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LA COOPERACIÓN POLICIAL INTERNACIONAL (II)
II. FUNDAMENTOS DE LA COOPERACIÓN POLICIAL, NACIONAL E
INTERNACIONAL
Ante el fenómeno más reciente de la proliferación de la criminalidad
transnacional e internacional, se plantea la intervención policial como reacción
absolutamente necesaria y lógica. Sin embargo, hemos de partir del presupuesto de que
la seguridad pública es competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento
corresponde al Gobierno de la nación (con la excepción de la participación limitada de
las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales).
Debemos plantear el fundamento de la cooperación policial desde una doble
perspectiva: La cooperación policial en el interior de los Estados, intentando acomodar
su actuación a la relativa a otras instituciones estatales, y la cooperación policial en el
exterior de los mismos y entre los mismos, con el fin de lograr la lucha eficaz contra los
crímenes de perfiles internacionales, sean eminentemente internacionales o simplemente
transnacionales.
1.-Los organismos de colaboración interna
En el ámbito interno de los Estados, ya se ha puesto de manifiesto que era
absolutamente necesaria la cooperación entre las distintas instituciones del Estado con
el fin de luchar contra el crimen organizado.
En nuestro ordenamiento interno, contamos con organismos financieros y de otro
tipo, así como con organismos administrativo-policiales con competencias en materia de
criminalidad organizada.
En primer lugar, abordaremos muy escuetamente los organismos financieros y de
la administración:
1. En materia de prevención del blanqueo de capitales, contamos con:
a. La COMISIÓN PARA LA PREVENCIÓN DEL BLANQUEO DE CAPITALES E
INFRACCIONES MONETARIAS (CPBCIM), creada para vigilar el
cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley 19/2003 de
Régimen Jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones
económicas con el exterior y sobre determinadas medidas de Prevención
del blanqueo de capitales, así como por el Reglamento 54/2005.
b. EL SERVICIO EJECUTIVO DE LA COMISIÓN PARA LA PREVENCIÓN DEL
BLANQUEO DE CAPITALES E INFRACCIONES MONETARIAS (SEPBLAC).
Este Servicio depende del Banco de España, quien nombra a su Director,
y se integra por funcionarios de distinta procedencia (policía, Banco de
España, Ministerio de Hacienda). Cuando, al inspeccionar, encuentra
indicios de delito, transfiere su información a los órganos encargados de
persecución penal con los que está obligado a cooperar (Ministerio
Fiscal, Policía Judicial).
2. En materia de financiación del terrorismo, destaca la COMISIÓN DE VIGILANCIA
DE ACTIVIDADES DE FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO. En España, y para
adaptarnos a la Resolución 1373 (2000) del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, dictamos la Ley 12/2003, de 21 de mayo, de prevención y
bloqueo de la financiación del terrorismo, así como la L.O.4/2003, de 21 de
mayo, complementaria de la Ley de prevención y bloqueo de la financiación del
terrorismo, por la que se modifica la L.O. 6/1995, de 1 de julio, del Poder
Judicial, y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
Por otro lado, destacamos los siguientes organismos administrativo-policiales
con competencias en materias relacionadas con el crimen organizado:
1. En materia de crimen organizado en general, destacan las Unidades especiales
en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad españoles:
a. LAS UNIDADES DE DROGA Y CRIMEN ORGANIZADO (UDYCO),
dedicadas a la investigación del tráfico de drogas y crimen organizado en
general. De ella depende:
i. La Brigada de Estupefacientes
ii. La Brigada de Crimen Organizado y Blanqueo de Capitales
iii. La Brigada de Investigación de Delitos Monetarios (investigación
de hechos delictivos en esta materia y en particular los
relacionados con el blanqueo de capitales). Esta Brigada está
adscrita al Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del
Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (SEPBLAC), de
la que depende también la Unidad de Investigación de la Guardia
Civil.
iv. La Brigada de Investigación del Banco de España, que asume la
investigación de los delitos relacionados con la falsificación de
moneda nacional y extranjera.
v. Unidades adscritas a la Fiscalía Anticorrupción, a la Fiscalía
Antidroga y a la Audiencia Nacional, que desempeñan las tareas
que dichos órganos les encomienden.
vi. El Grupo de Respuesta Especial contra el Crimen Organizado
(GRECO), depende de la UDYCO y de la Unidad de
Delincuencia Especializada y Violenta, y se creó por el
Ministerio del interior el 18 de enero de 2005.
B. LA UNIDAD CENTRAL OPERATIVA (UCO), que depende de la Jefatura de
Información y Policía Judicial y con la misión de investigar y perseguir
asuntos relacionados con la delincuencia organizada, económica e
internacional.
2. En materia de tráfico de drogas y blanqueo de capitales:
a. SECRETARÍA DE ESTADO DE SEGURIDAD, a quien le corresponde la
dirección, impulso y coordinación de las actuaciones del departamento
en materia de tráfico de drogas, blanqueo de capitales y delitos conexos.
Dependen de la misma:
i. El Gabinete de Análisis y Prospectivas sobre Tráfico de drogas,
blanqueo de capitales y delitos conexos, con la función de recibir,
analizar y difundir la información y confeccionar estadísticas
nacionales.
ii. El Gabinete de Actuación Concertada sobre Tráfico de Drogas,
Blanqueo de Capitales y delitos conexos, que se ocupa de
coordinar la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado.
iii. Los Consejos Superior y Asesor de lucha contra el tráfico de
drogas y el blanqueo de capitales.
iv. El Consejo Asesor del Observatorio de seguimiento del uso de las
nuevas tecnologías por las organizaciones criminales de
traficantes de drogas ilegales, de blanqueo de capitales
procedentes de dicho tráfico ilegal y de otros delitos conexos.
También poseen funciones al respecto: la Dirección General de la
Policía, la Comisaría General de Policía Judicial (con competencia para la
investigación y persecución de infracciones supraterritoriales), la Dirección
General de la Guardia Civil (actuaciones para evitar y perseguir el narcotráfico),
y Jefatura Fiscal y de Fronteras.
3. En materia de tráfico ilegal de personas:
A. LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA , a quien corresponde dirigir,
organizar y controlar el cumplimiento de lo dispuesto en materia de
extranjería, y dentro de ella, LA COMISARÍA GENERAL DE EXTRANJERÍA Y
DOCUMENTACIÓN, dentro de la cual se sitúa la UNIDAD CONTRA LAS
REDES DE INMIGRACIÓN Y FALSEDAD DOCUMENTALES. Igualmente,
dentro de la DIRECCIÓN GENERAL DE LA GUARDIA CIVIL, se encuentra la
JEFATURA FISCAL Y DE FRONTERAS, que se ocupa de las actuaciones
concernientes a evitar y perseguir todo tipo de tráficos ilícitos, lo que
incluye el de personas, así como a controlar la inmigración irregular (le
corresponde en general la custodia y vigilancia de las costas, fronteras,
puertos, aeropuertos y mar territorial).
4. En materia de terrorismo:
a. LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA, aunque no contempla
competencias específicas, éstas vendrían comprendidas en las
correspondientes a la COMISARÍA GENERAL DE POLICÍA JUDICIAL. A LA
DIRECCIÓN GENERAL DE LA GUARDIA CIVIL se le atribuye la función de
obtener, difundir y utilizar operativamente la información de interés para
el orden y la seguridad públicas en el ámbito de las funciones propias de
la Guardia Civil, especialmente en materia antiterrorista.
b. Con el fin de intensificar y acrecentar la coordinación entre los cuerpos
de la Policía y Guardia Civil en materia de lucha antiterrorista, el
Gobierno creó en 2004, dentro del Ministerio del Interior y bajo la
dependencia directa del Ministro, el COMITÉ EJECUTIVO PARA EL MANDO
UNIFICADO DE LA POLICÍA NACIONAL Y LA GUARDIA CIVIL. El fin de este
comité es reforzar la dirección coordinada de las competencias sobre las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el desarrollo de sus
funciones sobre cooperación policial internacional, seguridad ciudadana,
información e investigación, policía judicial, etc…, en particular, tiene
como cometido el procurar la constitución de unidades especiales
conjuntas entre otras materias sobre criminalidad organizada y
terrorismo, así como constituir una base de datos policial común y de
acceso compartido de las Fuerzas de Seguridad del Estado.
c. A su vez, el Comité Ejecutivo ha creado, dentro del Ministerio del
Interior en el año 2004, el CENTRO NACIONAL DE COORDINACIÓN
ANTITERRORISTA, unidad policial profesional de carácter permanente con
sede física propia e integrado inicialmente por 38 miembros de las
Fuerza y Cuerpos de Seguridad del Estado, a los que se unirá el personal
del Centro Nacional de Inteligencia que el Ministerio de Defensa
considere oportuno.
2. La cooperación policial internacional
En el ámbito interno, organizamos la cooperación policial internacional, conforme a
la actuación de los siguientes órganos:
a. GABINETE DE COORDINACIÓN, SUBDIRECCIÓN GENERAL DEPENDIENTE DE
LA SECRETARÍA DE ESTADO DE SEGURIDAD, tiene como función la
coordinación de la ejecución de los planes en materia de cooperación
policial internacional, así como las actuaciones que correspondan al
Ministerio del Interior, en relación con el Sistema de Información de
Schengen (art.2.3 a) RD 1599/2004).
b. LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA. A este órgano le corresponde
disponer la colaboración y prestación de auxilio a las policías de otros
países, en concreto a un órgano inscrito en la misma, como es la
COMISARÍA GENERAL DE POLICÍA JUDICIAL, dependiente de la
Subdirección General Operativa, quien dirige además las oficinas
nacionales de INTERPOL y EUROPOL.
c. La Orden de 10 de septiembre de 2001, que reorganiza la estructura
orgánica de la policía adscribe a la JEFATURA DE COORDINACIÓN Y
APOYO TÉCNICO (Unidad que integra la Comisaría General de Policía
Judicial):
i. UNIDAD NACIONAL DE INTERPOL, con las misiones de
cooperación técnica y prestación de auxilio a las Policías de otros
países conforme a lo establecido en los Tratados y Acuerdos
Internacionales.
ii. UNIDAD NACIONAL DE EUROPOL, con las funciones de
canalizar la cooperación técnica con la organización Europol en
el marco de sus competencias.
*Dentro de la Dirección General de la Guardia Civil es la
Secretaría de Cooperación Internacional, dependiente del
Gabinete Técnico, la ocupada de canalizar las peticiones de
cooperación internacional que reciba la Guardia Civil (art.3 de la
Orden de 29 de octubre de 2001, que reorganiza la estructura
orgánica de la Guardia Civil). En cambio, los aspectos operativos
de la cooperación se llevan a cabo desde la Jefatura de Información
y Policía Judicial (art.7.1 de la Orden).
Un ejemplo destacado de cooperación policial internacional, en la lucha contra
delitos como el terrorismo o el tráfico ilegal de personas son las COMISARÍAS
CONJUNTAS entre España y los países fronterizos, Francia y Portugal.
Con Francia, estos órganos se crean después del Acuerdo entre el Reino de
España y la República Francesa sobre la Creación de Comisarías Conjuntas en la
Zona Fronteriza Común, de 3 de junio de 1996. La Orden de 10 de septiembre de 2001,
que reorganiza la estructura orgánica de la policía, regula las Comisarías Conjuntas o
Mixtas (art.22), destinadas a desarrollar en la zona fronteriza la cooperación policial con
los Estados con los que compartimos fronteras. La cooperación policial con este país se
concreta en el Convenio de Cooperación Transfronteriza en materia Policial y
Aduanera entre el Reino de España y la República Francesa, de 7 de julio de 1998. En
este Convenio se dispone la creación de CENTROS DE COOPERACIÓN POLICIAL Y
ADUANERA cerca de la frontera común e instalados en las Comisarías comunes. Dichos
Centros estarán a disposición del conjunto de los servicios encargados de misiones de
policía y aduana con vistas a favorecer el buen desarrollo de la cooperación
transfronteriza en materia policial y aduanera, y en particular, de luchar contra la
inmigración irregular, la delincuencia fronteriza, la prevención de las amenazas contra
el orden público.
Mención aparte merece el Centro Nacional de Inteligencia, creado por la Ley
11/2002. Cuando ya existía este Centro bajo la denominación de CENTRO SUPERIOR
DE INFORMACIÓN DE LA DEFENSA, tenía unidades dedicadas al crimen organizado. La
Ley de 2002 define genéricamente el ámbito de las funciones de los servicios de
inteligencia españoles, por lo que se puede incluir la información en materia de crimen
organizado, inclusive del terrorismo. Así, el art.4 B) hace referencia a la función de
prevenir, detectar y posibilitar la neutralización de aquellas actividades de grupos o
personas que pongan en riesgo, amenacen o atenten contra el ordenamiento
constitucional, los derechos y libertades de los ciudadanos españoles, la soberanía,
integridad y seguridad del Estado, la estabilidad de sus instituciones, los intereses
económicos nacionales y el bienestar de la población. No podemos olvidar que no se
trata de un organismo policial ni sus agentes tienen el carácter de agentes de la
autoridad. Se trata de un organismo adscrito al Ministerio de Defensa, aunque la
coordinación de los servicios de inteligencia se atribuye a la Comisión Delegada del
Gobierno para Asuntos de Inteligencia.
3. Los nuevos perfiles de la cooperación policial internacional
Como ya se ha puesto de manifiesto a través de la exposición de los órganos
dedicados a la cooperación policial internacional, dicha cooperación es fundamental de
cara a dos propósitos fundamentales: la represión y la prevención del crimen
organizado. Sin embargo, se enfrenta al problema de la desconfianza respecto de la
revelación de datos reservados y fuentes de información, puesto que se trabaja con
informantes secretos. Es de destacar que la cooperación policial es más antigua que la
judicial y se desarrolla de un modo más fluido.
En la cooperación policial se ha dado una evolución, de modo que podemos hablar
de unos nuevos perfiles que dotan a la misma. Tradicionalmente, se utilizaba el
intercambio de información entre servicios policiales. Actualmente, se tiende hacia un
concepto de policía preactiva que se proyecta igualmente sobre la cooperación policial
internacional. Entre las nuevas formas de cooperación, resaltan las autoridades centrales
y funcionarios de enlace, los equipos mixtos de investigación, la cooperación activa
mediante observaciones ultrafronterizas, la persecución en caliente transfronteriza y la
cooperación en el marco de entregas controladas, algunos instrumentos a caballo entre
la cooperación judicial y la penal. Algunas de estas nuevas formas de cooperación
suscitan críticas desde la perspectiva del respeto a los derechos humanos.
Otra de las características de la nueva cooperación policial internacional es el
establecimiento, con carácter reciente, de cuerpos de naturaleza interestatal que poseen
dicho fin, así INTERPOL, EUROPOL, OLAF. Sin embargo, estos órganos no poseen la
capacidad de intervenir directamente. Su actividad principal consiste, más bien, en el
intercambio de información y la búsqueda internacional de personas. Para este fin, se
crean bases de datos comunes. En cambio, la actividad policial directa, con carácter
operativo, se deja en manos de las policías nacionales.
En el ámbito más limitado de la UE, se prevé que EUROPOL asuma alguna facultad
de intervención directa, aunque con ciertas restricciones, puesto que no existe un
sistema procesal penal a este nivel, lo que dificultaría dicha asunción.
4. Las formas de cooperación policial internacional
a. En el ámbito universal:
i. INTERPOL
La INTERPOL es el principal instrumento de cooperación policial internacional
de carácter universal, que tiene su sede en Lyon (Francia). Es un organismo
intergubernamental, que procede de la cooperación policial internacional, concepto que
nace en el Congreso de Viena de 1815, aunque su objetivo era la persecución de
opositores políticos y no de criminales. Dicha cooperación se vio interrumpida por la I
Guerra Mundial, sin perder de vista que el mismo año en que comienza la guerra, 14
países estudian la posibilidad de establecer una oficina internacional criminal de enlace.
En 1923 se celebró el II Congreso Internacional de Policía Criminal, en el seno
del cual se estableció la Comisión Internacional de Policía Criminal (International
Criminal Police Commission, ICPC). Esta comisión constituye precisamente el
antecedente de la INTERPOL. La ICPC tiene su sede en Viena, y se revitaliza después
de la II Guerra Mundial, con ocasión de una conferencia internacional que se celebró en
1946. A partir de ese momento, se elaboraron nuevos estatutos y se trasladó la sede
general a París. En 1956 la ICPC se transforma en ICPO-Interpol, como organización
intergubernamental. Su sede se trasladó de las afueras de París a Lyon en 1989.
Las funciones de INTERPOL se encaminan a posibilitar la cooperación entre los
Estados con el fin de luchar contra el crimen con perfiles internacionales,
particularmente el crimen organizado. Para dicho fin, se elaboran una serie de ficheros
computerizados con datos sobre la materia que permitan compartir información,
planificar acciones coordinadas y la organización de encuentros de trabajo sobre la
materia. Es de resaltar que no tiene competencias de investigación, y que sólo actúa a
solicitud de los miembros.
ii. La cooperación policial internacional prevista en Tratados
Internacionales, en el marco de las Naciones Unidas
Los Convenios Internacionales sobre Terrorismo y Delincuencia Organizada
contienen disposiciones relativas a mecanismos de cooperación policial internacional.
Así la Convención de Naciones Unidas contra la criminalidad transnacional organizada
del año 2000 contiene previsiones sobre mecanismos de esta naturaleza en los artículos
27 a 29. Se establece, de este modo: el intercambio de información, la cooperación en la
realización de investigaciones, la recogida de pruebas del delito, la utilización de
oficiales de enlace, la formación y asistencia técnica, etc….
b. En el ámbito europeo:
En el Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997 se establece, entre los
objetivos de la UE, una mayor cooperación entre las fuerzas policiales, las autoridades
aduaneras y otras autoridades competentes de los Estados miembros (art.29). En el
ámbito europeo contamos con: EUROPOL y OLAF, entre otras instituciones dedicadas
a funciones de lucha contra el crimen organizado.
