Nociones básicas: espacio, territorio y ordenamiento territorial.1

Producido por:Con el apoyo de:

Elaboración y Diseño:Jorge Andrés Pinzón Rueda

Edición

Giselle Andrea Osorio Ardila

Diagramación

Diseñart Diseño y Publicidaddisenartdyp@hotmail.com

Animación y producción de las piezas audiovisuales

Stevan Guzmán Pardo

Esta es una publicación de carácter pedagógico y está prohibida su venta. Se permite la reproducción total o parcial de esta obra, en cualquier formato mecánico o digital, siempre y cuando no se modifique su contenido, se respete su autoría y se mantenga esta nota.

Bogotá, Colombia. Junio de 2021.

Ordenamiento Territorial para el Derecho a la Ciudad

Presentación

El Espacio

El Territorio

El Ordenamiento Territorial

Qué es un Plan de Ordenamiento Territorial

Contenido

Presentación

Estas páginas son el resultado de una iniciativa reflexiva hecha a varias manos y voces; cuya finalidad es facilitar la comprensión de los contenidos propios del ordenamiento territorial. Es una apuesta colectiva, enmarcada en el quehacer de la Plataforma por el Derecho a la Ciudad, para generar un vínculo entre los contenidos y lenguajes técnicos que caracterizan los documentos institucionales o académicos relacionados con el territorio y su planeación, y que, no obstante, suelen apartar de la discusión a sus reales protagonistas: quienes habitan, construyen y se construyen en los territorios. Por ello, esta es una apuesta para facilitar y apoyar procesos de formación orientados a la construcción de un territorio y una sociedad más equitativa.

En esta primera cartilla, denominada Nociones básicas sobre ordenamiento territorial: espacio, territorio y ordenamiento territorial, se busca abordar los temas más generales frente al territorio y la espacialidad y de esta manera pretende ser un puente introductorio frente a los dilemas centrales del ordenamiento territorial y los POT. A partir de estos primeros postulados, en la segunda cartilla busca acercar a las y los lectores a conceptos específicos como usos del suelo, tratamientos, distribución de cargas y beneficios, los cuales pretenden insertar el debate en los instrumentos de la planeación territorial. La tercera cartilla se centra en las discusiones sobre la generación del espacio público, los equipamientos y la infraestructura de transporte, mientras que la cuarta cartilla desarrolla apartados sobre la renta del suelo urbano, la gestión del riesgo, la distribución de cargas ambientales y el modelo regional. Todos estos apartados desarrollan ideas independientes pero interrelacionadas entre

sí. Estos son algunos de los contenidos que pueden tener mayor relevancia dentro de las discusiones contemporáneas del ordenamiento territorial y que impactan en la cotidianidad de quienes vivimos en las ciudades.

Esta iniciativa se desarrolla al margen de los lineamientos técnicos y normativos propios de la documentación institucional relacionada con los planes de ordenamiento territorial, pero busca que su público pueda dotarse de argumentos y terminologías que ayuden a comprender y sobre todo incidir en las decisiones del ordenamiento de sus territorios.

Cada una las partes se compone de un texto base que busca mantener un hilo conductor de los argumentos, y se acompaña de una serie de ejemplos que buscan contextualizar y ampliar las discusiones expuestas. Igualmente, los textos contienen vínculos a productos audiovisuales y preguntas orientadoras que pretenden facilitar la discusión colectiva frente al territorio, teniendo en cuenta que el objetivo de este ejercicio es la promoción de escenarios de pedagogía popular y comunitaria desde la acción colectiva.

Las referencias y ejemplos presentados se centran en el caso colombiano y particularmente bogotano, pero esperamos que estas tengan un alcance más abstracto en las discusiones políticas sobre el territorio en el país o el continente. El presente producto tiene la falencia de centrarse especialmente en las dinámicas urbanas dejando relegado el tema rural. Confiamos que en próximas ediciones la atención se centrará sobre los problemas propios del ordenamiento en el campo.

5

Nuestra existencia está directamente relacionada con la forma en que concebimos, construimos, organizamos y dinamizamos el espacio. De allí que su definición conceptual, así como las acciones que influyen sobre éste, son muy importantes dentro de las dinámicas sociales que nos rodean y en la forma en que organizamos socialmente nuestra existencia.

Pocas veces nos preguntamos frente a la noción del espacio que hay en nuestras viviendas, barrios, veredas, comunas, localidades, ciudades, regiones o países; y otorgamos estas cuestiones a campos especializados como la arquitectura, la geografía, la física, la geología o las disciplinas encargadas de la planeación territorial. No obstante, en el día a día, estas nociones sobre el espacio nos afectan significativamente. Por ejemplo, hay una diferenciación del espacio sobre la que poco nos cuestionamos: es la división entre espacios públicos y espacios privados.

Cuando dividimos el espacio en público y privado, estamos asumiendo que existen unas condiciones sociales que permiten tal división, aunque pocas veces reparamos en ello. Por ejemplo, esta división incluye la propiedad privada de la tierra y de los bienes inmuebles, o lo que es lo mismo: damos por hecho que existen espacios a los que no todos podemos acceder, a los cuales solo las personas propietarias tienen el derecho exclusivo de su uso.

Es posible que la mayoría de nosotros conozcamos una fracción muy limitada de los componentes de la ciudad, dado que generalmente no podemos acceder a los espacios privados cuyo uso es restrictivo.

Cuando decimos que conocemos determinadas zonas de la ciudad, podríamos decir que conocemos el espacio público de dichas zonas y sólo parcial o muy limitadamente los espacios privados de las mismas, a pesar de que una gran parte de las actividades urbanas se realizan en los espacios privados.

El Espacio

7

Cuando hablamos de la ciudad, normalmente nos referimos a los espacios públicos de lo urbano. Si a la mayoría de nosotros nos proponen que pensemos en una ciudad, por lo general aparecen en nuestras mentes las vías, los parques y las fachadas de los edificios que, en todo caso, son parte del espacio público. Rara vez asociamos la idea de “la ciudad” a un espacio cerrado, como un cuarto de dormitorio o un salón de clases, aunque en la práctica estos espacios también componen la ciudad.

Esto es muy importante porque la relación que hacemos entre ciudad y espacio público implica una configuración espacial que es socialmente construida y rige nuestra vida cotidiana. Pongamos en consideración dos ideas interconectadas con esta concepción del espacio público y el espacio privado de la ciudad:

1. Gran parte de los bienes y servicios propios de la vida urbana se producen en espacios privados, frente a los cuales existen mecanismos que restringen su uso.

2. Para que las dinámicas económicas, culturales y sociales se puedan generar en los espacios privados, se requiere de unos espacios públicos que garanticen su desarrollo.

A lo largo de estos documentos iremos viendo las consecuencias de estas dos ideas. Por el momento, retornemos a las consideraciones sobre el espacio.

Como es lógico, la división del espacio no es solamente entre lo público y privado. En la práctica, surgen otra serie de categorías; así, dentro de los espacios privados, existen algunos diseñados para usos colectivos en los que participan diversos actores, por

1

2

8

La propiedad y el uso particular de los espacios no supone una absoluta disposición legal sobre los mismos, ya que la propiedad privada solamente puede existir si hay una institución que la avale y la defienda tanto de manera jurídica como coercitiva; tal institución es el Estado. Por lo tanto el derecho a la propiedad se enmarca en la capacidad del Estado de garantizar su existencia y en esa medida la propiedad queda sus usos y características quedan sujeta a las condiciones de legalidad generadas y amparadas por él.

ejemplo, un centro comercial, una plaza de mercado, los parques de diversiones, entre muchos otros. Igualmente, hay espacios en los que las restricciones al acceso son mayores, aunque también suponen actividades colectivas; esto sucede en las oficinas, las fábricas, las universidades, las iglesias, entre otros. En estos casos, la lógica es similar: quien tiene los derechos jurídicos sobre la propiedad, es decir, quien es dueño legal de la misma, determina quién puede acceder a ese espacio, qué actividades se pueden realizar en él y cómo se realizan.

De este modo, se evidencia que existen variables como la restricción, la exclusividad, los diseños, la disposición o los usos, que nos muestran que la dimensión espacial entrecruza muchos elementos que condicionan nuestra vida cotidiana a corto y largo plazo.

En el caso del espacio público, también se presenta segmentación del espacio, ya que sus usos son muy diversos y se divide dependiendo el tipo de actor. Una buena parte del espacio público se dispone para el tránsito de personas y mercancías y existen diseños de infraestructuras para evitar que los vehículos y los peatones usen el mismo espacio simultáneamente. Hay espacios públicos como parques y escenarios deportivos que tienen acceso restringido por múltiples razones, como la seguridad o la prevención de su deterioro. En otros se limita el libre acceso por razones ambientales, por situaciones de riesgo o para facilitar su administración y mantenimiento. El manejo que le damos a ellos depende de las formas en que concebimos y ordenamos socialmente el espacio.

Pero cada cultura concibe el espacio de una manera diferente, algunas relacionadas con elementos físicos, otras con las ideas sobre el paisaje o lo natural. Además, en el espacio se generan formas de uso y ocupación que determinan las relaciones sociales. Esto nos conduce al concepto de territorio.

9

La propiedad de uso residencial tiene acceso muy restringido, no obstante, en conjuntos cerrados, barrios o vecindades suelen existir espacios que aunque privados son de uso colectivo, como las áreas comunes, los senderos peatonales de acceso a las viviendas, las zonas de estacionamiento o los salones comunales, entre otros. Incluso al interior de las viviendas hay espacios diseñados para el uso colectivo y la socialización, como la salas, comedores o cocinas y otros diseñados para usos íntimos como los dormitorios o los baños.

A veces la distribución de los espacios según su propiedad y utilidad es muy particular. Los antejardines y las fachadas, por ejemplo, son propiedad privada, pero componen el espacio público, por lo cual su manutención depende de un agente privado (quien es propietario del predio) pero la regulación de su uso es un asunto colectivo o público.

¿Qué tipos de espacios identificamos en la ciudad?- ¿Cuáles son espacios cotidianos?- ¿Qué espacios no conocemos?

¿Cómo se limitan los espacios?- ¿Cuáles espacios pueden ser habitados por todas las personas?- ¿Cuáles espacios tienen accesos restringidos?- ¿Cómo se evita el acceso a determinados espacios?

Preguntas para el Debate

El Territorio

La concepción del espacio dentro de la vida social y la cotidianidad no es un concepto abstracto; ya que nuestra idea de espacio cambia o se adecua dependiendo la cultura en la que estemos o en qué momento histórico nos ubiquemos. Además, en cada contexto, las concepciones sobre los espacios pueden ir surgiendo, cambiando o desapareciendo. Pensemos, por ejemplo, que la idea de intimidad es un invento relativamente reciente; hace unos siglos no se hacía una diferenciación entre lo privado y lo íntimo, por lo cual los espacios de las viviendas rara vez contaban con espacios para la individualidad. Los baños

eran espacios colectivos y las divisiones de las habitaciones en las casas eran muy distintas a las actuales.

Algo similar sucedía con la idea de los jardines y parques. Antes del siglo XX, las ciudades tenían muy pocos espacios verdes, ya que la arborización y decoración floral se instalaba normalmente al interior de las casas; las calles, por su parte, sólo tenían la función de tránsito. Pero en la medida que el urbanismo surgió como disciplina, la arborización pública se volvió más frecuente y con ello se vuelve más importante en el diseño de las ciudades crear espacios para el disfrute de lo público. Por lo tanto, se les otorgó una nueva significación a los espacios, es decir que la noción territorial de las calles se modificó.

Caso contrario ha sucedido con el Río Bogotá, que no ha sido considerado un bien con alta jerarquía simbólica, y más bien se ha convertido en un elemento de baja deseabilidad, dada su contaminación. Esto hace que la concepción sobre la principal cuenca de la ciudad sea de rechazo, lo cual a su vez genera poca identidad social con el mismo, lo que reduce las capacidades colectivas de cuidado y conservación, agravando de esta manera el problema ambiental

En Bogotá, los cerros orientales fueron por mucho tiempo una zona despoblada que era fuente de recursos para la ciudad. De ellos se extraía la madera que se utilizaba para la combustión y la obtención de energía y materiales de construcción; de ellos también se tomaba el agua que llegaba por quebradas o corrientes freáticas lo que afectó severamente el ecosistema; En el siglo XX, los cerros orientales obtendrán una nueva significación, en la medida que se empiezan a generar medidas para su conservación. De esta manera, la reforestación y la protección de los mismos, restringiendo las actividades humanas sobre ellos, generaron un cambio en la configuración territorial de Bogotá. Hoy, los cerros orientales son un símbolo primado para la ciudad, y en sus partes más centrales se han convertido en un referente de prestigio, por lo que lo que muchas actividades urbanas compiten por el acceso formal o simbólico a los cerros, incluso la vista hacia los cerros se convierte en una ventaja comparativa dentro del mercado de inmuebles.

11

El territorio hace referencia a las condiciones materiales de la espacialidad, pero también a las atribuciones simbólicas que se le otorgan, a las relaciones de poder que se desarrollan en él y a los procesos históricos que lo determinan. Un mismo espacio puede tener dinámicas territoriales diferentes, dependiendo de los significados que se desarrollen en los contextos culturales o históricos específicos. Así, los territorios se construyen socialmente y dependen de las concepciones que las personas colectivamente les otorguen.

Por ejemplo, durante mucho tiempo los bosques y las selvas fueron considerados lugares inhóspitos, encantados y peligrosos; por eso numerosos mitos y leyendas sucedían en estos espacios a los que se les atribuía muchas fantasías y moralejas. Esta concepción, posiblemente, era el resultado de la prevención de las personas frente a lugares ajenos a su cotidianidad. Cuando la industrialización irrumpió en la historia, en estos espacios se intensificó la deforestación para obtener fuentes de energía; por lo tanto, muchos se destruyeron y con ello perdieron su concepción fantástica. Hoy, dada la urgencia de la crisis ambiental, los bosques, las selvas y otros ecosistemas, como los páramos, se han convertido en reservas que deben ser protegidas, volviendo a tener un lugar casi sagrado en nuestra sociedad.

De manera similar, en las ciudades, las concepciones sobre los centros históricos han cambiado en las últimas décadas; frecuentemente fueron abandonados, estigmatizados e incluso destruidos, pero recientemente muchos centros históricos se convirtieron en atractivos turísticos y se reconocieron como poseedores del patrimonio material e inmaterial de las urbes; hoy son muy valorados y la demanda por el acceso a los mismos ha aumentado el precio del suelo, generando procesos de exclusión por medio de las actividades turísticas y comerciales. En algunas ciudades, las antiguas instalaciones industriales o los puertos que eran percibidos como lugares agrestes, se convirtieron, por medio de procesos de renovación y cambio del paisaje urbano, en lugares muy apreciados y codiciados en la ciudad.

12

Las formas en que se diseñan y disponen los territorios, en muchos casos buscan generar una serie de atribuciones físicas y alegóricas para generar formas particulares de habitar los espacios. Por lo cual las características arquitectónicas, las fronteras materiales o simbólicas, y el diseño de los espacios pueden favorecer o desfavorecer la inclusión social. La apuesta por el derecho a la ciudad supone hacer espacios incluyentes, accesibles y equitativos para todas y todos.

Estos ejemplos muestran cómo las ideas sobre el espacio influencian nuestras formas de actuar, concebir y vivir en la ciudad que se construye y reconstruye constantemente. Por su puesto, en la medida en que los actores de una ciudad son muchos y muy diversos, la realidad territorial es variada y compleja, es decir que contempla varias características; entre ellas se pueden destacar concepciones socioculturales, conflictos ambientales, dinámicas económicas, intereses políticos, sentidos de pertenencia, entre otros muchos elementos.

Bajo esta idea del concepto de territorio, podemos realizar consideraciones que son muy importantes frente a la forma en que la vida colectiva se lleva a cabo cotidianamente en la ciudad. Junto a las reflexiones previas realizadas sobre la espacialidad, el enfoque territorial permite complementar y complejizar los cuestionamientos ya realizados. Pongamos en consideración dos nuevas ideas interconectadas y relacionadas con la concepción de las dimensiones física y simbólica del territorio en la ciudad:

3 Dado que la conformación de los territorios supone una relación intensa entre las condiciones materiales y las condiciones simbólicas de un contexto dado, el proceso de la planeación territorial está fuertemente conectado a las condiciones sociales, económicas, culturales y políticas de sus habitantes. En este sentido, la planeación del territorio depende del orden de la sociedad en su conjunto y no puede ser visto como una variable aislada a ésta.

4. En la medida que los procesos territoriales dependen de las condiciones sociales, culturales, políticas y económicas, la sociedad civil cobra un papel muy importante en el proceso de la planeación territorial. Pero dado que la ciudadanía no es homogénea y presenta una multiplicidad de intereses, no es de extrañar que la planeación del territorio sea un campo de confrontación política.

3

4

13

A lo largo de esta documento iremos viendo las consecuencias de estas ideas. Por el momento, retornemos a las consideraciones sobre el territorio.

A primera vista, podríamos decir que existen componentes materiales que no dependen de las relaciones sociales, tales como los elementos naturales; pero en la actualidad son cada vez menos las áreas que están ajenas a la intervención humana. Incluso el interés de preservación de áreas inhabitadas y ecosistemas naturales, implica una idea socialmente construida sobre éstas, eso es lo que ocurre, por ejemplo, con los parques naturales o las áreas que se declaran de protección o conservación y en las cuales se prohíbe realizar actividades extractivas.

Algo similar sucede con los cuerpos de agua como ríos, quebradas, chucuas, humedales, lagos o lagunas. Territorialmente son construcciones sociales porque les otorgamos un significado que termina influyendo en su composición física. En muchas ciudades, los cuerpos de agua fueron asociados a estorbos para la urbanización, y por lo tanto se promovió su destrucción sistemática, algunos se secaron conscientemente, se canalizaron o soterraron. En las últimas décadas, los movimientos sociales ambientalistas, y la puesta en marcha de las agendas de gestión del recurso hídrico, han fortalecido la defensa de los ecosistemas asociados a los cuerpos de agua, con ello se ha modificado la concepción administrativa frente al manejo de estos recursos estratégicos, lo cual ha hecho que muchos territorios empiecen a ordenarse alrededor del agua.

14

En Bogotá, el papel del agua como constructor del territorio ha mutado significativamente. El territorio donde se asienta actualmente el Distrito Capital era un inmenso lago que se fue secando, dando origen a un territorio caracterizado por la presencia de muchos cuerpos de agua (humedales, chucuas, quebradas, etc.). Durante la época colonial el agua fue un elemento de mucha importancia en la ordenación del territorio. Los ríos marcaron los límites de la ciudad e incluso muchos barrios se erigieron y nombraron con relación al agua.

En el siglo XX, la expansión de la ciudad se hizo suprimiendo indiscriminadamente muchos de los cuerpos de agua, incluso bajo el auspicio normativo de los gobiernos.

En la actualidad, la defensa del agua y los ecosistemas de la ciudad y sus alrededores, es un tema de primer orden, dada la importancia que reviste para los suelos, el paisaje y las condiciones ambientales de la ciudad.

Elaboración propia. Fuente de datos: SDHT (2017)

Cuerpos de Agua en Bogotá

Dentro de las lógicas de la competitividad urbana, los gobiernos suelen hacer o fomentar fuertes inversiones en áreas, hitos o edificaciones con el fin de posicionar una marca de ciudad. Esta inversión, puede favorecer al conjunto de la sociedad, no obstante, sí se focaliza en lugares privilegiados suele aumentar la desigualdad socio espacial.

Es común que en la actualidad se produzcan proyectos de vivienda para los sectores con mayores recursos económicos bajo una tipología suburbana, que simulan la vida campestre.

Este tipo de vivienda genera varios problemas dentro del ordenamiento territorial. Entre los que se destacan, la apropiación particular de los recursos hídricos, el encarecimiento del suelo rural, la exclusión social y el debilitamiento de las economías campesinas

La mayoría de territorios que habitamos son modificados fuertemente por la acción humana, no solo en términos simbólicos, sino en sus composiciones físicas: en la ruralidad, la organización de los campos de cultivo, las vías de acceso, las infraestructuras de acopio, la irrigación de los campos, la disposición del acceso a la energía o el agua potable, las áreas de protección y conservación, son algunos de los elementos que organizan significativamente el territorio. En las ciudades, la intervención humana es un hecho generalizado.

Pero además de estas modificaciones que hacemos directamente o indirectamente sobre las condiciones físicas del territorio, le atribuimos una serie de significaciones que pueden modificarlo profundamente. Pensemos, por ejemplo, en las atribuciones que le hemos otorgado a la vida campestre, que se ha modificado al pasar de una especie de rechazo a las formas de vidas tradicionales y rurales, a una reciente re-significación de la vida en el campo, que hace que se construyan cada vez más condominios suburbanos, se instalen colegios, universidades, clubes y otra serie de equipamientos campestres, que modifican notoriamente la vida rural.

En las ciudades las significaciones del territorio resultan fundamentales para entender sus dinámicas. En la medida en que la ciudad va aumentando su complejidad, aparecen nuevas formas de entenderla, así como se presentan cambios en las concepciones sobre los centros tradicionales (otrora despreciados, ahora muy valorados), los distritos de negocios, con rascacielos, calles comerciales, hoteles y servicios especializados, se han convertido en espacios privilegiados de la ciudad, que en muchos casos son sus referentes a nivel nacional e internacional, lo que lleva a que se generen más inversiones tanto privadas como públicas sobre este territorio.

15

De manera opuesta, existen territorios que se han dotado de una serie de representaciones negativas, bien sea por condiciones de inseguridad, insalubridad, deterioro ambiental, carencias urbanísticas, exclusión o marginación. Estas ideas que se generan sobre el territorio, acrecientan su propio deterioro, dado que en la medida que se consolidan concepciones negativas sobre los espacios, es frecuente que se deprecien y abandonen los inmuebles y con ello que las carencias abunden. Los denominados territorios de miedo, por ejemplo, llevan al abandono de zonas, pues las representaciones sociales frente a la percepción de inseguridad hacen que las personas transiten menos por estas áreas, y con ello que los comercios se afecten e igualmente que aparezcan dinámicas informales o ilegales que terminan por acrecentar los conflictos objetivos y las connotaciones que se dan sobre ellos, generando un efecto creciente de deterioro tanto material, como simbólico.

Como hemos visto, no podemos entender el territorio por fuera de la materialidad espacial, ni por fuera de las concepciones simbólicas que le otorgamos. Y es justamente la relación entre ambas situaciones la que hace que los territorios sean muy dinámicos, y revistan mucha complejidad.

Bajo estas ideas surgen las preguntas relacionadas con la forma en que se debe organizar o disponer los componentes territoriales. Dado que las características espaciales y territoriales tienen una implicación muy importante sobre nuestras vidas. Reflexionemos frente a por qué es necesaria la ordenación del territorio y qué implicaciones puede tener.

El abandono público genera territorios de miedo; lugares en los que se generan condiciones

urbanas que fomentan la degradación de las condiciones de vida, aumentan la percepción de inseguridad y conducen a conflictos de pequeña

y gran escala, en muchos casos ligados al control territorial por medio de la acción de mafias y

crimen organizado.

Algunas condiciones urbanas son particularmente agresivas para determinados grupos

poblacionales. Por ello las lecturas territoriales con enfoque diferencial y perspectiva de género,

puede ser una herramienta que contribuya a disminuir los riesgos de diferentes formas de

violencia, por ejemplo, el acoso sexual callejero.

En este sentido, las condiciones territoriales deben ser entendidas como una variable que

puede facilitar el disfrute de la ciudad pública y la equidad social,

16

¿Cómo definimos y entendemos el concepto territorio?- ¿Cuál consideramos nuestro territorio?

- ¿Qué características generales tiene?

¿Cuáles son los lugares de nuestro territorio que consideramos más importantes?

- ¿Por qué son los más importantes?- ¿Para quiénes son importantes?

¿Cuáles son los lugares de nuestro territorio menos apreciados?- ¿Qué tipo de conflictos existen en ellos?

- ¿Son Territorios de miedo?

¿En nuestro territorio hay dinámicas que son excluyentes?- ¿A quiénes se incluye y a quiénes excluye?

- ¿Qué conflictos se generan por esta exclusión?

Preguntas para el Debate

El ordenamiento territorial

Hasta el momento hemos identificado que la construcción del espacio y de las dinámicas territoriales son el resultado de la unión de múltiples elementos, tanto materiales como simbólicos.

Justamente, por la gran cantidad de elementos que entran en juego dentro la dimensión territorial, es lógico que las percepciones, consideraciones, requerimientos, roles e iniciativas sean diversas entre los actores que participan de su construcción social. Además, entre más grande y diversa sea la sociedad, mayor es la cantidad de actores que involucra y por tanto es más frecuente que nos encontremos con intereses divergentes y en muchos casos opuestos frente a lo que se desea que suceda en el territorio.

Una tensión que se materializa en el territorio tiene que ver con la oposición entre los intereses de los propietarios y de los no- propietarios del suelo y los bienes inmuebles. Dado que el derecho de propiedad es un mecanismo de obtención de ganancia, no es extraño que los propietarios busquen obtener la mayor cantidad de utilidad monetaria de sus bienes, lo cual usualmente no coincide con los intereses de quienes no tienen propiedad y deben acceder a los bienes inmuebles por medio del pago de alquiler.

Tampoco son coordinados los intereses de los sectores poblacionales que buscan mantener o conservar las áreas rurales cercanas de la ciudad, en relación a quienes buscan la expansión de las áreas urbanas.

El ordenamiento territorial es fundamental para tramitar las dinámicas y conflictos generados en relacionados con la especialización de las actividades humanas. Entre muchos otros temas territoriales, directamente relacionados con el ordenamiento territorial, se pueden destacar:

Los usos del suelo y la articulación entre estos.

La ubicación de las actividades de alto impacto.

La distribución y caracteristicas del

sistema de transporte

La altura y caracteristicas de las edificaciones.

18

Dado que los intereses son contrapuestos y en muchos casos excluyentes, las decisiones sobre el territorio se vuelven un campo de lucha. Similares situaciones suceden, por ejemplo, con temas ambientales, como la ubicación de determinadas actividades, la regulación arquitectónica de los edificios y otra serie de temas propios de las conflictividades que surgen en las dinámicas territoriales, en las cuales los usos de la propiedad no son armónicos. Algunos de estos conflictos los desarrollaremos con mayor detalle, en las siguientes cartillas.

Por el momento, retornemos al tema del carácter público de la ciudad. Previamente, habíamos dicho que solemos asociar la idea de ciudad con los espacios públicos, pues si bien gran parte de las urbes se componen de predios privados, la ciudad es, sobre todo, el escenario de encuentro, interacción, dinamismo y articulación de actores y actividades, incluso cuando muchas de estas se realicen en escenarios privados. No obstante, la relación entre las áreas privadas y el espacio público reviste un dinamismo crucial dentro del ordenamiento territorial, como veremos a continuación.

El primer elemento a considerar es que la posibilidad de la existencia de las áreas privadas y de su funcionalidad, dependen de los bienes públicos. Así, una empresa cualquiera requiere de rutas de accesibilidad, por lo tanto, debe estar articulada a un sistema funcional de movilidad. También requiere de la conectividad a servicios públicos, como las redes de acueducto y alcantarillado, las redes de energía eléctrica, gas, telefonía e internet. Estos elementos, se estructuran dentro de redes en el espacio público y son elementos que, directa o indirectamente, deben ser garantizados por el sector público a sus ciudadanos, independientemente de quien los administre.

Además de regular los tipos de actividades en el suelo y las características de las edificaciones, los procesos de ordenamiento territorial pueden facilitar una mejor distribución de servicios urbanos en relación a las necesidades de los habitantes, por medio de la regulación, ubicación y generación de:

Equipamientos de Salud y Educación

Equipamientos de cultura y servicios sociales

Vivienda de interés social

Espacio público y áreas verdes

19

Además, una empresa necesita el acceso a los suministros que requiere para su producción. Esto es especialmente importante para las industrias, por lo cual, para el desarrollo de este tipo de actividades privadas se requiere de la existencia de infraestructuras públicas que permitan el dinamismo de los transportes de carga. Todo esto implica una forma de conexión específica sobre los ejes viales urbanos, regionales y nacionales, así como la disposición de espacios para la circulación de los suministros y los productos. En muchos casos, el funcionamiento de las empresas depende del acceso a mercados, por lo que también se requiere de una infraestructura pública que permita esta articulación, así como el flujo de mercancías en general.

En otras ocasiones, las empresas generan efectos adversos sobre el entorno, bien sea por afectaciones ambientales, por congestión vial o por otras situaciones que requieren una adaptación del espacio para que su funcionamiento no ocasione conflictos. Situación similar sucede con el establecimiento de actividades de alto impacto, por ejemplo, aquellas que generan mucho ruido o que no son compatibles con actividades residenciales, como sucede con los bares y discotecas.

Por lo tanto, la ordenación del territorio supone coordinación de las actividades que se realizan tanto en el espacio público como en el privado. Esta coordinación se debe presentar en por lo menos dos grandes dimensiones. De una parte, la ciudad debe garantizar que las actividades generadas en los espacios privados se puedan realizar, bien sea que se trate de actividades residenciales, comerciales, industriales, dotacionales, recreacionales, etc.; de otra parte, se deben organizar las actividades de tal forma que generen el menor conflicto entre sí y entre ellas y su entorno.

20

Esta situación supone grandes retos. El primero es la capacidad que tienen los gobiernos para dotar de infraestructuras a los espacios privados para el óptimo desarrollo de las actividades, pero además de la generación de una serie de mecanismos orientados a garantizar el funcionamiento de los diferentes componentes del territorio, así como su construcción. Esto implica unas condiciones que requieren procesos de planeación territorial de mucho detalle y de acuerdos entre diversos actores que son fundamentales dentro de la vida cotidiana de las y los pobladores del territorio.

En síntesis, el ordenamiento del territorio es particularmente importante porque lo que se está ordenando es la riqueza espacial de una sociedad, la cual incluye las formas en que se dispone la infraestructura y las concepciones que permiten el desarrollo de actividades productivas, así como el disfrute colectivo y particular de los bienes y servicios del mundo urbano. La forma en que podemos abordar formalmente este ordenamiento es a partir de la normatividad frente al territorio, esta norma se concreta y actualiza a partir de un Plan de Ordenamiento Territorial.

21

¿Sabias que El 75 % de Bogotá es rural (122.000 hectáreas de un total de 163.000)?.

Más de 50.000 habitantes de Bogotá viven en áreas rurales (más de 17.000 en Usme, más de 11.500 en Sumapaz y más de 11.000 en Ciudad Bolívar)

La superficie de Sumapaz es de 780 Kilómetros cuadrados, lo que la convierte en la localidad más grande del Distrito Capital y es posiblemente la de mayor importancia, pues su estructura ecológica se asienta sobre el páramo más grande del mundo, cuya riqueza hídrica es invaluable.

Cuáles son las principales problemáticas territoriales que vivimos?- ¿Qué actores protagonizan esas problemáticas?- ¿Cuáles son sus intereses?

¿Cómo se pueden solucionar esas problemáticas?- ¿Qué condiciones facilitan la solución de las problemáticas?- ¿Qué situaciones dificultan la solución de las problemáticas?

Preguntas para el Debate

En Colombia, los Planes de Ordenamiento Territorial -POT- son instrumentos de planeación en los que se define la forma en que se ocupará y utilizará el territorio a largo plazo. Esto significa que sus objetivos, normas y proyectos tienen una vigencia de más de una década, tiempo equivalente a al menos tres periodos de gobierno municipal o distrital. Esto implica que los planes de desarrollo de las administraciones municipales o distritales (y recientemente departamentales) que gobiernen en este tiempo, debe asumir los proyectos estratégicos indicados en el POT para garantizar continuidad de las acciones. Por eso, para el ejercicio activo de la participación ciudadana es importante conocer el Plan de Ordenamiento Territorial, porque éste demarca una ruta de largo plazo para los proyectos y obras que deben ser ejecutados, de modo que abre las posibilidades para el desarrollo de programas comunes entre el sector público y el privado.

Estos planes de ordenamiento de largo plazo, se ejecutan de acuerdo con una estrategia que debe llevarse a cabo a partir de tres principios básicos: primero, la protección del ambiente y los recursos naturales y su valoración como componente básico de orden territorial; segundo, la mejora y la optimización de la infraestructura para la movilidad y la provisión de servicios públicos y sociales para todos los ciudadanos con una visión regional; y tercero, la integración económica y espacial del territorio urbano-rural. En las siguientes cartillas, se busca presentar y problematizar diez elementos frente a los cuales los planes de ordenamiento tienen mucha influencia y sobre los que se determina parte de la vida cotidiana y el bienestar de los ciudadanos.

En Colombia los planes de ordenamiento territorial son diferentes dependiendo de las características de los municipios. Especialmente de su tamaño poblacional.

Los municipios con más de 100.000 habitantes deben tener un Plan de Ordenamiento Territorial (POT)

Los municipios de más de 30.000 y menos de 100.000 habitantes deben tener un Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT)

Los municipios de menos de 30.000 deben tener un Esquema Básico de Ordenamiento Territorial (EOT)

23

¿Qué es un Plan de Ordenamiento Territorial?

En Colombia, normativamente, los principios que mayor importancia revisten para el Ordenamiento territorial son:

La distribución equitativa de las cargas y los beneficios

La función social y ecológica de la propiedad

La prevalencia del interés general sobre el particular

La forma en que se ha desarrollado normativamente los procesos de Planeación Territorial, por medio de los POT, PBOT y EOT, buscan favorecer la descentralización territorial, promover la integración regional, promover la diversidad étnica y cultural, incorporar instrumentos encaminados a la optimización de los recursos naturales y la conservación ambiental, así como promover la equidad territorial. Por lo tanto, la evaluación profunda de los POT, por parte de la ciudadanía, debe considerar qué tanto se cumplen estos principios y derroteros en dichos planes a la hora de ponerlos en práctica dentro de las complejidades territoriales.

Un plan de ordenamiento es un instrumento de largo plazo y su vigencia se extiende por 3 periodos administrativos (12 años). Para su aprobación se requiere, en primer lugar, de un concepto favorable por parte de la Autoridad Ambiental (Corporaciones Autónomas Regionales) y por las juntas metropolitanas (en el caso de las áreas metropolitanas); Posteriormente debe ser evaluado por los Consejos de Planeación Territorial, que son escenarios participativos compuestos por diferentes actores de la sociedad civil. Estos consejos generan un concepto que no es vinculante, por lo que su incidencia es limitada. Durante todo este proceso se debe generar un ejercicio de participación ciudadana, que difunda, explique y recoja ideas, propuestas e iniciativas de la ciudadanía. Finalmente, una vez surtido este proceso, el plan pasa por el Consejo Municipal que tendrá 90 días para dar un concepto favorable. Solo si el Concejo guarda silencio durante los 90 días calendario, el plan puede adoptarse mediante decreto.

24

Los Planes de Ordenamiento Territorial deben tener según la ley 388 de 1997:

Un Componente General, que incluye Objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo y en este se define:

• Clasificación del suelo. • Estructura ecológica. • Sistemas viales, de servicios y de equipamientos regionales.• Áreas de patrimonio cultural.• Áreas de Riego

Un Componente Urbano, en el que se incluyen políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas y en este se definen:

• Áreas ambientales urbana• Sistemas de Movilidad• Sistemas de servicios públicos• Sistema de espacio público y áreas recreativas• Tratamientos Urbanísticos• Usos del Suelo• Normas de Construcción y Ocupación• Instrumentos de Gestión.

Un Componente Rural, en el que se deben definir Políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas para el suelo rural y en este se definen:

• Áreas ambientales rurales• Categorías de suelo Rural (agropecuaria, turística, agroindustrial, etc.)• Sistema de infraestructura para actividades económicas• Normas de ocupación y construcción• Instrumentos de Gestión

Finalmente, debe tenerse en cuenta que existen diferentes jerarquías en las normas generadas por un Plan de Ordenamiento. Las más importantes y desarrolladas para prevalecer a largo plazo se denominan Normas Urbanísticas Estructurales y son aquellas establecidas en el componente general. En un segundo nivel están las Normas Urbanísticas Generales que están inmersas en el componentes urbano o rural y son de mediano plazo. Finalmente están las normas complementarias, que son elementos de menor incidencia en los modelos territoriales y que pueden ser modificadas en el corto plazo.

25

Para profundizar y promover el debate sobre el ordenamiento territorial, te invitamos a ver el siguiente video:

ABC Ordenamiento Territorial: Densidad y Expansión Urbana

https://www.youtube.com/watch?v=1v1j62Fp30Q

Animación y producción de las piezas audiovisuales

Cine Sur Productora Audiovisual

cinePRODUCTORA

SURAUDIOVISUAL

Diagramación

Diseñart Diseño y Publicidad

Bogotá, junio de 2021