12주차. 공기업의 민영화 실제

1. 공기업 민영화 효율성 논쟁

2. 외국의 공기업

3. 공기업 민영화의 교훈

[ 1. 공기업 민영화 효율성 논쟁 ]

- 민영화만 시키면 시장 경제의 효율성에 따라 효율성이 담보된다는 주장과

효율성을 보장하기 위한 별도의 정부 규제가 필요하다는 논의가 제기됨

- 이에 학자에 따라 민영화와 재규제의 논의가 제기됨

- 주인 있는 경영의 본질에 대한 해석 :

* 민영화는 사적 동기에 의한 자유로운 기업 경영이 효율을 낳고 궁극적으

로 공공의 이익을 가져옴

* 주인 있는 경영은 기업 활동의 자유가 전제되어 있으며, 따라서 민영화는

시장화임과 동시에 구제철폐를 수반한다

- 이에 대한 이론적 논의를 검토함

1. 문제 제기

1) 시장 경제는 보이지 않는 손에 의해 균형을 찾아간다

- 소유권만 이전 시키면 효율성을 찾는다

2) 공기업의 독점이 자원배분의 효율성을 저해하고 민간의 투자를 방해하였음 (crowding out effect)

- 시장경제의 회복이 가장 중요함

3) 왈라스 보이지 않는 경매인

2. 보이지 않는 손

1) 의의

- 재산권 이론에 기초함

- 경영인센티브와 경영에 대한 감시가 중요함

- 사적 소유권에 기초한 이윤동기가 경영인센티브를 제공하고 이렇게 주인이 있을 때 경영에 대한 감시도 효과적으로 이루어짐

- 사기업의 주주는 증대되는 이윤이 자기 몫이 되기 때문에 이윤을 증대시키기 위하여 기업의 내부 효율을 증진시키려는 강한 인센티브를 갖는다

3. 잔여재산청구권

2) 한계

(1) 주식시장의 제한

- 주식시장이 기업의 가치를 정확하게 반영하지 못함

- 경영주의 경우 이익보다는 규모를 중요시할 수 있음

- 투기적 요소에 의해 주식시장에서 기업의 가치를 반영하지 못할 때 기업 효율성 측정에 한계가 있음

(2) 경영인센티브와 감시기구의 제한

- 공공재의 성격 : 적정 수준 이하의 감시 가능성

(sub-optimal level of monitoring)

- 특정 주주가 시간과 비용을 들여서 감시를 효과적으로 하더라도 그로부터 발생하는 잔여잉여가 그 사람에게만 귀속되는 것이 아니라 전체에게 귀속되기 때문에 적극적으로 간여하려고 하지 않음

3. 잔여재산청구권

1) 의의

- 경합시장론 또는 각축시장론(contestable market)은 한 시장 내에 하나의 기업만 존재하더라도 언제든지 치고 빠질 수 있는 여건만 마련되면 유효 경쟁이 발생된다는 이론임

- 독점기업이라고 하더라도 공기업으로 묶어두고 진입장벽을 쌓는 것보다 민영화하여 진입규제를 푸는 것이 효율의 측면에서 낫다.

- Hit and run의 중요성을 강조

2) 비판

- 각축시장의 비용 조건이 엄격함

- 인위적인 진입장벽의 유무가 중요한 것이 아니라, 탈퇴시 이전의 설비투자 뿐만 아니라 마케팅, 이미지 등에 투입된 비용이 복원되어야 하는 것임

- 매몰비용(Sunk cost), 퇴출 비용의 문제가 있음

- 진입을 위한 시설비, 퇴출을 위한 회수비용 등 때문에 기업의 진출과 퇴출에 한계가 있음

4. 경합시장론

1) 의의

- 주인과 대리인이 각각의 사익을 극대화하고자 함

- 정보가 비대칭이어서 대리인이 주인을 통제하지 못함

- 기업의 비효율이 발생하고 있음

- 주주의 이익이 극대화되지 못하고 있음

- 이로 인해 기업의 내부 정보를 공개하는 방안이 필요함

5. 주인과 대리인 이론

- 대리인이론은 사회 및 정치생활이 일방(주인)과 타방(대리인)의 교환관계인 일련의

계약(합의 관계)으로 이해될 수 있다는 관점에 입각해 있다. 그러한 계약에 따르면

대리인(ex. 공무원)은 주인(ex. 국민)을 위해 다양한 업무를 수행하며, 주인은 상호

수용할 수 있는 방식으로 대리인에게 보상해 주는 것을 합의하게 된다. 주인은 다양한

이유 때문에 대리인을 찾게 된다. 주인이 업무수행에 필요한 전문기술 또는

전문지식이 부족하기 때문이다.

- 처음에는 대리인이론이 기업의 소유권과 경영의 분리에서 생기는 문제, 특히 경영자가

주주의 이익을 위해 행동하도록 하기 어려운 점에 주로 적용되었다. 그러나 얼마 되지

않아 이러한 성격의 대리인 문제가 사회, 경제, 정치생활의 중심적인 특징이라고

인식하게 되었다. 예를 들면 노사관계에서 사용자가 주인· 노동자가 대리인이 되고,

변호사와 고객 관계에서 고객이 주인·변호사가 대리인이며, 정치 영역에서는 유권자가

주인․정치인이 대리인이다.

5-1. 주인과 대리인 이론의 구성

대리인 문제에 관한 문헌을 보면 두 가지 개념이 특별히 강조되고 있다.

역선택(adverse selection)과 도덕적 해이(moral hazard)가 그것이다.

(1) 역선택

역선택은 계약 협상 전에 존재할 수 있는 특정 유형의 정보의 비대칭성으로부터 발생한다. 핵심문제는 주인이 대리인에 대해 알고 싶어하는 어떤 정보는 관찰하기가 어렵다는 점이다. 결론적으로 대리인은 주인에 대해서 정보 상의 유리한 위치에 있다는 점이다.

예) 비어 있는 일자리를 채우기 위해 사람을 선택하는 사례

이런 경우에 구직자의 능력과 성격에 관한 중요한 여러 측면의 정보가 고용주에게 알려지지 않을 것이다. 확실히 고용주는 구직자의 능력(예컨대 자격, 업무기록 등)에 관한 다양한 지표를 접할 수 있겠지만 그들은 불충분하거나 부정확한 지침을 제공할 뿐이다. 결국 고용주는 각 구직자의 진정한 모습(type)을 알 수 없고 그 일자리에 가장 적합한 사람을 뽑을 수 없다. 역으로 가장 적합한 구직자가 사실상 자기가 가장 적합하다는 사실을 입증할 입장에 있지 않다. 왜냐하면 모든 구직자들은 일자리를 얻기 위해 스스로의 가장 긍정적인 측면만을 보여주고 싶어하기 때문이다. 이러한 상황에서 고용주는 역선택을 할 위험성을 갖게 된다. 물론 피고용인 역시 고용주의 진정한 모습을 알 수 없는 딜레마에 처하게 된다. 따라서 그들도 역선택을 하게 된다.

5-2. 역선택과 도덕적 해이

(2) 도덕적 해이

- 역선택이 계약 이전 상황에서 비대칭적 정보 때문에 발생하는 반면, 도덕적 해이는 일단 계약 협상이 끝나면 대리인의 행동을 관찰할 수 없는 점으로부터 발생한다.

- 예) 핵심 정부부처에서는 각 근무자의 한계생산물을 정확하게 측정하는 것이 불가능하다. 고용주는 감독자에 대한 보고서와 같은 성과의 대용지표에 의해 피고용인의 산출물을 측정하려고 시도한다. 그러나 이것은 목표대치(goal displacing) 행태를 초래하게 된다. 즉, 피고용인은 엄격하게 감시되는 업무분야에 대해서는 열심히 일하려고 하지만 감시가 느슨한 분야는 회피하려고 한다.

- 대리인이론은 사회 및 정치생활이 일방(주인)과 타방(대리인)의 교환관계인 일련의 계약(합의 관계)으로 이해될 수 있다는 관점에 입각해 있다. 그러한 계약에 따르면 대리인(ex. 공무원)은 주인(ex. 국민)을 위해 다양한 업무를 수행하며, 주인은 상호 수용할 수 있는 방식으로 대리인에게 보상해 주는 것을 합의하게 된다. 주인은 다양한 이유 때문에 대리인을 찾게 된다. 주인이 업무수행에 필요한 전문기술 또는 전문지식이 부족하기 때문이다.

5-2. 역선택과 도덕적 해이

가) 정보의 비대칭성 극복 방안

첫째, 대리인 스스로가 학력과 경력 등을 통하여 자신의 능력과 지식에 관한 정보를

주인에게 드러내는 방법인 신호발송(signalling)

둘째, 주인이 차별화된 복수의 계약(menu of contracts)을 제공하여 대리인으로 하여금

선택하게 함으로써 능력과 지식에 관한 정보를 얻는 방법인 선별(screening)

셋째, 대리인의 능력과 업무 성과에 관한 명성(reputation)에 의존하는 방법

넷째, 다수의 대리인을 고용함으로써 대리인간의 경쟁, 상호 통제, 정보의 제공 등을

꾀하는 방법(multiple agents)

다섯째, 조직 내에서 정보체계(information system)나 공동지식(knowledge pool)을

구축하여 정보의 비대칭성 자체를 완화하는 방법 등

5-3. 극복방안

나) 성과급과 같은 인센티브의 제공 및 경쟁의 강화

• 대리인이 최대한 주인의 이익을 위하여 업무를 수행하도록 할 수 있을 것인가(incentive compatibility)하는 것이 대리인 이론이 갖는 가장 근본적인 물음 중의 하나이다.

이에 대한 해답의 하나로써 정보를 갖지 못한 측(주인)이 정보를 가진 측(대리인)에게 적절한 유인구조를 제공함으로써 그의 행동을 바람직한 방향으로 유도하는 것이다.

대리인의 업무성과가 증가할수록 (주인의 이익뿐만 아니라) 대리인의 금전적 보상이 늘어나므로, 대리인과 주인간의 이해의 상충문제가 감소하게 되고 대리인은 더욱 열심히 일할 인센티브를 가지는 것이다.

그리고 경쟁을 강화하는 방법이다. 정부영역에서 민영화나 민간위탁을 강조하는 이유는 바로 주인-대리인 문제가 야기될 가능성이 높은 독점적 정부보다는 경쟁성이 확보되는 시장에 기능을 이양하는 것이 좋다는 것이다.

5-4. 극복방안

[ 2. 외국의 공기업 ]

1) 연방정부 공기업

- 1차 세계대전, 대공황, 2차 세계대전 시에 설립

- 공기업의 감축 노력 : Getting the Government out of Business

- 공기업이 미약함

- 우정공사, 테네시개발공사

1. 미국

2) 주 정부의 공기업

- 교통, 전력, 모험, 주류 판매

3) 지방공기업

- 상수도, 하수도, 전력, 교통, 가스

1. 미국

▶ 배경

- 미국은 전통적으로 공기업이 많지 않음

- 자유시장 경제에 대한 철저한 신뢰를 바탕으로 함

- 시장 실패에 대해서는 공기업 보다는 규제와 조세정책으로 접근

- 따라서 공기업 보다는 민간위탁, 규제 완화가 중요한 정책적 쟁점임

1-2. 미국의 경우

- 사설철도회사가 경영상의 어려움으로 승객수송을 포기하자 1972년 정부가 인수하여 공기업으로 운영함

- 독점 체제이나 적자임

- 민영화에 대한 의회의 강력한 반대로 추진이 되지 못함

1-3. Amtrak

- 공황에 따졌을 때 대규모 공공토목사업을 실시한 수력발전회사임

- 엄청난 손실을 입고 있음

- 정부 보조금으로 운영되고 있으나 민영화되면 전력가격이 인상될 지 모른다는 우려 때문에 소비자들이 가장 반대함

1-4. TVA (Tennessee Valley Authority)

- 우정사업은 대표적인 적자 기업이지만 민영화가 되지 못함

- 민간기업과의 경쟁에서 매우 느린 서비스이고 적자라는 비판을 받고 있음

1-5. United States Postal Service

- 연방정부로부터 주 정부로 소유권이 이전됨

- 레이건 대통령 때 시도됨

* 정부의 재정 적자 감축을 위한 민영화

- 영국의 로스차일드 은행으로부터 수 배에 달하는 가격의 구매의사가 있었으나 주정부에 매각함

1-6. Dullas 공항

- 소방서, 교도소의 민영화에 대해서는 매우 열성임

공기업의 주식을 매각한다는 측면보다는 서비스의 질 개선에 노력

1-7. 기타

1) 2차 세계 대전 직후 노동당이 집권하면서 대대적인 국유화

(기준)

- 독점적 경향

- 사기업이 현대화 노력을 하지 않는 영역

- 국민 경제에 지대한 영향을 미치는 산업

(대상)

- 철도, 석탄, 전략, 철강, 가스, 항공, 전신전화

2. 영국

2) 1977년 이후 대대적인 민영화

- 대규모적인 민영화

- 장기간에 걸친 민영화

- 공기업 체계의 변화

- 가스, 철도 등 교통, 철강 등

2. 영국

- 증권회사가 100% 인수하는 방식

- 주당 최저 가격을 설정하고 그 이상의 가격을 제시한 경우에 매입희망가격을 신청 받는 공개입찰경쟁 방식 도입

- 70%만 매각되었으나 정부는 매각 대금을 전액 수령하고 나머지 30%는 증권회사 자산이 됨

- 당시 이자율이 오르고 있는 상태이어서 공개매각의 유인이 떨어짐

2-1. Enterprise Oil

- 정부소유 항공회사로서1987년 민영화됨

- 민영화 이후 친절도가 제고되고 수익성도 높아졌음

- 주식이 상장되면서 프리미엄이 70%나 가산되기도 함

2-2. British Airway

- 공항을 운영하는 공기업

- 주식가격을 미리 정하여 주식을 매각하는 방법과 공개입찰을 병행함

- 일반투자가에는 주당 245펜스의 고정가격 제시

기관투자가에는 고정가격과 공개입찰을 병행

- 저소득층을 배려하는 재분배의 고려가 있음

- 소유권이 집중을 막고 광범위하게 주식을 분산함

2-3. British Airport Authority

- 주식 50.2%를 주당 1.3파운드에 매각

- 종업원에게는 무상으로 주식을 매각함

- 분할민영화 하지 않고 독점민영화를 추진함

∙ 지역으로 분할 : 미국의 경우

∙ 시설이 소유와 유지 기능을 시설 사용업무와 불리하여 별도의 기업을 설립함

- 민영화 후의 규제를 병행함

∙ 장애인, 벽지에 대한 공급

∙ 가격 통제 실시

∙ 황금주 (Golden Share)

2-4. British Telecom

1) 1차 세계대전, 2차 세계대전을 지나면서 국유화

- 사기업에 대한 불신

- 경제 재건의 시급성

- 근로자 복지 증진

2) 민영화가 중점이 되지 않음

3. 프랑스

1) 국가지주회사 (IRI)

- 무솔리니의 국유화 정책 수단

- holding company 역할

- 매우 광범위한 영역을 지배

- 2001년 폐지됨

2) ENI

- 기본 사업인 탄화수소, 화학공업, 원자력을 중심으로 관리

3) 공기업 민영화

- 부실한 공기업

- 정부부채 누적

4. 이탈리아

1) 일본주식회사

2) 정부부처형태의 공기업으로 시작

- 철도

- 우정성

- 전기통신성 (1952년 일본전신전화공사로 전환)

- 전매국

3) 정부관계기관

(1) 공사

- 원래 정부 부처의 공기업이었으나 맥아더 사령부에 의해 공사로 전환

- 일본국유철도, 일본전신전화공사, 일본전매공사

(2) 은행

- 일본개발은행, 일본수출입은행

5. 일본

4) 일본국유철도

- 1872년 시작

- 1883년 사철의 발달

- 1906년 철도 국유화법

- 1949년 공사 형태 공기업으로 전환

- 1987년 완전 민영화

5) 우정성

- 고이즈미 총리 때 완전민영화

- 정부부채 누적

5. 일본

6) 일본전신전화공사

- 전기통신성

- 1952년 일본전기전화공사

- 1984년 주식회사로 전환

7) 일본전매공사

- 전매국

- 1949년 맥아더 사령부가 공사로 전환

- 1984년 일본담배산업주식회사

5. 일본

▶ 배경

- 재정적자로 고민하던 일본의 경우 1980년대 민영화 시도

- 민활(민간자본의 활성화)이라는 차원이 있음

5-1. 일본의 민영화

- 1985년 일본전신전화회사(NTT)의 민영화

- 성공적으로 기업의 효율성을 보임

- 영국과의 차이

∙ 외국인에게는 주식의 매각이 금지됨

∙ 여러 차례로 나누어 단계적인 매각으로 매각 대금을 극대화함

5-2. 일본전신전화회사

- 철도사업의 적자가 민영화의 근거가 됨

- 6개의 여객회사와 1개의 화물회사로 구분됨

- 상하일체로 민영화하되 지역별로 구분함

- 수익에 대한 관리가 가능함

5-3. 철도사업

[ 3. 공기업 민영화의 교휸 ]

- 경제가 위기인 경우 대규모 민영화나 고용조정은 위험할 수 있다

- 물론 영국의 대처나 미국의 레이건 대통령은 지나친 정부의 비대로 인해 민간이 위축된다는 인식이 확산된 시기이었다

- 극심한 불황이 계속되면 공기업을 통해 경기 변동을 완만하게 하는 투자 정책이 적합하다

- 차라리 경기가 회복되는 시기에 고용조정을 추진하는 것이 바람직하다

1. 적절한 시기의 선택

- 매각 수입 극대화 vs 효율성 제고

- 매각 수입을 희생하더라도 중요한 것은 기업의 효율성을 제고하고 기업의 가치를 극대화하는 것이다

- 한국 자본주의와 재산권 민주주의의 새로운 모형을 개발할 필요가 있다

- 효율성 제고와 자본주의 발전이라는 목표를 우선으로 하고 매각수입 극대화는 하위 목표가 되어야 한다

2. 공기업 민영화의 목표 수립

- 민영화 성패의 관건은 다양한 이해 집단의 문제와 필요에 대한 이해와 대응에 달려 있다

- 공개적 토론을 통해 일정한 로드 맵을 정하고 진행해야 한다

- 추진체계의 구성에서 다양한 이해관계를 반영해야 한다 :

노조, 이익집단, 공익

3. 정치적 과정으로서의 민영화

- 빨리 공기업의 숫자를 줄이는 것에 급급할 것이 아니라 경제 구조의 변화라는 장기적인 시각에서 접근해야 한다

- 민영화의 속도 조절론 :

∙ 우공이산

∙ 자본시장의 소화능력을 감안하여 추진해야 함

∙ 인수 경쟁이 money game화 해서는 곤란함

4. 속도조절론

- 국민주 방식에 대한 재검토도 필요함

- 대중자본주의의 확립

- 지나치게 입찰가격에 집착하지 않는 방법이 될 수 있음

5. 입찰방식

- 주인없는 경영에서 주인있는 경영으로 전환하는 것임

- 공기업의 비효율 :

∙ 경쟁의 부재

∙ 관료주의적 관리

- 공기업의 효율성은 경쟁체제의 도입과 정부를 대신하여 기업을 효율적으로 지배하고 감시하는 주인을 찾아 줌으로써 가능함

- 80년대 초 민영화된 시중은행의 경우 주인있는 경영이 확립되지 못하여 주인있는 경영으로 전환된 기타 민영화된 공기업에 비해 경영 효율의 제고가 미흡함

- 무엇보다 경쟁의 극대화가 중요함

6. 주인있는 민영화와 경영 효율성 제고