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Expediente N° 071-2018 Voto N° 170-2018
Sentencia N° 139-2018
Sentencia número 139-2018. Tribunal Aduanero Nacional. San José a las catorce horas con veinticinco minutos del veintiocho de junio de dos mil dieciocho.
Conoce este Tribunal del recurso de apelación interpuesto por el señor Xxxxxx, Apoderado Especial de la empresa Xxxxxx, en contra de la Resolución RES-FINAL-DF-DVO-05-2017 de fecha dieciocho de setiembre de dos mil diecisiete de la Dirección General de Aduanas.
RESULTANDO
I. Mediante resolución RES-INICIO-DF-DVO-06-2016 del 09 de agosto de 2016 con
fundamento en el Tratado de Libre Comercio República Dominicana,
Centroamérica, Estados Unidos (en adelante Tratado, TLC o CAFTA), Ley
número 8622 del 21 de noviembre de 2007, publicada en el Diario Oficial La
Gaceta Nº 246 del 21 de diciembre de 2007 y Decreto N° 34753-H-COMEX del 16
de setiembre de 2008, publicado en la Gaceta N° 184 del 24 de setiembre de
2008 (en adelante Reglamento), la Dirección General de Aduanas (en adelante
DGA), dictó acto de inicio de procedimiento de verificación de origen para las
mercancías declaradas como “Resina sintética de polietileno” de la partida 39.01,
bajo el criterio de origen “A”, solicitando información a la empresa Exportadora
Xxxxxx, principal llamada a aportar la prueba necesaria para determinar si se
cumple o no con la norma de origen, en relación a la importación de las
mercancías de referencia, otorgándosele a los efectos el plazo de 30 días
naturales contados a partir de la notificación respectiva. Además, se cita como
partes en el procedimiento a los Importadores, Agentes Aduaneros y Agencias de
Aduanas en razón del interés legítimo o derecho subjetivo que puede resultar
afectado o lesionado de manera total o parcial por el acto final, pudiendo los
mismos aportar información o sugerir diligencias probatorias, otorgándosele el
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mismo plazo supracitado. Dicho acto se notificó a las partes entre el 18 y 30 de
agosto de 2016. Los DUAS tramitados, las partes involucradas y demás
información recopilada por la Administración se detalla a folio 136 en el Cuadro “Detalle de las importaciones de las mercancías sujetas a verificación de origen,
año 2014” y que para lo de interés se resume a continuación: (Ver folios 134-165, T-I)
Número
DUAImportado
rExportado
r
Criterio del
Certificado de
Origen
Agencia de
Aduanas
Agente de Aduanas / Agente de Aduanas
Independiente
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
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Número
DUAImportado
rExportado
r
Criterio del
Certificado de
Origen
Agencia de
Aduanas
Agente de Aduanas / Agente de Aduanas
Independiente
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A
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Número
DUAImportado
rExportado
r
Criterio del
Certificado de
Origen
Agencia de
Aduanas
Agente de Aduanas / Agente de Aduanas
Independiente
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A XXX XXX
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A XXX XXX
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A XXX XXX
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A XXX XXX
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A XXX XXX
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A XXX XXX
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A XXX XXX
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A XXX XXX
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A XXX XXX
xxxxxx XXXX Xxxxxx LLC A XXX XXX
II. Mediante Oficios DF-DVO-186-2016 de 20 de setiembre 2016, DF-DVO187-2016
de 20 de setiembre de 2016, DF-DVO-190-2016 de 20 de setiembre de 2016, DF-
DVO-209-2016 de 27 de setiembre de 2016, DF-DVO-210-2016 de 03 de octubre
2016 y DF-DVO-023-2017 de 07 de marzo de 20171, la DGA otorgó a las Partes 1 Referente a la solicitud de información adicional solicitada al exportador con el Oficio DF-DVO-009-2017 del 06-2-2017.
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la prórroga solicitada para la presentación de la información requerida con la
Resolución RES-INICIO-DF-DVO-06-2016 indicada en el resultando anterior. (Ver
folios 168-191, T-I y 855-915, T-VI).
III. Con oficio DF-DVO-094-2017 de 25 de agosto de 2017, la DGA prorrogó por
única vez y por un plazo de treinta días calendario, el plazo para la conclusión de
la verificación de origen de las mercancías en estudio. (Ver folios 1321-1338, T-
VIII).
IV. Que mediante Resolución RES-FINAL-DF-DVO-05-2017 del 18 de setiembre de
2017, la DGA dictó el acto final del procedimiento de verificación de origen,
resolviendo: (Ver folios 1339- 1390, T-IX)
“PRIMERO: Declarar como originaria la mercancía polímeros de etileno en formas primarias, comercialmente denominada “Resina sintética de polietileno”, clasificada según el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, en la partida arancelaria 39.01, referencia LL1001X74 (LLB100-SA referencia Xxxxxx LLC, producida por Exxon Mobil Chemical Company, exportada por la empresa Xxxxxx LLC e importada mediante el DUA XXX, línea 1 y DUA XXX, línea 1.
SEGUNDO: Declarar como no originaria la mercancía polímeros de etileno en formas primarias, comercialmente denominada “Resina sintética de polietileno”, clasificada según el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, en la partida arancelaria 39.01, exportada por la empresa Xxxxxx LLC e importada mediante los DUAs y líneas, que se detallan en el Cuadro N. 6…”
Dicha resolución fue notificada a las partes entre el 20 y 25 de setiembre de 2017.
V. Dentro del plazo conferido, el señor Xxxxxx, Apoderado Especial de la Empresa
Xxxxxx, con escrito de fecha de recibido 10 de octubre de 2017, interpone los
recursos de reconsideración y apelación, contra la Resolución RES-FINAL-DF-
DVO-05-2017 indicada en el Resultando anterior, en esencia argumenta lo
siguiente: (Tomo IX, folios 1391-1392):
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Que siendo gran parte de la documentación solicitada por la Dirección General emitida por terceros (sus proveedores) y no pudiendo confrontarlos por estar sujetos a la confidencialidad que ellos pidieron, resulta para su representada muy difícil, para no decir imposible, llegar a establecer lo que deben aportar para satisfacer los requerimientos que para la Dirección, son indispensables para comprobar la verificación de origen de los productos que su representada comercializa.
Que si bien están seguros de su naturaleza estadounidense, pues las plantas productoras están asentadas en esa Nación y les aseguran cumplir con los requerimientos del “Tratado de Libre Comercio República Dominicana- Centroamérica- Estados Unidos” (CAFTA-DR), al remitir los productores los cuestionarios solicitados por la Dirección General directamente y no conocer su representada los términos en que han sido contestados los mismos, es que solicitan, en forma muy respetuosa, que como prueba para mejor resolver se les permita adicionar aquellas falencias que pueda haber en la documentación extendida y remitida por sus proveedores directamente.
Que de conformidad a lo dispuesto en el artículo 409 del Código Procesal Civil, aplicado por analogía y como norma subsidiaria, solicitan se designe a un funcionario(a) de la Dirección, calificado para ello conforme al párrafo final del artículo 198 de la Ley General de Aduanas, para que a su costo, se traslade y haga los exámenes técnicos que procedan en las instalaciones de algunos o todos de sus proveedores o bien a su casa matriz, OSTERMAN AND COMPANV, en Cheshire, Estado de Connecticut, Estados Unidos de América, de manera que pueda verter un dictamen técnico que permita a la Dirección General, establecer con certeza, el cumplimiento de los parámetros que señala el indicado “Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica- Estados Unidos de América” en cuanto a la verificación de origen de los productos exportados a Costa Rica, bajo las partidas arancelarias y DUA‘s a que se refiere la resolución aquí recurrida.
VI. Que en fecha 11 de octubre de 2017, la DGA recibe de parte de XXX, información
al cuestionario de verificación de origen de los productos que ésta fábrica, la cual
condiciona como confidencial. Asimismo, en fecha 30 de octubre 2017, se recibe
en la Dirección General de Aduanas cuestionario de verificación de origen
completado por XXX, sobre el origen de productos fabricados por dicha empresa,
misma que consiste en dos Volúmenes, de los cuales el Volumen 2 manifiesta ser
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confidencial. (Tomo IX, folios 1393-1437 y Tomo X, folios 1438-1510
Confidencial).
VII. Con Resolución RES-DF-DVO-001-2018 de 18 de enero de 2018, la DGA califica
como información confidencial las piezas que constan en el Tomo X, folios 1438-
1510 y que corresponde a la información aportada por XXX. La Resolución fue
notificada a las partes entre el 01 y 14 de febrero 2018. (Tomo XI, folios 1511-
1542).
VIII. La DGA con resolución RES-REC-DF-DVO-02-2018 del 15 de marzo de 2018,
atiende el recurso de reconsideración presentado en autos, declarando
parcialmente con lugar el mismo, toda vez que, declaró como originaria la
mercancía de “Polímeros de etileno” en formas primarias, según el detalle de
referencias y líneas de los DUAS visible a folio 1554 y para otras resinas confirmó
como no originarias, de acuerdo a las referencias y DUAS indicados en el Por
Tanto de dicha resolución. Asimismo, procedió a emplazar al recurrente para que
se apersone ante este Tribunal a mantener o ampliar sus alegaciones. Dicho acto
se notificó a las Partes entre el 19 y 21 de marzo de 2018. (Tomo XI, folios 1546-
1569)
IX. Con Auto número 019-2018 del 19 de abril de 2018, este Tribunal acogió la
inhibitoria presentada por la Licenciada Elizabeth Barrantes Coto, nombrándose
como Juez Suplente Abogada a la Licenciada Sheila Campos Briceño, mediante
acuerdo número DM-TAN-23-2018 del 13 de junio de 2018, suscrito por la señora
Ministra de Hacienda, de lo cual se comunicó a los interesados mediante
Providencia número 039-2018 del 19 de junio de 2018, para que ejercieran su
derecho de recusación. (Tomo XI, folios 1574-1599)
X. Según constancia visible a folio 1600, no se registra ante esta Sede escrito de
apersonamiento presentado por el recurrente Xxxxxx S.A.
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XI. Que en las presentes diligencias se han observado las prescripciones legales en
la tramitación del recurso de apelación.
Redacta la Licenciada Céspedes Zamora; y,
CONSIDERANDO
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I. Objeto de la litis. La presente litis versa sobre el procedimiento de verificación de
origen instaurado por la DGA, con el objeto de comprobar el origen de la
mercancía descrita comercialmente como “Resina sintética de polietileno”,
importada a Costa Rica durante el período de enero a diciembre de 2014,
mediante las Declaraciones Aduaneras de Importación Definitiva señaladas en el
primero de los Resultandos2, gozando de preferencia arancelaria al amparo del
Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y
Estados Unidos (CAFTA) y que fuera exportada por Xxxxxx, mercancías a las
cuales el A Quo con el dictado del Acto final y con la resolución que conoció el
recurso de reconsideración determinó como originarias de USA, salvo para las
referencias D139FK, LLO100-SA (FP120-D) y EF1925, cuyos productores son XXX a las
cuales declaró como resinas no originarias de Estados Unidos, denegando el
trato arancelario preferencial otorgado al momento de la importación y en
consecuencia son las únicas mercancías objeto de la litis que hoy nos ocupa3.
2 Ver Cuadro “Detalle de las importaciones de las mercancías sujetas a verificación de origen, año 2014” con las líneas de los DUAS, exportador, importadores, agencias y agentes de aduanas, visible a folio 136.
3 Ver Por Tanto de las resoluciones RES-FINAL-DF-DVO-05-2017 del 18-9-2017 (Acto Final) y RES-REC-DF-DVO-02-2018 del 15-3-2018 (Reconsideración) a folios 1339-1372 T-IX y 1546-1554 T-XI, respectivamente.
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II. Admisibilidad del recurso de apelación. Previo a cualquier otra consideración,
se avoca este órgano al estudio de la admisibilidad del presente recurso de
apelación conforme a la normativa aduanera vigente. En tal sentido dispone el
artículo 204 de la Ley General de Aduanas, que contra el acto final dictado por la
Dirección General de Aduanas, caben los recursos de reconsideración y
apelación para ante el Tribunal Aduanero Nacional, siendo potestativo usar
ambos recursos ordinarios o solo uno de ellos, los cuales deben interponerse
dentro de los quince días siguientes a la notificación del acto impugnado,
condicionando la admisibilidad a dos requisitos procesales, sea en cuanto al
tiempo que dispone el interesado para interponerlo y además el relativo a la
capacidad procesal de las partes que intervienen en expediente. En el caso bajo
estudio el recurso fue establecido por el señor Xxxxxx, Apoderado Especial de la
empresa XXXX S.A., constando su representación a folios 174-177, Tomo I, por
lo que se tiene por bien cumplido el presupuesto procesal de legitimación. En
cuanto al requisito de temporalidad, tenemos que en el caso concreto, queda
documentado en expediente que el acto resolutivo se le notificó a la última de las
partes el 25 de setiembre de 2017, mientras que el recurso de apelación se
presentó en fecha 10 de octubre del mismo año, dentro del plazo legalmente
establecido (Folios 1339 y 1391, T-IX). En razón de ello, tiene este Tribunal por
admitido el recurso de apelación para su estudio.
III. Hechos probados: De interés para lo que se resuelve se tienen por demostrados
los siguientes hechos:
1. Mediante resolución RES-INICIO-DF-DVO-06-2016 del 09 de agosto de 2016 con fundamento en el Tratado y Decreto N° 34753-H-COMEX del 16 de setiembre de 2008 (Reglamento), la DGA dictó acto de inicio de procedimiento de verificación de origen para las mercancías declaradas como “Resina sintética de polietileno” de la partida 39.01, bajo el criterio de origen “A”, solicitando información a la empresa Exportadora Xxxxxx, principal llamada a aportar la prueba necesaria para determinar si se cumple o no con la norma de origen, en relación a la
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importación de las mercancías de referencia, otorgándosele a los efectos el plazo de 30 días naturales contados a partir de la notificación respectiva. Además, se cita como partes en el procedimiento a los Importadores, Agentes Aduaneros y Agencias de Aduanas en razón del interés legítimo o derecho subjetivo que puede resultar afectado o lesionado de manera total o parcial por el acto final, pudiendo los mismos aportar información o sugerir diligencias probatorias, otorgándosele el mismo plazo supracitado. Dicho acto se notificó a las partes entre el 18 y 30 de agosto de 2016. Los DUAS tramitados, las partes involucradas y demás información recopilada por la Administración se detalla a folio 136 en el Cuadro “Detalle de las importaciones de las mercancías sujetas a verificación de origen, año 2014”. (Ver folios 134-165, T-I)
2. Mediante Oficios DF-DVO-186-2016 de 20 de setiembre 2016, DF-DVO187-2016 de 20 de setiembre de 2016, DF-DVO-190-2016 de 20 de setiembre de 2016, DF-DVO-209-2016 de 27 de setiembre de 2016, DF-DVO-210-2016 de 03 de octubre 2016 y DF-DVO-023-2017 de 07 de marzo de 2017, la DGA otorgó a las Partes la prórroga solicitada para la presentación de la información requerida con la Resolución RES-INICIO-DF-DVO-06-2016. (Ver folios 168-191, T-I y 855-915, T-VI).
3. Con oficio DF-DVO-094-2017 de 25 de agosto de 2017, la DGA prorrogó por única vez y por un plazo de treinta días calendario, el plazo para la conclusión de la verificación de origen de las mercancías en estudio. (Ver folios 1321-1338, T-VIII).
4. Que mediante Resolución RES-FINAL-DF-DVO-05-2017 del 18 de setiembre de 2017, la DGA dictó el acto final del procedimiento de verificación de origen, resolviendo: (Ver folios 1339- 1390, T-IX)
“PRIMERO: Declarar como originaria la mercancía polímeros de etileno en formas primarias, comercialmente denominada “Resina sintética de polietileno”, clasificada según el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, en la partida arancelaria 39.01, referencia LL1001X74 (LLB100-SA referencia Xxxxxx LLC, producida por XXX, exportada por la empresa Xxxxxx e importada mediante el DUA XXX, línea 1 y DUA XXX, línea 1.
SEGUNDO: Declarar como no originaria la mercancía polímeros de etileno en formas primarias, comercialmente denominada “Resina sintética de polietileno”, clasificada según el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, en la partida arancelaria 39.01, exportada por la empresa Xxxxxx LLC e importada mediante los DUAs y líneas, que se detallan en el Cuadro N. 6 …”
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5. Dentro del plazo conferido, el señor Xxxxxx, Apoderado Especial de la Empresa Xxxxxx, con escrito de fecha de recibido 10 de octubre de 2017, interpone los recursos de reconsideración y apelación, contra la Resolución RES-FINAL-DF-DVO-05-2017. (Tomo IX, folios 1391-1392)
6. Que en fecha 11 de octubre de 2017, la DGA recibe de parte de XXX, información al cuestionario de verificación de origen de los productos que ésta fábrica, la cual condiciona como confidencial. Asimismo, en fecha 30 de octubre 2017, se recibe en la Dirección General de Aduanas cuestionario de verificación de origen completado por XXX, sobre el origen de productos fabricados por dicha empresa, misma que consiste en dos Volúmenes, de los cuales el Volumen 2 manifiesta ser confidencial. (Tomo IX, folios 1393-1437 y Tomo X, folios 1438-1510 Confidencial).
7. Con Resolución RES-DF-DVO-001-2018 de 18 de enero de 2018, la DGA califica como información confidencial las piezas que constan en el Tomo X, folios 1438- 1510 y que corresponde a la información aportada por XXX. La Resolución fue notificada a las partes en el procedimiento entre el 01 y 14 de febrero 2018. (Tomo XI, folios 1511- 1542).
8. La DGA con resolución RES-REC-DF-DVO-02-2018 del 15 de marzo de 2018, atiende el recurso de reconsideración presentado en autos, declarando parcialmente con lugar el mismo, toda vez que, declaró como originaria la mercancía de “Polímeros de etileno” en formas primarias, según el detalle de referencias y líneas de los DUAS visible a folio 1554 y para otras resinas confirmó como no originarias, de acuerdo a las referencias y DUAS indicados en el Por Tanto de dicha resolución. Asimismo, procedió a emplazar al recurrente para que se apersone ante este Tribunal a mantener o ampliar sus alegaciones. Dicho acto se notificó a las Partes entre el 19 y 21 de marzo de 2018. (Tomo XI, folios 1546-1569)
IV. Sobre el fondo.
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Tal y como se delimitó en el objeto de la presente litis, se circunscribe el
procedimiento de verificación de origen al amparo del Tratado CAFTA-DR,
únicamente a las mercancías de referencias D139FK, LLO100-SA (FP120-D) y EF1925,
cuyos productores son XXX las cuales fueron exportadas por la empresa Xxxxxx, y
que la DGA declaró como resinas no originarias de Estados Unidos, denegando el
trato arancelario preferencial otorgado al momento de la importación y en
consecuencia son las únicas mercancías objeto de la litis que hoy nos ocupa, toda
vez que, para el resto de mercancías amparadas a la totalidad de DUAS
detallados en el Resultando I, el A quo después de analizada la información,
documentación y demás prueba aportada, determinó como mercancías originarias
de USA4.
Así, al aplicar el procedimiento seguido en el tratado internacional en mención, es
importante establecer la preminencia que este tipo de normas alcanzan dentro de
nuestro Ordenamiento Jurídico.
De esta forma, entre las fuentes de nuestro conjunto normativo, los tratados
internacionales ocupan una posición predominante, tal y como lo dispone el
artículo 7 de la Constitución Política, estableciendo que los tratados debidamente
aprobados por la Asamblea Legislativa tienen, como regla general, autoridad
superior a las leyes. Lo que implica que el legislador, en el ejercicio de su
potestad legislativa, debe respetar ese marco jurídico internacional que ha sido
integrado a la legislación interna.
Así, los tratados poseen un lugar de privilegio dentro del principio de jerarquía
normativa, el cual establece que en el Ordenamiento Jurídico existen unas
normas que son superiores a otras, teniendo como consecuencia, que la norma 4 Ver Por Tanto de las resoluciones RES-FINAL-DF-DVO-05-2017 del 18-9-2017 (Acto Final) y RES-REC-DF-DVO-02-2018 del 15-3-2018 (Reconsideración) a folios 1339-1372 T-IX y 1546-1554 T-XI, respectivamente.
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superior prevalece sobre la norma inferior, por lo que la de menor rango no puede
modificar a la de superior jerarquía debiendo siempre optarse por la norma de
mayor rango. La jerarquía normativa genera claridad y seguridad, evitándose
confusiones ante la posibilidad de un conflicto de normas.
Según el numeral 38 de la Corte Internacional de Justicia, los tratados se
disponen como una de las fuentes principales del Derecho Internacional,
configurándose en instrumentos privilegiados para que los Estados acuerden y
reconozcan reglas y limiten sus potestades soberanas, precisando el contenido de
sus derechos y obligaciones5.
Este principio, se encuentra recogido en el artículo 6 de la Ley General de la
Administración Pública, el cual reza:
“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:
a) La Constitución Política;
b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;
c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.
2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.
5 “Pacta sunt servanda”, artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Ley número 7615 del 24 de julio de 1996.
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3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.” (El resaltado no es del original)6
Asimismo, la normativa aduanera dispone al efecto en el numeral 4 de la LGA:
“Fuentes del régimen jurídico aduanero
La jerarquía de las fuentes del régimen jurídico aduanero se sujetará al siguiente orden:
a) La Constitución Política.
b) Los tratados internacionales y las normas de la comunidad centroamericana.
c) Las leyes y los demás actos con valor de ley.
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes y los de los otros Supremos Poderes, en materia de su competencia.
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo.
f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos.
Las normas no escritas, como la costumbre, la jurisprudencia, la doctrina y los principios del derecho, servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.
Cuando se trate de suplir la ausencia de las disposiciones que regulan una materia y no la insuficiencia de ellas, esas fuentes tendrán rango de ley.
Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior.” (El resaltado no corresponde al original)
Por consiguiente, el tratado, como acuerdo de voluntades celebrado entre sujetos
de Derecho Internacional y regido por el Derecho Internacional, está destinado a
6 Ver en igual sentido el artículo 4 de la LGA.
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producir efectos jurídicos7, por lo que su aplicabilidad posibilita el imponerse
directamente respecto de la ley y normas secundarias.
En razón de la aplicación del principio de jerarquía normativa desarrollado supra,
tenemos que el CAFTA-DR, como tratado internacional, ocupa un rango superior
dentro del Ordenamiento Jurídico costarricense, quedando únicamente
subordinado a nuestra Carta Magna, razón por la cual, se sitúa por encima de
cualquier disposición normativa de menor rango. El CAFTA-DR se encuentra
complementado por su Reglamento, que junto con el texto del Tratado serán
analizados de seguido, con el fin de determinar el por qué este Colegiado
considera que debe confirmarse la decisión alcanzada por el A Quo respecto del
origen de las mercancías objeto de la Litis que hoy nos ocupa.
Con base en lo expuesto, tenemos que la verificación de origen ejercida en la
especie, se configura en la facultad que concede el CAFTA-DR a las Autoridades
Aduaneras para iniciar un procedimiento tendiente a constatar la veracidad de la información contenida en cada uno de los certificados de origen presentados al momento de la importación de las mercancías de cita, y con
base en los cuales se solicitó el trato arancelario preferencial, convirtiéndose este
tipo de procedimientos en un instrumento para controlar el funcionamiento de los
regímenes de origen, mismos que a su vez pretenden aplicar adecuadamente las
preferencias arancelarias, evitando que éstas se destinen a productos que no
correspondan, ya sea por su composición de insumos o por su país de
fabricación. En este punto es importante resaltar el hecho de que la verificación
del origen de las mercancías es complejo, constituyéndose en una tarea que
requiere de un análisis profundo de las mercancías, de sus procesos de producción, de los insumos utilizados, de los costos de mano de obra y materiales, las operaciones de transporte y logística, entre otros, para lo cual
7 Edmundo Vargas Carreño. Introducción al Derecho Internacional, San José, Editorial Juricentro, 1979, volumen 1, p. 87.
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se hace imprescindible la colaboración de los sujetos que forman parte de la
relación comercial a raíz de la cual se efectúa la importación cuyas mercancías
son objeto de verificación.
Concretamente, el Tratado establece en su Capítulo Cuarto las “Reglas de Origen
y Procedimientos de Origen”, que se deben aplicar según lo pactado, de allí que
en tratándose del procedimiento general de verificación de origen, el Artículo 4:20 establece los mecanismos que puede utilizar la Autoridad Aduanera, para
llevar a cabo una verificación del origen de una determinada mercancía, de allí
que resulte relevante para nuestros efectos transcribir el numeral 1) del citado
artículo, que literalmente dispone:
“Artículo 4.20: Verificación.
1. Para propósitos de determinar si una mercancía que se importe a su territorio proveniente del territorio de otra Parte es originaria, cada Parte dispondrá que su autoridad aduanera u otra autoridad competente puede conducir una verificación, mediante:
(a) solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor; (b) cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor; (c) visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el Artículo 4.19 u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el Artículo 4.21.2 ; (d) para una mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24 (Cooperación Aduanera); o (e) otros procedimientos que la Parte importadora y la Parte exportadora puedan acordar.” (El resaltado no es del texto)8
8Ver en igual sentido numeral 35 del Reglamento. — Procedimiento de verificación de origen. La autoridad aduanera podrá iniciar investigaciones tendentes a verificar si se cumplen las reglas de origen para mercancías importadas y declaradas como originarias, de conformidad con lo que establece el artículo 4.20 del Tratado, el presente Reglamento y demás normativa aplicable. A tales efectos, se podrá recurrir a cualquiera de los siguientes
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En términos generales, en el numeral transcrito, se constituyen los medios o
procedimientos que puede utilizar la Autoridad Aduanera para llevar a cabo una
verificación del origen de las mercancías cuando se ha solicitado la aplicación de
una preferencia arancelaria. Es así que, conforme lo dispuesto en el Tratado, la
autoridad aduanera, puede efectuar una verificación de origen, a su elección
mediante alguno de los medios acordados por las Partes, es decir, pudiendo
aplicar uno o varios medios según lo estime pertinente, siendo la autoridad que
conduce la verificación de origen la que define el medio para efectuar la
comprobación del origen declarado, y que para el presente caso, tenemos que la
DGA se decantó por la solicitud de información al exportador Xxxxxx mediante
resolución número RES-INICIO-DF-DVO-06-2016 del 09 de agosto de 2016,
dando así inicio al procedimiento de verificación de origen, así como en el envío
de cuestionarios a los proveedores/fabricantes de las mercancías de interés, en
apego a la potestad de disponer de los medios que utilizará para dicha
verificación, y es en razón de ello, que el A Quo determina no acoger el
ofrecimiento del recurrente de cubrir los gastos para realizar una visita, al
manifestar que se estaría en un conflicto de interés, por ser una empresa de
naturaleza privada la que financiaría los costos de efectuar esa visita en el
exterior, para ello se apoya la DGA en lo dispuesto en los Artículos 227 del
Código Procesal Civil, 229 de la Ley General de la Administración Pública, 104,
106 y 109 del Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Hacienda y 38
y 40 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, limitándose la
medios: a) Solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor. b) Cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor. c) Visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el artículo 4.19 del Tratado u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el artículo 4.21.2 del Tratado. d) Otros procedimientos que Costa Rica y la Parte exportadora puedan acordar.
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Autoridad Aduanera a conducir la verificación de origen con base en los medios
dispuestos en los apartados a) y b) del citado Artículo 4.20 del TLC.
Continuando con las normas dispuestas por el Tratado y siendo que
procedimientos como el que nos ocupa, buscan verificar las declaraciones
ofrecidas en los certificados de origen presentados al momento de la importación
de las mercancías y con base en los cuales se otorgó el trato arancelario
preferencial, tenemos que en la especie, los certificados de origen presentados
para cada una de las importaciones objeto de la presente litis, establecen como
criterio de origen el “A”, por lo que a partir de tales declaraciones, valga la pena
resaltar, efectuadas bajo la fe de juramento, es que debe partirse al momento de
efectuar la verificación de origen y por ende al analizar toda la información
proporcionada por las partes.
Las reglas de origen constituyen un conjunto de disposiciones específicas que
determinan dónde se ha producido un bien que se halla en el comercio
internacional, básicamente los requisitos mínimos de producción, fabricación, elaboración, o transformación que debe tener una mercancía para que se le considere originaria de un país determinado. Específicamente, el Tratado de
cita dispone respecto al criterio de origen en su Artículo 4.1 lo siguiente:
“Mercancías Originarias
Salvo que se disponga lo contrario en este Capítulo, cada Parte dispondrá que una mercancía es originaria cuando:
(a) es una mercancía obtenida en su totalidad o producida enteramente en el territorio de una o más de las Partes;”.
(b) es producida enteramente en el territorio de una o más de las Partes y
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(i) cada uno de los materiales no originarios empleados en la producción de la mercancía sufre un cambio aplicable en la clasificación arancelaria especificado en el Anexo 4.1, o
(ii) la mercancía satisface de otro modo cualquier requisito de valor de contenido regional aplicable u otros requisitos especificados en el Anexo 4.1, y la mercancía cumple con los demás requisitos aplicables de este Capítulo
(c) es producida enteramente en el territorio de una o más de las Partes, a partir
exclusivamente materiales originarios (...)”
De conformidad con lo transcrito, tenemos entonces que una mercancía califica
como originaria bajo criterio a), cuando la mercancía ha sido obtenida en su
totalidad o producida enteramente en el territorio de uno o más países Parte del
Tratado, sin emplear materiales no originarios en su producción. Por su parte, una
mercancía califica como originaria bajo criterio b (i), al ser producida enteramente
en el territorio de uno o más países Parte del Tratado, empleando materiales no
originarios en su producción que cumplen con el cambio de clasificación
arancelaria que exige el Anexo 4.1 Regla de origen específica, o con el criterio b (ii), cuando es producida enteramente en el territorio de uno o más países Parte
del Tratado, al satisfacer el valor de contenido regional especificado en el Anexo
4.1. Y por último, se considera que una mercancía califica como originaria bajo el
criterio c, cuando únicamente utiliza en su producción materias primas originarias,
por ser éstas totalmente obtenidas o cumplir con un criterio de origen.
La mercancía en estudio, trata de polietileno, polietileno modificado químicamente
y los polímeros de etileno y otros, los polímeros de baja densidad, son conocidos
por sus denominaciones abreviadas de LDPE (siglas en inglés, Low Density
Polyethylene), mientras que el polímero de alta densidad es un polímero
termoplástico conformado por unidades repetitivas de etileno, se designa como
HDPE (por sus siglas en inglés, High Density Polyethylene) o PEAD (polietileno de
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alta densidad). Para el caso concreto, tenemos entonces que la mercancía que
nos ocupa, se encuentra ubicada en la partida 39.01 del Sistema Armonizado de
Designación de Mercancías, siendo la regla específica para dicha posición la
comprendida en el Anexo 4.1 que dispone:
Regla especifica de origen:
“39.01 - 39.15Un cambio a la partida 39.01 a 39.15 de cualquier otra partida, siempre que el contenido de polímeros originarios no sea menor del 50 por ciento en peso del contenido total de polímeros.”
Asimismo, es preciso indicar que forman parte de esta regla específica de origen,
las Notas y Reglas siguientes:
Nota 1 a la Sección VII
Las Reglas 1 a 5 de esta Sección, confieren origen a una mercancía de cualquier capítulo o partida en esta Sección, excepto que se especifique lo contrario en dichas reglas.
Nota 2 a la Sección VII
No obstante lo establecido en la Nota 1, una mercancía es originaria si cumple el cambio de clasificación arancelaria aplicable, o satisface el valor de contenido regional aplicable especificado en las reglas de origen en esta Sección.
Regla 1: Reacción química
Una mercancía del capítulo 39 ó 40, que resulte de una reacción química en el territorio de una o más de las Partes, será tratada como originaria.
Para efectos de esta Sección, una “reacción química” es un proceso (incluido un proceso bioquímico) que produce una molécula con una nueva estructura mediante la ruptura de enlaces intramoleculares y la formación de
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otros nuevos, o mediante la alteración de la disposición espacial de los átomos en una molécula.
Las siguientes operaciones no constituyen reacciones químicas para efectos de determinar si una mercancía es originaria:
(a) disolución en agua u otro solvente;
(b) la eliminación de disolventes, incluso el agua de disolución; o
(c) la adición o eliminación del agua de cristalización.
Es así, que para el caso de polímeros de etileno en formas primarias,
comercialmente denominada "Resina sintética de polietileno" de la partida 39.01,
la reacción química es un proceso que le confiere origen, excepto que dicha
reacción sea una disolución en agua u otro solvente, la eliminación de disolventes
o la adición o eliminación del agua de cristalización. El solo hecho de realizar este
proceso en un país Parte del Tratado, le confiere la condición de originaria9, sin
embargo, a pesar de conferir origen por la reacción química realizada en una
Parte, si en la fabricación utiliza materias primas no originarias, debe cumplir con
la regla específica de origen, en este caso para las mercancías de la partida
39.01-39.15, con el cambio de clasificación arancelaria de partida para las
materias primas no originarias y el uso de al menos un 50% de materia prima
originaria.10
A la luz de la normativa aplicable y vigente al caso, tenemos que la DGA, una vez
recopilada, clasificada y analizada toda la información, documentación y demás
prueba aportada, detalla a folios 1353-1367, Tomo IX, de forma amplia y
adecuada el análisis y los hallazgos encontrados en cada una de la información y
documentación que fue aportada, determinando para lo de interés que la empresa
9 Nota 1 de la Sección VII y Regla 1.
10 Nota 2 de la Sección a la Sección VII.
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Xxxxxx es el exportador pero no el productor de las mercancías en estudio, toda
vez que, las diferentes referencias de los productos que se indican a continuación,
son fabricados por 6 distintos proveedores, veamos:
Productor ReferenciaXXX LD025-A (NA9838085), LD200-SAHC
(NA345196), LD200-B (NA952000)XXX L42009B, L42009E2, L71709E2, L62009E2,
L91507E2, E924, L42022E2XXX LLB100-SA (LL1001X74), LD025-A (LD1000S)XXX D139FKXXX LLO100-SA (FP120-D)XXX EF1925
Asimismo, del análisis de la información aportada por los interesados, la DGA
comprueba que el producto LLB100-SA (LL1001X74), fabricado por XXX, cumple
con la regla de origen específica y califica como originario bajo el criterio de origen b(i) del Tratado y el resto de productos se determinan como no originarios,
por cuanto para los productos de XXX, referencias LD025-A (NA9838085), LD200-
SAHC (NA345196), no cumplen con la regla de origen específica, al tenerse
que no supera el porcentaje mínimo de polímero originario, asimismo, para el
producto LD200-B (NA952000) no se aportó información que permitiera comprobar
el origen declarado y para los productos de XXX (referencia D139FK), The XXX
(LLO100-SA (FP120-D) y de XXX (referencias L42009B, L42009E2, L71709E2,
L62009E2, L91507E2, E924, L42022E2), se determinan como no originarios, por
cuanto no se aporta información necesaria y suficiente para comprobar que
cumple con la normativa de origen que establece el Tratado, en el sentido de
demostrar el productor que la mercancía fue totalmente obtenida o cumple con la
regla de origen específica, de cambio de clasificación arancelaria (cambio de
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partida) para la materias primas no originarias utilizadas y de utilizar polímero no
originario, donde el porcentaje empleado medido en peso no supera el 50%.
En tal sentido, es que la Administración en apego al principio de la verdad real de
los hechos y una vez analizado todo el material probatorio traído a expediente,
determina con el dictado del Acto final, RES-FINAL-DF-DVO-05-2017 del 18 de
setiembre de 2017, lo siguiente: (Ver Hecho Probado 4)
“PRIMERO: Declarar como originaria la mercancía polímeros de etileno en formas primarias, comercialmente denominada “Resina sintética de polietileno”, clasificada según el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, en la partida arancelaria 39.01, referencia LL1001X74 (LLB100-SA referencia Xxxxxx LLC, producida por XXX, exportada por la empresa Xxxxxx LLC e importada mediante el DUA XXX, línea 1 y DUA XXX, línea 1.
SEGUNDO: Declarar como no originaria la mercancía polímeros de etileno en formas primarias, comercialmente denominada “Resina sintética de polietileno”, clasificada según el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, en la partida arancelaria 39.01, exportada por la empresa Xxxxxx e importada mediante los DUAs y líneas, que se detallan en el Cuadro N. 6…”
Posteriormente, y en virtud de las alegaciones presentadas con la interposición de
los recursos de ley, así como de la nueva prueba presentada por los proveedores
o fabricantes indicados supra, consta en autos que el 11 de octubre de 2017, la
DGA recibe de parte de XXX, información al cuestionario de verificación de origen
de los productos que ésta fábrica, la cual condiciona como confidencial.
Asimismo, en fecha 30 de octubre 2017, se recibe en la Dirección General de
Aduanas cuestionario de verificación de origen completado por XXX, sobre el
origen de productos fabricados por dicha empresa, misma que consiste en dos
Volúmenes, de los cuales el Volumen 2 manifiesta ser confidencial. Es por ello,
que con Resolución RES-DF-DVO-001-2018 de 18 de enero de 2018, la DGA
califica como información confidencial las piezas que constan en el Tomo X, folios
1438- 1510 y que corresponde a la información aportada por los proveedores
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mencionados líneas atrás. (Ver Hechos Probados 6 y 7), razón por la cual, el A
Quo le rechaza las alegaciones del recurrente en ese sentido, por la no
accesibilidad de la información confidencial, indicando además que en su criterio,
el exportador XXX, tenía la posibilidad de revisar con sus proveedores la
documentación presentada y valorada, a efecto de completar la no aportada, y en
consecuencia le rechaza este extremo del recurso.
Es así, que la DGA siempre en apego al principio del debido proceso y en busca
de determinar la verdad real de los hechos a tenor de lo dispuesto en el Artículo
214 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)11, procedió a analizar
la nueva prueba aportada, detallando a folios 1550-1553, Tomo XI, los hallazgos
encontrados y a través de la resolución RES-REC-DF-DVO-02-2018 del 15 de
marzo de 2018, con la que atiende el recurso de reconsideración presentado,
declara parcialmente con lugar el mismo, toda vez que, declaró como originaria la
mercancía de “Polímeros de etileno” en formas primarias, según el detalle de
referencias y líneas de los DUAS visible a folio 1554 y para otras resinas confirmó
como no originarias, de acuerdo a las referencias y DUAS indicados en el Por
Tanto de dicha resolución. (Ver Hecho Probado 8)
En virtud del elenco probatorio que consta en expediente -y que ha sido resumido
en la presente sentencia para un mayor entendimiento de lo aquí resuelto-,
tenemos que a pesar de que la Administración inició el procedimiento de
verificación de origen de “Resina sintética de polietileno” de la partida 39.01, para
una cantidad considerable de DUAS -según Cuadro “Detalle de las importaciones
de las mercancías sujetas a verificación de origen, año 2014” visible a folio 136, 11 Siendo la doctrina del Artículo 214 de la LGAP, de observancia, pues su postulado consiste en la obligación que tiene la Administración en todo procedimiento administrativo de asegurar “el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración; con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico”. Toda vez que, su objetivo principal y más importante es la “verificación de la verdad real de los hechos”.
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Tomo I-12, no obstante, vemos que la DGA a lo largo del proceso seguido, una vez
analizada toda la información y prueba aportada por los interesados, que
mediante el dictado del Acto final RES-FINAL-DF-DVO-05-2017 y con la
resolución que conoció el recurso de reconsideración RES-REC-DF-DVO-02-
2018, logró determinar que las mercancías detalladas en la parte dispositiva de
dichos actos administrativos eran originarias de USA13 y en consecuencia,
quedando como objeto de la presente litis únicamente las referencias de las
resinas D139FK, LLO100-SA (FP120-D) y EF1925, cuyos productores son XXX,
respectivamente; puesto que en la especie, para dichos productos, consta en
autos que no se completó el cuestionario de origen DF-DVO-CO-02-2017, DF-
DVO-CO-05-2017 y DF-DVO-CO-03-2017, requerido mediante solicitud de
información adicional a Xxxxxx, a través del oficio DF-DVO-009-2017 de 06 de
febrero de 2017, ni se aportó ninguna información adicional para demostrar el
origen declarado, por lo que la DGA mantiene la declaratoria de no originario
determinado en la Resolución final, debiendo reiterar al respecto, que la omisión
de información, restringe la comprobación de la norma de origen establecida en el
Tratado, sea por ser totalmente obtenida o por cumplir con la regla de origen
específica, por lo que dichas mercancías se tienen como no originarios, ya que no
se comprueba que fueran elaboradas en el país Parte cumpliendo con las
disposiciones exigidas en el Tratado y reseñadas supra.
En relación a este último punto, en vasta jurisprudencia de este Tribunal, se ha
reiterado sobre la obligación legal de aportar la información que le sea requerida,
máxime que se puede apreciar en autos, que la Autoridad Aduanera brindó
diversas oportunidades para que se presentara completa y correctamente la
información necesaria para verificar fehacientemente el origen de las mercancías
que nos ocupan, lo cual no se llegó a dar, además desde el inicio de las 12 Ver Resultando I de la presente Sentencia.
13 Ver Hechos Probados 4 y 8.
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actuaciones de verificación, se realiza la advertencia de que en caso de no
aportarse la información solicitada, la autoridad competente emitirá la resolución
correspondiente de la determinación de origen en los términos del Tratado y su
Reglamento, ello con base en el numeral 4.20.2 del Tratado, que al efecto reza:
“(…) 2. Una Parte podrá denegar el trato arancelario preferencial a una mercancía importada, cuando:
a) el exportador, productor o importador no responda una solicitud escrita de información o un cuestionario, dentro de un plazo razonable, que se establezca en la legislación de la Parte importadora; (…)”
Dicho numeral se encuentra respaldado por el artículo 32 del Reglamento, que
dispone:
“Denegación del trato arancelario preferencial por incumplimiento de obligaciones del importador. De conformidad con el artículo 4.15.2 del Tratado, se denegará el trato arancelario preferencial cuando el importador haya incumplido con cualquiera de los requisitos del Capítulo Cuatro del Tratado.”
Es con base en las normas apuntadas, y dado que los interesados no procedieron
conforme se lo indica la normativa referida, sea proveyendo a la Autoridad
Aduanera la información solicitada, que la DGA deniega el origen a las
mercancías de cita, dado que efectivamente, la información con que se cuenta en
autos no reúne las condiciones necesarias para permitir que la Administración
verifique el origen de las mercancías, existiendo por ese motivo, un obstáculo
insalvable para acreditar el origen que fue declarado.
Es importante hacer ver que, un cuestionario de verificación de origen cuyas
respuestas no se brinden o se encuentren incompletas, genera más dudas de las
que en un inicio pueda poseer la Autoridad Aduanera, ocasionando que ésta no
tenga acceso a todos los elementos que le permitan asegurar que la mercancía
cumple con el origen declarado, barrera probatoria con la cual convergió la
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verificación iniciada por el A Quo, y que de conformidad con la letra del Tratado,
genera la denegatoria del origen, tal y como lo dispuso de forma debidamente
fundada la DGA, ante la falta de actividad colaborativa y demostrativa por parte de
los administrados, quienes eran los llamados a proporcionar las respuestas que
requería la Administración Aduanera, sobre el particular, es preciso una vez más,
recordar que el procedimiento de verificación de origen tiene como fin la
comprobación del origen de las mercancías de conformidad con la normativa que
regula el Tratado, así partiendo de la existencia de las certificaciones de origen
aportadas para la solicitud de la preferencia arancelaria, las partes logran
beneficiarse de la preferencia arancelaria, pero no deben olvidar que a partir de
ese momento les asiste la obligación de suministrar la información y pruebas que
respalden el origen declarado en la certificación, no siendo suficiente las simples
manifestaciones, sino que se requiere el sustento documental que a criterio de la
autoridad aduanera permite confirmar lo declarado. Al tenor de las disposiciones
del Tratado y del Reglamento (artículos 4.15 y 31), la carga de la prueba14 del
origen de la mercancía recae directamente en el administrado, por ello de
pretender mantener el origen declarado, debió emplear la mayor diligencia a
efectos de presentar completa la información y documentación que le fue
solicitada en múltiples ocasiones por la DGA.
De esta forma, ante la falta en expediente de los elementos probatorios
pertinentes y suficientes, es que la Administración Aduanera declara las
mercancías objeto de la Litis que nos ocupa, como no originarias, tal y como
dispone expresamente el Tratado en su numeral 4.20.2 y 32 de su Reglamento,
razón por la cual este Tribunal declara sin lugar el recurso incoado y confirma lo
actuado por la DGA.
14 Entendido en términos generales como aquel principio en virtud del cual se obliga a una de las partes a probar determinados hechos y
circunstancias, cuya falta de acreditación conlleva una decisión adversa a sus pretensiones.
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POR TANTO
Con fundamento en los artículos del Código Aduanero Uniforme Centroamericano,
204 y 205 de la Ley General de Aduanas, y demás consideraciones de hecho y de
derecho, por mayoría este Tribunal resuelve declarar sin lugar el recurso y
confirma la resolución recurrida. Remítase los autos a la oficina de origen. Voto
salvado del Licenciado Soto Sequeira, quien otorga audiencia a las partes a efecto
de que expresen conclusiones finales sobre el procedimiento instaurado.
Asimismo salva el voto el Licenciado Gómez Sánchez, quien anula todo lo actuado
en expediente a partir del inicio del procedimiento de verificación de origen,
inclusive. También salva el voto el Licenciado Reyes Vargas, quien de previo a
resolver ordena al recurrente se sirva presentar en forma legal las personerías y
representaciones respecto de las empresas investigadas, así como acreditar legal
y formalmente las representaciones que dice ostentar. Notifíquese al recurrente al medio señalado en autos: Correo electrónico xxx y a la Dirección General de Aduanas al medio disponible.
Loretta Rodríguez MuñozPresidenta
Desiderio Soto Sequeira Alejandra Céspedes Zamora
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Expediente N° 071-2018 Voto N° 170-2018
Sentencia N° 139-2018
Dick Rafael Reyes Vargas Sheila Campos Briceño
Shirley Contreras Briceño Luis Gómez Sánchez
Me separo del voto de mayoría 170-2018 de las 14:25 horas del 28 de junio de
2018, que corresponde a la sentencia 139-2018, expediente administrativo 071-2018, a efecto de una mayor comprensión del planteamiento de las partes entorno
al resultado final de la verificación de origen de mercancías, y en virtud del
principio de verdad real de los hechos dispuesto en los artículos 178 del Código de
Normas y Procedimientos Tributarios y su relación con el 214 de la Ley General de
la Administración Pública, así como los artículo 205 a 210, y 196 inciso c) de la
Ley General de Aduanas, estimo pertinente otorgar a las partes audiencia oral y
privada para que formulen conclusiones finales, previo al dictado de la resolución
que conoce del recurso de apelación.
Desiderio Soto Sequeira
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Expediente N° 071-2018 Voto N° 170-2018
Sentencia N° 139-2018
Voto salvado del Licenciado Gómez Sánchez. Salvo el voto con base en las
siguientes consideraciones.
Objeto del recurso de apelación Discuten los recurrentes el resultado final del
procedimiento de verificación de origen, instruido por la Dirección General de
Aduanas, al ejercer el control posterior del origen, declarado en los despachos de
mercancías enumerados en el resultando primero de esta sentencia, donde la
autoridad convocó en calidad de partes a las empresa exportadora domiciliada en
Estados Unidos de América, a las empresas importadoras domiciliada en Costa
Rica, las agencias de aduanas persona jurídica y agentes aduaneros persona
física con domicilia en Costa Rica.
De manera que, en autos consta que la Dirección de Aduanas instauró el
procedimiento de verificación de origen sustentada en el artículo 4.20 del Tratado
vigente al momento de acontecer los despachos aduaneros, por ese motivo serán
las normas y procedimiento a tutelar al resolver el recurso de alzada. Todo ello
considerando que el declarante sustentó el beneficio arancelario preferencial en el
criterio A, puesto que así lo consignan los certificados de origen agregados a los
despachos aduaneros. Precisamente el A Quo ejerció su competencia
fiscalizadora – control posterior para comprobar si una mercancía importada al
amparo trato arancelario preferencial cumple con el origen declarado, para lo cual
debe seguir las reglas procesales publicadas expresamente en estos instrumentos
legales, tomando como base la información proporcionada por el exportador, y con
ello verificaba si efectivamente las mercancías desalmacenadas tenían o no
derecho al beneficio arancelario preferencial.
Antecedentes judiciales en materia de verificación de origen de mercancías La materia de origen ha sido tratada por la Sala Constitucional y la Sala Primera
de la Corte Suprema de Justicia. Esas resoluciones pueden ser compartidas o no
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Expediente N° 071-2018 Voto N° 170-2018
Sentencia N° 139-2018
por la Administración Activa, pero en aplicación del bloque de legalidad deben ser
acatadas por expresa disposición legal, así como por ser dictadas por Tribunales
Jurisdiccionales de la mayor jerarquía dentro del Poder Judicial, atendiendo la
legalidad y las razones de seguridad jurídica y convivencia pacífica que imponen
las relaciones de las personas en un Estado de Derecho. Por ello considero de
imperio legal tener que respetar tales resoluciones judiciales, cuando se ejerzan
competencias fiscalizadoras o supervisoras de la actividad aduanera, instruyendo
el procedimiento de verificación de origen, en el cual se señala las normas de
procedimiento a seguir a efectos de convocar a las partes involucradas, así como
el derecho aludido para sustentar tal procedimiento especial y específico de
verificación de origen cuando la autoridad pública seleccione despachos
aduaneros a fiscalizar, todo ello respetando las formalidades exigidas por las
normas, así como los derechos que le asisten a las partes llamadas a aclarar el
origen de la mercancía, puesto que se deben aplicar las reglas del debido proceso
y el derecho de defensa favorables al interesado dentro del expediente
administrativo y levantado a esos efectos- verificar el origen de la mercancía-.
(Sobre la naturaleza y vinculación de las resoluciones que se citarán ver entre
otros los artículos 2, 13, 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, artículo 7,
9, 11 de la Ley General de Administración Pública, y el 9 del Código Civil, este
último señala “La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la
doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del
Derecho.” (Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º)
El CAFTA-DR, cita de manera expresa las partes a convocar cuando se
compruebe el origen declarado, siendo éstas el exportador o productor, y no
establece ninguna norma que permita la convocatoria del agente aduanero
persona jurídica o física dentro del procedimiento de verificación de origen. En
este punto sobre, quienes deben ser considerados parte en el procedimiento de
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Expediente N° 071-2018 Voto N° 170-2018
Sentencia N° 139-2018
verificación de origen la Sala Constitucional ha emitido tres resoluciones
argumentando en esencia lo siguiente: “I.- Si bien, el reclamante acusa que a la amparada
no se le tuvo como parte en el Procedimiento de Verificación de Origen de Mercancías que fue
instaurado por resolución RES-TLC-DNP-DV-004-2004 de las 14:00 horas del 28 de julio de 2004,
del Departamento de Verificación Técnica del Servicio Nacional de Aduanas (véase los folios 24 y
siguientes), cabe señalar que esas diligencias se incoaron con base en los artículos 4.27, 4.28,
4.32, 4.34, 4.35, 4.36, 4.37, siguientes y concordantes del Tratado de Libre Comercio entre
Centroamérica y República Dominicana, que no contemplan ni al Agente Aduanero ni al importador
como partes en la tramitación, esencialmente, porque el propósito del procedimiento de verificación
es únicamente corroborar el origen de la mercancía que fue declarado en el Certificado de Origen
entregado al importador, para comprobar si califica para la exención arancelaria otorgada al
amparo del Tratado; esto es, si cumple las reglas de origen. En consecuencia, su objeto no es
establecer la eventual responsabilidad patrimonial en que habría incurrido el importador, ni
exigirla.” (Ver Resolución Nº 2006-000411 de la Sala Constitucional) Es preciso
reiterar que el ordenamiento legal hace una clara y detallada separación de los
procedimientos, atendiendo las normas que rigen la materia de origen y los ajustes
tributarios, y de esa forma distingue el procedimiento de verificación de origen y el
procedimiento de cobro de tributos, señalando que esos procedimientos tienen
objetivos y marcos normativos diferentes, lo que es irrespetado una vez más por la
autoridad aduanera al pretender integrar en este procedimiento de origen a
personas que no están señaladas en el Tratado como responsables de aclarar el
origen de la mercancía sustentada en un certificado firmado por el exportador o
productor de un bien.
Consecuentemente las normas del Tratado aplicado en la especie, y la
interpretación judicial transcrita refieren a quienes deben figurar como partes en
los procedimientos de verificación de origen según cada Tratado de Libre
Comercio vigente en el país, pero normas con misma redacción y fondo, en cuyo
texto no contempla a la agencia de aduanas, agente aduanero, como parte en la
sustanciación y búsqueda de la verdad real del origen de mercancías a través del
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Sentencia N° 139-2018
procedimiento de verificación de origen, porque el objetivo es corroborar el origen
de la mercancía, que fue declarado en los DUAs de importación basado en el
Certificado de Origen adjunto a la importación definitiva de que se trate, para
comprobar si califica como originaria para reconocer el trato preferencial al amparo
del Tratado aludido; esto es, una vez que se compruebe que cumple las reglas de
origen. Esa misma situación acontece con el TLC CAFTA-DR, que se trae a
cuentas en este procedimiento administrativo, ya que en la especie el A Quo
instaura en sede administrativa el procedimiento de verificación de origen, cuyo
objeto lo aclara desde el dictado de la resolución inicial donde señala a las partes
notificadas su pretensión de determinar el origen de las mercancías objeto de
estudio, las cuales gozaron al momento de su importación del trato arancelario
preferencial, con sustento en los certificados emitidos por la empresa exportadora.
Así las cosas al llamar al procedimiento de verificación de origen al agente
aduanero persona física y jurídica, con fundamento en el artículo 275 de la Ley
General de la Administración Pública (en adelante LGAP), que no viene al caso
citar como base legal del acto de verificación de origen, ya que esa norma forma
parte del procedimiento ordinario general regulado en la Ley 6227, que no resulta
aplicable al procedimiento especial y específico de verificación de origen, porque
el Tratado cita las normas que permiten abrir el procedimiento de verificación de
origen y las personas que pueden ser llamados por la Administración Activa solo
son el exportador o productor del bien a verificar si cumple o no las reglas de
origen del Tratado.
No existe laguna jurídica en materia de origen de mercancías Por ello, al
fundamentar el A Quo los actos administrativos en los artículos 275 para tratar de
justificar el llamado a la agencia y agente aduanero al procedimiento de
verificación de origen, según las disposiciones del procedimiento ordinario de la
LGAP, y 273 relativo al acceso del expediente administrativo, genera en su
actividad administrativa un vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesto en el
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procedimiento de verificación que resulta ser específico y especial para comprobar
el origen a la luz del Tratado, con lo cual consideramos que al no estar en
presencia de laguna jurídica que sea indispensable llenar, porque claramente el
Tratado señala únicamente como partes a la autoridad aduanera, recayendo en la
Dirección General de Aduanas en su condición de sujeto activo y en los
procedimientos de verificación de origen en general. Por ello, la actividad
administrativa en la especie se opone al derecho regulado en el Tratado,
lesionado las reglas que inspiran los principios de legalidad y seguridad jurídica
en el Estado de Derecho, determinando el suscrito que no podía válidamente el A
Quo echar mano a otros textos legales que, amén de no respetar el orden
dispuesto en la legislación para llenar tales lagunas, no podía jurídicamente
invocarlas por cuanto el tema está debidamente regulado en el Tratado y el
Decreto de reiterada cita. Así las cosas, en criterio de los suscritos la práctica
promovida por el A Quo de acudir a otros textos legales regulados bajo otros
conceptos y realidades en otros procedimientos administrativos, lo hace de
manera incorrecta y contra el derecho, por cuanto no existe laguna jurídica que
llenar sobre los temas por ella aludidos, su actividad genera un vicio de nulidad
absoluta evidente y manifiesto, en los términos ordenados por los artículos 169,
170, 172, 175, 223 de la LGAP. Ya que el ordenamiento legal y jurisprudencia
constitucional ha integrado e interpretado el instituto del debido proceso, con
efectos para los órganos administrativos que impulsan los procedimientos que
imponen cargas y obligaciones a los interesados, donde se tiende a proteger a las
partes que intervienen, protegiendo su ejercicio de defensa, cuya omisión
constituye una grave afectación a los derechos instituidos en las disposiciones
positivas o integradas e interpretadas por la vía jurisprudencial.
En este extremo que debaten las partes, ha considerado la Sala constitucional
que: “El concepto del debido proceso envuelve comprensivamente el desarrollo progresivo de
prácticamente todos los derechos fundamentales de carácter procesal o instrumental, como conjuntos
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Sentencia N° 139-2018
de garantías de los derechos de goce -cuyo disfrute satisface inmediatamente las necesidades o
intereses del ser humano-, es decir, de los medios tendientes a asegurar su vigencia y eficacia. El
principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele
llamársele en doctrina, principio de "bilateridad de la audiencia" del "debido proceso legal" o "principio de contradicción" y que para una mayor comprensión se ha sintetizado así: a)
Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; ,b) derecho de ser oído, y oportunidad
del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c)
oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a
la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch)
derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas
calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que
ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. Tomen en cuenta los
recurridos que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los
procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a
cabo por la administración pública; y que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene,
el derecho de ser asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa. (Ver sentencias
15-90, 1734-92, 1739-92 entre muchas otras en igual sentido)
Se irrespetan las reglas del debido proceso porque son convocadas
indebidamente por la misma administración otras personas que no forman parte
del proceso de verificación de origen, y con ello la actividad administrativa de la
Dirección General de Aduanas provoca incumplimiento del derecho en los
términos de los artículo 136, 166, 223 de la LGAP y la jurisprudencia citada sobre
el instituto del debido proceso, y por ello no queda más que anular el
procedimiento por incumplir el ordenamiento jurídico al momento de verificar el
origen de éstas mercancías.
Luis Alberto Gómez Sánchez
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Expediente N° 071-2018 Voto N° 170-2018
Sentencia N° 139-2018
Voto particular del licenciado Reyes Vargas. No comparte el suscrito lo
resuelto y por ello salvo el voto con sustento en las siguientes consideraciones:
Tal como recoge la mayoría en el primero de los resultandos de la presente
resolución, el procedimiento que se conoce lo es uno de verificación de origen al
amparo del Tratado de Libre Comercio en Centroamérica y República Dominica
con los Estados Unidos de Norteamérica conocido como CAFTA-DR. Como se
menciona en dicho resultando, la resolución que inicia el procedimiento lo es la
número RES-INICIO-DF-DVO-06-2016 del 09 de agosto de 2016 dictada por la
Dirección General de Aduanas.
Según el punto “PRIMERO” de la parte dispositiva de la resolución indicada, el
objeto del procedimiento lo es el de verificar o comprobar el origen de polímeros
de etileno en formas primarias, comercialmente denominada “Resina sintética de
polietileno”, importado por varias empresas durante el año 2014, clasificado según
el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías en la partida
arancelaria 39.01, que gozaron al momento de su importación de trato
preferencial al amparo del CAFTA-DR en razón a certificaciones de origen
emitidos por el exportador Xxx, domiciliada en el xxx, USA.
Conforme el punto “SEGUNDO” de la parte dispositiva de la resolución indicada,
se llama como partes, en su condición de importador y, principal llamado a aportar
toda aquella prueba necesaria para determinar si se cumple o no con la norma de
origen a: xxx. Así también, en el punto “TERCERO” se integra el procedimiento
llamando como partes también al exportador Xxxxxx y a los agentes de aduana
encargados de los trámites de importación de los DUAs en estudio, en razón del
interés legítimo o derecho subjetivo que pueda resultar afectado o lesionado de
manera total o parcial por el acto final, para que aporten la información que
conozcan, así como sugerir las diligencias probatorias que se estimen pertinentes
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Sentencia N° 139-2018
y que orienten la determinación del origen de las mercancías objeto de
verificación, de conformidad con el artículo 275 de la Ley General de la
Administración Pública.
Además, en el punto “SEGUNDO” de la parte dispositiva de la resolución indicada
se advierte a los importadores, su deber de presentar, entre otros, la siguiente
documental: 9. Adjuntar documento que acredite la condición del representante legal de la empresa Xxxxxx
LLC… Igualmente acreditar la persona con quien esta Dirección debe contactar en adelante para
las diligencias respectivas dentro de este procedimiento de verificación de origen, adjuntando
documento respectivo e indicar el nombre completo, condición y si tiene límite de suma para
actuar.
Conforme se señala en el IV de los resultandos de la presente resolución la
mayoría, concluye el procedimiento de verificación de origen mediante acto final,
dictado con la resolución RES-FINAL-DF-DVO-05-2017 del 18 de setiembre de
2017. Dicha resolución, según el encabezado de la presente y quinto de los
resultandos, es impugnada únicamente por el señor Xxxxxx, quien alega ser
apoderado especial del exportador, la empresa Xxxxxx, e interpone los recursos
ordinarios de la Ley General de Aduanas, a saber, el de reconsideración y
subsidiariamente el de apelación.
Respecto del presupuesto procesal de capacidad de las personas que se apersonaron al procedimiento. Al dictar el acto final el A Quo omite todo
pronunciamiento. Al respecto y en razón del único recurrente hacemos ver que en
el onceavo de los resultandos hace ver el inferior en grado que mediante escrito
sin número, de fecha 09 de setiembre de 2016 suscrito por xxx, apoderado de la
compañía Xxxxxx., solicita…, a su vez confiere poder especial tan amplio y
suficiente como en derecho sea suficiente a xxx y Xxxxxx, para que en forma
conjunta o separada, representen a Xxxxxx..., con expresa referencia a la
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Sentencia N° 139-2018
documental del Tomo 1, folios 174-178, 187- 89. En sentido similar, la mayoría de
esta instancia, según indica en la segunda de las consideraciones tiene por
acreditado al recurrente como representante del exportador Xxxxxx con vista de la
documental de folios 174-177 del Tomo 1 de los autos.
Defectos e ineficacia o invalidez de la documental indicada para acreditar la representación del recurrente. Si observamos la documental mediante la cual el
recurrente procura hacer valer su condición de representante legal y es aceptada
por el A Quo y la mayoría de esta instancia, la misma presenta una serie de
defectos que impiden tenerla por válida a los efectos a saber:
1)- El oficio de folios 174, 175 cuya autoría y firma atribuye el A Quo a xxx, como
apoderado de la compañía Xxxxxx LLC., no indica el nombre ni las calidades del
firmante, salvo en lo de la afirmación de ser apoderado misma que además
tampoco se acredita legalmente. En efecto la nota se limita a indicar: “Quien
suscribe, en mi condición de Apoderado de la compañía XXXXXX,.,… me permito
manifestar lo siguiente:”. En otras palabras, el manifestante es un ignoto o
desconocido, de forma tal que su simple firma sin la identificación clara e
inequívoca de la persona que la imprime resulta inatribuible a persona alguna.
Nótese que incluso y a pesar de ser la misma autenticada correctamente por un
abogado, que a su vez es uno de los apoderados, en el acto, lo cual se conforma
con el numeral 283 de la Ley General de la Administración pública, es lo cierto
que tal profesional no solo omite la información indicada en el contenido mismo
del documento sino y además realiza una autenticación pura y simple, sin
señalamiento de la especifica leyenda de a quién pertenece la misma.
2)- Si bien, a folio 177 corre razón notarial de autenticación de firmas que dice: “xxx, Notario Público con oficina en Escazú, da fe de que la firma que antecede del señor xxx con
un solo apellido por razón de su nacionalidad estadounidense, fue puesta en mi presencia, razón
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Sentencia N° 139-2018
por la cual doy fe de la autenticidad de la misma, estampando mi sello blanco y rubricando el
presente documento con mi firma, la cual corresponde a la inscrita en la Dirección Nacional de
Notariado y que es plasmada de mi puño y letra al momento de realizarse el presente acto. Firmo
en Escazú a las once horas del veintiuno de setiembre de dos mil dieciséis. xxx.”, tal razón
notarial no puede tenerse por válida para los efectos del documento de folios 174
y 175 por cuanto y en primer lugar en el mismo la firma ya había sido autenticada
por abogado, nada indica que la firma del folio 175 corresponda la de xxx, la
razón incumple el numeral 32 de los lineamientos para el ejercicio de la función
Notarial en cuanto debe estar adherida al documento en que consta la firma que
se autentica; el documento de folios 174, 175 es recibido por la administración el
día 21 de setiembre de 2016 y la razón notarial el día 27 siguiente, finalmente, si
partiéramos de que la razón notarial responde al documento de folios 174, 175, tal
resulta contraria además de lo señalado, a las disposiciones del artículo 7 inciso
c) del Código Notarial que impide al notario actuar en asuntos en que figuren
padres y hermanos del notario, tal cual acontece en el asunto, donde el padre xxx
y el hermano del notario, xxx figuran como apoderados.
3)- Ausencia de un documento válido que nos indique quien es el personero legal
de la recurrente. A folio 176 y 178 figura una impresión de pantalla de algún
sistema de información en el pareciera indicar que xxx es representante del
Consejo de Gerentes, no obstante no indica que lo sea de la empresa ni
establece sus facultades a efecto de verificar su capacidad para otorgar el poder
en cuestión, aspecto que cobra relevancia cuando vemos que tal documento lo es
en relación con la oficina de dicha empresa en el estado de Connecticut y en el
documento mismo se hace ver que tal tiene su domicilio e inscripción en el estado
de Delaware, y lo ubicado en Connecticut no es más que una oficina comercial.
Ahora bien, siendo que es conocido que el presupuesto procesal de
representación lo es uno subsanable y en razón a que la administración omitió
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advertir al exportador y agentes de aduana la obligación de aportar personerías
con su primer escrito y a fin de evitar indefensión, se confiere a la recurrente plazo
de 15 días hábiles a partir de la notificación de la presente para acreditar la
personería que dice ostentar.
DICK RAFAEL REYES VARGAS
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