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EL PRINCIPIO DE EQUIDAD EN LA CONTIENDA ELECTORAL Y LA

LIBERTAD DE EXPRESIÓN DE LOS PRECANDIDATOS ÚNICOS EN

PRECAMPAÑA ELECTORAL

Luis E. Delgado del Rincón

Profesor Titular de Derecho Constitucional

Universidad de Burgos

SUMARIO: I. El principio de equidad o de igualdad de oportunidades en las contiendas

electorales como principio clave del Derecho electoral: su ponderación con la libertad

de expresión. II. La vulneración del principio de equidad en la contienda electoral por la

realización de actividades de propaganda exterior por los precandidatos únicos en

precampaña. III. Limitaciones a las libertades de expresión, reunión y asociación de los

precandidatos únicos en garantía del principio de equidad en la contienda electoral. IV.

Bibliografía

I. El principio de equidad o de igualdad de oportunidades en las contiendas

electorales como principio clave del Derecho electoral: su ponderación con la

libertad de expresión

El principio de equidad o de igualdad de oportunidades en las competiciones

electorales1 es un principio característico de los sistemas democráticos contemporáneos

en el que el acceso al poder se organiza a través de una competición entre las diferentes

fuerzas políticas para obtener el voto de los electores. Es un principio clave que

integraría un Derecho electoral común propio de aquellos países que se definen como

Estados democráticos de Derecho y que se fundamentan en la idea de soberanía popular

y en la sumisión de todos los poderes al imperio de la ley y de la Constitución. Es un

principio con una relevancia especial en el momento electoral, ya que procura asegurar

que quienes concurran a él “estén situados en una línea de salida equiparable y sean

tratados, a lo largo de la contienda electoral, de manera equitativa” (Biglino, 2011, 156).

En las últimas décadas puede constatarse una preocupación constante en los

países democráticos por establecer una regulación sistemática de las garantías de la

igualdad de oportunidades en las competiciones electorales. Así puede comprobarse en

las recientes reformas de la legislación electoral de algunos países como es el caso de

México (Betancourt, 2007, 28-32, Cansino, 2011, 109, 112-113 y 130 y Ríos Vega,

2011, 191-196) o, en menor medida, España2; o también en la incorporación de dicho

1 En la terminología acuñada por el profesor Oscar Sánchez (2007) en su obra La igualdad de

oportunidades en las competiciones electorales. También se emplea la expresión igualdad de armas en la

contienda o en la campaña electoral.

2 En este país, el principio de igualdad de oportunidades, en términos generales, no ha sido

recogido de forma expresa en la legislación electoral, aunque sí de forma implícita, a través de la

regulación de algunas medidas limitativas de ciertos derechos como las introducidas recientemente con

ocasión de la reforma de la Ley Orgánica de Régimen Electoral de 1985 (LOREG), por las Leyes

Orgánicas 2/2011 y 3/2011, ambas de 28 de enero, en materia de campaña institucional, de publicidad

electoral en televisiones privadas, o de publicación o difusión de encuestas electorales. El legislador

incorpora, por regla general, la doctrina emanada de las Instrucciones de la Junta Electoral Central. Sobre

2

principio o de algunas de sus garantías a Textos internacionales relevantes en materia

electoral, como los elaborados en el seno del Consejo de Europa, entre los que destaca

el Código de Buena Conducta en Materia Electoral3.

el particular pueden consultarse los trabajos de Gavara de Cara, 2011, 39-51 y de Chueca, 2011, 120-135.

También los de Gálvez, 2009, 561 y ss.; Sánchez, 2009, 617 y ss. y Balaguer, 2009. 667 y ss.; todos ellos

recogidos en la obra El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral, editada por el Consejo

de Estado y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Por otro lado, como ha puesto de

manifiesto (Sánchez, 2007, 33-34), el Tribunal Constitucional español no ha llevado a cabo una

elaboración detallada y expresa del principio de igualdad de oportunidades, sino que ha sido la

Administración electoral, constituida por las Juntas Electorales de diferente ámbito territorial, y en

particular la Junta Electoral Central, quienes han ido interpretando la legislación electoral tratando de

garantizar el principio de igualdad de oportunidades entre los competidores electorales, sobre todo en

materia de publicidad institucional o de reparto de espacios cedidos gratuitamente a los partidos en los

medios de comunicación públicos.

3 Ha de señalarse que, en febrero de 2010, México fue aceptado de forma unánime por el

Comité de Ministros del Consejo de Europa como Estado miembro de la Comisión Europea para la

Democracia a Través del Derecho, conocida como «Comisión de Venecia». El Código de Buena

Conducta en Materia Electoral fue aprobado por la Comisión de Venecia en su 52.ª Sesión (Venice, 18-

19 October 2002) (http://www.venice.coe.int/docs/2002 /CDL-AD(2002)023rev-spa.pdf). Pretende ser una

compilación de las normas del patrimonio electoral europeo orientada hacia la armonización del derecho

vigente y servir de base para la evaluación de los procesos electorales de los distintos países. No se trata

de un texto de carácter obligatorio, sino más bien de una recomendación a los Estados miembros. Entre

los principios básicos que deben ser respetados por las legislaciones estatales figura ya el de la igualdad

de oportunidades entre los partidos y los candidatos. Este principio se conecta con la libre formación de la

voluntad de los electores e implica, entre otras consideraciones, la neutralidad de las autoridades públicas,

en particular en lo que se refiere a la campaña electoral, a la cobertura de los procesos electorales por los

medios de comunicación, sobre todo los medios públicos y a la financiación pública de los partidos y

campañas electorales. Según los casos, la igualdad puede ser estricta o proporcional. Si es estricta, el trato

que reciben los partidos políticos no tiene en cuenta su número de escaños en el Parlamento ni el apoyo

con que cuente en el electorado. Si es proporcional, los partidos políticos deberán ser tratados en función

de sus resultados electorales. La igualdad de oportunidades se aplica, sobre todo, al tiempo de palabra en

la radio y la televisión, a las subvenciones públicas y a otras formas de apoyo que reciban los partidos. En

relación con los medios de comunicación privados, la igualdad de oportunidades exige que, con el respeto

a la libertad de expresión, la ley debería velar por que se garantice a todos los participantes en las

elecciones un acceso mínimo a dichos medios audiovisuales privados. También se reconoce que el

principio de la igualdad de oportunidades puede, en ciertos casos, conllevar la limitación de los gastos de

los partidos, sobre todo en materia de publicidad. Pueden citarse también otras resoluciones como el

Código de Buenas Prácticas en Materia de Partidos Políticos, aprobado por la Comisión de Venecia en

su 77ª Sesión plenaria (Venice, 12-13 December 2008) http://www.venice.coe.int /docs/2009/ CDL-

AD(2009)021-f.asp, que, en su parágrafo 52, reconoce que normalmente las legislaciones nacionales

prohíben a los miembros de la Administración pública abusar de sus poderes o buscar una ventaja con el

fin de crear condiciones discriminatorias para otras fuerzas políticas. Aunque estas obligaciones no

aparezcan explícitamente en la legislación nacional, el respeto del principio referido está de acuerdo con

los principios de este Código y su violación puede ser considerada ilegal; o Las directrices sobre la

regulación de los partidos políticos de la OSCE/ODIHR y de la Comisión de Venecia, adoptada por la

Comisión de Venecia en la 84 Sesión plenaria, (Venice, 15-16 October 2010)

http://www.venice.coe.int/docs/ 2010/CDLAD (2010) 024-e.pdf), concretamente la directriz 196, en la

que se establece, en relación con los gastos electorales, que “es razonable que un Estado fije un límite

3

El principio de equidad en las competiciones electorales, aunque por regla

general no se ha reconocido expresamente en los Textos constitucionales democráticos,

sí ha tenido conexión o anclaje en algunos de sus preceptos. Así, por ejemplo en

España, además de la norma que proclama el genérico principio de igualdad (art. 14 de

la Constitución española, CE), el principio de equidad en las competiciones electorales

puede situarse en aquellas otras normas que regulan la libertad de los electores para

ejercer el derecho de sufragio (art. 23.1 CE) o el derecho de acceso a los cargos públicos

electivos en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE). Por supuesto, el principio también

puede conectarse con otros preceptos constitucionales como, por ejemplo, con los que

regulan la existencia de los partidos políticos como instrumentos de la formación de la

voluntad popular, o con los que derivan del principio de legitimidad democrática como

la proclamación de la soberanía popular (art. 1.2 CE), el pluralismo político (art. 1.1

CE) o con la dimensión democrática de diferentes derechos y libertades fundamentales

como las libertades de expresión (art. 20 CE), reunión (art. 21 CE), o asociación (art. 22

CE).

En México, el principio de equidad en las competiciones electorales tiene

también su ubicación en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

(CM) en los preceptos de contenido equivalente a los que acabamos de referirnos para la

Constitución española (arts. 4, 6, 9, 35, 39, 40 y 41 CM). Pero, a diferencia del Texto

español, la Constitución mexicana contiene medidas normativas que tienden a

garantizar expresamente el principio de igualdad de oportunidades en las contiendas

electorales. Así, el art. 41 CM, establece ya ciertas limitaciones a la financiación

electoral de los partidos políticos (bases I y II), o al acceso de estas organizaciones a los

medios de comunicación de radio y televisión, siendo el Instituto Federal Electoral la

autoridad que administrará los tiempos para su utilización (base III), o la prohibición de

difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental,

salvo las excepciones contempladas en el propio Texto constitucional (art. 41 CM, base

III, apartado c, en relación con el art. 134 CM). También se establece en este art 41 CM

(base IV) la limitación temporal del período de campaña electoral. Por otro lado, en el

art. 116 CM, relativo a la organización del poder público en los Estados, en la base IV,

dedicada a la materia electoral, se establece que las Constituciones y leyes de los

Estados garantizarán en esta materia determinadas medidas que son, a su vez, garantía

del principio de igualdad de oportunidades en las competiciones electorales:

establecimiento de límites a la financiación de los partidos políticos en sus precampañas

y campañas electorales (apartado h), o al acceso de los partidos a la radio y televisión

(apartado i), o la previsión de limites temporales a la duración de las campañas y

precampañas electorales (apartado j).

máximo de gastos electorales para los partidos con el fin de lograr el objetivo legítimo de la igualdad

entre los candidatos”. Aunque dicho objetivo debe equilibrarse con “la necesidad igualmente legítima de

proteger otros derechos como el derecho a la libertad de asociación y de expresión. Ello requiere que los

límites de gastos electorales han de ser cuidadosamente construidos, de manera que no sean

excesivamente onerosos”. Asimismo, “tales límites deben estar claramente definidos en la ley”. Algunas

consideraciones generales a la formulación del principio de igualdad de oportunidades en el ámbito

internacional, pueden verse en Aguilera, 2009, 614-618 y García Roca, 2009, 900, 923-924.

4

El principio de igualdad de oportunidades en las competiciones electorales va a

desplegar sus efectos sobre las distintas fases del proceso electoral. De ahí que pueda

distinguirse una igualdad de oportunidades en el acceso a las competiciones electorales

(presentación de candidaturas) y una igualdad de oportunidades en sentido estricto, es

decir, una igualdad que afecta a la actuación de los competidores una vez que estos han

accedido a dicha condición, jugando un papel decisivo en el periodo de la campaña

electoral.

La igualdad de oportunidades en el acceso a las competiciones electorales es el

presupuesto y fundamento de la libertad de elección, e implica garantizar la libertad de

acceso a dichas competiciones, impidiendo, por ejemplo, que algunos de los

competidores electorales obtengan ventajas indebidas como consecuencia de las

posibles situaciones de dominio (políticas, sociales o económicas) en las que pudieran

encontrarse. De ahí que el principio de igualdad de oportunidades se haya convertido

también en el fundamento constitucional de las causas de inelegibilidad. Asimismo, el

principio de igualdad de oportunidades en esta fase de acceso a las competiciones

electorales puede actuar sobre la regulación de las restricciones a la libertad de

presentación de candidaturas, tratando de minimizarlas, en la medida de lo posible, para

facilitar una oferta electoral amplia (Sánchez, 2007, 92 y ss.).

La igualdad de oportunidades en sentido estricto, esto es, la que afecta a la

actuación de los competidores una vez que han accedido a dicha condición, además de

proyectarse sobre las normas reguladoras del proceso electoral, actuando como un

principio objetivo e informador del Derecho electoral, va a contribuir también a dotar de

contenido a los derechos subjetivos de los competidores electorales (esencialmente a los

derechos de participación política, en su vertiente activa y pasiva, pero también a otros

derechos como los de libertad de expresión o los derechos de reunión o asociación). De

ahí que algunas de las proyecciones de este principio vayan a formar parte también del

contenido del derecho fundamental de acceso a cargos públicos, siendo por ello objeto

de protección jurisdiccional. Pero igualmente puede actuar como fundamento

constitucional de posibles limitaciones legales a dichos derechos (Sánchez, 2007, 62 y

63 y 2011, 331-332).

En este tipo de igualdad de oportunidades pueden distinguirse también dos

dimensiones: una negativa y otra positiva. La primera viene determinada por el

establecimiento de una prohibición genérica a los competidores electorales de obtener

una ventaja indebida sobre los demás en las contiendas electorales. Prohibición que se

proyecta en la elaboración de un conjunto de normas que introducen restricciones a la

actuación de los competidores electorales, como puede ser el establecimiento de un tope

o límite máximo de gastos electorales o la prohibición de contratar publicidad electoral

de pago en televisión. La dimensión positiva viene determinada por un conjunto de

normas que contiene un mandato dirigido a los poderes públicos para que los

competidores electorales puedan acceder a una serie de prestaciones atendiendo a

criterios equitativos y proporcionales. Como ejemplo de este tipo de normas estarían la

subvención de los gastos electorales o la cesión de espacios gratuitos en los medios de

comunicación social (Sánchez, 2007, 70 y ss.).

5

Conforme se ha dicho, es en la regulación de las campañas electorales donde el

principio de equidad en la contienda electoral va a jugar un papel decisivo. Así, en esta

etapa del proceso electoral, el principio de igualdad de oportunidades trata de garantizar

una amplia libertad de actuación de los competidores para que estos puedan difundir

libremente sus mensajes al electorado en general. Pero, por otro lado, el principio sirve

también de “fundamento a importantes limitaciones a dicha libertad de actuación de los

competidores (e incluso a la libertad de terceros); limitaciones que van destinadas

básicamente a evitar el ejercicio de influencias abusivas sobre el electorado” (Sánchez,

2007, 68 y 2011, 331).

Como ya se ha anticipado, durante los últimos años, en la legislación electoral de

la mayoría de los países democráticos, de forma expresa o implícita, se ha procurado

reconocer y garantizar el principio de equidad en la contienda electoral mediante la

adopción de diferentes medidas normativas, que tienen su proyección, sobre todo, en el

periodo de la campaña electoral. Entre estas medidas pueden citarse la limitación legal

del periodo de duración de la campaña electoral con el objeto de reducir su coste y

evitar la financiación irregular de los contendientes; el establecimiento de un tope o

límite máximo de gastos electorales; las restricciones a la libertad de campaña sobre

determinadas actividades, como pueden ser la prohibición de la publicidad política en

televisión o las limitaciones sobre gastos electorales relativos a publicidad exterior y a

la publicidad en prensa periódica y emisoras de titularidad privada; las limitaciones a la

financiación privada de los partidos políticos o la regulación de la financiación publica,

atendiendo, en la medida de lo posible, a criterios equitativos y proporcionales; la

regulación del acceso de los competidores electorales a los medios de comunicación

social, evitando situaciones de superioridad mediática por parte de algunos de ellos y

estableciendo criterios equitativos para favorecer el acceso de todos a los medios de

carácter público; la prohibición de la publicidad electoral y política en televisión y la

correlativa medida de cesión gratuita de espacios de propaganda electoral a los partidos

políticos; o la previsión de limitaciones o prohibiciones de publicidad institucional en

periodo electoral, tratando de asegurar así la neutralidad de los poderes públicos.

A pesar de los avances, de los pasos importantes, que durante los últimos años se

han dado en los países democráticos para incorporar a su legislación electoral diferentes

medidas que tiendan a garantizar suficientemente el principio de igualdad de

oportunidades entre los competidores electorales, como es sabido, por diferentes

motivos que no procede analizar aquí, resulta prácticamente imposible alcanzar una

igualdad absoluta en las condiciones y oportunidades de los competidores electorales.

De este modo, en los sistemas democráticos actuales, todavía puede advertirse la

existencia de ventajas injustificadas para los grandes partidos políticos con amplia

representación parlamentaria, ya sea en la financiación pública para los gastos

electorales, ya para acceder a los medios de comunicación pública, o a los horarios de

máxima audiencia en los medios televisivos; o ya sea también para obtener

subvenciones a través de fundaciones o asociaciones dependientes de dichos partidos

políticos. Aún así, ha de destacarse también la importante labor que para su

6

reconocimiento y efectividad han desempeñado los órganos administrativos y judiciales

de control electoral4.

El principio de igualdad de oportunidades en las contiendas electorales es, como

se afirma en el epígrafe de este trabajo, un principio clave del Derecho electoral, un

principio medular para la creación de un Derecho electoral común entre los países

democráticos. Con la finalidad de asegurar la libertad e igualdad en las elecciones,

mediante dicho principio se pretende erradicar todo tipo de posiciones ventajosas

indebidas de ciertos competidores electorales o de ciertas prácticas restrictivas de la

libre competencia electoral, incluso aunque aquellas o estas tengan lugar en la fase de

precampaña electoral, como sucede en los casos que se someten a examen en este

trabajo, resueltos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

En las decisiones del Tribunal Electoral que se analizan, se plantean, entre otras

cuestiones, si durante el periodo de precampaña electoral5, que es una fase del proceso

electoral con una duración temporal determinada6, las personas que concurren como

4 Algún autor (Cansino, 2011, 130) ha calificado de “irrelevantes en el marco de una democracia

consolidada” algunas de las controversias que, incidiendo sobre el principio de equidad en la contienda

electoral, son objeto de conocimiento por el Tribunal Electoral de la Federación de México, como “el

empleo sesgado de propaganda oficial por parte de un candidato o partido”, o la “excesiva intervención

proselitista de un gobernante a favor de su partido en campaña”, o “el uso propagandístico de la figura

presidencial por parte del partido gobernante”. Se trata de cuestiones “inocuas y frívolas”, a juicio de este

autor, sobre todo si, como sucede en México, se las compara con determinados “factores estructurales que

realmente amenazan de origen la equidad de las contiendas y que por fuerza de la costumbre ya nadie

discute”. Creo, como se acaba de decir, que es imposible llegar a una equidad absoluta, que ciertamente

existen elementos del sistema electoral que benefician a las fuerzas políticas mayoritarias –que cuentan

además con amplia representación parlamentaria- y que son, por tanto, absolutamente reticentes para

modificar mediante ley lo que les puede originar ciertas desventajas electorales que además se traducirían

en ventajas para otros adversario políticos. Ahora bien, considero también que no pueden calificarse de

“inocuas y frívolas” aquellas medidas normativas que progresivamente se van introduciendo en la

legislación electoral para garantizar el principio de equidad en las competiciones electorales.

5 Conviene citar en este momento algunas de las normas de la legislación electoral federal que se

refieren a la definición de determinados conceptos o categorías que se utilizarán a lo largo de este trabajo.

Así, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 212.1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales (COFIPE), por “precampaña electoral” se entiende “el conjunto de actos que realizan los

partidos políticos, sus militantes y los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular

debidamente registrados por cada partido”. En México, esta precampaña electoral se identifica con “los

procesos internos para la selección de candidatos a cargos de elección popular”, que según el art. 211.1

COFIPE son “el conjunto de actividades que realizan los partidos políticos y los precandidatos a dichos

cargos, de conformidad con lo establecido en este Código, en los Estatutos y en los reglamentos, acuerdos

y demás disposiciones de carácter general que aprueben los órganos de dirección de cada partido

político”.

6 En este sentido, el art. 211.2. a) COFIPE dispone que “durante los procesos electorales

federales en que se renueven el titular del Poder Ejecutivo federal y las dos Cámaras del Congreso de la

Unión, las precampañas darán inicio en la tercera semana de diciembre del año previo al de la elección.

No podrán durar más de sesenta días”. Asimismo, el apartado c) del mismo precepto señala que “Las

precampañas de todos los partidos deberán celebrarse dentro de los mismos plazos…”.

7

precandidatos únicos7 pueden realizar o no actividades de propaganda

8, o incluso actos

de precampaña electoral9. Si la realización de estos actos y actividades por los

precandidatos únicos, en el ejercicio de su derecho a la libertad de expresión, pueden ser

considerados o no actos anticipados de campaña, o si pueden vulnerar o no el principio

de equidad en las competiciones electorales. O planteado de otro modo, si en garantía

del principio de equidad en la contienda electoral puede ser constitucional o no la

introducción de ciertas limitaciones al ejercicio de la libertad de expresión, como la

prohibición a los precandidatos únicos de realizar determinadas actividades de

propaganda o determinados actos de precampaña electoral.

Son casos en los que se pone de manifiesto la tensión existente entre dos valores

o principios constitucionales que son esenciales en cualquier Estado democrático de

Derecho: la igualdad y la libertad. Así, el principio de igualdad se concreta en la

existencia de una equidad, de un equilibrio, entre todos los contendientes electorales que

participan en el periodo de precampaña electoral, de tal modo que, incluso en este

periodo, en esta fase anterior a la de campaña electoral, ningún precandidato que se

postule como candidato a un cargo electo puede obtener una posición ventajosa respecto

de los demás precandidatos que concurran igualmente a su nominación como candidatos

por otras fuerzas políticas.

El principio de libertad se concreta en la libertad de expresión, esto es, en el

derecho de los precandidatos a emitir libremente sus ideas y opiniones cuando

intervienen en el periodo de precampaña para darse a conocer entre los simpatizantes y

militantes del partido por el que concurren para ser designados como candidatos a un

cargo electo.

El problema se plantea, como sucede en los casos comentados, cuando estamos

ante precandidatos únicos o ante personas que han sido designadas de forma directa

como candidatos a un cargo electo por su partido político. Estos precandidatos, a

diferencia de los de otros partidos políticos en los que concurren varios aspirantes a la

nominación de candidato, pueden ver restringida parcialmente su libertad de expresión

al no poder difundir su imagen y nombre en los medios de comunicación, o al no poder

acceder a estos medios por el tiempo que les pueda corresponder a los partidos políticos,

ya que la realización de esas actividades podría suponer la obtención de una ventaja

7 El art. 212.4 COFIPE define al “precandidato” como aquel “ciudadano que pretende ser

postulado por un partido político como candidato a cargo de elección popular, conforme a este Código y a

los Estatutos de un partido político, en el proceso de selección interna de candidatos a cargos de elección

popular”.

8 El art. 212.3 COFIPE reconoce que la “propaganda de precampaña” es aquel “conjunto de

escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante el periodo

establecido por este Código y el que señale la convocatoria respectiva difunden los precandidatos a

candidaturas a cargos de elección popular con el propósito de dar a conocer sus propuestas”.

9 En el art. 212.2 COFIPE se establece lo que se entiende por “actos de precampaña electoral”:

“las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los precandidatos a una

candidatura se dirigen a los afiliados, simpatizantes o al electorado en general, con el objetivo de obtener

su respaldo para ser postulado como candidato a un cargo de elección popular”.

8

respecto de los precandidatos de los otros partidos en los que, al ser varios los aspirantes

a la designación de candidato, tienen que competir entre ellos para ser elegidos

candidatos.

En los casos examinados, además del principio de equidad en las competiciones

electorales está presente también la libertad de expresión que es un principio

absolutamente imprescindible para el sistema democrático y esencial en el momento

electoral. Se habla de su “imprescindibilidad”, entre otras razones, porque “sin libertad

de expresión, sin comunicación política en libertad, no hay democracia”. La libertad de

expresión facilita así la “transparencia política y la responsabilidad de los gobernantes

que hacen posible la alternancia en el poder y, en suma, la participación racional de los

ciudadanos” (Solozábal, 2011, 198). De ahí también que la libertad de expresión haya

de ser garantizada en todo proceso electoral y, particularmente, durante el periodo de

campaña electoral

La libertad de expresión, como es sabido, es un derecho de libertad, es un

derecho fundamental, un derecho público subjetivo, y como tal derecho de libertad tiene

una dimensión subjetiva, pero también goza de una transcendental dimensión pública e

institucional, dada la importancia social y política que, como se ha dicho, tiene para el

sistema democrático. Así, desde esta dimensión institucional, la libertad de expresión

garantiza un auténtico “interés constitucional” como es la formación de una opinión

pública libre. Pero, además, la libertad de expresión conecta también, desde esa

perspectiva institucional, con otro principio clave para el funcionamiento del sistema

democrático, que es el pluralismo político (Biglino, 2010, 167)10

.

La libertad de expresión, al igual que todo derecho fundamental, no es un

derecho absoluto o ilimitado, está sujeto, por tanto, en su ejercicio a determinadas

limitaciones o restricciones, siempre que estén previstas en la Constitución y en la ley y

superen el principio de proporcionalidad. Es decir, siempre que persigan un fin legítimo,

sean adecuadas, idóneas y proporcionales en sentido estricto. Además, ha de tenerse

presente también que cualquier restricción de un derecho fundamental ha de ser

interpretada en sentido restrictivo, de forma tal que se garantice el ejercicio efectivo del

derecho, impidiendo que este sea suprimido o desaparezca.

Estas consideraciones generales sobre las limitaciones a la libertad de expresión

serán tenidas en cuenta por el Tribunal Electoral del Poder Judicial Mexicano, en los

casos analizados, al igual que lo hace también el Tribunal Constitucional español

cuando en casos de conflicto entre derechos fundamentales reconoce que estos no tienen

un carácter absoluto, entre otras consideraciones, porque en el ordenamiento jurídico no

10

En este sentido, el Tribunal Constitucional español, desde su primera jurisprudencia, ya ha

reconocido en relación con el precepto de la Constitución española en la que se proclama la libertad de

expresión que “el art. 20 de la CE, en sus distintos apartados garantiza el mantenimiento de una

comunicación pública libre, sin la cual quedarían vaciados de contenido real otros derechos que la

Constitución consagra, reducidas a formas hueras las instituciones representativas y absolutamente

falseado el principio de legitimidad democrática que enuncia el art. 1.2 CE, y que es la base de toda

nuestra ordenación jurídico-política” (Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 6/1981, de 16 de

marzo, FJ 3).

9

puede establecerse, de partida y para todos los casos, una ordenación axiológica o una

superioridad de unos bienes sobre otros. De ahí que sea necesario proceder en cada caso

a una ponderación de los derechos que entran en conflicto y a una resolución del

conflicto mediante la preeminencia o prevalencia de un derecho frente al otro, que

aunque cede no desaparece del todo (Solozábal, 2011, 202 y STC 104/1986, de 17 de

julio).

La libertad de expresión tiene límites cuando entra en colisión con otros

derechos y libertades fundamentales. No obstante, si se tiene en cuenta el papel

primordial que juega este derecho de libertad en el proceso electoral, en el momento en

el que tiene lugar la exposición y el debate de las ideas políticas por los representantes

de los partidos políticos que concurren al mismo, las restricciones de la libertad de

expresión en el discurso político requerirán una especial justificación. De ahí que dichas

limitaciones hayan de considerarse especialmente gravosas, entre otras razones, porque

afectan también a otro de “los pilares fundamentales del sistema democrático como es el

pluralismo político” (Biglino, 2011, 168).

Si el derecho a la libertad de expresión no puede ser considerado como un

derecho absoluto, sino que puede estar sujeto a ciertas limitaciones siempre que estén

previstas en la ley y superen el principio de proporcionalidad, el principio de equidad en

las competiciones electorales tampoco puede entenderse en un sentido expansivo, de tal

manera que su aplicación pueda dar lugar a la anulación o erradicación de un derecho

fundamental, del derecho a la libertad de expresión cuando entre en conexión con él.

Durante el proceso electoral, y en particular, durante el desarrollo de las fases de

precampaña, intercampañas y campaña, como es el caso de México, ha de garantizarse

la existencia de una comunicación política libre, de una libertad de expresión para todas

las fuerzas políticas, precandidatos y candidatos. Por tanto, aquellas restricciones que se

introduzcan sobre la libertad de expresión (que van a tener siempre un carácter

temporal), cuando se establezcan en garantía del principio de equidad en las

competiciones electorales, además de no ser no ser contrarias a la ley, además de

respetar el principio de proporcionalidad, ha de procurarse también que sean eficaces, es

decir, que no den lugar a una distorsión del principio de equidad en la competición

electoral que suponga la desaparición del derecho a la libertad de expresión de los

contendientes electorales.

II. La vulneración del principio de equidad en la contienda electoral mediante la

realización de actividades de propaganda exterior por los precandidatos únicos en

precampaña

1. El supuesto de hecho: la reforma de un Reglamento electoral por acuerdo de un

Instituto electoral estatal que autoriza a los precandidatos únicos la realización de

actividades de propaganda exterior en precampaña

En el caso resuelto por la decisión de 21 de diciembre de 2011 (SUP-JRC-

309/2011), de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación, el Tribunal conoce de un juicio de revisión constitucional interpuesto por el

representante del Partido Acción Nacional (PAN) contra un acuerdo de 15 de diciembre

de 2011, del Consejo General del Instituto de Procedimientos Electorales y Participación

10

Ciudadana del Estado de Yucatán, mediante el cual se reforman y adicionan diversas

disposiciones del Reglamento para regular los procesos de selección de candidatos a

cargos de elección popular y precampañas electorales en el Estado de Yucatán. Este

acuerdo del Instituto de Procedimientos Electorales modifica, entre otros, los arts. 24,

fracción VIII, y 25, del citado Reglamento regulador de los procesos de selección de

candidatos a cargos de elección popular y precampañas electorales en el Estado de

Yucatán11

.

Para la parte recurrente el acuerdo del Instituto de Procedimientos Electorales

del Estado de Yucatán vulneraba los principios constitucionales de legalidad en la

función electoral y de equidad en la contienda electoral.

Se vulneraba el principio de legalidad porque la autoridad electoral local,

excediéndose de su potestad reglamentaria, autorizaba a los precandidatos únicos a

realizar actividades de propaganda exterior y pública en periodo de precampaña. En

opinión de la parte actora, la realización de este tipo de actividades de propaganda por

los precandidatos únicos no estaba prevista en ninguna norma legal, ni podía deducirse

de una interpretación sistemática y funcional de la legislación aplicable; de ahí que se

conculcaran los arts. 41 y 116, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, el art.16, apartado B, de la Constitución Política del Estado de Yucatán y,

sobre todo, los arts. 188-A y 188-B, de la Ley de Instituciones y Procedimientos

Electorales del Estado de Yucatán.

Para la parte actora, se vulneraba también el principio de equidad en la contienda

electoral porque al permitirse a los precandidatos únicos dirigirse a la ciudadanía

mediante la realización de actividades de propaganda exterior, estas se convertían en

auténticos actos anticipados de campaña, con el consiguiente perjuicio para los

precandidatos de otros partidos políticos que, para ser designados candidatos a cargos

de elección popular, debían de concurrir con otros precandidatos en el correspondiente

proceso de selección interna del partido político

En apoyo de su pretensión, la parte demandante acude a determinados

precedentes judiciales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y de la Sala

11

Con la modificación del art. 24, fracción VIII, del Reglamento citado se eliminaba la

disposición siguiente: “Toda la propaganda utilizada en las precampañas deberá contener necesariamente,

la mención de que se trata de propaganda de precampaña y dirigida exclusivamente a miembros o

simpatizantes del partido correspondiente. El texto por medio del cual se dé cumplimiento a lo

establecido en esta fracción, deberá ser visible y legible, así como ocupar cuando menos el 1.5% del área

total de la propaganda”. Con la reforma del art. 25, este precepto se redactaba del modo que sigue:

“Durante los días que los partidos políticos hayan establecido para la celebración de sus precampañas,

dentro del plazo determinado para las precampañas de todos los partidos, se permite la realización de

actos de proselitismo con publicidad exterior a quienes sean precandidatos únicos o de cualquier modo de

selección previsto estatutariamente, siempre y cuando el partido comunique previamente al Instituto de su

condición de precandidato, y cumplan con todas las obligaciones de propaganda y actos de precampaña.

Los partidos políticos deberán notificar al Instituto incluyendo copia dirigida al titular de la Unidad

Técnica de Fiscalización el listado de sus precandidatos, dentro de los tres días siguientes a la fecha de

aprobación de sus órganos competentes”.

11

Superior del TEPJF. Se trata de las decisiones dictadas por el primer órgano judicial en

la acción de inconstitucionalidad 85/2009 y por el segundo en el juicio de revisión

constitucional electoral SUP-JRC-169/2011. Para el recurrente, el Instituto electoral

local se aparta de los criterios fijados por dichos órganos judiciales, conforme a los

cuales los precandidatos únicos no pueden realizar actos de precampaña, ya que estos

solamente pueden llevarse a cabo cuando concurran varios aspirantes al cargo de

candidato en el proceso de selección interna determinado por el partido político. En

otras palabras, para el demandante, las precampañas únicas han sido consideradas

ilegales e inconstitucionales por ejecutorias y criterios jurisprudenciales establecidos

por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y por la Sala Superior del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación.

2. Los criterios fijados por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

acerca de los precandidatos únicos y los actos de precampaña

Para resolver la cuestión suscitada, si los precandidatos únicos pueden realizar o

no actividades de propaganda exterior y pública, o incluso actos de precampaña, durante

el periodo de precampaña electoral, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder

Judicial invoca, en el considerando 3º de la sentencia, los criterios que sobre las

precampañas electorales y los actos anticipados de campaña han sido fijados en

decisiones anteriores por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y por la propia la

Sala Superior del TEPJF12

. Extraemos de ellas los siguientes criterios y consideraciones

que tienen interés para la resolución del caso:

1ª) “Para la realización de actos proselitistas de precampaña, o para el desarrollo

de actividades de propaganda, es necesario que existan dos o más precandidatos en

busca de la nominación a un mismo cargo de elección popular”. (SCJN en la acción de

inconstitucionalidad 85/2009, SUP-JRC-309/2011, 35)

12

Se trata de criterios sentados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de

inconstitucionalidad 85/2009 y por la Sala Superior del TEPJF, con ocasión del examen de la

constitucionalidad del art. 216, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales

de Baja California. En este precepto se establecía que los partidos políticos solamente podían autorizar a

“sus simpatizantes o militantes la realización de actividades de proselitismo en busca de su nominación a

un puesto de elección popular, de manera previa a la postulación o a la designación de candidatos,

siempre y cuando existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un mismo cargo”. En

consecuencia, no se podía otorgar por el partido político la mencionada autorización si solamente hubiese

solicitado su registro un precandidato. Tanto la SCJN como el TEPJF reconocen la constitucionalidad de

dicha norma, sin que pueda calificarse la misma “como una disposición que imponga una condición

arbitraria, innecesaria, desproporcional o ajena a los criterios de razonabilidad” (SUP-JRC-309/2011, 40).

Aunque el TEPJF, en el caso que analizamos, no cita expresamente la decisión que dicta en la revisión de

la constitucionalidad del art. 216, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos

Electorales de Baja California, los criterios que fija en la materia examinada los menciona también en la

resolución de 29 de junio de 2011, dictada por el Tribunal en el juicio de revisión constitucional electoral

relativo a la elección del Estado de México (SUP-JRC-169/2011).

12

2ª) Durante la fase de precampaña, la realización de actividades de propaganda o

de actos de precampaña por quienes sean precandidatos únicos o por aquellos

candidatos que hayan sido elegidos de forma directa, no resultaría equitativo para los

precandidatos de los demás partidos “que sí deben someterse a un proceso democrático

de selección interna y obtener el voto necesario para ser postulados como candidatos”.

Además, la realización de dichos actos o de dichas actividades de propaganda exterior

supondría “una difusión o proyección de su imagen”, en el periodo previo a la campaña

electoral, que igualmente resultaría contrario a la equidad en la contienda “respecto de

los demás candidatos que lleguen a postularse”. Como puede constatarse, la Suprema

Corte fija este criterio acudiendo expresamente al principio de equidad en la contienda

electoral. (SCJN en la acción de inconstitucionalidad 85/2009, SUP-JRC-309/2011, 36-

37)

3ª) La finalidad de las precampañas consiste en dar a conocer a los precandidatos

para que se proceda a elegir a uno de entre varios. “Por tanto, si solamente se registró un

precandidato o el partido optó por la designación directa, es innecesario que se lleven a

cabo las actividades tendentes a la elección del candidato” (SUP-JRC-309/2011, 38).

4ª) La prohibición legal a los precandidatos únicos o a los candidatos designados

de manera directa de que no realicen actividades de propaganda en el periodo de

precampaña electoral no resulta contraria al principio de equidad en la contienda

electoral, “porque la finalidad de la precampaña es distinta a la de la campaña

electoral”. En consecuencia, “si no hay procedimiento interno de selección de

candidatos o únicamente se registró un precandidato”, está justificado racionalmente

“que se prohíba hacer propaganda de precampaña” (SUP-JRC-309/2011, 39). Para el

TEPJF, la garantía del principio de equidad en la contienda electoral puede justificar la

prohibición legal de realizar actividades de propaganda electoral a los precandidatos

únicos, que supone una limitación de su derecho a la libertad de expresión en el periodo

de precampaña.

5ª) “Los actos de precampaña tienen como finalidad primordial obtener las

candidaturas al interior del partido, por tanto, es razonable que cuando un partido

político haya designado de manera directa a un candidato a un determinado cargo de

elección popular o cuando exista un solo precandidato, éstos no pueden hacer

actividades de precampaña, porque lo contrario iría en contra de la finalidad de las

precampañas” (SUP-JRC-309/2011, 40).

3. La prohibición de realizar actos de precampaña por los precandidatos únicos y su

modulación

Una vez expuestos los criterios fijados en decisiones anteriores por la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y por la propia Sala Superior del TEPJF, este órgano

jurisdiccional, en el considerando 3º de la sentencia, menciona las normas jurídicas

aplicables al caso13

y reconoce que, de una interpretación sistemática y funcional de las

13

Los arts. 41, Bases I y IV, y 116, fracción IV, inciso j), de la Constitución Política de los

Estado Unidos Mexicanos; el art. 16, apartado B, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano

13

mismas, “no es válido que se desarrollen procesos de precampaña con un precandidato

único o candidato designado en forma directa, que trasciendan a la ciudadanía”, ya que

de acuerdo con lo dispuesto en el art. 188 A, de la Ley de Instituciones y

Procedimientos Electorales del Estado de Yucatán, “los procesos internos para la

selección de candidatos son el conjunto de actividades que realizan los partidos

políticos y los precandidatos a dichos cargos” con el propósito de determinar las

personas que serán candidatos (SUP-JRC-309/2011, 47-48)14

.

El TEPJF en este considerando va más allá de lo planteado inicialmente, esto es,

si se pueden realizar o no actos y actividades de precampaña por precandidatos únicos.

El Tribunal admite aquí la “invalidez” (y por consiguiente la ilegalidad), según las

circunstancias del caso, de la celebración de los propios procesos de precampaña

cuando exista un precandidato único o un candidato designado en forma directa, sobre

todo si se tiene en cuenta la finalidad de los procesos internos de los partidos políticos

para la selección de candidatos.

En este sentido, el Tribunal se ocupa seguidamente de analizar la naturaleza y

los fines que persiguen los procesos internos de selección de los candidatos a cargos de

elección popular, según los criterios fijados por la Suprema Corte de Justicia de la

Nación y la Sala Superior del TEPJF mencionados anteriormente. El Tribunal identifica

la precampaña con la celebración de los procesos internos de selección de los

candidatos a cargos de elección popular en el seno de los partidos políticos: “las

precampañas se ciñen exclusivamente a los procedimientos internos de selección de

candidatos al seno de la organización interna de los partidos políticos”. Para el Tribunal,

el objeto principal que persiguen los procedimientos de elección interna de los partidos

políticos “es precisamente la elección de la propuesta de un precandidato que represente

al instituto político en una elección constitucional, lo que supone necesariamente la

existencia de diversas propuestas para que, de acuerdo con lo previsto en la

normatividad partidista respectiva, los militantes del partido y los electores puedan

elegir de entre distintas opciones”. De ahí que “si únicamente se registró un

precandidato, o la elección fue directa, a ningún fin práctico conduciría llevar a cabo un

procedimiento de elección interno, pues no existe necesidad de conseguir el apoyo de la

militancia para la postulación como candidato del instituto político de que se trate”

(SUP-JRC-309/2011, 48-49).

Con base en estas consideraciones totalmente razonables, el Tribunal entiende

que también resulta aplicable al ordenamiento jurídico del Estado de Yucatán “la

de Yucatán y los arts. 188 A y 188 B, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado

de Yucatán.

14 No obstante, considero que, a diferencia de los caos en los que se examina la

constitucionalidad del art. 216, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales

de Baja California que autoriza expresamente a los simpatizantes o militantes de los partidos a la

realización de actividades de proselitismo en busca de su nominación a un puesto de elección popular,

siempre y cuando existan dos o más precandidatos; en el caso examinado, el art. 188 de la Ley del Estado

de Yucatán no contempla expresamente la prohibición a los aspirantes o precandidatos únicos de realizar

actos de precampaña, aunque tampoco su autorización.

14

prohibición general” de realizar actos de precampaña por precandidatos únicos o por

candidatos electos en forma directa. En consecuencia, si alguno de estos desarrollasen

actos de precampaña “que trasciendan al conocimiento de la comunidad, para ser

postulado por su partido para acceder a un cargo de elección popular, publicitar sus

plataformas electorales o programas de gobierno, o bien, posicionar su imagen frente al

electorado”, estos actos se convertirán “en actos anticipados de campaña”, puesto que

“constituyen una ventaja frente al resto de los contendientes que se encuentran en un

proceso interno en su respectivo partido político”, vulnerándose con ello uno de los

principios rectores de los procesos electorales “el principio de igualdad”. En otras

palabras, “un proceso de precampaña con un solo precandidato o candidato electo por

designación directa, vulneraría la igualdad del proceso comicial para la elección

constitucional a cargos de elección popular”, ya que daría lugar, en la práctica, “a que

dicho candidato inicie anticipadamente su campaña electoral en relación con el resto de

los contendientes” (SUP-JRC-309/2011, 50-51).

Ahora bien, el Tribunal Electoral introduce seguidamente una puntualización a

esta prohibición radical de realizar actos de precampaña por los precandidatos únicos o

por los candidatos electos en forma directa, ya que según el Tribunal esa prohibición no

les impediría “interactuar o dirigirse a los simpatizantes, militancia del partido político

al cual pertenecen (…), o bien, con las instancias partidistas a las que corresponde

determinar si habrán de ser postulados por el instituto político a los cargos de elección

popular”, ya que dicha prohibición, “sólo está referida a difundir hacia el exterior actos

proselitistas para obtener la nominación a una candidatura” (SUP-JRC-309/2011, 52).

Aquí habría que preguntarse qué actos concretos de precampaña o actividades de

propaganda pueden realizar los precandidatos únicos que tengan exclusivamente una

proyección o difusión interna, esto es, que vayan destinados únicamente a la militancia

del partido y no hacia la ciudadanía en general. Por regla general, los precandidatos

únicos ya cuentan con el apoyo mayoritario de los simpatizantes o militantes del partido

político al que pertenecen, entonces cuál será el contenido de los mensajes o la finalidad

de los actos y actividades que puedan realizar los precandidatos únicos. Por no decir

también las dificultades que pueden existir en determinados casos para determinar

cuándo estamos ante actividades realizadas por los precandidatos únicos con una

proyección interna (dirigidas a obtener un apoyo de simpatizantes o militantes con el

que ya cuentan a priori) o cuándo estamos ante actuaciones con una proyección

externa, destinadas a la ciudadanía en general. La resolución de estas situaciones podría

derivar también en casos de discrecionalidad al no existir unos criterios claros y

determinados para adoptar decisiones al respecto.

De conformidad con estos criterios, un precandidato único debidamente

registrado no podría acceder a los medios de comunicación de radio y televisión por el

tiempo que corresponda en dichos medios al partido político por el que se postula, entre

otros motivos, porque al partido político se le atribuye el uso del tiempo en radio y

televisión para que difunda sus procesos de selección interna de candidatos a cargos de

elección popular. De otro modo, si se le permitiese al precandidato único utilizar la

totalidad del tiempo que corresponda al partido político por el que se postula, se

vulneraría el principio de equidad en la contienda electoral, ya que dicho precandidato

obtendría una ventaja indebida respecto de los precandidatos no únicos de otros partidos

15

políticos que tendrían que repartirse el tiempo que se atribuye a su partido político para

acceder a los medios de comunicación indicados. La sola presencia del precandidato

único en los medios de comunicación podría considerarse un acto anticipado de

campaña, ya que con ella se estaría promocionando anticipadamente su persona e

imagen, con independencia de las propuestas que pudiera hacer y de su contenido.

Ahora bien, desde el principio de equidad en la contienda electoral, también se

encontraría en una situación de desventaja el precandidato único que no puede acceder a

ningún medio de comunicación de radio y televisión por el tiempo que corresponda en

dichos medios al partido político, respecto, por ejemplo, de dos precandiatos que

pueden tener presencia en los medios, difundiendo su imagen, persona, e incluso

mensajes, por el tiempo que le corresponda al partido político. De ahí que la utilización

del principio de equidad en la contienda electoral tenga que hacerse también con la

finalidad de lograr ciertos equilibrios entre las fuerza políticas, precandidatos y

candidatos que concurren a un proceso electoral.

De acuerdo con los criterios jurisprudenciales señalados y con los razonamientos

expuestos, el TEPJF, en el considerando 3º de la sentencia comentada, analiza las

normas que la parte recurrente considera ilegales: los arts. 24, fracción VIII y 25, del

Reglamento regulador de los procesos de selección de candidatos a cargos de elección

popular y precampañas electorales en el Estado de Yucatán, reformados por el acuerdo

de 15 de diciembre de 2011, del Consejo General del Instituto Electoral local.

En primer lugar, y en relación con el art. 25 del citado Reglamento, que autoriza a

los precandidatos únicos a la realización de “actos de proselitismo con publicidad

exterior”, durante el periodo de precampaña, el Tribunal considera que la normativa

aplicable al caso, en particular la Ley electoral local, no otorga a los precandidatos únicos

la facultad para realizar este tipo de actos de precampaña. En consecuencia, el órgano

electoral local se ha excedido de su potestad reglamentaria al haber rebasado el art. 25

del Reglamento los límites constitucionales y legales15

.

En segundo lugar, en relación con el art. 24, fracción VIII, del citado Reglamento,

en el que, como se ha dicho anteriormente, se había suprimido del texto originario la

disposición relativa a que la propaganda utilizada en las precampañas debiera de

contener expresamente –de forma visible, legible y con una dimensión determinada- la

mención de que se trata de propaganda de precampaña y que va dirigida exclusivamente

a miembros o simpatizantes del partido correspondiente. El Tribunal entiende que la

supresión de dicha disposición, en lo que se refiere a que la propaganda utilizada en las

precampañas debiera de contener expresamente la mención de que se trata de

propaganda de precampaña, se aparta claramente de las previsiones legales aplicables al

caso. Realmente, el Tribunal no precisa de qué normas jurídicas se aparta la autoridad

15

De ahí que, en el considerando 4º, el Tribunal Electoral llegue a la conclusión de que en el art.

25 del Reglamento citado se incluya la siguiente disposición: “Durante los días que los partidos políticos

hayan establecido para la celebración de sus precampañas (…), se permite la realización de actos de

proselitismo con publicidad exterior a los precandidatos que participen mediante cualquier modo de

selección previsto estatutariamente, siempre que no tengan la calidad de únicos o sean designados de

manera directa…” (SUP-JRC-309/2011, 63).

16

electoral local. En nuestra opinión, y en aras a una mayor precisión y seguridad jurídica,

el Tribunal sí debiera de haber concretado los preceptos de la Ley electoral del Estado

de Yucatán que fueron infringidos por el Instituto Electoral local al haber eliminado del

Reglamento citado la disposición referida.

Por el contrario, para el Tribunal, la supresión de la disposición mencionada, en

lo referido a que la propaganda de las precampañas va dirigida exclusivamente a los

miembros o simpatizantes del partido correspondiente, no resulta contrario a las

previsiones legales aplicables, ya que, según lo dispuesto en el art. 188 B, fracción II, de

la ley electoral estatal, “los actos de precampaña pueden difundirse hacía el electorado

en general, con el fin de obtener la nominación como candidato a la postulación de un

cargo de elección popular”. Difusión de los actos de precampaña al electorado en

general que incluso, como expone el Tribunal, se corresponde con lo previsto en los

Estatutos de los distintos partidos políticos (entre ellos los del PAN, art. 43, apartado

A), cuando regulan los procedimientos extraordinarios de selección de candidatos a

cargos de elección popular (como así sucede con el de la elección abierta)16

.

Finalmente, el Tribunal reconoce que los actos de precampaña y los de campaña

electoral “son similares y tienen naturaleza semejante”, ya que se dirigen, “en el primer

caso a la militancia y al electorado en general, y los segundos hacía la ciudadanía,

quienes son los electores en la contienda constitucional” (SUP-JRC-309/2011, 59).

Entendemos que, como el propio Tribunal ha manifestado anteriormente, cuando alude

al objetivo principal que persigue la precampaña, que los destinatarios de la precampaña

son fundamentalmente los militantes y simpatizantes a quienes los precandidatos

solicitan su apoyo para ser postulados como candidatos a un cargo de elección popular.

No obstante, ha de tenerse en cuenta que los militantes y simpatizantes son también

electorado. Mientras que los destinatarios de la campaña electoral son los ciudadanos,

los electores en general, a quienes se dirigen los candidatos de los distintos partidos

políticos para captar su voto y acceder al cargo electo17

.

III. Limitaciones a las libertades de expresión, reunión y asociación de los

precandidatos únicos en garantía del principio de equidad en la contienda electoral

Como consecuencia de las conclusiones a las que llega el TEPJF en la decisión

anterior, la dictada el 21 de diciembre de 2011, en el Juicio de Revisión Constitucional

SUP-JRC-309/2011, el señor López Obrador, que había sido designado precandidato

único por la Coalición “Movimiento Progresista”, acude a la Sala Superior del TEPJF

16

Por todo ello, en el considerando 4º, el Tribunal Electoral llega a la conclusión de que ha de

añadirse una fracción VIII BIS, al art. 24, del Reglamento para regular los procesos de selección de

candidatos a cargos de elección popular y precampañas electorales en el Estado de Yucatán, en la que se

disponga que “Toda la propaganda utilizada en las precampañas deberá contener necesariamente la

mención de que se trata de propaganda de precampaña. El texto por medio del cual se dé cumplimiento a

lo establecido en esta fracción, deberá ser visible y legible, así como ocupar cuando menos el 1.5% del

área total de la propaganda” (SUP-JRC-309/2011, 62).

17 Acerca de los fines y destinatarios de la campaña electoral, vid., entre otros, Lauga y García

Rodríguez, 2007, 709 y ss.

17

presentando, el 22 de diciembre de 2012, un escrito-cuestionario con el objeto de que se

le aclare de oficio dicha sentencia en relación con “la actuación de los precandidatos a

nivel federal y local”. El 23 de diciembre de 2012, la Sala Superior del Tribunal

Electoral dicta una resolución considerando que el órgano legalmente competente para

responder a las cuestiones formuladas por el señor López Obrador, en su escrito, es el

Consejo General del Instituto Federal Electoral. Este órgano electoral federal, en

cumplimiento del encargo de la Sala Superior del TEPJF, responde al escrito-

cuestionario mediante un acuerdo de su Consejo General, emitido el 26 de diciembre de

2012. Contra este acuerdo del IFE, el representante suplente del Partido Acción

Nacional presenta recurso de apelación ante la Sala Superior del TEPJF el 28 de

diciembre de 2012. Recurso de apelación que será resuelto por ese órgano judicial en la

sentencia de 19 de enero de 2012 (SUP-RAP-3/2012), objeto de comentario.

1. Una cuestión previa sobre la aclaración de sentencia

Antes de entrar en el análisis de la sentencia objeto de comentario, conviene

hacer referencia a una cuestión de carácter procesal. Esta viene determinada por el

hecho de que el señor López Obrador se dirige a la Sala Superior del TEPJF para que

aclare la decisión que dictó en el Juicio de Revisión Constitucional SUP-JRC-309/2011.

Concretamente solicita, mediante un escrito-cuestionario, que se le aclaren

determinados aspectos relacionados con las actividades que pueden o no realizar los

precandidatos únicos, ya que le afectaban a él como precandidato único designado por

la Coalición “Movimiento Progresista”.

En este caso, creo que se utiliza de forma inapropiada o incorrecta el instituto

procesal de la aclaración de sentencia, a diferencia de lo que sucede en el ordenamiento

español, en el que partiendo del reconocimiento legal del principio procesal de la

invariabilidad o inmodificabilidad de las resoluciones judiciales, inherente al de

seguridad jurídica, se establece que los tribunales solamente podrán variar dichas

resoluciones después de firmadas para “aclarar algún concepto oscuro y rectificar

cualquier error material de que adolezcan” (art. 267.1 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial (LOPJ)18

. Existe una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del

18

También se dice que los errores materiales manifiestos y los aritméticos en que incurran las

resoluciones judiciales podrán ser rectificados en cualquier momento; y que las omisiones o defectos de

que pudieren adolecer sentencias y autos y que fuere necesario remediar para llevarlas plenamente a

efecto podrán ser subsanadas en los mismos plazos y por el mismo procedimiento establecido para los

casos previstos en los apartados anteriores (art. 267.3 y 4 LOPJ). En España, también se regula el

incorrectamente denominado “recurso de aclaración de sentencia”, para el ámbito civil, en los arts. 214 y

215 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), cuyos preceptos han de interpretarse en relación con el art.

267 LOPJ. Acerca de la discutida naturaleza jurídica de este medio procesal (para algunos un remedio

procesal), su concepto, finalidad, presupuestos y procedimiento, véase López-Fragoso y Reverón

Palenzuela, 2010, tomo III). No obstante lo dicho, el Reglamento interno del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación de 2009, no se aleja mucho del concepto de aclaración de sentencia que se

utiliza en el ordenamiento español, cuando en sus arts. 98 y 99 establece que las Salas del Tribunal

Electoral podrán “aclarar un concepto o precisar los efectos de una sentencia, siempre y cuando esto no

implique una alteración sustancial de los puntos resolutivos o del sentido del fallo” (art. 98). La

aclaración de una sentencia, que procederá de oficio o a petición de parte, tendrá, según el art. 99, que

ajustarse a lo siguiente: “I. Resolver la contradicción, ambigüedad, oscuridad, omisión o errores simples o

de redacción de la sentencia; II. Sólo podrá realizarla la Sala que haya dictado la resolución; III. Sólo

18

Tribunal Constitucional españoles sobre el concepto de aclaración de sentencia

afirmando que solamente el error claro, indudable, manifiesto, que no precisa

argumentación alguna, puede ser objeto de corrección y aclaración y que no alcanza a la

posible equivocación del juzgador, ya que esta puede ser objeto de un recurso, pero no

de una aclaración19

.

Por otro lado, en el caso comentado se habla de apertura de oficio de un

incidente de aclaración de sentencia, pero a petición de una persona que no ha sido parte

en la sentencia cuya aclaración se solicita. Probablemente, esta persona, que es

precandidato único por una coalición política, podría haberse dirigido directamente al

IFE expresándole las dudas que tenía acerca de cómo podía actuar en la precampaña

electoral, según el contenido de la decisión judicial adoptada por la Sala Superior del

TEPJF en el caso SUP-JRC-309/2011. Ha de recordarse al respecto que entre las

funciones que tiene atribuidas el IFE está la de aplicar e interpretar la legislación

electoral (art. 3 COFIPE), para la que además, el Consejo General, que es el órgano

directivo superior, tiene reconocida una potestad normativa determinada, ya que puede

dictar todos aquellos acuerdos y resoluciones de carácter general que sean necesarios

para hacer efectivas las atribuciones que le otorga el Código Electoral Federal (art.

118.1,z) COFIPE).

podrá llevarse a cabo respecto de cuestiones discutidas en el litigio y tomadas en cuenta al emitirse el acto

de voluntad de la decisión, y IV. En forma alguna podrá modificar lo resuelto en el fondo del asunto”.

19 Las sentencias del Tribunal Constitucional español 289/2006, de 9 octubre y 305/2006, de 23

de octubre, recogen la doctrina ya consolidada respecto al principio de intangibilidad de las resoluciones

judiciales. Extraemos resumidamente algunas consideraciones que son de interés aquí: “el derecho a la

intangibilidad, invariabilidad o inmodificabilidad de las resoluciones judiciales es una dimensión del

derecho a la tutela judicial efectiva (…). El principio de invariabilidad o inmodificabilidad de las

resoluciones judiciales opera, como es evidente, más intensa y terminantemente en los supuestos de

resoluciones firmes…”. Estamos ante “un mecanismo excepcional que posibilita que los órganos

judiciales aclaren algún concepto oscuro, suplan cualquier omisión o corrijan algún error material

deslizado en sus resoluciones definitivas, el cual ha de entenderse limitado a la función específica

reparadora para la que se ha establecido…”. En relación con las concretas actividades de “aclarar algún

concepto oscuro” o de “suplir cualquier omisión”, que son los supuestos contemplados en el art. 267.1

LOPJ, “por definición no deben suponer cambio de sentido y espíritu del fallo, ya que el órgano judicial,

al explicar el sentido de sus palabras, en su caso, o al adicionar al fallo lo que en el mismo falta, en otro,

está obligado a mantenerse en el contexto interpretativo de lo anteriormente manifestado o razonado”. Por

lo que se respecta a la rectificación de los errores materiales manifiestos, “se ha considerado como tales

aquellos errores cuya corrección no implica un juicio valorativo, ni exige operaciones de calificación

jurídica o nuevas y distintas apreciaciones de la prueba, ni supone resolver cuestiones discutibles u

opinables por evidenciarse el error directamente al deducirse, con toda certeza, del propio texto de la

resolución judicial, sin necesidad de hipótesis, deducciones o interpretaciones (SSTC 231/1991, de 10 de

diciembre, FJ 4; 142/1992, de 13 de octubre, FJ 2 )”. El Tribunal Supremo se ha manifestado también

claramente en este mismo sentido. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS), Sala de lo Civil, de 12

de marzo de 2008 (FJ 2).recoge la doctrina constitucional y concluye: “De ahí que, de escudarse el órgano

judicial en la aclaración para alterar o modificar lo que no sea alterable o modificable por esa restringida

y restrictiva vía (STC número 23/1996, de 13 de febrero), sumiría a la parte afectada en un estado de

indefensión lesivo de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1

de la Constitución”. Cfr. también, en los mismos términos, la STS, Sala de lo Civil, de 3 de octubre de

2008 (FJ 2).

19

El TEPJF podía haber rechazado de plano la solicitud del señor López Obrador,

remitiéndole incluso al IFE para que contestase a su escrito-cuestionario, entre otros

motivos porque dicho escrito no tenía por objeto aclarar términos oscuros, ambiguos, o

dudosos o corregir o rectificar simples errores materiales. Sin embargo, el Tribunal se

acoge a otro motivo legal para no conocer de la solicitud de aclaración del señor López

Obrador y remitírsela al IFE. Este motivo se halla en la legislación electoral que impide

al Tribunal Electoral “realizar pronunciamientos que no se encuentren vinculados con

algún medio de impugnación” (SUP-RAP-3/2012, 8). De este modo, será el IFE el

órgano que responda a las cuestiones planteadas en el escrito-cuestionario por el señor

López Obrador, en aclaración de lo que expresó en su día, en una decisión judicial, el

TEPJF. Aquí hubiera concluido el asunto, si no es porque otro partido político, el PAN,

que al no estar de acuerdo con lo manifestado por el IFE, recurre la resolución

administrativa dictada por este órgano electoral ante la Sala Superior del TEPJF. Ahora

sí que puede intervenir el Tribunal para manifestar por sentencia lo que estimara

oportuno en relación con la respuesta que el IFE había dado al escrito inicial del señor

López Obrador en el que solicitaba la aclaración del contenido de la sentencia del

TEPJF en el caso SUP-JRC-309/2011. Obviamente, la sentencia que dicte el Tribunal

Electoral, al conocer del recurso de apelación presentado por el PAN contra el acuerdo

del IFE, ya no va a ser de tipo aclaratorio, sino que el Tribunal podrá introducir nuevas

opiniones y valoraciones sobre el fondo del asunto.

2. La ponderación entre las libertades de expresión, asociación y de reunión de los

precandidatos únicos en precampaña y el principio de equidad en la contienda

electoral

El acuerdo del IFE que se recurre contiene -a partir de las respuestas que la

autoridad administrativa electoral da a las preguntas formuladas por un precandidato-

unos criterios generales aplicables a las actividades que pueden o no realizar los

precandidatos únicos en la fase de precampaña durante el proceso de elección del

Presidente de México (2011-2012)20

.

20

Las preguntas formuladas por el señor López Obrador, precandidato único, eran las siguientes:

Cómo garantiza la libertad de expresión y de asociación un precandidato único a la luz del

principio pro persona previsto en el párrafo tercero del artículo primero de la Constitución?

¿Cómo garantiza el principio de equidad el precandidato único en relación con precandidatos de

otros partidos que sí tienen exposición pública, con imagen y nombre, frente a terceros o

ciudadanos en general medios de comunicación electrónica y en tiempos del Estado

administrados por el IFE? ¿Qué tipo de actividades puede realizar el precandidato único en el

período de precampaña? ¿Qué características deben tener los mítines o encuentros del

precandidato único, deben realizarse en espacios públicos o cerrados? ¿Sólo con militantes y

simpatizantes de los partidos de su coalición y atendiendo a los procedimientos de selección de

su precandidatura en cada partido? ¿Tiene derecho el precandidato único a que su imagen y

nombre propio aparezcan en los spots de los partidos en los tiempos del Estado administrados

por el IFE? ¿Puede el precandidato único participar en foros o seminarios de análisis de los

problemas nacionales en universidades o en otras instituciones públicas o privadas? ¿Puede el

precandidato único tener encuentros con asociaciones afines a la militancia de los partidos que lo

postulan? ¿Puede el precandidato único plantear en sus entrevistas o mítines problemas de

20

El partido recurrente, el PAN, solicita la revocación del acuerdo impugnado por

dos motivos: 1º) Porque carece de la debida fundamentación y motivación al haber

realizado el IFE una interpretación incorrecta de diversos preceptos constitucionales y

legales. Se atenta así, a juicio de la parte actora, contra el principio de legalidad, contra

los arts. 14, 16, 17 y 41 CM, puesto que el IFE no ha tenido en cuenta en el acuerdo

impugnado el principio de equidad en la contienda electoral. Dicho de otro modo, no ha

ponderado suficientemente este principio electoral con las libertades de expresión,

asociación y de reunión.

Para la parte recurrente, aunque la legislación federal no regula expresamente la

figura de los precandidatos únicos, de la interpretación de la normativa federal aplicable

a las precampañas electorales y de la jurisprudencia sostenida por la Suprema Corte de

Justicia y por la Sala Superior del TEPJF21

, no debiera de permitirse a los precandidatos

únicos, como son los de las coaliciones “Movimiento Progresista” y “Compromiso por

México”, la realización de actos de precampaña, de actos de promoción hacia el exterior

(dirigidos a militantes, simpatizantes, o electorado en general), ya que este tipo de actos

suponen una “sobreexposición de su imagen, nombre y persona ante la ciudadanía en

general”, lo que les otorga una ventaja indebida en el proceso electoral respecto de los

demás contendientes que sí están sometidos a una competición electoral interna. De ahí

que para garantizar el principio de equidad en la contienda electoral haya de limitarse

en precampaña electoral las libertades de expresión, asociación y reunión de los

precandidatos únicos (SUP-RAP-3/2012, 44-45).

2º) La parte apelante solicita también la revocación del acuerdo impugnado

porque existe incongruencia entre algunas de las respuestas dadas por el IFE a las

cuestiones planteadas, concretamente entre las respuestas a las preguntas primera y

tercera, en relación con la contestación dada a la pregunta quinta22

.

La Sala Superior del TEPJF examina las pretensiones del recurrente en el

considerando 5º de la sentencia. En lo que concierne a la primera y principal cuestión

planteada por la parte apelante, la indebida fundamentación y motivación del acuerdo

del IFE al no haber ponderado debidamente este órgano las libertades de expresión,

carácter nacional? ¿Qué tipo de cuestiones puede plantear en los mítines o en reuniones? ¿Se

puede referir a cuestiones de la coyuntura nacional? ¿Puede el precandidato único debatir con

militantes de los partidos que los postulan? ¿El precandidato único puede acompañar a los

precandidatos a diputados y senadores de los partidos que lo postulan a sus giras y mítines?

¿Qué actividades puede realizar en esas circunstancias? (SUP-RAP-3/2012, 9-10).

21 En la acción de inconstitucionalidad 85/2009 de la SCJN y en las sentencias dictadas por el

TEPJF en los casos SUP-JDC-1007/2010, SUP-JRC-169/2011 y SUP-JRC-309/2011.

22 Para la parte recurrente, la autoridad electoral incurre en incongruencia porque en la respuesta

que da a la primera de las cuestiones reconoce la existencia de determinadas limitaciones a los

precandidatos únicos, mientras que en la respuesta que ofrece a la tercera cuestión considera que las

únicas limitaciones que tienen todo tipo de precandidatos (sean únicos o no) son las relativas a la llamada

al voto o la mención a las plataformas electorales, que a su vez supone una contradicción con la respuesta

emitida a la pregunta quinta, referida al acceso a los medios de radio y televisión por los precandidatos

únicos (SUP-RAP-3/2012, 45-46).

21

reunión y asociación con el principio de equidad en la contienda electoral, la Sala

Superior del TEPJF entiende, por el contrario, que el Consejo General del IFE sí que

tuvo en cuenta y ponderó el principio de equidad en la contienda electoral. Para

corroborar esta afirmación el Tribunal cita algunos párrafos del acuerdo del IFE en el

que esta institución menciona dicho principio poniéndolo en relación con las libertades

de expresión, reunión y asociación23

. Seguidamente, el Tribunal electoral hace suyas,

suscribe, la mayoría de las consideraciones que el Instituto electoral expone en su

acuerdo. Interesa destacar, en primer lugar, lo que dice acerca de las precampañas

federales, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 41, base I, de la Constitución y en los

arts. 27, párrafo 1º, inciso d); 57, párrafo 1º; 211, párrafos 1º, 2º y 3º y 212, párrafos 1º,

2º, 3º y 5º del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Para el

Tribunal, las precampañas son “un periodo específico del proceso electoral; regulado en

primer lugar por las propias instancias partidistas; en el que se dirimen y definen las

candidaturas de los partidos; que deberán transcurrir en un mismo periodo para todos

ellos; cuyo desarrollo incluye todo tipo de actividades de proselitismo; y, que pueden

ser dirigidas a afiliados, simpatizantes o al electorado en general” (SUP-RAP-3/2012,

53). En definitiva, las precampañas se conciben en México como una fase del proceso

electoral que, con una duración determinada, se rigen fundamentalmente por las normas

aprobadas por los órganos directivos de los partidos políticos. Son procesos de la vida

interna de los partidos que tienen por objeto elegir a los candidatos a un cargo de

representación popular entre varios aspirantes, pudiendo realizarse en ellas, si bien con

ciertas limitaciones, actividades de propaganda dirigidas a los afiliados, simpatizantes o

al electorado en general24

.

23

Así, en la primera página del acuerdo recurrido se ponen de relieve algunas de las razones que

determinaron la reforma de la Constitución y de la legislación electoral federal en los años 2007 y 2008

para elaborar un tipo de campaña electoral y un nuevo modelo de comunicación política en México. De

este modo, se reconoce que se introduce por vez primera en el Derecho electoral mexicano la regulación

de las precampañas y de los precandidatos. Algunas de las razones que propiciaron dicha reforma, y que

se inspiran claramente en el principio de equidad en la contienda electoral, fueron “prohibir la

contratación y adquisición de espacios en la radio y la televisión por parte de precandidatos o aspirantes a

los cargos de elección popular; propiciar que los mensajes electorales se cursen exclusivamente a través

de los tiempos del Estado mexicano en la radio y la televisión; reducir los gastos implicados en las

contiendas internas; propiciar condiciones equitativas entre los militantes o ciudadanos que disputan las

candidaturas para los diferentes cargos de elección popular…”, siempre que ello tuviera lugar “en el

marco del ejercicio de la mayor libertad de expresión, asociación, discusión y crítica” (SUP-RAP-3/2012,

10-11). Más adelante, se admite también que el conjunto de normas aplicables “deben ser armonizadas y

leídas en su conjunto, para forjar un contexto de libertad y de equidad que debe ser observado (…) que es

obligación de las autoridades electorales, modular y conjugar en todo momento ambos valores, sin

sacrificar uno por el otro”. También en la respuesta a la primera pregunta, el IFE pone en conexión las

libertades y principios citados “las libertades de los precandidatos aludidas, son interpretadas de manera

lo más amplia posible atendiendo, sin embargo, los principios que la contienda democrática implica, en

primera instancia los principios de legalidad y de equidad en la competencia” (SUP-RAP-3/2012, 49-50).

24 En España no existe este tipo de precampaña, la legislación española no contempla un

tratamiento jurídico singular de esta “precampaña interna”, probablemente porque la selección de los

candidatos es una actividad que se lleva a cabo dentro de la organización interna de cada partido, sin que

dicha selección origine un gran despliegue de actos participativos de militantes o simpatizantes. En

España se entiende por precampaña el período que va desde la convocatoria de un proceso electoral hasta

el comienzo de la campaña legalmente establecida, que se produce el trigésimo octavo día posterior a la

convocatoria, es decir, dieciséis días antes de la fecha de la votación. La campaña dura quince días y

termina a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación (artículo 51 de la LOREG).

22

Tradicionalmente, durante la precampaña, los partidos llevan a cabo diversas actividades dirigidas a

promocionar sus candidaturas mediante actos públicos u otros medios. Con la última reforma de la

LOREG, por la LO 2/2011, de 28 de enero, se ha introducido una modificación importante en este

ámbito, al circunscribir la publicidad y la propaganda al estricto periodo de la campaña electoral. Con la

nueva redacción del art. 53 se limita la posibilidad de que las entidades concurrentes a las elecciones

puedan realizar determinados actos de propaganda electoral, como la contratación de espacios

publicitarios o la petición directa del voto, antes y después del período de campaña electoral. Con la

finalidad de otorgar una mayor seguridad jurídica a las candidaturas, la Junta Electoral Central (JEC) ha

dictado una Instrucción, la 3/2011, de 24 de marzo, sobre interpretación de la prohibición de realización

de campaña electoral incluida en el art. 53 LOREG. Ante las dudas que había suscitado su interpretación,

resultaba aconsejable elaborar unos criterios que facilitasen la misma. La JEC establece que, de acuerdo

con lo dispuesto en el art. 53 LOREG:

(1) Desde la fecha de publicación de la convocatoria de un proceso electoral en el

correspondiente boletín oficial hasta el trigésimo séptimo día posterior a la convocatoria «queda

prohibida la difusión de publicidad o propaganda electoral mediante carteles, soportes

comerciales o inserciones en prensa, radio u otros medios digitales». La Junta advierte además

que la realización de estas actuaciones por los partidos no podrán “justificarse por el ejercicio de

las funciones constitucionalmente reconocidas a los partidos, federaciones y coaliciones», y, en

particular, de acuerdo al propio precepto, en el derecho a la libertad de expresión consagrado en

el artículo 20 de la Constitución”. (2) En consecuencia, durante ese periodo (precampaña), “las

formaciones políticas y las candidaturas no podrán contratar directamente ni a través de tercero,

espacios, soportes o sitios para la difusión de publicidad o propaganda electoral, ya se realice en

lugares, públicos (jardines, plazas, parques, etc.), ya en soportes comerciales de cualquier tipo,

sean vallas, muebles urbanos para la presentación de información («mupis»), objetos

publicitarios iluminados («opis»), cabinas, medios de transporte o similares. Tampoco está

permitida la inserción de anuncios en prensa o revistas, o en cuñas radiofónicas, o en formatos

publicitarios en Internet («banners»), o en canales comerciales de televisión, o en otros soportes

en medios digitales”. (3) “Tampoco se considera permitido en el período indicado el reparto con

fines de propaganda de material diverso como llaveros, bolígrafos, mecheros, pins u otros

objetos similares, que incluyan el nombre o la foto de los candidatos o la denominación o siglas

de la formación política, ni la exhibición de fotos de los candidatos o de carteles con la

denominación, siglas o símbolos de una formación política en el exterior de domicilios privado.

No obstante lo dispuesto anteriormente, la JEC enumera una serie de actos que sí están

permitidos:

Los candidatos y los representantes de las entidades políticas que concurran a las elecciones no

incurren en la prohibición establecida en el artículo 53 de la LOREG, entre otros, en los

siguientes casos, siempre que no incluyan una petición expresa del voto: 1.º La realización o

participación en mítines y actos destinados a presentar las candidaturas o el programa electoral.

Para ello, las formaciones políticas y los candidatos podrán dar a conocer estos actos por

cualquier medio de difusión. 2.º La intervención de los candidatos y de los representantes de las

formaciones políticas que concurran a las elecciones en entrevistas o debates en los medios de

comunicación de titularidad pública o privada. 3.º La realización y distribución de folletos, cartas

o panfletos, o el reparto de soportes electrónicos (cd, dvd, memorias usb, etc.), en los que se den

a conocer los candidatos o el programa electoral. 4.º La utilización de vehículos particulares con

fotos de los candidatos o la denominación, siglas o símbolos de una formación política, para dar

a conocer a los candidatos o informar sobre los actos públicos de presentación de éstos o del

programa electoral, siempre que no suponga contratación alguna para su realización. 5.º La

exhibición de fotos de los candidatos o de la denominación, siglas o símbolos de una formación

23

EL TEPJF, confirmando lo expresado por el IFE, afirma también que durante las

precampañas los aspirantes pueden ejercer la libertad de expresión “tienen la libertad de

decir, participar, criticar”, siempre y cuando respeten determinadas prohibiciones, como

la establecida en el art. 211 COFIPE, que prohíbe a los precandidatos, en todo tiempo,

la contratación de propaganda o cualquier otra forma de promoción personal en radio y

televisión; o como es también la prohibición de realizar actos anticipados de campaña,

como la llamada al voto para la elección constitucional o la exposición de plataformas

electorales. Aunque con la matización de que no son “actos anticipados de campaña”

aquellos que se realicen hacia el interior del partido (SUP-RAP-3/2012, 54).

Asimismo, el TEPJF considera adecuada la jurisprudencia citada por el IFE en

apoyo de sus argumentos, en particular las decisiones emitidas por la Sala Superior del

TEPJF durante el proceso electoral 2011-2012, en los casos SUP-JRC-169/2011 y SUP-

JRC-309/2011, relacionados respectivamente con la elección del Estado de México y

con la impugnación del Reglamento para los procesos de selección de candidatos a

cargos de elección popular y precampañas electorales del Estado de Yucatán. Incluso

con la advertencia realizada por el IFE de que se trata de sentencias que abordan

“problemáticas específicas resueltas a la luz de normas locales”, esto es, que son

decisiones judiciales que tienen efectos exclusivamente en el ámbito local, no en el

federal. Y es que el Código electoral federal no distingue entre precampañas con varios

precandidatos y precampañas con precandidato único, a diferencia de lo que sucedía con

la ley electoral de Baja California (cuya interpretación dio lugar a la acción de

inconstitucionalidad 85/2009, de la SCJN), que contenía una disposición que impedía a

los precandidatos únicos desplegar actos de precampaña (SUP-RAP-3/2012, 54-55).

En consecuencia, para el TEPJF el partido apelante carece de razón cuando

afirma que el Consejo General del IFE, en el acuerdo impugnado, no tuvo en cuenta y

no ponderó las libertades de expresión, reunión y asociación y el principio de equidad

en la contienda electoral.

En nuestra opinión, el Instituto Federal en el acuerdo impugnado se limita a dar

respuesta a las cuestiones que se le han planteado, a requerimiento del Tribunal

Electoral. En algunas de las respuestas pone en relación las libertades de expresión,

reunión y asociación de los precandidatos y el principio de equidad en la contienda

electoral, pero no lleva a cabo una ponderación entre dichas libertades y el principio

referido. Esta labor de ponderación la realiza el TEPJF cuando examina la pretensión

del recurrente, eso sí partiendo e interpretando lo que el IFE ha expresado en el acuerdo

política en la fachada exterior de los lugares en que radiquen las sedes y locales de ésta. 6.º El

envío de correos electrónicos o de mensajes sms, o la distribución de contenidos por

radiofrecuencia (bluetooth) para dar a conocer a los candidatos o el programa electoral, siempre

que no implique la contratación de un tercero para su realización. 7.º La creación o utilización de

páginas web o sitios web de recopilación de textos o artículos (blogs) de las formaciones

políticas o de los candidatos, o la participación en redes sociales (Facebook, Twitter, Tuenti,

etc.), siempre que no suponga ningún tipo de contratación comercial para su realización

(http://www.juntaelectoralcentral.es/ portal/page/portal/ JuntaElectoralCentral/

JuntaElectoralCentral/DocJEC/ Instrucciones; consultada el 7 de septiembre de 2012).

24

impugnado, ya que de sus respuestas pueden extraerse diversos elementos para ponderar

las libertades y el principio citados.

El TEPJF recuerda la opinión de la parte apelante cuando afirma que en aquellas

coaliciones de partidos en las que existen precandidatos únicos (como las de

“Movimiento Progresista” y “Compromiso por México”), la aplicación del principio de

equidad en la contienda electoral (en relación con el de la interpretación pro personae

de las libertades del art. 1 CM) implica una restricción de sus derechos, ya que al no

competir con otros precandidatos, debe evitarse que los precandidatos únicos de esas

coaliciones, mediante actos simulados, adquieran una posición ventajosa en perjuicio de

los demás contendientes de otros partidos políticos. De ahí que los precandidatos únicos

no puedan realizar actos de precampaña hacia el exterior (dirigidos a militantes,

simpatizantes, miembros o electorado en general). Curiosamente, el Tribunal Electoral

considera que esta opinión del partido apelante es el resultado de la ponderación que

efectúa entre el principio de equidad en la contienda electoral y las libertades de

expresión, reunión y asociación de los precandidatos únicos, en la etapa de precampañas

del proceso electoral federal, y que dicho resultado, según el Tribunal, es el mismo al

que llega el Consejo General del IFE en una de las respuestas emitidas en el acuerdo

impugnado (concretamente la respuesta a la pregunta quinta). En suma, que han de

restringirse dichas libertades, pues de lo contario se violaría el principio de equidad en

la contienda electoral, ya que los precandidatos únicos conseguirían una ventaja

indebida respecto de los demás contendientes en los comicios electorales federales

(SUP-RAP-3/2012, 57-58).

Es al final del considerando 5º, cuando la Sala Superior del TEPJF, después de

una larga y reiterativa exposición de las consideraciones contenidas en el acuerdo

impugnado del IFE y en el recurso del partido apelante, procede por fin a la aplicación

del principio de proporcionalidad: “esta Sala Superior considera necesario examinar si

las restricciones que el Partido Acción Nacional propone a los derechos humanos de los

precandidatos únicos en la etapa de precampañas a fin de salvaguardar el principio de

equidad en la contienda electoral, soportan el test de proporcionalidad, el cual tiene su

sustento en el ámbito de libertades y derechos fundamentales que el Estado se encuentra

obligado a garantizar a los gobernados, y su propósito consiste en evitar injerencias

excesivas del Estado en el ámbito de los derechos del individuo” (SUP-RAP-3/2012,

59).

Se pone de manifiesto cómo, en el presente caso, entran en conexión y en

conflicto los derechos de libertad de expresión, reunión y asociación de aquellas

personas que tienen la condición de precandidato único y el principio de equidad en la

contienda electoral. Los primeros se reconocen en la Constitución mexicana en los arts.

6, 7, 9 y 35 (fracción III)25

. Asimismo, estamos ante derechos que se proclaman en los

preceptos de otros Tratados internacionales suscritos por México: los arts. 19 y 20 de la

25

Artículos que han de ponerse en relación con lo dispuesto en el art. 1. CM, reformado en 2011,

conforme al cual “las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en

los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su

protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones

que esta Constitución establece”.

25

Declaración Universal de los Derechos Humanos; los arts. 19, 21 y 22 del Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos; los parágrafos. IV, XXI y XXII, de la

Declaración Americana de los Derechos Humanos; así como en los arts. 13, 15 y 16 de

la Convención Americana de Derechos Humanos. Por otro lado, el principio

constitucional de equidad en la contienda electoral se prevé en el art. 41 CM, que en el

caso concreto se aplica a la fase de precampaña en los procesos electorales federales que

se habían iniciado el 7 de octubre de 2011 (SUP-RAP-3/2012, 59).

Conforme al principio o test de proporcionalidad, para que la restricción a los

derechos de los precandidatos únicos sea constitucional y proporcional, dice el Tribunal

Electoral que dicha restricción “debe perseguir un fin legítimo sustentado

constitucionalmente; además, la restricción ha de ser adecuada, necesaria e idónea para

alcanzar ese fin”. Si no cumple con estos cánones o criterios, “la restricción resultará

desproporcionada y, por ende, inconstitucional y contraria a los tratados internacionales

suscritos por el Estado mexicano en materia de derechos humanos” (SUP-RAP-3/2012,

60).

El TEPJF recuerda seguidamente los criterios que comprende el principio de

proporcionalidad y en qué consisten. Estos criterios son “los de idoneidad, necesidad y

proporcionalidad propiamente dicha”. “La idoneidad tiene que ver con lo adecuado de

la naturaleza de la medida diferenciadora impuesta por la norma para conseguir el fin

pretendido” (si la medida limitadora de los derechos se adecua o no al fin perseguido).

“El criterio de necesidad o de intervención mínima guarda relación con el hecho de que

la medida debe tener eficacia y se debe limitar a lo objetivamente necesario”. Y “la

proporcionalidad en sentido estricto, se refiere a la verificación de que la norma que

otorga el trato diferenciado guarde una relación razonable con el fin que se procura

alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de

comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean

desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos” (SUP-RAP-3/2012, 60).

Recuerda también el Tribunal que cuando se trate de normas jurídicas

relacionadas con un derecho fundamental, la interpretación de su “sentido y alcances

jurídicos” no puede conducir a la supresión del ejercicio del derecho fundamental, sino

que por el contrario su interpretación ha de “ampliar sus alcances jurídicos para

potenciar su ejercicio”. Sin que ello signifique afirmar que los “derechos fundamentales

de carácter político sean derechos absolutos o ilimitados”, ya que “el ejercicio de los

derechos fundamentales” puede estar sujeto “a determinadas limitaciones o

restricciones”, siempre que estén “previstas en la legislación, y no sean irracionales,

injustificadas, desproporcionadas” o que puedan “privar de su esencia [a] cualquier

derecho, fin, principio o valor constitucional o electoral fundamental”26

(SUP-RAP-

3/2012, 61-62).

26

Estas manifestaciones del TEPJF en relación con las limitaciones a los derechos

fundamentales tienen su fundamento en opiniones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,

cuando ha reconocido que “las restricciones y limitaciones a los derechos fundamentales, desde la

perspectiva del bien común y el orden público no pueden derivar en la supresión de un derecho

fundamental. En ese sentido, cualquier limitación o restricción a un derecho fundamental, debe estar

encaminada a protegerlo e incluso potenciarlo, de tal suerte que se favorezca su ejercicio en la expresión

26

De ahí que “cualquier restricción debe ser interpretada de forma tal que

garantice el ejercicio efectivo de tales derechos y eviten suprimirlos o limitarlos en

mayor medida que la permitida en la Constitución”. Las limitaciones o restricciones de

los derechos fundamentales han de cumplir las condiciones siguientes: “la restricción

debe ser adecuada para alcanzar el fin propuesto; la restricción debe ser necesaria,

siendo inexistente una medida alternativa menos gravosa para el interesado, y la

restricción debe ser proporcional en sentido estricto, sin posibilidad de implicar un

sacrificio excesivo del derecho o interés sobre el que se produce la intervención

pública” (SUP-RAP-3/2012, 63)27

.

Una vez expuestas estas consideraciones generales sobre el principio de

proporcionalidad y las limitaciones a los derechos, el TEPJF trata de aplicarlas al caso

concreto, para rebatir la propuesta de ponderación del partido apelante, del PAN, a la

que califica de inexacta, no razonable, inidónea y no proporcional.

Parte, en primer lugar, del principio de equidad en la contienda electoral que

implica que “las condiciones materiales y reglas de la competencia electoral no

favorezcan ni perjudiquen indebidamente a alguno de los participantes”. El TEPJF

entiende que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, para salvaguardar este

principio de equidad, adoptó en el acuerdo recurrido, las siguientes determinaciones:

“Que no es posible jurídicamente hacer un catálogo más o menos exhaustivo de lo que

puede o no realizar un precandidato único, pues si una conducta puede o no vulnerar los

principios que rigen el proceso federal electoral, esto sólo es posible determinarlo a la

luz del contexto en que se realizó y conforme a los elementos propios del caso”; que se

prohíbe “a cualquier precandidato, sea único o no, incurrir en actos anticipados de

campaña”, de ahí que no puedan hacer llamadas “al voto para sí o para los partidos que

los postulan, ni realizar actos en los que presenten y promuevan una candidatura y/o su

plataforma para obtener el voto”; que “los precandidatos únicos pueden ejercer sus

derechos de expresión, reunión y asociación, siempre que observen las prohibiciones

más plena por parte de quien lo detente”. De ahí que “toda restricción a un derecho fundamental debe

cumplir con criterios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad. Es decir, deben existir razones

suficientes que justifiquen la restricción o limitación, a efecto de que sean asequibles y no arbitrarias o

caprichosas”. Es más “la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el Estado debe

generar las condiciones y proveer los mecanismos óptimos para que los derechos políticos relativos a la

participación en la dirección de los asuntos públicos, ser elegido y acceder a las funciones públicas,

puedan ser efectivamente ejercidos, con respeto al principio de igualdad y no discriminación, para lo cual

se requiere que el mismo Estado tome medidas necesarias para garantizar el pleno ejercicio de éstos

derechos” (Caso Yatama, sentencia de 23 de junio de 2005, párrs. 194, 194 y 206)” (SUP-RAP-3/2012,

62-63).

27 También el Tribunal Constitucional español ha afirmado que los derechos fundamentales no

tienen un carácter absoluto, entre otras consideraciones, porque en el ordenamiento jurídico no puede

establecerse, de partida y para todos los casos, una ordenación axiológica o una superioridad de unos

bienes sobre otros. De ahí que sea necesario proceder en cada caso concreto a una ponderación de los

derechos que entran en conflicto y a una resolución para el caso del conflicto planteado mediante la

preeminencia o prevalencia de un derecho frente al otro, que aunque cede no desaparece del todo

(Solozábal, 2011, 202 y STC 104/1986, de 17 de julio).

27

antes apuntadas”; que “los precandidatos únicos, a diferencia de los demás

precandidatos, no tienen derecho a que su imagen y nombre aparezcan en los spots de

los partidos políticos en los tiempos de radio y televisión administrados por el Instituto

Federal Electoral, porque ello podría generar una ventaja indebida” (SUP-RAP-3/2012,

64).

Estas determinaciones, a diferencia de lo que afirma el partido apelante, no son

contradictorias con lo previsto en precedentes judiciales ya mencionados. En este

sentido, la Sala Superior del TEPJF extrae algunas de las consideraciones de la acción

de inconstitucionalidad 85/2009, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En esta

decisión se afirmó que no viola el derecho de ser votado consagrado en el artículo 35,

(fracción II) CM, la condición o limitación establecida en los arts. 216, párrafo segundo,

y 221, (fracción IV), párrafo tercero, de la Ley de Instituciones y Procedimientos

Electorales del Estado de Baja California, en virtud de la cual los partidos políticos

solamente pueden otorgar la autorización para realizar actos proselitistas de precampaña

siempre y cuando existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un

mismo cargo de elección popular (SUP-RAP-3/2012, 65).

Así, por un lado, esa limitación legal a la realización de actos de precampaña por

los precandidatos únicos, que es una limitación a su libertad de expresión, no afecta a su

derecho de sufragio pasivo. Y es que los precandidatos únicos o candidatos designados

de modo directo, como dice la Suprema Corte, “no tienen que contender al interior de su

partido político para obtener la calidad de candidato, por lo que la condicionante para

realizar actos de proselitismo o propaganda no genera ninguna afectación al derecho de

ser votado, toda vez que el ciudadano que se halle en esa hipótesis no tiene que

convencer a la militancia del partido para que lo elijan como candidato; esto es, debido

a las circunstancias especiales que lo rodean, no tiene mayor participación en esa fase

del proceso, sino que se encuentra incardinado en la siguiente fase la de campaña, en la

cual sí cobra verdadera relevancia su participación” (SUP-RAP-3/2012, 65).

Pero, por otro lado, como indica claramente la Suprema Corte, la autorización

para realizar actos de precampaña a los precandidatos únicos sí afectaría al principio de

equidad en la contienda electoral, al obtener aquellos una posición ventajosa respecto de

los precandidatos que no sean únicos: “permitir actos o propaganda en la fase de

precampaña de candidatos electos en forma directa o de precandidatos únicos, esto es,

cuando no requieren alcanzar su nominación, sí sería inequitativo para los precandidatos

de los demás partidos que sí deben someterse a un proceso democrático de selección

interna y obtener el voto necesario para ser postulado candidato”, circunstancia que

además “podría generar una difusión o proyección de su imagen previamente a la fase

de campaña, que igualmente genera inequidad en la contienda frente a los demás

candidatos que lleguen a postularse” (SUP-RAP-3/2012, 66). Parece evidente que este

tipo de actuaciones, aunque no vayan dirigidas directamente a la consecución del voto,

sí contribuirían a la visibilidad del partido y, sobre todo, a la de las personas que se

postulan como precandidatos únicos, que podrían incluso dar a conocer algunas

propuestas políticas.

La Sala Superior del TEPJF, en esta misma acción de inconstitucionalidad, en la

opinión consultiva que se le pidió, teniendo en cuenta la finalidad de las precampañas y

28

de los actos de precampaña, consideró “que si los actos de precampaña tienen como

finalidad primordial obtener las candidaturas al interior del partido, entonces es

razonable que cuando un partido político designe de manera directa a un candidato a un

determinado cargo de elección popular o cuando exista un solo precandidato, éstos no

puedan hacer actividades de precampaña porque de lo contrario iría en contra de la

finalidad de las precampañas”. Ahora bien, es importante destacar, como reconoce el

TEPJF, que este criterio se formuló “al resolver sobre la constitucionalidad del modelo

previsto en una ley electoral local” (SUP-RAP-3/2012, 66). Advertencia que había sido

hecha también por el IFE en el acuerdo impugnado

En el mismo sentido, en la sentencia dictada por la Sala Superior del TEPJF, en

el caso SUP-JRC-169/2011, este órgano jurisdiccional estableció que aunque un

precandidato único “por las características particulares del procedimiento estatutario

intrapartidario de designación del candidato” estuviese habilitado para llevar a cabo

actos de precampaña bajo determinadas condiciones, “eso en modo alguno le permitía

realizar actos anticipados de campaña” (SUP-RAP-3/2012, 67).

También en la sentencia dictada en el caso SUP-JRC-309/2011, la Sala Superior

del TEPJF reiteró y completó el criterio anterior al establecer que “si un precandidato

único o candidato electo por designación directa realiza actos de precampaña que

trasciendan al conocimiento de la comunidad, para ser postulado por su partido para

acceder a un cargo de elección popular, publicitar sus plataformas electorales o

programas de gobierno, o bien, posicionar su imagen frente al electorado, tales

conductas se traducen en “actos anticipados de campaña”, pues constituyen una ventaja

frente al resto de los contendientes que se encuentran en un proceso interno en su

respectivo partido político, con lo que se vulnera el principio de igualdad, rector de los

procesos electorales” (SUP-RAP-3/2012, 67).

Desde esta ejecutoria, el Tribunal Electoral ha declarado de forma clara y

expresa que “un proceso de precampaña con un solo precandidato o [con un] candidato

electo por designación directa vulneraría la igualdad del proceso comicial para la

elección constitucional a cargos de elección popular, en tanto generaría en la práctica

que dicho candidato inicie anticipadamente su campaña electoral en relación con el

resto de los contendientes”. Aunque seguidamente, y como ya indicamos en el epígrafe

segundo de este trabajo, la Sala Superior del Tribunal introduce una matización que

modula la afirmación anterior, al permitirse a los precandidatos únicos la realización de

actos de precampaña bajo determinadas condiciones y siempre que vayan dirigidos a los

militantes o simpatizantes del partido por el que se postulan como candidatos a un cargo

electo: “debe puntualizarse, que la circunstancia de que los precandidatos únicos o los

candidatos designados de manera directa no puedan realizar precampañas, en modo

alguno significa que estén impedidos para interactuar o dirigirse a los simpatizantes,

militancia del partido político al cual pertenecen, durante ese periodo, o bien, con las

instancias partidistas a las que corresponde determinar si habrán de ser postulados por el

instituto político a los cargos de elección popular, tomando en cuenta que la

proscripción en comento, sólo está referida a difundir hacia el exterior actos proselitistas

para obtener la nominación a una candidatura”. De ahí que esta advertencia tenga una

especial relevancia en el caso concreto que se comenta, ya que desde el mencionado

precedente judicial, la Sala Superior del Tribunal ha reconocido que “los precandidatos

29

únicos pueden actuar bajo condiciones específicas, sin que ello por sí mismo se traduzca

en una violación a la ley electoral” (SUP-RAP-3/2012, 68).

Para evitar posibles contradicciones, de nuevo el Tribunal subraya, como lo hizo

también el IFE en el acuerdo impugnado, que los criterios emitidos en los precedentes

judiciales citados (SUP-JDC-1007/2010 y su acumulado SUP-JRC-230/2010, SUP-

JRC-169/2011 y SUP-JRC-309/2011) se formularon en la resolución de casos

“regulados por las respectivas leyes electorales locales”. Asimismo, el Tribunal

considera que el IFE no se apartó de los criterios sostenidos en los mencionados

precedentes judiciales, ya que, en último término, este órgano electoral coincide

también con los órganos judiciales en prohibir a los precandidatos únicos la realización

de “cualquier actividad que se traduzca en actos anticipados de campaña” (SUP-RAP-

3/2012, 68).

La conclusión a la que llega el Tribunal Electoral es que el Consejo General del

IFE sí llevó a cabo en el acuerdo impugnado, o al menos de él puede deducirse, una

ponderación entre el principio de equidad en la contienda electoral y el ejercicio de los

derechos a la libertad de expresión, reunión y asociación por los precandidatos únicos.

Para la Sala Superior del TEPJF, el ejercicio de estos derechos de libertad por los

precandidatos únicos está subordinado a las siguientes condiciones. Dicho de otro

modo, dichos derechos están sujetos a las siguientes limitaciones o restricciones: la

prohibición de realizar actos anticipados de campaña como la llamada al voto para sí o

para los partidos que los postulan, o la exposición de plataformas electorales para captar

el voto y, también, la prohibición de que su imagen, su nombre y su voz aparezcan en

los anuncios publicitarios de los partidos en los tiempos de radio y televisión

administrados por el Instituto Federal Electoral. Y ello, a diferencia de los precandidatos

que se encuentran participando en una contienda interna, quienes sí pueden aparecer,

realizar actos de precampaña y difundir su propaganda de precampaña, en los tiempos

de radio y televisión que, administrados por el Instituto Federal Electoral, les

corresponda a los partidos políticos para difundir sus procesos de selección interna,

según lo dispuesto en el art. 211.4 COFIPE. De igual modo, se prohíbe a los

precandidatos (sean únicos o no), y en todo tiempo, la contratación de propaganda o

cualquier otra forma de promoción personal en radio y televisión (art. 211.5 COFIPE).

Para el Tribunal, estas limitaciones en el ejercicio de los derechos mencionados, que se

establecen como garantía del principio de equidad en la contienda electoral, se ajustan

además “al test de proporcionalidad que debe aplicarse en casos como el que aquí se

examina”28

. Criterio que, por otro lado, concuerda con el mandato constitucional

previsto en el art. 1.2 y 3 CM, que “ordenan, por un lado, que las normas relativas a los

derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los

tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la

28

Y ello, como dice también el TEPJF, “a diferencia de la propuesta de ponderación realizada

por el partido apelante, que prácticamente eliminaba su ejercicio”. La Sala Superior concluye que “las

restricciones que propone el Partido Acción Nacional en el ejercicio de las libertades de expresión,

asociación y reunión de los precandidatos únicos, no superan el test de proporcionalidad, debido a que

ese trato diferenciado entre los precandidatos y los precandidatos únicos no guarda una relación

razonable, proporcional ni idónea con el fin que supuestamente se procura alcanzar” (SUP-RAP-3/2012,

71).

30

protección más amplia; y, por otra parte, que todas las autoridades, en el ámbito de sus

competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los

derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad,

interdependencia, indivisibilidad y progresividad” (SUP-RAP-3/2012, 69-70).

Esas limitaciones que afectan a los derechos de libertad mencionados responden

también a una dimensión negativa del principio de igualdad de oportunidades en las

competiciones electorales, en virtud de la cual se establecen ciertas prohibiciones a los

competidores electorales para evitar que obtengan una posición ventajosa indebida

respecto de los demás contendientes.

3. El principio de equidad en la contienda electoral como fin legítimo de las

limitaciones a las libertades de expresión, asociación y de reunión de los precandidatos

únicos en precampaña

Por lo que se refiere a la segunda pretensión de la parte apelante, la existencia de

incongruencia en la resolución reclamada entre las respuestas que el IFE da a las

preguntas primera y tercera en relación con la quinta. La Sala Superior del TEPJF

desestima también la pretensión de la parte recurrente al no advertir incongruencia

alguna entre las respuestas. Si bien esta parte de la resolución no plantea mayores

problemas, recordemos someramente las preguntas formuladas por el PAN y las

respuestas suministradas por el IFE en su acuerdo impugnado, teniendo en cuenta que

algunas de sus manifestaciones reiteran y completan lo expuesto en la cuestión principal

que se acaba de examinar.

En la primera cuestión se pregunta al IFE cómo se garantiza la libertad de

expresión y de asociación a un precandidato único a la luz del principio pro persona

previsto en el párrafo tercero del art. 1 de la Constitución. A ella responde el IFE

citando los preceptos de la Constitución mexicana (arts. 1, 6, 9, 35 y 41 CM) y del

Código Federal Electoral que son aplicables, así como las limitaciones constitucional y

legalmente previstas sobre los derechos mencionados. Recuerda que no existen

libertades absolutamente ilimitadas, sino que todas ellas, incluidas las de expresión y

de asociación, están sujetas a límites intrínsecos y extrínsecos, a límites subjetivos y

objetivos (estos últimos determinados por el contexto en el que se ejercen las

libertades, como sucede al tener que ponderarlas con el principio de equidad que

rige las contiendas electorales). De ahí que, para el IFE, las libertades aludidas de los

precandidatos han de ser “interpretadas de manera lo más amplia posible”, si bien

atendiendo a “los principios que la contienda democrática implica, en primera instancia

los principios de legalidad y de equidad en la competencia”. A continuación, cita

expresamente algunas limitaciones que sobre el derecho a la libertad de expresión se

contienen en Tratados internacionales suscritos por México como “el respeto a los

derechos o a la reputación de los demás, y la protección de la seguridad nacional, el

orden público y la salud o la moral públicas” (SUP-RAP-3/2012, 75).

En la tercera cuestión se pregunta al IFE por el tipo de actividades que puede

realizar el precandidato único en el período de precampaña. A lo que esta institución

electoral responde que, como cualquier otro órgano o autoridad, está obligada a respetar

las libertades de expresión y asociación de los precandidatos y, que por ello, no es

31

posible elaborar jurídicamente un catálogo sobre lo que puede hacer o no un

precandidato único. Además, como dice el IFE y reitera el TEPJF, para poder apreciar si

una conducta vulnera o no los principios que rigen el proceso federal electoral ha de

tenerse en cuenta el contexto y las circunstancias del caso concreto. Aun estando de

acuerdo con esta última manifestación, entendemos, por otro lado, que el IFE, en el

ejercicio de las funciones que le atribuye la Constitución y la legislación electoral

mexicana, sí podría hacer una relación, aunque no sea exhaustiva, de algunas de las

actuaciones que los precandidatos únicos no pueden llevar a cabo en precampaña29

. De

hecho, así lo hace, al responder a la quinta cuestión. Incluso, en la respuesta a la tercera

cuestión, el Instituto Electoral aprovecha la ocasión para precisar que la única limitación

que, a su juicio, es aplicable (se entiende al ejercicio de la libertad de expresión por los

precandidatos únicos en precampaña) es la llamada al voto o la alusión a las plataformas

electorales, ya que estas actividades son “una prerrogativa de los candidatos durante el

periodo de campañas, no de precampañas” (SUP-RAP-3/2012, 76).

En la quinta cuestión se pregunta al IFE si el precandidato único tiene derecho a

que su imagen y nombre propio aparezcan en los anuncios publicitarios de los partidos

dentro de los tiempos del Estado que son administrados por el IFE. Este órgano

electoral responde de forma negativa, ya que aunque el art 49.2 COFIPE30

no prevé el

supuesto de la precandidatura única, acudiendo a diferentes sentencias de la Sala

Superior del Tribunal Electoral en las que se ha tratado este asunto, la posición que ha

mantenido este órgano judicial ha sido la de no permitir a los precandidatos únicos

acceder a los tiempos de radio y televisión, prerrogativa que por otro lado corresponde a

los partidos y no a los candidatos o precandidatos. También esta ha sido la postura de la

Suprema Corte de Justicia en la acción de inconstitucionalidad 85/2009, cuando

considera que la realización de actos o actividades de propaganda en la fase de

precampaña por los precandidatos únicos supondría una difusión o proyección

anticipada de su imagen; lo que no sería equitativo para los precandidatos de los demás

partidos políticos que sí deben someterse a un proceso democrático de selección interna

(SUP-RAP-3/2012, 77-78).

En consecuencia, si un partido político, utilizando el espacio televisivo que le

corresponde, difunde una anuncio publicitario en el que aparezca la imagen y el nombre

del precandidato único, en el periodo de precampaña, infringiría el art. 49.2, en relación

con el 211.4 COFIPE, y también el principio constitucional de equidad en la contienda

electoral que sirve de fundamento a dichas normas. Por ello, como se ha indicado en

páginas anteriores, el principio de igualdad de oportunidades en las competiciones

29

De forma similar a como la Junta Electoral Central española ha actuado en relación con la

interpretación de la prohibición de realización de campaña electoral incluida en el art. 53 LOREG,

mediante la Instrucción 3/2011, de 24 de marzo, a la que ya nos hemos referido anteriormente, y en la que

la Junta Electoral enumera algunos de los actos que en precampaña están prohibidos a los candidatos y a

los representantes de las entidades políticas que concurran a las elecciones. También enumera otros que

están permitidos.

30 Que dice: “los partidos políticos, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular,

accederán a la radio y la televisión a través del tiempo que la Constitución otorga como prerrogativa a los

primeros, en la forma y términos establecidos por el presente capítulo”.

32

electorales no solo actúa como un principio objetivo e informador de la legislación

electoral, sino que también contribuye a dotar de contenido a los derechos subjetivos de

los competidores electorales, en este caso mediante la prohibición a los partidos

políticos de difundir la imagen y el nombre de los precandidatos únicos en anuncios

publicitarios por los tiempos del Estado que les corresponda en los medios de

comunicación (actuando así la dimensión negativa del principio de igualdad de

oportunidades).

De acuerdo con estas consideraciones, la Sala Superior del Tribunal Electoral

entiende que la alegación del partido apelante sobre la existencia de incongruencia entre

las respuestas dadas por el IFE en el acuerdo impugnado es infundada, ya que las

respuestas del Instituto Electoral “guardan la debida congruencia”. El Tribunal reitera y

hace suyas prácticamente todas y cada una de las respuestas emitidas por el IFE en su

acuerdo y reconoce que todas ellas son congruentes a la hora de “afirmar que los

precandidatos únicos pueden llevar a cabo aquellas actividades que no les generen una

ventaja indebida”. Esta sería la finalidad común que está presente en todas las

respuestas suministradas por el Instituto Federal Electoral (SUP-RAP-3/2012, 79-80).

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