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PLANIFICATION NATIONALE ET PLANIFICATION LOCALE RÉFLEXIONS PRÉLIMINAIRES MPCE - PNUD Décembre 1999

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PLANIFICATION NATIONALE ET PLANIFICATION LOCALE

RÉFLEXIONS PRÉLIMINAIRES

MPCE - PNUD Décembre 1999

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TABLE DES MATIÈRES

1.- INTRODUCTION: L'OBJET………………………………………………..3

2.- LES OBJETS DE LA PLANIFICATION ET DE SYSTÈMES DE PLANIFICATION ……………………………………………………....4 3.- LES ÉLÉMENTS STRUCTURANTS À INTÉGRER DANS LA CONCEPTION D’UN SYSTÈME DE PLANIFICATION……………..8

3.1 Les prescrits de la Constitution………………………………………13 3.2 L’impact des politiques publiques………………………...…………15 3.3 Les modalités de la coopération externe……………………………..15 3.4 La situation de l’administration publique……………………………16 3.5 Les particularités de base…………………………………………….17

4.- LE CADRE DE LA PLANIFICATION……………………………………18

4.1 De premiers éléments de cohérence technique………………………18 4.2 De premiers éléments de cohérence organisationnelle………………25 4.3 De premiers éléments de cohérence financière………………………36

5.- L'ARCHITECTURE DE BASE DU MODÈLE……………………………43 5.1 La planification nationale……………………………………………….48 5.2 La planification locale……………………………………………….….51

6.- CONCLUSION: LES ENJEUX………………………………………........54 6.1.- La question territoriale……………………………………………….54 6.2.- La participation à travers la décentralisation……………………...…54

6.3.- L’affectation des ressources financières…………..…………………55

ANNEXE I

Les attributions constitutionnelles du Pouvoir Exécutif…………………………..57

ANNEXE II

Les acteurs et institutions du Pouvoir Exécutif……………………………………68

ANNEXE III

La Constitution et la réforme administrative, la décentralisation et la participation ………………………………………………….………………………………….71 ANNEXE IV

La Constitution et la participation…………………………………………………83

ANNEXE V

La Constitution, la déconcentration et la décentralisation…………………………87

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3 1.- INTRODUCTION: L'OBJET Les travaux en cours concernant la Modernisation de l’État visent, notamment, la mise en place d’institutions, d’administrations et de mécanismes décisionnels. Il s’avère donc important, dans ce contexte, que les propositions et choix à venir en la matière s’appuient sur des réflexions d’ensemble sur la planification. L’objet et les pratiques de planification doivent être redéfinis. Les provisions constitutionnelles, la réforme de l’État et les attentes de la population tracent la voie à cette redéfinition, au partage de compétences entre les niveaux national et décentralisés de planification. La modélisation d’un système de planification articulant le national et le local a donc été retenue comme premier élément de la réflexion à conduire et constitue l’objet du présent document. Toutefois, les délais de réalisation ne permettent de présenter qu’une esquisse de modèle pour un tel système de planification articulant le national et le local, ainsi que les principaux principes et paramètres techniques, organisationnels et financiers pour chacun des niveaux de planification. Ici, le niveau de réalisation du produit est également conditionné par l’absence de précision légale concernant les institutions nationales et territoriales. De plus, le calendrier d’exécution n’a permis d’intégrer que très partiellement les orientations des travaux en cours sur l’élaboration des réformes en ce qui concerne l’administration publique, la décentralisation et la participation. Le présent document inclut donc :

- une présentation succincte des aspects techniques tant de la planification que de systèmes de planification, qui vise à présenter la définition des concepts et l'approche retenus par les auteurs aux fins spécifiques d'élaboration de ce document;

- un inventaire des éléments structurants à considérer dans la conception

d’un modèle de planification en Haïti ;

- une analyse croisée de ces deux premiers éléments qui fournira le cadre et, en partie, l’ossature du modèle ; et

- une proposition concernant l'architecture de base du modèle.

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2.- LES OBJETS DE LA PLANIFICATION ET DE SYSTÈMES DE PLANIFICATION

La modélisation d’un système de planification doit d’abord considérer tous les niveaux territoriaux d’administration publique et politique. La Constitution du pays a déterminé les divisions politico-administratives suivantes du territoire national : le département; l’arrondissement; la commune; la section communale et le quartier. Aux fins de la présente, ces deux dernières peuvent être assimilées. Du plus petit au plus grand, ces territoires s'emboîtent les uns dans les autres. Implicitement, la section communale intègre ses propres circonscriptions électorales. Cet élément de base du système politique territorial ne sera toutefois pas considéré en soi ici dans la mesure où il n’a aucune fonction administrative. La modélisation d’un système de planification doit ensuite considérer ses divers aspects techniques, organisationnels et financiers, qui sont les éléments de base de tout système de planification. La juxtaposition des niveaux d’administration et des aspects de la planification à considérer fait ressortir des axes de cohérence à rechercher et des axes d’intégration apparentés à autant de sous-systèmes potentiels de planification. Graphiquement, le cadre général d’un modèle de planification se présente ainsi :

Aspects Niveaux d’administration

Techniques

Organisationnels

Financiers

National Départemental Arrondissement Communal Section communale

: Axes d’intégration ou sous-systèmes potentiels de planification : Axes de cohérence

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Toutefois, il ne faut pas confondre les niveaux d’administration avec les niveaux de planification. De fait, si toute institution et/ou personne qui administre planifie effectivement la mise en œuvre de ses compétences, c’est l’intégration de ces institutions et/ou personnes à l’intérieur de mêmes processus décisionnels qui définit des sous-systèmes de planification, à articuler les uns aux autres. Les aspects techniques de la planification se subdivisent en planification globale, planification sectorielle et planification spatiale. Il s’agit de fait des trois (3) grandes fonctions de la planification, elles-mêmes interreliées, dont chacune inclut plusieurs objets de travail, ou sous-fonctions de planification.

- La planification globale vise l’orientation des politiques publiques et les grandes affectations des ressources publiques. Elle détermine le cadre d’intervention de l’action publique et privée, et en mesure continuellement les résultats économiques et sociaux de façon à réorienter les priorités et stratégies poursuivies. Elle instrumente donc les décisions politiques nationales.

- La planification sectorielle cible l’action de l’Administration Publique.

Elle propose des politiques, programmes et normes spécifiques concernant les missions de l’État, et veille à leur application. Elle coiffe donc la gestion de l’offre des services collectifs, s’assure de leur équitable distribution et structure l’entretien des infrastructures et équipements publics.

- La planification spatiale intègre les considérations territoriales dans les

décisions politiques et administratives. Elle harmonise les orientations de la planification globale, les programmes sectoriels et les particularités de l’occupation du territoire, incluant ses potentialités et contraintes. Elle fournit donc un cadre pour la localisation et la répartition des activités et efforts de développement.

Les sous-fonctions de chacun de ces trois (3) aspects techniques de la planification doivent être réparties selon les niveaux d’administration. Ici, les considérations institutionnelles et légales priment. Les aspects organisationnels de la planification considèrent, d’une part, les rôles et mandats respectifs des institutions et, d’autre part, l’articulation de ces mêmes institutions dans des espaces décisionnels. Ces aspects doivent de plus permettre et inciter la participation de la société civile aux décisions et à leur mise en œuvre.

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On cherche à établir la subsidiarité entre les institutions nationales et les institutions décentralisées en assurant la cohérence des décisions et des actions, ainsi que leur appartenance à une même vision du développement. La Constitution fixe déjà en la matière certains paramètres structurants. Ici, l’application du principe de subsidiarité devrait déterminer les rôles respectifs des institutions, notamment en matière de planification. Il implique une révision du cadre de gestion des services publics, incluant la définition du rôle de la société civile. La cohérence entre l’action des institutions de même niveau ou non d’administration doit pour sa part être assurée par des mécanismes intégrateurs de formulation même de cette planification, ouverts également sur le participation de la société civile. Les aspects financiers de la planification concernent, d’une part, la dotation de budgets de fonctionnement adéquats aux institutions pour assumer leurs fonctions et, d’autre part, l’affectation et/ou l’orientation des investissements publics et privés. C’est en définitive la raison d’être même de tout système de planification. La nature et la portée des fonctions à assumer par l’État et ses capacités budgétaires doivent évoluer simultanément. Sans cette adéquation, les bénéfices escomptables de tout système de planification sont marginaux. Les investissements sectoriels sont alors à perte à plus ou moins brèves échéances lorsqu’il s’agit d’investissements publics ou à rentabilité globale moindre pour les investissements privés. La recherche de cette adéquation donc, impose des choix. Et des limitations au système à mettre en place. La matrice suivante positionne les divers éléments discutés précédemment dans un modèle de base pouvant servir de premier cadre de réflexion pour l'élaboration d'un système de planification articulant les pouvoirs nationaux et territoriaux. L'analyse qui suit utilisera cette matrice de base afin d'illustrer le positionnement des divers éléments structurants à considérer pour dégager le cadre et l'ossature du système de planification. Cette utilisation permettra par ailleurs une concentration de l'analyse sur les éléments essentiels à dégager.

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MATRICE DU SYSTÈME DE PLANIFICATION

Techniques Organisationnels Financiers

Aspects Niveaux d’administration

Globaux Sectoriels Spatiaux Institutionnels Mécanismes Fonctionnement Investissement

National Départemental Arrondissement Communal Section communale

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3.- LES ÉLÉMENTS STRUCTURANTS À INTÉGRER DANS LA CONCEPTION D’UN SYSTÈME DE PLANIFICATION

La pertinence et l’applicabilité des propositions concernant la modélisation d’un système de planification articulant les pouvoirs nationaux et territoriaux dépendront largement de la prise en compte des spécificités du cadre et du contexte de l’action publique qui devront déterminer l’objet, la portée, la répartition interinstitutionnelle, les pratiques et l’impact des activités de planification. Le système de planification devra donc d’abord être défini en fonction du rôle et des missions de l’État qui sont depuis quelques années en train d’évoluer dans le sens d’un désengagement de l’Administration Centrale de la gestion et des interventions directes, d'un transfert de responsabilités aux Collectivités Territoriales, de la libéralisation de l'économie et de l'établissement d'un partenariat avec la société civile. Cette redéfinition bien qu’implicite et encore partielle, résulte à la fois de l’application de la Constitution, de l’évolution du processus de démocratisation et de la mise en œuvre de nouvelles politiques publiques, souvent déterminées, d’ailleurs, par les conditionnalités de l’aide externe et par les engagements internationaux de l’État. En particulier, les dispositions constitutionnelles créant des Collectivités Territoriales autonomes ainsi que celles garantissant la liberté économique sont caractéristiques de cette évolution, de même que le retrait de l’État de la gestion des Entreprises Publiques, la libéralisation de certaines activités économiques et l’élaboration, en cours, de programmes de réformes. En même temps, les obligations constitutionnelles de l’État concernant la fourniture de certains services à la population, aux Collectivités Territoriales et aux activités agricoles paraissent indiquer la nécessité d’un recentrage de son rôle dans ces domaines caractérisés actuellement par la réalisation de projets ponctuels et par la prédominance des activités du secteur privé et de l’aide externe. Parallèlement, l’accession à l’autonomie des Collectivités Territoriales, ainsi que les transferts prévus de responsabilités à ces dernières, et l'établissement d'un partenariat avec la société civile rendent indispensable leur prise en compte dans la conception du système de planification. Les compétences des Collectivités ne sont, cependant, qu’esquissées et le rôle de la société civile, quoique déjà important, n’est que sommairement défini.

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Les travaux en cours sur la réforme administrative, la décentralisation et la participation devraient permettre d’expliciter, à court terme, la redéfinition du rôle de l’État ainsi que de préciser, à la fois, les propositions sur les compétences des différents niveaux de Collectivités Territoriales et sur le rôle et les modalités de participation de la société civile. La conception du système de planification devra aussi tenir compte de l’impact, actuellement plutôt limité, de l’action du secteur public dans un contexte national caractérisé, entre autres, par l'absence de visions globales et sectorielles de développement, la faiblesse du rôle normatif de l’État, la part limitée des recettes et dépenses publiques dans le P.I.B, la prédominance du secteur privé dans la desserte en services collectifs et l’existence d’importants secteurs d’activités échappant entièrement à l’Administration. Le système de planification devra aussi être conçu en fonction de l’organisation politico-administrative dont le cadre et les caractéristiques essentielles sont fixés par la Constitution. Ainsi, les dispositions constitutionnelles établissent, au niveau national, des responsabilités décisionnelles conjointes en ce qui concerne certains aspects de la planification entre le Conseil des Ministres et le Conseil Interdépartemental représentant les Collectivités Territoriales et précisent le rôle du Parlement en matière de législation, dont l'affectation budgétaire, et de ratification d’accords internationaux. Ces dispositions définissent aussi trois (3) niveaux de Collectivités Territoriales (le Département, la Commune et la Section Communale) dotée chacune d’un organe administratif (un Conseil) assisté par une Assemblée, ainsi que deux (2) niveaux administratifs territoriaux de l’État en plus du niveau national (le Département et l’Arrondissement), placés sous l'autorité de représentants de l’Exécutif. La Constitution octroie aussi l’autonomie aux Départements et aux Communes, prescrit la déconcentration des services publics avec délégation de pouvoir et établit un organe chargé, entre autres, du contrôle juridictionnel et administratif et de l’arbitrage des conflits entre l’État et les Collectivités Territoriales : la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif. Des compétences partagées par l’État et les Collectivités Territoriales sont aussi définies par la Constitution, entre autres, la responsabilité conjointe du Conseil Départemental et de l’Administration Centrale pour l’élaboration du plan de développement du département.

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La mise en place de l’organisation politico-administrative prévue par la Constitution n’est toujours pas réalisée. De rares lois complémentaires ont été promulguées, notamment, une loi sur la Section Communale qui octroie aussi l’autonomie à cette collectivité. Et les travaux nécessaires sur l’harmonisation des lois antérieures avec la Constitution, la déconcentration administrative, la répartition des compétences, les rapports entre l’État et les Collectivités Territoriales, les règles de fonctionnement et les structures administratives des Collectivités Territoriales, pour ne citer que ceux-là, sont encore incomplets. La conception du système de planification devra aussi assurer l’adéquation des fonctions à envisager avec les capacités des intervenants dans le domaine. En effet, la précarité des ressources financières et matérielles de l’État limite considérablement ses moyens d’action et ses possibilités d’intervention qui sont, de plus, diminués par les problèmes d’organisation, de gestion et de fonctionnement du secteur public. De fait, le pays demeure fortement sous-administré et les déficiences dans la desserte en services publics, extrêmes. Cette situation a, d’ailleurs, contribué à la dépendance actuelle envers l’aide externe qui finance l’essentiel des investissements publics, les programmes de réformes et même certains aspects du fonctionnement des services de l’État. Des dispositions légales permettent aussi, dans certains cas, des ententes directes entre les bailleurs de fonds et les institutions bénéficiaires, de même que le financement direct des activités des Collectivités Territoriales et des organisations de la société civile. Une telle dépendance, face aux contraintes de l’aide externe, réduit ainsi considérablement la marge de décision des autorités nationales dans les choix de politiques publiques et d’allocations de ressources puisqu'elles s'opèrent à la pièce. Ces contraintes ont ainsi aussi contribué à la mise en place de programmes sectoriels de développement disposant de leur propre financement et souvent peu intégrés dans le cadre général de l’action publique qu'elles orientent de fait sur la réalisation de projets et diminuent d'autant les ressources disponibles à des fins de gestion. En même temps, l’inefficacité de l’Administration, les lenteurs dans la préparation et l’exécution des projets et même, parfois, les conflits politiques limitent la capacité d’absorption de l’aide externe disponible tandis que la durabilité des investissements est loin d’être assurée. L’impact potentiel des interventions publiques est aussi limité par la concentration des structures administratives, des effectifs et des compétences techniques à la capitale, la faible présence de l’État dans le reste du pays, et le manque d’efficacité

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de la gestion des services ainsi que des mécanismes de coordination et de suivi de l’action gouvernementale. En même temps, la portée des activités de gestion et de planification, entre autres, est très affectée par la faiblesse des outils techniques, l’absence d’informations et de statistiques fiables, l’imprécision des limites administratives et les déficiences du cadre normatif. D’autre part, la contribution des Collectivités Territoriales à l’action publique demeure extrêmement réduite. Le Département n’a toujours qu’une existence théorique et les organes des Sections Communales ont fonctionné jusqu’à présent dans un vide juridique et administratif que les élections contestées de 1997 n’ont fait qu’aggraver. La situation des Communes qui bénéficient pourtant de certaines dispositions légales et administratives et de traditions déjà anciennes est aussi très précaire. La législation existante les concernant n’a pas encore été harmonisée avec les nouvelles dispositions constitutionnelles et leurs ressources sont encore dérisoires, leur potentiel fiscal très réduit, leurs structures administratives embryonnaires et les rares services offerts limités, pour la majorité, à leur chef-lieu. Le manque de ressources et de personnel qualifié ainsi que les insuffisances du cadre légal empêchent aussi les Communes de s’acquitter des responsabilités qu’elles exercent déjà. La faiblesse de leurs structures et de leur capacité de gestion les empêche également de profiter durablement de l’assistance externe dont elles ont déjà bénéficié et limite sérieusement leur accès autonome aux sources de financement disponibles, particulièrement dans le cadre de la coopération décentralisée. Malgré l’importance du rôle du secteur privé, y compris dans la fourniture de services collectifs, la société civile reste peu structurée et caractérisée par l’absence de mécanismes efficaces d’articulation des intérêts collectifs. L’impact de l’éclosion de nombreuses organisations de base et d’associations diverses, de même que celui des efforts d’organisation, souvent financés par l’aide externe, reste limité par les insuffisances du cadre légal et l’absence de règles formelles sur la participation. La modicité des ressources disponibles et une capacité de gestion limitée contribuent aussi à la faiblesse et au manque de continuité de l’action des organisations. En même temps, les déficiences du cadre de gestion des services collectifs confinent les organisations et les entrepreneurs dans des pratiques informelles qui ne facilitent pas les rapports avec le secteur public tandis que le

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cadre d’organisation et de fonctionnement des entreprises et des sociétés anonymes, complètement dépassé, reste à redéfinir. Le système de planification devra aussi être adapté à certaines spécificités du contexte d’intervention. Les attentes de la population face à une situation d’exclusion et de marginalisation économique, sociale et politique constituent un aspect important de ce contexte, de même que la pauvreté du milieu, le niveau d’instruction généralement très limité, la prédominance de secteurs d’activités informels et traditionnels et les difficultés de transport et de communications. De même, la conduite des activités sera aussi très affectée par la quasi inexistence de structures administratives proprement dites en milieu rural, ainsi que par l’inadéquation du découpage politico-administratif actuel, conçu dans une logique de contrôle tant de la population que de l’écoulement de la production agricole d’exportation, avec le cadre territorial correspondant aux besoins de la planification. L’adaptation au contexte sera, cependant, facilitée par l’existence de multiples travaux, réflexions et expériences concernant la participation, le renforcement de la société civile et des Collectivités Territoriales, le partenariat avec l’État dans la gestion de services publics, la planification décentralisée et participative et la prise en charge locale du développement, qui constituent déjà des acquis importants pour la conception du système de planification. Finalement, l’approche à adopter dans la conception du système de planification va être, en grande partie, déterminée par la conjoncture dans laquelle devront s’effectuer sa mise en place et son opérationalisation. En effet, les délais prévisibles dans l’adoption et la mise en œuvre des propositions de réforme en cours d’élaboration, vont exiger la mise en place de mécanismes et de pratiques souples, transitoires et évolutives, qui devront assurer la bonne marche des activités de planification tant que les structures ne seront pas en place et que tous les intervenants concernés, particulièrement la société civile et les Collectivités Territoriales, ne pourront effectivement prendre en charge les responsabilités qui leur seront dévolues. Les parties suivantes listent et détaillent les éléments structurants à prendre en compte pour l’élaboration d’un système de planification articulant les pouvoirs nationaux et territoriaux.

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3.1 Les prescrits de la Constitution qui établissent les aspects pertinents: • Du cadre institutionnel:

- un Pouvoir Exécutif exercé par le Président de la République, Chef de l’État, et le Premier Ministre, Chef du Gouvernement;

- un Conseil des Ministres présidé par le Président de la République;

- deux niveaux de divisions administratives de l’État (le Département et

l’Arrondissement) sous la tutelle de représentants du Pouvoir Exécutif (Délégués et Vice-Délégués)

- des services publics déconcentrés et bénéficiant de délégation de pouvoir ;

- un Pouvoir Législatif exercé par deux (2) chambres pouvant se réunir en

Assemblée Nationale;

- trois niveaux de Collectivités Territoriales (Départements, Communes et Sections Communales) dotées chacune d’un Conseil et d’une Assemblée, les Départements et les Communes étant autonomes ; et

- un Conseil Interdépartemental formé de représentants des Assemblées

Départementales. • Des prérogatives et du rôle des acteurs institutionnels, en ce qui concerne, en

particulier:

- la négociation et la signature de traités et d’accords internationaux (Président) et leur ratification (Assemblée Nationale) ;

- l’élaboration de lois (Exécutif ou Législatif excepté pour les lois fiscales

et budgétaires dont la proposition est du ressort exclusif de l’Exécutif), leur adoption (Pouvoir Législatif) et leur promulgation (Président) ;

- l’élaboration de projets de lois sur les allocations de ressources aux

Collectivités Territoriales (Exécutif et Conseil Interdépartemental) ;

- la préparation de projets de décentralisation et de développement (Exécutif et Conseil Interdépartemental) ;

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- la coordination et le contrôle des services publics déconcentrés (Délégués

et Vice-Délégués) ;

- la préparation de plans de développement départementaux (Conseil Départemental et Administration Centrale) ;

- la gestion des biens fonciers du domaine privé de l’État dans la Commune

(Conseil Municipal) ; et

- le contrôle administratif et juridictionnel des recettes et dépenses de l’État, la vérification de la comptabilité des Collectivités Territoriales et des Entreprises d’État ainsi que la résolution des litiges entre l’État et les Collectivités Territoriales, et entre les services publics et les administrés (Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif).

• Des obligations de l’État et des Collectivités Territoriales concernant :

- la santé, l’assistance technique aux Conseils Municipaux, la production agricole et la commercialisation des denrées, le financement de l’enseignement supérieur (État) ;

- l’éducation et l’alphabétisation (État et Collectivités Territoriales) ; et

- l’enseignement agricole, professionnel, coopératif et technique (État et

Communes). • Des dispositions concernant le secteur privé :

- la garantie du droit de propriété et de la liberté économique ;

- l’interdiction de l’octroi de monopoles à des particuliers ;

- l’encouragement à l’initiative privée dans l’enseignement et l’alphabétisation ; et

- le droit de préemption des habitants des Sections Communales pour

l’exploitation des terres du domaine privé de l’État situées dans leur localité.

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3.2 L’impact des politiques publiques récentes et actuelles et particulièrement :

- la libéralisation du commerce extérieur et des marchés financiers ; - l’intégration du pays dans des ensembles régionaux (CARICOM…) et la

ratification de conventions internationales ;

- le retrait de l’État de la gestion directe des Entreprises Publiques engagées dans la production de biens ou la fourniture de services à des fins commerciales ;

- l'existence de programmes sectoriels de développement;

- les pratiques de planification participative et décentralisée promues et

appuyées par le Gouvernement; et

- l'élaboration, en cours, de programmes de réformes administratives incluant la réorganisation des institutions nationales, la déconcentration de l’Administration Publique, la décentralisation et la participation.

3.3 Les modalités de la coopération externe:

- les formalités et procédures liées aux négociations, à la signature et à la ratification d’accords internationaux ;

- les conditionnalités de l’aide, en particulier , les exigences concernant les

politiques publiques ;

- la multiplicité des procédures en vigueur, qui varient selon les bailleurs et les programmes d’aide de même que les exigences concernant les modalités d’exécution des accords de financement ;

- l’affectation préalable des financements disponibles suivant la politique

de chaque bailleur ;

- l’existence d’accords-cadre et de dispositions légales permettant la signature d’accords de financement entre les bailleurs et les institutions publiques concernées de même que le financement direct par certains

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bailleurs des activités d’organisations de la société civile (ONG et autres) ; et

- les nouvelles possibilités d’accès des Collectivités Territoriales à des

financements externes par le biais de la coopération décentralisée. 3.4 La situation de l’administration publique

- la précarité des ressources financières, matérielles et humaines ainsi que l’importance de l’aide externe dans les programmes d’investissement public, l’élaboration des réformes et même le fonctionnement du secteur public ;

- la faiblesse de l’administration publique au niveau national , la

concentration des capacités, des structures et des effectifs à la capitale et l’efficacité très limitée des mécanismes de coordination et de suivi de l’action gouvernementale ;

- les capacités et le potentiel fiscal très limités des Collectivités

Territoriales, de même que l’inexistence de structures administratives proprement dites en milieu rural;

- les déficiences de la desserte des services publics et la subsidiarité non-

définie en la matière ;

- l’absence ou l'inadéquation de cadres légaux régissant le fonctionnement des Collectivités Territoriales, la décentralisation et la participation ;

- les insuffisances du cadre normatif et la faiblesse du rôle de l’État dans ce

domaine ; et

- les délais prévisibles tant dans l’élaboration que la mise en œuvre des réformes.

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3.5 Des particularités de base

- la pauvreté généralisée et l'importance des transferts des particuliers; - les insuffisances et le manque de fiabilité des informations et des

statistiques utilisées pour la prise de décision ; - la prédominance des modes de faire-valoir traditionnels dans l’agriculture

et du secteur informel dans l’emploi urbain ;

- le rôle du secteur privé dans la fourniture de services collectifs ;

- la faiblesse des organisations d’une société civile peu structurée ; et

- le poids des intérêts particuliers et l’absence de mécanismes d’articulation des intérêts collectifs.

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4.- LE CADRE DE LA PLANIFICATION La détermination de l'objet, de la portée, de la répartition institutionnelle et des pratiques de planification, ne peut contourner les éléments du contexte qui déterminent son orientation générale, ni entremêler des fonctions de planification qui ne peuvent l'être. L'objet du présent chapitre vise spécifiquement à mettre en relation les éléments structurants du contexte vus au chapitre précédent avec la matrice de base présentée au chapitre deux. Il s'agit ici de faire ressortir les tendances techniques, les tendances organisationnelles prévisibles et les tendances financières actuelles, apparaissant comme incontournables à la modélisation d'un système de planification, ainsi que leurs diverses implications. Notons qu'une tendance technique par exemple, peut également avoir des implications structurantes sur des aspects organisationnels et financiers, et vice versa. Ultérieurement, il s'agira de considérer simultanément les implications de ces diverses tendances afin de dégager l'architecture de base obligée du modèle de planification à développer. 4.1 De premiers éléments de cohérence technique 1) Les responsabilités au niveau national concernant certains aspects de la

planification globale, de la planification sectorielle et de la planification spatiale devront être définies en considérant l'importance du secteur privé dans la desserte des services collectifs. En même temps, certains volets de la planification sectorielle et de la planification spatiale seront à tout le moins à inclure dans les plans de développement départementaux à élaborer conjointement par les Conseils Départementaux et l’Administration Centrale.

2) L’impact déjà limité de l’action publique, de même que la redéfinition en

cours du rôle de l’Etat par rapport aux Entreprises Publiques, aux Collectivités Territoriales et à la société civile, permettent de conclure à la nécessité d’un élargissement du rôle de la planification globale et de la réorientation des activités dans ce domaine vers l’élaboration de politiques publiques, la préparation d’initiatives stratégiques, l’allocation globale des ressources, la coordination des actions par des fonctions normatives et l’intégration de l’action des divers acteurs du processus de développement.

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3) La planification globale est de la responsabilité du niveau national, qui a des antennes politico-administratives déconcentrées dans les Départements et Arrondissements, les Délégations et Vice-Délégations au mandat de contrôle et de coordination des services publics. Cette responsabilité n'est partagée qu'avec le Conseil Interdépartemental, issu des Assemblées Départementales, et qu'en matière de décentralisation. Engageant tous les secteurs de la société, publics comme privés, la planification globale doit être ouverte aux débats nationaux. Des mécanismes doivent exister à cette fin.

4) La planification sectorielle se répartit entre tous les niveaux d’administration.

C’est l’objet même du partage de compétences techniques entre l’administration nationale et les administrations décentralisées. C’est également l’objet de la déconcentration territoriale d’autorité de l’administration nationale. Au niveau national, cette responsabilité est partagée avec le Conseil Interdépartemental, issu des Assemblées Départementales, en matière de développement social, économique, commercial, agricole et industriel.

La Constitution ne cible que quelques secteurs de partage de compétences techniques entre l'État et les Collectivités Territoriales. Et pour chacun d'eux, les compétences effectives ne sont pas déterminées. Cette situation crée une confusion importante entre le rôle des Conseils Départementaux et celui de l'Administration Centrale dans la réalisation des plans départementaux, à la fois sectoriels et spatiaux, d'autant que le territoire national est petit et que les territoires des Départements ne correspondent pas à des unités techniques de développement. Il pourrait vraisemblablement y avoir ici double emploi.

5) La planification spatiale est un acte politico-administratif, qui doit intégrer

les particularités du territoire et s'y intégrer. Les territoires actuels des Sections Communales et Communes ne répondent à aucun de ces deux critères. D’un côté, la fonction politique de l’administration nationale n’y est pas représentée. De l’autre coté, ces territoires sont trop petits pour favoriser l’intégration de plusieurs aspects sectoriels et globaux de la planification.

Les trois autres niveaux d’administration (national, départemental et arrondissement), répondent mieux à ces deux critères et pourraient se répartir cette fonction selon les attributions des acteurs.

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6) Ce qui est déterminé a priori concerne :

• L'ajustement requis de la planification globale au nouveau rôle de l'État; • Le positionnement institutionnel et les champs d'intérêt du Conseil

Interdépartemental; • Le mandat constitutionnel des Conseils Départementaux d’élaborer des

plans de développement en collaboration avec l’Administration Centrale; • La gestion des biens fonciers du domaine privé de l'État accordée à la

Commune;

• L'implication des Communes dans l'enseignement agricole, professionnel, coopératif et technique, et celle plus large des Collectivités Territoriales dans l'éducation et l'alphabétisation;

• La nécessité d’intégrer les acteurs des Sections Communales et des

Communes dans un sous-système de planification à élaborer au niveau de l’Arrondissement, compte tenu de la cohérence à rechercher et des compétences sectorielles qui leur seront octroyées ;

• Le cumul des dimensions sectorielles et spatiales à prendre en compte de

la planification nationale à la planification locale, compte tenu de l’accroissement des facteurs à considérer dans l’élaboration des plans et schémas; et

• La nécessité d'une participation élargie aux décisions, à leur mise en

œuvre et à leur suivi, compte tenu de l'absence d'outils de base fiables pour planifier (données démographiques ou sectorielles; disponibilité financière et vision nationale du développement notamment) et de l'absence de contrôle sur les activités de développement.

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7) La matrice suivante illustre ces premières constatations, soit :

• Les trois (3) niveaux possibles de planification technique par rapport aux cinq (5) niveaux d'administration, ce qui ne contredit pas le rôle indivisible que les Sections Communales et Communes auront à jouer en fonction des compétences qui leur seront octroyées ;

• L’intensité des divers efforts de planification selon les niveaux

d’administration considérés ; et

• De premières relations causales entre la planification globale, la planification sectorielle et la planification spatiale, et à l’intérieur de chacune d’elles.

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MATRICE DU SYSTÈME DE PLANIFICATION Techniques Organisationnels Financiers

Aspects

Niveaux d’administration et de planification

Globaux Sectoriels Spatiaux Institutionnels Mécanismes Fonctionnement Investissement

National Départemental Arrondissement Communal Section communale

: Niveau d'administration : Prédominance de la fonction

: Niveau de planification et d'administration

: Lien causal

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8) De cette matrice, il se dégage déjà :

- que la planification globale a une fonction déterminante et motrice pour tous les éléments du système en plus de couvrir ses champs particuliers;

- que l’objet de la planification spatiale nationale doit au moins mais

impérativement illustrer les politiques et programmes nationaux sectoriels, eux-mêmes conséquents aux missions de l’administration nationale selon l’orientation des politiques publiques ;

- que l’objet du plan de développement départemental devrait être à la fois

et autant sectoriel que spatial, intégrer les visions départementales et nationales en la matière, ainsi qu’alimenter la réflexion du Conseil Interdépartemental et de l’Exécutif en termes de planification nationale. Son objet serait ainsi plus stratégique que programmatique ;

- que la planification spatiale rétro-alimente en continu la planification

sectorielle qui lui fournit de grands encadrements ; et

- que les aspects spatiaux sont ceux déterminants dans les décisions aux niveaux locaux de planification, et devraient donc faire converger et orienter les efforts de développement. L’objet de la planification spatiale à ces niveaux administratifs et compte tenu de leur mandat serait ainsi double, soit : le contrôle de la localisation et de la répartition des activités ainsi que la programmation de celles publiques, décentralisées ou pas.

9) Trois (3) premières priorités semblent se dégager du point de vue technique :

i) L'importance à accorder à la planification globale au niveau national qui oriente tout le système et chacun des sous-systèmes.

ii) La création de l’interface national-départemental pour la planification

sectorielle et la planification spatiale.

iii) La mise en place de mécanismes de planification locale, intégrant les acteurs des Sections Communales, Communes et Arrondissements.

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4.2 De premiers éléments de cohérence organisationnelle 10) Les responsabilités décisionnelles au niveau national sont partagées entre le

Pouvoir Exécutif, le Pouvoir Législatif et, pour certains aspects liés à la planification, le Conseil Interdépartemental représentant les Assemblées Départementales.

Plus précisément, les responsabilités ultimes en ce qui concerne la législation et les engagements internationaux sont partagées entre la Présidence et le Pouvoir Législatif qui peut, d'ailleurs, dans certaines conditions, légiférer sans tenir compte des objections de la Présidence. Les initiatives en matière de législation appartiennent aux deux Chambres et au Pouvoir Exécutif sauf pour les lois fiscales et budgétaires dont l'initiative est du ressort exclusif de l'Exécutif.

Le Conseil des Ministres, présidé par le Président de la République, réunit les deux (2) composantes du Pouvoir Exécutif. Le Gouvernement ayant pour chef le Premier Ministre est chargé de la conduite de la politique de la nation, ses membres étant responsables de répondre aux interpellations devant le Parlement qui peut les convoquer, et où ils ont leurs entrées pour soutenir les projets de loi et les objections du Président de la République.

Le Conseil Interdépartemental, conjointement avec l'Exécutif, élabore des projets de lois sur l'attribution de ressources aux Collectivités Territoriales, étudie et planifie les projets de décentralisation et de développement et participe, avec voix délibérative, aux réunions du Conseil des Ministres traitant de ces questions. En même temps, les membres du CID, issus des Assemblées Départementales, assurent la liaison entre les Départements et le Pouvoir Exécutif. D'un point de vue décisionnel, ces Assemblées Départementales sont composées uniquement de représentants des Assemblées Municipales à qui elles donnent un poids politique en raison de la personnalité morale du Département.

11) L'Administration Publique, instrument de la concrétisation des missions et

des objectifs de l'État, doit, selon la Constitution être déconcentrée avec délégation de pouvoir, tandis que la coordination et le contrôle des services publics, au niveau des Départements et des Arrondissements sont assurés par des représentants du Pouvoir Exécutif (Délégués et Vice-Délégués).

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12) Les Collectivités Territoriales bénéficient d'un statut d'autonomie et sont dotées à chaque niveau, d'un Conseil, organe administratif, assisté d'une Assemblée, organe fondé sur la représentativité territoriale. Selon la Constitution, seuls le Département et la Commune bénéficient d’un statut d’autonomie, ce qui leur confère de plein droit des prérogatives liées à la planification. Toutefois, constitutionnellement, seule la Commune jouit explicitement de l'autonomie administrative et financière, ce qui lui octroie également un caractère opérationnel

Notamment, l’élaboration des plans départementaux relève de la responsabilité des Conseils Départementaux en collaboration avec l’Administration Centrale qui est aussi chargée de mettre des Conseils Techniques à la disposition des Conseils Municipaux et de recevoir les rapports des Assemblées Départementales sur la gestion des Conseils Départementaux. De plus, la Constitution prône la participation, garantit la liberté d’association et met en place un cadre relativement libéral pour l’exercice des activités économiques, limité cependant par les possibilités d’intervention de l’Etat au nom de l’intérêt collectif. La Constitution a également fortement insisté sur la participation à travers la décentralisation.

13) Ces caractéristiques principales de l'organisation politico-administrative définie par la Constitution ont pour conséquence, en ce qui concerne la planification:

• Le partage des responsabilités de la planification entre le niveau national et tous les niveaux d'administration (État et Collectivités Territoriales);

• L'inclusion des responsabilités décisionnelles de planification dans les

prérogatives des organes politiques à tous les niveaux et le rôle de la Présidence et du Parlement dans les décisions finales au niveau national;

• L'intégration de préoccupations de niveau communal, via les

Assemblées Départementales, dans la planification au niveau national et, consécutivement, la réduction des compétences exclusives de l'Exécutif dans la planification sectorielle et spatiale au niveau national ainsi qu'en matière de décentralisation;

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• Le double rôle de l'Administration Centrale à la fois instrument de la planification nationale et partenaire de la planification départementale qui lui confère, de fait, un rôle technique pivot entre ces deux (2) niveaux, parallèle au rôle politique pivot joué par le CID et par l'Assemblée Départementale;

• Le rôle implicitement dévolu à l'Arrondissement, la plus petite division

administrative disposant d'un représentant de l'Exécutif, dans la coordination entre le niveau national et les Collectivités Territoriales (Sections et Communes) constituant son territoire; et

• Le vide juridique concernant les Quartiers et l'absence d'institutions

politiques locales au niveau des agglomérations. 14) Les prescrits de la Constitution concernant le cadre institutionnel du secteur

public n'ont été que partiellement appliqués et l'existence des nouvelles institutions prévues par la Constitution demeure, jusqu'à présent, théorique. Cependant, même si toutes les institutions étaient en place la prise en charge de leurs responsabilités par ces dernières pourrait difficilement être effective car:

• Le partage des compétences entre l'État et les Collectivités

Territoriales n'est pas encore défini, ni les modalités de la déconcentration de l'Administration et de l'octroi des délégations de pouvoir;

• Les organes ayant des responsabilités décisionnelles, à part ceux de

l'Exécutif, ne disposent ni de structures administratives ni de capacités techniques; et

• Le cadre de gestion des services collectifs n'est pas défini, incluant

le rôle attendu du privé en la matière.

Les acteurs institutionnels ne pourraient pas non plus exercer pleinement leurs responsabilités en l'absence de procédures et de mécanismes devant régir les rapports entre l'État et les différents niveaux de Collectivités Territoriales, entre les Collectivités de même niveau et de niveaux différents ainsi qu'entre les organes de ces Collectivités. Même au niveau national, si les procédures régissant les rapports entre l'Exécutif et le Législatif ainsi que le fonctionnement de l'Exécutif sont en place, les modalités de la

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participation du Conseil Interdépartemental aux réunions du Conseil des Ministres restent à définir tout comme celles de la représentation des intérêts départementaux et communaux par le CID. Les cadres et les modalités de participation de la société civile et de concertation avec le secteur privé ne sont toujours pas élaborés. Cependant, les possibilités de participation de la société civile seraient, de toute façon, très limitées par son faible niveau de structuration et par le nombre très réduit d'organisations représentant des intérêts collectifs, sauf, peut-être, à l'échelle des communautés de base. Les rapports entre l'État et le secteur privé restent dominés par le jeu des intérêts particuliers et, malgré la mise en place d'un processus de privatisation et de mesures de libéralisation, la refonte de la législation sur l'exercice des activités économiques et le fonctionnement des sociétés se fait toujours attendre tandis que la majorité des acteurs économiques ne dispose d'aucun statut et opère en marge de toute légalité.

15) Le fonctionnement actuel du secteur public demeure très affecté par les

faiblesses de l'organisation et des mécanismes existants. L'administration publique est caractérisée par la concentration de ses structures à la capitale, la faible présence de l'État dans le reste du pays et la quasi-inexistence de structures administratives proprement dites en milieu rural tandis que les Communes, seules Collectivités Territoriales existant dans la pratique, ne disposent que de structures administratives embryonnaires. L'exercice des responsabilités du secteur public est aussi limité par le manque d'efficacité de la gestion des services ainsi que des mécanismes de planification, de coordination et de suivi de l'action gouvernementale.

En même temps, les déficiences du cadre de la planification ainsi que la

faiblesse organisationnelle et le manque d'efficacité du secteur public ont conduit à la création, dans le cadre des modalités de l'octroi de l'aide externe, de structures et de mécanismes de décision et d'exécution particuliers, faisant souvent double emploi avec les institutions publiques, sans nécessairement être intégrés dans le cadre institutionnel existant. Certaines de ces structures jouissent, d'ailleurs, d'une autonomie relative par rapport aux autorités nationales et peuvent traiter directement avec les Collectivités Territoriales et la société civile.

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16) Les travaux en cours à la CNRA sur la réforme administrative, la déconcentration, la décentralisation et la participation devraient permettre de disposer, à court terme, de propositions visant à combler les principales déficiences du cadre organisationnel du secteur public et de ses rapports avec la société civile. Cependant, les délais prévisibles dans l’adoption des dispositions légales nécessaires et surtout dans la mise en place des structures, mécanismes et procédures permettent de conclure que :

- seul l’État est en mesure d’exercer, à court terme, ses responsabilités

constitutionnelles ;

- les Collectivités Territoriales et les niveaux déconcentrés de l’Administration ne pourront exercer que progressivement les compétences qui leur seront dévolues, et ce, seulement si l’État organise les transferts de ressources et les efforts de renforcement institutionnel et technique indispensables ; et

- les possibilités d’une participation effective de la société civile aux

niveaux national et départemental de planification dépendront largement des progrès réalisés dans sa structuration et dans le renforcement de ses organisations, et ne pourront à court terme être concrétisées qu’à travers des mécanismes de consultation.

17) La matrice suivante illustre ces constatations, soit:

• La compétence quasi-exclusive de l'Exécutif et du Législatif en matière de planification globale;

• Le rôle également moteur à jouer par ces institutions politiques nationales

en matière de planification sectorielle et spatiale;

• La participation du C.I.D. dans les décisions de l'Exécutif en matière de décentralisation (planification globale) et de planification sectorielle et spatiale au niveau national;

• La place privilégiée des Assemblées Départementales comme institutions

décentralisées donnant un poids politique aux Communes dans des décisions nationales ;

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• Le dédoublement possible du rôle de l’Administration Centrale avec celui des Conseils Départementaux, outils techniques des Assemblées Départementales, en matière de planification ; et

• Le vide quasi-total de mécanismes prévus pour favoriser l’intégration des

acteurs dans les processus décisionnels.

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MATRICE DU SYSTÈME DE PLANIFICATION Techniques Organisationnels Financiers

Aspects

Niveaux d’administration et de planification

Globaux Sectoriels Spatiaux Institutionnels Mécanismes Fonctionnement Investissement

Exec.____ Légis.

C.M. CID

Procédures

CID au C.M.

National Départemental Arrondissement Communal Section communale

C.M. CID A.C. DEL CD AD V.D. Con. Tech. CM-AM

CID au C.M

: Niveau d’administration : Prédominance de la fonction

: Rapport hiérarchique

: Niveau de planification et d’administration

: Lien causal

: Représentativité territoriale

C.S - A.S

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18) De cette matrice, il se dégage également:

• que le CID est davantage un mécanisme de transition des intérêts départementaux et communaux dans certaines politiques nationales qu’une institution en soi; d’ailleurs, il n’est pas un organe d’une Collectivité Territoriale ;

• que des politiques nationales globales doivent cadrer la planification

spatiale au même titre que la planification sectorielle, et établir une rétroaction continue entre la planification sectorielle et la planification spatiale ;

• que, tel qu’il se dégageait déjà de l’analyse des aspects techniques, l’objet

du plan de développement départemental doit être stratégique, autant sectoriel que spatial, intégrer les visions départementales et nationales et alimenter les décisions à prendre en matière de politiques et programmes publics ;

• que l’assistance technique que l’État doit fournir aux Collectivités

Territoriales de base pourrait être structurée sur la base des Arrondissements ;

• que le rôle des Délégations et Vice-Délégations doit en être

essentiellement un de contrôle politico-administratif ; et

• que le système de planification à mettre en place ne pourra s’appuyer sur des institutions et pratiques établies aux différents niveaux d’administration.

19) Comme forums visant à assurer la représentativité territoriale, les

Assemblées Départementales, Municipales et de Sections Communales font aussi autant figures d'institutions en soi que de mécanismes assurant la participation à chacun des niveaux d'administration des Collectivités Territoriales (voir préambule 7 de la Constitution). Étant des organes internes aux Collectivités Territoriales, les Assemblées comme mécanismes de participation ont des responsabilités qui ne peuvent cependant pas dépasser celles des compétences de droit et techniques de leur Collectivité Territoriale respective. En ce sens, elles sont des acteurs de la planification et ne peuvent être considérées comme un de ses mécanismes intégrateurs, sauf si la loi octroie une telle responsabilité aux Collectivités Territoriales.

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Par ailleurs, constitutionnellement, seule la Commune jouit explicitement de l'autonomie administrative et financière devant lui permettre un certain niveau d'opérationnalité. Bien qu'étant également autonome, le Département ne bénéficie pas explicitement de l'autonomie financière et ses organes sont composés ou nommés par des représentants des Assemblées Municipales. En ce sens, les Départements font figure de mécanismes d'intégration et de participation des Communes à l'élaboration et la mise en œuvre de politiques ou de programmes nationaux, et ne seraient donc pas nécessairement à doter de responsabilités et de mécanismes particuliers de mise en œuvre.

20) Cinq (5) premières priorités semblent se dégager du point de vue organisationnel:

i) La nécessité de formaliser les modalités de participation du CID au

Conseil des Ministres et de doter le CID d’un Secrétariat technique qui travaillerait conjointement avec les Départements et l’Administration Centrale.

ii) La mise en place de mécanismes éliminant le double emploi potentiel

de l'Administration Centrale et des Conseils Départementaux en matière de planification sectorielle et spatiale, et assurant le caractère stratégique et la portée nationale des plans de développement départementaux, incluant le suivi des décisions de l’Exécutif.

iii) L'élaboration d'un sous-système de planification articulant dans un

même processus les acteurs des Arrondissements, Communes et Sections Communales, induisant la structuration de l'assistance technique que l'État doit fournir aux Collectivités Territoriales de base, et le caractère opérationnel de la planification à ce niveau.

iv) La nécessité de prévoir des mécanismes distincts de participation ou de

consultation de la société civile pour chacun des sous-systèmes de planification à mettre en place.

v) La nécessité de structurer l'Administration Centrale à la fois comme

instrument de l'élaboration et de l'exécution de la planification globale et comme partenaire des Conseils Départementaux dans l'élaboration de politiques et de stratégies sectorielles et spatiales de développement.

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4.3.- De premiers éléments de cohérence financière 21) La Constitution définit le rôle des principaux acteurs institutionnels et établit

certaines procédures en ce qui concerne la gestion des finances publiques et de l’économie et particulièrement, au niveau national : • Les responsabilités de la Présidence et de l’Assemblée Nationale pour les

traités et accords internationaux et donc, les accords de financement externe ;

• L’élaboration des lois fiscales et budgétaires, dont l’initiative revient à

l’Exécutif ;

• L’obligation implicite d’un partage de ressources publiques entre l’État et les Collectivités Territoriales et, en particulier, la participation du Conseil Interdépartemental, représentant les Assemblées Départementales, à l’élaboration de la législation à cet effet ;

• La participation du C.I.D. aux décisions de l’Exécutif sur les projets de

développement, donc sur les allocations d’investissement public ;

• La responsabilité conjointe de la politique monétaire nationale (Banque Centrale et Ministère de l’Économie et des Finances) ;

• Le rôle de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux

Administratif, institution indépendante, qui participe à l’élaboration du budget, est consultée sur toutes les questions relatives à la législation sur les finances publiques et sur les projets de contrats, accords et conventions à caractère financier ou commercial dont l’État est partie, et est aussi chargée du contrôle administratif et juridictionnel des recettes et dépenses de l’État, de la vérification de la comptabilité des Entreprises Publiques et des Collectivités Territoriales ainsi que de la résolution des litiges entre, notamment, l’État et les Collectivités Territoriales ;

• La responsabilité du contrôle de l’exécution du budget, partagée entre

l’office du Budget et la Cour Supérieure des Comptes ; et

• Certaines règles sur la préparation et l’exécution du budget.

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22) Selon la Constitution, les finances publiques sont décentralisées mais les dispositions dans ce domaine ne concernent que:

• L'autonomie des Départements et l'autonomie administrative et financière

des Communes (la loi a aussi accordé l'autonomie administrative et financière aux Sections Communales);

• Les prérogatives des communes dans la gestion des biens fonciers du

domaine privé de l'État situés sur leur territoire; et

• Le consentement des Collectivités Territoriales pour l'établissement de charges et d'impôts locaux.

23) En ce qui concerne les activités économiques, la Constitution:

• garantit la propriété privée et la liberté économique et interdit l'octroi de monopoles aux particuliers;

• fait obligation à l'État de protéger l'entreprise privée, d'assurer

l'encadrement financier des agriculteurs et d'encourager les initiatives privées dans l'enseignement, cette dernière obligation étant partagée avec les Collectivités Territoriales; et

• établit des restrictions aux droits de propriété immobilière des étrangers et

fournit un cadre pour la réglementation de certaines de leurs activités. 24) La Constitution établit donc:

• La prédominance du rôle de l'État dans la gestion globale des ressources publiques en plus de ses fonctions implicites dans l'économie nationale;

• L'obligation implicite d'un partage de ressources entre l'État et les

Collectivités Territoriales;

• Le principe de la décentralisation des finances publiques et de l'autonomie financière des Communes;

• Des mécanismes indépendants de contrôle et d'arbitrage; et

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• Des garanties et des limites à l'activité du secteur privé.

25) L'application de ces dispositions constitutionnelles n'a été jusqu'à présent que

partielle et les conditions nécessaires à un vrai partage de ressources ainsi qu'à l'exercice de l'autonomie des Collectivités Territoriales sont encore loin d'être réalisées. La refonte nécessaire du cadre de la fiscalité locale, et des mécanismes et procédures concernant les finances locales pour ne citer que ceux-là, n'est pas encore entamée tandis que les travaux sur l'harmonisation des lois et des structures de gestion financière avec la Constitution sont loin d'être terminés.

26) En fait, la situation actuelle est caractérisée par le rôle primordial de l'État et

en particulier de l'Exécutif qui:

• détermine et conduit la politique économique; • dispose de la quasi-totalité des ressources publiques et oriente fortement

leur affectation;

• assure la gestion directe de l'essentiel des dépenses courantes, et souvent exécute directement les dépenses d'investissement;

• dispose de certains pouvoirs discrétionnaires concernant l'exécution du

budget; et

• est seul habilité à contracter des engagements financiers internationaux, sous réserve de la ratification du Parlement, et constitue l'interlocuteur obligé des organismes d'aide externe.

27) En même temps, la précarité des ressources publiques face aux besoins

financiers du pays a conduit au recours à l'aide externe qui finance l'essentiel des investissements et même certaines activités du secteur public. Le recours à l'aide externe a cependant eu pour conséquence:

• une réduction de la marge de décision des autorités nationales dans les

allocations de ressources d'investissement dont la disponibilité est fortement déterminée par les bailleurs ;

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• l’introduction dans les politiques nationales d’aspects liés aux conditionnalités de l’aide ;

• la multiplication des canaux de financement et de procédures exemptes

des exigences de la législation nationale ; et

• de nouvelles possibilités d’accès des Collectivités Territoriales et de la société civile à des ressources d’origine externe, dont la multiplication entraîne cependant des difficultés d’absorption locale compte tenu de la diversité des procédures d’accès à l’aide.

28) La mise en place initiale des Collectivités Territoriales n'est que très

partiellement réalisée et les Communes, les seules à être déjà en partie fonctionnelles, sont loin de disposer des moyens qui leur permettraient d'exercer leur autonomie financière. En effet :

• leurs ressources propres sont dérisoires, à quelques exceptions près, et

leur dépendance envers les allocations discrétionnaires et très réduites de l'État est quasi-totale;

• leur potentiel fiscal est généralement extrêmement limité;

• le financement et même la réalisation d'activités et d'investissements

relevant, en principe, de leur responsabilité est assuré directement par l'État; et

• leur capacité de gestion est très faible et limite sérieusement, entre autres,

leur accès à certains financement disponibles. 29) L'impact des dépenses publiques est cependant très limité par la modicité des

ressources disponibles par rapport aux besoins ainsi que par la mauvaise organisation et le fonctionnement déficient du secteur public et par le manque de coordination des décisions gouvernementales. Les pouvoirs discrétionnaires des autorités sur certains aspects des dépenses, l'opacité et la complexité des procédures, l'inefficacité des contrôles existants ainsi que l'inexistence de mécanismes ou de procédures efficaces, qui permettraient d'assurer la transparence de la gestion publique ajoutent aux difficultés de coordination et de suivi tout en ouvrant la porte à toutes les pressions politiques.

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De plus, l'absence généralisée de prise en compte du niveau local, les déficiences de la planification, le manque d'efficacité et les lenteurs de l'Administration Publique et plus récemment, les désaccords entre l'Exécutif et le Parlement contribuent à limiter la capacité d'absorption de l'aide externe disponible. En même temps, les décisions discrétionnaires et l'absence de cadres financiers et normatifs liés à la prise en charge des réalisations, réduisent considérablement la durabilité des investissements.

30) De même, le fonctionnement du secteur privé demeure très affecté par les déficiences de la planification, des cadres légaux et de la conduite de l'action publique. Bien des aspects fondamentaux de l'activité économique, comme par exemple, les financements externes privés, dont l'importance est devenue cruciale pour le pays, le financement des services collectifs par les usagers ou les activités du secteur informel ne font l'objet d'aucune attention particulière des Pouvoirs Publics tandis que la mise en place de cadres de coordination des investissements privés et publics se fait toujours attendre. D'autre part, persistent les pratiques monopolistes, les privilèges particuliers, la concentration du crédit et les allégations de fraudes massives qui contribuent à la faiblesse des investissements productifs, à la fuite des capitaux ou à leur orientation vers la spéculation.

31) La matrice suivante illustre ces constatations, soit:

• La concentration des ressources, des décisions d'allocation et de la gestion des dépenses publiques au niveau national; et

• Le dénuement des Collectivités Territoriales et leur dépendance envers

l'État.

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. MATRICE DU SYSTÈME DE PLANIFICATION Techniques Organisationnels Financiers

Aspects

Niveaux d’administration et de planification

Globaux Sectoriels Spatiaux Institutionnels Mécanismes Fonctionnement Investissement

Exec.____ Légis.

C.M. CID

Procédures

CID au C.M.

National Départemental Arrondissement Communal Section communale

C.M. CID A.C. DEL CD AD V.D. Con. tech. CM-AM

CID au C.M

: Niveau d'administration : Prédominance de la fonction

: Rapport hiérarchique

: Ressources financières propres

: Niveau de planification et d'administration

: Lien causal

: Représentativité territoriale

: Affectation publique

C.S - A.S

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32) Cinq (5) priorités semblent se dégager du point de vue financier:

i) La création d'un cadre favorisant l'augmentation des investissements privés, dont la révision, l'élaboration et l'application de lois et de règlements assurant le jeu de la concurrence.

ii) La mise en place de pratiques de planification et de budgétisation ainsi

que de cadres de coordination assurant la transparence des investissements.

iii) L'amélioration de la coordination et l'augmentation de la capacité

d'absorption de l'aide externe.

iv) La dotation en ressources adéquates des différents niveaux de Collectivités Territoriales et d'administration déconcentrée.

v) L'augmentation des recettes fiscales.

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5.- L'ARCHITECTURE DE BASE DU MODÈLE 33) La planification, en tant que mécanisme décisionnel, qu’elle soit globale,

sectorielle ou spatiale, a donc définitivement été politisée par la Constitution. De fait, elle met en relation diverses institutions de niveaux d’administration différents, dans de mêmes processus décisionnels, dans de mêmes sous-systèmes de planification. Il s’agirait là d’ailleurs d’un avantage, sinon d’une nécessité de court terme, compte tenu de l’inadéquation du découpage administratif actuel par rapport aux besoins techniques de la planification et compte tenu de la faiblesse des Collectivités Territoriales.

34) La Constitution, en déterminant : le cadre politico-administratif ; certains

aspects du rôle et des prérogatives des acteurs institutionnels et, en particulier, le principe de l’autonomie et certaines compétences des Départements et des Communes ; la composition des Assemblées Départementales ; la participation du CID aux côtés de l’Exécutif à la prise de certaines décisions de planification au niveau national ; la collaboration de l’Administration Centrale et des Conseils Départementaux pour l’élaboration des plans de développement des départements ; ainsi que certaines compétences exclusives de l’État, a déjà établi les bases de la répartition des fonctions techniques et des responsabilités décisionnelles entre les institutions et niveaux d’administration, condition indispensable par ailleurs à la coordination et au suivi des activités.

35) La mise en place de sous-systèmes de planification ainsi que la coordination

et le suivi des activités et des décisions en la matière ne pourront cependant être complètement efficaces en l’absence de politiques publiques globales et de cadres normatifs élaborés à partir d’une vision à long terme du développement du pays, et nécessaires à l’orientation et à la cohérence de l’action publique, compétences exclusives de l’État. Ces politiques devront, en fait, avoir aussi pour objet, dans un premier temps, une répartition claire et précise des fonctions techniques, des moyens financiers et des responsabilités décisionnelles de planification, en vue d’assurer la participation effective de tous les niveaux de Collectivités Territoriales et niveaux d’administration au processus à mettre en place pour la planification sectorielle et pour la planification spatiale, toutes deux de compétences partagées.

36) Dans les conditions actuelles seul l’État dispose des structures, des capacités

et des ressources nécessaires à la mise en place et au fonctionnement des

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mécanismes de planification. Ces mécanismes devront donc aussi être définis en fonction du rôle des institutions publiques nationales, de leur organisation et de leurs divisions territoriales ainsi que des ressources financières et des capacités techniques disponibles, limitées.

37) En raison des acteurs qu’il met en présence, Administration Centrale et

Collectivités Territoriales Départementales, et de leurs rôles à jouer dans la planification nationale, le Département constitue un cadre d’intégration des décisions nationales et de celles des Collectivités Territoriales le composant.

Toutefois, les compétences sont ici à la fois techniquement et politiquement partagées, soit entre l’Administration Centrale et les Conseils Départementaux du point de vue technique et entre le Conseil des Ministres et le C.I.D., représentant les Assemblées Départementales, du point de vue politique.

La Constitution a statué que le mandat du Conseil Interdépartemental est, de concert avec l’Exécutif, d’étudier et de planifier les projets de décentralisation et de développement du pays au point de vue social, économique, commercial, agricole et industriel (art. 87.2). Du point de vue organisationnel, bien qu’assistant aux séances du Conseil des Ministres traitant de ces objets (art. 87.3), les membres du C.I.D. doivent servir de liaison entre leur Département respectif et le Pouvoir Exécutif (art. 87.1). Le C.I.D. n’aurait donc pas en soi de positions différentes et distinctes de celles des Assemblées Départementales à représenter, elles-mêmes intégrant les volontés communales. Au sens strict, le CID participe donc à la planification nationale.

La position de chacun des Départements concernant ces objets devrait logiquement être développée à partir de leur plan de développement à élaborer par le Conseil Départemental en collaboration avec l’Administration Centrale (art. 81). Là devrait résider d’ailleurs le contenu technique premier des plans départementaux à élaborer soit la planification des projets de décentralisation et de développement social, économique, commercial, agricole et industriel, appropriés au dit département et qui intégrerait aussi bien les orientations nationales que celles communales. Ici, au sens strict, c’est l’Administration Centrale qui collabore.

Toutefois, ces mandats des institutions décentralisées départementales font en soi également partie de ceux des structures de l’Administration Centrale,

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par ailleurs également à impliquer dans l’élaboration des politiques et des normes en la matière, et la juste considération de ces mandats dépasse les limites administratives des Départements. En ce sens, les plans départementaux ne peuvent donc être des documents isolés de la planification nationale. En outre, pour l’Administration Centrale, la tâche ne peut pas être complètement prise en charge ou développée par ses administrations déconcentrées au niveau des Départements, elles-mêmes limitées actuellement par les limites administratives des Départements.

C’est en fonction de ces considérations que l’objet de la planification départementale cible majoritairement le sectoriel et le spatial, a le même objet que la planification nationale en la matière et est davantage stratégique que programmatique.

38) Les compétences des Communes et des Sections Communales en matière de

planification ne sont pas établies. Toutefois, les compétences de droit et techniques que leur confère la constitution et la loi, en font d’office des acteurs décisionnels incontournables de la planification, fortement opérationnels en raison de leur autonomie financière. De plus, leur taille et leur population relativement réduites des Communes et Sections Communales ainsi que leurs fonctions de proximité en font le cadre le plus approprié de la participation prônée par la Constitution, d'autant que la faible structuration de la société civile ne lui permettrait pas réellement d'être représentative aux niveaux national et départemental, d'où la nécessité d'y prévoir plutôt des mécanismes de consultation.

39) Pour le court terme, la mise en place de deux (2) sous-systèmes de

planification semble donc appropriée:

• Un sous-système de planification nationale, incluant des mécanismes d'intégration des intérêts stratégiques départementaux; et

• Un sous-système de planification locale, au niveau de l’Arrondissement,

uniquement sectorielle et spatiale, plus opérationnelle, devant mailler tous les acteurs locaux du développement et orienter et structurer leurs actions respectives dans un cadre fortement décentralisé et participatif.

40) Ces deux (2) sous-systèmes correspondent d'ailleurs au minimum

constitutionnel, compte tenu du cadre institutionnel prescrit par la Constitution. D'autres sous-systèmes de planification pourraient être mis en

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place suite à des décisions étatiques en la matière qui s’appuieront sur une clarification des compétences techniques des institutions décentralisées.

41) Hormis au niveau national, la définition de mécanismes décisionnels de

planification ne pourra donc s'appuyer sur des institutions établies, fonctionnelles. Leur nécessité vient d'ailleurs de là, dans la mesure où si toutes les institutions prévues étaient pleinement fonctionnelles, c'est davantage de mécanismes de coordination et d'outils de contrôle que de mécanismes de planification qu'il serait requis.

42) Ces mécanismes devront d'abord assurer la mise en place des structures et

procédures nécessaires à l'exécution des tâches techniques, à l'exercice de leurs responsabilités par les organes concernés ainsi qu'à l'articulation des différents niveaux décisionnels de planification et d'administration. Ces mécanismes devront aussi assurer le lien entre la planification et la programmation des investissements publics et ce, jusqu'à la prise en charge de leurs responsabilités par les institutions concernées.

43) Les mécanismes à mettre en place seraient donc transitoires. Ils devraient être

conçus pour permettre leur évolution vers des mécanismes de coordination au fur et à mesure de la mise en place effective des institutions, ce qui ne saurait être fait rapidement, et favoriser leur prise en charge de leur mandat respectif en leur confiant un rôle décisionnel à la mesure de leurs attributions constitutionnelles. Cependant, compte tenu des délais prévisibles dans la mise en place des conditions nécessaires au fonctionnement adéquat de ces institutions ainsi que dans le renforcement de ces dernières, la prise en charge effective par tous les acteurs institutionnels de leurs responsabilités en matière de planification paraît devoir constituer un objectif à moyen terme.

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5.1 La planification nationale Constitutionnellement, l'élaboration et l'adoption des politiques publiques, des grandes affections budgétaires et des lois et encadrements sectoriels, relèvent de l'Exécutif et du Législatif. Leurs actions charpentent ainsi tout système ou sous-système de planification à mettre en place. Le Pouvoir Exécutif est exercé par le Président et par le Gouvernement, regroupés en Conseil des Ministres. L'Administration Centrale est le bras administratif et opérationnel de l'État, sous l'autorité de l'Exécutif. La Constitution prône la participation aux grandes décisions engageant la vie nationale par une décentralisation effective (Préambule 7). A ce niveau, cette participation est assurée par le Conseil Interdépartemental dont le mandat est d'étudier et de planifier, de concert avec le Conseil des Ministres où il a voix délibérative, les projets de décentralisation et de développement du pays du point de vue social, économique, commercial, agricole et industriel (art. 87.1 et 87.2). Les représentants du CID assurent la liaison entre le Pouvoir Exécutif et leur Département respectif (art. 87.1). Ces représentants sont choisis parmi les membres des Assemblées Départementales, qui elles-mêmes sont composées exclusivement d'un point de vue décisionnel d'un représentant de chaque Assemblée Municipale (art. 80 et 80.1). L'Assemblée Départementale élit également les membres du Conseil Départemental (art.78), dont un des mandats est d'élaborer le plan de développement du Département en collaboration avec l'Administration Centrale (Art. 81). Le Département, qui jouit de la personnalité morale et de l'autonomie (art.77) lui donnant un poids politique certain, peut donc être considéré comme un forum multi-communal vu la composition de son Assemblée et le rôle de cette dernière dans la formation des Conseils Départemental et Interdépartemental. Ce forum serait le lieu d'intégration des intérêts communaux pour leur prise en compte dans l'élaboration des politiques et programmes gouvernementaux portant sur la décentralisation et le développement du pays, incluant la portion et la nature des revenus publics attribués aux Collectivités Territoriales (art. 217). L'Assemblée Départementale est ainsi un forum composé d’entités pleinement opérationnelles, les Communes. Les Départements n'auraient donc pas à être eux-

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mêmes opérationnels d'autant que leurs représentants participent aux décisions concernant l'affectation des ressources aux Collectivités Territoriales. Les Départements, via la participation du Conseil Interdépartemental au Conseil des Ministres, sont donc intégrés à certaines décisions de l'Exécutif et partagent le suivi de l'exécution des politiques et des programmes gouvernementaux en la matière. Ici, c'est l'Administration Centrale qui est opérationnelle, qui a à harmoniser les potentiels départementaux aux encadrements nationaux qu’elle contribue à élaborer, d'autant plus que les territoires des Départements ne sont pas propices à la planification sectorielle et spatiale. Les plans départementaux n'ont donc d'intérêt que s'ils sont partie prenante de la planification nationale. Il semble donc que:

- la planification nationale intègre la planification départementale; - la planification départementale est essentiellement stratégique et vise à

assurer la participation des Communes dans la planification nationale;

- le Département en tant que Collectivité Territoriale, n'est pas à impliquer dans l'exécution des décisions, ce rôle relevant de l'Administration Centrale qui dispose à cet effet de relais que sont ses structures déconcentrées;

- la participation de la société civile aux grandes décisions engageant la vie

nationale n'est pas assurée par l'existence de dispositions spécifiques. L'articulation des pouvoirs nationaux et territoriaux pour la planification nationale supposerait ainsi:

- la définition des modalités de la participation du CID au Conseil des Ministres;

- la mise en place d'un Secrétariat technique supportant les travaux du CID

et travaillant de concert avec les Conseils Départementaux et l'Administration Centrale;

- la définition de mécanismes nationaux de consultation de la société civile

et de ses représentants sur les propositions de politiques publiques;

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- la responsabilisation d'une structure administrative et technique pour la coordination et le suivi des décisions de la planification globale, fonction répartie entre plusieurs structures de l'État;

- l'adaptation des structures concernées de l'Administration Centrale au

partage des compétences stratégiques avec les Départements et à celui des compétences opérationnelles avec les Communes et Sections Communales, et l'élaboration de normes adaptées d'intervention à la disposition de celles-ci;

- la planification prioritaire et conjointe par l'Administration Centrale et les

Collectivités Territoriales Départementales des réseaux nationaux d'infrastructures, d'équipements et de services, à mettre en place et à entretenir par l'Administration Centrale;

- le choix d'une structure publique ayant pour principales fonctions de

développer des politiques et programmes de planification spatiale, d'y intégrer et d'harmoniser les politiques et programmes sectoriels, et d'assurer la liaison continue et la collaboration avec les Départements;

- la présentation de propositions consolidées de budget public présentant

l'ensemble des affectations budgétaires de façon sectorielle et spatiale; et

- la mise en place et la coordination d'un sous-système de planification locale.

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5.2 La planification locale Constitutionnellement, les intervenants clé sont ici la Vice-Délégation et la Commune, la Vice-Délégation étant le dernier représentant de l'Exécutif sur le terrain et la Commune étant la seule Collectivité Territoriale à avoir constitutionnellement l'autonomie administrative et financière. Les autres intervenants sont: l'Administration Centrale, qui gère les services publics et qui doit former un Conseil Technique pour assister chaque Conseil Municipal sur sa demande; la Section Communale et la Société Civile, dont la participation aux décisions la concernant quotidiennement et dans la desserte des services publics prend tout son sens au niveau local en raison de sa faible structuration. Ces Collectivités Territoriales de Commune et de Section Communale sont aujourd'hui faibles, particulièrement démunies. Leurs compétences techniques spécifiques ne sont pas déterminées et, plus globalement, c'est le cadre même de gestion des services publics qui n'est pas défini, incluant la participation du privé à la desserte. De plus, leur territoire administratif est inadéquat à la majorité des exercices techniques de planification et la prise en compte de cette inadéquation semble impliquer la nécessité de revoir ces limites administratives ou de réaliser une planification technique inter-communale. La représentation locale de l'Exécutif, la Vice-Délégation, est localisée au niveau de l'Arrondissement. Ce dernier territoire représenterait un meilleur espace de planification sectorielle et spatiale, à quelques ajustements près. Ainsi, dans le cadre d'un État unitaire, caractérisé par la faiblesse des institutions territoriales et l'absence de précision quant à leur mandat respectif, et où seul l'Exécutif est actuellement outillé pour organiser et coordonner un processus de planification locale ainsi que pour assurer l'uniformité de sa mise en œuvre à l'ensemble du territoire national, l'Arrondissement ressort comme étant, à court et moyen termes, le meilleur compromis pour le choix d'un territoire de planification locale où mettre en place un sous-système complet de planification. Notons que le contexte financier limitant, oriente également l'implantation ou le regroupement éventuels d'unités techniques locales de l'Administration Centrale sur ce choix territorial. Il faut ici distinguer la réalisation d'exercices de planification de la mise en œuvre de leurs résultats. De fait, si le contexte actuel implique le regroupement des acteurs pour la planification, la coordination et le suivi du développement, ces acteurs

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devraient néanmoins être en partie autonomes quant à la mise en œuvre de projets. Par exemple, il relèverait de la responsabilité des Communes et Sections Communales de faire des choix d'investissements à l'intérieur des orientations retenues dans le cadre d’un processus décentralisé et participatif de planification locale mis en place au niveau de l'Arrondissement, selon leur propre responsabilité et considérant l'intérêt d'une synergie multi-acteurs. Il semble donc que la planification locale doit être:

- réalisée à l'échelle de l'Arrondissement; - orientée sur ses aspects sectoriels et spatiaux;

- opérationnelle dans la mesure où elle s'inscrirait dans un cadre établi au

niveau national avec la participation des Départements et viserait la mise en œuvre d’éléments de ce cadre;

- intégratrice de tous les acteurs locaux;

- prescriptive en termes d'orientation du développement et d'affectation du

sol mais indicative en termes de priorités de mise en œuvre; et

- supportée par des ressources financières rendues disponibles aux divers groupes d'acteurs.

Son opérationnalisation nécessiterait ainsi:

- la mise en place d'un forum décisionnel au niveau de l'arrondissement; - la définition de règles du jeu pour la planification, la coordination, la

programmation, la mise en œuvre et le suivi des actions de développement;

- la déconcentration d'une fonction de gestion opérationnelle de

l'Administration Centrale à ce niveau;

- le choix d'une structure publique ayant pour principales fonctions d'assurer la coordination technique des travaux, d'assister de façon continue les Collectivités Territoriales et de contrôler l'affectation et

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l'utilisation de ressources financières d'investissement mises à disposition des institutions décentralisées; et

- le dégagement de ressources financières annuelles pour mettre en œuvre

les plans et programmes retenus. Ces ressources financières devraient être disponibles par type d'acteurs et être l'objet:

- d'une ventilation par Arrondissement du budget déconcentré des secteurs de l'Administration Centrale; et

- du dégagement du trésor public de ressources d'investissement par

Commune et Section Communale, en attente qu’elles acquièrent une véritable autonomie financière permettant la mise en place de sous-systèmes de planification davantage décentralisés.

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6.- CONCLUSION: LES ENJEUX La présente analyse, fortement déductive, fait ressortir trois (3) enjeux premiers à prendre en considération par les intervenants publics tant pour la conception et la mise en place d'un système de planification pour le pays que pour celles d'une stratégie de décentralisation et de déconcentration territoriale. Ces enjeux sont:

- la question territoriale;

- le respect de la philosophie de la Constitution prônant la participation à

travers la décentralisation; et

- l'affectation des ressources financières publiques. 6.1 La question territoriale Les territoires administratifs des Départements, Communes et Sections Communales ne correspondent pas à des espaces techniques de planification. De plus, ceux des Communes et des Sections Communales ne paraissent pas fiscalement viables. Cette architecture territoriale doit être repensée sur des bases autres que celles qui ont conduit au découpage administratif actuel (contrôle policier de la population et taxation multiple de la production). Les critères qui apparaissent importants à considérer sont la desserte de la population en services publics et la solvabilité financière des institutions décentralisées. 6.2 La participation à travers la décentralisation La Constitution prône très fortement la décentralisation et la participation. Elle prône tout aussi fortement la participation aux grandes décisions engageant la vie nationale à travers la décentralisation (préambule 7), ce qui est en soi une autre orientation. Cette dernière devrait être impliquante quant au mandat des institutions décentralisées et permet d'éclairer la compréhension des distinctions constitutionnelles quant à l'autonomie de ces institutions. Constitutionnellement, le Département est une personne morale et est autonome, sans autre précision (art. 77). Son organe politique, l'Assemblée Départementale, élisant les membres du Conseil Départemental (art. 78) et choisissant son

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représentant au Conseil Interdépartemental (art. 87.1), est formée d'un point de vue délibératif exclusivement d'un représentant de chaque Assemblée Municipale (art. 80 et 80.1) du Département. Le Département est ainsi une institution politique multi-communale, les Communes ayant chacune l'autonomie administrative et financière (art. 66) qui leur permet, théoriquement, d'être pleinement opérationnelles. Cette structuration et le mandat du Conseil Interdépartemental (art. 87.2 et 87.3) font d'abord des Départements des outils de participation des Communes à la planification nationale, aux grandes décisions engageant la vie nationale, leur personnalité morale et leur autonomie leur donnant un poids politique certain. Constitutionnellement, la même logique semble avoir été en partie poursuivie pour tisser les relations entre la Commune et la Section Communale dans la mesure ou chaque Assemblée Municipale est formée notamment d'un représentant de chaque Section Communale de la Commune (art. 67). Ce notamment est une première des deux divergences importantes rencontrées. La seconde est que la Constitution reste muette quant à la personnalité et à l’autonomie de la Section communale. La Loi a cependant reconnu un niveau d’autonomie à la Section Communale, lui permettant d’être également opérationnelle. Ce choix qui apparaît a priori justifié dans la mesure où la Section Communale devrait être active dans la desserte des services publics de base à la population, différents de ceux à mettre en œuvre par la Commune, n’apparaît pas a priori justifié pour le Département composé, répétons-le, d’un point de vue décisionnel, uniquement de représentants des Communes qui sont déjà opérationnelles. En outre, techniquement et territorialement, les choix et stratégies à prendre au niveau des Départements, qui sont par ailleurs de poids démographiques très variables, se confondent avec ceux apprendre au niveau national qui est lui aussi pleinement opérationnel. 6.3 L'affectation des ressources financières publiques Tout système ou sous-système de planification est d'abord et avant tout autre chose un processus décisionnel. Par des mécanismes, ils maillent des institutions et des organisations dans la réalisation de produits techniques devant orienter directement l'affectation des ressources publiques et indirectement celles privées. Et l'absence d'un ou de deux de ces trois (3) éléments de base (mécanismes, produits techniques et ressources financières) dans la mise en place du processus, conduit inéluctablement à une perte de temps et d'argent. L'environnement, l'efficacité

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administrative et la cohésion sociale et politique en souffrent également, inévitablement. Dans le contexte fiscal haïtien, c'est la structuration du Programme d'Investissement Public en fonction des processus à mettre en place qui est la seule épine dorsale possible du système de planification envisagé, d'où l'importance de l'augmentation et la captation effective des recettes fiscales par le trésor public et les Collectivités Territoriales. Le Programme d’Investissement devrait d’ailleurs inclure des dispositions incitatives à cet effet.. Finalement, on ne peut passer sous silence l'importance d'établir enfin la concurrence entre les acteurs du développement et d'éliminer les privilèges acquis, sans lesquels la participation au développement restera surtout cloisonnée par les relations politiques.

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ANNEXE I

LES ATTRIBUTIONS CONSTITUTIONNELLES DU POUVOIR EXÉCUTIF

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POUVOIR EXECUTIF : LES ATTRIBUTIONS

CONSTITUTIONNELLES (HORMIS LES DROITS FONDAMENTAUX A GARANTIR

PAR L’ETAT) POUVOIR EXECUTIF

GOUVERNEMENT PRESIDENT

PREMIER MINISTRE MINISTRES S

CONSEIL DES MINISTRES Art. 85 : Dans chaque Chef-lieu de Département, le Pouvoir Exécutif nomme un Représentant qui porte le titre de Dél’autorité du Délégué est également nommé dans chaque Chef-lieu d’Arrondissement. Art. 86 : Les Délégués et Vice-Délégués assurent la coordination et le contrôle des Services Publics et n’exercent aucunLes autres attributions des Délégués et Vice-Délégués sont déterminés par la Loi. Art. 87.2 : Le Conseil Interdépartemental, de concert avec l’Exécutif, étudie et planifie les projets de décentralisatiopoint de vue social, économique, commercial, agricole et industriel. Art. 87.4 : La décentralisation doit être accompagnée de la déconcentration des Services Publics avec Délégation industriel au profit des Départements. Art. 95.2 : Le Sénat peut cependant s’ajourner excepté durant la Session Législative. Lorsqu’il s’ajourne, il laisd’expédier les affaires courantes. Ce Comité ne peut prendre aucun Arrêté, sauf pour la convocation du Sénat. Art. 101 : En cas d’urgence, lorsque le Corps Législatif n’est pas en session, le Pouvoir Exécutif peut conl’Extraordinaire. Art. 105 : Dans l’intervalle des Sessions Ordinaires et en cas d’urgence, le Président de la République peut convoquer le Corps Législatif en Session Extraordinaire. Art. 106 : Le Chef du Pouvoir Exécutif rend compte de cette mesure par un message.

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POUVOIR EXECUTIF : LES ATTRIBUTIONS CONSTITUTIONNELLES (HORMIS LES DROITS FONDAMENTAUX A GARANTIR PAR L’ETAT)

POUVOIR EXECUTIF

GOUVERNEMENT PRESIDENT

PREMIER MINISTRE MINISTRES SECRETAIRES D’ETAT

CONSEIL DES MINISTRES Art. 111.1 : L’initiative (de faire des Lois sur tous les objectifs d’intérêt public) en appartient à chacune des deux (2) Chambres ainsi qu’au Pouvoir Exécutif. Les autres attributions des Délégués et Vice-Délégués sont déterminés par la Loi. Art. 111.2 : Toutefois, l’initiative de la Loi Budgétaire, des Lois concernant l’assiette, la quotité et le mode de perception des impôts et contributions, de celles ayant pour objet de créer les recettes ou d’augmenter les recettes et les dépenses de l’Etat est du ressort du Pouvoir Exécutif. Les projets présentés à cet égard doivent être votés d’abord par la chambre des Députés.

Art. 121 : Toute Loi votée par le Corps Législatif est immédiatement adressée au Président de la République qui, avant de promulguer, a le droit d’y faire des objections en tout ou en partie. Art. 121.1: Dans ce cas, le Président de la République renvoie la Loi avec ses objections à la Chambre où elle a été primitivement votée. Si la Loi est amendée par cette Chambre, elle est renvoyée à l’autre Chambre avec les objections. Art. 125 : Les Lois et autres Actes du Corps Législatif et de l’Assemblée Nationale seront rendus exécutoires par leur publication au Journal Officiel de la République.

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POUVOIR EXECUTIF : LES ATTRIBUTIONS CONSTITUTIONNELLES (HORMIS LES DROITS FONDAMENTAUX A GARANTIR PAR L’ETAT)

POUVOIR EXECUTIF

GOUVERNEMENT PRESIDENT

PREMIER MINISTRE MINISTRES SECRETAIRES D’ETAT

CONSEIL DES MINISTRES Art. 129.4 : Lorsque la demande

d’interpellation aboutit à un vote de censure sur une question se rapportant au programme ou à une déclaration de politique générale du Gouvernement, le Premier Ministre doit remettre au président de la République, la démission de son Gouvernement.

Art. 129.5: Le Président doit accepter cette démission et nommer un nouveau Premier Ministre, conformément aux dispositions du Gouvernement.

Art. 136 : Veille au respect et à l’exécution de la constitution et à la stabilité des Institutions. . Assure le fonctionnement régulier des Pouvoirs Publics ainsi que la continuité de l’Etat.

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Art. 137 : . Choisit un Premier Ministre . Soumet le choix à la ratification du Parlement. Art. 137.1 : . Met fin aux fonctions du Premier Ministre sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement.

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POUVOIR EXECUTIF : LES ATTRIBUTIONS CONSTITUTIONNELLES (HORMIS LES DROITS FONDAMENTAUX A GARANTIR PAR L’ETAT)

POUVOIR EXECUTIF

GOUVERNEMENT PRESIDENT

PREMIER MINISTRE MINISTRES SECRETAIRES D’ETAT

CONSEIL DES MINISTRES Art 138 : . Est le garant de l’Indépendance Nationale et de l’Intégrité du Territoire. Art. 139 : . Négocie et signe tous Traités, Conventions et Accords Internationaux. Art. 130.1 : . Accrédite des Ambassadeurs et les envoyés Extraordinaires auprès des Puissances Etrangères. . Reçoit les Lettres de Créance des Ambassadeurs des Puissances Etrangères. . Accorde l’exequatur aux Consuls. Art. 140 : Déclare la guerre, négocie et signe les Traités de Paix avec l’approbation de l’Assemblée Nationale.

Art. 141 : Après approbation du Sénat, nomme par Arrêté pris en Conseil des Ministres, le Commandant en Chef des Forces Armées, le Commandant en Chef de la Police, les Ambassadeurs et les Consuls Généraux. Art. 142 : Nomme, par Arrêté pris en conseil des Ministres, les Directeurs Généraux de l’Administration Publique, les Délégués et Vice-Délégués des Départements et Arrondissements (voir également Art.85).

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59 POUVOIR EXECUTIF : LES ATTRIBUTIONS CONSTITUTIONNELLES (HORMIS LES

DROITS FONDAMENTAUX A GARANTIR PAR L’ETAT)

POUVOIR EXECUTIF

GOUVERNEMENT PRESIDENT

PREMIER MINISTRE MINISTRES SECRETAIRES D’ETAT

CONSEIL DES MINISTRES Art. 143 : Est le chef Nominal des Forces Armées. Art. 144 : . Fait sceller les Lois du Sceau de la République. . Les fait promulguer dans les délais prescrits par la Constitution ou use de son droit d’objection. Art. 145 : Veille à l’exécution des décisions judiciaires.

Art. 148 : Si le Président se trouve dans l’impossibilité temporaire d’exercer ses fonctions, le Conseil des Ministres sous la présidence du Premier Ministre, exerce le Pouvoir Exécutif tant que dure l’empêchement (Voir Art. 159).

Art. 150 : N’a d’autres pouvoirs que ceux que lui attribue la Constitution. Art. 151 : Fait l’exposé Général de la situation par un message au Corps Législatif à l’ouverture de la Première Session Législative Annuelle.

Art. 156 : Le Gouvernement conduit la politique de la Nation (…)

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60 POUVOIR EXECUTIF : LES ATTRIBUTIONS CONSTITUTIONNELLES (HORMIS LES

DROITS FONDAMENTAUX A GARANTIR PAR L’ETAT)

POUVOIR EXECUTIF

GOUVERNEMENT PRESIDENT

PREMIER MINISTRE MINISTRES SECRETAIRES D’ETAT

CONSEIL DES MINISTRES Art. 158 :

. Choisit les Membres de son Cabinet Ministériel, en accord avec le Président. . Présente au Parlement sa déclaration de politique générale. Art. 159 : Le Premier Ministre fait exécuter les Lois. En cas d’absence, d’empêchement temporaire du Président de la République ou sur sa demande, le Premier Ministre préside le Conseil des Ministres. Il a le pouvoir réglementaire, mais il ne peut jamais suspendre, ni interpréter les Lois, Actes et Décrets, ni se dispenser de les exécuter.

Art. 159.1 : De concert avec le Président de la République, il (le P.M.) est responsable de la Défense Nationale.

Art. 160 : Nomme et révoque directement ou par délégation les fonctionnaires publics.

Art. 161 : Le Premier Ministre et les Ministres ont leurs entrées aux Chambres pour soutenir les Projets et les objections du Président de la République ainsi que pour répondre aux interpellations. Art. 162 : Les actes du Premier Ministre sont consignés, le cas échéant par les Ministres chargés de leurs exécutions. Le Premier Ministre peut être chargé d’un portefeuille ministériel.

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61 POUVOIR EXECUTIF : LES ATTRIBUTIONS CONSTITUTIONNELLES (HORMIS LES

DROITS FONDAMENTAUX A GARANTIR PAR L’ETAT)

POUVOIR EXECUTIF

GOUVERNEMENT PRESIDENT

PREMIER MINISTRE MINISTRES SECRETAIRES D’ETAT

CONSEIL DES MINISTRES Art. 163 : Le premier Ministre et les Ministres sont responsables

solidairement tant des actes du Président de la République qu’ils contresignent que de ceux de leurs Ministères. Ils sont également responsables de l’exécution des Lois, chacun en ce qui le concerne.

Art. 166 : Le Président de la République préside le Conseil des Ministres. Le nombre de ceux-ci, ne peut être inférieur à dix (10). Le Premier Ministre quand il le juge nécessaire adjoindra aux Ministres, des Secrétaires d’Etat.

Art. 169 : Les Ministres sont responsables des actes du Premier Ministre qu’ils contresignent. Ils sont solidairement responsables de l’exécution des Lois. Art. 169.1 : En aucun cas, l’ordre écrit ou verbal du Président de la République ou du Premier Ministre ne peut soustraire les Ministres à la responsabilité attachée à leurs fonctions. Art. 171 : Les Ministres nomment certaines catégories d’agents de la Fonction Publique par délégation du Premier Ministre, selon les conditions fixées par la Loi sur la Fonction Publique.

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62 POUVOIR EXECUTIF : LES ATTRIBUTIONS CONSTITUTIONNELLES (HORMIS LES

DROITS FONDAMENTAUX A GARANTIR PAR L’ETAT)

POUVOIR EXECUTIF

GOUVERNEMENT PRESIDENT

PREMIER MINISTRE MINISTRES SECRETAIRES D’ETAT

CONSEIL DES MINISTRES Art. 175 : Les Juges de la Cour de Cassation sont nommés par le Président de la République sur une liste de trois (3) personnes par siège soumise par le Sénat. Ceux de la Cour d’Appel et des Tribunaux de Première Instance le sont sur une liste soumise par l’Assemblée Départementale concernée ; les Juges de Paix sur une liste préparée par les Assemblées Communales.

Art. 181.1 : Les Arrêts ou Jugements sont rendus et exécutés au nom de la République. Ils portent le mandement exécutoire aux Officiers du Ministère Public et aux Agents de la Force Publique. Les actes des Notaires susceptibles d’exécution forcée sont mis dans la même forme. Art. 191.1 : II (le CEP) élabore également le Projet de Loi Electorale qu’il soumet au Pouvoir Exécutif pour les suites nécessaires. Art. 192 : Le Conseil Electoral Permanent comprend neuf (9) membres choisis sur une liste de trois (3) noms proposes par chacune des Assemblées Départementales : trois (3) sont choisis par le Pouvoir Exécutif ; trois (3) sont choisis par la Cour de Cassation ; trois (3) sont choisis par l’Assemblée Nationale. Les Organes sus-cités veillent, autant que possible à ce que chacun des départements soit représenté. Art. 2004 : La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif participe à l’élaboration du Budget et est consultée sur toutes les questions relatives à la Législation sur les Finances Publiques ainsi que sur tous les Projets de Contrats, Accords et Conventions à caractère financier ou commercial auxquels l’Etat est partie. Elle a le droit de réaliser les audits dans toutes les Administrations Publiques.

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63 POUVOIR EXECUTIF : LES ATTRIBUTIONS CONSTITUTIONNELLES (HORMIS LES

DROITS FONDAMENTAUX A GARANTIR PAR L’ETAT)

POUVOIR EXECUTIF

GOUVERNEMENT PRESIDENT

PREMIER MINISTRE MINISTRES SECRETAIRES D’ETAT

CONSEIL DES MINISTRES Art. 206 : La Commission de conciliation est appelée à trancher les différends qui opposent le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Législatif ou les deux (2) branches du Pouvoir Législatif. Elle est formée ainsi qu’il suit : a) le Président de la Cour de Cassation - président; b) le Président du Sénat – Vice-Président ; c) le Président de la Chambre des Députés – Membre ; d) le Président du Conseil Electoral Permanent –Membre ; e) le Vice-Président du Conseil Electoral Permanent – Membre ; f) deux (2) Ministres désignés par le Président de la République - Membres. Art. 207.1 : L’Office est dirigé par un citoyen qui porte le titre de Protecteur du Citoyen. Il est choisi par consensus entre le Président de la République, le Président du Sénat et le Président de la Chambre des Députés. Il est investi d’un mandat de sept &) ans, non renouvelable.

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64 POUVOIR EXECUTIF : LES ATTRIBUTIONS CONSTITUTIONNELLES (HORMIS LES

DROITS FONDAMENTAUX A GARANTIR PAR L’ETAT)

POUVOIR EXECUTIF

GOUVERNEMENT PRESIDENT

PREMIER MINISTRE MINISTRES SECRETAIRES D’ETAT

CONSEIL DES MINISTRES Art. 217 : Les finances de la République sont décentralisées. La gestion en est assurée par le Ministère y afférent. L’Exécutif assisté d’un Conseil Interdépartemental élabore la Loi qui fixe la portion et la nature des revenus publics attribués aux Collectivités Territoriales.

Art. 231.1 : au cas où par la faute de l’Exécutif, le budget de la République convoque immédiatement les Chambres Législatives en Session Extraordinaire à seule fin de voter le Budget de l’Etat.

Art. 232 : Les Organismes, les Entreprises Autonomes et les Entités par le Trésor Public en totalité ou en partie sont régis par des Budgets Spéciaux et des systèmes de traitements et salaires approuvés par le Pouvoir Exécutif.

Art. 278.1 : L’acte du Président de la République déclaratif d’état de siège, doit être contresigné par le Premier Ministre, par tous les Ministres et porter convocation immédiate de l’Assemblée Nationale appelée à se prononcer sur l’opportunité de la mesure.

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ANNEXE II

LES ACTEURS ET INSTITUTIONS DU POUVOIR EXÉCUTIF

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67 DU POUVOIR EXECUTIF : ACTEURS ET INSTITUTIONS Art. 85 : Dans chaque Chef-Lieu de Département, le Pouvoir Exécutif nomme un Représentant qui porte le titre de Délégué. Un Vice-Délégué placé sous l’autorité du Délégué

est également nommé dans chaque Chef-Lieu d’Arrondissement. Art. 86 : Les Délégués et Vice-Délégués assurent la coordination et le contrôle des Services Publics et n’exercent aucune fonction de Police répressive.

Les autres attributions des Délégués et Vice-Délégués sont déterminées par la Loi. Art. 87 : L’Exécutif est assisté d’un Conseil Interdépartemental dont les Membres sont désignés par les Assemblées Départementales à raison d’un (1) par Département. Art. 87.3 :Il (C.I.) assiste aux séances de travail du Conseil des Ministres lorsqu’elles traitent des objets mentionnés au précédent paragraphe avec voix délibérative. Art 217 : Les Finances de la République sont décentralisées. La gestion en est assurée par le Ministère y afférent. L’Exécutif assisté d’un Conseil Interdépartemental élabore la

loi qui fixe la portion et la nature des revenus publics attribués aux collectivités Territoriales.

Art. 133 : Le Pouvoir Exécutif est exercé par :

a) Le Président de laRépublique Chef de l’Etat

b) Le Gouvernement ayant à sa tête un Premier Ministre, (art. 155) Chef de Gouvernement. Il se compose :

Art. 166 : Le Président de la République le Conseil des Ministres. Le nombre de ceux-ci ne peut être inférieur à dix (10). Le Premier Ministre, quand il le juge nécessaire adjoindra aux Ministres, des Secrétaires d’Etat.

Art. 148 : Si le président se trouve dans l’impossibilité temporaire d’exercer ses fonctions, le Conseil des Ministres, sous la

Présidence du Premier Ministre, exerce le Pouvoir Exécutif tant que dure l’empêchement. Art. 141 : Le Président de la République, après approbation du Sénat, nomme par arrêté pris en Conseil des Ministres, le

Commandant en Chef des Forces Armées, le Commandant en Chef de la Police, les Ambassadeurs et les Consuls Généraux.

Art. 142 : Par Arrêté pris en Conseil des Ministres, le président de la République nomme les Directeurs Généraux de

l’Administration Publique, les Délégués et Vice-Délégués des Départements et Arrondissements. Il nomme également, après approbation du Sénat, les Conseils d’Administration des Organismes Autonomes.

Du Premier Ministre

Des Ministres Des Secrétaires D’Etat

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68 AUTRES INSTITUTIONS ASSOCIEES AU POUVOIR EXECUTIF

Art. 223 : Le contrôle de l’exécution du budget et sur la comptabilité publique est assuré par la Cour Supérieur des Comptes et du contentieux Administratif et par l’Office du budget. Art. 224 : La Politique Monétaire Nationale est déterminée par la Banque Centrale conjointement avec le Ministère de l’Economie et des Finances. Art. 225 : Un Organisme public autonome jouissant de la personnalité juridique et de l’autonomie financière remplit les fonctions de Banque Centrale. Son Statut est déterminé par la Loi. Art. 227.2 : Les Comptes Généraux des recettes et des dépenses de la République sont gérés par le Ministère des Finances selon un mode de comptabilité établi par la Loi. Art. 227.3 : Les Comptes Généraux et les budgets prescrits par l’article précédent, accompagnés du rapport de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif doivent être soumis aux chambres Législatives par le Ministre des finances au plus tard dans les quinze (15) jours de l’ouverture de la Session Législative. Il en est de même du bilan annuel et des opérations de la Banque Centrale, ainsi que de tous les autres comptes de l’Etat Haïtien. Art. 234 : L’Administration Publique Haïtienne est l’instrument par lequel l’Etat concrétise ses missions et objectifs. Pour garantir sa rentabilité, elle doit être gérée avec honnêteté et efficacité. Art. 236.2 : La Fonction Publique est une carrière. Aucun fonctionnaire ne peut être engagé que par voie de concours ou autres conditions prescrites par la Constitution et par la Loi, ni être révoqué que pour des causes spécifiques déterminées par la Loi. Cette révocation doit être prononcée dans tous les cas par le Contentieux Administratif. Art. 238 : Les fonctionnaires indiqués par Loi sont tenus de déclarer l’état de leur patrimoine au Greffe du Tribunal Civil dans les trente jours qui suivent leur entrée en fonction. Le Commissaire du Gouvernement doit prendre toutes les mesures qu’il juge nécessaires pour vérifier l’exactitude de la déclaration. Art. 248 : Il est créé un Organisme Spécial dénommé Institut : Institut de la Réforme Agraire en vue d’organiser la refonte des structures foncières et de mettre en œuvre une réforme agraire au bénéfice des réels exploitants de la terre. Cet Institut élabore une politique agraire axée sur l’optimisation de la productivité au moyen de la mise en place d’infrastructures visant la protection et l’aménagement de la terre. Art. 264 : Les Forces Armées comprennent les Forces de Terre, de Mer, de l’Air et les Services Techniques. Les Forces Armées d’Haïti sont instituées pour garantir la sécurité et l’intégrité du Territoire de la République. Art. 269 : La Police est un Corps Armé. Son fonctionnement relève du Ministère de la Justice. Art. 271 : Il est créé une Académie et une Ecole de Police dont l’organisation et le fonctionnement sont fixés par la Loi.

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ANNEXE III

LA CONSTITUTION ET LA RÉFORME ADMINISTRATIVE, LA DÉCENTRALISATION ET LA PARTICIPATION

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PROGRAMME-CADRE DE MODERNISATION DE L’ETAT

ORIENTATIONS CONSTITUTIONNELLES

Réforme Administrative Décentralisation Participation Remarques De l’Education et de l’enseignement Art. 32 : L’Etat garantit le Droit à l’Education. Il veille à la formation physique, intellectuelle, morale, professionnelle, sociale et civique de la population.

Art. 32.1 : L’Education est une charge de l’Etat et des Collectivités Territoriales. Ils doivent mettre l’école gratuitement à la portée de tous, veiller au niveau de formation des enseignants des secteurs publics et privés.

Art. 32.2 : La première charge de l’Etat et des Collectivités Territoriales est la scolarisation massive, seule capable de permettre le développement du pays. L’Etat encourage et facilite l’initiative privée en ce domaine.

Art. 32.3 : L’enseignement primaire est obligatoire sous peine de sanctions à déterminer par la Loi. Les fournitures classiques et le matériel didactique seront mis gratuitement par l’Etat à la disposition des élèves au niveau de l’enseignement primaire.

Art. 32.4 : L’enseignement agricole, professionnel, coopérative et technique est une responsabilité primordiale de l’Etat et des Communes. Art. 32.7 : L’Etat doit veiller à ce que chaque Collectivité Territoriale, Section Communale, Commune, Département soit doté d’établissements d’enseignement indispensables, adaptés au besoin de son développement, sans toutefois porter préjudice à la priorité de l’enseignement agricole, professionnel, coopératif et technique qui doit être largement diffusé.

Art. 32.9 : L’Etat et les Collectivités Territoriales ont pour devoir de prendre toutes les dispositions nécessaires en vue d’intensifier la campagne des masses. Ils encouragent toutes initiatives privées tendant à cette fin.

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PROGRAMME-CADRE DE MODERNISATION DE L’ETAT

ORIENTATIONS CONSTITUTIONNELLES Réforme Administrative Décentralisation Participation Remarques

De la Propriété Art. 36.1 : L’expropriation pour cause d’utilité publique peut avoir lieu moyennant le paiement ou la consignation ordonnée par justice aux ordres de qui de droit, d’une juste et préalable indemnité fixée à dire d’expert. Si le projet initial est abandonné, l’expropriation est annulée et l’immeuble ne pouvant être l’objet d’aucune spéculation, doit être restitué à son propriétaire originaire, sans aucun remboursement pour le petit propriétaire. La mesure d’expropriation est effective à partir de la mise en œuvre du projet. Art. 36.2 : La nationalisation et la confiscation des biens, meubles et immeubles pour causes politiques sont interdites. Nul ne peut être privé de son droit légitime de propriété qu’en vertu d’un jugement rendu par un Tribunal de Droit Commun passé en force de chose souverainement jugée, sauf dans le cadre d’une réforme agraire.

Art. 36..4 : Le propriétaire foncier doit cultiver, exploiter le sol et le protéger notamment contre l’érosion. La sanction de cette obligation est prévue par la Loi.

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PROGRAMME-CADRE DE MODERNISATION DE L’ETAT ORIENTATIONS CONSTITUTIONNELLES

Réforme Administrative Décentralisation Participation Remarques Art. 36.5 : Le droit de propriété ne s’étend pas au littoral, aux sources, rivières,, cours d’eau, mines et carrières. Ils font partie du domaine public de l’Etat.

Art. 39 : Les habitants des Sections Communales ont un droit de préemption pour l’Etat situées dans leur localité.

De la Souveraineté Nationale Art. 59 : Les citoyens délèguent l’exercice de la souveraineté nationale à trois (3) pouvoirs : le Pouvoir Législatif, le Pouvoir Exécutif, le Pouvoir Judiciaire. Le principe de la séparation des trois (3) Pouvoirs est consacré par la Constitution. Art. 60 : chaque Pouvoir est indépendant des deux (2) autres dans ses attributions qu’il exerce séparément. Art. 60.1 : Aucun d’eux ne peut sous aucun motif, déléguer ses attributions en tout en partie ni sortir des limites qui lui sont fixées par la Constitution et par la Loi. Art. 60…2 : La responsabilité entière est attachée aux actes de chacun des trois (3) Pouvoirs.

Des Collectivités Territoriales et de la Décentralisation Articles 61 à 87.5 : - Organisation administrative et territoriale - Décentralisation et déconcentration

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PROGRAMME-CADRE DE MODERNISATION DE L’ETAT

ORIENTATIONS CONSTITUTIONNELLES

Réforme Administrative Décentralisation Participation Remarques Art. 74 : Le Conseil Municipal est

gestionnaire privilégié des biens fonciers du domaine privé de l’Etat situés dans les limites de sa Commune. Ils ne peuvent être l’objet d’aucune transaction sans l’avis préalable de l’Assemblée Municipale.

Art. 87.4 : La décentralisation doit être accompagnée de la déconcentration des Services Publics avec Délégation de Pouvoir et du décloisonnement industriel au profit des Départements.

Du Pouvoir Législatif Art. 90 : Chaque Collectivité Municipale constitue une Circonscription électorale et élit un Député. La Loi fixe le nombre de Députes au niveau des grandes agglomérations sans que ce nombre n’excède trois (3). En attendant l’application des alinéas précédents, le nombre des Députés ne peut être inférieur à soixante-dix (70).

Du Pouvoir Exécutif Art. 133 : Le Pouvoir Exécutif est exercé par : a) Le Président de la République, chef de l’Etat ; b) Le Gouvernement ayant à sa tête un Premier Ministre.

Des attributions du Premier Ministre Art. 161 : Le Premier Ministre et les Ministres ont leurs entrées aux Chambres pour soutenir les Projets de Lois et les objections du Président de la République ainsi que pour répondre aux interpellations.

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PROGRAMME-CADRE DE MODERNISATION DE L’ETAT

ORIENTATIONS CONSTITUTIONNELLES

Réforme Administrative Décentralisation Participation Remarques Des Ministres et des Secrétaires d’Etat Art. 166 :: Le Président de la République préside le Conseil des Ministres. Le nombre de ceux-ci ne peut être inférieur à dix (10). Le Premier Ministre quand il le juge nécessaire adjoindra aux Ministres, des Secrétaires d’Etat.

Du Pouvoir Judiciaire Art. 175 : Les Juges de la Cour de Cassation sont nommés par le Président de la République sur une liste de trois (30 personnes par siège soumise par le Sénat. Ceux de la Cour d’Appel et des Tribunaux de Première Instance le sont sur une liste soumise par l’Assemblée Départementale concernée ; les Juges de Paix sur une liste préparée par les Assemblées Communales. Art. 176 : La Loi règle les conditions exigibles pour être Juge à tous les degrés Une Ecole de la Magistrature est créée. Art. 192 : Le Conseil Electoral Permanent comprend neuf (9) membres choisis su r une liste de trois (3) noms proposés par chacune des Assemblées Départementales : trois (3) sont choisis par le Pouvoir Exécutif ; trois (3) sont choisis par la Cour de Cassation ; trois (3) sont choisis par l’Assemblée Nationale. Les Organes sus-cités veillent, autant que possible à ce que chacun des départements soit représenté. Art. 200 : La Cour Supérieure des Comptes du Contentieux Administratif est une juridiction financière, administrative, indépendante

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ANNEXE IV

LA CONSTITUTION ET LA PARTICIPATION

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ANNEXE V

LA CONSTITUTION, LA DÉCONCENTRATION ET LA DÉCENTRALISATION