro, recortando la recaudación del go-

bierno nacional, en algunos casos de manera sensible.

El tercer factor, es la presión de recursos para la seguridad social lo que redunda

en mayor carga tributaria sobre la población, generada por dos factores: De un lado,

por la necesidad de ampliar la cobertura, y del otro, la privatización del sistema implica

aumento de las contribuciones.

Finalmente, el cuarto factor, la conformación de bloques comerciales regionales y

tratados de libre comercio, los cuales suponen una unificación de los tributos sobre el

comercio exterior, y en etapas más avanzadas la armonización de la política fiscal, lo

cual supone la armonizaciones de los regímenes tributarios.

Las reformas sobre el régimen tributario también tienen efectos sobre la administra-

ción tributaria. El principio es que entre más sencillos sean los regímenes tributarios más

se facilita la administración. En la medida en que aparecen sistemas engorrosos, cargados

de tratamientos especiales, exenciones, deducciones, tarifas diferenciales, bienes excluidos,

se hace más difícil el proceso de liquidación y control de impuestos, y se facilita el proceso

de evasión y elusión. Como lo señalan Silvani y Baer (1997) "Un buen sistema impositivo

debe tener pocos impuestos, un número limitado de tasas de impuestos, limitadas excep-

ciones y una amplia base"56

.

Con el objeto de facilitar el proceso de administración, cuando se presentan siste-

mas tributarios complejos, se han adoptado diferentes técnicas, las cuales también tienen

sus sesgos que atentan contra la eficiencia del sistema. Ellas son, concentrar la gestión

56

Traducción Pastor Sierra.

121

tributaria en los grandes contribuyentes, generalizar un sistema de retenciones, establecer

un sistema de autoliquidaciones, y establecer rentas presuntivas.

Sin embargo, estas reformas que desde la década de los setenta fueron recomenda-

das por los organismos financieros internacionales, han mostrado sus limitaciones. De

acuerdo con Shone (1999, pp.18-19) las reformas económicas que han ocurrido en América

Latina han introducido dificultades en la medida en que el sector servicios y la "economía

no estructurada" (sector informal) han venido ganando participación en la actividad

económica. El sector servicios es más difícil de controlar. Un aspecto importante en este

campo son las ganancias del capital financiero, cuando se asiste a una estructura de ins-

trumentos financieros sumamente compleja, y cuando los movimientos de los flujos de

capital se mueven de manera instantánea por una red de circuitos virtuales, en donde

prácticamente se hace difícil establecer un control de los procesos para efectos de determi-

nar los impuestos que se generan. Este resultado es producto de las mismas reformas que

se le han venido imponiendo a la región, porque su objetivo central es garantizar la libre

movilidad de los capitales financieros, con el objeto de que puedan extraer rentas de los

países sin cortapisas. Este es uno de los puntos esenciales de la desregulación que se intro-

duce con el objeto de flexibilizar los mercados.

Y en este contexto el reto, de acuerdo con Shone, es ampliar la pléyade de contri-

buyentes, política que se ha descuidado con la concentración de los esfuerzos en los

grandes contribuyentes, lo cual a su vez considera atenta contra la equidad horizontal

del sistema (p.20). Y recomienda la inclusión de contribuyentes de los sectores económicos

en auge, en este caso el sector de los servicios.

A lo anterior hay que añadir, como se dijo atrás, que en aras de la globalización se

recomienda gravar menos al capital, de manera que es preciso ampliar la tributación

sobre los otros factores de producción: trabajo y tierra. De acuerdo con Shome "los países

ya son sensibles al hecho de que el capital financiero internacional no se puede gravar con

tasas que no son comparables a nivel internacional" (p.22). Esto significa que los capitales

financieros fluyen hacia donde los impuestos sean menores, y que los países, para atraer

capitales deben reducir las tasas impositivas que le cobran. Adicional a ello, se considera

como inconveniente la instauración de impuestos a los movimientos internacionales de

capitales (el llamado impuesto Tobin) porque supuestamente introduciría distorsiones a la

corrientes financieras y comerciales, lo que redundaría en contra de la eficiencia (p.24).

El hecho de que los sistemas tributarios se han concentrado en los grandes contribu-

yentes, los cuales constituyen la base gravable de las rentas al capital (nadie a través de la

renta de su trabajo se convierte en grande contribuyente), y que por otro lado, los impuestos

al capital se están reduciendo, generan un "aprieto fiscal". La única alternativa para au-

mentar los impuestos es ampliar la masa de contribuyentes más que concentrarse en los

grandes. Tomando los elementos anotados se trata de: 1) aumentar la cantidad de con-

tribuyentes, 2) aumentar la tributación sobre el trabajo, 3) gravar más la tierra y la

propiedad inmobiliaria.

En cuanto a lo primero, de un lado se propone reducir el límite a través del cual se

determinan las rentas exentas de tal forma que se alcance un mayor número de contribu-

yentes desde abajo (Shone, p.23). Pasar de la autoliquidación a la verificación material.

La autoliquidación supone responsabilidad por parte de las personas, y parece que esas

condiciones se dan menos en los países en desarrollo (Shone, p.21). En el fondo lo que se

está detectando es el no compromiso de los ciudadanos con las demandas gubernamentales

de tributar, y esto tiene que ver no sólo que una parte creciente de la economía está por fue-

122

ra de los circuitos formales (informalización), sino que con los procesos de privatización la

población no se siente obligada a pagar impuestos a un Estado que renuncia a sus obliga-

ciones al trasladarlas al sector pivado.

El segundo elemento para ampliar la base gravable consiste en ampliar la tributa-

ción sobre rentas del trabajo. De acuerdo con Shone (p.23) el trabajo resiste mayor

carga tributaria dado que la movilidad del factor trabajo es menor que el capital; en el

caso de este último un aumento en la tributación auyenta la inversión, como ya se señaló.

La forma como se ha gravado el trabajo es a través del mecanismo de retenciones sobre

salarios. La propuesta es que la retención no sea el mecanismo carácter definitivo del

impuesto, sino como un mecanismo previo de recaudación, de manera que las personas

no estuvieran exentas de hacer la declaración tributaria correspondiente.

El tercer elemento consiste en gravar las tierras e inmuebles. Este es el área en

donde los países en desarrollo menos tributa, y en el caso de Latinoamérica se ha mante-

nido en niveles insignificantes.

Sin embargo subsiste el tema del sector informal, para lo cual se propone la im-

plantación de métodos de presunción tributaria. Esto significa que ante la imposibilidad

de poder determinar el monto de las transacciones económicas del sector informal, da-

da que su naturaleza es precisamente estar por fuera de los controles legales, se deben pre-

sumir sus ingresos. Es una solución difícil y problemática, porque puede generar conflictos

mayores de los que se quiere resolver.

Como se desprende de lo anterior, el tema de la administración tributaria ha desper-

tado una atención extrema de los organismos financieros internacionales, porque atacar este

problema es uno de los caminos más importantes para resolver los desequilibrios fiscales,

habida cuenta que el fenómeno de la evasión es un fenómeno marcado en América Latina.

Dichos organismos visualizan la evasión como un problema técnico, resultado de "las li-

mitadas capacidades institucionales de las administraciones para hacer cumplir la ley"

(BID, p.206). De acuerdo con este enfoque el problema debe ser abordado a través de la

comparación entre instrumentos frente a la eficiencia del recaudo.

En este sentido se adoptan dos líneas. De una parte, se propone simplificar el sis-

tema tributario para facilitar el proceso de control y recaudo (Banco Mundial, pp.96-97).

De otra parte, fortalecer las capacidades sancionatorias para que la evasión tenga un costo

significativo, que desestimule esta práctica (Ver Silvani y Baer). Este enfoque parte de la

consideración que los contribuyentes son agentes racionales que no estarían interesados

en pagar impuestos, a no ser que el costo ─medido como la magnitud de la sanción y la

probabilidad de ser detectados─ sea mayor.

Este es un análisis muy estrecho porque no tiene en cuenta el tema de la legitimi-

dad del Estado. Cuando un Estado es legítimo los contribuyentes pagan impuestos más allá

de la consideración de los costos. Los pagan porque el Estado al cual contribuyen represen-

ta los intereses sociales, lo cual genera un principio de solidaridad. Este principio se mina

con la existencia de un creciente sector informal. La informalidad como tal refleja que la

sociedad realiza actividades económicas por fuera del marco institucional establecido

─ello implica el no pago de impuestos─, de manera que dicho marco no refleja el mundo

social y económico existente. ¿Hasta dónde un informal que es perseguido por el Estado

por estar fuera de la ley considera que es legítimo tributar para financiar al perseguidor?.

& CONCLUSIONES

123

El principio fundamentalista es el mercado. Al mercado se lo presenta como el me-

canismo asignador por excelencia, y el Estado debe someterse a sus mandatos. Quienes

critican el exceso de intervencionismo estatal señalan que (1) crea privilegios que son apro-

vechados en su propio beneficio por los grupos que logran acceso a los aparatos de poder,

(2) conduce a una administración ineficiente de las entidades públicas donde se consumen

recursos en decisiones incorrectas y en favores clientelistas, y (3) se establecen controles

excesivos que estimulan la corrupción. Con estas críticas se justificó el desmonte del inter-

vencionismo estatal en las últimas décadas del siglo XX, precisamente reivindicando que

eran las críticas que la izquierda le hacía al Estado en los años sesenta y setenta. De manera

que cuando la izquierda por reacción pasó a defender el intervencionismo estatal apareció

defendiendo lo que hacía pocas décadas condenaba.

Es un error plantear la discusión como un dilema entre Estado y mercado, porque

hace aparecer como defensores del viejo orden a quienes se oponen a las reformas dirigidas

a desmontar los beneficios sociales garantizados a través del Estado. Esto ha deslegitimado

las movilizaciones sociales contra las privatizaciones, contra el recorte de los subsidios

públicos, contra las reformas laborales que arrebatan derechos conquistados por los trabaja-

dores, contra el desmonte del crédito de fomento, contra el aumento de los impuestos, con-

tra la usura de un sistema financiero que ha sido desregulado con el argumento de permitir

la competencia del mercado. Vistas así las cosas, la restitución de todos los derechos que

reclaman los movimientos sociales aparentemente significaría volver al viejo Estado cepa-

lino, el que entró en crisis con la moratoria de la deuda externa de comienzos de los ochen-

tas, el que se desmontó con la apertura económica. Significaría retroceder el reloj de la his-

toria.

De manera que antes que defender el intervencionismo de Estado porque sí, más

bien hay que preguntarse qué intereses están representados dentro del Estado en la actuali-

dad. Lo que se ha evidenciado durante las reformas y conflictos sociales que se han presen-

tado en las últimas décadas, es que en el Estado está muy bien representado el capital fi-

nanciero especulativo. El ascenso de dicho capital como poder económico y político va a la

par con la disminución de la soberanía económica y política por parte de los Estados nacio-

nales. Este ascenso se materializa a través de una serie de reformas institucionales que se

promueven con un discurso aparentemente tecnocrático que tiene por objeto esconder la

naturaleza política del proceso, al pretender presentar las reformas como un asunto técnico.

Tales reformas conducen a un cambio en la regulación público–estatal, cambio que afecta

el régimen fiscal, el arreglo institucional y las políticas públicas. Tales reformas promueven

un debilitamiento de los Estados Nacionales a través de: (1) Erosionar su control sobre la

emisión monetaria, (2) fortalecer los poderes locales, y (3) privatizar una parte de sus fun-

ciones.

En cuanto a la soberanía monetaria, esta se pierde con la institución de la Banca

Central Independiente, a lo cual se hizo referencia en el capítulo de Presupuesto. Los go-

biernos, al no tener acceso a los recursos de la emisión monetaria, deben endeudarse en los

mercados financieros privados, y ello le da a los acreedores un poder político a través de las

condiciones que le imponen al gobierno para acceder a los recursos. Los acreedores de la

deuda pública exigen aumentos de impuestos y recortes de los gastos para garantizar el co-

bro de las acreencias. También se exige pasar a la intermediación financiera la provisión de

los bienes sociales, los cuales tradicionalmente han sido provistos por el Estado. La princi-

124

pal reforma es la privatización de la Seguridad Social a través de regímenes pensionales

basados en la capitalización individual (Fondos Privados de Pensiones) y los seguros priva-

dos de salud. Los Fondos de Pensiones se convierten en el principal inversionista en títulos

financieros, y en particular, el principal comprador privado de los bonos de deuda pública,

como es el caso de los Fondos estadounidenses. En el caso de los latinoamericanos, los

Fondos son los principales compradores de deuda pública emitida por el gobierno del país

donde reside el Fondo. Los aseguradores de salud también se constituyen en un importante

intermediario financiero.

El gobierno se endeuda a través de la emisión de bonos de deuda pública, que se

convierten en el principal activo de los mercados de capital por su supuesto57

bajo riesgo.

Los mercados financieros poseedores de la deuda pública, permanecen muy atentos al ma-

nejo fiscal de los países, porque de ello depende en gran parte sus rentas. Imponen la disci-

plina fiscal, no sólo para garantizar el pago de la deuda pública, sino que además el ajuste

fiscal se inscribe en una política para debilitar la demanda interna y aumentar de esta forma

el excedente exportable y con ello las divisas para pagar las rentas financieras, lo que im-

plica eliminar todos los subsidios que se dirigen hacia el sector privado, aumentar los car-

gos que recaen sobre el consumo, tal como el IVA (a lo que se suma flexibilización del

régimen salarial para debilitar los ingresos del trabajo). Se trata de buscar un superávit en la

cuenta comercial, vía contracción de la demanda interna, para generar las divisas para el

pago de las rentas financieras, lo cual trae un efecto depresivo sobre la economía. A los

mercados financieros se les asigna la función de vigilancia de la política económica. Se

establece así un compromiso entre la política y la finanza. Sin embargo, dado que el Estado

es el deudor y los mercados financieros los acreedores, esto lleva implícito una subordina-

ción de las autoridades gubernamentales a los dictados de los mercados financieros. Y estos

mercados, al ser los poseedores de activos financieros, se vuelven los guardianes de las

políticas antiinflacionarias (Lordon 1997, 122-124) (Salama 2001).

Estas políticas son favorecedoras de los poseedores de títulos financieros, de un la-

do, porque disminuir la inflación significa por definición aumento en el valor real de los

activos financieros con sus correspondientes rentas financieras, y del otro, porque las políti-

cas antiinflacionarias por lo general generan tipos de interés reales elevados. Las políticas

antiinflacionarias contienen una combinación de reducción de la demanda agregada, para

por esta vía bajar la inflación, con una apertura de los mercados financieros con el objeto de

facilitar la obtención de rentas financieras. Estas políticas deprimen la inversión productiva

y el crédito destinado a financiar la economía real e imponen reducciones salariales (Torres,

315-317). De acuerdo con Théret (1992) se crea un régimen "liberal–rentista", que también

predominó en siglo XIX, en el cual se desarrolla un compromiso entre los financiadores del

Estado (rentistas), que sólo aceptan financiar la deuda pública a cambio de un compromiso

de estabilidad macroeconómica. Este tipo de políticas ha sido llamado desinflación compe-

titiva (désinflation compétitive). La proclamación de la lucha contra la inflación como obje-

tivo central de la política económica y la satanización del financiamiento monetario del

déficit público conllevan a un crecimiento de los préstamos originados en el sistema finan-

ciero privado hacia el sector público, para sustituir los recursos de emisión monetaria que

se le niegan. Al privilegiar el financiamiento no monetario del Estado se necesita crear

mercados financieros profundos y líquidos que permitan la negociabilidad y la liquidez de

57

Supuesto porque en el caso de las economías emergentes cuando estas caen en crisis financieras sus bonos

gubernamentales se deprecian como fue el caso de Argentina en los comienzos del siglo XXI.

125

los títulos de deuda pública, de tal forma que puedan negociarse en las mejores condiciones

de reversibilidad para los inversionistas

Pero la llamada profundización financiera se ha traducido en que las economías la-

tinoamericanas están sujetas a la volatilidad financiera causada por los movimientos de los

capitales financieros privados. Tales movimientos no sólo se facilitan con el desmonte de

los controles a los movimientos de capitales sino también con el desmonte de los controles

de cambio, de tal manera que el mercado de divisas se hace a través de los circuitos finan-

cieros privados. Se producen burbujas especulativas, que ya han sido tratadas por la litera-

tura económica, como ha sido el caso de la crisis de finales del siglo XX. Sin embargo en el

momento de la crisis se acusa al déficit fiscal como causante de la misma, cuando el déficit

fiscal debe ser considerado como una consecuencia. Normalmente las crisis económicas se

presentan de forma simultánea con déficits fiscales porque los ingresos del Estado caen,

como resultado de la desaceleración económica que deteriora las bases tributarias, y por

otro lado aumenta la presión por gasto público debido, entre otras cosas, a las mayores de-

mandas sociales y a la necesidad de rescatar entidades públicas y privadas afectadas por las

crisis. Dado que el fenómeno de la crisis económica y fiscal es simultáneo, es fácil acusar al

déficit como el causante de la crisis, pero hay que preguntarse si la causalidad es al revés:

de lo financiero hacia lo fiscal. Al acusar al Déficit fiscal se enfatiza en los ajustes fiscales

como un medio para lograr los equilibrios financieros perdidos (e inalcanzables), descar-

gando los costos del ajuste sobre la población a través de mayores impuestos y menores

gastos públicos.

Todo el aparato ideológico dominante impone la idea que la responsabilidad estriba

en el desajuste fiscal. Y sobre este diagnóstico se diseñan programas de ajuste fiscal que se

orientan a crear un excedente en la balanza comercial que permita generar las divisas para

hacer las trasferencias financieras principalmente vía pago de intereses, rendimientos finan-

cieros y remeza de utilidades, además del pago de la deuda. Como bien lo remarca Salama

(1996, 232-234) dicho superávit comercial está en manos del sector privado quien es el que

recibe los ingresos de las exportaciones (con excepción de los países exportadores de mate-

rias primas producidas por empresas estatales, como es el caso del petróleo) mientras que la

mayor parte de la transferencia financiera está en cabeza del Gobierno Nacional quien es el

que carga con la mayor parte de la deuda externa. En el caso del ajuste macroeconómico de

la región en la década de los 80s, el gobierno se vio forzado a colocar bonos para captar el

superávit privado, absorbiendo de esta manera gran parte del ahorro nacional generando el

efecto del crowding out (absorción del ahorro que debería estar disponible para financiar la

inversión del sector privado). En razón que la rentabilidad de los bonos de deuda pública

estaba ligada directa o indirectamente a la devaluación, y como se estimuló la devaluación

como mecanismo para lograr el superávit comercial, el costo fiscal de los bonos se acrecen-

tó, los cuales al final no pudieron ser pagados por el gobierno y debió acudirse a los recur-

sos del Banco Central, que a la postre terminó haciendo emisión monetaria para comprar

los bonos. Este fue uno de los mecanismos que desató la hiperinflación en los países lati-

noamericanos en los 80s (Giraldo 1999).

Para aquellos que defienden la neutralidad de los mercados, y con ello pretenden

señalar que los mercados financieros no son responsables de las crisis en el contexto de un

marco de libre circulación de capital y de eliminación de las restricciones financieras, sería

bueno recomendarles que analizaran la crisis argentina de comienzos de siglo para validar

esta afirmación. Por ejemplo, el famoso comportamiento "manada" de los inversionistas

financieros, que se precipitan en masa hacia (o huyen de) un destino de manera atropellada

126

al menor indicio, incluso al simple rumor, es un reflejo de las imperfecciones del mercado

financiero (Marques-Pereira, 34-38); comportamiento "manada" que ha arrastrado a la cri-

sis a muchos países y empresas, y que ha enriquecido a unos pocos a costa de dejar a mu-

chos arruinados en el camino. Esto sirve para señalar que cada vez el capital financiero ac-

túa de manera más autónoma a las necesidades de financiamiento de la economía real.

Atrás se indicó la opinión de Volcker, Hills y Soros que trasladar la solución de la

crisis al ajuste fiscal entraña un "riesgo moral". Esta opinión expresada por quienes han

sido voceros del sistema financiero internacional, ratifica el punto de vista que concentrar

los ajustes económicos en lo fiscal es una cuestión política, y no solamente un punto de

vista académico. Por esta razón los organismos financieros multilaterales, las firmas califi-

cadoras de riesgo, los analistas de la banca, y los voceros de la economía convencional en-

fatizan en el diagnóstico que el origen de los desequilibrios macroeconómicos proviene de

los desequilibros fiscales. Este es el supuesto que existe del llamado Consenso de Washing-

ton.

Regresando a lo dicho al comienzo, acerca de la dicotomía entre Estado y mercado,

se debe señalar que si la lógica especulativa del capital financiero es el factor determinante

de las crisis, entonces el dilema válido está entre lo especulativo y lo productivo. Quienes

se oponen al modelo especulativo, deben reclamar un tipo de Estado y uno de mercado que

se oriente al apoyo de lo productivo, al desarrollo de las fuerzas materiales de la sociedad.

PÚBLICO PRIVADO

Un elemento importante que surge del trabajo es la reconceptualización de lo públi-

co y lo privado. La provisión estatal de bienes sociales y de construcción de infraestructura

básica ha sido tradicionalmente considerada como es un asunto público, sobre el principio

que público y estatal eran conceptos equivalentes. Pero existe otra característica implícita

en el concepto público que no se pierde con la privatización: es un asunto que interesa a la

opinión pública58

la cual se hace preguntas políticas al respecto.

Cuando se privatiza la provisión de bienes públicos se supone que pierden su carác-

ter público al perder su carácter estatal. Si bien supuestamente59

pierden el carácter estatal,

tales bienes no pierden su naturaleza pública al ser objeto del escrutinio público. Por ejem-

plo, a pesar que se privatice la salud la opinión pública no pasa desapercibida cuando la

gente se muere por falta de atención, lo mismo pasa con la imposibilidad de acceso de los

pobres a educación o servicios públicos domiciliarios en escenarios de privatización.

Se pretende negar la naturaleza pública de lo que se privatiza para evadir el debate

político porque supuestamente la administración de lo privatizado sería un asunto técnico

que se mueve bajo las reglas del mercado, aunque, y esta es la paradoja, cuando se defiende

la privatización se reivindica que lo público puede ser provisto por agentes privados. Apa-

rece entonces la categoría público-privado al lado de lo público-estatal. Esto crea una nueva

dimensión acerca de los temas relacionados con las finanzas y la administración públicas.

58

El tema de la opinión pública ha sido desarrollado por Habermas. 59

Estaría por discutir hasta dónde llega el concepto de Estado cuando agentes privados manejan las pensiones, la salud y la moneda. ¿No se vuelven Estado hasta cierto punto?.

127

¿Deben trascender hacia lo público-privado?. Este tema no se desarrolla aquí, pero se les

deja esta inquietud a nuestros amables lectores.

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