GUVERNANA MULTI NIVEL- Note de curs -

- Pentru uzul studenilor -

2014CUPRINS31. Conceptul de guvernan

92. Regiune i regionalizare n contextul Uniunii Europene

143. Conceptul de governance i multi-level governance. Abordare comparativ

194. Principiile bunei guvernane (good governance)

20Trsturile modelului multi-level governance

21Tipuri de multi-level governance

24Distribuia vertical a competenelor ntre autoriti

35Dispersia autoritii pe orizontal

385. Problema grupurilor de interese

436. Procesul de decizionare

50Bibliografie

1. Conceptul de guvernan

Conform lui A. Pagedon, prima utilizare a termenului de guvernan n sensul actual, aparine Bncii Mondiale, care ntr-un raport din 1989, privind dezvoltarea economic n rile africane, scria despre o criz a guvernanei", privit ca manier de a exercita n sens pozitiv actul guvernrii de ctre statele constituite n rile post-coloniale, mpreun cu organismele economico-financiare internaionale i cu ali ageni economici, lsnd s se neleag faptul c este necesar o nou structurare a relaiilor internaionale astfel nct ntre state, ntre organizaiile internaionale (mai ales cele cu atribuii economico-financiare), societile civile, ntreprinderile i societile multinaionale s se stabileasc raporturi prin care economia i finanele acestor ri s fie bine gospodrite. Banca Mondial ncerca astfel s introduc o depolitizare i o dezideologizare a economiei i finanelor, prezentate ca elemente ale oricrei societi moderne care trebuie s funcioneze bine, eficient i integru, oricare ar 11 forele politice aflate la guvernare, oricare ar fi structura valorilor culturale ale unei ri.

Pierre de Senarecles consider c relaiile internaionale sunt marcate de transformri profunde, de apariia unor raporturi noi ntre ageni noi, de tendine de evoluie pe care aparatul categorial tradiional nu are totdeauna capacitatea de a le oglindi. Reaezarea rolului statului, afirmarea proceselor de integrare regional, sfritul Rzboiului Rece i tendinele de globalizare i mondializare pun probleme noi legate de raporturile de putere, de capacitatea oamenilor de a stpni, de a regla noile relaii pe care le impune ntlnirea unor proiecte de interes larg. Dezintegrarea URSS, prbuirea regimurilor comuniste, creterea rolului ntreprinderilor multinaionale i accelerarea mondializrii, evoluiile modurilor de producie, creterea tehnicilor internaionale, progresul exploziv al sistemelor de informaie i comunicare, deregularizarea schimburilor de pe pieele monetare i financiare au sporit interdependenele la scara rilor dezvoltate, dar i la scara globului. Astfel vechile clasificri geopolitice nu mai au valoare, nu mai pot explica dinamica globalizrii pieelor, creterea economic rapid, descompunerea i recompunerea unor tipuri de solidariti colective.

Au aprut procese noi - rzboaie etnice i religioase, probleme umanitare - care cer noi soluii globale. ncercarea de a ntri vechile mecanisme instituionale internaionale (ONU) a dovedit faptul c n faa unor situaii anarhice ele sunt inoperante.

Guvernana a fost pentru muli autori conceptul salvator care s pun n eviden un nou mod de a soluiona problemele internaionale nglobnd vechile formule ale guvernrii pentru a propune un proiect de ordine internaionale, de pace i dezvoltare, realizate prin aportul unui ct mai mare numr de actori, chiar dac guvernanta nu este nc bine definit. P. de Senarcles scrie c guvernana traduce ideea c guvernmintele statelor nu au monopolul puterii legitime, c exist alte instituii i actori care contribuie la meninerea ordinii, participnd la reglarea economic i social". Aceasta deoarece mecanismele de gestiune i control al afacerilor publice implic un nivel local, naional i regional, un ansamblu complex de structuri birocratice, de puteri publice mai mult sau mai puin ierarhizate, de ntreprinderi, grupuri de presiune private, micri sociale fa de care guvernele nu au monopolul funciilor de comand i arbitraj politic. Funciile de organizare, conducere i negociere sunt asigurate de un larg evantai de organizaii guvernamentale i neguvernamentale, de ntreprinderi private i de micri sociale, care contribuie cu toate, n ansamblu la anumite forme de reglare politic, economic i social la nivel naional i internaional. Atunci cnd n numele guvernanei se ncearc o teoretizare a proceselor pe care le exprim, demersurile doresc s depeasc anumite percepte ale realismului politic, s treac dincolo de abordarea relaiilor internaionale ca raporturi de for, pentru a pune n eviden rolul vieii societilor, respectiv a organismelor lor instituionale" care i asum intervenii n orientarea comportamentelor statelor. Dei nu exist o putere de coerciie, asemntoare statului n plan intern, n viata internaional nu domin anarhia sau exclusiva manifestare a marilor puteri: numeroii actori, existeni n prezent, recunosc reguli ale jocului, accept o serie de obligaii, urmeaz cerinele unor practici reglementative, formale sau informale. Senarcles serie c acest neo-instituionalism este inspirat de anumite lucrri asupra fenomenului birocraiei, asupra culturii organizaiilor, interesndu-se mai puin de mandatele organizaiilor i mai mult de practicile pe care ele reuesc s le impun pn la urm. Pentru Oran Young baza unei bune guvernante o constituie ansamblul de instituii, legi, proceduri i norme care permit oamenilor s-i exprime preocuprile i s lupte pentru aprarea intereselor lor ntr-un context relativ previzibil i echitabil. Structurile internaionale nu reflect numai ierarhiile de putere, ci i interaciunile dintre variaii ageni care au ateptri, obiective, interese i preferine pe care i le urmresc mpreun cu guvernmintele. Astfel, pentru Senarclens, guvernanta aparine categoriei regimurilor, accentund asupra necesitii cunoaterii actorilor, a interdependenei complexe care i leag i n acelai timp i oblig s se supun unei logici utilitare i pragmatice, unei confruntri a mizelor, printr-o negociere care s degajeze consensul, s faciliteze cooperarea i s stopeze eventualele conflicte.

Guvernana i definete natura i practicile n afara puterii statului care este redus la rolul de partener al celorlali actori; menirea lui ar consta n identificarea problemelor i funciilor n dezvoltarea crora este interesat o colectivitate, n integrarea i reglementarea global a nfptuirii lor i responsabilizarea celor ce i asum soluiile. La scar local guvernana poate soluiona problemele unei comuniti solicitnd puterii publice un stil nou de guvernare, o sensibilitate sporit fa de cerinele populaiei i un comportament care s duc la o ameliorare a condiiilor de via ale oamenilor, la scar internaional, rolul statelor n gestionarea problemelor comunitii proprii nu poate fi eludat i este greu de imaginat disoluia structurilor i funciilor lui la nivel macro-social. De aici ideea unor analiti pentru care guvernanta este un ghid al orientrii conduitelor viitoare n relaiile sociale naionale i internaionale, ntre ele precum i ntre ele i sistemul statal, care s-a elaborat pe modelul" occidental, dar nu 20 este sigur c el se va confirma n evoluia viitoare .

n faa proceselor de mondializare, guvernana propune a treia soluie, fa de integrarea greu de suportat de ctre state i anarhia greu de suportat de ctre popoare, cea a unui echilibru funcional ntre ageni diveri dar cu real putere n relaiile internaionale. Senarclens consider c n relaiile internaionale s-au produs importante schimbri - de jocuri, de actori, de finaliti i de reguli - care propun dislocarea nelesurilor vechi date organizrii relaiilor internaionale, dar pe care guvernanta nu le poate substitui. Este recunoscut amploarea proceselor de globalizare, dar refuz ideea statului planetar care aeaz oamenii - prin reeaua informaional - n raporturi de proximitate. Integrarea economic mondial a dus la multiplicarea agenilor scenei internaionale, la schimbarea rolului statului de actor privilegiat, pentru c odat cu el (mpreun sau mpotriva lui) activeaz organizaii, ntreprinderi, experi, asociaii care se manifest n numele unor societi civile, genernd o cooperare transnaional cu reele specifice, care nu mai sunt controlate de ctre guverne, dar cu care se afl ntr-o strns interdependen. Guvernele sunt n situaia de a negocia cu aceste reele soluii la probleme sectoriale importante pentru societile civile proprii. Statele trebuie s negocieze nu numai ntre ele ci i eu ageni exteriori sau interiori, poziionai ca actori ai raporturilor internaionale, care diminueaz rolul organizaiilor internaionale tradiionale cum este ONU. n acest nou cadru al relaiilor internaionale marile puteri - generatoare ale practicilor cuprinse sub conceptul de guvernant - nu Ie acord acestora prea mare importan, fie pentru c diplomaia lor este greoaie, ineficient, fie pentru c structurarea lor este ntemeiat pe principiul egalitii statelor - ineficient i nerealist n optica teoreticienilor guvernantei. Orict de ampl ar fi mondializarea, iluziile ei privind generalizarea planetar a modernitii sunt risipite de constatarea c 2-3 instituii i cteva centre de afaceri (10) stimuleaz i controleaz activitile economice de vrf, n timp ce zone ale globului sunt complet ignorate. Senarclens scrie c mondializarea coincide cu persistena i deseori cu aprofundarea anumitor linii de fractur, societi ntregi fiind abandonate n stare de subdezvoltare, neintegrate, nesincronizate istoriei actuale. Acolo, securitatea colectiv, meninerea pcii sau dezvoltarea economico-social devin doar pentru cteva zile subiecte mediatizate dac marile puteri doresc acest lucru i intervin umanitar cu tehnologia lor sofisticat. Slbiciunea statelor de acest fel, care nu au o baz economic, unde capacitile administrative sunt reduse iar raporturile politice nesupuse exigenelor modernitii, unde apar violene civile, conflicte regionale, deplasrile de populaie i dominaia fanatismelor fundamentaliste nu pot fi n nici un caz un argument al guvernantei.

Pentru multe pri ale globului guvernana este un concept fr acoperire pentru c acolo aciunile nonguvernamentale sau de tip tradiional nu soluioneaz nimic. Acolo sunt doar reflexele jocurilor de interese ale marilor puteri. Pentru alte zone ale globului, unde s-a dezvoltat o economie racordat la exigenele mondiale parial, guvernanta nu poate dect s genereze respingere pentru c politicile liberale le comand Ia asumarea unei competiii pe care nu o pot susine. n ambele situaii reacia intern este de respingere a guvernantei i odat cu ea, a multiplicrii relaiilor cu rile dezvoltate. Relaiile internaionale contemporane sunt marcate de deosebirile care devin discrepane, ntre un numr redus de state dezvoltate i un mare numr de ri care se confrunt cu grave probleme de gestionare a resurselor proprii pentru a-i pstra identitatea colectiv i a-i asigura un trai decent. Miza guvernantei asupra mecanismelor de pia, ca regulator al schimburilor mondiale (Runda Uruguay), se va lovi de marile contradicii pe care Ie va genera: ntre sectoare care se vor dezvolta i altele care vor decdea, ntre bogai i sraci, ntre producie i consum.

Senareiens consider c vor avea loc schimbri n relaiile internaionale, deoarece multiplicarea raporturilor dintre oameni n societatea internaional are un grad real de obiectivitate, chiar dac nu i cadena cerut de guvernan. Aceast evoluie nu va altera esena politicului, care cuprinde raporturile de autoritate i putere, instituiile i procedurile pentru arbitrarea conflictelor; nu va impieta asupra valorilor i necesitii repartiiei mai echitabile a resurselor, nu va disloca mijloacele de coerciie pentru a asigura securitatea i a apra legturile de solidaritate ale marilor comuniti. Ierarhiile de putere, spaiile de solidaritate, identitile colective, frontierele i instituiile delimitnd i structurnd schimburile ntre societi nu suni niciodat imuabile; ele evolueaz constant, Statele-naiuni se dezagreg cteodat, pot forma confederaii, federaii sau pot inventa forme instituionale hibride, cum este UE de azi. Conflictele inerente esenei politicului nu au cu toate acestea nici o ans de a se dizolva durabil ntr-o guvernant de natur tehnocratic i administrativ"2".

Relaiile internaionale actuale evideniaz faptul c asistm la cutarea unui model explicativ care s surprind actualele procese i tendine ce ne marcheaz, de a cuprinde conceptual o realitate care se face" ntr-un ritm ameitor. Scena internaional nu mai este dominat constant de un anumit tip de probleme, pentru c agenda lor este variabil, modalitile de soluionare trebuind s se primeneasc necontenit, dup o logic a discontinuitilor accelerate, n care reperele de altdat se dilueaz fr a aduce n urma lor puncte de sprijin pentru aciunile colective, reguli de joc pe care s le respecte toi actorii. n esena lor, relaiile internaionale rmn ceea ce au fost mereu: schimburi ntre comuniti umane, ntre oamenii care le alctuiesc, structurai societal, cultural i instituional. Relaiile internaionale actuale stau sub semnul unor tendine contrarii de evoluie, oblignd societile i conductorii lor la operarea cu opiuni, nu totdeauna uor de luat. Astfel procesele de globalizare i mondializare sunt nsoite de cele ale regionalizrii, ntr-un mers cnd simultan cnd ciclic, alternativ. n faa pierderii reperelor colective, a imperii societilor n arena internaional, a dificultilor reale ale teoriilor de a se construi ca explicaii viabile ale faptelor, numeroi teoreticieni i oameni politici se ntorc spre statul-naiune, ca factor central, ca punct de sprijin n msur s structureze aciunile societilor, att n planul vieii lor interne ct i n angajamentul lor n relaiile internaionale. Aceleai procese genereaz ns convingerea altora c statul naional nu mai este cel mai potrivit cadru al structurrii conduitelor colective, el trebuind s lase Ioc unor micro sau mediostructuri, mai apte s angajeze aciunea subsidiar fa de comuniti cu geometrie variabil i solidariti plurivalenate. Trebuie cutat formula cea mai bun pentru a echilibra cele dou tendine, ele punnd n discuie optimul integrrii colective a oamenilor i prin acesta al schimburilor reciproce, al participrii lor la o via internaional care i leag" tot mai strns, n reele tot mai numeroase, de la planul interindividual la cel al colectivitilor locale, apoi al identificrilor comunitare, pn la scara mondial. Astfel, trebuie gsite posibilitile factorilor politici, instituionali de a introduce o ordine, la fiecare palier precum i la scar global, reflex al diverselor nivele de integrare a oamenilor. Nu este pus n discuie problematica unei ordini ci a felului, a tipului de ordine pe care societile Ie vor pune n lucru, compatibilizate la scar planetar, rspunznd la ntrebarea: ce modele de ordine sunt posibile pentru ca de aici s se stabileasc cele dezirabile? Aceste modele vor trebui s echilibreze tendinele localiste, regionaliste cu cele globaliste, ale unui guvernmnt" mondial, expresia aceasta nsemnnd c omenirea arc nevoie de o reglementare minim, dar de cuprindere universal, a comportamentelor tuturor actorilor si. n msura n care relaiile internaionale angajeaz tot mai multe domenii de activitate uman i colectiviti din ce n ce mai ample, aciunea unui agent n cadrul lor este dependent i are consecine n sfere i la nivele deseori greu de anticipat. Responsabilizarea conduitelor n relaiile internaionale devine indispensabil structurrii lor sub semnul unor valori general-umane, sub imperativul construirii dialogului i pcii ntre oameni. Multiplicarea i diversificarea raporturilor dintre oameni la scar planetar sunt nsoite de o sporire a respectului reciproc, de o dorin de cunoatere a valorilor celuilalt", de un efort de a raionaliza fluxurile care leag comunitile umane ntre ele.

Procesele de identificare se cer echilibrate cu cele de nscriere a diverselor societi particulare i a oamenilor care le compun n efortul general al omenirii de a progresa, de a-i satisface la parametri tot mari nevoile fundamentale, aceleai pentru toi. Este clar faptul c roadele civilizaiei tiinifice-tehnice, odat rspndite Ia scar planetar, vor apropia modurile de via i de gndire ale oamenilor iar relaiile lor multiplane vor spori interdependenele; dar este Ia fel de clar dorina lor de a-i pstra specificul identitar, de a-i asuma, n multitudinea fluxurilor n care sunt prini, partea lor de cer". Pentru diverse domenii ale relaiilor internaionale sunt deja puse n lucru formule ale unei reglementri, regionale sau globale, sunt create cadre instituionale i normative care se ntrees, se ntreptrund, ceea ce ne ofer baza unui anumit optimism privind capacitatea idealului de a nsufleii construirea unei lumi a pcii.

Teme pentru verificarea cunotinelor

1. Definii conceptul de guvernan i analizai guvernana european

2. Analizai politica regional a Uniunii Europene

3. Analizai influenta actorilor supranaionali n procesul decizional

4. Analizai Politica Monetar a Uniunii Europene

2. Regiune i regionalizare n contextul Uniunii Europene

Pentru a nelege mai bine ce este regiunea vom cita cteva definiii reprezentative. Denis de Rougement consider c regiunile nu sunt obiecte de studiat, ci de construit, ...ele sunt obiectele aciunii noastre, ale voinei noastre". El distinge o specificitate a regiunilor transfrontaliere, care sunt regiuni virtuale, nscrise n geografie, istorie, ecologie, etnie i n posibilitile economice, dar blocate de suveranitatea statelor care exist de o parte i de alta a frontierei". n Declaraia de la Bordeaux din 1978, reprezentanii Puterilor Locale i Regionale, considerau regiunea ca un element fundamental al bogiei unei ri". Ea exprim, conform acestora, diversitatea cultural i anim dezvoltarea economic a unui stat. Potrivit acestei declaraii, regiunile sunt fondate pe baza sufragiului universal, instituiile regionale fiind expresia descentralizrii statelor-naiune. Ele asigur, n acelai timp, solidaritatea i coordonarea competenelor de baz.

Dreptul ceteanului european la regiune" - se menioneaz n acelai document - este expresia identitii omului european". Diferit de la o ar la alta, regiunea este vzut ca o unitate teritorial cea mai vast n interiorul unei naiuni". Aceast comunitate se caracterizeaz printr-o omogenitate de ordin istoric sau cultural, geografic i economic n acelai timp, realitate ce confer populaiei o coeziune n atingerea intereselor i obiectivelor comune. Aceast coeziune se centreaz n jurul unui numr de criterii variabile, dar eseniale pentru comunitate. Regiunea trebuie s se consacre juridic pe baza unei realiti sociologice. Adepii regiunilor consider c regiunea nu slbete statul, ci mai degrab i uureaz sarcinile i-i permite s se concentreze mai eficace asupra responsabilitilor sale. Regiunea permite - prin descentralizare umanizarea i personalizarea administraiei i plasarea acesteia sub controlul cetenilor i a autoritilor alese.

Conferina minitrilor europeni responsabili cu colectivitile locale (Lisabona, 1977) constata c integrarea european se conjug cu regionalizarea i comunalizarea puterilor". Regionalizarea este vzut ca o form de corectare a disparitilor economice i sociale ntre diferitele pri ale Europei. n Carta comunitar a regionalizrii (1988), Parlamentul european nelegea prin regiune un teritoriu care constituie geografic o entitate proprie - sau un ansamblu de teritorii asemntoare - n care exist o anumit continuitate sau a crei populaie posed anumite elemente n comun i dorete s promoveze progresul cultural, social i economic. Prin elemente comune" se nelege limba, cultura, tradiia istoric i interesele legate de economia transporturilor. Aceste entiti apar sub forme juridico-politice diferite n diversele state membre ale UE (comuniti autonome, naionaliti, etc.). Documentul menioneaz invitaia adresat statelor europene s instituionalizeze pe teritoriul lor sau s menin regiunile care corespund definiiei prezentate mai sus. Regionalizarea nu poate exista far instituii i, aa cum remarca Charles Rich, acestea sunt un element constitutiv al identitii regionale, prin care grupul i construiete i-i dezvolt identitatea sa, sentimentul su de apartenen la un spaiu determinat, la un teritoriu precis. n concepia european, a UE, instituionalizarea regiunilor trebuie s se bazeze pe ordinea juridic intern a statelor. Principiile fundamentale ale acestei instituionalizri vor fi nscrise n constituiile statelor membre ale UE. Regiunile vor avea deci personalitate juridic, organizarea lor se va baza pe voina popular, pe logica democraiei majoritii. n dicionarul Robert", regiunea este definit ca un teritoriu relativ ntins, posednd caractere (geografice, sociologice) particulare, care constituie o unitate n raport cu regiunile vecine sau cu ansamblul din care fac parte. Regionalizarea este vzut ca o descentralizare politic, administrativ, economic, etc.

Jean Labasse, n cartea L'Europe des Regiones" (1990), distingea ntre o Europ a statelor" (vertical) i o Europ a regiunilor" (orizontal). Europa regiunilor este cea a componentelor teritoriale ale ansamblului naiunilor inegale n mrime, n putere, n referine istorice i patrimoniale". Definiiile date converg ctre ideea c regiunea este un ansamblu economic i socio-cultural care favorizeaz iniiativele descentralizate, o participare crescut la deciziile de importan naional i care dezvolt, la nivel local, accesul la responsabiliti. Costurile economice i sociale ale retrasrii haotice, simpliste a frontierelor interioare ale unei ari ar fi foarte mari, n condiiile n care nu exist o reet de succes n ceea ce privete fundamentarea regionalismului sau a statelor descentralizate. Fiecare stat sau naiune sunt libere s caute modaliti proprii de a relansa economic i social unele zone srace, mbinnd eficient propriile lor experiene cu modele de succes din UE. Comitetul regiunilor, un organism consultativ al UE, creat n 1994 la iniiativa landurilor germane, nu dorete o Europ frmiat, ci mai degrab conservarea i afirmarea unor tradiii regionale, care exist deja n unele ri (Germania, Spania, Italia). Singurul stat cu adevrat regional este Italia, care are nscris n Constituie ideea de regiune. Integrarea european trebuie discutat - cel puin din punctul nostru de vedere - i din perspectiva costurilor i beneficiilor cetenilor europeni. O Europ prea costisitoare va fi curnd repudiat de ceteanul european, de foarte multe ori nemulumit de lipsa de transparen a procesului comunitar.

Din alt punct de vedere, Europa comunitar, ncepnd cu 1950, se bazeaz pe participarea masiv a statului-naiune la construcia sa. Consiliul de Minitrii l reprezint pe acesta i nu regiunile al cror comitet are doar un rol consultativ. Tratatul de la Lisabona recunoate diversitatea european, iar principiul subsidiaritii i proporionalitii ncearc s stabileasc un echilibru ntre diferite niveluri de competen comunitar, naional, regional sau local, dar face totodat clar trimitere la conservarea identitii naionale a fiecrui stat sau naiune".

Construcia european va trebui s fac fa unei probleme delicate, legat de concilierea ntre suveranitile naionale i principiile integrrii supranaionale. De aici rezult cele dou concepii opuse care au stat la baza proiectelor de unitate european:

1. pe de o parte sunt cei care erau preocupai de a menine i respecta suveranitatea statelor i care propuneau o cooperare interguvernamental n cadrul unor instituii permanente, tar ca acestea s aib putere de constrngere asupra statelor membre,

2. iar de cealalt parte sunt cei care susin o Europ federal i supranaional, insistnd asupra transferului de suveranitate de la statele naionale ctre o autoritate internaional decizional superioar. In cadrul acestei coli de gndire se disting cele dou orientri majore: funcionalitii i federalitii. ntreg guvernamentalismul i supranaionalismul se vor regsi att separat, ct i mpreun n construcia european. ntreg guvernamentalismul privilegiaz rolul statelor naionale n procesul decizional, iar supranaionalismul se bazeaz pe independena organizaiei fa de statele naionale, pe transferul de competene efectuate n beneficiul acesteia i pe raporturile directe care se stabilesc ntre organele comunitii i particularii din toate rile membre.

ntreg guvernamentalismul se bazeaz pe cooperarea ntre state, care se traduce prin cutarea, traversnd confruntrile i discuiile permanente, a unor acorduri liber consimite. Organizaiile rezultate din cooperare se bazeaz pe un aparat instituional simplu, format dintr-un organ alctuit din reprezentanii statelor membre i alte organe subordonate primului i cu rol consultativ. Deciziile care sunt luate la nivelul organizaiei se bazeaz pe unanimitate, neputnd afecta suveranitatea statelor membre. Rezultatul acestor decizii se reflect n acorduri internaionale care nu au prioritate asupra dreptului naional, spre deosebire de dreptul comunitar, care prevaleaz asupra dreptului intern n chestiuni ale procesului de integrare. Supranaionalismul se bazeaz far ndoial pe integrarea i solidaritatea statelor membre, pe consimmntul acestora n ceea ce privete transferul de suveranitate ctre o organizaie. Acest tip de organizaie are puteri proprii, asemntoare funciilor superioare ale statelor care o compun. n instituiile formate din reprezentanii statelor, deliberrile se pot face conform regulilor majoritii, ceea ce creeaz o anumit flexibilitate n luarea deciziilor, organizaia are organe constituite din reprezentani ai particularilor din statele membre care particip la luarea hotrrilor, iar puterile acesteia se exercit imediat, fr intermediul guvernelor naionale n profitul sau n sarcina particularilor, modificnd ordinele juridice naionale.

Conceptul de integrare a fcut carier odat cu crearea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului", a crui nalt Autoritate" constituia expresia cea mai evident a supranaionalismului.

Aceasta era inspirat de principiile funcionaliste i supranaionaliste ale lui David Mitrany i Jean Monnet, care s-au remarcat prin critica vehement fcut statului-naiune i susinerea integrrii regionale. David Mitrany susine c statul-naiune este caracterizat de orgoliul identitii construite n termenii herderianismului, iar acesta a trt Europa n dou rzboaie care i-au ters prestigiul avut anterior n sistemul internaional, producnd pagube i suferine incalculabile i, ca urmare, singurele n msur s fac fa problemelor majore ale continentului sunt federaiile regionale construite prin transferul de suveranitate de la naional ctre supranaional.

Aceste federaii supranaionale vor trebui construite funcional, plecndu-se de Ia sectoare cheie cum erau cele ale crbunelui i oelului, care constituiau astfel un nucleu al integrrii, atrgnd dup sine i alte sectoare. Jean Monnet afirma c Europa nu se va face dect cu preul unei savante progresiviti", plecnd de Ia realizri pragmatice i precise, n cazul de fa crbunele i oelul, pentru a construi n final o federaie a statelor vestice. Conform lui J. Monnet, construcia comunitar se baza pe un nucleu care se va lrgi, prin jocul interdependenelor, progresiv ctre alte domenii i va permite Europei de a iei din mizeriile istoriei i de a asigura pacea pe continent, sublimnd suveranitile naionale.

Supranaionalismul ca principiu de drept se regsete nc de Ia sfritul secolului al XlX-lea i nceputul secolului XX la baza unor organisme internaionale, dar a primit o accepiune concret numai n Tratatul instituind Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (Paris, 18 aprilie 1951). In esen, supranaionalismul se bazeaz pe o organizaie creat n urma unei fuziuni politice a statelor componente i care este independent de guvernele naionale care i-au transferat din competenele lor n domenii precis determinate i restrnse ca arie de aplicare, avnd totodat posibilitatea de a intra direct n relaii cu particularii din rile respective. Apariia organizaiilor supranaionale a fost posibil ntr-o perioad dificil pentru statul-naiune european al crui orgoliu a favorizat cele dou conflicte i a constituit n acelai timp un rspuns comun al Europei Occidentale la ameninrile bolevismului, regsindu-i n federaia american modelul de integrare i de susinere.

3. Conceptul de governance i multi-level governance. Abordare comparativ

Conceptul de governance a fost utilizat pn recent n literatura academic cu scopul de a sublinia responsabilitile administraiei guvernamentale. Aceasta era justificat, pe de o parte, deoarece statul era principalul actor pe scena internaional, iar pe de alt parte, n interior majoritatea competenelor erau concentrate n sarcina guvernului. Reformele introduse la sfritul anilor '80 n cadrul Uniunii Europene cu privire la elaborarea i implementarea politicii de dezvoltare regional au condus Ia schimbarea semnificaiei termenului governance.

O prim definiie pentru governance este dat de Banca Mondial, prin care se subliniaz legtura dintre putere i prosperitatea rii. Aceast definiie este asumat de majoritatea instituiilor ONU, dar n literatura academic s-a impus formularea propus de J. Kooimans, ce face referire la relaiile dintre conductori i condui. Aceast abordare a conceptului de governance este foarte interesant deoarece permite cercettorului, ce studiaz relaiile dintre condui i conductori, s observe asimetria existent n ceea ce privete distribuia puterii i resurselor ntre centru i periferie, adic ntre deintorii puterii i societatea n ansamblul ei. n plus, asimetria este extins i la relaiile dintre ali actori sub-naionali cum ar fi, de exemplu, cele dintre autoritile regionale i indivizii dintr-o localitate, sau cele dintre dou localiti. J.Kooimans i colaboratorii si recunosc faptul c governance implic derularea unui ntreg proces la care particip nu doar organizaii de natur guvernamental, ci i din sectorul neguvernamental. n concepia acestora, governance reprezint noua situaie a relaiilor autoritilor cu societatea civil n ansamblul ei, situaie aprut la sfritul anilor 1980, cnd pe fondul liberalizrii economice s-a diminuat rolul statului ca unic responsabil al implementrii politicilor. n acest context, conceptul de governance depete graniele administraiei publice, sub aspectul ansamblului de relaii dintre autoritile publice i societate. n opinia lui G. Hyden, guvernanta este o abordare conceptual, ce poate constitui un cadru evident de analiz comparativ a macro-politicilor, ea include ns elemente importante de natur constituional privind regulile de conducere politic i reprezint n acelai timp o modalitate prin care are loc intervenia creativ a actorilor politici avnd drept scop optimizarea structurilor astfel nct s nu fie inhibat iniiativa uman. O alt definiie a conceptului de governance este dat de Commission on Global Governance, ca fiind "totalitatea modalitilor prin care instituiile i indivizii i administreaz afacerile comune".

Definiia cuprinde inclusiv recunoaterea spiritului de competiie ntre actorii participani. Definiia dat de Banca Mondial este nsuit i de Canadian International Development Agency (CIDA), care asociaz definiiei i conceptul de good governance pe care l formuleaz ca fiind exercitarea puterii de ctre diversele niveluri administrative n mod eficient, corect, transparent i responsabil33 ("the exercise of power by various levels of government that is effective, honest, equitable, transparent and accountable"). n plus, Isabelle Johnson consider redefinirea conceptului de governance ca o lrgire a semnificaiei acesteia, ca s permit luarea n considerare a tuturor interaciunilor ntre toi cei ce sunt implicai n luarea deciziilor(decision-making). n instituiile ONU conceptul de governance este definit prin luarea n considerare a tuturor nivelurilor si domeniilor de activitate prin care sunt mplinite interesele cetenilor ("The exercise of economic, political and administrative authority to manage a country's affairs at all levis. It is comprised of the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediale their differences").

Problemele ridicate se refer la tipul cel mai eficient de relaii ce ar trebui realizat i meninut ntre guvern i societate, ntre membrii societii, dar i n interiorul guvernului, nu numai ntre guvern i sectorul privat. n acest context se apreciaz c governance nu este, dar nici n-ar trebui s fie, doar o afacere a guvernului deoarece ea trebuie definit din dubl perspectiv: guvernamental i civic. Eliminarea srciei, crearea locurilor de munc, protecia mediului, integrarea social, sunt apreciate drept inte, obiective, pe care ar trebui s ie ndeplineasc autoritile indiferent de nivelul teritorial-administrativ pe care sunt situate.

Guvernana relev cum coopereaz guvernele cu celelalte organizaii sociale, dar i cum colaboreaz acestea cu cetenii pentru a lua deciziile ce privesc problemele importante ale societii. Conceptul de governance poate fi utilizat n diferite contexte cum ar fi ,de exemplu, global, naional, instituional sau comunitar.

La nivelul Uniunii Europene, termenul de guvernan este frecvent abordat din diverse unghiuri astfel ca este posibil o anume uzur polisemantic. Ceea ce trebuie ns remarcat n acest caz este faptul comun c toate abordrile trateaz despre gradul de pluralism instituional n plan orizontal i vertical, despre importana fragmentrii" procesului pe diferitele sectoare precum i despre inconsistena reprezentrii politice, adic despre limitele prerogativelor Parlamentului European i ale parlamentelor naionale .

O abordare relativ recent a Uniunii Europene const n aprecierea acesteia ca un loc de importan major ce implic o pluralitate de state i de actori non-statali aflai ntr-un proces de negociere continu pentru a rezolva o serie de probleme de ordin funcional. n fapt este vorba despre multilevel governance ce exprim relaiile dintre autoritile centrale i ceilali participani la implementarea politicii, adic relaiile de cooperare i ierarhizare administrativ. Din punct de vedere al implementrii politicilor Uniunii Europene, multi-level governance constituie un subiect important prin prisma relaiilor dintre UE i nivelurile administrative aflate Ia niveluri inferioare celui statal, nu numai ntre nivelul naional, pe de o parte i cel regional i local pe de alt parte. n ultimul deceniu au fost abordate n literatur relaiile acestor niveluri cu Bruxelles-ul, dar i, mai ales, impactul pe care 1-a avut instituionalizarea parteneriatului asupra sistemului naional de reprezentare politic adic al creterii gradului de implicare a actorilor sub-naionali n procesul decizional.

Reformele introduse n 1988 n privina managementului Fondurilor Structurale i crearea pieii unice n 1993 au avut un impact puternic nu numai asupra relaiilor dintre Uniunea European i instituiile sale, pe de o parte, guvernele naionale, autoritile regionale i locale, pe de alt parte, ci i asupra conceptualizrii UE n literatura academic. Uniunea European este apreciat de unii cercettori i analiti din domeniul tiinelor politice, ca o organizaie bazat pe tratate, dar n mod distinct de modelul federal deoarece se consider c este o organizaie de state centralizate. Argumentul acestor autori const n faptul c marea majoritate a modificrilor introduse n arhitectura i funcionarea instituiilor UE au avut la baz deciziile adoptate n cadrul Summit-urilor efilor de stat i de guvern(Maastricht, Amsterdam, Nice), ca reprezentani ai statelor membre, independente i suverane.

Dar ce este multi-level governance? Cum a fost conceptual uzat n literatura academic?

Multi-level governance semnific totalitatea relaiilor dintre actori, aflai pe niveluri teritoriale diferite, din sectorul public i privat deopotriv. Conceptul de multi-level governance, ca "sistem de negociere continu ntre guvern i diverse niveluri teritoriale", este introdus n dezbaterile din literatura academic de ctre G. Marks ("a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers in which supranational, national, regional and local governments are enmeshed in territorially overarching policy networks"), dar abordarea acestui concept, din perspectiva organizaiei supranaionale, cum este privit UE, a luat amploare deosebit n anii ce au urmat. Multi-level governance este un concept ce promoveaz neo-pluralismul, adic admite prezena i participarea la elaborarea deciziilor a diverse reele i comuniti politice pe lng vechile grupuri de interese, iar problemele sunt rezolvate dup realizarea unui compromis prin agregarea intereselor divergene. Divergene importante s-au manifestat ntre Comisia European, pe de o parte, i guvernele statelor membre UE, pe de alt parte. Astfel, guvernele naionale au fost nemulumite de decizia Comisiei de a considera eligibile, autoritile sub-naionale (regionale, locale, ageni privai) ca parteneri pentru derularea proiectelor de dezvoltare regional. O alt surs de tensiuni, de ast dat ntre guvernele naionale i Comisia European a aprut din cauza eligibilitii autoritilor regionale i locale precum i a unor actori privai la procesul de planificare, implementare, i evaluarea programelor de dezvoltare regional.

Competenele acordate unor comisii, prin deciziile Consiliului, au constituit o surs permanent de tensiune ntre Parlamentul European i Comisia european, dar prin decizia 1999/468 s-au acordat anumite competene Parlamentului referitoare la activitatea comisiilor. n acest context, al participrii largi la elaborarea i influenarea deciziilor, se nscrie noua imagine a Uniunii Europene, promovat n literatura academic, drept un sistem multi-level governance, n care instituiile UE acioneaz ca actori n reeaua guvernrii, exercit o anumit influen asupra adoptrii deciziilor dar nu au putere de control pe linie ierarhic, Adugarea unui al treilea, sau chiar al patrulea nivel de autoritate, afirm T. Borzei, a condus la creterea complexitii procesului de elaborare a deciziilor precum i Ia necesitatea unei coordonri non-ierarhice a actorilor-participani din sectorul public i privat, a tuturor nivelurilor administrative.

4. Principiile bunei guvernane (good governance)

n Cartea Alb asupra Guvernantei Europene, Comisia European definete buna guvernan (good governance) ca fiind "modalitatea prin care Uniunea utilizeaz puterile acordate de ctre cetenii si i n folosul acestora"{te White Paper on European Governance concems the waz in which the Union uses the powers given by its citizens)61 La baza bunei guvernante, Comisia a apreciat c este necesar s aeze cinci principii prin care s consacre trsturile sistemului democratic i ale statului de drept specifice statelor membre UE, dar care sunt valabile pentru toate tipurile de guvernan (global, european, naional, regional sau local). Cele cinci principii sunt urmtoarele: transparena (deschiderea), responsabilitatea, participarea, eficacitatea i coerena.

Transparenta (openess), ca prim principiu, proclam necesitatea adoptrii unei maniere deschise, sincere, de ctre toate instituiile n activitatea ce le revine fiecreia.

Participarea (participation), condiioneaz obinerea unei caliti i eficiente ridicate a politicilor promovate n UE, de asigurarea unei participri ct mai largi, de-a lungul ntregului proces, de la elaborare pn la implementare i monitorizare. Ori, dup cum se tie, amploarea participrii este condiionat nu numai de ncrederea de care se bucur instituiile, ci i de rezultatele finale scontate.

Responsabilitatea (accountability), cel de al treilea principiu, cere delimitarea clar a rolului legislativ, respectiv executiv, pe care l deine fiecare instituie i, cel mai important aspect, asumarea responsabilitii pentru tot ce se ntmpl n sfera lor de activitate.

Eficacitatea (effectiveness), revendic faptul c politicile promovate trebuie s asigure eficiena, s fie oportune, adic s se implementeze acolo unde sunt necesare, pe baza evalurii clare a obiectivelor i a impactului acestora.

Coerena (coherence), solicit asigurarea unei coerene ridicate a politicilor promovate i aciunilor ntreprinse n acest sens. Nevoia de coeren este cu att mai evident, cu ct a crescut numrul statelor membre ale UE, fiind notorie sporirea gradului de implicare a autoritilor locale i regionale n politicile UE i nu n ultimul rnd, trebuie gsite soluii adecvate la problemele cauzate de creterea demografic.

Trsturile modelului multi-level governance

Promotorii recunoscui ai acestui model, Liesbet Hooghe, Gary Marks abordeaz sistemul multi-level governance, ca model de guvernare n UE, caracterizai, de altfel, de L. Hooghe ca o "Europ cu regiuni", tocmai pentru a sublinia distincia de modelul federalist "Europa regiunilor al lui Delors. Semnificaia lui multi-level const n recunoaterea existenei unui numr sporit de actori ce particip la luarea deciziilor, la exercitarea influenei pentru adoptarea acestora, competenele fiecrui nivel fiind recunoscute prin nsi participarea acestora la elaborarea i implementarea politicilor comunitare, naionale, regionale i locale. Actorii ntre care are loc mprirea competenelor i responsabilitilor nu mai sunt doar statele, ca n cazul modelului interguvernamentalist, ci i actorii supranaionali i subnaionali, deopotriv, deoarece interdependenele vor spori pe msur ce avanseaz integrarea, iar cooperarea ntre actorii situai pe diferite niveluri administrative se va dezvolta prin promovarea principiilor parteneriatului, programrii i concentrrii, ce stau Ia baza politicii de dezvoltare regional. Poziia statelor naionale, membre ale Uniunii Europene, s-a schimbat n urma implementrii politicii regionale, dar difer de la un stat la altul funcie de structura politico-administrativ a acestora.

Spre deosebire de abordarea interguvernamentalist, ce susine predominana nivelului naional fa de cel subnaional i supranaional, sistemul multi-level governance este caracterizat prin existena a trei trsturi principale: arhitectura instituional neierarhizat, caracterul neierarhic al procesului de elaborare a deciziilor si dispersia dinamic a autoritii. ntre nivelul supranaional, pe de o parte, i nivelurile naional si subnaional, pe de alt parte, exist un raport de interdependen instituional i funcional, mai degrab dect unul de ierarhizare, deoarece la baza raporturilor dintre instituiile UE i statele membre stau principiile cooperrii i principiul subsidiaritii. Instituiile supranaionale mpreun cu toi actorii ce particip la procesul decizional formeaz un sistem integrat, caracterizat prin rolul actorilor naionali la nivel comunitar n ceea ce privete negocierea i luarea deciziilor, dar i pentru implementarea acestor politici mpreun cu actorii subnaionali, cum ar fi autoritile regionale, locale i cele cu caracter privat. La nivel supranaional, coordonarea politicilor naionale se realizeaz prin metoda deschis de coordonare, aa cum a fost ea promovat prin Strategia de la Lisabona, consacr caracterul neobligatoriu i descentralizat al reglementrilor n concordan cu principiul subsidiaritii i are ca obiectiv implicarea prin diverse forme de parteneriat a tuturor actorilor, indiferent de nivelul lor(instituii comunitare, guverne naionale, autoriti regionale i locale sau societatea civil n ansamblul ei). Cea de-a doua trstur a sistemului multi-level governance semnific fptui c majoritatea proceselor de luare a deciziilor se desfoar pe baza negocierilor ntre actorii principali, pe baza consensului i al votului nemajoritar. In acest context, ierarhia este concurat de competen i calificare, adic att Comisia ct i statele naionale nu sunt dect nite mediatori ce urmresc s stimuleze luarea celor mai bune decizii prin care s se combine sau s se transforme interesele concurente ale actorilor implicai, aa cum susine i B.Kohler-Koch ntr-o lucrare referitoare la evoluia integrrii economice i politice.

Trecerea la sistemul votului cu majoritate calificat n dezbaterile Consiliului de Minitri i ale Consiliului European reprezint o modalitate de urgentare a lurii deciziilor i, n acelai timp, a redus semnificativ domeniile n care deciziile se iau prin consens, restrngndu-le doar la cele de importan strategic ale Consiliului European.

Cea de a treia trstur a sistemului multi-level governance, se refer la faptul c exist o mprire a competenelor privind luarea deciziilor (decision-making) ntre actorii situai la diverse niveluri teritoriale. Din punct de vedere al dispersrii autoritii, L.I-Iooghe i G.Marks afirm c pot fi distinse dou tipuri de guvernant multi-nivel (multi-level governance) lund n considerare criterii precum tipul sarcinilor, generale sau specializate, pe care le ndeplinete o autoritate, natura mutual sau exclusiv a competenelor pe care le exercit autoritatea asupra unei entiti teritoriale precum i durata de valabilitate a reglementrilor. Cele doua tipuri, 1 si 11, sunt caracterizate prin existena unui anumit numr de autoriti avnd sarcini generale sau specializate, un numr de niveluri administrative i cu competene exclusive sau mutuale, dup cum se va prezenta n continuare. Tipuri de multi-level governance

Subiectul multi-level governance este abordat n alte dou lucrri de ctre L. Elooghe i G. Marks, accentul fiind pus pe evidenierea caracteristicilor specifice acestui sistem, pentru a descrie cele dou tipuri de multi-level governance .

Tipul I multi-level governance, foarte apropiat modelul federalist, este caracterizat prin: existena unui numr limitat de autoriti, dimensionate astfel nct s fie capabile s ndeplineasc mai multe funcii (muli-task jurisdictions) exercitarea exclusiv a autoritii peste nivelul teritorial respective, adic nu exist o suprapunere a acestor autoriti; un numr limitat de niveluri administrative peste care se produce dispersia autoritii; numrul optim al nivelurilor administrative ntr-un stat este apreciat a fi egal cu trei, cu toate c exist i alte opiuni privind luarea n calcul i a unor niveluri adiionale (provinciale, interlocale), numrul acestor niveluri ajungnd la ase, n cazul Finlandei, Greciei, Portugaliei sau Marii Britanii7,1. Apariia nivelurilor autoritii s-a realizat prin descentralizare, cele mai mari schimbri n structura administrativ-teritorial avnd loc n Frana, Italia, Spania i Belgia.

A treia trstur, se afirm n lucrare, const n existena cvasi-permanent a structurii sistemului multi-level governance, exemplul notoriu fiind cel din Germania unde fiineaz trsturile implementate n 1949, ce s-au meninut i dup reunificarea din 1990, cu excepia Berlinului, care n noua situaie, include cele dou foste sectoare, Berlinul occidental i respectiv cel rsritean. Tipul I multi-level governance fiind mai apropiat de modelul federalist, este considerat a fi propriu arhitecturii Ia nivel naional. Tipul II multi-level governance, conform aprecierii autorilor, se caracterizeaz prin: existena unor multiple i independente autoriti specializate (task-specific jurisdictions), care se suprapun teritorial (territorially overlapping jurisdictions); un numr mare de autoriti (large number of jurisdictions); niveluri administrative mai numeroase (many jurisdictional levels) i, n fine, existena unei flexibiliti a sistemului (flexible jurisdictional system). Funcia specializat a autoritii deriv din faptul c exist o multitudine de servicii publice cum ar fi, de exemplu, producia de bunuri industriale, protecia muncii, asistena social, transporturile publice, furnizarea de energie electric, de gaze naturale, ce ndeplinesc funcii distincte.

Nivelurile peste care are loc dispersia autoritii, nu sunt limitate ca n cazul tipului I multi-nivel, ci peste un numr mai mare deoarece, afirm susintorii acestei abordri, fiecare bun sau serviciu public va fi furnizat de ctre autoritatea care suport costurile i ncaseaz profiturile, indiferent c sunt actori publici sau privai . Tipul II de multi-level governance este rspndit mai ales la nivel local, dat fiind localizarea la acest nivel a serviciilor de furnizare a utilitilor.

Distribuia vertical a competenelor ntre autoriti

Multi-level governance relev modul cum sunt transferate anumite competene din "portofoliul" statului naional ctre nivelul supranaional i respectiv spre autoritile sub-naionale, publice sau private. Actorii ce particip la elaborarea i implementarea politicilor Uniunii Europene sunt situai, deci, pe diferite niveluri administrative, relaiile dintre acetia fiind caracterizate prin parteneriat i competiie .

Actori supranaionali

La nivel supranaional, principalul actor este Comisia European - guvernul UE - poziia sa, stabilit prin tratate, produce nc tensiuni, att din partea statelor naionale ct i a Parlamentului European. Comisia are competene largi n sfera legislativ, fiind unica instituie ce are iniiativa legislativ. Este adevrat, totui, c n prezent propunerile Comisiei pot fi formulate i la cererea PE sau a Consiliului Uniunii. In cazul Uniunii Europene, Comisiei i-au fost delegate patru tipuri de competene prin Tratatul de la Roma (art.211-219EC):a) asigurarea aplicrii prevederilor tratatelor i actelor adoptate de ctre instituiile comunitare; b) emiterea de directive, regulamente i decizii n baza art.249-TCE, de exemplu, n sfera uniunii vamale, agriculturii sau execuiei bugetului UE; c) ndeplinirea atribuiilor conferite Comisiei, n baza art. 211, de ctre Consiliu; d) formularea unor recomandri i opinii .

Propunerile legislative ale Comisiei sunt naintate Consiliului Uniunii i Parlamentului European. Procesul pregtirii i adoptrii legislaiei este unul foarte fragmentat, deoarece n toate domeniile, propunerile ajung la Comisie ca recomandri ale grupurilor de lucru, iar nainte de a fi aprobate de Consiliu proiectele sunt examinate de COREPER, multe dintre ele fac obiectul unor negocieri ntre Comisie i Consiliu.

n sfera controlului respectrii legislaiei comunitare, Comisia are dreptul s sancioneze orice firm care nu respect regulile referitoare Ia concuren i exercit controlul i asupra subveniilor publice, pe acest teren venind n competiie cu statele naionale.

Deciziile luate la nivelul UE reprezint interesele comunitare, sintetizate fie prin combinarea, fie prin transformarea (redefinirea) intereselor statelor membre sau a regiunilor, sunt de prere K. Eberlein i D. Kerwer , n timp ce N.Bernard consider c i societatea civil are o anumit contribuie la elaborarea multor decizii, dat fiind fluxul continuu de informaii referitoare la problemele supuse reglementrii pe care le furnizeaz comitetelor de lucru, astfel c se poate afirma c aceast procedur reprezint o "doz de participare democratic la procesul de luare a deciziilor".

n literatura academic au fost propuse diverse modele privind justificarea delegrii competenelor ctre o organizaie supranaional, unul dintre acestea fiind modelul promovat n literatura politic american, de factur funcionalist, care explic alegerea unui agent mputernicit s ndeplineasc anumite funciuni pe baza prezumiei c instituia astfel aleas va fi performant, pe de o parte, i se vor reduce costurile afacerii (transaction costs) aferente adoptrii politicii publice, pe de alt parte.

Costurile ce pot fi reduse prin delegarea puterilor, conform opiniilor exprimate n literatura american se refer Ia costuri informaionale, aferente obinerii unor informaii tehnice i expertize de specialitate, necesare partenerilor pentru a propune politici publice eficiente, i la costurile legate de problema angajamentului credibil (credible commitment), cele dou tipuri de costuri i proiectele privind reducerea acestora constituind piese de baz n argumentarea teoriei funcionaliste de ctre Keohane. Ceea ce trebuie menionat n legtur cu puterile delegate Comisiei Europene este c, prin acordul statelor membre, au fost instituite unele mecanisme n vederea limitrii puterii ei discreionare, cunoscute fiind sistemul comitologiei, de supraveghere a Comisiei de ctre comitetele reprezentanilor statelor membre, atribuiile Curii Europene de Justiie (ECJ)n domeniul aplicrii legii i al controlului judiciar precum i rolul Parlamentului European n legtur cu alegerea Comisiei i dreptul de cenzur, prevzut dar nu i utilizat pn n prezent.

Domeniul politicii regionale evideniaz destul de bine cadrul relaiilor dintre Comisie i statele membre, n ceea ce privete coordonarea vertical ntre Comisie, statele membre i autoritile regionale. Cele mai frecvente dificulti care au aprut n procesul de coordonare vertical s-au datorat prioritilor diferite ntre statele membre i Comisie. S-a constatat, de exemplu, tendina demnitarilor din statele membre de a favoriza, prin intermediul programelor de dezvoltare regional, circumscripiile n care au fost alei, tocmai pentru a-i menine popularitatea i susinerea electoratului pentru alegerile viitoare . Ca urmare, politica statelor membre s-a difereniat de cea prevzut de UE, cu toate c Uniunea European a avut mereu ca obiectiv schimbarea acestor practici. Dei art. 15 din Directiva 1260/1999 specific doar c aprobarea planului de dezvoltare de ctre Comisie este condiionat de coninutul acestuia, nu i de modul n care a fost elaborat, n practic lucrurile stau altfel, Comisia fiind foarte rezervat n a aproba planurile de dezvoltare regional care au fost elaborate cu nclcarea principiului parteneriatului, adic fr colaborarea ntre statele membre i autoritile sub-naionale, fiindc parteneriatul se refer la toate fazele procesului, nu doar la implementarea politicii de dezvoltare regional.

Consiliul UE este principalul actor cu puteri legislative, el avnd att rolul de a reprezenta interesele statelor membre ct i ale Uniunii, de aici rezultnd caracterul su dublu, interguvernamental - federal. Fiind principalul organ legislativ al UE, Consiliul este apreciat de ctre susintorii modelului federalist drept Senatul Uniunii, similar cu Senatul SUA sau cu Bundesrat-ul. Competenele Consiliului se exercit doar n baza prevederilor tratatului, adic pe baza propunerilor Comisiei, dar acoper ntregul spectru de activitate a Uniunii, excepie constnd n acele domenii delegate Comisiei. Pentru a-i ndeplini rolul su de organ legislativ, Consiliul dispune de structurile necesare: Consiliul Afacerilor Generale, Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER) i grupurile de lucru.

Consiliul Afacerilor Generale reprezint principala formaiune i este format din minitrii de externe ai statelor membre, avnd competena de a coordona activitatea tuturor celorlalte consilii specializate cum ar fi, de exemplu, ECOF1N, Consiliul Agriculturii, ale industriei i energiei, etc. Preedinia Consiliului are competena de a stabili calendarul adoptrii propunerilor Comisiei. COREPER are sarcini n domeniul adoptrii deciziilor deoarece el analizeaz propunerile Comisiei i pregtete pentru Consiliu materialul ce va trebui adoptat. In scopul armonizrii opiniilor reprezentanilor statelor membre, COREPER este sprijinit de mai multe grupuri de lucru, formate din funcionari publici i experi tehnici, ca reprezentani ai fiecrui stat membru. Adoptarea deciziilor de ctre Consiliu implic unanimitatea voturilor sau majoritatea (simpl sau calificat). Unanimitatea, ca singura regul pn la sfritul anilor '70, a fost unul din principalele argumente ale interguvernamentalitilor n disputele cu adversarii lor, pentru a invoca rolul de actor cheie al statelor. Procedura adoptrii deciziilor cu majoritate calificat s-a impus ulterior adoptrii Actului Unic European. Totui procedura adoptrii deciziilor cu unanimitate de voturi a rmas valabil pentru anumite situaiiS6. Tratatul de la Amsterdam a reconfirmat dreptul Parlamentului European, stabilit la Maastricht, de a aproba prin vot nominalizarea Comisiei i de a depune o moiune de cenzur, dar din diferite motive nu s-a recurs Ia aceast msur, de altfel greu de pus n aplicare.

Parlamentul European constituie o instituie cu atribuii de natur legislativ i a primit, de-a lungul anilor, noi competene, din care unele au reprezentat aciuni ce vizau democratizarea proceselor de luare a deciziilor. Este cazul cu competenele Parlamentului n privina aprobrii bugetului, procedura codeciziei, care afecteaz aproximativ trei sferturi din actele legislative. Responsabilitile legislative ale PE pot fi structurate pe 4 tipuri de proceduri: consultare, cooperare, codecizia i avizarea. Alte atribuii importante ale PE ce denot natura sa de organ legislativ const n dreptul de a interpela Comisia, Consiliul i Preedinia, aprobarea numirii preedintelui Comisiei i a comisarilor, aprobarea bugetului (mpreun cu Consiliul UE), iniierea de proceduri la CEJ mpotriva Comisiei i Consiliului dac se apreciaz c acestea nu-i ndeplinesc misiunile conform tratatelor, sau drepturile PE sunt lezate de cele dou instituii. Parlamentul European se aseamn tot mai mult cu o camer parlamentar naional, constituirea lui pe baza scrutinului proporional funcie de populaia statelor membre i prin structurarea pe baza apartenenei politice. A. Benz apreciaz c ntr-adevr PE a devenit un partener pentru Consiliul UE n privina puterii legislative. Din acest punct de vedere, PE este o instituie supranaional de tip federal.

Curtea European de Justiie (CEJ) a obinut, n special prin Actul Unic European i Tratatul de Ia Amsterdam, noi competene fa de cele stabilite prin Tratatul de Ia Roma. Cele dou funcii importante ale ECJ se refer la respectarea uniform a dreptului comunitar i respectiv la constrngerea statelor membre s respecte obligaiile ce decurg din tratate, aciunea fiind declanat la solicitarea Comisiei, a celorlalte instituii cum ar fi, de exemplu, Consiliul sau Banca Central, dar i a persoanelor fizice. Curtea European de Justiie a reuit s transforme, conform opiniilor lui L. Hooghe i G. Marks, "ordinea legal european n direcia supranaional" , tratatele UE consfiinind superioritatea legii europene fa de legea naional. Activitatea Curii s-a remarcat n domenii ca drepturile cetenilor, protecia social i a consumatorului, prin care a avut impact asupra autoritilor naionale i sub-naionale.

Activitatea celor trei instituii ce confer UE caracterul de organizaie supranaional este sprijinit de o serie de comitete, ce reprezint adevrate laboratoare de pregtire a deciziilor luate de instituiile Uniunii Europene dintre care menionez aici doar cteva:

1) Comitetul Economic i Social, compus din reprezentani ai instituiilor economice i sociale din rile membre, ponderea lor naional respectnd oarecum pe cea din Parlamentul European, cu meniunea c numr n total 222 membri, iar structura profesional include muncitori, agricultori, meteugari, comerciani sau transportatori, are un rol consultativ, dreptul su la iniiativ fiind consacrat prin Tratatul de la Maastricht9'. n 2005, de exemplu, n timpul cnd preedinia a fost deinut de Marea Britanie, prioritile legislative ale Comitetului Economic i Social au fost orientate spre probleme de mediu i dezvoltare durabil, n special pentru reglementarea regimului chimicalelor .

2) Banca Central European a fost proiectat s acopere domeniul politicii monetare unice, inclusiv dirijarea interveniilor pe piaa schimburilor fa de monedele concurente, n special yenul japonez i dolarul american .

3) Banca European de Investiii are, conform at 198, pet. D i E, din Tratatul de la Maastricht. Atribuii n domeniul susinerii financiare a rilor europene cele mai defavorizate precum i a rilor din Europa central i de est n vederea integrrii n economia mondial. Este cazul amendamentelor la propunerile Comisiei, referitoare la impozite i securitate social, regulile fundamentale privind funcionarea instituiilor, deciziile ce trebuie adoptate de statele naionale, ratificarea acordurilor internaionale, deciziile ce constituie derogri de la prevederile tratatelor.

4) Comitetul Regiunilor, creat prin Tratatul de la Maastricht, are rol consultativ n probleme ce aparin domeniilor Culturii, Sntii Publice, cel al Educaiei, tineretului i formrii profesionale precum i n cele legate de Fondurile Structurale, consultarea Comitetului fiind obligatorie, conform art. 265 din tratat. n anumite situaii, Comitetul i poate exprima opinia din proprie iniiativ referitor la problemele legate de interesele regiunilor, fiind adesea numit "paznic al principiului subsidiaritii".

In afar de aceste comitete, instituiile UE sunt beneficiarele activitii celor 17 agenii, marea lor majoritate nfiinate n 1994-1995, pe baza unei decizii a Consiliului European din 1993. Fiecare dintre aceste agenii, avnd domeniul de activitate stabilit n momentul nfiinrii, ori modificat ulterior, este unic n domeniul respectiv. Aceste agenii, ce poart denumiri diferite cum ar fi, de exemplu, European Foundation for the Development of Vocation Training, una din primele dou agenii nfiinate nainte de 1993, European Agency for Safety and Health at Work, sau Office for Harmonisation in the Internai Market, pot fi grupate n patru categorii, dup scopul activitii: centre de monitorizare(de exemplu, Agenia European de Mediu, Centrul European de Monitorizare asupra Rasismului i Xenofobiei), agenii pentru facilitarea funcionrii pieei interne (7 agenii, printre care, Office for Harmonisation in the Internai Market, European Food Safety Authority, European Agency for the Evaluation of Medicinal Products), precum i agenii cu scopul de a promova dialogul social Ia nivelul Uniunii EmapexiQ (European Centre for the Development of Vocalional Training sau European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions) i agenii care execut programe i sarcini, n interesul UE , n domeniul lor de expertizare ca de exemplu, Translation Centre for the Bodies of 'the European Union

Actori la nivel naional

n paralel cu adncirea integrrii europene, s-a pus chestiunea rolului statelor membre n Uniunea European. Una dintre cele mai vehiculate ntrebri este: "statele i exercit prerogativele proprii suveranitii, sau sunt doar executani, mai mult sau mai puin docili, ai deciziilor luate Ia nivelul UE "?

Nu exist un rspuns unanim acceptat n literatura academic, teoriile despre integrarea european apreciind n mod diferit poziia statelor membre fa de UE. Cele dou teorii de baz, interguvernamentalismul i supranaionalimul, care au dominat timp de cteva decenii disputa pe tema poziiei statelor n procesul de integrare european, ofer soluii exact opuse.

Fiind o organizaie nfiinat pe baza unui tratat, ce recunoate i respect dreptul suveran al fiecrui stat membru de a-i apra interesele naionale, susin interguvernamentalitii, deciziile se adopt doar cu unanimitate de voturi. Dar, de regul, n urma unor negocieri ce au loc prin reuniuni periodice ale efilor de stat i de guvern, cunoscute n literatur ca "Summit-uri", veto-ul exprimat de oricare din participani avnd puterea de a bloca ntregul proces. Dei tematica reuniunilor este propus, n majoritatea cazurilor, de ctre Comisie, deciziile sunt rezultatul acordurilor realizate la nivelul efilor de state, astfel c promotorii acestei teorii susin c statele membre pstreaz controlul deplin asupra oricrei decizii ale organizaiei. n consecin, conform modelului integuvernamentalist, statele naionale i pstreaz deplina suveranitate, iar ncheierea oricrui tratat depinde de voina lor de a coopera, precum i de promovarea intereselor celor mai puternice state din Uniune, care astfel i exercit influena asupra celorlalte state membre96 Interguvernamentalitii consider deci, c ntregul proces al integrrii nu este altceva dect efectul voinei comune a statelor membre, actorii care decid mersul nainte al integrrii europene fiind guvernele naionale, ele iau deciziile n acest sens, "dar avnd grij s-i protejeze propriile interese geopolitice i economice97, n acest context, integrarea european, afirm susintorii interguvernamentaliti, este sub controlul guvernelor statelor membre, n timp ce aciunea instituiilor supranaionale produce efecte de importan minor.

Conform modelului supranaional de tip federalist, Uniunea European este un stat supranaional n care deciziile politice sunt adoptate funcie de raporturile stabilite ntre diferitele niveluri de guvernare, adic n raport de modul n care sunt atribuite competenele fiecrui nivel iar instituiile UE, statele i regiunile sunt parteneri eligibili i concureniali, n susinerea intereselor economice, sociale, culturale etc. ale entitilor teritoriale pe care le reprezint fiecare". Rolul statelor naionale este, conform federalitilor, de a promova interesele statelor membre, fr ns a fi unicii actori ce au putere de decizie.

Neofuncionalismul, o alt abordare de factur supranaionalist, pune ns accentul pe promovarea intereselor interne ale statului, ca interese ale unor regiuni, sindicate, sau firme private, de exemplu, integrarea fiind impus de aceti actori prin acord cu instituiile UE, fiecare parte avnd scopul de a-i promova interesele proprii: Comisia European i Curtea European de Justiie urmrind s sporeasc predominana instituiilor europene asupra statelor membre, n timp ce statele vizeaz protejarea intereselor politice i economice ale actorilor sub-naionali l0.

Conform celui de al patrulea model, cunoscut ca modelul multi-level governance, rolul statelor membre n ceea ce privete luarea deciziilor difer deoarece reprezentanii statelor n Consiliul UE nu promoveaz exclusiv interesele naionale, ci i pe cele ale Uniunii, iar statele nu mai sunt singurii actori decideni, dei rolul lor este nc foarte important, la proces participnd i actorii subnaionali. Prin reprezentarea lor n Consiliul UE, statele au acces la procesul decizional, ele particip efectiv la adoptarea deciziilor. Competenele Consiliului Uniunii sunt de natur legislativ, fiind, de altfel, principalul organ legislativ, dar nu numai att, Consiliul UE este principalul coordonator n materie de politic ale statelor membre. De asemenea, Consiliul European reprezint tot interesele statelor membre, iar dac lum n calcul importana acestui forum pentru orientrile fundamentale ale politicilor UE, observm c sunt nentemeiate aseriunile vehiculate prin pres despre caracterul centralizat" al Uniunii.

Teoria privind guvernanta multi-nivel implic doar un transfer de competene de la nivel naional la nivel supranaional, numit i integrare pozitiv, precum i un transfer de competene ctre nivelul subnaional. Prin aceste transferuri, are loc doar un proces de destatalizare a politicilor, nu de deznaionalizare a statului. Conform teoriei guvernantei multi-nivel, suveranitatea statelor este interpretat prin capacitile sale specifice(de ordin legislativ, fiscal sau coercitiv), iar implicarea statului n procesul decizional nu este de tip ierarhic, centralizat.

Actori regionali

Reforma din 1988 privind implementarea Fondurilor Structurale a avut un impact puternic asupra relaiilor din interiorul UE, n special asupra celor dintre autoritile regionale i supranaionale, dar a creat i o nou paradigm, intens analizat, n literatura academic. Consecinele aplicrii noii proceduri de implementare a Fondurilor Structurale s-au manifestat n planul coordonrii verticale interguvernamentale fiindc, pe baza principiului parteneriatului, actorii regionali au acces deplin la ambele faze ale politicii UE, elaborare plus implementare. Planurile naionale de dezvoltare i cele operaionale trebuie realizate n cooperare cu autoritile regionale i naionale, nainte de a fi supuse analizei Comisiei Europene. n faza de planificare, interesele regionale pot fi promovate de ctre autoritile ce particip la elaborarea planului, n timp ce n fazele urmtoare regiunile dispun de posibiliti reale de a influena finanarea proiectelor, tiut fiind c fiecare proiect, aprobat de Comisie, trebuie s fie cofinanat de autoritile regionale sau naionale, dup caz, iar cile prin care se pot influena deciziile la nivel UE sunt fie pe filiera naional, fie prin interveniile Comitetului Regiunilor10'1 sau al Parlamentului European, inclusiv prin negocieri cu Comisia.

Dar regiunile mai au i o alt posibilitate de a-i promova interesele i anume prin parteneriat interregional, cu actori publici sau privai, iar Comisia a fost ntotdeauna interesat s vad o mobilizare crescnd a potenialului regional prin astfel de cooperri. Desigur promovarea intereselor proprii este nsoit inerent de apariia unor conflicte att ntre Comisie, pe de o parte, autoritile naionale i regionale, pe de alt parte, ct i ntre regiuni i guvernele naionale, iar acestea provoac adesea dificulti n timpul negocierilor. Rolul regiunilor, ca al treilea nivel, a fost i rmne una din preocuprile instituiilor europene, naionale i subnaionale, iar literatura academic a contribuit consistent la implicarea autoritilor regionale n procesul de elaborare i aplicare a deciziilor UE .

Fiecare stat membru UE are structura teritorial - administrativ proprie, n care transferul competenelor, de ia nivelul naional ctre autoritile subnaionle, depinde de o serie de factori de natur politic, economic, cultural i etnic, uneori, dar implicarea regiunilor n elaborarea i implementarea politicilor UE este o realitate indubitabil. Statele reprezentative prin descentralizarea deciziilor la nivel naional, Germania, Austria i Belgia, au continuat s fie preocupate de introducerea unor reforme prin care s se optimizeze procedurile de alocare a Fondurilor Structurale. Spre exemplu, reforma din 1996 introdus de Germania a urmrit s permit actorilor regionali s ias de sub tutela landurilor i s participe la elaborarea planurilor de dezvoltare. Ca interfa, ntre nivelul European i cel regional, se prezint ageniile de stat al cror rol de mediere i aprare a intereselor regiunii este foarte important.

Modelul francez, implementat dup reformele de descentralizare iniiate n 1982, prin nfiinarea regiunilor, prevede accesul autoritilor regionale la elaborarea i implementarea planurilor de dezvoltare regional pe baza contractelor de plan stat-regiune. Regiunea reprezint nivelul intermediar ntre centru i nivelul local dar are caracteristici specifice ce reies din interpretarea textului legii 125/92, ce a consacrat caracterul dual al administraiei teritoriale franceze (ea "este asigurat de colectivitile teritoriale i de serviciile descentralizate ale statului"). Din acest punct de vedere unii autori, precum Grard Marcou, afirm c regiunea este doar o "circumscripie de servicii descentralizate a statului" .

Conform art.59 al legii 213/82 consiliul regional "are competena de a promova dezvoltarea economic, social, cultural i tiinific a regiunii i amenajarea teritoriului n respectul integritii, al autonomiei i ale atribuiei departamentelor i comunelor". n exercitarea competenelor date prin lege, regiunea este partenerul statului n derularea programelor de dezvoltare regional. Consiliul regional elaboreaz i adopt planul regiunii, semneaz contractul de plan stat-regiune este competent n ceea ce privete nvmntul secundar, formarea profesional, turismul regional, transporturi etc.

Spre deosebire de landurile germane, regiunile franceze n-au putere legislativ n implementarea competenelor ce le revin, au doar putere de decizie i de reglementare, ceea ce se traduce printr-o competen normativ limitat, compensat de o competent material extins. Regiunea participa, n funcie de interesul manifestat, i la realizarea programelor de dezvoltare local, prin sprijinul acordat n materie de achiziii echipamente, dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea urban i rural. Finanele regiunii sunt asigurate din ncasri fiscale, adic din impozite directe (taxe profesionale, taxe asupra locuinelor, taxe funciare) care alimenteaz bugetele locale precum i din reelele fiscale de impozitare indirect (aplicate n special pieii auto i tranzaciilor imobiliare). n raport cu departamentele, resursele financiare ale regiunilor sunt mai reduse fiindc fiscalitatea regional este relativ sczut comparativ cu cea practicat n celelalte dou colectiviti locale11.

Actori locali

Principiul parteneriatului implic de asemenea participarea autoritilor locale la derularea programelor de dezvoltare. De la un stat la altul, formele de organizare i reprezentare a colectivitilor locale difer mai mult sau mai puin, ceea ce este cu adevrat important este creterea participanilor la administraia local, acetia reprezentnd sectoarele de afaceri, sindicate, organizaii neguvernamentale, etc. n Frana, de exemplu, n perioada 1958-1982, adic pn la promulgarea reformei administrative (legea 213 din 2martie 1982), n structura teritorial-administrativ a celei de a V-a Republici erau recunoscute doar departamentele i comunele (municipalitile) .

Autoritile locale, la nivel de comun, sunt consiliul municipal (conseil municipal), ca organ legislativ, i primarul, ca organ executiv, ambele alese prin vot direct n cazul consiliului, i indirect, de ctre consilierii locali, a primarului. Primarul are dou atribuii fundamentale: 1) reprezentarea statului n municipalitate, fiind responsabil cu implementarea legislaiei naionale i a siguranei publice n interiorul municipalitii ; 2) reprezentarea municipalitii, el fiind directorul executiv (executive officer) al consiliului municipal .

Conform art.72 din Constituie, ce consacr principiul liberei administraii a colectivitilor teritoriale, departamentele sunt colectiviti teritoriale ce au vocaia emiterii de decizii cu privire la toate competenele acordate de legiuitor(Collectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour l'ensemble des comptences qui peuvent le mieux tre mise en oeuvre leur chelon). Crearea regiunilor n-a afectat sub nici un aspect organizarea i funcionarea consiliilor generale ale departamentelor. Executivul la nivelul departamentului este tot un prefect, ce are ca atribuii principale executarea bugetar i ndeplinirea hotrrilor consiliului general.

Autonomia local nu poate fi separat de problema asigurrii resurselor financiare necesare implementrii programelor de dezvoltare economic, social, cultural i a tuturor activitilor ce intr n atribuiile acestor colectiviti teritoriale. Resursele financiare ale colectivitilor locale sunt asigurate pe trei ci: prelevri din bugetul anual al statului, fiscalitatea local i din aplicarea TVA . In Germania, autoritile locale sunt implicate n implementarea politicilor de dezvoltare local, avnd o serie de atribuii n domenii cum ar fi, de exemplu, educaia, dezvoltarea afacerilor i problemele de mediu(colectarea i managementul deeurilor) dar i cele referitoare la alimentarea cu ap, electricitate i gaz, transporturile locale.

Resursele financiare existente Ia dispoziia autoritilor locale sunt asigurate din taxe, alocaii primite de la guvernele landurilor (ntr-adevr foarte importante pentru municipalitile mai srace din est) i din alte contribuii. n Marea Britanic, implicarea autoritilor locale n procesul de planificare i implementare a politicilor de dezvoltare a devenit mai consistent dup reforma din 1998 cu privire la Fondurile Structurale8.

Politicile de dezvoltare rural i urban implic parteneriatul autoritilor regionale i locale, mai ales n cazul zonelor aflate n dificultate i n cele izolate, cum sunt de exemplu localitile montane. Influena autoritilor locale asupra deciziilor luate n procesul de planificare a programelor de dezvoltare este desigur o problem ce este adesea dezbtut nu numai n campaniile electorale, ci i n literatura academic.

Dispersia autoritii pe orizontal

Adoptarea deciziilor de ctre instituiile UE este un proces complex ce implic participarea i altor actori nafara celor menionai pn acum. Interesele societilor multinaionale, ale sindicatelor, fermierilor, etc. sunt ele susinute cumva n aceste cazuri? Deciziile sunt adoptate de actorii publici (autoriti comunitare, naionale, regionale, locale), pregtirea deciziilor este n responsabilitatea a tot felul de comitete, dar cine ia n calcul interesele mediului de afaceri, ale ecologitilor, ONG-urilor, femeilor?

Actori publici

n aceast categorie sunt incluse, indiferent de nivelul pe care sunt situate, autoritile(supranaionale, naionale, regionale i locale), fiecare reglementnd dup poziia i interesele pe care le reprezint. n procesul de luare a deciziilor, autoritile consult diverse organizaii non-statale cum ar fi organizaiile societii civile, asociaiile patronale, asociaiile fermierilor, etc. Implicarea acestor actori privai n procesul decizional are loc nu numai prin consultarea lor de ctre autoritile publice, ci i prin iniiativa manifestat de grupurile de interese pentru formularea, influenarea i implementarea deciziei autoritilor publice. La nivel supranaional, actorii publici ce vin n contact cu grupurile de interese sunt Comisia i Parlamentul European. La nivel naional actorii publici sunt reprezentai de guvernele i parlamentele naionale, ministerele i ageniile guvernamentale. La nivel regional exist consiliile regionale i executivul acestora precum i ageniile de dezvoltare regional, cu meniunea c organizarea i competenele corespund condiiilor specifice fiecrui stat membru. La fiecare nivel de autoritate se exercit aciuni de lobby sau presiuni n vederea formulrii sau influenrii deciziei de ctre actorii privai n domeniile de interes ale acestora.

Actori privai (Grupuri de interese)

n literatura referitoare la actorii ce particip la formularea deciziilor, nu numai la nivel naional, s-a afirmat c grupurile de interese s-au format prin interaciunea a dou mecanisme cheie: impactul motenirii instituionale i promovarea i extinderea democraiei. Conform acestei interpretri, participarea grupurilor de interese a urmat cam aceleai trasee, ca i competenele transferate de la nivel naional ctre cel supranaional dar i ctre nivelurile sub-naionale.

Grupurile de interese se manifest la toate cele trei sau patru niveluri funcie de structura fiecrui stat i a UE. La nivel comunitar exist aa numitele Eurogrupuri, ce sunt n fapt reprezentantele organizaiilor naionale ale intereselor sectoriale cum ar fi fermierii, sindicatele, consumatorii, patronatele etc. Cele mai importante Eurogrupuri la nivel comunitar sunt Comitetul Organizaiilor Agricole (COVA), Uniunea Confederaiilor Industriale i Patronale Europene QJN\CE, Confederaia Sindicatelor Europene (ETUC), Biroul European al Uniunii Consumatorilor (BEUC) .

n afara acestor Eurogrupuri exist i organizaii sectoriale care desfoar aceleai activiti, dar ntr-un cadru strict specializat. Numrul grupurilor de interese ce acioneaz Ia nivel european este apreciat diferit de autorii ce abordeaz acest aspect. Organizaiile i-au stabilit contacte chiar cu Comisia European i cu PE, mai ales prin intermediul Directoratelor. Astfel Sonia Mazey i Jeremy Richardson estimeaz c n 1992 activau circa 3000 de grupuri de interese la Bruxelles ce cuprindeau peste 500 de asociaii europene iar la nivelul anului 2000 numrul asociaiilor non-profit ajunsese la 800, cuprinznd regiunile, oraele, mediul rural, uniunile sindicale, federaiile patronale, interese politice, organizaiile consumatorilor, organizaiile pentru protecia animalelor, naturii i mediului, organizaiile religioase, organizaiile pentru drepturile omului precum i organizaii de conservare i dezvoltare .

n afara acestor organizaii exist i grupuri de lobby-iti profesioniti care au reuit s se impun datorit nivelului ridicai al consultanei specializate concomitent cu un nivel cost redus al costurilor. J. Greenwood i A.R.Young afirm chiar c deschiderea manifestat de ctre Comisia European fa de grupurile de interese este mai evident dect fa de guvernele statelor naionale, ba mai mult, relaiile Comisie-grupuri de interese ar fi mai strnse dect aceleai tip de relaii existente n Statele Unite, ntre guvernul federal i grupurile de lobby. Societatea civil este unul dintre partenerii importani ai UE i aceasta se datoreaz efortului pe care Comisia l face pentru a estompa deficitul democratic ce i se reproeaz de unii cercettori.

Grupurile de interese pentru a se impune ca utile i necesare Comisiei i respectiv guvernelor sau autoritilor regionale trebuie s dovedeasc c au potena i calificarea necesar n domeniile de interes n care activeaz. Aceasta deoarece ele exercit sau ncearc s exercite influene asupra deciziilor i la nivel naional (prin asociaiile patronale, sindicale, etc. organizate la nivel naional). Principalele atuuri de care trebuie s dispun grupurile de interese pentru a fi implicate n procesul decizional sunt urmtoarele1211: informaii i cunotine furnizate; for economic; statut special sau privilegiat n cadrul economiei; capacitatea de a sprijini sau obstruciona implementarea politicilor comunitare i capacitate de a lua rapid decizii.

5. Problema grupurilor de interese

Problema grupurilor de interese la nivelul Uniunii Europene este legata de 5 ntrebri importante:1. De ce sunt unele grupuri de interese mai importante dect altele?2. Ce influene au strategiile grupurilor de interese n luarea deciziilor n Uniunea European?3. De ce este Comisia mai receptiv la grupurile de interese dect la alte instituii?4. Care sunt dificultile n procesul de regularizare a grupurilor de interese?

5. Cum se ncadreaz activitile de lobby n sistemul democratic al UE?

Grupurile de interese sunt colectiviti de natura unei organizaii internaionale, a unei corporaii sau a unui sindicat, care dorete s afecteze ntr-o form sau alta decizionarea politic la nivel european. n abordarea problemei grupurilor de interese au fost evocate 3 principale teorii:

pluralismul

corporatismul

consociaionalismulConformPLURALISMULUI,grupurile de interese sunt integrate n sistemul democratic ntruct ele reflect multitudinea de valori existente ntr-o societate i sunt organizate de jos n sus reflectnd interesele i aspiraiile bazei.

n cadrul pluralismului, facem distincia ntre:

pluralismul clasic

neopluralismul

Conformpluralismului clasic, ideea unui bine comun nu se justific. Guvernele nu pot tii ce este mai bine pentru fiecare dintre noi i atunci rolul guvernului se reduce la asigurarea proteciei cetenilor. Astfel, competiia pe piaa liber trebuie s reglementeze ntreaga societate. Aceast abordare legitimeaz grupurile de interese la nivelul UE i este susinut n special de liberalii britanici formai ntr-un sistem de valori capitaliste. Mai mult, ntre grupurile de interese trebuie ncurajat competiia ntruct astfel este stimulat creativitatea.Neopluralismulcontinental accept majoritatea ideilor pluralismului, dar consider c rolul guvernului este unul important n special n susinerea grupurilor dezavantajate, de la persoane cu handicap pn la comuniti etnice. La nivelul UE, aceast teorie se traduce prin susinerea selectiv a legitimitii grupurilor de interese, prin ncurajarea acelor grupuri care reprezint sectoare sociale aflate n dificultate. Astfel, grupurile de lobby ale ecologitilor sau ale unor categorii profesionale aflate n regres ar trebui s beneficieze de mult mai mult atenie din partea UE dect cele care reprezint corporaii multinaionale. Un lobby aparte este lobby-ul oierilor de pe lng Comisia European care iniial a fost ncurajat de manifestaii i revolte, dar ulterior a fost limitat chiar de ctre instanele europene ntruct devenise mult prea puternic i activ. Abordarea pluralist este criticat din dou perspective:

din partea stngii politice care consider ca prezena grupurilor de lobby accentueaz n mod dramatic inegalitile i aa existente ntre resursele i potenialul unor state, regiuni i ca el al altor asemenea uniti.

adepii teoriei alegerii raionale care consider c n mod natural indivizii vor ncerca nu s se organizeze pentru a-i atinge interesele, ci s fac presiuni individuale n acest sens. Astfel, grupurile de interese nu fac altceva dect s reflecte slbiciunea UE n a ncuraja competiia i piaa liber.

ConformCORPORATISMULUI, statul i societatea trebuie organizate pe baza mai degrab profesional, diferitele profesii fiind federate n sindicate, sindicatele n uniuni sindicale crora le corespund din partea angajatorilor uniunile patronale. Statele vor trebui s gestioneze societatea prin negocieri permanente cu structurile patronale, sindicale i civile pe care i considera parteneri sociali. Dus la extreme, corporatismul a dat natere sistemului socio-economic din Italia fascist n care sindicatele, patronatele i alte structuri patronale se aflau sub tutela ierarhic a statului. ntr-o form moderat, modelul a funcionat n mod efectiv mai ales n statele nordice de talie relativ redus i unde exist un consens relativ la acest model. n UE putem identifica elemente ale modelului corporatist in prezena semnificativ a sindicatelor i patronatelor n interiorul Consiliului Economic i Social, care este o structur care avizeaz iniiativele legislative din UE. Nu sunt ns create pe deplin condiiile punerii n opera a unui sistem corporatist la nivelul UE, ntruct nu avem de-a face cu unitate de multe ori nici mcar n interiorul acelorai structuri sindicale/patronale.CONSOCIAIONALISMULeste tipul de abordare care i propune s rezolve probleme legate de administraia societii profund divizate din perspective lingvistic, etnic, cultural, religioas: Elveia, Belgia, Macedonia i modelul clasic din Olanda. Grupurile relevante din punct de vedere numeric au sisteme de nvmnt, biserici separate i n unele cazuri administraie, uneori chiar pri din teritoriul statului respective. Mecanismul asigura cooperarea la nivelul elitelor prin dialogul i negocierea unor drepturi pentru care elitele au fost mandatate de comuniti. Acest model a fost de mai multe ori invocate ca o reet de trecere a UE de la stadiul de uniune economic la cel de confederaie. Grupurile de interese ale diferitelor minoriti europene sunt prezente i active la Bruxelles influennd politica european mai ales n domeniul culturii i a multilingvismului. Cel mai recent exemplu n acest sens este aciunea concentrate a grupurilor de interese din Catalunia, care n urma presiunilor fcute au determinat introducerea din 2008 a limbii catalane ca limb oficial a UE.Prezena grupurilor de lobby la Bruxelles reprezint dup unii analiti o extindere a modelului American la nivelul UE. Acest lucru se evideniaz prin constatarea simpl c n nici unul dintre statele UE, grupurile de interese nu sunt nici pe departe att de atractive i de prezente cum sunt la nivelul UE. Motivul principal este prezenta unor multiple puncte de acces n UE, astfel c anumite grupuri au capacitatea de a ptrunde n procesul de luare a deciziei abordnd fie funcia de la Comisie, fie Consiliul Regiunilor, fie Consiliul de Minitrii.nsi UE a ncurajat schimburile reciproce de informaii i permanentizarea grupurilor de interese. Funciile principale ale grupurilor de interese la nivelul UE:1. Colectarea de informaii referitoare la iniiativele regionale i naionale din statele membre.2. Colectarea de informaii de la instituiile europene.3. Concentrarea ateniei pe chestiunile relevante pentru grupul respective.4. Consilierea decidenilor politici la toate nivelele privind chestiunile care preocup grupul n cauz.5. Influenarea procesului efectiv de decizionare prin presiuni permanente, prin prezentarea unor alternative viabile i prin oferirea de asisten n implementarea deciziilor respective.Putem vorbi de4 categorii de grupuri de interese:

1. Grupuri subnaionale/regionale-reprezint interesele principalelor provincii sau regiuni europene.2. Companiile publice/private-cu excepia deciziei de a face n mod direct i individual lobby. (cazul industriei constructoare de maini).

3. Grupurile naionale-grupurile ecologiste, grupurile comerciale.4. Euro-grupuri federeaz grupuri de interese la nivelul mai multor state. Ele sunt astzi n numr de circa 700 mai ales n agricultur, industria petro-chimic i cea farmaceutic.

Un loc aparte l au grupurile care fac lobby comercial:1000 de firme prezente direct la Bruxelles i avnd mai ales natura cabinetelor de avocai sau a firmelor de consultan financiar. Dintre acestea, circa 30 au un numr de peste 30 de angajai i se ocup de consilierea clientelei privind modul n care se poate ptrunde n instituiile europene i din ce n ce mai puin cu efectuarea de ctre ele nsele a procesului de ptrundere n UE.Sondajele arat c din ce n ce mai multe companii depesc nivelul naional i regional i ncearc s abordeze direct structurile europene.n ceea ce privete reprezentarea regional, Marea Britanie conduce n clasamentul provinciilor reprezentate la Bruxelles cu 27 de reprezentante.Modelul de organizare a acestor grupuri de interese difere de la grupurile naionale care au un sistem complex de organizare bazat pe afilierea voluntar i pe sistemul congreselor i a conferinelor anuale.n ceea ce privete tipul de instituie vizat, grupurile de interese au o strategie complexa mergnd pn la 5 nivele:

1. la nivelul guvernelor naionale prin delegarea unor consilieri pe lng Consiliile Consultative sau prin abordarea direct a unor funcionari din ministere.

2. abordarea reprezentantelor permanente ale statelor membre ale UE la Bruxelles n general prezentnd argumentul ca susinerea grupurilor de interese ar reprezenta un beneficiu pentru ara respectiv.

3. abordarea Comisiei care este o int predilect ntruct Comisia iniiaz politicile UE. n plus, Comisia este cea mai receptiv dintre instituii ntruct folosete expertiza structurilor de lobby n procesul formulrii legislative.

4. abordarea Parlamentului European (din ce n ce mai frecvent), de obicei la nivelul cabinetelor europarlamentare sau la nivelul consilierilor grupurilor parlamentare; acest lucru se ntampl n general atunci cnd propunerea normativ a fost deja trimis de Comisie Parlamentului i pot fi evideniate eventualele beneficii rezultate din propunerea respectiv.

5. lobby transinstituional prin prezentarea simultan i accentuate a structurilor respective n procesul de decizionare din mai multe instituii. n general, grupurile de interese respect o serie deregulipentru reuita lobby-ului efectuat, reguli precum: dezvoltarea unei inteligene anticipative (capacitatea de a fi cu un pas naintea unui eveniment