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Expediente 160 - 2018 Voto 204 - 2018 Sentencia 170 - 2018
Sentencia número 170-2018. Tribunal Aduanero Nacional. San José, a las trece horas con cuarenta y seis minutos del nueve de agosto de dos mil dieciocho.Recurso de apelación presentado por el señor XXX, agente aduanero inscrito con Agencia de Aduanas XXX., contra la resolución de la Gerencia de la Aduana Limón RES-AL-DN-XXX-2015 de las 08:00 horas del 30 de junio de 2015.
RESULTANDO
I.-Por medio de la resolución RES-AL-DN-XXX-2014 del 03-04-2014, la Gerencia
de la Aduana Limón inicia procedimiento sancionatorio, contra XXX, agente
aduanero inscrito con la Agencia de Aduanas XXX S.A., con base en el artículo
236 25 de la Ley General de Aduanas (en adelante LGA), con una multa de
quinientos pesos centroamericanos rebajado en un 50 % conforme al artículo 233
de la LGA cuyo equivalente es ¢126.310.00, toda vez que no declaró
incorrectamente la descripción, posición arancelaria, aplicando el beneficio
arancelario preferencial del TLC CAFTA-DR, en la línea tres en la declaración
aduanera 006-2012-XXX del 16-11-2012, lo que implicó un ajuste en la obligación
tributaria aduanera de ¢24.310.57, por tratarse de un motor eléctrico XXX para
extractor de 54 pulgadas, mismo que fue cancelado el día 23-11-2012 previo al
levante de la mercancía. Notificada el 05 de mayo de 2015. (Folios 7, 43-52)
II.-El agente aduanero investigado no presentó ante la aduana competente
alegatos de descargo. (Folios 54-55)
III.-A través de la resolución RES-AL-DN-XXX-2015 de 30-06-2015, la
Administración aduanera dictó el acto final del procedimiento sancionador,
imponiendo al agente aduanero investigado una multa por la suma de
1Zapote, de la Casa Presidencial, 200 metros al oeste. Edificio Mira: - Tel:(506) 2539-6831- www.hacienda.go.cr
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¢126.310.00, conforme lo dispuesto por los artículos 233, 236 inciso 25 de la LGA.
Este acto fue notificado el 20 de julio de 2015. (Folios 55-64v)
IV.-Mediante escrito presentado ante el A Quo el 10 de agosto de 2015, el agente
de aduanas XXX, interpone los recursos de reconsideración y apelación en
subsidio, pretendiendo la nulidad del procedimiento sancionador, por falta de
notificación e indefensión sobre los cargos que se le atribuyen. (Folios 65-67)
V.-Con resolución RES-AL-DN-XXX-2018 del 04-07-2018, la autoridad de aduanas
declara sin lugar el recurso de reconsideración, manteniendo la sanción impuesta
al agente aduanero investigado. A la vez emplaza al recurrente para ante este
Tribunal, concediéndole el plazo de diez días hábiles con el objeto de mantener,
reiterar o ampliar sus alegatos. (Folios 78-87)
VI.-Mediante providencia 050-2018 del 16-07-2018, la Juez Instructora solicita
indicar lugar para notificar dentro del perímetro del Gran Área Metropolitana de
conformidad con el numeral 194 de la Ley 7557. La respuesta se presentó con la
nota de fecha 20-07-2018 señalando nuevo lugar donde atender notificaciones en
este asunto. (Folios 99, 105, 108)
VII.-A través de escrito del 24-07-2018, el agente aduanero sancionado se
apersona al Tribunal a reiterar los alegatos del recurso de apelación. Solicitando la
nulidad del procedimiento sancionador. (Folios 109-111)
VIII.-Con Acuerdo DM-TAN-030-2018 del 11 de julio de 2018, el despacho de la
señora Ministra de Hacienda nombra como miembro abogada suplente a la Licda.
Ericka Fallas Garro, en sustitución de la señora Barrantes Coto, quien se
encontraba en vacaciones legales. (Folio 112)
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IX.-En la tramitación de las presentes diligencias se han respetado las
formalidades legales.
Redacta el Lic. Soto Sequeira,
CONSIDERANDO
I.-Objeto Se discute durante el procedimiento sancionatorio instruido por la
Aduana Limón, contra del agente de aduanas XXX la imposición de la sanción
regulada en el artículo 236 25 de la LGA y su reforma mediante Ley 9069, vigente
a partir del 28 de setiembre de 2012, rebajada en 50% con base en el numeral 233
LGA, la multa de ¢126.310.00, por haber declarado incorrectamente el beneficio
arancelario preferencia del TLC CAFTA-DR, en la línea tres en la declaración
aduanera 006-2012-XXX del 16-11-2012, lo que implicó un ajuste en la obligación
tributaria aduanera de ¢24.310.57, que fue cancelado antes del levante de la
mercancía.
II.-Admisibilidad del recurso de apelación Dispone el artículo 198 de la LGA,
que contra el acto final caben los recursos de reconsideración y apelación para
ante el Tribunal Aduanero Nacional, los cuales deben interponerse dentro de los
quince días siguientes a la notificación del acto impugnado, condicionando la
admisibilidad a dos requisitos procesales, sea en cuanto al tiempo que dispone el
interesado para interponerlo y además el relativo a la capacidad procesal de las
partes que intervienen en expediente. En el caso bajo estudio el proceso
sancionatorio se abre y se constituye como parte al agente aduanero en su
condición de persona física y es él quien personalmente interviene en autos, por
los posibles efectos que puede causar la decisión final, siendo en consecuencia la
persona legitimada para recurrir por ser la afectada con el procedimiento,
cumpliéndose el presupuesto procesal de legitimación. Además según consta en
autos el acto que le impone la multa se notificó el día 20-07-2015, y el recurso de
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apelación se interpuso el 10-08-2015, según consta a folios 64v y 65. Por lo cual el
Tribunal tiene por admitido el recurso de apelación para su estudio.
III.- Sobre la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 236 inciso 25 de la LGA Hace constar el Tribunal que la Sala Constitucional declaró sin lugar la
acción de inconstitucionalidad número 12-009094-007-CO a las quince horas
cinco minutos del día 08 de mayo del año 2013 (folio 177), promovida en contra
del inciso 25 del artículo 236 de la Ley General de Aduanas, considerándolo
proporcionado y racional y por ende de plena aplicación por los órganos públicos
llamados a vigilar el cumplimiento de la Ley. En palabras de los señores
Magistrados Constitucionales se argumentó: “Igualmente, debe recordarse lo
explicado supra en el sentido que los datos consignados en las declaraciones aduaneras
(incluidos los relacionados con el cálculo de los gravámenes), se tienen como ciertos por
parte de la aduana. En razón de ello es que los errores u omisiones que sanciona el inciso
25 del artículo 236 de la Ley General de Aduanas, deben ser multados con rigor,
independientemente de las diferencias económicas localizadas en cada caso concreto.
La multa encuentra su razón de ser porque al dársele una veracidad casi automática a
este tipo de declaraciones aduaneras, cualquier error u omisión en que incurra la
persona auxiliar tiene un impacto negativo en la credibilidad y confiabilidad ulterior
respecto de esos mismos documentos y de los profesionales que los confeccionan. De ahí
que la multa procure evitar errores a futuro que socaven la seguridad jurídica en ese
tipo de documentos e informaciones aduaneras. Así las cosas, el daño en la confianza
aduanera que se produce con la conducta definida por el inciso 25 del ordinal 236, es
suficiente para establecer una multa como la definida en esa misma disposición. Bajo
esas premisas, la multa deviene razonable y proporcionada.
Aunado a ello, la actividad aduanera constituye una función pública encomendada a
personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que participan habitualmente en la
gestión aduanera (artículo 28 de la Ley Nº 7557). No se trata simplemente del ejercicio
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privado de una función pública, sino que, por el contrario, se refiere a una labor de gran
relevancia para el país y, por ende, debe ejercerse dentro de las potestades y
limitaciones que el ordenamiento jurídico dispone y que son de conocimiento pleno de
los sujetos involucrados en la materia. Ergo, la Administración requiere definir
obligaciones y deberes para que esas funciones encomendadas a personas particulares
se ejecuten de una manera óptima, en aras de resguardar el interés público que se
encuentra involucrado. De ahí que el establecimiento de la multa dispuesta en el
numeral 236 cuestionado devenga constitucional. (Ver resolución No. 2013-006119
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a
las quince horas cinco minutos del ocho de mayo de dos mil trece.)
IV.- Hechos probados Con base en expediente administrativo se tiene por
acreditados los siguientes hechos:
1. Mediante Declaración Aduanera de Importación definitiva XXX de 16-11-
2016 de la Aduana Limón, el agente aduanero XXX, inscrito con la Agencia
de Aduanas XXX S.A., en representación de la empresa XXX, nacionalizó
ocho bultos de mercancía variada, con un valor $20.462.17, cancelando por
concepto de impuestos la suma de ¢799.873.68, aplicando el beneficio
preferencial del Tratado CAFTA-DR (Folios 89-95),
2. Durante el proceso de verificación la aduana determina que la mercancía
descrita en la línea tres como motor eléctrico XXX extractor de 54 pulgadas,
al ser originario de México no le resultaba aplicable las reglas del Tratado
CAFTA-DR, ajustando la obligación tributaria en la suma de ¢24.310.57.
(Folio 02)
3. El declarante procedió a cancelar la diferencia tributaria comunicada por la
autoridad de aduanas el día 23 de noviembre de 2012. (Folios 07, 95)
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V.-Aspectos de nulidad El agente aduanero solicita se decrete la nulidad del
procedimiento sancionador, por haber sido notificado por casillero ubicado en la
Dirección General de Aduanas, siendo que debe ser comunicado en el lugar
donde se desarrolle el sancionador en la jurisdicción de la Aduana de Limón, en
conformidad los numerales 140 y 223 de la Ley 6227, y porque el acto final
contiene errores en el nombre de la persona que se sanciona. Sobre el punto
vemos que el presente asunto se refiere a un procedimiento sancionatorio
tendiente a analizar la conducta del agente aduanero frente a sus
responsabilidades como auxiliar de la función pública, y sus consecuencias de
conformidad con el artículo 236 25 de la LGA, por ello la administración llamó al
agente a rendir cuentas por haber declaró incorrectamente un beneficio
arancelario sobre la mercancía consignada en la línea tres del DUA, cuando el
funcionario verificador detectó que su origen era México, y por ello no le resultaba
aplicable el certificado de origen adjunto que se fundamentaba en las reglas del
Tratado CAFTA-DR, lo cual generó una diferencia de impuestos a favor del Fisco
reconocida y cancelada antes del levante de la mercancía.
Consecuentemente este Colegiado no observa vicio de nulidad al momento de
notificar el acto inicial y final, según se desprende del acta de notificación que rola
a folios 52 y 64 v, ya que la persona que recibió la notificación fue el señor XXX,
cédula XXX, persona autorizada por escrito del año 2015 por parte del agente
aduanero desde el (30-04-2015) para recibir notificaciones dirigidas a su nombre o
de la agencia aduanera, requisito cumplido por la aduana como lo acredita la nota
que rola a folio 38 del expediente administrativo. Además tanto en el acto de
apertura como en el acto final se consigna correctamente el nombre completo del
agente aduanero investigado en el procedimiento sancionador, persona que
aporta el escrito de fecha 10 de agosto de 2015, al momento de interponer los
recursos de reconsideración y apelación en subsidio. Motivo por el cual se
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rechazan los alegatos de nulidad, pasando de seguido a analizar el fondo del
caso.
VI.- SOBRE EL FONDO Se analizará en este apartado las actuaciones del A Quo
al imponer la multa de quinientos pesos centroamericanos rebajado en un 50%,
por la aplicación de los artículos 233, 236 25 de la LGA al recurrente (según la
reforma publicada con la Ley No.9069 vigente desde el 28 de setiembre de 2012).
Consecuentemente considera el Tribunal que la multa ha sido impuesta en
cumplimiento de la normativa aduanera, en plena observancia de los
procedimientos legales, y garantizando al investigado el pleno ejercicio de
defensa, respetando los preceptos de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad.
Sobre el fondo considera el Colegiado que los hechos encuadran en la infracción
descrita en el tipo sancionador, toda vez que el agente aduanero declaró
incorrectamente el origen del motor eléctrico en la línea tres de la declaración
aduanera de importación XXX, adecuándose los hechos a los elementos del tipo
aludido por la aduana, al estar en presencia de errores en la declaración aduanera
que causaron perjuicio fiscal, y que el agente aceptó y subsanó antes del levante
de la mercancía cancelando la diferencia impositiva notificada. Hechos que fueron
comunicados al agente aduanero durante la instrucción del procedimiento
sancionador respetando los principios y garantías constitucionales del Derecho
Penal, entre ellos los principios de tipicidad, antijuricidad y culpabilidad, dado que
se requiere una delimitación precisa y exhaustiva tanto de la conducta punible
como de la pena. En aplicación de lo expuesto, procede en consecuencia
determinar si en el presente asunto, los señalados principios se han respetado por
parte de la Autoridad Aduanera al momento de aplicar la multa supra citada.
Sobre la aplicación de la sanción Precisamente por tratarse de la aplicación de
una sanción por vulnerar las disposiciones del régimen jurídico aduanero, debe
tenerse presente que si bien la normativa aduanera la faculta para imponer
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sanciones a los que resulten responsables de su comisión (artículos 6, 24 inciso i),
230, 231 a 234 de la LGA) dentro del procedimiento sancionatorio aplicable en
sede administrativa, deben respetarse una serie de principios y garantías
constitucionales del Derecho Penal pero con matices, como lo señala Cobo Olvera
“… ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación,
con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son
manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado”1. Así también lo han
reconocido ampliamente otros autores2; la Sala Constitucional al responder una
consulta de constitucionalidad con ocasión a la reforma del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios (artículo 65 del Proyecto), por considerar los
consultantes que resultaba violatoria de lo dispuesto por el artículo 153 de la
Constitución Política3 y este Tribunal a través de su jurisprudencia.4 Es claro que
dentro de tales garantías se encuentran como fundamentales los principios de
tipicidad y culpabilidad como delimitadores de las normas sancionadoras, teniendo
el primero de ellos una función de garantía, de seguridad jurídica, al exigir la
delimitación precisa y exhaustiva tanto de la conducta punible como de la pena.
De tal manera que, una acción es típica, cuando se adecua a un tipo penal y éste 1 COBO OLVERA, Tomás. El procedimiento Administrativo Sancionador Tipo. España, BOSCH, 2008, pág. 102.2
Don Alejandro Nieto, en su obra el Derecho Administrativo Sancionador, ha manifestado: “ Como consecuencia de lo anterior hemos llegado en España a una fase en que ya no se discute si los principios del Derecho Penal se aplican al Derecho Administrativo Sancionador, puesto que así se acepta con práctica unanimidad...Ahora bien, la principal dificultad se encuentra en la determinación de qué principios van a ser aplicados y, sobre todo, de hasta qué punto van a serlo...”3
En el Voto 3929-95 del 18 de julio de 1995 la Sala estableció: “Es aceptado, en forma generalizada, que la infracción administrativa se diferencia del delito tributario por el órgano que establece la sanción –la Administración tributaria o un Juzgado Contencioso Administrativo en el primer caso; el Juez o Tribunal Penal en el segundo, y por el tipo de pena; sin embargo, las diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos, en efectos, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.” ( el subrayado no es del original)4
Ver la sentencia 069-00 de este Tribunal
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es, la descripción de la conducta prohibida que lleva aparejada una sanción. Esta
exigencia de que las normas sancionadoras se estructuren en forma precisa y
clara se ha señalado en forma indubitable por nuestra Sala Constitucional,
describiendo incluso la estructura básica de los tipos penales en la Sentencia
número 1877-90 de las 16:02 horas del 19 de diciembre de 19905. En relación con
el principio de culpabilidad, implica que debe demostrarse la relación de
culpabilidad entre el hecho cometido y el resultado de la acción para que sea
atribuible y reprochable al sujeto, ya sea a título de dolo o culpa, en virtud de que
la pena se impone solo al culpable por su propia acción u omisión. Procede en
consecuencia determinar si en el presente asunto los señalados principios se han
respetado por parte de la Aduana al momento de aplicar la sanción.
Principio de tipicidad El principio de tipicidad es un derivado del principio de
legalidad consagrado en el numeral 11 de la Constitución Política y de la LGAP, lo
mismo que en materia aduanera en el artículo 108 del CAUCA6, íntimamente
relacionado con el principio de seguridad jurídica; el mismo se encuentra
dispuesto, al igual que otros principios concernientes a la materia represiva
estatal, en el artículo 39 de nuestra Constitución Política: “A nadie se hará sufrir
pena sino por delito, cuasidelito o falta sancionadas por ley anterior y en virtud de
sentencia firme dictada por autoridad competente, previa audiencia concedida al indiciado
para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración de la culpabilidad ...”
5
"La referida sentencia estableció la estructura básica de los tipos penales así: III.- Los tipos penales deben estar estructurados básicamente como una proposición condicional, que consta de un presupuesto (descripción de la conducta), una consecuencia (pena), en la primera debe necesariamente indicarse, al menos, quién es el sujeto activo, pues en los delitos propios reúne determinadas condiciones (carácter nacional, empleado público, etc) y cuál es la acción constitutiva de la infracción (verbo activo), sin que estos dos elementos básicos (existen otros accesorios que pueden o no estar presentes en la descripción típica del hecho) puede asegurarse que no existe tipo penal.”6 “Principio de legalidad de las actuaciones: Ningún funcionario o empleado del servicio aduanero podrá exigir para la aplicación o autorización de cualquier acto, trámite, régimen u operación, el cumplimiento de requisitos, condiciones, formalidades o procedimientos sin que estén previamente establecidos en la normativa aduanera o de comercio exterior.”
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Así, se exige que las conductas sancionadas se encuentren establecidas
previamente en un tipo infraccional, de esta forma, para que una conducta sea
constitutiva de una infracción no es suficiente que sea contraria a derecho, es
necesario que además esté tipificada, sea que se encuentre plenamente descrita
en una norma; esto obedece a exigencias de seguridad jurídica, pues siendo
materia represiva, es necesario que los administrados sujetos a un procedimiento
sancionatorio puedan tener entero conocimiento de cuáles son las acciones que
deben abstenerse de cometer, so pena de incurrir en una conducta infraccional.
El tipo se constituye en una descripción de un acto omisivo o activo, establecido
en un presupuesto jurídico de una ley anterior, mientras que la tipicidad es la
adecuación o subsunción de una conducta humana, concreta y voluntaria, al tipo,
sea a la descripción hecha en la ley, configurándose en el primer elemento de la
conducta punible. La teoría prevaleciente en doctrina y jurisprudencialmente,
denominada “tipo complejo” organiza los elementos del mismo de la siguiente
forma, la divide en tipicidad objetiva, donde se encuentran los elementos
normativos, descriptivos y subjetivos; y subjetiva, donde se encuentra los
elementos alternativos de dolo y culpa, ambos compuestos de elementos
cognitivos y alternativos de dolo y culpa. En el caso del dolo, la acción debe ser
realizada con conocimiento del hecho que se realiza y voluntad de llevarlo a cabo
(nótese que no incluye el conocimiento de la ilicitud del hecho que se mantiene
ubicado en la culpabilidad), y en el caso de la culpa, el aspecto cognitivo es la
previsibilidad del resultado y el volitivo, el deseo y aceptación de los medios
contrarios a derecho. La antijuricidad mantiene el mismo contenido de ausencia
de justificación.”7.
7 González Castro José Arnoldo. Teoría del Delito. Poder Judicial, Programa de Formación Inicial de la Defensa Pública, 2008, p.114 y 115.
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De esta forma, de conformidad con la teoría caracterizada, que se sigue en
nuestro sistema penal y que por las razones ya apuntadas, con los matices
pertinentes es de aplicación al materia sancionatoria que nos ocupa, resulta
obligatorio a la hora de fundamentar un acto administrativo que desembocará en
la aplicación de una sanción, hacer un examen de tipicidad, el cual consiste en
examinar si la conducta desplegada por el sujeto imputado se ajusta a la
descripción establecida por el legislador en un tipo infraccional, siendo que para
ello, debe considerarse que tanto los elementos objetivos como subjetivos del
tipo, se encuentren probados y estén presentes, dado que la ausencia de alguno
de ellos, afecta la tipicidad en su totalidad, excluyéndola.
Dado lo anterior, estima este Tribunal se debe analizar si efectivamente los
hechos atribuidos se adecuan a la norma aplicada que señala:
"Artículo 236.- Multa de quinientos pesos centroamericanos.Será sancionada con multa de quinientos pesos centroamericanos, o su equivalente en moneda nacional, la persona física o jurídica, auxiliar o no de la función pública aduanera que:
25. ) Presente o transmita los documentos, la información referida en el inciso anterior o la declaración aduanera, con errores u omisiones que causen perjuicio fiscal, o los presente tardíamente, salvo si está tipificado con una sanción mayor.” (El resaltado no es del original).
Respecto a los elementos objetivos del tipo, desglosando la norma, son varias las
conductas-verbos, que se describen como violatorias del régimen jurídico
aduanero, y que el legislador sancionó en este artículo, tal y como se señala a
continuación:
Descripción de la Conducta Para la aplicación de la norma citada corresponde
verificar cuáles son los presupuestos básicos para su aplicación. De principio es
una norma que contiene varias conductas como ocurre en la mayoría del articulado
de la ley aduanera. Parte de una acción realizada que se relaciona con una
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obligación exigida por la normativa y para su cumplimiento se debe dar en dos
posibles formas:
1- “Presente”
2- “Transmita”
Cualquiera de los dos medios deben utilizarse para hacer llegar al órgano aduanero
“los documentos” escritos o impresos o “la información” entendida como la
transcripción en un medio informático de datos exigidos en la declaración aduanera
para cualquier régimen aduanero. Siguiendo el texto, la construcción de las
conductas hace referencia al inciso anterior (inciso 24 del Artículo 236 de la LGA)
por lo que se debe entender que se refiere a “los requisitos documentales” o “la
información” que requieran la ley o sus reglamentos. Adiciónese que se contemplan
las conductas con errores o con omisiones pero que se cometan en alguno de los
datos o documentos que se requieran para efectuar una declaración aduanera
correcta. En todos los casos, se debe cumplir una condición que exige el tipo y es
que cada conducta realizada con errores u omisiones requiere que cause un
“perjuicio fiscal”, estimándose como una disminución en la Obligación Tributaria
Aduanera que legalmente corresponde, por alteración de alguno de sus elementos
y no tipifique como infracción tributaria. Finalmente el ordinal agrega otras
conductas que tienden a sancionar la “presentación tardía” de documentos bajo las
condiciones ya apuntadas, eliminando del tipo el error o la omisión.
Transmisión con errores Para el presente caso baste determinar la conducta
activa realizada por el sujeto a fin de ver si encuadra en algún supuesto de los
expuestos. Recordamos que los hechos que se tienen por acreditados consisten en
haber presentado y transmitido incorrectamente el origen de la mercancía en la
línea tres del DUA de interés, situación que le fue notificada al declarante a través
del sistema informático Tica en fecha 21-11-2012, (Folio 02) lo que le generó un
ajuste en la obligación tributaria que fue cancelado (folio 07), cuadro fáctico que en
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expediente se ha calificado de error cometido en la Declaración Aduanera al
someterse las mercancías al régimen de importación definitiva. Es así como la
acción imputada al agente aduanero recurrente, indiscutiblemente resulta lesiva del
Régimen Jurídico Aduanero, toda vez que de conformidad con lo estipulado en el
numeral 86 de la LGA, se detalla la responsabilidad del agente aduanero en la
declaración de los datos que el Ordenamiento Jurídico exige al efecto, e inclusive la
obligatoriedad de tomar todas las previsiones requeridas para realizar la correcta
declaración aduanera, siendo por tanto imperativo para el agente suministrar la
información y los datos necesarios para determinar la obligación tributaria
aduanera.
La declaración aduanera constituye, de conformidad con nuestra legislación
aduanera, el medio establecido para destinar las mercancías, de forma tal que es
el consignatario a través de la declaración el que libre y voluntariamente escoge
las diferentes destinaciones a que pueden quedar sujetas las mercancías que se
encuentren bajo control aduanero (ver artículo 109 LGA y 237 RLGA), cuya
presentación le corresponde por regla general al agente aduanero
especificándose en los numerales 314 literal b) del RLGA los datos que
obligatoriamente debe contener la declaración, entre ellos el origen de la
mercancía, y en la especie el agente aduanero al momento de presentar el DUA
ante la Aduana, consignó incorrectamente el beneficio arancelario en la línea tres
del DUA, incumpliendo en forma evidente lo prescrito en el artículo 86 de la LGA y
319 de su Reglamento. Por tanto, al estar demostrado que el agente aduanero
que tramitó el DUA, en su condición de auxiliar de la función pública aduanera,
por la especial sujeción que tiene, según se consignó supra, está obligado a tener
pleno conocimiento de sus atribuciones, deberes y obligaciones desde el
momento mismo en que es autorizado para desempeñarse como tal,
comprendiendo dentro de ellas, la correcta presentación de la declaración
aduanera, con toda la información requerida por la normativa para determinar la
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obligación tributaria aduanera, en especial su clasificación arancelaria según lo
ordena el artículo 86 de la LGA y por ende, en caso de incumplimiento tiene clara
conciencia de las sanciones que le podrían ser aplicadas.
Acción que cause perjuicio fiscal En este sentido no cabe duda que el declarar
incorrectamente el origen de las mercancías (línea 3), generó un perjuicio fiscal el
cual ascendió a la suma de ¢24.310.00, según consta a folio 07 del expediente. En
relación con el tema de la existencia de perjuicio fiscal, se reitera la posición de este
Tribunal en el sentido de que si no hubiese sido por la acción preventiva y oportuna
del funcionario aduanero, que en el momento del despacho, se percata del error
cometido, se logró recuperar la diferencia de impuestos adeudada, porque en efecto
se cubrió la totalidad del adeudo tributario determinado por la Administración,
puesto que de lo contrario el Estado no hubiese podido en ese momento resarcirse
del perjuicio causado, antes de autorizar el levante o salida de la mercancía del
recinto aduanero. Es decir, que el perjuicio económico se causó, se consumó en el
momento mismo en que el agente aduanero declaró incorrectamente el origen de
las mercancías indicadas en el DUA de importación, lo que provocó la modificación
del monto de la obligación tributaria aduanera, cancelando en consecuencia un
monto menor al que correspondía.
Sanción Respecto al tema de la pena o sanción impuesta, resulta claro que el
legislador en forma expresa sancionó con multa de quinientos pesos
centroamericanos la presentación o transmisión con errores u omisiones que
causaran un perjuicio fiscal, adecuándose de esta forma la Aduana a lo establecido
en el tipo infraccional, sanción que fue rebaja de conformidad en lo dispuesto en el
artículo 233 de la LGA.
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Sujeto responsable Teniendo presente que el esquema general de
responsabilidades en materia de infracciones administrativas o tributarias
aduaneras gira entorno a los deberes y obligaciones impuestos por el
Ordenamiento Jurídico, de forma tal que quien los cumpla no podrá ser sancionado,
pero quien los vulnere debe responder por tal inobservancia en el eventual caso
que la Administración estime necesario abrir un procedimiento tendiente a investigar
e imponer la sanción, por haber constatado los hechos y circunstancias particulares
del caso, haciendo la subsunción de la actuación en el tipo normativo de la
infracción, debe efectuarlo contra la persona que corresponda de conformidad con
la ley. Por tanto, para el caso concreto el sujeto activo, es decir, la persona que
puede cometer la infracción de cita, y de acuerdo a lo estipulado en el artículo bajo
análisis, no debe tener una condición especial previamente determinada por el
legislador, es decir, no requiere necesariamente ser agente aduanero u otro auxiliar
de la función pública, sino que cualquier persona que adecúe su conducta a lo
establecido por la norma puede convertirse en sujeto activo de esta infracción. Así
las cosas, no existe duda de que el agente aduanero tiene la condición de auxiliar
de la función pública aduanera, definido por la legislación como aquellas “personas
físicas o jurídicas, públicas o privadas, que participen habitualmente ante el Servicio
Nacional de Aduanas, en nombre propio o de terceros, en la gestión aduanera.”
(Artículos 28 y 33 LGA), puede ser autor de dicha infracción, no presentándose
ningún problema en cuanto a la determinación del sujeto que puede ser autor del
hecho sancionable. De ahí que, deviene necesario hacer de nuevo referencia al
marco legal sobre las responsabilidades que prescribe el CAUCA III y la LGA para
los agentes aduaneros, a efecto de precisar el ámbito de su responsabilidad
regulado por la normativa aduanera especial que rige la materia, con el objeto de
demostrar que la acción del recurrente en efecto viola las disposiciones del régimen
jurídico aduanero, como de seguido se analizará.
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El concepto del agente aduanero se encuentra en el numeral 16 del CAUCA III,
que lo define como un auxiliar de la función pública aduanera autorizado para
actuar habitualmente, en nombre de terceros en los trámites, regímenes y
operaciones aduaneras, en su carácter de persona natural, con las condiciones
establecidas en ese Código, su Reglamento y la legislación nacional. Por su
parte, el artículo 20 del RECAUCA reitera, entre las obligaciones específicas, el
desempeño personal de sus funciones, salvo las excepciones de ley. Las
anteriores disposiciones deben correlacionarse con lo señalado en la LGA, norma
que establece el marco jurídico dentro del cual debe actuar el agente y sus
sanciones en caso de incumplimiento, específicamente en el artículo 33 del
mismo cuerpo normativo, que define el concepto de agente aduanero. De lo
referido podemos extraer, como ya se apuntó líneas atrás, su condición de
profesional, asesor de comercio exterior, la prestación habitual de sus servicios y
su carácter de auxiliar de la función pública, lo que implica que su actividad está
destinada al interés público y es por ello que existe una regulación vía ley y
reglamento de su intervención. Por tal razón, resulta necesario, hacer alusión a la
importancia que reviste el control para la Autoridad Aduanera, en virtud de que a
los agentes aduaneros en su condición de auxiliares de la función pública
aduanera, les corresponde coadyuvar en el ejercicio del control. De todos es
conocido que de conformidad con la evolución del comercio internacional, la
liberación comercial y la globalización, la Aduana ha tenido que modificar su rol
tradicional, debiendo actualmente coadyuvar al desarrollo del comercio exterior,
apoyándolo y para tales efectos debe tener claras cuáles son sus funciones
básicas y cómo debe desempeñarlas para lograr la competitividad requerida. Nos
referimos a: la percepción o recaudación eficiente de tributos, control del tráfico
internacional de mercancías que disminuya la evasión, y la aplicación de
prohibiciones a la importación y exportación de mercancías, según lo establecido
en los artículos 6 y 9 de la legislación aduanera. Todas estas tendencias
mundiales han producido nuevas demandas y necesidades de modernización de
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los Sistemas Aduaneros, siendo un factor de relevancia en los procesos, los
nuevos papeles que deben desarrollar tanto el Estado, cuyas funciones del
Servicio Aduanero se modifican pasando de ser un determinador de las
obligaciones tributarias aduaneras a tener un carácter fiscalizador mucho más
amplio e inteligente que abarca tanto las obligaciones aduaneras como las no
aduaneras, bajo la premisa de que la declaración aduanera será
autodeterminada, prepagada y transmitida electrónicamente. De ahí que lo que se
tutela es el adecuado control de la Aduana sobre el tráfico internacional de
mercancías.
Lo anterior implica un cambio a su vez en el sector privado, fortaleciendo a todos
los actores que intervienen en el procedimiento aduanero, adquiriendo un rol
protagónico los auxiliares de la función pública aduanera, a quienes nuestra
legislación aduanera los concibe como cogestores de la administración pública
(ver art. 11 CAUCA III y art. 28 LGA), lo cual envuelve, como ya se indicó, un
régimen especial de responsabilidades, al contar con mayores requisitos y
obligaciones, entre las cuales destaca el deber de colaboración en el control,
puesto que les corresponde, entre otras, velar por el cumplimiento de las
obligaciones aduaneras y por la agilización de procedimientos y trámites, de
conformidad con lo consignado por los numerales 13 a 21 CAUCA III. En efecto,
como lo ha venido reiterando este Tribunal, desde su creación y en vasta
jurisprudencia, y como igualmente lo ha reconocido la Sala Constitucional, los
auxiliares de la función pública tienen un rol preponderante frente al Estado y no
son simples intermediarios, posición vertida en el Voto número 00843-2002 del 30
de enero del 2002, mediante el cual analizó las responsabilidades del agente
aduanero. De ahí la especial importancia que para el Fisco tiene, la participación
de este auxiliar de la función pública en el procedimiento de despacho, al punto
de que partiendo del principio de buena fe y responsabilidad de sus actuaciones
le ha delegado parte de la gestión aduanera, de tal suerte que el agente se ha
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convertido en su coadyuvante o cogestor. Paralelamente a ello, el agente por tal
cogestoría ha asumido un régimen de responsabilidad no sólo frente a su cliente
sino también ante el Fisco, por el ejercicio de su representación legal. Dentro de
ese orden de ideas, los agentes aduaneros están sujetos de manera directa a los
deberes y obligaciones que le impone la ley en virtud de su carácter de munera
pública, habiéndose establecido de forma clara y directa el ámbito de su
responsabilidad, por lo que al definirse tan manifiestamente la misma, el régimen
de obligaciones revierte un especial carácter por la condición propia de estos
sujetos. Es por ello que del Ordenamiento Jurídico Aduanero, derivan una serie
de deberes determinados para el agente aduanero, en virtud de una relación
jurídica preestablecida, que la doctrina ha llamado: relaciones de sujeción
especial o relaciones especiales jurídico-administrativas como es, entre otras, la
existente entre la Administración Aduanera y el auxiliar de la función pública. En
virtud de la relación de sujeción o supremacía especial, existe una
responsabilidad concreta del auxiliar, y como consecuencia de esa relación previa
administrativa es que el agente está conminado a una serie de obligaciones y
deberes precisamente por ser un asesor de comercio internacional y aduanero,
cogestor en la determinación y pago de las obligaciones tributarias, debiendo
efectuar la declaración bajo fe de juramento, siendo que las funciones o
actividades que realizan y la confianza depositada en su gestión, comportan alta
responsabilidad fiscal.
Elemento subjetivo del tipo Los tipos contienen elementos subjetivos por cuanto
están referidos al motivo y al fin de la conducta descrita, tales elementos dice
Jiménez de Azua,8 exceden del mero marco de referencias típicas, pues su
existencia es indudable estén o no incluidos en la definición del tipo cuando este
los requiere. A estos elementos se les ha venido denominado elementos
8 JIMÉNEZ DE AZUA, Luís, Principios Del Derecho Penal. La Ley y el Delito, Buenos Aires, Argentina: Abeledo–Perrot: 4.ª, 2005, 578 p
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subjetivos del injusto. Son características y actividades que dependen del fuero
interno del sujeto que se investiga y son tomados en cuenta para describir tipo
legal de la conducta por eso estos elementos tienen que probarse y se
circunscriben básicamente al dolo y la culpa. Se ha entendido por el dolo es la
voluntad consciente, encaminada u orientada a la perpetración de un acto que la
ley tipifica como delito. Según Francesco Carrara el dolo es la intención más o
menos perfecta de hacer un acto que se sabe contrario a la ley. Manzini define al
dolo como la voluntad consciente y no coaccionada de ejecutar u omitir un hecho
lesivo o peligroso para un interés legítimo de otro, del cual no se tiene la facultad
de disposición conociendo o no que tal hecho está reprimido por la ley. Luis
Jiménez de Azua dice que el dolo es la producción del resultado típicamente
antijurídico con la conciencia de que se está quebrantando el deber, con
conocimiento de las circunstancias de hecho y del curso esencial de la relación de
causalidad existente entre las manifestaciones humanas y el cambio en el mundo
exterior, con la voluntad de realizar la acción u con representación del resultado
que se requiere9.
En suma, puede decirse que el dolo es conocimiento y voluntad de realizar un
delito o una conducta punible. El dolo está integrado entonces por dos elementos:
un elemento cognitivo: conocimiento de realizar un delito, y un elemento volitivo:
voluntad de realizar un delito o en pocas palabras significa: "El querer de la acción
típica".
En el caso de la culpa de debe igual individualizar una conducta, pero el tipo culposo no individualiza la conducta por la finalidad sino porque en la forma en que se obtiene esa finalidad se viola un deber de cuidado de allí que existen varias forma de culpa:
9 JIMÉNEZ DE AZUA, Luís, Principios Del Derecho Penal. La Ley y el Delito, Buenos Aires, Argentina: Abeledo–Perrot: 4.ª, 2005, 579 p
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1.- Imprudencia: Afrontar un riesgo de manera innecesaria pudiendo evitarse.(hacer de más)
2.- Negligencia: Implica una falta de actividad que produce daño. (no hacer).
3.- Impericia: Se presenta en aquellas actividades que para su desarrollo exigen conocimientos técnicos especiales. (no saber hacer)
4.- Inobservancia de Reglamentos: implica 2 cosas; conociendo las normas estas sean vulneradas implicando "Imprudencia"; o se desconozcan los reglamentos debiendo conocerse por obligación implicando "Negligencia".
Procede examinar si en la especie puede demostrarse que la actuación del
recurrente supone dolo o culpa en la acción sancionable, correspondiendo de
seguido el análisis de responsabilidad subjetiva del infractor para determinar si ha
de imputársele la conducta sancionada. Siendo oportuno señalar que mediante
reforma publicada con la Ley 9069 del 28-09-2012, el legislador incorporó el
numeral 231 bis a la legislación aduanera, indica dicho artículo: “Artículo 231 bis.-
Elemento subjetivo en las infracciones administrativas y tributarias aduaneras
Las infracciones administrativas y tributarias aduaneras son sancionables, incluso a título de mera negligencia en la atención del deber de cuidado que ha de observarse en el cumplimiento de las obligaciones y los deberes tributarios aduaneros.
Cuando un hecho configure más de una infracción, debe aplicarse la sanción más severa.
(Así adicionado por el artículo 5° de la ley N° 9069 del 10 de setiembre del 2012, "Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria")”
Con fundamento en este artículo, se está permitiendo la aplicación de sanciones
aduaneras a título de mera negligencia en atención al deber de cuidado que
deben mostrar los agentes aduaneros en el ejercicio de sus labores como auxiliar
de la función pública aduanera. Para el caso concreto, a pesar que no se tiene
por demostrado en la especie que la actuación del agente aduanero, haya sido
cometida con dolo, esto es, que haya presentado la declaración de marras con
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error u omisión en forma intencional, pretendiendo burlar al Fisco y queriendo ese
resultado, sin embargo, sin lugar a dudas tal infracción sí se puede imputar a título
de culpa, entendiendo por tal conforme a la doctrina “…la falta a un deber objetivo
de cuidado que causa directamente un resultado dañoso previsible y evitable… ”,
fundamentándose el reproche personal contra el autor que no ha omitido la acción
antijurídica aunque podía hacerlo, aspecto que puede verificarse en autos de
conformidad con el análisis jurídico realizado respecto a las responsabilidades
que el Ordenamiento Jurídico Aduanero le había impuesto al agente investigado
en su condición de auxiliar de la función pública aduanera, así como con los
documentos que constan en expediente, existiendo una clara y directa relación de
causalidad entre la presentación y transmisión de la declaración incorrecta por
error en el origen de la mercancía.
Tomando en consideración el contenido del artículo 86 de la LGA, debe conocer
el agente que la formalización del despacho aduanera requiere mantener los
documentos e información que le permitan declarar sin errores, para satisfacer las
formalidades impuestas en su condición de agente aduanero, asumiendo la
responsabilidad por las posibles diferencias que pueda demostrar la
administración, situación que aconteció en la especie donde comprueba el A Quo
el error contenido en el origen declarado, hecho que produjo la diferencia de
impuestos que fue reconocida por el agente aduanero en este mismo expediente.
Así, es claro que la administración demostró la negligencia con que actuó el
agente aduanero, al haber consignado el origen de las mercancías, lesionado lo
dispuesto en el artículo 86 de la LGA, y 314 b) y 319 de su Reglamento, sin que
se haya probado en expediente algún eximente de responsabilidad a tenor de lo
dispuesto en el artículo 231 de la LGA, según se analizará más adelante.
Téngase presente que la responsabilidad descansa en el libre albedrío, que es la
facultad humana de dirigir la conducta según los dictados de la razón propia y de
la voluntad del individuo, siendo que bajo esta premisa, el agente aduanero actuó
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con plena libertad a la hora de declarar bajo la fe de juramento el origen, con
pleno conocimiento de las obligaciones que le eran exigidas; o sea contó con
absoluta libertad para decidir si adecuaba o no su actuación a lo que la legislación
aduanera le requería. Así, considera este Colegio que la infracción en el presente
caso, se puede imputar a título de culpa, en el tanto no es razonable que el
recurrente teniendo los conocimientos técnicos necesarios así como los
instrumentos jurídicos pertinentes para realizar una correcta declaración, haya en
forma negligente realizado una declaración aduanera que por ley, se realiza bajo
fe de juramento, con errores y por ello debe asumir la responsabilidad por la
lesión al régimen jurídico aduanero de conformidad con lo señalado por los
artículos 33 y siguientes de la LGA, norma que lo conceptualiza como un
profesional, especialista en la materia, auxiliar del comercio exterior, coadyuvante
de la función pública, que ejerce su actividad en forma habitual, y cuya
participación resulta obligatoria según la propia legislación aduanera, debiendo la
misma necesariamente contribuir con un valor agregado en la calidad y veracidad
de sus actuaciones, siendo inaceptable que se pretenda, como lo hace el
recurrente, hacerle ver como un simple intermediario que recibe datos del
importador; todo ello sin que existan en la especie causas eximentes de
responsabilidad, entendidas, en el presente asunto, como aquellas circunstancias
que permiten que el recurrente no sea sancionado con la multa creada por la ley,
como se analizara en de seguido.
La antijuridicidad Es aquel desvalor que posee un hecho típico contrario a las
normas del Derecho, en general (no sólo al ordenamiento penal). Es lo contrario a
Derecho, por lo tanto, no basta que la conducta encuadre en el tipo penal, se
necesita que esta conducta sea antijurídica, considerando como tal, a toda
aquella definida por el ordenamiento, no protegida por causas de justificación. La
antijuridicidad precisamente radica en contrariar lo establecido en la norma
jurídica. Para que sea delictuosa o sancionable, la conducta ha de ser típica,
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antijurídica y culpable. Por eso la antijuricidad es otro de los elementos
estructurales del delito, aplicable de igual manera a las sanciones administrativas.
Se considera un concepto jurídico que supone la comparación entre el acto
realizado y lo establecido por el ordenamiento y que denota como ésta es una
conducta contraria a Derecho, "lo que no es Derecho", aunque en realidad la
conducta antijurídica no está fuera del Derecho, por cuanto éste le asigna una
serie de consecuencias jurídicas. Por tradición se ha venido distinguiendo entre la
antijuridicidad formal, que es aquella que viola lo señalado por la Ley, y la material,
cuando se trata de una conducta antisocial. En realidad una antijuridicidad material
sin la antijuridicidad formal no tiene ninguna relevancia para el Derecho. Por otro
lado la antijuridicidad material sirve de fundamento para la formal, de tal modo que
aquella conducta prohibida por la Ley debe serlo porque protege un bien jurídico
(antijuridicidad material).
Antijuridicidad material Se dice que una acción es "materialmente antijurídica"
cuando, habiendo transgredido una norma positiva (condición que exige el
principio de legalidad), lesiona o pone en peligro un bien jurídico que el derecho
quería proteger.
La antijuricidad propiamente dicha también se entiende cuando se vulnera el bien
jurídico que se tutela (la vida, la libertad, la hacienda pública, etc.). En el caso que
nos ocupar ese bien jurídico tutelado en palabras de la Procuraduría General de la
República es la Hacienda Pública, al indicar para el artículo 242 de la LGA, que es
aplicable de igual forma al artículo 236 inciso 25: “Ello, por cuanto estamos en
presencia de una sanción que se da ante el incumplimiento de un deber formal, que se
presenta como una figura de pura actividad y mediante la cual se pretende tutelar no solo
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las potestades de control y fiscalización de la administración aduanera sino la hacienda
pública, al garantizarse la recaudación efectiva de los tributos aduaneros”.10
Posición aceptada por la propia Sala Constitucional al señalar: “Como punto de
partida, la Sala observa que la disposición legal cuestionada persigue proteger el
patrimonio de la Hacienda Pública, en la medida que sanciona cualquier acción u omisión
contraria al régimen aduanero que conlleve un perjuicio fiscal superior a cien pesos
centroamericanos. Efectivamente, el umbral económico (cien pesos) es señal clara del
vínculo existente entre la infracción aduanera y la sanción prevista en la norma.
Naturalmente, también es plausible visualizar el cumplimiento de los deberes formales
que inciden en el ejercicio de las facultades de control y verificación aduanera como bien
jurídico tutelado, pero únicamente de manera secundaria. Se reitera que la finalidad de la
norma es proteger e incentivar el correcto funcionamiento y, por ende, la adecuada
recaudación impositiva del sistema tributario aduanero, lo que tiene como objetivo
primario resguardar el principal bien jurídico tutelado: el patrimonio de la Hacienda
Pública.”11
En otro orden de ideas, tenemos antijuridicidad formal. Se considera que un
acto que es "formalmente antijurídico", cuando a su condición típica se une la de
ser contrario al ordenamiento, es decir, no ésta especialmente justificado por la
concurrencia de alguna causa de tal naturaleza. Por lo tanto, la antijuricidad formal
no es más que la oposición entre un hecho y el ordenamiento jurídico positivo,
juicio que se constata en el modo expuesto. De allí que debe revisarse si existen
causas de justificación que constituyen la conducta en atípica.
En relación a posibles eximentes de culpabilidad, señalados en la normativa
aduanera y aún el recurrente no hace referencia expresa a ninguno de ellos, es
preciso el análisis de los mismos para la demostración efectiva del reproche al
10 Ver resolución N° 2015-11079 de la Sala Constitucional, Acción de Inconstitucionalidad N° 12-003454-0007-CO contra Artículo 242 de la Ley General de Aduanas, informe de la Procuraduría General de la República11 ibid
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sujeto imputado. En el caso de las sanciones administrativas o tributarias
aduaneras, el legislador estableció una serie de causas de justificación en el
artículo 231 de la LGA al indicar:
Artículo 231.- Aplicación de sanciones (…). Serán eximentes de responsabilidad los errores materiales o de hecho sin perjuicio fiscal, la fuerza mayor y el caso fortuito, en aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
(….) (El resaltado no es del texto)
Es decir el ordenamiento jurídico aduanero establece causas específicas que no
generan responsabilidad al sujeto que comete algún hecho tipificado como
sanción administrativa o tributaria aduanera, por cuanto pueden ser acciones u
omisiones típicas, las mismas no son antijurídicas, por así disponerlo la norma de
manera expresa.
Errores materiales o de hecho sin incidencia fiscal Primeramente, es claro que
en el caso que nos ocupa, no estamos ante la presencia de un simple error
material12 sobre el cual si bien la doctrina no coincide siempre sobre la definición
de su concepto, en términos generales si hay consenso de que se trata de un error
manifiesto, ostensible e indiscutible, implicando por sí solo la evidencia del mismo
sin mayores razonamientos y exteriorizándose por su sola contemplación.
Constituye una mera equivocación elemental, una errata, tales como, errores
mecanográficos, defectos en la composición tipográfica, entre otros, cuyos actos
que contienen este tipo de error, su declaración jurídica es válida y lo que ocurre
es una anomalía en su exteriorización, al ser el error patente y claro, sin necesidad
de acudir a interpretación de normas jurídicas.13
12 El Artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública indica que la Administración en cualquier tiempo puede rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos.13 Sobre el error material, ver “Error material, error de hecho y error de derecho. Concepto y mecanismos de corrección”. Joana María Socías Camacho. Revista de Administración Pública, 2002, páginas 161 a 168.
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De ahí que vistas las características configuradoras del error material, la eximente
de responsabilidad contenida en el numeral 231 de la LGA, que excluye la
culpabilidad en caso de estar frente a errores materiales sin incidencia fiscal, no
opera en la especie, pues los efectos de la incorrecta declaración ya fueron amplia
y claramente demostrados supra, y la acción imputada al recurrente no se trata de
una simple equivocación elemental, sino por el contrario, es claro que ha
incumplido en forma negligente con su deber de suministrar la información y los
datos necesarios para determinar la obligación tributaria aduanera aplicando
origen y no como sucedió en el caso en cuestión, estando obligado a ello en virtud
de los deberes y responsabilidades que el ordenamiento jurídico le impone a los
agentes aduaneros.
Fuerza mayor y caso fortuito Asimismo no se da la fuerza mayor, por la que se
entiende un evento o acontecimiento que no haya podido preverse o que, siendo
previsto no ha podido resistirse14, ni el caso fortuito15 o evento que, a pesar de que
se pudo prever, no se podía evitar aunque el agente haya ejecutado un hecho con
la observancia de todas las cautelas debidas. La situación que operó en el
presente asunto, es totalmente previsible, ya que depende de la voluntad del
hombre y pudo evitarse. El agente aduanero pudo tomar las medidas necesarias
para no efectuar una incorrecta declaración, sin que existan circunstancias o
causas que eximan o eliminen su responsabilidad, tal y como ha quedado
debidamente demostrado supra.
Aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad Al principio
de razonabilidad se le conoce también como “proporcionalidad” y está
14 Diccionario Jurídico Elemental de Guillermo Cabanellas, página 17415 De conformidad con el tratadista Eugenio Cuello Calón, el elemento básico del caso fortuito es que sea irreprochable, y citando a Antolisei indica que existe “cuando el autor del hecho no puede hacerse ningún reproche, ni aún de simple ligereza. Derecho Penal, Tomo I, Parte General, Volumen Segundo, página 542.
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propiamente referido a que al resolver un asunto determinado debe mantener “la
debida proporción entre los medios a emplease y los fines públicos que debe
tutelar a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de
su cometido. El origen de este principio lo encontramos en los elementos del acto
administrativo (causa, objeto, forma y finalidad), concretamente lo encontramos
en el Objeto y es así que la razonabilidad es uno de sus requisitos de ese acto
junto con la licitud, la certeza y determinación concreta, la posibilidad física y, la
moral.
El Dr. Danós Ordoñez señala que este principio “postula la adecuación entre medios
y fines, de modo que la Administración Pública no debe imponer ninguna carga,
obligación, sanción o prestación más gravosa que la que sea indispensable para cumplir
con las exigencias del interés público”16.
La Sala Constitucional sobre el principio ha señalado: “El principio de razonabilidad surge
del llamado "debido proceso substantivo", que significa que los actos públicos deben
contener un substrato de justicia intrínseca, de modo que cuando de restricción a determinados derechos se trata, esta regla impone el deber de que dicha limitación se encuentre justificada por una razón de peso suficiente para legitimar su contradicción con el principio general de igualdad. Así, un acto limitativo de derechos
es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y
proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una
base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad
–o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es
decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser
lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como
razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un
juicio referente a si el tipo de restricción que será adoptado cumple o no con la finalidad
de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que 16 DANOS ORDOÑEZ, Jorge “COMENTARIOS AL PROYECTO DE LA NUEVA LEY DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS” Themis 39, Pág. 237
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pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente,
pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del
derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria
comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se
impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad
marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la
colectividad. De los últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio
cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos
objetos analizados. “17
Sobre el punto ha señalado este Tribunal que por tratarse de un procedimiento
sancionatorio en sede administrativa, donde existe el deber de respetar una serie
de principios y garantías constitucionales del Derecho Penal, con matices, dentro
de las cuales se encuentran entre otros los principios de tipicidad, culpabilidad,
que está también el principio de proporcionalidad como delimitadores de las
normas sancionadoras, conocido como “principio de proporcionalidad de las
sanciones”, derivado del conocido "principio de proporcionalidad de las penas"
formulado en los orígenes modernos del Derecho Penal. Este principio se traduce
en la garantía de que la sanción que se aplique de manera proporcional a la
infracción cometida. Este principio ha sido calificado por el Tribunal Supremo de
España como "principio propio del Estado de Derecho". 18
Estos principios se reflejan necesariamente en el régimen de las sanciones e
infracciones. El establecimiento de una determinada sanción respecto de una
infracción administrativa se enmarca bajo el principio básico de "proporcionalidad
de las sanciones", según el cual la sanción debe corresponder de forma plena al
ilícito administrativo. La sanción impuesta debe constituir una medida 17 Voto 2000-08744 de las catorce horas con cuarenta y siete minutos del cuatro de octubre del dos mil
18 Corte de Justicia de la Comunidad Europea 20 febrero 1979, SA Buitoni c/Forma, aff. 122-78, citado por J.F. MILLET: "L’appréciation par le juge administratif des principes du droit communautaire, note sous CAA Nantes, 29 décembre 2000, S. A. Périmedical), p. 273, AJDA, mars 2001, página 273.
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estrictamente necesaria para alcanzar el objetivo buscado. Por ende, no sólo es
necesaria la previa tipificación legislativa de la infracción y la sanción aplicable,
sino la posterior adecuación de la sanción al caso específico, lo que requiere la
valoración de la culpabilidad del infractor, así como la gravedad de los hechos y,
en algunos casos, hasta la personalidad o capacidad económica del partícipe. En
consecuencia, con la valoración de todos estos aspectos hace posible que frente a
circunstancias propias del caso que, al fin y al cabo, serán las que determinarán la
sanción a imponer.19 Así las cosas, la violación de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad en la aplicación de la sanción, por constituirse parámetros de
constitucionalidad y que orientan la aplicación del procedimiento sancionatorio por
infracciones administrativas, conforme al artículo 231 de la LGA20, nos permite
señalar que estos temas por su carácter constitucional, están reservados por
competencia a la Sala Constitucionalidad, misma que al conocer la acción de
inconstitucionalidad número 12-009094-007-CO a las quince horas cinco minutos
del día 08 de mayo del año 2013, promovida contra el inciso 25 del artículo 236 de
la Ley General de Aduanas, la declara sin lugar, y de esa forma obliga al Tribunal
Aduanero acatar su contenido por principio de legalidad prescrito en los artículos
11 de la Constitución Política de la República, 108 del CAUCA y 11 de la LGAP, y
por su relación con el principio de inderogabilidad singular de las normas,
consagrado en el numeral 13 de la Ley General de la Administración Pública,
teniendo que continuar con la tramitación del expediente administrativo, por cuanto
el tipo sancionador aplicado mantiene su vigencia y efectos en el ordenamiento
jurídico.
19 Dictamen C-222-2001 de la PGR.
20 Principio expresamente reconocido en la LGA, artículo 231 que reza: “…Las infracciones administrativas y las infracciones tributarias aduaneras serán sancionables, en vía administrativa, por la autoridad aduanera que conozca del respectivo procedimiento administrativo. Serán eximentes de responsabilidad, los errores materiales o de hecho sin incidencia fiscal, la fuerza mayor y el caso fortuito, en aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad…”(El resaltado no es del original)
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Por tal razón, si bien el legislador introduce estos principios de razonabilidad y
proporcionalidad, como una causa eximente de responsabilidad, en relación con la
imposición de una sanción administrativa o tributaria aduanera, lo cierto es que es
la Sala Constitucional quien debe valorar la norma en cada caso a fin de
determinar si la previa tipificación legislativa de la infracción y la sanción aplicable
es desproporcionada21. Así tenemos que no existe alguna circunstancia eximente
de responsabilidad de las contenidas en el artículo 231 de la LGA, que excluya la
responsabilidad del recurrente, de tal manera que existe tipicidad y antijuricidad en
lo actuado, siendo lo que nos resta es analizar la culpabilidad en el caso.
La culpabilidad Bajo la categoría de la culpabilidad, como tercer elemento del
concepto de la teoría del delito, agrupa aquellas cuestiones relacionadas con las
circunstancias específicas que concurrieron en la persona del autor en el
momento de la comisión del hecho ya calificado como típico y antijurídico. Se trata
del elemento en el que la persona del autor se relaciona dialécticamente con el
detentador del ius puniendi (estado)22 Es común definir la culpabilidad como la
reprochabilidad de un acto típico y antijurídico, fundada en que su autor, en la
situación concreta, lo ejecutó pudiendo haberse conducido de una manera
distinta, es decir, conforme a Derecho. La doctrina española señala como el
término reprochabilidad se asocia al reconocimiento de la existencia del libre
albedrío, algo imposible de probar en el caso concreto,23 por lo que desde teorías
preventivas de la pena se propugna su sustitución por la idea de motivabilidad o
de exigibilidad. De allí que se hable de la imputabilidad, como la capacidad de
conocer lo injusto o inconveniencia para la sociedad, o simplemente, que esta no
21 Ver es ese sentido lo resuelto por la Sala resolución N° 2015-11079 de la Sala Constitucional, Acción de Inconstitucionalidad N° 12-003454-0007-CO contra Artículo 242 de la Ley General de Aduanas22 DE LA CUESTA AGUADO, "Culpabilidad. Exigibilidad y razones para la exculpación" Madrid 2004, página 465
23 GIMBERNAT ORDEIG, citado por DE LA CUESTA AGUADO, opcit, página 465.
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es apropiada; así como de reconocer la posibilidad de actuar de otra manera. Es
decir, un sujeto imputable es capaz de comprender el elemento de reproche que
forma parte de todo juicio punitivo, y por lo tanto, si se le hallare culpable, se haría
acreedor a una pena o sanción; si no lo puede comprender, será un inimputable,
no le será reprochada su conducta, y el juez, eventualmente, lo podía someter a
una medida de seguridad.
La imputabilidad se ubica junto a las formas de culpabilidad como presupuesto del
“delito”. Supone que debe analizarse primero al sujeto investigado, antes de
analizar su conducta que lo pone ante una acción u omisión típica, contraria a
derecho, esto por cuanto es preciso conocer que ese sujeto tiene capacidad de
entender y decidir sobre el acto antijurídico. Así, un sujeto puede resultar
inimputable habiendo actuado dolosa o culpablemente pero precisamente por ser
inimputable, esto es por no tener capacidad de entender y decidirse sobre el acto
antijurídico, no debe sancionarse. En el caso que nos ocupa, se reprocha al
recurrente una actuación negligente, pero es claro que goza de plena capacidad
para entender y decidir que si no realiza todas las acciones previstas por el
ordenamiento jurídico aduanero a la hora de realizar una declaración aduanera,
puede ser sujeto de una sanción administrativa o tributaria aduanera, por cuanto
es conocedor del régimen de sanciones que la ley establece para cada caso por
tratarse precisamente de un cogestor del Servicio Nacional de Aduanas.
En consecuencia, un agente sabe que al presentar una declaración aduanera de
importación puede recurrir a todos los medios previstos para augurar que su
declaración se realice sin errores, como se señaló supra, realizando la revisión
previa de la mercancía y si es necesario solicitando dictámenes técnicos para
garantizar una correcta declaración. Lo anterior tomando en consideración que el
artículo 86 de la LGA, previamente citado, le señala que el realizar una
declaración ésta se entiende “Para todos los efectos legales” “realizada bajo fe de
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juramento” y dicho agente será responsable de “suministrar la información y los
datos necesarios para determinar la obligación tributaria aduanera, especialmente
respecto a la descripción de la mercancía, su clasificación arancelaria, el valor
aduanero...”. Así las cosas, el señor agente de aduanas es consiente y conocedor
de su responsabilidad y del régimen jurídico de sanciones establecidas en su giro
normal de trabajo, por lo que resulta culpable del hecho que se le achaca, esto por
cuanto para que una acción pueda ser legítimamente declarada imputable a su
autor, se requiere que pueda serle reprobable y una acción es reprochable cuando
su omisión es exigible. Por eso, los agentes aduaneros como auxiliares de la
función pública aduanera, son los llamados a conocer que la formalización del
despacho aduanero requiere mantener los documentos e información que le
permitan declarar sin errores, para satisfacer las formalidades impuestas en su
condición de agente aduanero, asumiendo la responsabilidad por las posibles
diferencias que pueda demostrar la administración, situación que aconteció en la
especie donde comprueba el A Quo el error contenido en el origen, hecho que
produjo la diferencia de impuestos que fue reconocida por el agente aduanero en
este mismo expediente. Nótese como el recurrente, como auxiliar de la función
pública, posee plena capacidad de comprender la antijuridicidad de la conducta
imputada, lo mismo que el hecho de que la misma no se adecua al régimen de
responsabilidades al que se encuentra sometido, por lo tanto, no cabe duda de
que nos encontramos ante una conducta típica y antijurídica, cuyo resultado era
perfectamente previsible y evitable por parte del sujeto activo de la infracción, de
haber atendido el deber de cuidado que le era exigible. Téngase presente que la
responsabilidad descansa en el libre albedrío, que es la facultad humana de dirigir
la conducta según los dictados de la razón propia y de la voluntad del individuo,
siendo que bajo esta premisa, el agente aduanero actuó con plena libertad a la
hora de declarar bajo la fe de juramento los datos exigidas en el DUA, con pleno
conocimiento de las obligaciones que le eran exigidas; o sea contó con absoluta
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libertad para decidir si adecuaba o no su actuación a lo que la legislación
aduanera le requería.
Por ello considera el Colegio que la infracción se le imputa al recurrente, por
haber declarado incorrectamente el origen de la mercancía (línea 3), no siendo
razonable que el recurrente teniendo los conocimientos técnicos necesarios así
como los instrumentos jurídicos pertinentes para realizar una correcta declaración,
haya realizado una declaración aduanera que por ley, se realiza bajo fe de
juramento, con errores y por ello debe asumir la responsabilidad por la lesión al
régimen jurídico aduanero de conformidad con lo señalado por los artículos 28, 33
y siguientes de la LGA, norma que lo conceptualiza como un profesional,
especialista en la materia, auxiliar del comercio exterior, coadyuvante de la función
pública, que ejerce su actividad en forma habitual, y cuya participación resulta
obligatoria según la propia legislación aduanera, debiendo la misma
necesariamente contribuir con un valor agregado en la calidad y veracidad de sus
actuaciones, todo ello como se analizó en el apartado de la Antijuricidad, sin que
existan en la especie causas eximentes de responsabilidad, entendidas, en el
presente asunto, como aquellas circunstancias que permiten que el recurrente no
sea sancionado con la multa creada por la ley.
Por todo lo expuesto, sustentados en las consideraciones de hecho y de derecho,
en criterio del Colegiado resulta evidente el incumplimiento por parte del agente
aduanero, a sus deberes impuestos en condición de auxiliar de la función pública,
donde el A Quo demostró la violación del deber de atención y diligencia por parte
del agente recurrente en esta causa. De esta forma, descartándose la existencia
de nulidad que vicie el presente procedimiento, y habiéndose constatado que la
conducta desplegada por el agente aduanero se subsume a la infracción
contenida en el numeral 236 25 de la LGA, sin que se encuentre amparada por
una causa excluyente de la tipicidad, y poseyendo todos los elementos exigidos
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por el tipo, además de hallarse inmersa en la forma subjetiva de la culpa,
considera este Órgano de Alzada como correcta la imposición de la sanción
impuesta y en consecuencia se confirma la resolución recurrida.
POR TANTO
Con fundamento en los artículos 198, 205 a 210 de la LGA, y demás normativa
citada por mayoría este Tribunal declara sin lugar el recurso de apelación y
confirma la resolución recurrida. Se ordena el traslado de los autos a la oficina de
origen. Salva el voto el Lic. Reyes Vargas quien declara la nulidad de todo lo
actuado a partir del acto inicial inclusive.
Notificaciones
Loretta Rodríguez MuñozPresidenta
Ericka Fallas Garro Alejandra Céspedes Zamora
Shirley Contreras Briceño Luis Alberto Gómez Sánchez
Desiderio Soto Sequeira Dick Rafael Reyes Vargas
Voto particular del licenciado Reyes Vargas. No comparte el suscrito lo resuelto
y por ello salvo el voto con sustento en las siguientes consideraciones:
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Inicia el procedimiento la Aduana con el dictado de la resolución número RES-AL-
DN-XXX-2014 del 03 de abril de 2014. (Folios 13-21)
Dicha resolución procura la Aduana de Limón notificarla en el casillero que al
efecto debe tenerle al auxiliar indiciado la Dirección General de Aduanas,
conforme consta en el acta de notificación visible en el folio 17 frente y vuelto de
dicha resolución. Dado que lo actuado no es conforme lo dispuesto en el numeral
194 inciso b) de la LGA, y en razón a la resolución de esta instancia número 043
del año 2015, mediante resolución número RES-AL-DN-XXX-2015 del 24 de abril
de 2015, dispone la Aduana declarar la nulidad de la notificación practicada y
realizarla debidamente. (Folios 39-42)
No obstante lo señalado en la resolución RES-AL-DN-XXX-2015 de cita, el acta de
folio 52 mediante la cual se procura tener por notificado el acto inicial, a pesar de
indicar que todo resulto conforme, carece de la firma de recibido de la persona a
quien se entrega la cédula de notificación, sin que se indique que “no quiso firmar”
por el contrario y como se indicó supra se indica como resultado de la notificación
que todo resulto conforme.
Aunado a lo anterior tenemos que el indiciado no se apersona a los autos y el A
Quo sin verificar la correcta notificación dicta el acto final, mismo que si fue
notificado al auxiliar en la persona de su asistente (folio 64 vuelto), de manera que
teniendo conocimiento ahora si el indiciado del procedimiento, alega en su escrito
del 07 de agosto de 2015 punto 5 la indefensión por la falta de notificación del acto
inicial.
Al conocer del recurso de reconsideración el A Quo procura tener por notificado el
acto inicial precisamente con sustento en el acta de folio 52, misma que como se
indicó antes carece de la firma de la persona que recibe la cédula de notificación.
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Así las cosas no puede el suscrito pasar por alto tal incumplimiento en razón a la
ausencia de razón del notificador de que no se quiso firmar y por el contrario de la
que indica que todo resultó conforme cuando en realidad no fue así por lo
señalado.
En razón a las anteriores consideraciones estima el suscrito que lo actuado con
posterioridad resulta absolutamente nulo y así lo declara ordenando reponer el
procedimiento al momento del dictado del acto inicial, sin perjuicio de las
siguientes consideraciones.
Lo señalado supra no conlleva la nulidad del acto final sino su ineficacia, no
obstante estima el suscrito que también dicho acto debe ser declarado nulo en
razón a que de su lectura es claro que carece de un claro desarrollo de la
culpabilidad como elemento esencial de la responsabilidad y la pena. En efecto se
limita el A Quo a señalar un error por el agente de aduana a la hora de elaborar la
declaración consistente en aplicar la preferencia arancelaria que otorga el
CAFTA_DR a las mercancías de la línea 003 cuando en realidad la misma tiene
origen mexicano y consecuentemente no le era aplicable tal preferencia en
específico. Luego indica el A Quo que tal error constituye en si mismo una
infracción y consecuentemente debe aplicar la sanción en una posición objetivista
del hecho-resultado, sin analizar los presupuestos legales que rigen la culpabilidad
como presupuesto de la responsabilidad especialmente lo relativo a las eximentes
de responsabilidad, razón por la cual se resuelve en conformidad, declarando la
nulidad del acto señalado.
DICK RAFAEL REYES VARGAS
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