#10 Políticas Culturales: modelos gubernamentales

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Políticas culturales: modelos gubernamentales

Carla Bodo

Traducción: Marta Kovacsics M.

Como se sabe, los objetivos buscados a través de una intervención pública en la cultura – implícitos o más frecuentemente codificados de forma explícita en la Constitución de cada país– son casi siempre, básicamente los mismos:• La conservación del patrimonio artístico e histórico.• El apoyo a la creación y producción artística, y a la innovación.• La ampliación del acceso y de la participación en la cultura.• La protección al pluralismo y a la libertad de expresión.

En cambio, lo que varía de país en país es el énfasis y el grado de prioridad que se le

atribuye a cada uno de esos objetivos, además de los modelos gubernamentales empleados para conseguirlos.

La finalidad de este texto será precisamente la de mostrar algunos de estos modelos: losmodelos institucionales, de intervención y de financiación.

Modelos institucionales

Los modelos institucionales alternativos pueden ocuparse tanto de la forma de intervención,que puede ser directa o indirecta, como de las relaciones de centralización/descentralizaciónexistentes en los distintos niveles de gobierno.

Intervención directa vs. intervención indirectaTanto en el ámbito estatal como en el local, la intervención pública en la cultura puede ser directa cuando es dirigida por un sector integrado directamente con la administración(ministerio, instituto o departamento cultural de una región, municipio, etc.), o indirecta,cuando opera a través de “agencias para la cultura”. Éstas son públicas y sin embargo,mantienen cierta autonomía respecto a la administración misma.

En la posguerra, el primer modelo de intervención directa operante en una democracia fue,en 1959, el Ministerio para la Cultura Francesa guiado por André Malraux. Sin embargo,desde antes, más exactamente en 1946, el gran economista John Maynard Keynes había

inspirado el primer caso de intervención indirecta, proponiendo al gobierno británico lacreación del Arts Council of Great Britain, del cual además fue el primer presidente. Laidea de que la intervención del Estado en el espacio de la cultura y de las artes (aunque la protección del patrimonio histórico artístico no hacía parte de las competencias propias dela agencia) no tuviese que depender directamente de la administración, sino que se confiaraa un organismo público parcialmente independiente, se basaba en la teoría del arm’s lenght principle. Según dicha teoría, entre el gobierno y la administración de los recursos a lasartes era prudente y oportuno conservar la “distancia de un brazo”.

En los años siguientes, cuando –a partir de la mitad de la década de los sesenta– la creaciónde dispositivos públicos pertinentes de intervención institucional y financiera en el sector



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de la cultura se volvió una exigencia común para la mayoría de los países, éstos siguieron,más o menos de cerca, los modelos propuestos por Inglaterra y Francia.

El modelo de una intervención por medio de una agencia enfocada principalmente en lasartes tuvo seguidores en los países nórdicos y escandinavos, así como en Japón y, sobretodo, en los Estados Unidos. En este último país, gracias al efecto catalizador producido por la creación en 1966, y durante la presidencia Johnson, de la agencia federal para la cultura – el National Endowment for the Arts –, todos los otros 52 estados de la Unión construyeronuna amplia y ramificada red de Arts Councils públicos destinados al apoyo de las artes.

En cambio, la Europa continental –más escéptica frente a una posibilidad real de autonomíaen las decisiones de los organismos controlados por consejos de administración casisiempre nombrados por el gobierno– prefirió seguir el modelo francés. En esos años secrearon ministerios competentes exclusivamente para la cultura (patrimonio histórico,

bibliotecas, artes visuales, espectáculo) o bien para la cultura y la educación. No es casualque los últimos países en disponer de un ministerio de cultura –quizás recordando losministerios para la cultura creados antes de la guerra por Mussolini y Hitler– fueron: Italia,en donde la atribución de funciones fue gradual y sólo se llevó a término en 1998; yAlemania, país que en la posguerra decidió devolver totalmente a los Länder las facultadesde carácter cultural y donde sólo en una época más reciente, con el gobierno de Schroeder,se instituyó un ministerio federal para la cultura sin cartera, con funciones esencialmente decoordinación.

También en América latina, por lo que entiendo, prevalece un “modelo de ministerio”. Esimportante decir que a la larga, con la sola excepción de los Estados Unidos, ese modelo

resultó hegemónico prácticamente en cualquier parte: en efecto, los ministerios han venidoabsorbiendo poco a poco los arts councils existentes en los países de la Europaseptentrional y, aunque éstos siguen existiendo, los consejos han sufrido una disminuciónde su autonomía efectiva. Esto sucedió inclusive en Inglaterra donde, en contra de todaexpectativa, fue el gobierno conservador el que creó lo que es considerado el ministerio a lacultura más poderoso de Europa: un ministerio que incluye, además de las funcionesrelacionadas con el patrimonio, las bibliotecas, las artes, el espectáculo, el deporte y elturismo, las funciones relacionadas con los medios de comunicación, es decir, con laimprenta y la televisión. Francia e Irlanda también tomaron una decisión de este tipo,mientras que en la mayoría de los países europeos los medios se encuentran aún separados,recayendo la responsabilidad de éstos en el Primer Ministro o en un Ministerio de

Comunicaciones.

Aún así, sigue abierto el problema de decidir entre mantener separadas las funcionesrelacionadas con la cultura y aquéllas relacionadas con los medios de comunicación (estocon el fin de evitar una concentración excesiva de poder en un sector donde es fundamentalconservar la libertad y el pluralismo) o mejor unificar estas competencias, teniendo encuenta que estamos en presencia de una creciente integración y convergencia entre losmedios de comunicación y las artes “en vivo”.



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Centralización vs. descentralizaciónOtra cuestión importante desde el punto de vista institucional, relacionada con laintervención pública en el sector cultural, es la distribución de los poderes entre losdistintos niveles de gobierno elegidos por los ciudadanos. En la mayoría de los países estosniveles son tres, aunque en algunos son sólo dos y en Francia, Italia y España –paracomplicar las cosas– llegan a ser cuatro: Estado, regiones, provincias/departamentos,municipios.

La situación europea es muy variada en cuanto a la repartición de los poderes entre estosniveles de gobierno en el campo de las políticas culturales: los ejemplos van desde elfederalismo alemán, donde el Estado interviene de manera mínima, pasando por elfederalismo in itinere, como es el caso –al menos sobre el papel– de España y de Italia,hasta llegar a un federalismo que es más de nombre que de hecho, como es el caso deAustria, donde la administración de los impuestos se encuentra aún estrechamente en las

manos del gobierno federal.

En general, en Europa, especialmente en la región septentrional y en Gran Bretaña, lamayoría de los países ha promovido en los últimos años amplios procesos dedescentralización cultural: en efecto, por lo menos desde un punto de vista teórico, es undeseo generalizado que el Estado deje tanto como sea posible la gestión a los municipios,que son las entidades más cercanas a la población, y la programación territorial a lasregiones. Al Estado le quedarían entonces las funciones gubernamentales típicas de uncentro del sistema: las de estímulo y de coordinación, las de puesta en marcha de un sistema informativo y estadístico nacional sobre la cultura, las de monitoreo y las dereducción de los desequilibrios geográficos y sociales. En realidad no todos los países

siguen esta línea en la práctica.

Éste es un problema muy grave por ejemplo para Italia, en donde la reducción de losdesequilibrios entre el Centro Norte próspero y el Sur culturalmente empobrecido deberíaser una de las mayores prioridades de nuestro gobierno que en cambio no se preocupa por el problema y prefiere emprender la gestión directa de 400 museos y sitios nacionales (unnúmero que no tiene comparación con los datos de otros países) y el control centralizadodel Fondo de apoyo al espectáculo. Al hacerlo, no respeta la normativa nacional que reguladesde 1996 la repartición de las funciones entre Estado y gobiernos locales, incluso en elcampo cultural. Esta resistencia obstinada de los gobiernos italianos de derecha y deizquierda a entregar los poderes en materia cultural, inclusive cuando la ley lo prevé, está

creando un conflicto permanente que pesa sobre la gobernabilidad de la cultura en nuestro país y de hecho la paraliza.1

En comparación, me parece mucho más productivo el modelo adoptado por Francia, un país considerado centralista por excelencia, que en las últimas décadas experimentó a granescala formas más empíricas de colaboración y sociedad entre los distintos niveles degobierno. En efecto se han estipulado convenciones de distinta índole, contratos de plano,etc., entre Estado, regiones, departamentos y municipios, dentro de una amplia tipología de

1 C. Bobo, C. Spada (a cargo de), Rapporto sull’economia della cultura in Italia 1990-2000, Boloña, IlMulino, 2004.



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intervenciones: desde inversiones para grandes obras de protección del patrimonio hasta laadministración de centres lyriques nationaux (Centros líricos nacionales). A partir de estaexperiencia de colaboración puesta a prueba en la práctica, ahora Francia parece estar encapacidad de enfrentar, con un mejor conocimiento de causa, el desafío de realizar unadistribución de poderes más elaborada en materia cultural, ya que en este momento debe asímismo enfrentarla.

Modelos de intervención

En cuanto a los diferentes modelos de intervención de los poderes públicos en el campocultural, voy a utilizar como marco la siguiente clasificación a cuatro partes, propuesta haceun tiempo por el estudioso norteamericano Mark Schuster:2

1. La gestión directa por parte de la administración: éste es el caso de los museos, los

teatros, las orquestas nacionales y municipales, los centros culturales y todas lasestructuras pertenecientes a los poderes públicos administradas directamente por mediode empleados públicos. Aunque los museos y los teatros nacionales existan en todas partes, este sistema es característico particularmente de algunos países de la Europacontinental como Francia e Italia, con su amplia red de museos nacionales ymunicipales, y sobre todo como Alemania, donde los estados y los municipios tambiénadministran directamente la mayoría de los teatros. Lo que ha pasado en cambio enotros países europeos es que gran parte de las estructuras públicas han sidorecientemente privatizadas: es el caso de los museos en Holanda y de los teatrosfederales en Austria. El fenómeno de la llamada “desestatalización”3 de todas formas seestá expandiendo rápidamente.

2. La repartición de contribuciones e incentivos a instituciones y organizaciones culturalestanto públicas como privadas, y a las industrias culturales: hablaré más adelante de estatipología de intervención, la más empleada en todas partes.

3. La reglamentación: es un tipo de intervención de mucha importancia aunque se hablemuy poco de ella. Por lo que se refiere al patrimonio histórico-artístico, lareglamentación puede tener como objeto, por ejemplo, las normativas sobre la propiedad privada en materia de manutención, alienación y exportación de bienesculturales patrimoniales. El sector en el que el poder de la reglamentación se manifiestade forma más completa es en el de la industria cultural, en cuyo ámbito el caso másemblemático es el de la legislación anti-trust . Es importante subrayar que por medio dela reglamentación se puede manipular eficazmente, aunque de manera indirecta, el

recaudo de las contribuciones. Sobre este punto voy a citar un ejemplo italiano: elcentro-izquierda aprobó la ley 122 de 1998, según la cual el 20% de las suscripcionestelevisivas recibidas por la RAI y el 15% de las entradas publicitarias de las redes decanales privados debían ir a la producción de películas italianas y europeas. Esta ley puso en movimiento muchos más fondos para revitalizar la lánguida industriacinematográfica que la asignación directa de contribuciones por parte del Estado.

2 J. M. Schuster , Pro e contro il sostegno pubblico alla cultura: un punto di vista americano, en Ïppogrifo, n.3, Boloña, Il Mulino, 1989.3 P. Boorsma, A. van Hemel, Privatization and Culture, CIRCLE Publ. N.10, Londres, Kluwer AcademicPublishers, 1998.



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4. La asignación de derechos: el ejemplo más evidente es aquél de la legislación sobre losderechos de autor, sobre la cual, sin embargo, no voy a hablar en esta ocasión.

Quizás a la clasificación tipológica de Schuster se le podría añadir una quinta tipología,más usada a decir la verdad en el sistema anglosajón: la del suministro directo de los servicios por parte de las administraciones. Ejemplos de lo anterior pueden ser la prestación de tipos organizados de asistencia técnica, la puesta a disposición de espacios para artistas, y la puesta en marcha de sistemas de información y estadística accesibles atodos.

Modelos de financiación

En un sistema de economía mixta, como el de nuestras sociedades postindustriales, elsector de la cultura también se alimenta gracias a contribuciones provenientes tanto de lo

público (los distintos niveles de gobierno) como de las privadas: es decir, del mercadorepresentado por los consumos de las familias, la publicidad (sobre todo por lo que serefiere a la radio, la televisión y la prensa) y las contribuciones privadas en forma demecenazgo y patrocinio. Por lo menos en Europa, para la industria cultural sonnormalmente mayores los flujos financieros provenientes del sector privado, mientras que para los bienes culturales todavía sigue siendo determinante el apoyo público, que prevalece también con frecuencia para los espectáculos en vivo. Aún así, esa línea dedemarcación no es estable sino que se encuentra en continuo movimiento: si por un lado lasfinanciaciones públicas ayudan cada vez más a las industrias culturales en crisis, por elotro, las financiaciones privadas están cada vez más dispuestas al apoyo del patrimonioartístico, histórico y museístico.

En esta ocasión ilustraré con mayor detalle algunos modelos alternativos de financiación pública a la cultura, sin embargo, advierto que un análisis que se limita a las financiacioneserogadas –que es lo que pasa hoy en la mayoría de los países– 4 siempre resultaráincompleta. Para disponer de un cuadro exhaustivo del costo del mantenimiento de lacultura a cargo de la colectividad sería necesario cuantificar o tomar en consideracióntambién las entradas falladas de las finanzas estatales, es decir, las sumas determinadas por los incentivos y alivios fiscales concedidos bajo cualquier título, y por la maniobra del IVA.En la erogación a todos los niveles de las financiaciones públicas a la cultura nosencontramos frente a diferentes opciones alternativas. Recordaré unas:• Financiaciones institucionales/financiaciones de proyectos: las primeras se dan a fondo

perdido para permitir que una institución u organización cultural pueda existir yalcanzar sus objetivos, mientras que las segundas se asignan sólo para financiar proyectos específicos –un proyecto de restauración, una exposición, la puesta en escenade un espectáculo– seleccionados normalmente por medio de concurso (un ejemplo deesto son la mayoría de los programas europeos, como Cultura 2000).

• Financiaciones ex ante/financiaciones ex post : las primeras (que casi siempre son lamayor parte) se destinan a un proyecto artístico todavía no realizado sobre la base deuna solicitud, por ejemplo el guión de una película, etc.; las segundas se destinan encambio a un proyecto u obra ya realizada, a veces a manera de premio.

4 Eurostat Task Force on Cultural Expenditure and Financing, Final Report , Luxemburgo, 2004.



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• Financiaciones automáticas/financiaciones selectivas: las primeras se erogan según parámetros predeterminados de carácter sobre todo cuantitativo y calculados por laadministración (por ejemplo, para un espectáculo teatral: número de representaciones,de espectadores, de trabajadores involucrados, etc.…); las segundas se erogan encambio a partir de un juicio cualitativo, normalmente dado por una comisión deexpertos ( peer panel review).

• Apoyo a la oferta/apoyo a la demanda: el primero está dirigido a financiar la creación yla producción de bienes y eventos culturales, inclusive prescindiendo de su impactosobre el público; el segundo se dirige en cambio a incentivar una mayor participacióndel público por medio de la asignación de voucher a categorías determinadas deciudadanos desaventajados, la financiación de investigaciones sobre el público, deacciones de mercadeo institucional, de campañas promocionales educativas y decomunicación, etc.

Por supuesto, estas parejas de opciones no agotan todas las posibilidades y puedencombinarse entre sí de distintas formas.

Concluyo llamando la atención sobre la última pareja de opciones por su relevancia decarácter más general. En los sistemas de política cultural que generalmente tienen comoobjetivo perpetuar y consolidar la oferta existente, un desplazamiento de interés hacia elapoyo de la demanda representaría una verdadera revolución copernicana. Una revoluciónque podrá ser gradual y que de todas maneras considero necesaria, tomando en cuenta losíndices de participación que se dan por ejemplo para los espectáculos en vivo. En efecto, entiempos de escasez de recursos se legitimiza cada vez menos una intervención pública en lacultura para el beneficio de pocos desde un punto de vista social.

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