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11 COORDINACIÓN Y GOBERNANZA

METROPOLITANADOS EJEMPLOS EN LA ZONA METROPOLITANA

DE LA CIUDAD DE MÉXICO

Vicente Ugalde

introducción

La planeación de políticas urbanas como las destinadas a la movi-lidad y a la protección ambiental carece de alcance e interés si se limita a la escala de las demarcaciones político-administrativas que integran la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (zmcm). El tamaño de la mancha urbana de la urbe convierte cualquier medida de este tipo en una cuestión de índole metropolitana y pone en evidencia la ausencia de un gobierno y un sistema de gobernanza para la metrópoli.

En México la globalización galopante, la descentralización y la cada vez mayor importancia de los gobernadores han significa-do una diversificación de los protagonistas en las metrópolis. En la zmcm se observan cambios en la demografía, en la morfología urbana y en la incesante aparición de flujos de comunicación; también se perciben nuevos actores en sectores económicos como el inmobiliario (David y Halbert, 2014) o el de la vivienda (Rivière, 2014; Schteingart, 2018), que revelan una diversificación así como una multiplicación de situaciones inéditas. Esa transformación se expresa también por medio del incesante flujo de personas y mer-

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510 deSarrollo urbano y metropolitano en méxico

cancías (Schteingart y Ibarra, 2016), de los intercambios comercia-les e incluso de las actividades productivas y criminales (Alvarado, 2013; Davis, 2007).

Observadores en otros contextos han identificado la moviliza-ción de instrumentos y mecanismos por los que las relaciones entre gobierno y gobernados son más horizontales (Lefèvre, Roseau y Vitale, 2013; Salomon, 2002), y ello ha dado lugar a que algunos au-tores se pregunten sobre la capacidad del Estado tanto para desem-peñar sus tareas (Chevalier, 2003; Rhodes, 2000) como para generar esquemas en los que estén representados los intereses de los nuevos protagonistas de las ciudades (Le Galès, 1998).

Con el propósito de analizar estos fenómenos, algunos espe-cialistas han recurrido al concepto de gobernanza metropolitana. Para Lefèvre, Roseau y Vitale (2013) la noción de gobernanza me-tropolitana remite a un conjunto de situaciones de cooperación, que en nuestro caso sería entre las autoridades del gobierno de la Ciudad de México y las de los municipios conurbados, con actores privados, asociaciones, ciudadanos, etc., en las que se estaría dan-do una relación no totalmente jerárquica, de tal manera que la metrópoli estaría presentando un cambio en el sistema de actores que tendría que tomarse en serio en las discusiones acerca de asuntos metropolitanos. Este foco de atención es fundamental pues, de acuerdo con estos especialistas, es al cambio en el sistema de actores a lo que se asocia la noción de gobernanza.

La gobernanza como concepto no está al abrigo de críticas;1 sin embargo, aunque su capacidad para renovar cuestionamientos en el estudio de fenómenos urbanos es limitada, permite dar cuenta de la complejidad de las relaciones entre instituciones, poderes y sociedad; y por otro lado, es una buena manera de hablar de esas relaciones y de plantear la necesidad de coordinación entre los involucrados en la acción pública (Négrier, 2005). La noción de gobernanza permite hacer patente que lo que ha ocurrido en las

1 Además de algunos de los autores citados, puede hacerse referencia a Négrier (2005: 217 y ss.), cuya crítica retoma elementos de otros especialistas.


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últimas décadas en la metrópoli de la capital mexicana es un fenó-meno que corresponde más a una diversificación de actores y sus relaciones, a una proliferación y sofisticación de actividades, que a una simple operación aritmética de multiplicación de habitantes y kilómetros cuadrados de territorio urbanizado. La constatación de que el Estado y sus instrumentos tradicionales se revelan inca-paces de enfrentar ese cambio demanda profundizar en la elabo-ración de diagnósticos que tomen en serio la transformación demográfica, económica y social en la metrópoli que vienen docu-mentando numerosos trabajos (Conapo, 1992; Eibenschutz y Gon-zález, 2009; Iracheta, 2009b; Orihuela et al., 2015; Pérez, 2013), pero asimismo exige esclarecer los problemas para la “coordinación” entre viejos y nuevos actores en el territorio de la metrópoli.

Como lo documentan los trabajos señalados, durante las últi-mas décadas se han encontrado mecanismos más o menos eficaces para coordinar las acciones en el valle de México; sin embargo, la complejidad no deja de renovarse debido a la confluencia de nu-merosas entidades gubernamentales. En efecto, durante las últimas décadas la ambigüedad relacionada con la noción “gobernanza metropolitana”, entre un proceso de coordinación o un producto de ésta, parece inclinarse más hacia la idea de que se trata de un proceso de avances y retrocesos. Observar la coordinación de go-biernos en la metrópoli ilustra bien cierta progresión, pero sobre todo revela que en la articulación de acciones los responsables de las entidades involucradas en esta metrópoli enfrentan numerosos obstáculos, tanto por la aparición de actores como por las nuevas formas por las que expresan intereses divergentes y opuestos a los que se persiguen con las iniciativas de coordinación en la metró-poli. Es esa dinámica de sofisticación permanente de los problemas de coordinación lo que constantemente reanima el desafío y el interés por la cuestión metropolitana.

De lo anterior se desprende que la metrópoli renueva incesan-temente el reto intelectual de identificar qué es lo que está en juego en la tarea de gobernar la metrópoli: cómo se organiza la coordi-nación, cómo se alcanza el entendimiento entre cúpulas para las



cuales la coordinación metropolitana no corresponde necesaria-mente a lo que espera su electorado, cómo se facilita la integración de nuevos actores en iniciativas de alcance metropolitano, y cómo se canalizan y capitalizan las resistencias de ciudadanos a medidas de alcance metropolitano. Más allá del efecto simbólico de los anuncios sobre la creación de instituciones metropolitanas, pueden observarse numerosos procesos sociales en la metrópoli que, al ser mucho más complejos que esos anuncios, bloquean las acciones concretas o revelan los límites de las instituciones metropolitanas.

Este capítulo examina las tentativas y acciones de coordinación en la zmcm en los últimos años; el propósito es determinar si se trató de decisiones adecuadas para el crecimiento demográfico y el agravamiento de los problemas en ese territorio; pero sobre todo, explicar el funcionamiento de la coordinación. Para ello se recurre a una metodología parsimoniosa que consiste en corroborar si el éxito moderado en las iniciativas de coordinación metropolitana puede ser explicado mediante la creación de instituciones de coor-dinación dedicadas a acciones de alcance metropolitano, expresio-nes éstas de la relación entre los titulares de los gobiernos de las entidades federativas. Situaciones como la judicialización del programa Hoy No Circula y las tensiones originadas en torno a la vialidad en la barranca de Hueyetlaco proporcionan matices con-siderables a esa suposición y a la capacidad de coordinación para generar situaciones de gobernanza.

Para examinar la capacidad explicativa de la relación interper-sonal, el capítulo presenta una revisión de las expresiones formales de la relación entre los gobiernos de las dos principales entidades involucradas en la zmva. Luego, en un intento por poner a prueba la idea según la cual la cuestión de la coordinación metropolitana podría reducirse a la relación entre los titulares de los gobiernos de las entidades federativas, se revisa el efecto de la judicialización de una política emblemática de la relación metropolitana: el pro-grama Hoy No Circula. Más adelante el capítulo se ocupa de revi-sar, mediante el caso de una vialidad en la barranca de Hueyetlaco, la participación de ciudadanos en la gobernanza metropolitana. Al



final se adelantan algunas consideraciones sobre la hipótesis inicial y sobre el futuro de la gobernanza en la metrópoli.

una relación de altibajoS entre cúpulaS

La idea que se pone a prueba consiste en explorar una formulación adelantada por Iracheta (2009a: 82) respecto a que uno de los fac-tores que explica el fracaso de la coordinación metropolitana en el valle de México radica en el voluntarismo de los titulares del Dis-trito Federal y del Estado de México. El propósito aquí sería explo-rar si a pesar del discurso acerca de la diversificación de actores y la emergencia de relaciones más horizontales entre éstos, la expli-cación sobre la coordinación, primero y sobre la gobernanza me-tropolitana, después, podría reducirse a la relación entre estas dos personas: el gobernador y el jefe de gobierno. Llevar la explicación del funcionamiento de la gobernanza metropolitana al extremo de esta simplificación permitiría, al menos, recuperar una noción muy arraigada en las explicaciones más expandidas sobre los fracasos en la coordinación y en la gobernanza metropolitana.

Las rivalidades cupulares

En una lectura muy general se advierte que antes de la reforma se multiplicaron las iniciativas de coordinación que, ya en marcha, se vieron paralizadas con la llegada a la jefatura de gobierno de Andrés Manuel López en 2000, para, desde entonces, presentar entre el Distrito Federal y el Estado de México una relación cupu-lar de encuentros y desencuentros. La coordinación metropolitana puede, en consecuencia, ser planteada en términos de acuerdos, entre esas dos entidades, sus poderes públicos y sus burocracias. Las relaciones entre dichas cúpulas fueron, en efecto, predominan-temente políticas y eso se refleja en el hecho de que las organiza-



ciones administrativas creadas en ambas entidades para el tema metropolitano fueron concebidas más para desempeñar labores políticas que técnicas, lo que revela su adscripción, por ejemplo, a la Secretaría de Gobierno en el caso del Distrito Federal (Rivero y Aguilar, 2009). Ahora bien, la inclinación a plantear la cuestión de la gobernanza metropolitana a partir de la problemática de la coordinación entre el Distrito Federal y el Estado de México estuvo también animada por el hecho de que, más allá de las característi-cas demográficas y económicas, o de que en esta metrópoli conver-gieran decenas de gobiernos municipales, un rasgo clave de esta metrópoli fue, como lo observa Azuela (1992), que esta heteroge-neidad institucional tuvo como principal elemento el hecho de que abarcó a esas dos entidades.

La década de los años cincuenta marca el desborde del área urbanizada en los límites del Distrito Federal. Las restricciones para crear fraccionamientos del “regente de hierro”, Ernesto P. Uruchurtu, en 1957, desataron la expansión de la mancha urbana hacia el norte, con la venta de casas en la primera sección de Ciu-dad Satélite, en Naucalpan, así como con la multiplicación de asenta-mientos precarios al oriente, en Nezahualcóyotl (Luna y Gómez, 1992).

En los años previos a la reforma política del Distrito Federal de 1996, las expresiones concretas de coordinación metropolitana fueon numerosas. Se trató no únicamente de las comisiones metro-politanas creadas en diferentes ámbitos a partir de los años noven-ta, manifestaciones que se dieron a partir de la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976 (la cual marcó el inicio de la regencia de Carlos Hank y la gubernatura de Jorge Jiménez Cantú iniciada en 1975), y luego, durante la regencia de Ramón Aguirre (1982-1988) y los gobiernos de Alfredo del Mazo (1981-1986), Al-fredo Baranda (1986-1987) y Mario Ramón Beteta (1987-1989), en que fue posible identificar la instauración de mecanismos e instru-mentos concretos de coordinación. A guisa de ejemplo puede mencionarse la Comisión de Conurbación instaurada en 1976, que hace clara referencia a necesidades de interacción eficiente en las



zonas metropolitanas2 y cuyo trabajo dio lugar al Plan de Ordena-ción de la Zona de Conurbación del Centro del País,3 no obstante que su secretariado técnico dejó de operar en los años siguientes (Eibenschutz y González, 2010), o bien, ya en los años ochenta, el Acuerdo de Coordinación para el Área Metropolitana del Distrito Federal y el Estado de México, de octubre de 1988 (cam), y los posteriores convenios de coordinación en diversas áreas, como el transporte,4 así como la creación de una instancia en el Departa-mento del Distrito Federal abocada a los asuntos metropolitanos.5

En la década de los noventa, de manera coordinada los dos gobiernos pusieron en marcha numerosas acciones. La enumeración sería extensa, por lo que, sólo a manera de ejemplo, se ofrecen al-gunos momentos de esa cooperación. En junio de 1994, con la participación de la Comisión Nacional del Agua, los dos gobiernos integraron una Comisión de Agua y Drenaje del Área Metropoli-tana. Ese mismo año la Secretaría de Comunicaciones y Transpor-tes participó en la creación de una Comisión Metropolitana de

2 El decreto de declaración de la zona conurbada establecía una Comisión de Conurbación cuyo propósito era la planeación urbana y rural de la zona y la regularización de los asentamientos humanos. La zona estaba integrada por el espacio que comprendió las áreas circulares en un radio de 30 km, cuyos centros eran los puntos de intersección de la línea fronteriza entre los estados de México y Morelos con el Distrito Federal, así como las que resultaban de unir la Plaza de la Constitución de la Ciudad de México con las cabeceras municipales de una serie de municipios mencionados en el propio decreto. El Decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federación (dof) del 6 de octubre de 1976.

3 El Plan de Ordenación de la Zona de Conurbación del Centro del País hace de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México un referente clave para su diagnóstico, así como para sus objetivos y metas. Se publicó en el dof del 2 de diciembre de 1982.

4 Convenio que norma y regula el servicio público de transporte de pasa-jeros y de carga entre el Distrito Federal y el Estado de México, por el que se creó el Consejo de Transporte del Área Metropolitana (cotam), publicado en el dof del 13 de diciembre de 1988.

5 Ya en la administración de Manuel Camacho se dispuso que una Secre-taría General Adjunta al jefe del Departamento del D.F. atendería las activida-des de coordinación metropolitana. Acuerdo publicado en el dof del 12 de diciembre de 1988.



Transporte y Vialidad (Cometravi), y la Secretaría Federal de Se-guridad Pública así como las procuradurías de justicia de las dos entidades, conformaron una Comisión Metropolitana de Seguridad Pública y Procuración de Justicia. Al siguiente año se instauró la Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos (Cometah),6 y posteriormente, mediante otro convenio, se creó la Comisión Ambiental Metropolitana (cam).7

Para marzo de 1998 el jefe de Gobierno, Cuauhtémoc Cárdenas (1997-1999), y el gobernador César Camacho (1995-1999), habían acordado la creación de una Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana (cecm), como una instancia de colaboración en áreas de interés común, y para coordinar, evaluar y dar seguimiento a los planes, programas, proyectos y acciones de ambas entidades, así como para coadyuvar con las otras comisiones.8 Como resulta-do de ese acto, en marzo de 2000 sería creada una Comisión Me-tropolitana de Protección Civil.

Durante esos años, ambas entidades debieron de ponerse de acuerdo en numerosas ocasiones para llevar a cabo acciones en cuanto a distribución de agua, drenaje, seguridad pública, asenta-mientos humanos, medio ambiente y transporte y vialidad. El Estado de México creó una Coordinación General de Asuntos Metropolitanos,9 mientras que el Distrito Federal hizo lo propio mediante la creación de la Subsecretaría de Coordinación Delega-cional y Metropolitana. En 1997 la Cometah, por ejemplo, se dio a conocer el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México; se trataba de un documento para fijar cursos de acción y estrategias de ordenación territorial en esa área geográfi-ca; fue presentado como un instrumento de política “de carácter

6 Acuerdo publicado en el dof del 26 de junio de 1995.7 Acuerdo publicado en el dof del 17 de septiembre de 1996.8 El acuerdo se publicó en la Gaceta Oficial del ddf (goddf) del 23 de mar-

zo de 1998. La cecm aprobó en agosto de ese año su Reglamento Interno y fue publicado en la goddf del 21 de septiembre de 1998.

9 Publicado en la Gaceta Oficial del Estado de México (goem) del 11 de sep-tiembre de 1997.



intermedio”, es decir un instrumento que articulaba el programa nacional de desarrollo urbano con los programas y planes de de-sarrollo del Distrito Federal y el Estado de México.

Entre otras numerosas propuestas, en dicho programa se men-cionaba la elaboración de un Plan Rector de Transporte y Vialidad del área metropolitana que sería elaborado por la Cometravi, así como una Estrategia Integral de Transporte y Calidad del Aire para la Zona Metropolitana del Valle de México, a cargo de la cam. Se plantearon grandes obras de infraestructura, como la Autopista Interoceánica, la cual sería parte de un circuito metropolitano que uniría Atlixco con San Martín Texmelucan; un tercer anillo metropolitano para el que se preveía el tramo Lechería-Chamapa-La Venta y La Venta-Colegio Militar, o bien trenes radiales para unir las ciudades de la corona de la Zona Metropolitana. También se hablaba de un nuevo aeropuerto internacional. Se refiere ahí un Plan Maestro del Metro al año 2000, que comprendía la construcción de una línea hacia los municipios de Nezahualcóyotl y La Paz, otra hacia Ecatepec, y otras más hacia municipios como Naucalpan, Cuautitlán Izcalli; así como trenes li-geros hacia Atizapán, Chalco y Nezahualcóyotl. Se contemplaba también un tren elevado que iría a Tlalnepantla.

A partir de 2000, la llegada de Andrés Manuel López al gobier-no del Distrito Federal significó un enfriamiento en las relaciones entre las dos cúpulas de la coordinación metropolitana. Tanto el titular del Distrito Federal como el del Estado de México, Arturo Montiel (1999-2005), se perfilaban como precandidatos a la Presi-dencia, y si bien ello no significó la interrupción de las actividades de coordinación entre las administraciones,10 tampoco aseguró la

10 A manera de ejemplo, puede decirse que la administración del Distrito Federal no canceló la atención a los asuntos de la relación metropolitana, pero los delegó a un nivel secundario. Véase el “Acuerdo por el que se delega en el titular de la Secretaría de Gobierno, la facultad de celebrar y suscribir convenios de coordinación con dependencias y entidades de la Federación y con los gobiernos estatales y municipales, en materia de coordinación metropolitana y planeación del desarrollo del Distrito Federal”, publicado en la godf del 30 de junio de 2004.



continuidad de los gestos de acercamiento que desde las cúpulas imprimieran visibilidad y peso político a la coordinación metro-politana. Entre 2000 y 2005 fueron escasos los indicios de coordi-nación metropolitana en el ámbito cupular. En la documentación publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal es posible identi-ficar dos momentos de colaboración: uno a propósito del tren su-burbano; el otro, respecto a la colaboración entre la delegación Cuajimalpa y el municipio de Huixquilucan; pero no se advierte el involucramiento cupular de otros años.11

Tiempos de tregua

Luego de un lustro marcado por la confrontación entre Arturo Montiel y Andrés Manuel López, la salida de éstos —el primero por el fin de su mandato y el segundo para competir por la Presi-dencia de la República— permitió que fuera renovada la colabo-ración entre el gobierno del Estado de México, los municipios y del Distrito Federal. Ello se tradujo en expresiones de coordinación, como la Declaratoria de Zona Metropolitana del Valle de México del 22 de diciembre de 2005,12 y la creación del Fondo Metropoli-tano. El momento de la declaratoria fue también el de la definición de una agenda común, con temas diversos como seguridad públi-ca, medio ambiente, transporte y vialidad, asentamientos humanos, agua y drenaje, y límites territoriales. Se previó la revisión y actua-

11 Se trata del acuerdo de coordinación y ejecución conjunta de acciones entre la Delegación Cuajimalpa y el municipio de Huixquilucan, del 20 de septiembre de 2002, así como del convenio de coordinación para la construcción y operación del Ferrocarril Suburbano Buenavista-Cuautitlán-Huehuetoca, suscrito por el Distrito Federal, el Estado de México y el Ejecutivo Federal, el 10 de junio de 2003.

12 La firma de la declaratoria fue un evento de considerable cobertura mediática al que asistieron, además del recién electo Enrique Peña y el jefe de Gobierno interno Alejandro Encinas, legisladores locales y federales, así como jefes delegacionales y alcaldes de la Zona Metropolitana. La declaratoria fue publicada en el dof del 23 de enero de 2006.



lización del Programa de Ordenación Metropolitana del Valle de México y, entre otros puntos, la elaboración de un Atlas de Riesgo. Reportes de la época refieren las numerosas reuniones intersecre-tariales —se habla de once— que fueron celebradas durante tres meses para reanimar la coordinación metropolitana, al cabo de las cuales se anunció la aprobación del Fondo Metropolitano con mil millones de pesos.13

La declaratoria y el Fondo Metropolitano contribuyeron a re-animar la coordinación entre las dos entidades. Luego de la inte-rrupción de facto de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Conur-bación de la Zona Centro, el Fondo significaba el primer espacio para la elaboración colectiva de proyectos de alcance metropolita-no. En ese contexto, el gobierno del Distrito Federal, que inició labores en 2007, procedió a la creación de una Subsecretaría de Programas Metropolitanos (28 de febrero de 2007) para coordinar-se directamente con la Secretaría de Desarrollo Metropolitano que había habilitado el gobierno del Estado de México. Ambas instan-cias asumirían la responsabilidad de un secretariado conjunto de la cecm para dar seguimiento a la definición y ejecución de accio-nes entre las dos entidades.

Así, 2007 fue el momento para renovar el ánimo de la coordi-nación metropolitana, dando inicio a una especie de segunda época de la cecm, y en torno a lo cual se realizaron reuniones entre Enrique Peña (2005-5011) y Marcelo Ebrard (2007-2012) el 13 de marzo, el 19 de junio y el 10 de julio, para convenir acciones de alcance metropolitano auspiciadas por el Fondo Metropolitano, ya en su segundo año y con un presupuesto de tres mil millones de pesos. Este periodo motivó también la ratificación de la agenda metropolitana, la que, según un informe del gobierno del Distrito Federal,14 comprendía asuntos que involucraban a las diferentes comisiones metropolitanas, como la elaboración de un reglamento

13 Proceso, 22 de diciembre de 2005. Disponible en: <http://www.proceso.com.mx/230804/se-formaliza-la-creacion-de-la-zona-metropolitana-del-valle-de-mexico> (Última consulta, 15 de marzo de 2017).

14 Primer informe de labores del Gobierno del Distrito Federal, 2007.



de tránsito metropolitano, un convenio de coordinación para la construcción de la autopista Los Remedios-Ecatepec, la actualiza-ción del pozmvm, la operación del sistema de llamadas 066, un Programa Rector Metropolitano de Transporte y Vialidad, un Es-tudio Integral Metropolitano de Transporte de Carga y Medio Ambiente, así como el Distribuidor Vial Zaragoza-Los Reyes, co-nocido como Puente de la Concordia.

La visibilidad de estos productos específicos fue resultado del buen ánimo en las relaciones bilaterales, pero sobre todo de la colaboración de las comisiones. En el marco de los trabajos de la denominada Cometravi, en 2007 se suscribió un convenio con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (inegi) para dar continuidad a los trabajos de la Encuesta Origen-Destino de la Zona Metropolitana. Asimismo, fue respecto a los trabajos de la Comisión de Agua y Drenaje del Área Metropolitana (cadam) que se elaboró un Protocolo de Operación del Sistema de Drenaje del Valle de México, con el que se buscaba reducir las posibilidades de inundaciones. La cam llevó a cabo varias acciones relacionadas con la verificación vehicular, mientras que la Cometah presentó la actualización del Programa de Ordenación de la Zona Metropoli-tana del Valle de México. Se anunció incluso la elaboración de un Programa Metropolitano de Seguridad Pública para el Valle de México, por el cual se colocarían cámaras de video en puntos limí-trofes de las dos entidades, y sería elaborado un atlas delictivo metropolitano.15

En fin, en el marco de los trabajos de la Comisión Metropoli-tana de Seguridad Pública y Procuración de Justicia fue publicado un Reglamento Metropolitano de Transporte y Vialidad.16 Estas

15 Dicho anuncio se dio en un acto en el que Enrique Peña y Marcelo Ebrard suscribieron un convenio de coordinación para la aplicación del reglamento de tránsito metropolitano. Ángel Bolaños y René Ramón, “Acuerdan DF y Edomex aplicar reglamento de tránsito en 30 días”, La Jornada, 19 de junio de 2007. Disponible en: <http://www.jornada.unam.mx/2007/06/20/index.php?section=capital&article=042n1cap> (Última consulta, 20 de enero de 2017).

16 El nuevo reglamento estaba previsto para ser aplicado en las 16 delega-



acciones daban testimonio de un tiempo propicio para la coordi-nación, independientemente de la calidad de “presidenciables” que sus respectivas responsabilidades daban a Enrique Peña y a Marcelo Ebrard. Posiblemente, a causa de la infructuosa tensión generada durante las administraciones de Montiel y López Obrador, tanto en términos de gestión metropolitana como en el plano de los resultados político-electorales (para Montiel en la consulta in-terna de su partido, el Revolucionario Institucional, para obtener la candidatura presidencial, y para López Obrador en la elección constitucional), los nuevos titulares de los ejecutivos, también en condición de eventuales candidatos rivales, antes que enfrentarse prefirieron explorar la rentabilidad político-electoral de la coope-ración en lo concerniente a las tareas de la gestión metropolitana. La relación entre los titulares de los gobiernos de las dos entidades podría, como lo sugiere la gráfica 11.1, caracterizarse como de al-tibajos en los últimos cuarenta años.

Más allá de que como lo sugiere la gráfica 11.1, la relación entre las cúpulas en los últimos cuarenta años ha variado en inten-sidad; la creación de mecanismos de coordinación metropolitanos y la especialización de la administración en el tema metropolitano sugieren que ha habido progresión en la coordinación metropoli-tana. Sin embargo, tampoco debe olvidarse que si bien crear un fondo o un organismo de coordinación publicita los esfuerzos y la voluntad política, ello no constituye un factor que permita formu-lar observaciones concluyentes respecto a cómo se da la coordina-ción metropolitana, y menos cuando actores de otras esferas, como es el poder judicial, irrumpen en la toma de decisión o en la apli-cación de la ley.

ciones del Distrito Federal y en 59 municipios metropolitanos. El reglamento se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal (godf) del 20 de junio de 2007.


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la intervención de loS tribunaleS en coordinación metropolitana

En 2015 la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante la Corte) para resolver una contradicción de tesis sobre la modificación, hecha un año antes, al Hoy No circula, ten-dría un impacto determinante en la continuación del programa y en la coordinación metropolitana. La judicialización del Hoy No Circula, emblemático del buen entendimiento entre el Estado de México y el Distrito Federal, revela cuestiones centrales: no se trata únicamente de acciones de política en las que algunos de los órganos y niveles de gobierno involucrados pueden no estar de acuerdo, sino que además pone en el centro del análisis al ciuda-dano que, inconforme al sentir afectados sus derechos, moviliza los mecanismos de legalidad para erigirse como un actor más en la definición de las medidas de organización de la circulación vial en la metrópoli, hasta el punto de obstruir o incluso hacer anular elementos de las políticas metropolitanas.

El Hoy No Circula sabatino

Instalados Miguel Ángel Mancera en el Distrito Federal (2012-) y Eruviel Ávila en el Estado de México (2011-), las relaciones vuelven a observar variaciones. En 2015 el gobierno del Distrito Federal publicaría un Reglamento de Tránsito17 el cual, al entrar en vigor, abrogó, para el territorio de esa entidad, el Reglamento de Tránsito Metropolitano de 2007 que había sido producto del trabajo conjun-to de las dos entidades en esa materia. Esta medida tuvo consecuen-cias en las relaciones entre las dos entidades en lo relacionado con la política para combatir la contaminación atmosférica y en materia de tránsito.

17 godF del 17 de agosto de 2015; entró en vigor 120 días después de su publicación.



En octubre de 2013, con el argumento de hacer frente a nece-sidades de coordinación entre los gobiernos federal, estatales y del Distrito Federal, para enfrentar la problemática de la calidad del aire en la zona centro de México, los gobiernos de las entidades que conformaban la Comisión Ambiental Metropolitana incorporaron otras entidades de la zona centro para crear una Comisión Am-biental de la Megalópolis.18 El 18 de junio de 2014 la nueva Comi-sión Ambiental de la Megalópolis anunció un endurecimiento del programa Hoy No Circula, con lo que se unificarían criterios en materia de verificación vehicular y de restricción a la circulación en los municipios y entidades involucrados en la megalópolis.19 Se trató de un acto de gran cobertura mediática en el cual el jefe de Gobierno Miguel Ángel Mancera, estuvo acompañado de los go-bernadores de los estados de Hidalgo, Morelos, Puebla, Tlaxcala y México, del secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales, José Guerra, e incluso del doctor Mario Molina, premio Nobel de Química, para dar a conocer la homologación del control y vigi-lancia en la verificación vehicular dentro del territorio de la mega-lópolis.20

A partir de su anuncio, el programa desató expresiones de rechazo, de las que la prensa informó ampliamente. Antes, sólo la perspectiva de la medida y su notoria impopularidad habían pro-vocado que los gobiernos de entidades como Morelos, Puebla y Querétaro se condujeran con reserva al respecto.21 Ahora bien,

18 Se creó mediante un convenio de coordinación que suscribieron la Se-cretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Gobierno del Distrito Federal y los gobiernos de los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala (que incluyeron 224 municipios y las 16 delegaciones del Distrito Federal). Al frente de la Comisión se nombró al titular del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, en ese momento Francisco Barnés Regueiro.

19 La Gaceta Oficial del Distrito Federal publicó el decreto por el que se ex-pidió el programa en su edición del 19 de junio de 2014.

20 Entre otras notas puede consultarse Gabriela Romero, “Endurecen el Hoy No circula en el Distrito Federal y el Edomex”, La Jornada, 18 de junio de 2014.

21 Véase “Puebla, Morelos y Querétaro descartan aplicar el Hoy no Circu-la”, El Financiero, 12 de febrero de 2014.



luego de anunciada, la condena al programa se expresó, entre otras formas, mediante bloqueos en vialidades de la metrópoli.22 En el caso del Estado de México, el gobierno anunció que adoptaría el programa, pero no sin manifestar reservas y titubeos:23 participó en la presentación del programa, pero días después anunció que no aplicaría multas, para más tarde, el 11 de julio, rectificar su declaración.24 El Distrito Federal y el Estado de México pondrían en marcha el programa dejando diariamente fuera de circulación alrededor de 570 mil vehículos en lugar de 370 mil, hasta que la Corte modificara la implementación de la medida “estandarte” de la Comisión Ambiental de la Megalópolis y con ello la controver-tida medida de gobernanza vial.

Entre otras, las implicaciones de los cambios al programa Hoy No Circula puestos en marcha por la Comisión Ambiental de la Megalópolis fueron que los vehículos híbridos y los eléctricos quedaron exentos del programa, mientras que los que contaban con el holograma 00 o 0 y una antigüedad de hasta 8 años podrían circular todos los días. Quedaron exentos asimismo los vehículos de los servicios de emergencia, médicos, de seguridad pública, bomberos, rescate, protección civil y de servicios urbanos; los cor-tejos fúnebres en servicio; el transporte escolar con permiso o au-torización, y los vehículos conducidos por personas con discapa-cidad, siempre que contaran con autorización.

22 A guisa de ejemplo puede verse: Mirna Servin y Alfredo Méndez, “Arrecian las protestas contra el No Circula Sabatino”, La Jornada, 2 de julio de 2014; así como “Pollution in Mexico City. A Day Without a Daft Idea”, The Economist, 16 de julio de 2014.

23 En julio de 2014, el gobernador Eruviel Ávila da a conocer la suspensión del programa en el Estado de México para el caso de los comerciantes, y al mismo tiempo anuncia la implementación de un programa de apoyo para la adquisición de convertidores catalíticos o para la conversión de vehículos a gas. Véase Milenio Digital del 10 de julio de 2014. Disponible en <http://www.milenio.com/estados/Hoy_no_Circula-suspenden_Hoy_no_Circula-comer-ciantes_Edomex_0_332966906.html> (última consulta, 20 de febrero de 2017).

24 Entre otras notas, puede consultarse el sitio electrónico de la revista Emeequis. Disponible en <http://www.m-x.com.mx/2014-07-11/el-estado-de-mexico-siempre-si-buscara-evitar-sanciones-por-el-nuevo-hoy-no-circula/>.



Los vehículos con holograma 1 y antigüedad de 9 a 15 años no podrían circular uno de los días entre semana, en función del nú-mero de la placa, y dos sábados de cada mes (el primer y tercer sábado descansarían los números impares y el segundo y cuarto los números pares; en caso de que hubiera un quinto sábado en un mes, circularían todos los vehículos con holograma 1. En cuanto a los vehículos con holograma 2 y antigüedad superior a 15 años, además de un día a la semana no podrían circular los sábados, incluyendo el eventual quinto sábado. Las sanciones por infringir estas disposiciones serían las previstas en la Ley Ambiental del Distrito Federal en Materia de Verificación Vehicular, es decir 24 días de salario mínimo (en ese entonces 1 614 pesos), así como las previstas en el Reglamento de Tránsito Metropolitano del Distrito Federal, que era de 20 días de salario mínimo (1 345 pesos) y la remisión del vehículo al corralón.

La judicialización: medio ambiente vs. libre tránsito y libre uso de bienes

En julio de 2015 la Corte debió resolver un caso de contradicción de dos tesis definidas por tribunales colegiados, uno con residencia en Nezahualcóyotl, Estado de México y otro en el Distrito Federal, especializado en materia administrativa.25 Los casos de contradic-ción de tesis se presentaron cuando, habiendo examinado hipóte-sis jurídicas esencialmente iguales en casos diferentes, los tribuna-les llegaron a conclusiones contrarias; es decir, adoptaron criterios jurídicos diferentes sobre un asunto similar. Para este caso, la pri-mera tesis en contradicción fue adoptada al resolverse un procedi-miento de juicio de amparo promovido por un ciudadano en

25 Los hechos y circunstancias relacionados con este proceso de resolución de contradicción de tesis se basan en la Contradicción de Tesis número 88/2015, que está disponible en el sitio electrónico de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Disponible en <http://www.scjn.gob.mx> (última consulta, 20 de febrero de 2017).



contra de varias autoridades, entre ellas el secretario del Medio Ambiente y el secretario de Seguridad Ciudadana del Gobierno del Estado de México, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el secretario del Medio Ambiente de esa misma entidad, por el Acuer-do que había establecido las medidas para limitar la circulación de los vehículos automotores de los municipios conurbados del Esta-do de México, de la Zona Metropolitana del Valle de México, y por el Programa de verificación vehicular para el segundo semestre del 2014 para el Distrito Federal, así como por el Programa Hoy No Circula. Se inconformaba específicamente por el establecimiento del modelo del vehículo para determinar el holograma del auto-móvil y, por ende, las consecuencias de ello.

Durante el desarrollo del proceso en primera instancia, el juez de Distrito que llevaba el caso había negado tanto la suspensión provisional como la definitiva, con el argumento de que, de haber-se otorgado, es decir de habérsele permitido circular todos los días, se estaban dando efectos restitutorios a los actos reclamados y se contravendrían cuestiones de orden público en perjuicio del interés social. Ante la resolución del juez de distrito, la persona promovió un recurso de revisión.

El tribunal que conoció del caso confirmaría la negativa de otorgar la suspensión definitiva. El argumento del tribunal cole-giado básicamente reiteró el planteado por el juzgado de distrito en el sentido de que no procedía conceder la suspensión, pues si se otorgase se contravendrían disposiciones de orden público y se atentaría contra el interés social, pues el acto que se reclama, es decir el decreto por el que se instauraba el también conocido como Hoy No Circula sabatino, era una norma de orden público que tenía el propósito de garantizar el derecho a un buen ambiente y a un nivel de vida adecuado; pero también porque tenía el propó-sito social de proteger la salud, abatir el cambio climático, prevenir y controlar la contaminación atmosférica, limitar el uso del auto-móvil particular y, entre otros, mejorar la calidad el aire. El tribunal adujo en sus consideraciones que el interés colectivo se ubicaba por encima del particular, y señaló que, de otorgarse la suspensión,



se contravenía la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los protocolos de Montreal y Kioto. Para este tribunal, si se otor-gaba la suspensión se estaría estableciendo un derecho que no está otorgado en la ley, es decir el promovente no podía alegar que tuviera algún derecho derivado de que la lectura de los contami-nantes emitidos por su vehículo fueran inferiores a lo que la norma señalaba como el requerimiento necesario para obtener el hologra-ma cero, y consideró que en el caso de una suspensión ésta no debía crear una nueva situación, pues el tribunal no era una ins-tancia competente para valorar si el automóvil cumplía o no, en términos de emisiones, con las condiciones necesarias para obtener un holograma que le permitiera circular diariamente.

El otro asunto, que derivó en la formulación de una tesis con-traria a la del tribunal colegiado con sede en Nezahualcóyotl, se dio en un juzgado de distrito en materia administrativa, en el Distrito Federal. Se trató de una persona que promovió también un juicio de amparo en contra de actos del secretario del Medio Ambiente de esa entidad, a saber, el Programa de Verificación Vehicular Obliga-toria para el segundo semestre de 2014 y el Programa Hoy No circu-la en el Distrito Federal.

En este caso el juez concedió la suspensión provisional, y luego, en agosto de 2014, la definitiva del acto reclamado. La re-solución mencionaba que se otorgaba la suspensión para efectos de que, “previo pago de los derechos correspondientes, el quejoso pudiera llevar a verificar su vehículo y, en su caso, se le permitie-ra acceder a la constancia de verificación vehicular u holograma tipo 0 (cero), siempre y cuando cumpliera con los estándares de calidad establecidos en los puntos 7.4 y 7.4.1 del Programa de Verificación Vehicular Obligatoria” (Contradicción de tesis 88/2015). Se aclaraba que si las emisiones del vehículo excedían esos estándares, se le otorgaría el holograma que le correspondie-ra, fuera éste el 1 o el 2, y dejaría de circular un día entre semana en función de ese holograma, pero podría circular los sábados del semestre que le impediría el programa atacado en su demanda de garantías.



La Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal, al co-nocer del otorgamiento de la suspensión definitiva en ese caso, solicitó una revisión (revisión incidental número R.I. 228/2014). Correspondió el caso a un tribunal colegiado en materia adminis-trativa, el cual en noviembre de 2014 resolvió confirmar lo que había decidido el juzgado en primera instancia. En las considera-ciones de este tribunal se advierte que, para este órgano, al ser concedida la suspensión por el juez de distrito no fue instaurado un derecho a favor del quejoso, ni el juez se extralimitaba en sus funciones, sino que únicamente concedió al quejoso su pretensión, consistente en que no se le aplicara el efecto que constituía consi-derar el año del vehículo como limitante para obtener el holograma 0 (cero), medida que ese juzgado consideró inconstitucional.

Respecto al argumento de que negar la suspensión iba en con-sonancia con las disposiciones de orden público relacionadas con la protección del medio ambiente y la salud, el tribunal consideró que no se afectaban, toda vez que la suspensión de los efectos del programa quedaba supeditada a que no se rebasaran los estándares de emisiones previstos en el mismo, y consideró que la decisión de otorgar la suspensión armonizaba, por un lado, el derecho colectivo a un medio ambiente sano, toda vez que el ciudadano (promoven-te) seguía estando sujeto a realizar la verificación vehicular y a cumplir con los estándares de calidad del aire (y no el modelo del vehículo), y por otro lado, el derecho del promovente al libre trán-sito y al libre uso de su bien material, en este caso su automóvil.

La Corte reconoció que se trataba de una contradicción de tesis, es decir de hipótesis jurídicas iguales y conclusiones contrarias: para el tribunal de Nezahualcóyotl la suspensión (que ese tribunal estaba negando) representaba poner el interés particular por enci-ma del interés colectivo de un medio ambiente sano, mientras que para el tribunal del Distrito Federal la suspensión que se otorgó no atentaba contra el interés social a un medio ambiente; además de que el daño que sufriría la sociedad con el otorgamiento de la suspensión no era superior al que se infringiría al promovente en caso de que le fuera negada.



Para la Corte, lo que estaba en juego era decidir si era posible otorgar la suspensión definitiva del Programa de Verificación Ve-hicular Obligatoria para el Distrito Federal, sin atentar contra el interés social y sin contravenir disposiciones de orden público (Contradicción de tesis 88/2015). En su resolución, la Corte señaló que los quejosos alegaban que, al restringir la circulación de los vehículos en función de la antigüedad y no con base en los conta-minantes emitidos, el programa violaba sus derechos humanos de no discriminación e igualdad, pues dicho programa establecía un criterio de distinción que no era objetivamente razonable y justifi-cable respecto a sujetos en condiciones y circunstancias iguales ante la norma, es decir, que no se tenía en cuenta el daño real al ambien-te sino la antigüedad del vehículo. La Corte reconoció que si en este caso no se otorgaba la suspensión, los efectos del programa de verificación vehicular sí causarían daños y perjuicios de difícil reparación, pues el propietario no podría utilizar su vehículo. La suspensión, por otro lado, sólo tendría el efecto de que, al momen-to de la verificación, no se tuviera en cuenta el año del vehículo, pero sí las emisiones de contaminantes, y entonces el otorgamien-to de la suspensión no iría en contra del interés colectivo: el obje-tivo de reducir emisiones y mejorar la calidad del aire.

Efectos de la judicialización en la coordinación metropolitana

El procedimiento de Contradicción de tesis tuvo como efecto que se estableciera como tesis jurisprudencial la idea según la cual procedía conceder la suspensión definitiva en los casos en que se fijara el año del vehículo como criterio para limitar la circulación. La publicidad dada a esta resolución que, en principio, únicamen-te constituía una directiva a seguir por parte de los órganos de impartición de justicia del ámbito federal, tuvo un impacto inme-diato sobre la aplicación del Hoy No Circula. Los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México reaccionaron, cada uno por su cuenta, ante la resolución de la Corte, lo que significó una



desarticulación, de hecho, del dilatado esfuerzo de coordinación intergubernamental en la metrópoli que había hecho posible esa medida.

En efecto, tanto el gobernador del Estado de México como el Jefe de Gobierno del D.F. anunciaron la cancelación inmediata del pro-grama en cuanto se conoció la resolución de la Corte.26 La interven-ción de los tribunales introdujo un elemento ineludible en la cons-trucción de instituciones metropolitanas: el respeto a la legalidad en que se finca el régimen constitucional. La cuestión, en este ajuste de las relaciones intergubernamentales en la metrópoli, es que recorda-ba la importancia de la manera como los ciudadanos podrían influir en el curso de las grandes orientaciones políticas dictadas desde las cúpulas de las entidades federativas mediante de la movilización de los tribunales. Ello recordó que el ciudadano estaba legalmente fa-cultado para oponerse a acciones de alcance metropolitano, y al mismo tiempo, que las autoridades deben observar respeto a la le-galidad y a la constitucionalidad en sus acciones. A diferencia de otros conflictos entre niveles de gobierno que habían forzado al poder judicial a definir los límites y alcances del sistema de distri-bución de competencias (Ugalde, 2011), esta judicialización de una medida concreta de política ambiental congelaba la vigencia de una de las medidas insignia de la coordinación metropolitana: no en vano durante el lanzamiento del programa, el 18 de junio, el jefe de Go-bierno (Mancera) había reconocido la colaboración del gobernador Ávila en cuanto a aplicar el mismo criterio en el programa en las dos entidades.27 La intervención de tribunales puso en evidencia los lí-mites del entendimiento entre las dos cúpulas.

26 En el caso del Distrito Federal, además del anuncio la decisión se for-malizó mediante una modificación al programa: se trata del acuerdo por el que la Secretaría del Medio Ambiente local modificaba el aviso por el que se da a conocer el Programa de Verificación Vehicular Obligatoria para el segun-do semestre de 2015, aviso que había sido publicado el 29 de junio de ese año. Este acuerdo se publicó el 9 de julio en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

27 “Hoy No Circula se endurece y amplía a otros estados”, El Economista, 18 de junio de 2014.



la movilización ciudadana ante la acción metropolitana

La arena judicial no ha sido la única en la cual se dirimen los en-frentamientos de intereses divergentes sobre temas metropolitanos. El caso de la elaboración y ejecución de un proyecto para construir una vialidad entre el municipio de Huixquilucan, en el Estado de México, y la delegación Cuajimalpa en el Distrito Federal, permite explorar otros dos aspectos que interesan para el análisis de la coordinación y la gobernanza metropolitana que se plantea en este capítulo. Por un lado, al ser un proyecto de temporalidad transexe-nal, este caso permite observar de qué manera los altibajos en las relaciones entre las cúpulas de las dos entidades se reflejan en la dinámica de un proyecto concreto, es decir qué tanto los momentos de activación o de parálisis de un proyecto corresponden con el estado de las relaciones en los altos niveles de la coordinación me-tropolitana. Por otro lado, el caso nos permite asomarnos a la ma-nera como las condiciones para la gobernanza metropolitana son articuladas o desarticuladas desde abajo, desde la reacción de los ciudadanos ante un proyecto de interés metropolitano.

La barranca de Hueyetlaco: complejidad de lo metropolitano

El conflicto originado entre habitantes, principalmente de la dele-gación Cuajimalpa de Morelos y del municipio de Huixquilucan, por el proyecto de construcción de una vialidad sobre la barranca de Hueyetlaco, pone al descubierto otro aspecto que suele omitir-se cuando se piensa en la coordinación metropolitana únicamente desde la perspectiva de la relación entre cúpulas.

En noviembre de 1995, periodo en que se observaban buenas relaciones entre las dos entidades, la Secretaría de Transporte y Vialidad del Distrito Federal (Setravi) autorizó el proyecto para la intersección El Olivo-La Palma-Vialidad de la Barranca, con el que se daba continuidad a vialidades principales y se solucionaban los



conflictos vehiculares en la zona. Casi simultáneamente, la Conagua expedía el título de concesión para la explotación, uso y aprove-chamiento del cauce, cursos, zona federal o bienes naturales de la barranca de Hueyetlaco que se encontraban en su jurisdicción,28 y la Secretaría de Transporte y Vialidad del Distrito Federal emitía un dictamen vial favorable para el proyecto de construcción de vialidad. Un año después la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de México, el municipio de Huixquilucan, la Setravi, la Delegación Cuajimalpa y la empresa Proyectos Inmobiliarios Te-rranova suscribían un convenio para la sesión de un terreno que pertenecía a esta última, al Distrito Federal y al Estado de México, con el fin de que lo utilizaran para la vialidad. En 1997 se dio inicio a diversos trámites para llevar a cabo la obra, pero un par de años después los trabajos de entubamiento de la barranca no habían concluido. En 2000 la construcción de la vialidad de la barranca de Hueyetlaco sería incluida en un convenio suscrito entre el Distrito Federal y el Estado de México, con intervención de la Cometravi, para definir diversas acciones.

Esta obra de infraestructura vial fue materia de diferentes gestos de entendimiento entre autoridades metropolitanas. En febrero de 2002, durante un periodo en que los gobiernos comen-zaban a enfrentarse por varios temas, se suscribió otro acuerdo en un nivel inferior: entre el alcalde de Huixquilucan y el delegado de Cuajimalpa, cuyo propósito era analizar y formular, en su caso, un proyecto integral de vialidad que incluía el tramo de la barran-ca. Hacia inicios de 2004, la autoridad ambiental federal otorgó la autorización de impacto ambiental con diversas condicionantes, como la del cambio de uso del suelo, de uso forestal a vialidad urbana, y no sería sino hasta 2007 que esa autoridad (la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Semarnat) otorgaría el cambio de uso del suelo forestal al proyecto. En ese momento, en

28 Tres años antes la Comisión Nacional del Agua (Conagua) y la Comisión del Transporte del Estado de México habían suscrito un “convenio-autorización” para el entubamiento de 2.2 km en la barranca de Hueyetlaco.



el cual los diferentes niveles de gobierno parecían estar nuevamen-te en completa coordinación en cuanto al proyecto, iniciaron las expresiones de inconformidad por parte de los ciudadanos.

La reacción de la ciudadanía

En enero de 2007 un grupo de vecinos se manifestaron en la Conagua para solicitar que se acreditara la cesión de los terrenos a los gobier-nos locales. Los ciudadanos, especialmente de los barrios de altos ingresos en Cuajimalpa, se manifestaron reiteradamente en contra de la construcción de la vialidad. Su argumento básicamente se re-dujo a las molestias relacionadas con el congestionamiento que su-pone el hecho de que sus vialidades se conviertan en paso de habi-tantes provenientes de Huixquilucan hacia el Distrito Federal. Se trataba de habitantes articulados en torno a 16 organizaciones veci-nales de las colonias Bosques de las Lomas, Bosque de Vista Hermo-sa, Hacienda del Bosque, Parque Vista Hermosa y Residencial Parque. Además de afectar la disposición de los vecinos, el proyecto comen-zó a enfrentar no sólo a las autoridades del municipio y la delegación, sino también a legisladores locales y federales (Moreno, 2009).

Las oposiciones interpuestas por los vecinos y el entorpeci-miento relacionado con los procedimientos burocráticos provoca-ron que se prolongara la realización de la obra. En 2008 la Conagua impuso una multa al gobierno del Estado de México por haber iniciado los trabajos de la vialidad sin los permisos correspondien-tes, mientras que por parte de las autoridades del Distrito Federal no hubo consenso respecto a la necesidad del proyecto. Por su parte, la presencia de Conagua puso en evidencia que la coordina-ción no era sólo entre pares, sino entre partes de diferentes niveles de gobierno. En cuanto al gobierno del Distrito Federal, la Seduvi solicitó que se realizaran estudios y obras sobre vialidad para otorgar el total de sus permisos. Para entonces, la Asamblea Legis-lativa del Distrito Federal se vio también involucrada, toda vez que debió aprobar el cambio de uso de suelo. La inscripción del cambio



de uso del suelo en la agenda de ese cuerpo legislativo dio cierta presencia mediática al caso, como también la dieron las intermi-tentes expresiones de rechazo por parte de los vecinos.

En 2012, a finales del gobierno de Ebrard y ya sin Enrique Peña en el Estado de México, se llevó a cabo un debate público sobre la vialidad, acusándose de manera enfática por la falta de las obras colaterales. Más adelante, en 2014, momento en que la relación entre Mancera y Ávila empieza a dar signos cruzados, es anuncia-do un proyecto alternativo a la vialidad, y finalmente, a pesar de las protestas, se llevó a cabo un convenio entre el Estado de Méxi-co y el Distrito Federal para la conclusión de las obras. Así, en enero de 2016 la vialidad fue inaugurada. El hecho de que a la concepción y definición de este tipo de proyectos preexista la cir-cunstancia de que los procedimientos burocráticos están definidos y son gestionados en municipios y delegaciones y no en la metró-poli, constituye claramente una explicación de los límites del acuerdo entre las cúpulas como factor explicativo de la coordinación metropolitana.

En efecto, el dilatado proceso de construcción de esta vialidad da cuenta de que la coordinación metropolitana difícilmente pue-de reducirse, como lo pretendemos simplificar en este capítulo, a la relación entre dos personas: la organización de los habitantes en torno a organizaciones para rechazar un proyecto asciende a través de sus autoridades próximas (delegados) y sus representantes (diputados en la Asamblea Legislativa), a las cúpulas de las admi-nistraciones (secretarios de las administraciones e incluso titulares de las mismas) para ejercer presión en la toma de decisiones.

La reducción de la coordinación al ánimo y la disposición de dos personas no daría cuenta de que la cristalización de intereses divergentes entre habitantes en ocasiones sí opera en función de las fronteras administrativas entre el Estado de México y el Distri-to Federal. Lo que las cúpulas pueden ver como materia de coope-ración, los ciudadanos, al menos los que se sienten afectados, lo conciben como materia de afectación y por lo mismo de conflicto. La vialidad en la barranca de Hueyetlaco bien podría servir para



dar cuenta de que más allá de los acuerdos informal y formal entre las cúpulas, el parecer de los ciudadanos también puede consti-tuirse en una condicionante de la gobernanza en el territorio de la metrópoli.

Se impone entonces la pregunta respecto a si este tipo de ex-periencias han condicionado el funcionamiento de los mecanismos de coordinación en la metrópoli, y entonces, respecto a qué fór-mula permitiría sobrellevar estos contratiempos. Aunque sin ponerse en práctica, algunas fórmulas se dan por descartadas (Ugalde, 2007), mientras otras persisten en el ánimo de los toma-dores de decisiones y anuncian cambios en la manera de enfrentar los retos que plantean la multiplicación y diversificación de acto-res en la metrópoli.

apunteS para concluir: la gobernanza metropolitana que viene

Este capítulo establece que observar la relación entre cúpulas es insuficiente para explicar por qué el hecho de implementar de la creación de instituciones de coordinación y las iniciativas concretas de alcance metropolitano enfrenta numerosas resistencias y pro-blemas. Focalizar las interacciones entre las cúpulas sólo permite identificar el contexto de esas acciones.

La revisión de dos experiencias de coordinación parece oponer serios cuestionamientos a la idea planteada al inicio de este capí-tulo respecto a si es posible reducir el análisis de la coordinación y, por lo mismo, de la gobernanza metropolitana, en el caso del valle de México, a la relación entre los titulares del Estado de México y del Distrito Federal. No se trata únicamente del entendimiento entre estas dos personas, sino de la forma como plantean, expresan y despliegan la consecución de intereses particulares en conflicto los habitantes de la metrópoli. La apuesta de reducir el análisis a la relación entre las cúpulas parece insuficiente y abre la puerta a eso que la noción de gobernanza busca enfatizar: la irrupción de



nuevos actores, portadores de interés y de capacidad para hacerlos valer en el sistema político local, es decir, un cambio en el sistema de actores que trae consigo el imperativo de considerar esos inte-reses en las discusiones y negociaciones sobre proyectos y políticas de alcance metropolitano. Un sistema necesita arreglos novedosos para articular los nuevos jugadores en el campo de la acción me-tropolitana.

Sin que se vislumbren grandes transformaciones en la manera de articular los intereses en el sistema de actores, pueden advertir-se algunas señales que anticipan nuevos arreglos para la gobernanza de la metrópoli. La Ley General de Asentamientos Humanos, Or-denamiento Territorial y Desarrollo Urbano, de reciente publicación,29 además de restituir cierta centralidad al tema de la planeación y el control urbano incluye un capítulo destinado a la “gobernanza metropolitana”. La ley retoma el tema y recuerda que los esfuerzos en esa materia, al menos en el valle de México, han sido menos fructíferos de lo esperado. La nueva ley prevé la elaboración de programas de zonas metropolitanas o de conurbaciones; además, instaura la conformación de una serie de órganos deliberativos en diferentes escalas territoriales para garantizar la consulta, opinión y, justamente, deliberación de las políticas de ordenamiento terri-torial y planeación del desarrollo urbano.30 La ley pone también varios instrumentos a disposición de la coordinación de las autori-dades de los órdenes de gobierno y de la participación social.31

29 Publicada en el dof del 28 de noviembre de 2016. Esta ley abrogó la Ley General de Asentamientos Humanos que había sido publicada en el dof del 21 de julio de 1993.

30 La ley enumera una serie de ámbitos, como la infraestructura vial, tránsito, transportes y movilidad, las reservas territoriales, la densificación, la seguridad pública, la gestión de residuos, las políticas habitacionales o la pre-servación del equilibrio ecológico, como de interés metropolitano, pero esa disposición no supone la definición de una competencia siquiera concurrente.

31 Una comisión de ordenamiento metropolitano o de conurbación enfo-cada a la coordinación; un consejo consultivo metropolitano dedicado a la consulta; instancias no determinadas por la ley para prestación de servicios públicos comunes, y mecanismos para financiar las acciones de alcance me-tropolitano, como el fondo metropolitano.



Ante la aparición de la ley, es difícil imaginar el funcionamien-to de estas instancias de planeación y deliberación de las zonas metropolitanas así como la movilización de los otros órdenes de gobierno para coordinarse y ajustar sus instrumentos de planeación a lo que esas instancias decidan. Sin embargo, no habrá que espe-rar mucho tiempo para ver la capacidad de este instrumento jurí-dico que permite organizar los comportamientos, al menos de las autoridades de los diferentes órdenes de gobierno. A finales de mayo de 2017, los gobiernos estatales y municipales en donde se localizan zonas metropolitanas habrían convocado a la instalación de los consejos de ordenamiento territorial, desarrollo urbano y metropolitano, y en noviembre se habrían formulado o adecuado los programas de desarrollo urbano de los centros de población de más de cien mil habitantes, así como los planes nacionales, estata-les y de zonas metropolitanas. No hay sin embargo muchas razones para pensar que la puesta en marcha de esta ley tendrá efectos favorables en la gobernanza metropolitana; las razones que han destacado los especialistas como causantes de los magros resultados en materia de gobernanza metropolitana no parecen haber desa-parecido. A pesar de que las acciones concretas de coordinación se han sucedido entre la hoy Ciudad de México y el Gobierno del Estado, acciones que han tenido intensidad variable en el tiempo y en función del sector, se dice que la visión de Estado en materia metropolitana sigue siendo inexistente (Eibenschutz, 2009: 22).

Las modificaciones en puerta no parecen traer consigo meca-nismos para definir lo que conviene a la metrópoli, ni para garan-tizar que las decisiones sean más eficientes y menos cuestionadas por la protesta, la judicialización o el rechazo, mediante ese nuevo sistema de actores. Las instancias de coordinación parecen más bien seguir la lógica de instaurar espacios para el acuerdo de las cúpulas, un arreglo al parecer erróneo pues no parece considerar la pluralidad de actores involucrados en el territorio de la metró-poli. Reducir la coordinación metropolitana al acuerdo de las ca-bezas parecería olvidar que éstas recurrentemente han claudicado en la búsqueda de la coordinación, animadas por el cálculo impla-



cable de una rentabilidad política cortoplacista en la que poco in-teresa la generación de situaciones propicias a la gobernanza me-tropolitana.

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11 COORDINACIÓN Y GOBERNANZA METROPOLITANA...coordinación y gobernanza metropolitana 511 últimas décadas en la metrópoli de la capital mexicana es un fenó - meno que corresponde