1 Objetivo Erradicar La Pobreza Extrema y El Hambre

OBJETIVO 1

LA POBREZA EN COLOMBIAEn septiembre de 2000, Colombia junto con 189 pases miembros de las Naciones Uni-das se comprometieron a cumplir con una serie de metas para lograr un mayor desarro-llo mundial. Entre las metas fijadas, una de las ms trascendentales es la de reducir a lamitad el nmero de personas que viven en pobreza extrema y que padezcan hambre. Acontinuacin se estudia el problema de la pobreza en Colombia y la factibilidad decumplir con las metas propuestas para el pas de cara al ao 2015.

DefinicinLa pobreza es una situacin que afecta la calidad de vida de las personas y las familias,que recorta sus posibilidades en la salud, en el empleo, en acceso a educacin, crdito,vivienda y activos y por supuesto tambin de obtener ingreso para llevar una vidadigna. El acuerdo colectivo de la sociedad colombiana, que es la Constitucin poltica,ha definido los mnimos aceptables que especifican los derechos fundamentales. Eneste marco se define el conjunto de bienes y servicios que permiten a las personas y lasfamilias ejercer su capacidad de permanecer libres de hambre, de enfermedades y cau-sas de muerte evitables; de tener la posibilidad de acceso a educacin, salud, a unavivienda digna, a servicios pblicos domiciliarios y a poder ejercer todas las relacionesque garantizan el libre desarrollo de la personalidad.

Los ingresos son solo uno de los medios para alcanzar lo que realmente importa que esel ejercicio de las libertades bsicas, adems, es necesario considerar la posesin y dis-frute de bienes materiales bsicos, educacin, salud y un conjunto de relaciones queposibilitan el desarrollo de la gente como personas socialmente participantes y activas.De manera que la pobreza es la incapacidad de los individuos dentro de su grupo familiar, dealcanzar los logros bsicos de la vida humana de una manera libre.

Cuando se mide la pobreza es necesario considerar que el ingreso solo es una de susdimensiones. Para que la medida sea completa como una forma normativa de identifi-car a los pobres en esta dimensin, debe recordarse que se trata de medir los medios quese requieren para obtener, en un tiempo y lugar precisos, las libertades bsicas que sonun ncleo estable, pero que la forma de lograrlas cambia en el tiempo. Es estable en lascapacidades y relativa en las mercancas (Sen y Foster, 2002). As por ejemplo, las posi-bilidades de comunicarse, se satisfacan antes con el telgrafo y las cartas solamentepero hoy se requiere de los computadores e internet.

Para medir en forma adecuada la pobreza de las personas es necesario agregar a la infor-macin de ingreso, la de los activos bsicos y el conjunto de relaciones sociales queposibilitan su uso libre. Cuando se trata de la medicin de la calidad de vida de losgrupos es indispensable tener explcitamente en cuenta la equidad. En la terminologade Sen, superar la pobreza significa el ejercicio libre y pleno de las capacidades bsicas,que implica en una sociedad el acceso libre y equitativo al ncleo fundamental de acti-vos de educacin, salud, tierra, capital, crdito y las relaciones que permiten su utiliza-cin. En pocas palabras la libertad efectiva para elegir la clase de vida que cada personaconsidera valiosa (Sen, 2000)1.

ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBREPRIMERA PARTE. LA POBREZA

Meta Universal 1Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje depersonas cuyos ingresos sean inferiores a un dlar por da.

Metas ColombiaY Reducir de 53,8 a 28,5% el porcentaje de personas en

pobrezaY Reducir de 20,4 a 8,8% el porcentaje de personas que

vive en pobreza extremaY Reducir de 2,8 a 1,5% el porcentaje de personas que

vive con menos de un dlar diario

15

11111 O como dice Sen "la privacin absolu-ta desde el punto de vista de la renta,puede provocar una privacin absolu-ta desde el punto de vista de las capa-cidades" (Sen, 2000:116)

OBJETIVO 1 ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE

16 HACIA UNA COLOMBIA EQUITATIVA E INCLUYENTE INFORME DE COLOMBIA, OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO 2005

Las medidas de la pobrezaLa cuantificacin es el reflejo de lo que se definacomo pobreza. sta comprende la identificacin deun grupo de personas bajo la categora de pobres.

El indicador de necesidades bsicas insatisfechas(NBI) es la medida ms bsica, y permite clasificara la poblacin segn acceso a servicios sanitarios,condiciones de la vivienda, dependencia econmi-ca, inasistencia escolar y hacinamiento. El NBI cap-ta mejor la pobreza estructural y tiene la ventajade considerarla como un fenmeno multidimen-sional. Sin embargo, este indicador no captura biencondiciones coyunturales de pobreza, pues es fre-

cuente que una persona tenga satisfechas las nece-sidades bsicas2 y, sin embargo, carezca del ingresosuficiente para adquirir una canasta familiar bsi-ca. Tampoco permite medir la brecha y la intensi-dad de la pobreza, porque no distingue de maneracontinua entre ser ms o menos pobre3. As, per-mite medir la incidencia, pero no posibilita esta-blecer con claridad una distribucin entre los po-bres (Sen, 1998). Por otra parte, este indicador debeconsiderar los cambios temporales de las necesida-des en funcin de la naturaleza humana, as como,los sociales y econmicos.

El ndice de condiciones de vida (ICV)4 pretendeser una medida ms completa. Combina la pose-

2 2 2 2 2 En este caso, por la definicin tradi-cionalmente utilizada en Colombiadesde 1987, incluye material de vivien-da adecuados, educacin para meno-res de 12 aos, acceso a acueducto yalcantarillado, y un bajo nivel de de-pendencia econmica y no hacina-miento.

3 3 3 3 3 En el caso de la lnea de ingresos depobreza, permite evaluar el faltante deingreso individual y promedio para su-perar dicho umbral.

4 4 4 4 4 El ICV, desarrollado por el DNP (Mi-sin Social), permite clasificar a cadahogar asignndole un puntaje en unaescala continua entre 0-100 puntos,estableciendo algn punto de corte yquedando diferenciados los pobres delos no pobres. Ese puntaje es el resul-tado del peso que se le asigna a cadauna de las variables identificadas comodiscriminatorias entre pobres y nopobres, aplicado en el Sisben (Sarmien-to, A y Ramrez, C, 1998.

RECUADRO 1.1DERECHOS HUMANOS, POBREZA Y METAS DEL MILENIO

La Declaracin del Milenio establece un conjunto de metas y objetivos, que son a su vez desafos que debe enfrentar la humanidad en labsqueda de un mundo solidario y ms igualitario en el acceso y disfrute de los derechos humanos. La Cumbre del Milenio establece unavisin comn de los miembros de las Naciones Unidas para un mundo prspero y en paz, en el cual los seres humanos puedan disfrutarde una vida mejor y ms segura.

La Declaracin del Milenio incluye y resume una serie de compromisos adoptados por los pases en las diversas Cumbres y Conferenciasmundiales desarrolladas durante la dcada de los noventa. Ellas son: Cumbre mundial en favor de la infancia (1990), Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo (1992), Conferencia mundial sobre derechos humanos (1993), Conferenciainternacional sobre la poblacin y el desarrollo (1994), Cuarta conferencia mundial sobre la mujer (1995), Cumbre mundial sobre laalimentacin (1996), Cumbre mundial sobre desarrollo social (1995), Conferencia de las Naciones Unidas sobre asentamientos huma-nos, Hbitat II (1996) y Cumbre mundial sobre financiamiento del desarrollo (2002).

Adems, como resultado de las reformas de 1997 introducidas por el Secretario General una tarea importante de la Naciones Unidas,consiste en integrar los derechos humanos en todo el trabajo de la Organizacin, incluyendo en el objetivo general de las polticas dedesarrollo, la erradicacin de la pobreza.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), contemplados en la Declaracin de Milenio, son parmetros que deben servir para medirlos avances realizados en materia de desarrollo y derechos humanos, en particular, los derechos econmicos, sociales y culturales, regidospor los valores fundamentales de libertad, igualdad, solidaridad, tolerancia, respeto de la naturaleza y responsabilidad comn*. Estosderechos, progresivos e indivisibles con los derechos civiles y polticos, son esenciales para potenciar su garanta.

Las Metas del Milenio deben concluir con el logro de determinadas capacidades bsicas que permitan a las personas liberarse del hambre,de ciertas enfermedades, del analfabetismo y otras restricciones (Naciones Unidas, OACHD, 2004), condiciones fundamentales paralograr la dignidad humana mnima, que constituyen derechos inalienables.

Los pobres, adems de tener necesidades, tienen tambin derechos, que dan lugar a obligaciones legales por parte de otros. La reduccinde la pobreza no es posible sin un empoderamiento de los pobres que ample su libertad de opcin y de accin para estructurar sus vidas,y el reconocimiento de la existencia de sus derechos es fundamental hacia ese empoderamiento. As, la adopcin de los Objetivos deDesarrollo del Milenio constituye una oportunidad para avanzar en favor de los derechos humanos. La construccin de la agenda socialse identifica con el reconocimiento de todo miembro de la sociedad como ciudadano y, por tanto, como depositario de derechos. A talefecto, es necesario crear instituciones que se ocupen de atender dichos derechos y donde los ciudadanos hagan valer de maneracompatible con el inters colectivo, sus derechos sociales, entre ellos los establecidos en los Objetivos del Milenio: educacin, salud yalimentacin (Cepal, 2005).

* Organizacin de Naciones Unidas. OACHD, 2004. Declaracin del Milenio. Los derechos humanos y la reduccin de la pobreza: un marco conceptual.

OBJETIVO 1 ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE 17

sin de bienes fsicos (caractersticas de la vivienday acceso a servicios pblicos), el capital humanopresente y potencial (aos de educacin de jefes dehogar y de mayores de 12 aos, asistencia escolarde nios y jvenes) y la composicin del hogar (ha-cinamiento y proporcin de nios menores de seisaos) (DNP, 1999).

El mtodo de ingreso o lnea de pobreza, consideraun umbral de ingreso mnimo, con el cual se po-dra satisfacer el consumo de alimentos necesariopara mantener un nivel normativamente definidode nutrientes; sta es la llamada lnea de indigen-cia. Esta lnea de indigencia, sumada con el costode una canasta mnima de bienes y servicios5 esta-blece el umbral de la lnea de pobreza. La medidade pobreza en funcin del ingreso es ms variable,debido a que el ingreso de las personas y los hoga-res cambia con distintas coyunturas econmicasgenerales, con las condiciones de empleo, o por si-tuaciones particulares de las familias, como su ci-clo de vida6. La cuantificacin permite establecerel porcentaje de personas y hogares que vive encondiciones de pobreza (incidencia), medir la dis-tancia que hay entre las condiciones mnimas es-tablecidas y la situacin actual (brecha de pobre-za) y valorar la homogeneidad o desigualdad en elgrupo de pobres (distribucin de la pobreza)7.

La pobreza tambin tiene otras caractersticas y ex-presiones, que no son debidamente captadas porlos indicadores de ingresos o de bienes materiales yservicios sociales. Es el caso de situaciones de dis-criminacin, como las que afectan por lo comn alas mujeres y a grupos tnicos indgenas y afrodes-cendientes, o la falta de informacin y de partici-pacin democrtica de personas y grupos en la de-finicin de la organizacin social y poltica.

Otra dimensin de la pobreza est representada enlas condiciones de vulnerabilidad a padecer si-tuaciones de pobreza. Esto implica considerar demanera explcita los factores de riesgo, ya sea porrazones de salud, edad, una mala coyuntura eco-nmica o situaciones polticas difciles. Las perso-nas sern ms vulnerables a estas caractersticasidiosincrticas o del entorno dependiendo de susdotaciones iniciales individuales de capital fsico yhumano, y de las posibilidades de relacin con otros,lo que constituye su capital social.

En consecuencia, una poltica para superar la po-breza debe ser integral, para crear una sociedadincluyente en las distintas dimensiones del desa-rrollo humano, nica forma de alcanzar un pro-greso duradero.

DIAGNSTICO Y TENDENCIAS

Las necesidades bsicas insatisfechasLa pobreza vista como carencia de al menos unanecesidad bsica (NBI) se ha reducido en Colombiade manera significativa en los ltimos treinta aos,en especial, por los avances en los procesos de urba-nizacin, la disminucin del tamao de los hogaresy la expansin del sistema educativo. Cada vez la re-duccin es menor, y se revelan mayores dificultadespara alcanzar a la poblacin con mayores carencias.El fenmeno del desplazamiento forzado ha priva-do a centenares de miles de colombianos de infraes-tructura pblica y de bienes particulares de los queantes disfrutaban, lo que ha generado un retrocesopara ellos, y ha contrarrestado importantes esfuer-zos pblicos para el desarrollo.

En 1973, cerca de 70,5% de la poblacin presentaba,al menos, una necesidad bsica no satisfecha8; esteporcentaje se ha reducido en forma importante, yaque en la Encuesta de calidad de vida (ECV) 2003 sepasa a 21,7%, cifras que muestran un mejoramien-to sustancial de las condiciones de vivienda e infra-estructura de los colombianos (Grfico 1.1). Estogracias a los procesos de urbanizacin, los avancesen la construccin, la cada en las tasas de natalidad(para 1985-1990, la tasa bruta de natalidad era de27.8 por mil y para 2000-2005 pas a 22.3 por mil),la cual se traduce en menores niveles de hacinamien-to y al incremento en la escolaridad. Durante los no-venta, la reduccin ha sido ms discreta, en la me-dida en que la sociedad va alcanzando los logrospropuestos. Los avances en coberturas de educaciny salud, y las mejoras en infraestuctura bsica, como

5 5 5 5 5 Los mtodos de cmo pasar de indi-gencia a pobreza van desde la defini-cin de un coeficiente (de Orshansky)entre lo que se gasta en alimentos y loque se gasta en el total: medida desdeun punto de vista emprico sobre unaporcin de la poblacin, hasta definirun conjunto de bienes y servicios con-siderados bsicos por el acuerdo social.

6 6 6 6 6 Es, en parte, por esta razn, que mu-chos pases optan por medir el valormonetario del consumo de las perso-nas y comparar ste con la lnea depobreza. El consumo tiende a ser unamedida ms estable que el ingreso, y,asimismo, a ser una variable msconfiable cuando se recolecta a travsde encuestas de hogares. Sin embargo,en Colombia no se tiene una serie con-tinua del consumo de los hogares, dadoque las encuestas de hogares perma-nentes no indagan sobre el mismo.

7 7 7 7 7 El ndice Sen permite hacer compara-ciones entre personas, y entre los mis-mos pobres, asocia el bienestar con elingreso y permite ordenar los indivi-duos (Sen, A, 1998, en Corredor, C,2004).

8 8 8 8 8 Las variables que miden el NBI son:hacinamiento crtico, condiciones dela vivienda, servicios pblicos bsicos,dependencia econmica y ausentismoescolar.

GRFICO 1.1 PORCENTAJE DE LA POBLACIN CON AL MENOS UNA NECESIDAD BSICAINSATISFECHA (NBI)

Fuente: Dane, Censos de poblacin 1973, 1985 y 1993, y ECV 1997 y 2003.


agua potable y saneamiento bsico han sido funda-mentales para la disminucin del NBI en las regio-nes del pas.

El ndice de condiciones de vidaEn los ltimos 18 aos el ndice de condiciones devida (ICV) de la poblacin se ha incrementado al-rededor de 30%, con aumentos en los diferentesfactores que constituyen este ndice. Entre 1985 y1997 se presenta el mayor crecimiento de este indi-cador, con aumentos en las variables de capital hu-mano, calidad de la vivienda y acceso a los servi-cios. Entre 1997 y 2003, el indicador continacreciendo aunque a un menor ritmo que en el pe-rodo anterior, como resultado de la crisis econ-mica de finales de la dcada del noventa y del au-mento del desempleo urbano (Grfico 1.2).

sos y los costos de los bienes exportados e impor-tados, as como el precio de los bienes transables,entre ellos, los alimentos.

A finales de los aos noventa, la poblacin colom-biana afront una de sus mayores crisis econmicas,con un decrecimiento del producto nacional, altastasas de desempleo y, con ello, disminucin de losingresos. Esto llev al incremento de la pobreza y ge-ner bajas de cobertura en la proteccin social y unaprdida de capital humano con graves repercusionesen el desarrollo futuro. Entre 1990-1998 la economacreci en promedio 3,6% anual; a finales de la dca-da el producto decrece, lo que hace que entre 1999y 2002 el crecimiento promedio fuera de tan solo0,5% anual, y en 2003-2004 la economa retorna alos niveles de 4% anual. El revs de la economa definal de siglo repercuti en los niveles de empleo ypobreza de la poblacin. Tambin aqu el fenme-no del desplazamiento forzado ha contribuido agenerar niveles de desempleo ms elevados y sobretodo de empleo informal.

As mismo, la crisis econmica al final de la dcadaanterior repercuti en los niveles de empleo. Se ge-ner un escalonado nivel de desocupacin, de em-pleos informales e ingresos precarios. En 2000 eldesempleo terminaba el ao en 16,7% en las trecereas metropolitanas. En 1996 el sector informalrepresentaba 52% del total de la poblacin ocupa-da; en 2000 aument a 60%. Durante los perodosen que la economa ha crecido, se ha presentadoun comportamiento procclico en la generacin depuestos de trabajo y de una leve disminucin enlos niveles de desempleo. Muestra de esto son losresultados en estos indicadores en 2005. La tasa dedesempleo cay a 11,7% en 2005; la proporcin deinformales se reduj a 58,8 y los ingresos de los tra-bajadores se recuperaron en forma sustancial. Sinembargo, se necesita crecer an ms para volver allegar a los niveles de desempleo de un dgito demediados de los noventa (Grfico 1.3).

El porcentaje de la poblacin cuyos ingresos no al-canzan a cubrir una canasta bsica de alimentos,junto con otros bienes y servicios (lnea de pobre-za), no ha mejorado en el perodo. A comienzos delos noventa, 53,8% de la poblacin era consideradapobre por ingresos y en 2004 esta cifra fue de 52,6%(DNP, SISD-30) (Grfico 1.4).

En el orden nacional, el porcentaje de personas queno alcanzan a suplir los niveles mnimos de subsis-tencia descendi de 20,4% en 1991 a 17,2% en 1996,aument a 25,4% en 1999, y luego ha descendidohasta 17% en 2004. Dichas personas no cuentan

GRFICO 1.2 EVOLUCIN DEL NDICE DE CONDICIONES DE VIDA (ICV)a 1985-2003

a Peores condiciones 0, mejores 100.Fuente: Dane. Censo 1985, 1993, ENH 1997, 1998, 1999, 2000 y ECH-2003.

La pobreza de ingresosLa pobreza vista desde la carencia de ingresos, porel contrario, ha presentado un panorama poco ha-lageo. Elevadas tasas de desempleo inciden so-bre los niveles de pobreza, ya que impiden a la fa-milia devengar ingresos para el acceso a bienes yservicios indispensables y as llevar una vida digna.Estar desempleado puede generar una desacumu-lacin de activos y el consumo de las medidas deaseguramiento de los hogares contra posibles con-tingencias, tales como el ahorro, vivienda y otrosactivos, y puede causar la desafiliacin a la seguri-dad social en salud.

Otras variables que guardan una relacin directacon los niveles de pobreza son el crecimiento de losprecios (frente al de los ingresos), que repercutesobre la posibilidad de adquirir la canasta de bienesy servicios, y tipo de cambio que afecta los ingre-


con los ingresos suficientes para acceder a unos bie-nes que suplan sus requerimientos mnimos cal-ricos diarios, lo que los sita en abierta inseguridadalimentaria.

Desarrollo humanoEl desarrollo humano es lograr la ampliacin de lasopciones de la gente: lo que es socialmente desea-ble y tcnicamente posible (conjunto de logros), yel subconjunto que cada persona considera impor-tante para su realizacin y que puede efectivamentealcanzar (capacidades). El desarrollo implica el lo-gro de las capacidades pero tiene que ver, adems,con el proceso de procurarlas de manera equitati-va, participativa y sostenible. La equidad y la liber-tad son caractersticas instrumentales y constitu-tivas del desarrollo.

El ndice de desarrollo humano (IDH) es una me-dida que el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) calcula desde 1990 y permitemedir empricamente y legitimar una concepcinmultidimensional del desarrollo. Comprende tres di-mensiones que cualquier persona podra considerarcomo deseables: i) un ingreso suficiente, que aproxi-ma a la cantidad y diversidad de los bienes y servi-cios, valorados econmicamente, que un pas ofre-ce a sus asociados: ii) una vida larga y saludable quese expresa a travs de la esperanza de vida y iii) elacceso a educacin, el cual sintetiza varias dimensio-nes de desarrollo humano; como capital humano, esuna medida de la inversin que la sociedad hace enlas personas, como factor de produccin, es el princi-pal motor de desarrollo al crear conocimiento paramejorar la calidad de vida y favorecer procesos con-tinuos de innovacin y como aumento de las capaci-dades humanas permite que las personas absorbanconocimiento, y accedan y disfruten de los bienes dela cultura universal.

La evolucin del IDH en Colombia en los ltimoscatorce aos ha sido lenta y discontinua (Progra-ma Nacional de Desarrrollo Humano, PNDH,2003). A partir de 1990 se present un avance po-sitivo en la esperanza de vida, debido a una ma-yor disponibilidad de agua potable y mejor con-trol de enfermedades y eliminacin de excretas,aunque se ha visto tambin contrarrestado por elelevado nmero de homicidios generados por laviolencia. Los logros en los niveles de coberturaeducativa fueron importantes hasta 1997 y se es-tancaron por la necesidad de los jvenes de conse-guir empleo en edades tempranas con miras a au-mentar los ingresos familiares, especialmente para

GRFICO 1.3 CRECIMIENTO ECONMICO. PIB PER CPITA. TASA DE DESEMPLEO Y OCUPACINTOTAL NACIONAL. 1991-2004

Fuente: Dane, Encuesta nacional de hogares 1991-2000 y Encuesta continua de hogares 2001-2005. Promedios anuales. Serie sin empal-mar. PIB variacin anual 2001-2005. Cuentas nacionales. PIB variacin anual per cpita 1990-2005.Banco de la Repblica, valorespreliminares.

GRFICO 1.4 POBREZA Y POBREZA EXTREMA NACIONAL. 1991-2005

Fuente: MERPD con base en ENH diciembre 91, ENH septiembre 1992-2000, ECH III trimestre 2001-2005.

los jvenes que asistan a educacin media y su-perior. De otro lado, el pobre crecimiento econ-mico de finales de los noventa repercuti en elcomponente del PIB per cpita.

En 1990, el IDH para el pas era de 0,71, que lo cla-sificaba en un nivel de desarrollo medio9. Entre 1990-2003 el IDH aument en 0,07 puntos y en 2004 fuede 0,787. Este crecimiento se puede dividir en cua-tro fases. Entre 1990-1993, este indicador creci en4%. De dicho incremento el 62% es explicado por elPIB per cpita, 16% por logro educativo y 22% por au-mentos en la esperanza de vida. En el periodo 1993-1997, el crecimiento del IDH se acelera a 5%, produc-

9 9 9 9 9 Nivel de desarrollo alto, IDH mayor eigual a 0,80. Nivel de desarrollo me-dio, IDH mayor a 0,5 y menor e igual0,799. Nivel de desarrollo bajo, IDHmenor e igual a 0,499.


to de los avances en educacin, que aportan 39% delcambio total, mientras el PIB per cpita disminuyesu participacin en este periodo a 35%. Entre 1997-1999, hay una cada en el IDH, que es jalonada porel comportamiento del ingreso y el logro educativo;ambas variables son el reflejo de la crisis econmicade finales de la dcada. Entre 2000-2004 se observauna recuperacin con un crecimiento de 3% que esexplicada por el desempeo del producto y la educa-cin en los ltimos aos (61 y 25% respectivamen-te) (DNP, 2003) (Grfico 1.5).

mn con el proceso de apertura, con factoresexgenos como la cada del precio del caf, la deva-luacin y la combinacin de factores como el des-empleo, una moneda revaluada y bajo crecimientoen la agricultura y en la industria manufacturera(Snchez y Nez, 1997; Sarmiento, 1995; Lora ySteiner, 1995; y Snchez, Bernal y Nez, 1997).

Los altos niveles de pobreza en Colombia estnestrechamente relacionados con los altos nivelesde desigualdad en la distribucin de los ingresos,que ha sido una caracterstica estructural de la so-ciedad colombiana; esta desigualdad es una de lasms altas de Amrica Latina11, la regin con mayordesigualdad en el mundo. El avance en el conjuntode los Objetivos del Milenio ser fundamental enla reduccin de esta brecha.

La desigualdad tambin se expresa en el desarrolloregional. As, el PIB por habitante de Bogot es 3,5veces el de los departamentos ms rezagados, cuyoingreso es similar al de pases de ingreso bajo.

Otro indicador de seguimiento es la proporcin delingreso que percibe la quinta parte ms pobre de lapoblacin. Entre 1991 y 2005 la participacin delos ms pobres en el total de ingresos se redujo 0.3puntos porcentuales, de 3,2 a 2,9%, mientras quelos ms ricos han recibido ms del 60% de los in-gresos. A finales de los noventa, se percibi la peordistribucin de ingresos de la historia. El quintilms bajo de la poblacin disminuy su participa-cin en los ingresos totales a la mitad, en tanto laparticipacin del quintil ms alto continuaba cre-ciendo. Mientras que en 1991 los ms ricos perci-ban 19 veces el ingreso de los ms pobres, en 1999esta razn ascendi a 41 veces. Pese a lo anterior,en los ltimos aos se ha observado una distribu-cin del ingreso ms equitativa, como resultado deuna recuperacin de la participacin de los mspobres en el ingreso total (Cuadro 1.1).

La brecha de pobreza poverty gap, (o la incidencia dela pobreza multiplicada por la gravedad de la mis-ma), es otro de los indicadores internacionales. Secalcula como la distancia, en trminos de renta, quesepara a los individuos pobres de la lnea de la pobre-za y se pondera por la incidencia de la pobreza. Estabrecha aument a finales de los noventa, lo quesignific un distanciamiento frente a la lnea depobreza, y un empeoramiento de las condicionespromedio de los pobres. Sin embargo, el comporta-miento de la brecha en los primeros aos de la pre-sente dcada exhibe una recuperacin frente a loobservado en el periodo anterior (Cuadro 1.2).

Distribucin del ingreso, participacinde los pobres en el ingreso nacionaly crecimiento propobres

El indicador ms usado para medir la desigualdad deingresos es el Coeficiente de Gini 10. Colombia es unpas con una alta concentracin de ingresos, con unGini que ha variado entre 0,50 y 0,56 (Grfico 1.6).

En los aos sesenta Colombia tena una de las peo-res distribuciones del mundo, pero a partir de ladcada del setenta y finales de los aos ochenta segeneraron progresos distributivos. Este resultado esatribuido a la generacin de empleos no calificadosen el sector manufacturero, la disminucin de ladesigualdad entre grupos educativos, de la brechasalarial entre trabajadores calificados y no califica-dos. En la dcada de los noventa la concentracindel ingreso se incrementa en forma acelerada. En1997, mientras el 20% ms pobre perciba 2,3% delingreso nacional, el 20% ms rico concentraba63,4% del total de ingresos. El empeoramiento enla distribucin del ingreso est asociado por lo co-

1010101010 Vara entre 0 (situacin en la que losingresos se distribuyen de forma com-pletamente igualitaria y en la que acada persona de una poblacin le co-rresponde la misma porcin del ingre-so) y 1 (cuando todos los ingresos delpas se concentran en los ms ricos);as, el coeficiente de Gini mide qutanto se aleja una distribucin dadadel patrn hipottico igualitario.

1111111111 De acuerdo con el coeficiente de Gini,los pases de Amrica Latina con ma-yores niveles de concentracin sonBrasil (0,64) y Bolivia (0,61). Les si-guen Argentina y Honduras (0,59), Ni-caragua (0,58), Colombia (0,575), Pa-raguay (0,57), Panam (0,56), Chile(0,55), Repblica Dominicana (0,54),Mxico y Ecuador (0,51) y Venezuela(0,5). Los pases que exhiben menorconcentracin son Costa Rica (0,49)y Uruguay (0,46) (Cepal, 2004).

GRFICO 1.5 NDICE DE DESARROLLO HUMANO

Fuente: Calculado por el PNDH, a partir Dane: Censos de poblacin, Proyecciones de poblacin, Encuesta nacional de hogares, cuentasnacionales; DNP/DDS/GCV: esperanza de vida; PNUD/ Informe de desarrollo humano: factor de conversin US$ en US$ PPA.


El anlisis de la desigualdad del ingreso tiene im-portancia econmica y poltica, debido a que ladesigualdad contribuye a mantener altos nivelesde pobreza y a incrementar las tensiones socialesy polticas, cuya manifestacin ms notable es laviolencia. La disminucin de la desigualdad es unacondicin necesaria para la reduccin de la pobre-za, porque garantiza que el proceso de crecimien-to favorezca ms que proporcionalmente a lospobres (Kakwani Khandker y Son; 2004).

GRFICO 1.6 COEFICIENTE DE CONCENTRACIN DE GINI*

* El coeficiente de Gini se calcul con base en los ingresos de las personas.Fuente: DNP - MERPD. 1991-2000: Encuesta nacional de hogares y 2001-2005: Encuesta continua de hogares.

CUADRO 1.1 PROPORCIN DEL INGRESO EN LOSQUINTILES MS POBRE Y RICO. 1991 - 2005PORCENTAJE

20% 20%ms pobre ms rico

1991 3,2 61,31992 3,0 62,11993 2,9 61,81994 2,9 62,31995 3,0 62,61996 2,5 62,91997 2,3 63,41998 2,2 64,01999 1,6 65,42000 2,5 62,32001 2,7 62,02002 2,5 63,62003 3,0 60,32004 2,9 62,52005 2,9 61,7

Fuente: DNP - MERPD. 1991-2000. Encuesta nacional de hogares (septiem-bre); 2001-2005. Encuesta continua de hogares (tercer trimestre).

La tasa de crecimiento de pobreza equivalente(poverty equivalent growth rate, PEGR) (Sarmiento,A et al., 2005; Nez y Espinosa, 2005) es una me-dida que combina el crecimiento y la distribucinde los beneficios entre los pobres y no pobres; per-mite medir si el crecimiento econmico fue pro-pobres en el enfoque relativo (ganancias de los po-bres ms que proporcionales con respecto a los nopobres) y en el enfoque absoluto (ganancias absolu-tas de los pobres mayores que las ganancias abso-lutas de los no pobres).

Cuando la PEGR es mayor que la tasa de crecimien-to, el crecimiento es propobre, de lo contrario es

CUADRO 1.2 BRECHA DE LA POBREZAPORCENTAJES

Para US$ 1 y US$ 2* Con las lneas nacionales de pobreza e indigencia**

Banco Mundial MERPD Cepal MERPD

Incidencia Brecha Incidencia Brecha Incidencia Brecha Incidencia Brecha normalizada normalizada normalizada normalizada

US$ 1 US$ 2 US$ 1 US$ 2 US$ 1 US$ 2 US$ 1 US$ 2 LI LP LI LP LI LP LI LP

1991 2,8 11,6 0,8 3,9 20,0 52,7 9,8 24,91994 18,6 45,4 13,8 26,61995 3,1 16,3 2,1 10,01996 5,3 18,4 3,2 11,6 5,4 10,8 3,4 5,6 17,2 50,8 7,7 23,41997 5,9 11,8 3,5 6,1 17,2 45,0 9,7 22,9 18,5 52,7 8,5 25,21998 14,5 26,8 8,1 14,3 6,3 12,1 3,7 6,4 20,8 55,3 9,5 26,91999 8,2 22,6 2,2 8,9 9,7 18,1 5,5 9,8 21,9 50,6 11,2 25,6 25,4 57,4 13,1 31,02000 5,3 11,7 2,9 5,6 19,0 55,0 8,3 26,42001 4,2 9,9 2,3 4,6 18,7 55,2 7,8 25,92002 4,6 10,9 2,6 5,0 23,7 50,6 10,0 24,1 21,1 57,8 8,9 27,42003 3,1 7,7 1,9 3,6 16,6 52,7 6,6 22,82004 2,4 7,6 1,3 3,1 17,0 52,6 6,5 24,0

Fuente: * Para US$ 1 y US$ 2: Banco Mundial: Base de estadstica e indicadores sociales (Badeinso). MERPD: con base en Dane: ENH septiembre (1996-2000), ECH tercer trimestre (2001-2004); Banco Mundial: tasas de cambio del valor PPA.** Con las lneas nacionales de pobreza e indigencia: Cepal: Base de estadstica e indicadores sociales (Badeinso). MERPD: con base en Dane: ENH septiembre (1996-2000), ECH tercer trimestre (2001-2004).


antipobre. En los periodos 1996-1997 y 2002-2003la PEGR supera la tasa de crecimiento (ingreso percpita expresado en trminos del valor de la lneade pobreza promedio); y ambas son positivas, esdecir, que en esos periodos se present un crecimien-to propobres (Grfico 1.7). Entre 1996-1997 la dis-minucin de la pobreza por cambios en la desigual-dad fue mayor que la disminucin por crecimiento,entre 2002-2003, el efecto es contrario.

Entre 2000-2001 se present un crecimiento antipobres,es decir, que la recuperacin econmica favoreci enmenor medida a los pobres. Lo anterior subraya laimportancia de disear polticas que explcitamen-te busquen favorecer a los pobres, puesto que el slocrecimiento econmico no garantiza en forma au-tomtica que sus intereses se vean protegidos.

BalanceA pesar de los positivos resultados de los indicado-res NBI e ICV, persiste la crtica situacin de ingre-sos de la mitad de la poblacin colombiana, a laque se suman, de una parte, la gran desigualdad enel ingreso y la riqueza, y de otra, el bajo desempe-o econmico y la insuficiente generacin de em-pleo, lo que genera fuertes desequilibrios sociales.

SITUACION URBANA12 Y RURAL13

La situacin de pobreza se ha concentrado en al-gunas regiones, y es particularmente ms intensay generalizada en las zonas rurales (resto). Adems,la brecha entre la intensidad de la pobreza en lasreas rurales frente a las urbanas se ha mantenidoa travs del tiempo. Los positivos resultados de losindicadores NBI e ICV contrastan con la persistentey crtica situacin de ingresos de la mitad de la po-blacin colombiana (Grfico 1.8).

Por NBI, la diferencia entre las cabeceras munici-pales (sector urbano) y resto (sector rural) ha sidotradicionalmente muy alta: en 1973, cerca de 88%de los hogares rurales tenan al menos una NBI.Este porcentaje se redujo a 37% en 2003 (Grfico1.1), como producto principalmente del mejora-miento en las condiciones de acceso a los serviciosde agua y saneamiento (el porcentaje de hogarescon NBI en servicios pas de 46% en 1973 a 8% en2003), por la reduccin del hacinamiento (de 60%en 1973 a 16% en 2003) y por el incremento en laasistencia escolar de los menores, (de 45% en 1973

GRFICO 1.7 TASA DE CRECIMIENTO DE POBREZA EQUIVALENTE BRECHA. COLOMBIA

Fuente: Clculos PNDH con base en Encuestas de hogares, mes de septiembre 1996-2000. Encuesta continua de hogares 2001-2004. Elperiodo 2000-2001 no es posible por incompatibilidad de las metodologas.

GRFICO 1.8 INCIDENCIA DE POBREZA E INDIGENCIA. 1991-2003

Fuente: 1991, 1993: Boletn SISD-30/ Encuesta nacional de hogares (ENH-III trimestre). De 1996-2004: Calculado por la Misin dePobreza (ENH-III trimestre, ECH-2001, 2002, 2003, 2004).

1212121212 Denominado cabecera.1313131313 Denominado resto.


a 3% en 2003). En las zonas urbanas los progresosms notables han sido en las condiciones de la vi-vienda, el acceso a los servicios y la cobertura esco-lar, principalmente. El hacinamiento, por el con-trario, contina siendo alto y su reduccin muylenta.

Entre 1995-1999 el nivel de pobreza en la zona ru-ral aumenta de 65 a 78%, y en la urbana tambinse incrementa en ms de 6 puntos porcentuales,alcanzando niveles cercanos a 50%. En 1999 se pre-sentan los mayores niveles de pobreza. En el mbi-to nacional, 57,5% de la poblacin es pobre, en lazonas urbanas es de 49,4% y para las rurales esteporcentaje asciende a 78,1%. A partir de 2000, la

incidencia de la pobreza ha presentado una leve re-cuperacin, tanto en el orden nacional como en am-bas zonas, con excepcin del ao 2002. Entre 2003-2005, la pobreza nacional contina disminuyendoal alcanzar niveles inferiores a 50%, con una mejo-ra en reas urbanas (42%) y variaciones en reasrurales (68%) (Grfico 1.8).

La evolucin de la pobreza extrema en las reasrurales muestra un incremento en la mayora de losaos de la dcada del noventa. Fenmenos tandismiles como el incremento de la violencia arma-da y la apertura econmica han podido incidir enforma significativa al propiciar una disminucin delos niveles de inversin en el campo. En 1991, el

RECUADRO 1.2LA VIOLENCIA DETERIORA LA CALIDAD DE VIDA DE LOS COLOMBIANOS

Afecta en forma negativa la calidad de vida y las capacidades de desarrollo del pas y sus habitantes, desestimula las inversiones privadas nacionales e internacionales y destruye capitalfsico.

Durante dcadas la violencia generada por los grupos armados al margen de la ley y sus vnculos con el narcotrfico ha destruido capital humano y social. En los ltimos diez aos ms de50.000 personas fueron asesinadas, entre ellas 1.600 lderes polticos, 140 alcaldes y 180 funcionarios del Estado, adems de innumerables secuestros y masacres, el reclutamiento demenores y jvenes de 18 aos por los grupos al margen de la ley y la degradacin del medio ambiente por la siembra de cultivos ilcitos. Una fraccin importante de la poblacin, en especial,de las reas rurales ha debido abandonar sus medios de vida y ha pasado a engrosar cinturones urbanos de miseria, lo que ha generado una demanda inusitada por empleos, proteccin social,nuevas viviendas y servicios pblicos, y ha rebasado la capacidad de respuesta de los sistemas institucionales. Tambin los efectos sobre el aparato productivo han sido muy relevantes: lainseguridad en el campo ha promovido el abandono de numerosos predios productivos, y las inversiones (nacionales y extranjeras) se han visto amenazadas y frenadas.

Durante el perodo 1999-2003 los costos generados por las diversas manifestaciones de la violencia armada en Colombia, han sido estimados en 16.5 billones de pesos de 2003 (88,3%de ellos directos), que equivalen a 7,4% del PIB de 2003, a 2,7 veces el dficit del sector pblico consolidado de 2003 y a 2,1 veces el presupuesto de inversin de la nacina.

Se estima que los homicidios le representan al pas un costo cercano a 2 puntos de crecimiento anual del PIB (Rubio, M, 1996; Granados, C y Rojas, L, 1995)b. . . . . El pas present durantela dcada de los noventa tasas de homicidio que oscilaron entre 70 y 80 por cada cien mil habitantes, una de las ms altas en el mundo. Tambin tienen lugar otras manifestaciones deviolencia y de violacin de los derechos humanos, como amenazas a la vida, secuestrosc, violaciones y desplazamiento forzado (tema que es desarrollado ms adelante).

En los ltimos aos se han recuperado las condiciones de seguridad y la desmovilizacin masiva de grupos de autodefensa y de miembros de las Farc y el ELN constituye un signo alentadorhacia la disminucin de la violencia. Durante el perodo 2002-2004 se ha registrado un descenso nacional de algunos indicadores de violencia, homicidios, masacres y secuestros. As,la tasa de homicidios cay de 66 a 44 por cada cien mil habitantes, la cifra ms baja desde 1985; el nmero de ataques a poblaciones disminuy 97% durante el mismo perodo y elnmero de secuestros se redujo 50% (Montenegro, S, 2005). A pesar de esta reduccin, las cifras siguen siendo altas. Por su parte, se sigue presentando desplazamiento de poblacin,aunque su magnitud ha tendido a disminuir, y se presentan nuevas amenazas relacionadas con el libre derecho a la movilidad (Naciones Unidas, 2005).

El impacto del negocio de las drogas ilcitas ha sido nefasto para el desarrollo colombiano, al intensificar el conflicto y deteriorar la convivencia. La violencia disminuye el conjunto deoportunidades de las personas para tener una vida deseable, y como complemento, la estrecha relacin entre el enfrentamiento armado, los cultivos ilcitos y el narcotrfico ha permeadola vida social y productiva del pas, convirtindose adems en el combustible financiero ms importante de todos los grupos armados ilegales. Un porcentaje importante de las tierrasrurales en las zonas con mayor presencia de los grupos armados ilegales, ha ido a parar a manos de los actores en conflicto y de sus aliados del narcotrfico. Muchos predios, de todoslos tamaos, han perdido sus vocaciones agropecuarias tradicionales y se han dedicado a los cultivos ilcitos. A esto se suman centenares de hectreas que, en parques naturales y en zonasselvticas, se han dedicado a estos cultivos. Los costos econmicos del problema de la produccin, trfico y consumo de drogas ilcitas, en el perodo 1995-2000, alcanzaran un promedioanual de 1.9 billones (1,5% del PIB); siendo los costos directos 29% y los indirectos 71%d.

a Entre los costos considerados se cuentan aquellos generados por el dao a infraestructura energtica, vial y aeroportuaria, por fenmenos como el secuestro, la extorsin, el narcotrfico, el desplazamientoforzado, el uso de minas antipersonal, as como el pago de indemnizaciones a vctimas, entre otros (Pinto, Vergara y Lahuerta, 2005).

b Colombia habra perdido entre 1990 y 1994, 6.8 billones de aos laborales por causa del enfrentamiento guerrillero entre 1990 y 1994 (Granados, C y Rojas, L, 1995). c Se estima que poco ms de la mitad de los secuestros de personas registrados en el mundo entero ocurren en Colombia. d Los costos directos hacen referencia a los recursos econmicos asumidos por el Estado para combatir el problema y los costos asumidos por los consumidores, las familias y las empresas del sector

privado. Los indirectos son los que no representan un desembolso de recursos, pero significan un costo de oportunidad o la prdida del uso alternativo de los recursos involucrados (DNP, Planeaciny Desarrollo, 2002).


porcentaje de personas cuyos ingresos no alcanza-ban a comprar una canasta bsica de alimentos era35% en el rea rural y 14% en las zonas urbanas.Aunque las metodologas para el clculo de la pobre-za e indigencia entre 1991-2004 que se emplearon noson estrictamente comparables, en el Grfico 1.8 sepuede notar para las zonas rurales aumentos en lapobreza extrema entre 1991-1993 y tambin entre1996-199914. En este primer periodo los porcentajesde indigencia rural ascienden 2 puntos porcentuales.A partir de 1996 la indigencia rural aument, hastaalcanzar los mximos niveles en 1999 (49%), desdeentonces, la incidencia de la indigencia viene descen-diendo, y en 2000-2002 logra recuperar los nivelesque mantena al inicio de la dcada del noventa. En2004 se sita en 28%. En la zona urbana, los nivelesde pobreza extrema presentaron un comportamien-to opuesto a los de la zona rural para este primerperodo, entre 1991-1993 el porcentaje de indigenciadisminuye 2 puntos porcentuales y luego entre 1996y 1999 empiezan a aumentar, 10% en 1996, luego seincrementa y en 1999 se registra el mayor porcenta-je de indigencia (16%). A partir de 2000 se ha recu-perado, y, con excepcin de 2002, se ha situado al-rededor de 13% (Grfico 1.8).

"La brecha urbano-rural en pobreza, que relaciona elporcentaje de personas pobres de las reas rurales

frente a este porcentaje en las reas urbanas, se en-cuentra en niveles excesivamente altos. En 2004, elndice de pobreza en el sector rural fue 1,5 vecesmayor que en el sector urbano. As, el ndice de po-breza en el sector rural alcanz el 69,0% de la pobla-cin (8,1 millones de personas), comparado con46,7% para el sector urbano (15,1 millones de perso-nas). Salvo incrementos en 2002 y 2004, esta brechase ha cerrado desde 1997, cuando la pobreza ruralalcanz ser 1,7 veces la pobreza urbana. En 2003 estadiferencia alcanz su punto ms bajo: 1,39"15.

El ICV ha mostrado, por su parte, una mejora, conmayores incrementos en el sector rural que en elurbano, pero con grandes diferencias entre ellos(Grfico 1.2). Este indicador permite establecer queel mejoramiento fue tanto en las caractersticas dela vivienda y de los servicios pblicos domicilia-rios, como en las condiciones de educacin y decapital humano. La zona rural mejor sus condi-ciones de vida en 8,7 puntos frente a la urbana (quemejor 5,6). El indicador muestra que a partir de1998 las mejoras en el estndar de vida urbana seestancan, y tiene leves mejoras en el rural. El im-pacto del desplazamiento forzado es paradjico eneste caso, pues la movilizacin de la poblacin ha-cia los cascos urbanos produce un incremento enlos niveles de pobreza de las ciudades receptoras.

La situacin por departamentosDurante los noventa, los departamentos que siem-pre presentaron altos niveles de poblacin con almenos una NBI fueron, precisamente, los que secaracterizan por niveles de infraestructura y sumi-nistro de servicios pblicos domiciliarios ms atra-sados, como Choc, Crdoba y Sucre, con porcen-tajes superiores a 40%. Por el contrario, se presentanmenores niveles de al menos una NBI, menos del25%, en Valle del Cauca, Risaralda, Caldas y Bogo-t (Grfico 1.9 y Cuadro A.1).

El nivel del ICV es una clara muestra del compor-tamiento diferencial de las regiones colombianas.En el total, la pronunciada cada de algunos depar-tamentos es compensada por el crecimiento deotros, aunque se mantienen las grandes diferencias(Cuadros 1.2 y A.1). Los positivos resultados de losindicadores de NBI muestran que ha habido mejo-ras en virtud de la urbanizacin. Los de ICV, mues-tran que los problemas en el crecimiento del pro-ducto en la peor crisis de la historia del pas fueronmenos severos para la poblacin, por la acumula-cin en capital humano que se logr a partir de laConstitucin de 1991. Todos estos indicadores con-

14 14 14 14 14 Las metodologas para calcular la po-breza no son estrictamente compara-bles a lo largo del perodo de referen-cia. Para los aos de 1991-1993 seaplic una lnea de pobreza e indigen-cia que se construy a partir de la En-cuesta de ingresos y gastos de 1984-1985. Para los aos de 1996-2004 seaplic un valor de las lneas que se ela-bor a partir de las Encuestas de in-gresos y gastos de 1994-1995.

1515151515 Tomado de "Cartilla Cerrar las brechassociales" 2005, DNP mimeo.

GRFICO 1.9 POBLACIN SEGN NBI POR DEPARTAMENTOS. 1997-2000

Fuente: Clculos DNP-DDS-GCV- con base en Dane, ENH, septiembre.


cluyen que existen serios problemas de desigual-dad social, de carencia de un mnimo de recursosdisponible para grandes grupos de poblacin y dedesequilibrios econmicos y sociales que han acre-centado los niveles de pobreza e insatisfaccin enel pas. Es una pobreza producida por el bajo desem-peo econmico, la insuficiencia de infraestructu-ra bsica en las distintas regiones del pas, el im-pacto de una situacin prolongada de violenciaarmada y la inequitativa distribucin del ingreso,los desequilibrios sociales, aspectos stos acompa-ados de un panorama laboral insuficiente que im-posibilita la generacin de ingresos en los hogares.

Por departamentos, en el ao 2003 Bogot presen-ta las mejores condiciones de vida del pas con unICV de 88, mientras en el extremo opuesto se en-cuentra Choc (56). Se destacan con valores de 80o superiores, Antioquia (80), Atlntico (81),Quindo (80) y Valle (82). Aparecen entre los mspobres Crdoba (64), Cesar (65), Nario (65), Sucre(65), Guajira (66), Magdalena (68) y Cauca (69)(Grfico 1.10 y Cuadro A.1).

En 2004, las tasas de pobreza oscilaron entre 73%para el Choc, el departamento ms pobre y 31%para el menos pobre, que es Bogot. Por su parte,Choc, Boyac y Crdoba tienen niveles de pobre-za superiores a 70%, y siete departamentos los tie-nen inferiores al promedio nacional: Bogot, Valle,Meta, Risaralda, Quindo, Santander y Atlntico.La evolucin de la pobreza 2002-2004 no es similaren todos los departamentos, con excepcin de Cho-c donde aument en 10 puntos porcentuales,Caquet (5,5 puntos), Crdoba (3) y Norte de San-tander (1,6 puntos) (Grfico 1.11 y Cuadro A.1).

Entre 2002-2004, la incidencia de la pobreza extremadescendi en la mayora de los departamentos conexcepcin de Choc, en donde experiment el ma-yor incremento (11 puntos porcentuales), Norte deSantander (4), Tolima (3), Crdoba y Caquet (1).Boyac y Choc tienen la mayor tasa de pobrezaextrema 41,5 y 40,5% respectivamente; en la me-jor condicin se ubican Bogot, con 6,3% de indi-gencia; al igual que Risaralda, Valle, Meta, Atlnti-co, La Guajira, Santander y Magdalena, todos elloscon menos de 15% (Grfico 1.12 y Cuadro A.1).

En 1990, casi la mitad de los departamentos pre-sentaban un IDH inferior a 0.70, mientras que Bo-got, Atlntico y La Guajira registraban los mayo-res niveles de desarrollo humano. Departamentoscomo Choc, Cauca y Nario, a lo largo de la dca-da, fueron los de menor IDH, por tener los ms

GRFICO 1.10 NDICE DE CONDICIONES DE VIDA. 1985-2003

Fuente: Clculos DNP-PNDH a partir de Dane: Censo 1985, ENH (1997-2000) y ECH-2003.

GRFICO 1.11 PORCENTAJE DE LA POBLACIN BAJO LNEA DE POBREZA POR DEPARTAMENTOS2002-2004

Fuente: Clculos de la MERPD con base en las ECH, 4 trimestres (2002, 2003, 2004). Lnea de pobreza calculada a partir de la Encuesta deingresos y gastos 1994-1995.

bajos niveles en cada uno de sus componentes. En2003, el departamento con menor ndice siguisiendo Choc (0,680), mientras que Bogot tuvo elmayor (con 0,823), frente al promedio nacional de0,778 (Grfico 1.13 y Cuadro A.4).

Segn los componentes del IDH, en 2003 Choc yMeta contenan los ms bajos niveles de esperanzade vida (67,4 y 67,9 aos, respectivamente) frente a72,6 aos en promedio nacional. Cesar (0,77), y


GRFICO 1.12 PORCENTAJE DE LA POBLACIN BAJO LNEA DE INDIGENCIA. POR DEPARTAMENTOS2002-2004

Fuente: Clculos de la MERPD con base en las ECH- 4 trimestres (2002, 2003, 2004). Lnea de indigencia calculada a partir de la Encuestade ingresos y gastos 1994-1995

16 16 16 16 16 Quintil: es el resultado de distribuir la poblacin en cinco grupos iguales (20% de la poblacin para cada uno).En este caso, en funcin del ingreso, el primer quintil est conformado por el 20% de la poblacin que recibemenos ingresos, mientras que el quintil 5 corresponde a 20% de la poblacin que recibe ms ingresos.

Choc, La Guajira y Sucre (0,79), presentaban losmenores ndices en logro educativo. En cuanto al n-dice del PIB ajustado, nuevamente, Sucre (0,57),Choc (0,56), Cauca (0,57) y Nario (0,56) tenan losmenores valores (Cuadro 1.3).

Distribucin del ingresoEn cuanto a la participacin de los quintiles16 en elingreso total, en promedio entre 1997 y 2000, elquintil 1 participa del ingreso en 2,6% (Cuadro 1.4).En Choc, Crdoba, Boyac y Huila, la participa-cin del quintil ms bajo en los ingresos del depar-tamento es, en promedio, muy inferior al del totalnacional. De igual forma, en los departamentos conmejor distribucin no alcanzan 4% de participa-cin en los ingresos. La mayor proporcin del in-greso se concentra en la poblacin del quintil 5, enparticular, en departamentos como Caquet, Cau-ca, Crdoba y Choc, con una participacin supe-rior a 65% del ingreso total. Entre 1997-2000 lapoblacin del quintil 1 que logr aumentar su par-ticipacin en el ingreso total corresponde a los de-partamentos de Boyac, Cesar, Quindo, Huila ySantander, mientras que en el resto de departamen-tos se observ un retroceso, provocando una dis-minucin en las participacin de ingresos de la po-blacin en el orden nacional.

Pobreza y gneroLa forma como los medios se convierten en logrosde desarrollo varan de una persona a otra, por ra-zones de gnero, edad, etnia, y localizacin geo-grfica, entre otros. As, la pobreza incide en for-ma diferente sobre hombres y mujeres, siendo enmuchos casos la mujer ms vulnerable a los ries-gos de caer en situacin de pobreza. La medicinde ingresos per cpita de hogares, que supone unadistribucin equitativa de los recursos entre todoslos miembros del mismo, no refleja la situacin real;en la mayora de los casos, las mujeres no tieneningresos propios cuando se ocupan de las activida-des domsticas y la crianza de los hijos, de tiempocompleto o parcial, o cuando trabajan en empre-sas familiares. Con frecuencia son discriminadasen el consumo o en las decisiones sobre el uso delos recursos del hogar.

La pobreza golpea en forma diferente a las muje-res y a los hombres. Las condiciones laborales, lajefatura en los hogares, los bajos niveles de educa-cin y de entrenamiento y la baja valoracin quese da al cuidado de los nios, afectan su desarro-llo. El mercado laboral era un territorio vedado no

GRFICO 1.13 NDICE DE DESARROLLO HUMANO POR DEPARTAMENTOS

Fuente: Clculos PNDH, a partir de Dane, ENH, ECH, Cuentas nacionales.


CUADRO 1.3 NDICE DE DESARROLLO HUMANO. POR DEPARTAMENTOS. 2003

Departamentos Esperanza Poblacin Tasa ndice ndice ndice IDHde vida alfabeta escolaridad logro esperanza PIB(aos) (porcentaje) combinada educativo de vida ajustado

(porcentaje)

Bogot, D.C. 73,8 97,5 73,9 0,90 0,81 0,77 0,83Antioquia 71,7 94,2 68,6 0,86 0,78 0,72 0,79Atlntico 73,5 95,1 68,8 0,86 0,81 0,68 0,78Bolvar 73,9 87,8 73,2 0,83 0,82 0,64 0,76Boyac 71,1 92,5 74,8 0,87 0,77 0,65 0,76Caldas 72,0 92,7 70,3 0,85 0,78 0,66 0,77Caquet 70,1 90,7 69,8 0,84 0,75 0,64 0,74Cauca 70,1 90,0 70,8 0,84 0,75 0,57 0,72Cesar 71,7 83,2 65,1 0,77 0,78 0,64 0,73Choc 97,4 79,9 77,2 0,79 0,71 0,56 0,69Crdoba 73,7 83,5 73,8 0,80 0,81 0,64 0,75Cundinamarca 71,8 95,5 70,9 0,87 0,78 0,70 0,78Huila 72,2 94,2 65,2 0,85 0,79 0,65 0,76La Guajira 73,6 83,6 68,2 0,79 0,81 0,70 0,76Magdalena 73,0 85,5 71,0 0,81 0,80 0,60 0,74Meta 67,9 92,5 71,6 0,86 0,72 0,71 0,76Nario 70,4 88,4 66,8 0,81 0,76 0,56 0,71Norte de Santander 71,4 88,6 65,5 0,81 0,77 0,60 0,73Quindo 71,3 93,7 66,7 0,85 0,77 0,66 0,76Risaralda 72,9 93,9 65,6 0,84 0,80 0,67 0,77Santander 72,3 92,8 67,6 0,84 0,79 0,73 0,79Sucre 74,3 83,0 70,2 0,79 0,82 0,57 0,73Tolima 71,5 91,7 70,0 0,85 0,78 0,70 0,77Valle del Cauca 72,1 95,5 71,5 0,88 0,79 0,73 0,80Pas 72,6 92,4 70,4 0,85 0,79 0,70 0,78

Fuente: Clculos PNDH, con base en Dane, Encuesta nacional de hogares y cuentas nacionales.

CUADRO 1.4 PARTICIPACIN DE CADA QUINTIL EN EL INGRESO TOTAL DE LAS UNIDADES NACIONALY DEPARTAMENTAL.1997-2000

Departamentos Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

1997 2000 1997 2000 1997 2000 1997 2000 1997 2000

Bogot 3,7 2,3 7,5 5,8 11,7 10,1 19,1 18,3 58,1 63,5Antioquia 2,9 2,6 6,9 6,8 11,1 11,0 18,5 18,4 60,6 61,3Atlntico 4,8 3,2 8,6 6,5 12,8 10,6 19,7 17,7 54,1 62,1Bolvar 3,3 3,1 7,8 6,6 12,0 11,0 18,8 19,6 58,1 59,6Boyac 1,9 2,2 6,6 6,7 11,3 11,8 18,2 19,3 62,1 60,0Caldas 4,1 3,2 7,8 7,5 12,1 11,8 18,5 18,9 57,5 58,5Caquet 3,6 1,4 9,5 5,9 14,4 9,8 21,5 15,9 51,0 67,0Cauca 2,7 2,6 7,1 6,3 11,4 10,2 18,8 16,6 60,0 64,3Cesar 3,4 3,8 6,6 7,0 10,3 10,2 16,6 15,9 63,2 63,1Crdoba 2,3 2,1 6,5 5,3 10,8 9,4 17,6 16,2 62,8 67,0Cundinamarca 3,3 1,5 8,0 6,7 12,5 12,3 19,3 20,1 56,8 59,4Choc 2,1 2,0 6,7 5,3 11,9 9,9 20,7 17,6 58,7 65,2Huila 2,0 2,5 7,6 6,5 12,7 10,9 20,2 17,5 57,5 62,5La Guajira 3,6 3,0 7,9 8,1 12,4 13,8 19,9 21,7 56,3 53,4Magdalena 4,2 3,8 8,2 7,7 12,3 11,7 18,8 20,0 56,4 56,7Meta 4,3 3,1 10,0 8,7 15,0 13,6 22,8 21,9 48,0 52,7Norte de Santander 3,6 3,2 8,3 7,7 13,3 13,1 19,4 21,1 55,5 54,9Nario 2,9 2,6 6,7 6,4 11,4 10,3 19,3 17,8 59,8 62,9Quindo 2,7 4,2 5,7 7,8 9,0 11,6 13,9 17,7 68,8 58,7Risaralda 3,8 2,8 8,2 7,3 12,9 12,2 20,2 20,1 55,0 57,6Santander 2,2 2,6 7,2 6,4 12,4 11,2 20,6 19,0 57,5 60,8Sucre 4,2 3,7 7,7 7,1 11,9 10,8 18,5 17,8 57,8 60,5Tolima 2,7 2,2 7,6 7,0 12,6 11,9 20,1 21,5 57,1 57,4Valle 4,0 3,2 8,3 7,5 12,9 11,6 20,2 19,1 54,7 58,6Total 2,8 2,4 6,9 6,3 11,3 10,5 18,7 18,2 60,3 62,7

Fuente: Clculos DNP-DDS-GCV, con base en Dane, Encuesta nacional de hogares, septiembre.


solo por la sociedad sino por la propia mujer, y elproceso de acceder a los recursos materiales, cul-turales y a la participacin poltica ha sido lento,aunque cada da cobra ms relevancia. Permane-cer en el hogar realizando actividades domsticasy cuidando los hijos no representa el nico futuropara las mujeres.

La mujer accede a activos fsicos, sociales y cultu-rales dependiendo del papel que desempea; al serla principal responsable del trabajo domstico, conmenor participacin en la esfera econmica, su ac-ceso a activos materiales es limitado; cuando tra-baja fuera del hogar sus ingresos son ms bajos y, apesar de haber incrementado su nivel educativo,su desarrollo cultural y su participacin poltica esrelativamente baja, y se restringe la toma de deci-siones en su hogar y en la vida de su comunidad.La pobreza evidencia la discriminacin existenteen los diferentes espacios de la sociedad, que ponede manifiesto las relaciones de poder y la distribu-cin desigual de los recursos (Cepal y Unifem, 2004)y crea conciencia sobre la necesidad de adelantaracciones orientadas a lograr su empoderamiento17.

Es frecuente encontrar mujeres con alta dependen-cia econmica frente al jefe del hogar, incluso enhogares no pobres. Este hecho (pobreza invisible) evi-dencia la situacin de pobreza de algunos miembrosdel hogar, que no necesariamente lo hace en las me-diciones tradicionales de pobreza. La incorporacinde la mujer al mercado laboral y la generacin de in-gresos monetarios propios, crea una condicin quepermite a la mujer salir de esa pobreza invisible; sinembargo, las condiciones del mercado de trabajo noson fciles para ellas. Muchos empleadores no en-cuentran atractiva su contratacin, por los sobrecos-tos que generan las licencias de maternidad y por lacreencia de que el ausentismo es mayor debido a queson amas de casa y madres. La condicin de ama decasa de tiempo completo tiende a cambiar cuandolos ingresos del hogar son insuficientes, pero un bajonivel educativo y la falta de experiencia limitan suacceso a oficios calificados y bien remunerados, y seorientan con frecuencia al servicio domstico. Estees un empleo informal, cuyas condiciones laboralesy salariales, en la mayora de los casos, estn porfuera de la normatividad.

Ante la necesidad de recibir los ingresos suficientespara vivir dentro de condiciones aceptables, la mu-jer ha ganado mayor participacin en el mercadolaboral, lo que ha sido facilitado por mayores nive-les de educacin. En 1990 la tasa de participacinlaboral de las mujeres era de 47% y en 2004 lleg a

55%, mientras la participacin de los hombres hapermanecido casi constante durante el mismo pe-rodo, fluctuando entre 73 y 76% (Grfico 1.14).

Entre 1990 y 2004, la tasa de ocupacin femeninareporta un crecimiento de seis puntos porcentua-les (40 a 46%), mientras que la masculina ha decre-cido cinco puntos (70 a 65%). Las tasas de desem-pleo de las mujeres siempre son mayores que las delos hombres18 pero la diferencia se ha reducido desiete a cinco puntos.

Por ramas de actividad, los hombres tradicional-mente han estado ms ocupados en la agriculturay en el comercio, y las mujeres en los servicios y elcomercio (Cuadro A.5). Por su parte, en trminosde la posicin ocupacional y con referencia a loshombres, las mujeres se ocupan ms como asala-riadas en el sector pblico y empleo domstico, ymenos como asalariadas particulares, cuenta propiay patronas. Su ocupacin ha venido creciendo comopatronas, cuenta propia, empleo domstico y tra-bajadoras familiares sin remuneracin, y descen-diendo en las dems posiciones ocupacionales, di-nmica similar a la de los hombres (Cuadro A.6)

Pobreza y etniaLa pobreza en Colombia ha afectado con mayorfuerza a sectores especficos de la poblacin, comolos pueblos indgenas y comunidades de afrodes-cendientes19, los pueblos raizales y rom quesecularmente han estado marginados de los bene-ficios del desarrollo y que, ms recientemente, tam-bin han sido en especial lesionados por el impactode la violencia armada. En muchas ocasiones ytiempos, estos pueblos han luchado para que sereconozcan y respeten su identidad tnica culturaly sus derechos colectivos.

En Colombia vive aproximadamente 1,44% de la po-blacin indgena y afrodescendiente de Amrica La-tina. En la regin la poblacin indgena representaentre 8 y 15% de la total, mientras que si bien no secuenta con datos precisos, los afrodescendientes (in-cluidos negros y mulatos) se estiman en 3.448.000 queequivalen a menos del 8%, de acuerdo con la Encues-ta de calidad de vida (2003), (Snchez y Arango,2004). Tras siglos de exclusin, estos grupos siguensiendo tratados como minoras, viviendo en condi-cin de pobreza y con deficiente acceso a la educacino a los servicios de salud que les permitan integrarseplenamente en la sociedad.

Existe poca investigacin emprica sobre las condi-ciones socioeconmicas de la poblacin indgena y

17 17 17 17 17 El empoderamiento hace referencia alcambio en las relaciones de poder ha-cia aquellos que con anterioridad te-nan escasa autoridad sobre sus vidas.Es tener el control sobre recursos dediversa ndole y sobre su propia ideo-loga. El empoderamiento es un cambiopersonal sobre la conciencia y laautopercepcin que genera las msprofundas transformaciones (Sen yGita, 1998).

1818181818 Otros aspectos de la desigualdad de g-nero estn tratadas en el Objetivo 3 Pro-mover la igualdad entre los sexos y laautonoma de la mujer. Adems, va-se: OIT, 2002 (http://www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/rgmeet/index.htm); y Pautassi, L, 2001.

1919191919 Los conceptos de raza y etnias hanpermanecido a lo largo de la historia yse expresan en diferencias en rasgosfsicos como el color de la piel, de losojos o el cabello, o de rasgos cultura-les como visiones del mundo, de lasrelaciones con los otros y con la natu-raleza. Etnia proviene del conceptogriego etnos que significa pueblo o na-cin; la etnicidad se refiere a culturay, especficamente, a diferencias cul-turales; su uso generalizado ha emer-gido precisamente en reemplazo de lapalabra raza, que se refiere a caracte-rsticas fenotpicas.


afrodescendiente20. La visin holstica de los indge-nas respecto a la tierra y el medio ambiente conju-ga los aspectos sociales, econmicos, religiosos y cul-turales de sus vidas. A partir de los setenta, lasituacin cambi por la constante migracin hacialas ciudades, creando nuevas reas de residencia, enparticular, urbana. Las desfavorables condiciones enlas que habitan estos grupos se originan en la pr-dida progresiva de tierras, el quiebre de las econo-mas comunitarias y las escasas oportunidades detrabajo rural, que los obliga al autoconsumo o amigrar en busca de empleos informales, como ven-tas informales, servicio domstico y actividades oca-sionales, que generan pocos ingresos y carecen deproteccin social. A lo anterior se suma, en aos msrecientes, la presencia de grupos armados ilegales ensus territorios, que los ha obligado a abandonarlose incorporarse a las zonas marginales urbanas, de-teriorando el tejido social de sus comunidades yrompiendo sus lazos culturales ancestrales21.

Cuando se combinan gnero y etnia, las condicio-nes tienden a empeorarse. Es el caso de la mujernegra que, en promedio, percibe un tercio de losingresos mensuales de una mujer blanca jefe dehogar (Bello y Rangel, 2002).

Polticas sociales dirigidas a la pobrezaEn los aos setenta la poltica social estuvo orienta-da a mejorar las condiciones de la poblacin, conprogramas como el Upac, el Plan de desarrollo ruralintegrado (DRI) y el Plan de alimentacin y nutri-cin (PAN). A mediados de los ochenta se le da im-portancia a la educacin media con el propsito defacilitar la insercin en el mercado laboral. En 1986se present un ambicioso Plan de erradicacin de lapobreza22 que se ejecut parcialmente debido a larestriccin de recursos fiscales en esos aos.

El inicio de los aos noventa estuvo marcado pordiferentes reformas estructurales para crear un nue-vo modelo econmico, acompaado por una trans-formacin institucional del pas con la Constitu-cin Poltica de 1991. La nueva Carta ampli elcampo de los derechos y las garantas sociales, yestableci medidas de proteccin para la infancia,la juventud, la ancianidad y las personas con limi-taciones fsicas y mentales, orden una ampliacin

GRFICO 1.14 TASA GLOBAL DE PARTICIPACIN, DESEMPLEO Y OCUPACIN POR SEXO. 1990-2004

Nota: El quiebre en los grficos es debido a un cambio en la metodologa del Dane para la medicin de los indicadores laborales.Fuente: Dane, ENH diciembre: 1990-2000 siete reas y ECH diciembre: 2001-2004 trece reas.

2 2 2 2 200000 Muchas encuestas y censos se basan en la autodefinicin de las personas entrevistadas como pertenecientes a un grupo especfico, salvo cuando sus rasgos fsicos los identifican con claridad. 2121212121 La poblacin negra desplazada entre enero de 2000 y junio de 2001 provena de los departamentos de Choc, Sucre, Bolvar, Valle del Cauca, Antioquia y Risaralda; y la poblacin

indgena, de Cauca, Valle del Cauca, Putumayo, Choc, Tolima, Magdalena y Crdoba. En el mismo periodo, los principales asentamientos de poblacin indgena desplazada seencontraban en Valle del Cauca, Putumayo, Tolima y Crdoba; y los de poblacin negra, en Choc, Risaralda, Bolvar y Valle del Cauca. Se estima que 18% de la poblacindesplazada es negra y 5% indgena. En total, 23% de la poblacin desplazada en el periodo mencionado corresponda a grupos tnicos, proporcin 53% superior al porcentaje depoblacin negra e indgena del total de poblacin del pas. Vase http://www.red.gov.co/DesplazamientoForzado, Red de Solidaridad Social.

22 22 22 22 22 Con siete programas: i) mejoramiento del hogar; ii) asentamientos humanos; iii) salud bsica para todos; iv) educacin bsica para todos; v) suministro de bienes bsicos; vi)generacin de empleo; vii) desarrollo integral campesino.


un elemento fundamental. El objetivo final ha sidoelevar el nivel de escolaridad de la poblacin, con elmejoramiento de las condiciones para el ingreso, yel estmulo a la permanencia y continuidad de losnios en las instituciones educativas. Se comenza asignar recursos en relacin con la eficiencia y lacalidad, de acuerdo con los resultados obtenidos.

Tambin se dise un nuevo sistema de salud (ley100 de 1993), una de las medidas de poltica socialde mayor impacto de la dcada, en el que las perso-nas con capacidad de pago ingresan al rgimen con-tributivo y subsidian a la poblacin de menores re-cursos del rgimen subsidiado. Se destaca elprogreso hacia la universalidad en la afiliacin alSistema general de seguridad social en salud, conel paso de un esquema de subsidios a la oferta ha-cia uno de subsidios a la demanda, y con mayorviabilidad y estabilidad financiera del sistema.

Se cre igualmente el Sistema de seleccin de be-neficiarios (Sisben), que ha hecho posible estable-cer subsidios a la demanda, en contraposicin desubsidios a la oferta que tradicionalmente orienta-ban la inversin pblica social.

Con el fin de consolidar y concentrar los esfuerzosen el desarrollo de programas que impactaran enforma directa las condiciones de vida de la pobla-cin pobre, se dise la Red de Solidaridad Social(RSS)23.

En el marco reciente de bajo crecimiento y alta res-triccin fiscal, la poltica social se concentra en tresaspectos: i) aumento de la eficiencia del gasto socialpara que se traduzca en mejores resultados, ii)focalizacin del gasto hacia los ms necesitados, yiii) consolidacin del sistema de proteccin social.Algunos de los objetivos propuestos para lograrmayor equidad social son: ampliar la cobertura ymejorar la calidad de la educacin preescolar, mediay superior; mejorar el acceso y la prestacin de losservicios del sistema general de seguridad social ensalud, con mayor sostenibilidad financiera; impul-sar el desarrollo del campo a travs de un mayoracceso a la infraestructura bsica, el desarrollo depolticas de seguridad alimentaria y la aplicacin denueva tecnologa y desarrollo cientfico en la produc-cin agropecuaria; as como estimular la creacin denuevas micro, pequeas y medianas empresas a tra-vs del acceso a recursos financieros.

Durante los aos noventa, el crecimiento del gas-to pblico social fue positivo, aunque al final de ladcada disminuy su magnitud. Como porcentajedel PIB, entre 1990 y 2000 creci casi 4 puntos por-

2323232323 Con programas como empleo de emer-gencia, nutricin, atencin maternoinfantil, apoyo a madres jefes de ho-gar, vivienda, y entorno y recreacinen 2005.

RECUADRO 1.3EL PROGRAMA DE FAMILIAS EN ACCIN

El Programa de Familias en Accin, en la actualidad a cargo de la Agencia Colombiana para la Accin Social yla Cooperacin Internacional Accin Social, fue incluido dentro de los componentes de la Red de Apoyo Social(una iniciativa del Estado colombiano para contrarrestar la recesin sufrida entre 1998 y 1999); con el prop-sito de mitigar los efectos de la crisis econmica en la poblacin ms pobre, a travs de un nuevo esquema desubsidios de salud, educacin y nutricin, que condiciona la entrega a la realizacin peridica de controles detalla, peso y asistencia escolar de los nios (DNP, 2004).

En la actualidad el programa tiene como objetivo entregar de manera eficiente y eficaz, un apoyo monetariodirecto a las familias del nivel 1 del Sisben o a las familias desplazadas para mejorar la salud y la educacin delos menores de 18 aos, a cambio del cumplimiento de compromisos.

El tipo de subsidios entregados por el programa incluye uno nutricional dirigido a familias con nios menores de7 aos, a las que se les entrega un subsidio por familia sin importar el nmero de hijos por un valor de 46.500pesos mensuales durante el ao. Tambin incluye un subsidio escolar dirigido a familias con nios estudiandoentre 2 grado y 11 grado; se entrega un subsidio por cada nio matriculado durante los diez meses al ao. Elsubsidio es de 14.000 pesos al mes para primaria y 28.000 pesos al mes para secundaria.

El programa funciona as: existe una Unidad coordinadora nacional (UCN), que administra tcnica y financiera-mente el programa. Es responsable del seguimiento, monitoreo y ejecucin del programa desde el nivel central.La Unidad coordinadora regional (UCR) opera el programa desde el nivel departamental. La administracinmunicipal apoya la ejecucin del programa, cumpliendo con los compromisos establecidos en el convenio departicipacin firmado entre el DAPR (Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica) y FIP(Fondo de Inversin para la Paz).

La Unidad coordinadora nacional genera la lista de familias elegibles por municipio, a partir de la versin msactualizada del nivel 1 del Sisben. Posteriormente, esta lista se cruza con la informacin de los nios beneficia-rios de los programas del ICBF y de esta manera se identifican las familias elegibles; mediante la legalizacindel convenio de participacin se adelanta la distribucin de listas de familias elegibles y se divulga; se realizala impresin de formularios y cartillas para inscripciones, la capacitacin a los equipos municipales, se hace lainscripcin y finalmente la recoleccin de los formularios de inscripcin.

En la actualidad el programa ha beneficiado a ms de 550.000 familias, de las cuales 63.000 son desplaza-das y el resto (487.000) son Sisben 1, y a ms de 1.360.000 nios (139.000 desplazados y 1.225.000Sisben 1). El programa ha llegado a 32 departamentos, 742 municipios y para 2006 tiene asignados 305.000millones de pesos*.

Segn la evaluacin de impacto del programa adelantada en 2004, el programa tiene efectos positivos en latasa de enrolamiento escolar de nios entre 14 y 17 aos, la ingesta de alimentos y el nmero de controles detalla y peso en la zona rural entre otros (DNP, 2004).

* Informacin suministrada por la Unidad de Seguimiento de la Direccin de Programas Sociales de la Agencia Colombiana para la AccinSocial y la Cooperacin Internacional.

de coberturas en seguridad social y educacin, ascomo la descentralizacin de los principales secto-res y actividades de desarrollo social.

La poltica social dio prioridad a los subsidios a lademanda y a las acciones dirigidas a poblacionesespecficas. En educacin, se ampli la coberturade la educacin primaria y expandi la educacinsecundaria en zonas urbanas. Se busc avanzar enla universalizacin de la educacin bsica hastanoveno grado (obligatoriedad impuesta por la Cons-titucin Poltica), y se incorpora la calidad como


centuales (7,0 a 10,6%); en 1997 alcanz 11,4% delPIB. Los ltimos aos de la dcada pasada y los co-mienzos de sta presentaron valores entre 10 y 11puntos porcentuales. En el ltimo ao (2005) elindicador present su mximo histrico (11,6%)distribuido en educacin (4,4%), seguridad social pensiones (3,4%), salud (3,3%) y vivienda (0,4%)(Grfico 1.15).

LA ERRADICACIN DE LA POBREZACOMO META DEL MILENIO

El primer Objetivo de Desarrollo del Milenio es erra-dicar la pobreza extrema y el hambre. La meta es-pera haber reducido a la mitad, entre 1990 y 2015,el nmero de personas que vivan en condicionesde pobreza extrema.

Colombia emplear como indicador la lnea de po-breza nacional. Bajo este parmetro, durante ladcada del noventa el porcentaje de personas pordebajo de la lnea de pobreza aument en cerca detres puntos porcentuales. Llegar a 28,5% de la po-blacin en 2015, requiere de un crecimiento pro-medio y sostenido de la economa superior a 4%anual, al tiempo con una disminucin igualmentesostenida de los ndices de concentracin del ingre-so (Conpes 091, 2005). Naturalmente, estas varia-ciones deben estar soportadas en mayor producti-vidad laboral, fortalecimiento del capital humanoy mejoramiento econmico de zonas rurales y reasgeogrficas donde se concentra ms la poblacinpobre (Grfico 1.16).

La lnea de un dlarLa Declaracin del Milenio propone utilizar comolnea de pobreza extrema los ingresos correspon-dientes a un dlar por da por persona24. Tomandocomo base el ao 1991 (2,8%), este nivel de pobre-za debe llegar a 1,5% de la poblacin, lo que signi-fica disminuir a un ritmo de 10% anual. Para 2005,de acuerdo con los clculos de la MERPD, este por-centaje es de 3,0%. El Grfico 1.17 presenta tam-bin el porcentaje de pobreza medido por los quetienen menos de dos dlares PPA. Colombia y otrosseis de los dieciocho pases de Amrica Latina al-canzaran a cumplir con sus respectivas metassiempre y cuando hagan esfuerzos importantespara incrementar su crecimiento econmico his-trico (Cepal, PNUD, Ipea, 2003) y sus polticasdistributivas.

La menor desigualdad y la disminucinde la brecha de pobrezaEl crecimiento econmico es necesario pero no su-ficiente para reducir la pobreza. La alta desigualdaden los ingresos constituye tambin una barrera, paralograr las metas de reduccin de la pobreza: cuantoms desigual es un pas, menos efectivo es el creci-miento para reducirla. El ritmo y la velocidad a laque el crecimiento puede disminuirla mejoran conmayor igualdad: el crecimiento en pases con ma-yor desigualdad (coeficiente Gini cercano a 0,6) re-duce la pobreza a la mitad de la velocidad que enpases con menor desigualdad (coeficiente Gini cer-cano a 0,2) (Lustig, Arias y Rigolini, 2002). Para re-ducir efectivamente la pobreza al ao 2015 ser

GRFICO 1.15 EVOLUCIN DEL GASTO SOCIAL EN COLOMBIA. 1990-2005

* Cifra proyectada.Fuente: Leyes de presupuesto. Contranal - Informes financieros. DNP - Bases BPI y UDS. Clculos DNP-DEE.

GRFICO 1.16 PORCENTAJE DE LA POBLACIN POR DEBAJO DE LA LNEA DE POBREZAY PROYECCIN A 2015

Fuente: DNP, SISD 30.

24 24 24 24 24 En valores de PPA: el tipo de cambioentre dos monedas debe tender a unvalor central, llamado paridad de poderde compra o adquisitivo (PPA), quedepende del nivel relativo de precios enlos pases. Se emplea dicha lnea comoun estndar internacional mnimo depobreza bajo la cual una persona pue-de catalogarse pobre en cualquier lugardel mundo. La meta se defini respec-to de una lnea internacional de pobre-za, de aproximadamente un dlar esta-dounidense diario por persona, aprecios de los Estados Unidos en 1985(1,24 dlares a precios de 1999, lo quecorresponde a un umbral mensual percpita de 37,20 dlares), que luego seconvirti a moneda nacional al tipo decambio de paridad PPA.


necesario combinar polticas econmicas propobres,que incluyan aspectos como poltica tributaria,desconcentracin de la propiedad, etc., as comoprogramas especficos que promuevan empleo ygeneracin de ingresos, acceso a activos producti-vos, produccin asociativa y pequea produccin,capacitacin y transferencia de tecnologa, mejorfocalizacin de los recursos e integracin de la ofer-ta pblica de los programas de proteccin socialexistentes en los niveles urbano y rural.

Implicaciones de polticaLa pobreza es un problema que atae a todos losmiembros de la sociedad, porque limita las posibi-lidades de alcanzar un ptimo social y aumenta elrezago de desarrollo existente. Colombia se carac-teriza por altos niveles de exclusin social y mlti-ples carencias, que van desde la dificultad de acce-der a puestos de trabajo dignos, bajos ingresos,desnutricin, analfabetismo, un sistema de educa-cin incompleto y una severa migracin forzosa delcampo a la ciudad, entre otros. Para disminuir losniveles de pobreza es necesario desarrollar polticaspblicas encaminadas al crecimiento econmico,mejorar la redistribucin del ingreso, impulsar eldesarrollo humano, desarrollo productivo, plenoejercicio de los derechos humanos, gestin urbanay sostenibilidad ambiental.

En el documento Conpes Social 91 del 14 de mar-zo de 2005 se definieron los compromisos del pasfrente a las Metas del Milenio para 2015 en rela-cin con pobreza y hambre.

Metas y estrategias nacionales Reducir a 1,5 el porcentaje de personas con in-

greso inferior a 1 dlar con paridad de poder ad-quisitivo (PPA de 1993). Lnea de base 1991: 2,8%

Reducir a 28,5 el porcentaje de personas en po-breza. Lnea de base 1991: 53,8%25

Reducir a 8,8 el porcentaje de personas que vi-ven en pobreza extrema (indigencia). Lnea debase 1991: 20,4%26.

Las estrategias propuestas contemplan las reas deoportunidades econmicas, manejo social del riesgo,evaluacin y seguimiento continuo, la voz y la par-ticipacin de los pobres, y la preferencia por los nios.

Las oportunidades econmicas..... Se trata de lograrque los esfuerzos de desarrollo por parte del Estadoy la sociedad civil colombiana incluyan mecanis-mos explcitos para dar oportunidades preferentesa los pobres. El punto clave es ayudar a los pobres aconstruir sus propios activos, en trminos de acce-so a la propiedad de la tierra y la vivienda, a la edu-cacin y al crdito, as como el desarrollo de me-canismos e instituciones que protejan el capitalhumano y los activos fsicos acumulados por loshogares, en particular, los ms vulnerables. Comola pobreza est ntimamente ligada a la cantidad ya la calidad del empleo disponibles (Nez, J. yRamrez, JC., 2002), es fundamental que las polti-cas macroeconmicas que tienen efecto sobre lossalarios, el empleo y la distribucin del ingreso seorienten a favor de los grupos y las regiones mspobres, porque los impactos positivos y la respon-sabilidad sobre la pobreza no es exclusiva de la po-ltica social; por ello la superacin de la pobreza yde las grandes desigualdades forman parte integralde la estrategia de crecimiento y desarrollo. Se pro-mover el crecimiento de los sectores que ofrecenmayores oportunidades de empleo a los pobres yque generan bienes de consumo bsico, como ali-mentos, y a travs de cadenas productivas para losprincipales productos agropecuarios y manufactu-rados (caucho, algodn-textiles, palma de aceite,maz, soya, yuca industrial, forestal productivo, ca-cao, hortofruticultura y silvopastoril)27.

Esta orientacin general se complementar con laestrategia de la Red de Apoyo Social (RAS), quepromueve la acumulacin de capital humano eneducacin y salud, para las familias pobres en losmunicipios menores de cien mil habitantes. Ade-ms, se contempla el fortalecimiento de los princi-

2525252525 Esta meta se calcul con base en elsupuesto de un crecimiento econmi-co del 4% en los aos 2005 y 2006, y6% a partir de 2007.

2626262626 Para el clculo se mantiene el mismosupuesto de la meta en reduccin depobreza.

27 27 27 27 27 El acceso de los pobres a la produccineficiente, a travs de la asistencia tc-nica, la consolidacin de cadenas y mi-nicadenas productivas en contextoslocales, recursos y formas de crdito,microcrdito y financiacin ajustadasa los requerimientos de los pequeosproductores y a los asociados, sonejemplos que estn en desarrollo. Losprogramas de desarrollo alternativotambin permiten brindar oportuni-dades integrales para los miles de fa-milias que hoy estn vinculadas a loscultivos ilcitos (DNP, 2003:228).

GRFICO 1.17 PORCENTAJE DE LA POBLACIN CON MENOS DE UNO Y DOS DLARESPOR DA 1996 2005

Fuente: Clculos MERPD con base en Dane - ENH (septiembre) para 1996-2000 y Dane ECH (tercer trimestre) para 2001-2005. Tasas decambio PPA del Banco Mundial.


pales programas sectoriales sociales, como cober-tura y calidad en la educacin y afiliacin univer-sal de salud, que tienen efectos importantes y defi-nitivos en la disminucin de la pobreza.

El manejo social del riesgo. El componente prin-cipal para la reduccin de la pobreza es el reconoci-miento de que la forma ms eficiente de prevenir,enfrentar y superar los choques que afectan las con-diciones de vida de las personas es el manejo socialdel riesgo, que se concreta en la definicin y opera-cin del Sistema de proteccin social que dirigen elMinisterio de la Proteccin Social y la Red de Apo-yo Social (DNP, Conpes Social No. 3081 de 2000 ydecreto 205 de febrero del 2003, artculo 1) La es-trategia implica la identificacin e implementacinde estrategias de reduccin, mitigacin y supera-cin de los riesgos que puedan provenir de fuentesnaturales y ambientales, sociales, econmicas y re-lacionadas con el mercado de trabajo, el ciclo vitaly la salud. El componente de educacin, a cargodel Ministerio de Educacin Nacional, es parte cla-ve e integral del manejo social del riesgo.

Este manejo social del riesgo tiene efectos especial-mente importantes para atender la pobreza extre-ma. La Red de Asistencia Social est orientada aimpedir prdidas irrecuperables de capital humanoy a reducir la vulnerabilidad de la poblacin anteriesgos de enfermedad, desercin escolar, desplaza-miento forzado, desastres naturales, choques eco-nmicos, sociales y polticos. Esta orientacin ge-neral se especifica en varios tipos de programas,dentro de la poltica general que hace nfasis enaquellos que muestren mayores beneficios en la for-macin de capital humano y que ms contribuyana eliminar la trampa de pobreza de los hogares.

Los programas sociales que buscan atencin uni-versal, como calidad en la educacin y seguridad so-cial en salud, tienen efectos claros en la disminu-cin del riesgo de pobreza y en el aumento de laparticipacin activa y productiva en el desarrolloeconmico y social del pas. De esta forma, la prin-cipal estrategia para reducir la pobreza es lograr elcumplimiento de las metas establecidas en el res-to de objetivos, especialmente en materia de edu-cacin y salud

Los programas de atencin a personas que ya hansido alcanzadas por choques naturales, econmi-cos o de salud, como los implementados por laRAS, condicionan la ayuda del Estado a la forma-

cin y conservacin de capital humano (asisten-cia escolar, nutricin, induccin de demanda enservicios de salud preventivos, entre otros) y bus-can mitigar y superar los efectos de las crisis in-dividuales y colectivas en los grupos ms vulne-rables. Para ellos, se propone implementarprogramas de subsidios condicionados, similaresal Programa Familias en Accin que maneja ac-tualmente la RAS

Atencin prioritaria y especial recibir la poblacinafectada por el desplazamiento forzado, ya queconstituye el grupo social cuyos derechos estn mscompleja y profundamente vulnerados en el pas.

Evaluacin y seguimiento continuo. De maneraadicional, como elemento constitutivo de todotipo de programas, se debe hacer nfasis en el se-guimiento continuo que permita la evaluacin delos avances y el ajuste a las condiciones y necesi-dades de las poblaciones. As mismo, se debe me-jorar la focalizacin, para aumentar la eficiencia yeficacia de sus intervenciones, consolidando, ac-tualizando o mejorando el Sisben y el Ruaf (regis-tro nico de afiliados), mediante la accin coordi-nada del DNP, el Ministerio de la Proteccin Socialy las entidades territoriales; as como la creacinde sistemas de informacin para la gestin de losprogramas y polticas28.

La voz y participacin de los pobres. Por otra par-te, como elemento transversal de todas las estrate-gias de los programas de desarrollo social por sec-tores, se considerar la voz y participacin de lospobres. La organizacin y la participacin de la po-blacin en el diseo e implementacin de polticasy programas, acompaadas de control social efec-tivo son una parte indispensable de cualquier es-trategia para la reduccin de la pobreza. Se hacenecesario trabajar en la construccin y disposicinde medios de informacin para que dicho ejerciciosea posible y contribuya a crear una nueva ciuda-dana y lograr eficacia, eficiencia y sostenibilidadde los programas (Arboleda, J; Patti Petesch yBlackburn, J, 2004).

Preferencia por los nios. Por ltimo, para cortarlos mecanismos de transmisin intergeneracionalde la pobreza, las estrategias deben tener especialnfasis en beneficios dirigidos a los nios. Se buscaque los de esta nueva generacin tengan acceso a:nutricin de calidad, cuidado integral, salud bsi-ca, socializacin y desarrollo.

28 28 28 28 28 Se prev una actualizacin general, almenos cada cuatro aos.


Pobreza y poblacin en situacinde desplazamiento forzado

GRFICO 1.18 EVOLUCIN DEL NMERO DE PERSONAS DESPLAZADAS POR LA VIOLENCIA1995 - AGOSTO 2006

Fuente: RUPD - Accin Social.

29 29 29 29 29 Este valor incluye 13.664 casos que seencuentran en proceso de depuracin,55 casos anteriores a 1995 y 2.833 co-rrespondientes al perodo 1995 - 1996.

El desplazamiento interno forzado constituye unade las ms preocupantes manifestaciones de la cri-sis humanitaria generada por la violencia armada,tanto por los mltiples efectos que produce sobrela poblacin como por su magnitud. Entre enerode 1995 y agosto de 2006, se han registrado comodesplazados un total de 1.852.53029 (Grfico 1.18)personas de acuerdo con los datos del registro ni-co de poblacin desplazada (RUPD), de la AltaConsejera para la Accin Social y la CooperacinSocial (Accin Social).

El desplazamiento forzado, adems de lo que sig-nifica en trminos de seguridad, libertad e integri-dad de las personas desplazadas, ocasiona una pr-dida de activos individuales y colectivos que ubicana esta poblacin en una situacin de alta vulnera-bilidad y la deja expuesta al riesgo de caer en unasituacin de pobreza crnica (Ibez, Moya yVelsquez, 2006).

El desplazamiento ha afectado a ms de novecien-tos municipios en el pas. Las condiciones de laszonas de expulsin, las capacidades de las reas derecepcin y las potencialidades y limitaciones delos propios desplazados, hacen que se enfrentennecesidades diferenciales en funcin de sus lugaresde origen y asentamiento temporal, de su origentnico y de la estructura y composicin de las fa-milias. Por lo que la situacin de la poblacin des-plazada no es homognea.

Frente a la problemtica del desplazamiento, el Es-tado ha establecido un conjunto de instrumentosde respuesta, en particular, a partir de 1995, a tra-vs del desarrollo de poltica pblica enfocada a laprevencin del desplazamiento, y la proteccin, laatencin a los desplazados y la generacin de con-diciones para el alcance de soluciones duraderas.Pese a los esfuerzos desarrollados an se continanpresentado nuevos desplazamientos y un alto n-mero de esta poblacin no ha encontrado an unasolucin definitiva a su situacin.

La intervencin de la justicia constitucional, a tra-vs de la sentencia T-025 de 2004 ha generado unescenario propicio para revisar el marco nacional yajustar la poltica pblica existente. Como partede ese proceso, el gobierno dise el Plan nacionalde atencin integral a la poblacin desplazada,adoptado mediante el decreto 250 de 2005, Poste-riormente, el Plan fue complementado con elConpes 3400 de 2005, "Metas y priorizacin de re-cursos presupuestales para atender a la poblacindesplazada por la violencia en Colombia", el cualestablece: i) el esfuerzo presupuestal necesario paraatender a la poblacin desplazada y ii) el cronogra-ma de asignacin de recursos para atender a estapoblacin durante el perodo 2007 - 2011. Como seobserva en el Grfico 1.19 recientemente se ha pre-sentado un cambio en la tendencia de asignacinde recursos a programas dirigidos a la poblacindesplazada por la violencia.

La atencin simultnea de la poblacin que desdehace ms de diez aos ha sufrido el desplazamientoy los nuevos flujos de poblacin desplazada limitan


3030303030 La Corte Constitucional en la Senten-cia T-602 de 2003 ordena est

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1 Objetivo Erradicar La Pobreza Extrema y El Hambre