2 HESAP VEREBİLİRLİK VE İYİ YÖNETİŞİM

Nihal Samsun*

İyi yönetişim, son yıllarda üzerinde özellikle durulmaya başlanan, ve kamu ve özel sektör kurumları, sivil toplum, uluslararası kuruluşlar ve reformlar gerçekleştiren hükümetler tarafından sürekli olarak gündemde tutulan bir kavramdır.

İyi yönetişimin birbirini tamamlayan sekiz özelliğinden biri de hesap verebilirliktir. Bu çalışmada, öncelikle hesap verebilirliğin çeşitli kaynaklarda yapılmış tanımlarına yer verilecek ve ardından hesap verebilirliğin türlerine değinilecektir. Burada, özellikle kamu sektörünün hesap verebilirliği üzerinde durulacak ve son olarak da hesap verebilirliğin iyi yönetişimin diğer unsurlarıyla olan bağlantısından bahsedilecektir.

HESAP VEREBİLİRLİĞİN TANIMI VE İLKELERİ

Hesap verebilirlik, bir kurumdaki görevlilerin, yetki ve sorumluluklarının kullanılmasına ilişkin olarak ilgili kişilere karşı cevap verebilir olma, bunlara yönelik eleştiri ve talepleri dikkate alarak bu yönde hareket etme ve bir başarısızlık, yetersizlik ya da hilekarlık durumunda sorumluluğu üzerine alma gerekliliğidir.1

Hesap verebilirlik, modern yönetimin teori ve uygulamasında anahtar kavramdır. Bu kavram, yöneticilere belirli bazı görev ve vazifelerini yerine getirmeleri ve vazifeleriyle ilgili kural ve standartlara uymaları konusunda bir takım sorumluluklar yüklemek anlamına gelmektedir. Böylece, yöneticilerin faaliyetlerine ilişkin rapor ve hesap vermekle yükümlü olduğu kişi veya organ açıkça belirlenir, ve yönetici iyi performans gösterdiğinde ödüllendirilirken yetersiz performansının sonuçlarına katlanır. Bir birimin yöneticisi emrindeki personelin yerine getirdiği faaliyetler için de hesap vermekle yükümlü tutulabilir.2

Hesap verebilirliğin bir diğer tanımı da, iktidardaki kimselerin tüm vatandaşlara hizmet etme ve cevap verebilme gerekliliğidir. Devlet, sivil toplum ve piyasalar arasında sağlıklı bir güçler dengesi mevcut olduğunda hesap verebilirlik daha da güçlenmektedir. Bu denge gereksinimi devlet içerisindeki kurumlar – yasama, yürütme ve yargı – arasındaki ilişkiler için de geçerlidir.3

* 1976 Kırklareli doğumlu olup, ODTÜ İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Ekonomi Bölümü mezunudur. Halen Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı’nda AB Uzman Yardımcısı olarak görev yapmaktadır. 1United Nations Development Programme (UNDP), ‘Glossary of Key Terms’, Governance for Sustainable Human Development, s.1 2 SIGMA, ‘Definitions of Audit and Financial Control Terminology’, OECD, s.1 3 Parliamentary Center Canada, ‘The Ecology of Governance’, s.1

18

Uygun düzeyde bir hesap verebilirlik, iyi kurumsal yönetişimin ilkelerinin ilgili tüm paydaşların çıkarlarını koruyacak şekilde yerine getirilmesini sağlar. Kurumsal yönetişimde hesap verebilirliği sağlayan araçlar şöyle tanımlanmıştır:

- İç kontrol sisteminin devam ettirilmesi ve belirli aralıklarla gözden geçirilmesi,

- İç denetim yoluyla düzenli izleme,

- Belirli aralıklarla, şeffaf ve açık bir mali raporlama ve gözden geçirme, ve

- Bağımsız bir denetim komitesi tarafından denetim yapılması.4

Küresel Kalkınma Araştırma Merkezi GDRC’nin, “Hesap verebilirlik kavramı: Kentsel Yönetişim ve İdare” konulu çalışmasında, hesap verebilirliğin dört ilkesine değinilmiştir:

- Sorumluluk ve yetkilerin belirlenmesi

Yetki alan kişi, aşağıdakilerden haberdar edilmelidir:

Program sonuçları, mali ve beşeri kaynakları, ve bunların dağılımı,

Bunların ne şekilde izlenip değerlendirildiği,

Yetkilerinin sınırları,

Organizasyonel değerler, politikalar, kural ve düzenlemeler, ve davranış standartları.

- Rehberlik ve destek sağlanması

Yönetime ilişkin düzenli ve zamanında bilgi,

Eğitim ve gelişme,

Kıdemli yöneticilere erişim,

Finans ve insan kaynakları yönetimi uzmanlarından alınacak tavsiyeler.

- Sorumluluk ve yetkinin izlenme ve değerlendirilmesi gereği

Sonuçların hedef ve standartlara göre aşağıdakileri de içererek tarafsız bir şekilde karşılaştırılması:

Programların tahsisi, maliyet ve kalite,

İnsan kaynakları ve mali kaynakların yönetimi,

4 The Manage Mentor, Strategic Management, ‘Accountability for Success of Corporate Governance’, C & K Management Limited, 2002, s.1,2

19

Karar-alma: yetkinin tam olarak kullanılması ancak aşılmaması,

Politika, değer, kural, düzenleme ve davranış standartları ile uyum.

- Uygun bir eylemde bulunma

Bu başlık da aşağıdaki kavramlarla ilgilidir:

Mükemmeliyet,

Tatmin edici performans,

Dikkatsizlik ve ihmal sonucu sorumluluk ve yetkinin kullanımında yetersizlik,

Politika, kural ve düzenlemelerin kasıtlı bir şekilde reddedilmesi sonucu yetki ve sorumluluğun kabul edilemeyecek bir şekilde kullanımı veya karar alma yetkisinin sınırlarının aşılması.

Aynı çalışmada, reform ile hesap verebilirlik birleştiğinde, sonuca yönelmiş, yaratıcılığı ve yeniliği ödüllendiren, ve sürekli öğrenme ve yüksek performansı teşvik eden bir organizasyon yapısının ortaya çıkacağı sonucuna varılmıştır.

HESAP VEREBİLİRLİĞİN TÜRLERİ

Hesap verebilirlik, kamu görevlilerini, özel sektördeki işverenleri veya hizmet sağlayanları, politika, faaliyet ve kaynak kullanımları hakkında hesap vermeye çağırabilmektir. Başlıca üç tür hesap verebilirlik mekanizması mevcuttur:

- Siyasi hesap verebilirlik: Siyasi partilerin ve temsilcilerin seçimler yoluyla hesap verebilirliği.

- İdari hesap verebilirlik: Hükümet kuruluşlarının kuruluş içi ve kuruluşlar arası dikey ve yatay hesap verebilirliği.5

- Hukuki hesap verebilirlik: Yargı organları da dahil olmak üzere devletin tüm birimlerin karar ve eylemlerine karşı yargı yolunun açık olmasıdır.

Siyasi Hesap Verebilirlik

Siyasi hesap verebilirlik, anayasa hukuku ve siyaset teorisinin bir kavramıdır. Kişiler ile onları temsil edenler ve temsilcilerle görevlendirdikleri arasındaki ilişkilerin yürütülmesine yönelik anlaşma ve prosedürleri tanımlar.

5 The World Bank Group, ‘Four Elements of Empowerment: Accountability’, A World Free of Poverty, s.1

20

“Siyasi hesap verebilirlik, seçilmiş kamu görevlilerinin seçmenlere, anayasaya ve hukukun üstünlüğüne, seçildikleri kuruma, seçim komisyonu veya benzer bir birime, ve temsil ettikleri kuruluşa karşı hesap verebilir olmaları zorunluluğudur. Siyasi hesap verebilirliğin göstergeleri şunlardır:

- Seçimler ve seçimlerle ilgili reformlar,

- Resmi bilgilere erişim, ve bilgi özgürlüğü,

- Ademi merkeziyetçilik – yerel düzeyde kişilerin katılımı,

- Güçlü ve enerjik sivil toplum,

- Sürdürülebilir siyasi irade.

İdari Hesap Verebilirlik

İdari hesap verebilirlik, yetki sahibi kişilerin, toplum içerisindeki ilgili hesap verebilirlik mekanizmaları ile tam olarak işbirliğinde bulunmak ve bunun yanısıra bilgiye serbestçe ulaşılabilmesini ve kamuoyunun politika ve uygulamalardan haberdar edilmesini sağlamak için, belirli bir konuda özellikle çıkarı olan kişileri, bir kararın neden alındığına dair bilgilendirme zorunluluğudur. Bu tür hesap verebilirliğin göstergeleri, kamu program ve hizmetlerinin;

- Kurumsal gelişme ve reform çalışmalarını yürütmek,

- Şikayet prosedürleri, yürütme kanunu, performans göstergeleri gibi idari rehberler oluşturmak, ve

- En iyi uygulamaları paylaşmak yoluyla idaresi ve yönetimi için bir ortam yaratmaktır.”6

İdari hesap verebilirlik, etkin, verimli, duyarlı ve sorumlu karar-alma sistemlerine ilişkindir.7 Görevlilerin hesap verebilir olmaları için gerekli mekanizmalar; kuruluşlar arası (ör. hükümet birimleri arasında), kuruluş-içi (ör. üst düzey görevliyle onun emrindeki kişiler arasında), ve kuruluş-dışı (ör. kuruluş ile görevlilerinin doğrudan müşteri ya da paydaşlara karşı sorumlu olmaları) olabilir.8 Bu çalışmada, idari hesap verebilirlik alanında, özellikle kamu sektörünün hesap verebilirliğine değinilecektir.

Bakanlıklarda ve diğer kamu kurumlarının çalışmaları ile ilgili olarak, başlıca iki tür hesap verebilirlik mevcuttur:

6 Kpundeh, Sahr J., ‘Records and Accountability’, World Bank Institute, s. 7-10 7 Eastwood, Terry, ‘Accountability and Record Keeping’, Archival Studies, University of British Columbia, s.1 8 UNDP, op cit., s.1

21

- İçsel: Yöneticilerin daha üst düzey yönetime karşı hesap verebilirlikleridir. Yöneticiler, düzenli olarak görev tanımlarında belirtilen vazifelerini yerine getirmeleri hususunda değerlendirilirler. Yapılan değerlendirmelerin sonucuna bağlı olarak ücret artışları ve terfi olasılıkları söz konusudur (performans değerlendirmesi).

- Dışsal: Yöneticilerin kendi performansları (ve, üst düzey kamu görevlilerinin başında oldukları kuruluşun performansı) hakkında, Parlamento veya bir kamu kurumu veya merkezi kuruluşa (Sayıştay gibi) karşı hesap verebilirlikleridir.9

Kamu sektörünün hesap verebilirliği, aşağıdaki şemada daha iyi görülebilir.10

Dışsal Hesap Verebilirlikler Yasama/ Yargı Politikacılar

Diğer Profesyoneller Finansman Sağlayanlar (Hükümet, Bağış verenler, vb.) Vatandaşlar/ Müşteriler

İçsel Hesap Verebilirlikler

Üst düzey yetkililer Siyasi İdari Yasal Mali Kamu Profesyonel

Kamu görevlisi

İyi işleyen bir devlette, hükümet hem dışarıdan vatandaşlar tarafından, hem de kendi içerisinde kamu kurumları yoluyla hesap verebilirliğe tabidir. Bu ayrım ise, dikey hesap verebilirlik ve yatay hesap verebilirlik olarak adlandırılır. Dikey hesap verebilirlik; seçim süreçleri, veya dolaylı olarak sivil toplum kuruluşları ya da medya yoluyla vatandaşların aktif olmalarını kapsar. Yatay hesap verebilirlik ise; devletin kötüye kullanma ve verimsizliklerini kontrol etmek için oluşturulmuş kamu kuruluşlarını kapsar ve yargı, yasama, genel denetçiler, yolsuzluk karşıtı birimler,

9 SIGMA, op cit., s.1. 10 Heeks, Richard, ‘Information Systems and Public Sector Accountability’, Institute for Development Policy and Management, Working Paper Series, No. 1, University of Manchester, Manchester, July 1998, s.7.

22

seçimle ilgili kurullar ve insan hakları komisyonları, ombudsman, veya kamu şikayet komisyonları gibi kurumlar tarafından sağlanır.11

Yatay hesap verebilirliğin müesseseleri şunlardır:

- Kanunlar: Kamu fonlarının her türlü rüşvet, kayırma ve kötüye kullanımı kanunlarla yasaklanmalıdır. Ayrıca, üst düzeydeki seçilmiş görevliler, atanan siyasiler, kamu görevlileri, askeri görevliler ve polis memurları işe başladıklarında, onu izleyen her yıl ve önemli bir değişiklik söz konusu olduğunda, mal beyanında bulunmalıdır.

- Yolsuzluk Karşıtı Birimler: Kamu görevlilerinin çalışmalarını inceleyecek ve mal beyanlarını takip edecek birimler oluşturulmalıdır. Bu incelemenin etkin olması için kapsamlı olması gerekir. Bu da muhasebeciler, müfettişler, hukukçular, bilgisayar uzmanları ve onların çalışmalarını destekleyecek personel gibi birçok kaynak gerektirmektedir:

- Yargı sistemi: Yatay hesap verebilirliğin diğer müesseseleri gibi, yargı da bağımsız olmalıdır. Etkin bir yargı sistemi, iyi eğitim görmüş, yetenekli hakimler, savcılar ve savunma avukatlarının olmasını gerektirir.

Dikey hesap verebilirliğin müesseseleri ise şunlardır:

- Seçimlere ilişkin hesap verebilirlik: Dikey hesap verebilirliğin en önemli müesseselerinden biri de rekabetçi ve şeffaf bir seçim sürecidir. Bu müessesenin de beşeri, teknik ve mali kaynaklara ve yoğun eğitim programlarına gereksinimi vardır.

- Bağımsız kitle iletişim araçları: Şeffaflık, tanım itibariyle, bilginin açık ve serbestçe dolaşımı anlamına gelir. Özgür ve çoğulcu bir basının olmadığı yerde, şeffaflığın sağlanması imkansız görünmektedir.

- Sivil toplum kuruluşları: Çeşitli sivil toplum kuruluşları – barolar birliği, kadın kuruluşları, öğrenci grupları, dini gruplar, seçim izleme ve insan hakları grupları – yönetişimi iyileştirmek için yapılacak anayasal değişiklikler için lobi koalisyonları oluşturabilir ve kamu görevlilerinin faaliyetlerini izleyebilir.12

11 Schacter, Mark, ‘When Accountability Fails: A Framework for Diagnosis and Action’, Policy Brief No. 9, Institute on Governance, Canada, May 2000, s.1 12 Diamond, Larry, ‘Institutions of Accountability’, Hoover Digest 1999 No. 3, Hoover Institution, 1999, s. 2-5

23

“Hesap verebilirlik döngüsü, bir hesap verebilirlik müessesesiyle hükümetin idari bir birimi arasındaki ilişkinin içsel mantığını şekillendirir. Bu döngünün üç aşaması mevcuttur: Bilgi, eylem ve yanıt.

1. Aşama – “Bilgi”: Bilgi, hesap verebilirlik müessesesinin en temel girdisidir. Bir hesap verebilirlik müessesesinin bir kamu kuruluşunu hesap verebilir tutmasındaki etkinlik, herşeyden önce, -doğrudan hükümetten ya da dolaylı olarak başka kaynaklardan- yürütmenin faaliyetlerine ilişkin olarak ilgili, doğru ve zamanında bilgi elde edebilmesine bağlıdır.

2. Aşama – “Eylem”: Hesap verebilirlik müessesesi, bilgiyi elde ettikten sonra bu bilgiye dayanarak bir eylemde bulunmalıdır. Yürütmeden faaliyetlerini açıklamasını ve bunların gerekçelerini talep etmelidir. Bu aşamadaki gelişmeler, hesap verebilirlik müessesesinin öncelikle bilgiyi değerlendirme ve analiz etme, sonra da analizlerini, yürütmenin faaliyetlerini açıklamasını talep etmede bir temel olarak kullanma hususlarındaki kapasite ve istekliliğine bağlıdır.

3. Aşama – “Yanıt”: Hesap verebilirlik müessesesinin etkinliği, nihai olarak, yürütmeden bir bilgi talep edildiğinde onlardan uygun ve zamanında bir yanıt alma kabiliyetine bağlıdır. Bu aşamadaki gelişmeler, yürütmenin hesap verebilirlik müessesesine yanıt verme konusunda kendisini ne derece zorunlu hissettiğine bağlıdır.

Hesap verebilirlik döngüsünün işleyişi aşağıdaki şemada gösterilmektedir.

BİLGİ Hesap verebilirlik müessesesi

EYLEM Bilgiyi

değerlendirme ve hükümetten

pte bulunma tale

Hükümet

YANIT Hükümet yanıt

verir (ya da vermez)

Hesap verebilirlik döngüsünün tüm aşamalarında, bir hesap verebilirlik müessesesinin yürütme ile etkileşim kapasitesi, kontrolü dışındaki sosyal, siyasi ve ekonomik güçlerden etkilenir. Siyasi liderlerin ve bürokratların hesap verebilirliğe karşı tutumu ve sivil toplumun hükümete hesap verebilir olması için yaptığı baskı da burada çok önemli faktörlerdir.”13

24

13 Schacter, op cit., s.3,4

“İdari hesap verebilirlik, mali hesap verebilirliği de kapsamaktadır. Mali hesap verebilirlik, kaynakları kullanan kişilerin, kaynakların planlanan ve gerçekleşen kullanımlarına ilişkin dürüst ve kapsamlı rapor verme zorunluluğudur. Bu tür hesap verebilirliğin göstergeleri şunlardır:

- Kayıtların idaresi,

- Muhasebe,

- Kamu fonlarının kullanımında dış denetim. 14

“Ekonomik hesap verebilirlik politika oluşturma ve uygulamalarında etkinlik ve kaynak kullanımında verimlilik ile ilgili iken, mali hesap verebilirlik, harcamaların kontrolü, ve iç ve dış denetim için muhasebe sistemlerini içerir.”15

“Hükümetin topladığı ve harcadığı para ile ilgili olarak düzenli olarak hesap vermesi demokrasinin temellerinden biridir. Mali hesap verebilirlik bu bağlamda, hükümete emanet edilen kaynaklara, ve bu kaynakların program, proje ve girişimlere tahsisine ilişkin olarak tam, doğru ve zamanında rapor verilmesini kapsar. Mali hesap verebilirlik ayrıca, hükümetin iktisadi kaynakları ve yükümlülüklerinin tam olarak tanımlanmasını da kapsar. Vergi mükellefleri ile diğer paydaşların, hükümetin performansını değerlendirmek için belirli standartlara göre raporlanmış mali bilgilere gereksinimi vardır.”16

Hukuki Hesap Verebilirlik

Hükümetler, işlerini ne şekilde yürüteceklerine dair gereklilik ve yükümlülükler içeren yasalar yoluyla hukuki hesap verebilirliğe tabidir.17 Hukuki hesap verebilirlik, yargı organları da dahil olmak üzere devletin tüm birimlerin karar ve eylemlerine karşı yargı yolunun açık olmasını ifade etmektedir.

Yerel politikalarda, yargısal veya benzer süreçler yoluyla hukuki hesap verebilirlik sık olarak görülmektedir. Bu süreçler yoluyla kuruluşlar davalı olabilir, veya para cezasına çarptırılabilir. Dahası, demokratik ülkelerdeki idari kanunlar sayesinde, kanunları yürürlüğe koyan kuruluşlardan hiyerarşik olarak daha alt düzeyde bulunanlar yasal süreçlere başvurarak değişiklik talebinde bulunabilirler.18

Yasaları uygulayan kamu görevlileri de, faaliyetlerini ne kadar iyi bir şekilde yerine getirdikleri konusunda yargılanabilir. Bunun yanısıra, bir idari kuruluşun yaptığı işin temelini oluşturan mevzuat ne kadar kesin ve açık olursa, bu mevzuatı bir

14 Kpundeh, op cit., s.11,12. 15 Asian Development Bank, ‘Governance’, Operations Manual, Section 54: Issued on 13 January 1997, s.1 16 Province of Nova Scotia, ‘Financial Accountability: A Blueprint for Success’, Canada, 1998, s.1 17 Canadian Council of Ministers of the Environment, ‘Accord on Environmental Harmonization’, s.1 18 Keohane, Robert O. and S. Nye, Joseph, Jr., ‘Democracy, Accountability and Global Governance’, June 27, 2001, s.1

25

rehber olarak kullanmak o kadar kolay olur. Mevzuat belirsizleştikçe onu bir hesap verebilirlik mekanizması olarak kullanmak daha zor olacaktır.19

ETKİN HESAP VEREBİLİRLİK

Kanada Hazine Sekretaryası ve Genel Denetim Ofisi tarafından hazırlanan ‘Kamu Sektöründe Hesap Verebilirlik Uygulamalarının Modernizasyonu’ isimli çalışmada, etkin hesap verebilirliğin beş göstergesi tanımlanmıştır:

- Rol ve sorumlulukların açık olması: Hesap verebilirlik ilişkisi içinde bulunan tarafların rol ve sorumlulukları iyi anlaşılır olmalı ve bunlar üzerinde mutabık kılınmalıdır.

- Performansa ilişkin beklentilerin açık olması: İzlenen hedefler, beklenen başarılar ve uyulması gereken sınırlar açık, anlaşılır ve üzerinde uzlaşılmış olmalıdır.

- Beklentiler ile mevcut kapasitelerin dengesi: Performansa ilişkin beklentiler tüm tarafların kapasitesi (yetkiler, yetenekler ve kaynaklar) ile açık bir şekilde bağlantılı ve dengede olmalıdır.

- Raporlamanın güvenilirliği: Elde edilen performansı ve bu süreçte nelerin öğrenildiğini ispat etmek için, bilgiler güvenilir olmalı ve zamanında raporlanmalıdır.

- Gözden geçirme ve ayarlama: Hesap vermekle yükümlü taraflarca elde edilen performansa ilişkin, başarıların ve karşılaşılan zorlukların gösterildiği ve gerekli düzeltmelerin yer aldığı aydınlatıcı ve bilgilendirici bir gözden geçirme yapılmalıdır.

Bu ilkeleri uygulamaya geçirebilmek için kamu sektörü yönetiminde yapılması gerekenler ise aşağıdaki gibidir:

- Sonuçlara yönelik hesap verebilirlik olmalı,

- Sorumluluk, doğruluk ve dürüstlük gibi değerler paylaşılmalı,

- Birden çok tarafın olduğu durumlarda, tüm taraflar hesap verebilir olmalı,

- Etkin kontrollerle etkin bir hesap verebilirlik sağlanmalı,

- Hesap verebilirlikle ilgili düzenlemeler ve performansa ilişkin bilgiler şeffaf olmalı, ve

- Hesap verebilirlik ile ilgili denetim artırılmalıdır.

19 Nalbandian, John, ‘Accountability’, University of Kansas, February 25, 1997, s.1

26

E-DEVLET VE HESAP VEREBİLİRLİK İÇİN BİLGİ SİSTEMLERİNİN KULLANILMASI

e-Devlet, son günlerde hem ülkemizde hem de dünya çapında önemi artan bir konudur. e-Devlet uygulamaları, iyi yönetişimin gündeminde de yer almaktadır. e-Devlet, hükümet içerisinde, ve hükümet ile federal, belediye ve yerel düzeylerdeki kuruluşlar, vatandaşlar ve işyerleri arasındaki bilgi alışverişinde ve işlemlerde verimlilik, etkinlik, şeffaflık ve hesap verebilirlik sağlamak ve vatandaşları bilgiye erişim ve kullanım yoluyla yetkilendirmek için bilgi ve iletişim teknolojilerinin kullanılmasıdır.20 11 Nisan 2002 tarihinde İtalya’nın Palermo kentinde düzenlenen ‘Kalkınma için e-Devlet Uluslararası Konferansı’nın sonuç bildirgesinde e-devlet ve iyi yönetişime ilişkin şu görüşlere yer verilmiştir:

- e-Devlet girişimleri, iyi yönetişime, kişilerin yetkilendirilmesine, insanların kabiliyetlerinin artırılmasına ve kişilerin yaşam seçenekleri ve fırsatlarına erişimine göre değerlendirilmelidir.

- e-Devlet girişimleri ve projeleri, hükümetin faaliyetlerinde artırılmış verimlilik, etkinlik, şeffaflık ve hesap verebilirliği hedefleyen geniş kapsamlı hükümet reformları ve değişim süreçleri kapsamında yer almalıdır.

“Hesap verebilirliğin artırılması kamu sektörü reformunun başlıca unsurudur. Bilgi sistemleri de – bilgisayar donanımlı olsun ya da olmasın – kamu sektörü hesap verebilirliğinin önemli bir kısmını oluşturur.

Yeni bilgi sistemlerinin oluşturulması, hesap verebilirliğin sağlanmasında başlıca unsurdur. Bir karar alındığında, bu karara ilişkin bilgi ve bunun sonuçları, karar alan kimsenin sorumlu olduğu tüm kişilere ulaşmalıdır. Bu tür bir bilgi akışı ve bu bilgi akışını taşıyacak bilgi sistemi olmaksızın, karara ilişkin hiçbir bilgi olmayacağından hesap verebilirlik de olmayacaktır. Hesap verebilirlik bilgi sistemleri yeni hesap verebilirlikleri mümkün kılmanın yanısıra, performansa ilişkin daha zamanlı, tutarlı ve resmi bilgi sağlayarak mevcut olanların da gelişimine destek olur.

Yeni bilgi sistemleri, hesap verebilirliğe ilişkin bilgileri yeni alıcılara ulaştırmak suretiyle hesap verebilirliğin kapsamını genişletmektedir. Ancak, uygulamada bunun etkisi sınırlı kalmaktadır. Bu tür bir hesap verebilirlik, kamu sektörü kuruluşlarına yeni bilgi sistemlerini getirebilecek mali ve siyasi güç mevcut olduğunda sağlanabilecektir.

Bunun yanısıra, hesap verebilirliğin internet üzerinden sağlanması da, bilgisayar donanımlı bilgi sistemlerinin getireceği erişilebilirlik engelleri yüzünden eşitsizliğe yol açabilecektir. Alıcıların teknolojiye erişiminin sağlanması ve bilgiye güvenli bir şekilde erişme ve onu yorumlama kabiliyetlerinin olması gerekmektedir. Kamuoyu içerisindeki bu dengesizliği gidermede kitle iletişim araçları önemli bir rol oynamaktadır. Kitle iletişim araçlarının bu rolü, hesap verebilirliğe ilişkin bilginin elde

20 Center for Democracy and Technology, ‘e-Government in Developing Countries’, Washington, 2001, s.1

27

edilmesi, yorumlanması, kamuoyuna ilan edilmesi ve daha sonra da vatandaşlar adına kamu görevlilerine baskı yapılması şeklinde olmalıdır.

Bilgi teknolojileri, bazı durumlarda hesap verebilirlik sürecini zayıflatıcı etkide bulunabilirler. Bu muhtemel etkilerden bazıları; kağıt üzerindeki kayıtların kaybı, veri kalitesinin belirsizliği, yolsuzluk için fırsatların artması ve insanların katkısının azalmasıdır.

Yukarıda da ifade edildiği gibi, bilgi sistemlerinin hesap verebilirlik üzerinde farklı etkileri bulunmaktadır. Uygulamada, hesap verebilirlik girişimlerinin başarılı olması için, vatandaşlar arasında hesap verebilirliğe karşı bir isteklilik olmalıdır. Bu da, organizasyon içerisindeki (kişisel çıkar, ödül ve ceza sistemi) veya dışarısındaki (siyasi baskı, uluslararası kuruluşlar, veya kitle iletişim araçları vasıtasıyla kamuoyu) faktörler tarafından sağlanabilir.”21

TÜM SEKTÖRLERİN HESAP VEREBİLİRLİĞİ

Yalnızca kamu kurumları değil, özel sektör ve sivil toplum kuruluşları da kamuoyuna ve de kurumsal paydaşlarına karşı hesap verebilir olmalıdır. Kimin kime karşı sorumlu olduğu, alınan kararların veya gerçekleştirilen faaliyetlerin kurum veya kuruluş için içsel ya da dışsal olup olmamasına göre değişir. Genellikle, bir kurum ya da kuruluş aldığı kararlardan ve üstlendiği faaliyetlerden etkilenebilecek olanlara karşı hesap verebilir olmalıdır.

Richard Mulgan, ‘Yeni Yönetişim Modelinde Hesap Verebilirlik’ konulu çalışmasında, üç sektörün hesap verebilirliğine değinmiştir: Kamu sektörü, kar amaçlı özel sektör ve kar amacı gütmeyen özel kuruluşlar.

Kamu sektörünün, özellikle de hükümetin merkez birimlerinin hesap verebilirliğine yönelik talebi oldukça geniş kapsamlıdır. Tüm birimler ve kamu görevlileri, yalnızca nihai faaliyetleri ve kararlarına değil, aynı zamanda bu faaliyetlerin yapıldığı ve bu kararların alındığı süreç de dahil olmak üzere, performanslarının tüm unsurlarına ilişkin olarak kamuoyuna karşı hesap verebilir olmalıdır. Bu hesap verebilirlik, bir dizi farklı kurumsal mekanizma yoluyla yerine getirilir. Bakanlar ve birimlerde çalışan kamu görevlileri için, başlıca hesap verebilirlik yolu yukarıya doğru birim içi hiyerarşi yoluyla bakana karşı, ve bakan vasıtasıyla Parlamentoya ve kamuoyuna karşı olan sorumluluktur.

Kamu sektörünün aksine, ticari faaliyet gösteren özel sektörün hesap verebilirliği hem daha az hem de daha fazla kapsamlıdır. Daha kapsamlı olmasının nedeni, ticari şirketlerin kar-zarar tablolarının göreceli olarak daha açık olmasıdır. Bu da onların, kesin hedefleri olmayan kamu sektörü kuruluşları ile karşılaştırıldığında, nihai sonuçlara ilişkin hesap vermeye daha hazır durumda olmalarını sağlar. Hisseleri kamuoyunda işlem gören şirketlerin ne kadar iyi oldukları günlük olarak

21 Heeks, op cit., s. 10-23

28

izlenmektedir. Bu yüzden, yöneticiler ve müdürler, hissedarlarına karşı, performanslarına ilişkin olarak bakanlar ve kamu görevlilerine nazaran daha hesap verebilir durumdadır.

Diğer bir açıdan bakıldığında, özel şirketler kamu sektörüne kıyasla kamuoyuna karşı daha az sorumludur. Üst düzey yöneticiler ve yönetim kurullarının hissedarlarına cevap verme gerekliliği, hükümetlerin Parlamento ve kamuoyuna karşı cevap verme gerekliliklerinden daha azdır. Bunun yanısıra, hissedarların şirketle ilgili bilgileri alma hakkı, vatandaşların hükümete ilişkin bilgileri alma hakkından çok daha azdır. Sonuç olarak, kamu sektörü, özel sektörle karşılaştırıldığında, hedefler açısından daha az, şeffaflık ve hesap verebilirlik süreci açısından ise daha fazla hesap verebilir durumdadır.

Kar amacı gütmeyen kuruluşlar, bu üç sektör arasından en az hesap verebilir olanıdır. Ticari amaç güden özel sektörle karşılaştırıldığında, ister büyük isterse küçük ölçekli olsun kar amacı gütmeyen tüm kuruluşlar daha az kapsamlı dış düzenlemelere ve daha az etkin izlemeye tabidir. Yıllık hesaplar ve yıllık genel toplantıların raporları gibi asgari düzeyde gerekli bilgiler de nadir olarak aranmakta ve çoğunlukla da mevcut bulunmamaktadır. Kar amacı gütmeyen kuruluşların hedefleri de, daha çok kamu sektörüne benzer şekilde kesin olmayıp, bu hedefler birbiriyle yarışır haldedir. Bu da, performans ölçümü açısından bu kuruluşların hesap verebilirliğinin pek kolay olmadığını gösterir. Aynı zamanda, kamu sektörünün aksine, karar alma süreçleri dış incelemeye tabi değildir ve kamuoyunun görüşüne sunulmaz.

HESAP VEREBİLİRLİK VE İYİ YÖNETİŞİMİN DİĞER UNSURLARI

İyi yönetişimin tüm unsurları, birbirini bütünleyici bir niteliktedir. Bu bağlamda, hesap verebilirlik de iyi yönetişimin diğer unsurlarından bağımsız olarak düşünülemez. İyi yönetişimde hesap verebilirliğin özellikle bağlantılı olduğu unsurlar hukukun üstünlüğü, katılımcılık, şeffaflık ve çabuk cevap verebilirliktir.

Öncelikle, şeffaflık ve hukukun üstünlüğünün olmadığı yerde hesap verebilirlik de uygulanamaz. Hesap verebilirlik, bilgi edinme özgürlüğünü, vatandaşların organize olabilmelerini ve hukukun üstünlüğünü gerektirir. Yargı geleneksel olarak hükümetin faaliyetlerinin yasallığının gözden geçirilmesi yoluyla başlıca hesap verebilirlik mekanizması olmuştur. Hukuki hesap verebilirlik, doğruluk ve bağımsızlık arasındaki dengenin korunması, ve yargının hükümetleri hesap verebilir tutmasını sağlayan önemli bir unsurdur. Sivil toplum da, hukuki performansı izleyerek bu süreçte önemli bir rol oynamaktadır.22

Hesap verebilirlik şeffaflığın nihai koruyucusu olarak nitelendirilmektedir. Şeffaflık da, hesap verebilirliğin tamamlayıcı bir unsurudur. Bir karardan etkilenebilecek kişilere karşı bir hesap verebilirlik mevcut olmadığında, özerk kamu kuruluşlarında kararları alan kimselerin, kuruluşun çıkarlarını aldıkları kararlardan

22 World Bank Group, Legal and Judicial Reform, ‘Accountability’, s.1

29

etkilenebilecek kişilerin çıkarlarının üzerinde tutmaları olasıdır. Benzer şekilde, kamuoyuna ifşa hakkı ve gizlilik hakkı arasında denge sağlayan yasal çerçeveler ile hesap verebilirliği kabul eden kurumlar olmadan şeffaflık ve bilginin açıklığı güvence altına alınamaz. Bunun sebebi, bireylere karşı ne kadar benzer şekilde davranıldığına ilişkin bilgi olmaksızın kanun önünde eşitliğin sağlanmasının zor olmasıdır. Sonuç olarak, şeffaf bir sistem hükümetin hesap verebilirliğini, katılımcılığı ve sonuçların önceden tahmin edilmesini sağlayacaktır.23

Hesap verebilirlik çoğunlukla da katılımcılıkla ilişkilendirilmektedir. Yerel yönetim sisteminde katılımcılık ve hesap verebilirliğin oluşturulmasıyla yerel yönetimler vatandaşların taleplerine karşı daha çabuk cevap verebilir ve hizmetlerinde daha etkin olacaktır. Kişilerin katılımı ve bürokrasi ile seçilmişlerin hesap verebilirliği yerel yönetişimi teşvik edecek unsurlardır. Bununla beraber, ne kadar katılımcılığın en iyi yönetişimle sonuçlanacağı konusunda da sınırlamalar mevcuttur.24

Vatandaşların katılımcılığı kamu mallarının seçmenlerin tercihleri ve kamu sektörünün hesap verebilirliğiyle tutarlı olmasını sağlayacaktır. Birleşmiş Milletler Genel Sekreteri, “Birleşmiş Milletler’in 21 inci Yüzyıldaki Rolü” konulu Milenyum Raporu’nda, daha iyi bir yönetişimin, hesap verebilirlikle birlikte daha fazla katılımcılık anlamına geldiğini vurgulamıştır.

Son olarak, hesap verebilirlik, en geniş anlamıyla çabuk cevap verebilir yönetişime işaret etmektedir. Yönetilenleri, sorumluların aldıkları kararların sonuçlarından sorumlu tutabilmeleri ile, hesap verebilirlik yönetenlerin yönetilenlere karşı çabuk cevap verebilir olmasını sağlar. Öyle ki, demokratik yönetim yapılarının çoğunda yönetenlerin yönetilenlere karşı çabuk cevap verebilir olmalarını sağlayacak hesap verebilirlik mekanizmaları mevcuttur.25

23 Asian Development Bank, ‘Governance: Sound Development Management, The Elements of Good Governance’, 2002, s.1,2 24 Yoshitomi, Masaru, ‘Management of Change for Improving Local Governance’, ADB Institute, 4 June 2002, Infosoc Malaysia 2002, s.1 25 NGO & Academic ICANN Study, ‘Accountability Mechanisms’, s.1

30

SONUÇ

Günümüzün değişen ve gelişen koşullarında, iyi yönetişimin bir unsuru olan hesap verebilirlik eskiye nazaran daha fazla önem kazanmıştır. Hesap verebilirlik, tüm sektörlerde aranılan bir nitelik olurken, kamuoyu özellikle hükümetin kendilerine karşı her alanda hesap verebilir olmasını beklemektedir.

Hesap verebilirliğin etkin bir şekilde işleyebilmesi için, bir kurum hem kendi içerisinde, hem de diğer kurumlara, paydaşlarına ve kamuoyuna karşı hesap verebilir olmalıdır. Hesap verebilirlik müesseselerinin bu şekilde işlemesi, yeterli düzenlemelerin olmasına ve tarafların istekliliğine bağlıdır.

Hesap verebilirliğin başlıca üç türü mevcuttur. Bunlardan siyasi hesap verebilirlik, seçimler yoluyla sağlanmaktadır. İdari hesap verebilirlik ise, belirli bir konuda çıkarı olan kimseleri, kendilerini etkileyecek bir kararın alınma sürecine ve sebeplerine dair bilgilendirme gerekliliğidir. İdari hesap verebilirliğin bir alt başlığı olan mali hesap verebilirlik de, kaynak kullanımına ilişkin rapor verme zorunluluğudur. Ayrıca, kamu sektöründe, hükümetin kendi içerisindeki kontrolü yatay, dışarıdan kontrolü ise dikey hesap verebilirlik mekanizmaları olarak adlandırılmaktadır. Hesap verebilirliğin son türü olan hukuki hesap verebilirlik de, idarenin tüm eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olmasıdır.

e-Devlet uygulamalarının geliştirilmesiyle, bilgi sistemleri kamu sektöründe de önemli bir rol oynamaya başlamıştır. Bilgi sistemlerinin kullanılması, karar alma süreci ve ortaya çıkan performansa ilişkin bilgilerin daha kolay erişilebilir olmasını ve izlenmesini sağlayacağından, hesap verebilirliğe de katkıda bulunacaktır. Bu yolla gerçekleştirilecek bir bilgi akışı da, öncelikle ilgili tüm tarafların bu erişim için gerekli imkan ve becerilere sahip olmasını gerektirmektedir.

Yalnızca kamu kurumları değil, özel sektör ve sivil toplum kuruluşları da kamuoyuna ve de kurumsal paydaşlarına karşı hesap verebilir olmalıdır. Genel olarak, buradaki mantık, bir kurum ya da kuruluşun aldığı kararlardan ve üstlendiği faaliyetlerden etkilenebilecek olanlara karşı hesap verebilir olmasıdır.

İyi yönetişimin unsurlarından şeffaflık, hesap verebilirlik ile birbirini tamamlayıcı nitelik taşırken, katılımcılık da hesap verebilirliği teşvik edecek bir unsurdur. Hesap verebilirlik, ayrıca çabuk cevap verebilirliği de destekleyici bir rol oynarken, hukukun üstünlüğü olmadan uygulanamamaktadır. Sonuç olarak, iyi yönetişimin sağlanması için gerekli unsurların başında gelen hesap verebilirlik, ancak diğer unsurlar ile birlikte uygulandığında anlamlı bir bütünlük arz edecektir.

31

KAYNAKLAR:

Asian Development Bank, “Governance”, Operations Manual, Section 54: Issued on 13 January 1997, s.1,2 (http://www.adb.org/Documents/Manuals/Operations/om54.asp?p=aadb) Asian Development Bank, “Governance”, Operations Manual, Section 54: Issued on 13 January 1997, s.1 (http://www.adb.org/Documents/Manuals/Operations/om54.asp?p=aadb) Canadian Council of Ministers of the Environment, “Accord on Environmental Harmonization”, s.1 (http://www.ccme.ca/assets/pdf/annex_to_accord_e.pdf) Center for Democracy and Technology, “e-Government in Developing Countries”, Washington, 2001, s.1 (http://www.cdt.org/egov/descriptions.shtml) Diamond, Larry, “Institutions of Accountability”, Hoover Digest 1999 No. 3, Hoover Institution, 1999, s.2-5 (http://www-hoover.stanford.edu/publications/digest/993/diamond.html) Eastwood, Terry, “Accountability and Record Keeping”, Archival Studies, University of British Columbia, s.1 (http://it-library.gov.bc.ca/Conferences/Doors/eastwood.pdf) Heeks, Richard, “Information Systems and Public Sector Accountability”, Institute for Development Policy and Management, Working Paper Series, No. 1, University of Manchester, Manchester, July 1998, s. 7-23 (http://idpm.man.ac.uk/idpm/ispswpf1.htm) International Conference on e-Government for Development, “Final Communiqué”, Palermo, 11 April 2002, s. 4 (http://www.palermoconference2002.org/en/download/finalcommunique.pdf) Keohane, Robert O. and S. Nye, Joseph, Jr., “Democracy, Accountability and Global Governance”, June 27, 2001, s.1 (http://www.ksg.harvard.edu/prg/nye/ggajune.pdf)

Kpundeh, Sahr J., “Records and Accountability”, World Bank Institute, s.7-12. (http://siteresources.worldbank.org/EXTARCHIVES/Resources/Sahr%20Kpundeh.ppt

Mulgan, Richard, “Accountability Issues in the New Model of Governance”, Graduate Program in Public Policy, Paper for Political Science Program Seminar, RSSS, Australian National University, 3 April 2002, s. 4-7 (http://polsc.anu.edu.au/mulgan.rtf)

32

Nalbandian, John, “Accountability”, University of Kansas, February 25, 1997, s.1 (http://falcon.cc.ukans.edu/~nalband/account.htm)

NGO & Academic ICANN Study, “Accountability Mechanisms”, ICANN, Legitimacy, and the Public Voice: Making Global Participation and Representation Work, Final Report, August 31, 2001, s.1 (http://www.naisproject.org/report/final/3.6.2.1.shtml) Office of the Auditor General of Canada and the Treasury Board Secretariat, “Modernizing Accountability Practices In The Public Sector”, 6 January 1998, s. 1 (http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/account/OAGTBS_E.html)

Parliamentary Center Canada, “The Ecology of Governance’, Ottawa Ontario, Canada, s.1 (http://parlcent.parl.gc.ca/English/programs.htm)

Province of Nova Scotia, “Financial Accountability: A Blueprint for Success”, Canada, 1998, s.1 (http://www.gov.ns.ca/finance/budget98/facct/)

Schacter, Mark, “When Accountability Fails: A Framework for Diagnosis and Action”, Policy Brief No. 9, Institute on Governance, Canada, May 2000, s.1-4

SIGMA, “Definitions of Audit and Financial Control Terminology”, OECD, s.1 (http://www1.oecd.org/puma/sigmaweb/acts/audit/a_fc_terminology.htm#EEE)

The Global Development Research Center (GDRC), “The Concept of Accountability: Implications for Urban Governance and Management”, s.1,3 (http://www.gdrc.org/u-gov/accountability.html) The Manage Mentor, Strategic Management, “Accountability for Success of Corporate Governance”, C & K Management Limited, 2002 ,s.1,2 (http://www.themanagementor.com/kuniverse/kmailers_universe/sm_kmailers/SFM_Accountability.htm) The World Bank Group, “Four Elements of Empowerment: Accountability”, A World Free of Poverty, s.1 (http://www.worldbank.org/poverty/empowerment/whatis/acct.htm)

The World Bank Group, Legal and Judicial Reform, “Accountability”, s.1 (http://www4.worldbank.org/legal/leglr/judicialreform_a.html)

United Nations Development Programme (UNDP), “Glossary of Key Terms”, Governance for Sustainable Human Development, s.1 (http://magnet.undp.org/policy/glossary.htm) Yoshitomi, Masaru, “Management of Change for Improving Local Governance”, Dean, ADB Institute, 4 June 2002, Infosoc Malaysia 2002, s.1 (http://www.cornerstone-msc.info/infosockk/plenary/ yoshitomi%20infosoc%20speech. doc)

33