2013 ISSN 1301 1359 - Marmara Üniversitesidosya.marmara.edu.tr/avrupa/MJES/2013 No2/mjes_21_2.pdf · 2013 ISSN 1301 – 1359 ... Berlin İdare Mahkemesi’nce, ABİİA madde 267

Cilt / Volume: 21 Sayı / No: 2

2013

ISSN 1301 – 1359

MARMARA ÜNİVERSİTESİ AVRUPA BİRLİĞİ ENSTİTÜSÜ YAYINI

A PUBLICATION OF MARMARA UNIVERSITY EUROPEAN UNION INSTITUTE

http://avrupa.marmara.edu.tr/

ISSN 1301-1359

Cilt / Volume: 21 Sayı / No: 2 2013

İçindekiler / Contents

Makaleler / Articles

• ‘No German, No Love’: Language Proficiency as a Condition for Visas of Turkish Spouses under EU Law

Nanette Neuwahl ...............................................................................................................

• Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın Avrupa Birliği Vatandaşığı ile İlgili Son Yaklaşımları

Gerçek Şahin Yücel ...........................................................................................................

• The Evolution of EU’s Neighbourhood Policy Towards Eastern Europe Canan Ezel Tabur ..............................................................................................................

• Avrupa Komisyonu’nun Meşruiyeti ve Siyasi Sorumluluğu

Dilek Yiğit .........................................................................................................................

• Değişen Uluslararası Sistemde Türkiye’nin Balkan Politikasının Türkiye - AB

İlişkilerine Etkisi

Emirhan Göral ...................................................................................................................

• Türkiye’de Dış Politikanın Avrupalılaşması

Ufuk Alkan ........................................................................................................................

• Insolvency Prediction in the Portuguese Construction Industry Elisabete S. Vieira – Carlos Pinho – Carla Correia ..........................................................

• Adaptation of Turkey’s Regional Policies to the EU Acquis: An Evaluation through

Progress Reports (1998 – 2012)

Onur Sungur – Hidayet Keskin – Murat Ali Dulupçu ......................................................

• Evolution and Level of Agricultural Support in Turkey and in the European Union Özlem Toplu Yılmaz .........................................................................................................

• ABD ve AB’nin Yeni Ekonomik İşbirliği Stratejileri ve Türkiye’ye Etkileri

Işın Çelebi .........................................................................................................................

• Makale Yazım Kuralları / Notes For Contributors ...................................................

Sayfa / Page

1

37

55

73

99

119

143

165

195

217

231

MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES Volume 21 No: 2 2013 1

‘NO GERMAN, NO LOVE’: LANGUAGE PROFICIENCY AS A

CONDITION FOR VISAS OF TURKISH SPOUSES UNDER EU LAW

Nanette NEUWAHL

Abstract

In this article, the author argues that the Ankara Agreement and its 1970

Additional Protocol, as well as Association Council Decision 1/80 can be used to

set aside new German visa restrictions which would make family reunification of

immigrants conditional on the passing of a language or integration test. The

opportunity to establish this comes after questions to this effect have been raised by

the Administrative Court of Berlin in requests for preliminary rulings Under Article

267 TFEU. After Case C-513/12, Aslihan Nazli Ayalti v. Federal Republic of

Germany was withdrawn from the register, Case C-138/13, Naime Dogan v.

Federal Republic of Germany still constitutes an opportunity for the Court of

Justice to underline once more the importance of the Ankara Agreement in the

relations between the European Union and Turkey.

Keywords: EU, Ankara Agreement, Standstill Clause, Language Tests, Non-

discrimination, Family Reunification

“ALMANCA YOKSA AŞK DA YOK”

AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKU UYARINCA TÜRK EŞLERİN

VİZE İÇİN DİL YETERLİLİK KOŞULU

Özet

Bu makalede yazar, Ankara Anlaşması ve onun 1970 tarihli Katma Protokolü

ile 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın, göçmenlerin aile birleşimini dil ya da

bütünleşme testinin geçilmesine bağlayan yeni Avrupa kısıtlamalarının iptal

amacıyla ileri sürülebileceğini iddia ediyor. Buna ilişkin imkân, Berlin İdare

Mahkemesi’nce, ABİİA madde 267 uyarınca ortaya atılan ön karar müracaatından

ileri gelmektedir. Ayaltı davası çerçevesinde başvurulan ön karar prosedürünün

I would like to thank Dr. Rolf Gutmann, Lawyer in Stuttgart, for his comment on an earlier draft of this article. I am solely answerable for the ideas expressed. Jean Monnet Professor of EU Law, Université de Montréal and Director of Studies, College of Europe,

e-mail: [email protected]

mailto:[email protected]

2 ‘NO GERMAN, NO LOVE’

geri çekilmesi üzerine, Doğan davası, ABAD’ın AB ile Türkiye ilişkilerinde Ankara

Antlaşmasının önemini vurgulaması açısından bir fırsat olarak devam etmektedir.

Anahtar Kelimeler: AB, Ankara Antlaşması, Mevcudun Korunması Kuralı, Dil

Testleri, Ayrım Yapmama, Aile Birleşimi

Introduction

Several EU Member States require foreigners who want to reside in their

country to pass language tests,1 sometimes combined with integration tests. Such

tests act as a disincentive for third country nationals to settle there, and possibly as a

barrier to migration into the European Union2 as a whole. Even so, these tests are in

principle justifiable in terms of the public good. Language training in particular can

serve a number of objectives ranging from the boosting of the identity of a nation,

the protection of minorities, integration, civil protection, reasonable

accommodation.

The matter is sensitive in the context of the EU. The EU has neither a

harmonized immigration policy nor a harmonised language policy, but its primary

law provides directly effective rights, in particular, for EU citizens who are lawfully

resident in a Member State other than their own, and this entails a pressure on the

policies of its Member States. EU citizens have a right to reside in a Member State

other than their own conform the Treaty on the Functioning of the European Union

(TFEU). While a Member State can subject the exercise of certain jobs to a

language requirement, they can do so only because of a derogation in the TFEU.

For example, EU trained doctors can be required to undergo a language test before

being allowed to practice in as far as this was in the interest of patients.3 Although

the tests are a restriction on the freedom of movement, they can be justified in the

1 Cf. R. Van Oers, E. Ersboll and D. Kostakopoulou, A Re-definition of Belonging ? Language and Integration Test in Europe. Martinus Nijhoff Publishers 2010; Y. Pascouau, in collaboration with H.

Labayle, Conditions for Family Reunification under Strain – A Comparative Study in Nine EU Member

States. European Policy Centre, November 2011, pp. 88-94 ; C. Carlitz, ‘Language Skills as a

Requirement for Family Reunification of Spouses in Germany : Respecting Respect for Family Life ?’,

in : S. Morano-Foad and M. Malena, Integration for Third-Country Nationals in the European Union.

The Equality Challenge. Edgar Elgar Publishing, 2012, pp. 303-23. See also G. Hogan-Brun, C. Mar-Molinero, P. Stevenson (eds.), Discourses on Language and Integration : Critical Perspectives on

Language Testing Regimes in Europe. John Benjamins, Amsterdam 2009.. 2 The European Union (hereinafter : EU) is composed of 28 Member States : Austria, Belgium, Bulgaria, Croatia, Cyprus, Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, France, Germany, Greece, Hungary,

Ireland, Italy, Latvia, Lithuania, Luxembourg, Malta, the Netherlands, Poland, Portugal, Romania,

Slovakia, Slovenia, Spain, Sweden, United Kingdom. 3 S. Borland, ‘Doctors from the EU to Face Language Tests following Landmark Ruling‘, internet

resource at http://www.dailymail.co.uk/health/article-2076367/Doctors-EU-face-language-tests-

following-landmark-ruling.html (last visited 13 January 2014).

http://www.dailymail.co.uk/health/article-2076367/Doctors-EU-face-language-tests-following-landmark-ruling.html


MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 3

public interest if they are proportional.4 Language requirements cannot be imposed

in a blanket fashion on EU citizens who lawfully move within the EU.

The situation of third country nationals is far less clear, with the possible

exception of spouses of EU nationals that move within the EU under the Citizen’s

Directive.5 Could passing a language test systematically be required from a third

country spouse as a condition of residence when he or she wants to join an EU

citizen who moves to another country? An effective interpretation of the Citizens’

Directive, article 24(1) would suggest that it cannot.6 We shall come back to this

later on. On a general level, however, it is most often assumed that Member States

have retained the power to regulate immigration into their territory from outside the

EU. Also, it is widely assumed that the ‘social charter’ constituted by the European

Union treaties, first and foremost grants rights to EU citizens and members of their

family of whatever nationality. The EU institutions can however grant rights to

some categories of third country individuals independently of any link to an EU

citizen, for instance by international agreement or by secondary EU legislation, and

general principles of law and the Charter of the European Union on fundamental

rights protect all citizens against abuse of power by the Union or by its Member

States when acting in the implementation of EU law.

Today, the proliferation of EU legislation and the progressive refinement of EU

law through jurisprudence exercise pressure on the law regarding third country

nationals. This can be illustrated at the example of two recent requests for

preliminary rulings submitted to the European Court of Justice by the

Administrative Court of Berlin in connection with a practice whereby immigration

to Germany was made contingent on passing a language test before entry onto the

territory.7

4Case 379/87, Judgment of 28 November 1989, Groener v. Minister for Education and City of Dublin

Vocational Education Committee, European Court Reports 1989, p. 3967. Case C-424/97, Judgment of 4 July 2000, Salomone Haim v. Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein, European Court Reports

2000, p. I-5123, operative part 3 of the judgment. 5 Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of

citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the

Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC,

68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC (OJ 2004 L 158, p. 77, and corrigenda OJ 2004 L 229, p. 35 and OJ 2005 L 197, p. 34). 6 Cf. Case C-127/08, Judgment of 25 July 2008, Metock and others v. Minister for Justice, Equality and

Law Reform, European Court Reports 2008, p. I-6241. 7 Decision of 25 October 2012, Verwaltungsgericht Berlin, VG 29 K 138 12 V. Case C-513/12: Request

for a preliminary ruling from the Verwaltungsgericht Berlin (Germany), lodged on 13 November 2012

— Aslihan Nazli Ayalti v. Federal Republic of Germany, Official Journal C63 of 2 March 2013, p. 6-8. This case was withdrawn by decision (Beschluss) of 8 March 2013 revoking the decision of 25 to request

a preliminary ruling is revoked (aufgehoben) when the claimant in the main proceedings was able to

prove sufficient language skills and the need for a preliminary ruling no longer existed in this case.


1. The Context of the Reference

The facts of the first case are rather straightforward: The complainant in the first

case, Mrs. Ayalti, was the wife of a Turkish worker in possession of a permanent

residence permit in Germany. After the marriage took place in Turkey the woman

applied for an entry visa to Germany for the purpose of family reunification, which

was refused by the German embassy in Ankara on the grounds that the woman

could not prove that she possessed, before immigration, the basic German language

skills required since 2007 for immigration as a spouse. The woman appealed

against this decision to the Verwaltungsgericht (administrative court) of Berlin,

who then referred questions to the European Court of Justice. The request for a

preliminary ruling was revoked when Mrs Ayalti passed the language test.

The circumstances of the second case are very similar, with the exception that

Mr. Dogan is a self-employed immigrant and his wife, the applicant, is analphabetic

is analphabetic and unable to pass the written part of the test.

It is to be noted that for the German authorities, the applicable law is first of all

the German immigration law. A German judge will refer to EU law only if the

German law is unclear or if there could be a conflict with EU primary or secondary

law, including international agreements to which the EU is a party. In order to assist

him, he may refer to the European Court of Justice under Article 267 TFEU, and

this is what happened.

The Berlin Verwaltungsgericht referred the following questions to the Court of

Justice of the European Union, identical in both cases:

1. Do Article 41(1) of the Additional Protocol of 23 November 1970 to the

Agreement of 12 September 1963 establishing an Association between the

European Economic Community and Turkey for the transitional stage of the

Association (AP) and/or Article 13 of Decision No 1/80 of the EEC-Turkey

Association Council of 19 September 1980 (Decision No 1/80) preclude a

provision of national law which was introduced for the first time after the

abovementioned provisions had come into force and which makes the first entry of

a member of the family of a Turkish national who enjoys the legal status under

Article 6 of Decision No 1/80 conditional on the requirement that, prior to entry,

the family member can demonstrate the ability to make himself or herself

understood, in a basic way, in the German language?

2. If the first question is to be answered in the negative: does the first subparagraph

of Article 7(2) of Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right

However, a similar case referred by the same court is still pending : Decision of 23 February 2012, Verwaltungsgericht Berlin, VG 23 K 91.12 V. Case C-138/13: Request for a preliminary ruling from the

Verwaltungsgericht Berlin (Germany), lodged on 19 March 2013 — Naime Dogan v. Federal Republic

of Germany, Official Journal C171 of 15 June 2013, p. 14-5.


to family reunification [1] preclude the provision of national law mentioned in

Question 1?

1.1 German Law Provisions on Language Requirements for Spouses of

Foreign Immigrants

Under German law the obtention of the visa is governed by the following rules

contained in the Federal Residence Act8 (FRA):

Section 4 requires a visa for residence by foreigners, unless it it is determined

otherwise, notably by decree or by EU law or on the basis of the Association

Agreement with Turkey.9

§ 4 Erfordernis eines Aufenthaltstitels

(1) Ausländer bedürfen für die Einreise und den Aufenthalt im Bundesgebiet

eines Aufenthaltstitels, sofern nicht durch Recht der Europäischen Union oder

durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt ist oder auf Grund des

Abkommens vom 12. September 1963 zur Gründung einer Assoziation zwischen

der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei (BGBl. 1964 II S.

509) (Assoziationsabkommen EWG/Türkei) ein Aufenthaltsrecht besteht. Die

Aufenthaltstitel werden erteilt als

1. Visum im Sinne des § 6 Absatz 1 Nummer 1 und Absatz 3,

[…]

Section 6 of the FRA requires for longer term residence a federal visa that is

awarded before entry onto federal territory.10

8 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet

(Aufenthaltsgesetz – AufenthG), neugefasst durch Bekanntmachung vom 25. Februar 2008 (BGBl. I S. 162), zuletzt geändert durch Art. 1 und Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes vom 1. Juni 2012 (BGBl. I S. 1224). 9 Translation into English by the author:

Requirement of a title of residence

(1) Foreigners need a title of residence in order to enter or stay in the territory of the Federation, unless

something else is provides by European Union law or by regulation, or unless a right of residence exists

by virtue of the Agreement of 12 September 1963 establishing an Association between the European Economic Community and Turkey […]

The title of residence will be issued as

1. Visa in the sense of Section 6 […] 10 Translation into English by the author:

Section 6 Visa

[…] (3) Longer term residence requires a Visa for federal territory (national visa), which shall be issued

before entrance. This will be issued in accordance with the Community regulations regarding residence

permits, the EU blue card, the right of establishment and the long-term residence permit […]


§ 6 Visum

[…]

(3) Für längerfristige Aufenthalte ist ein Visum für das Bundesgebiet (nationales

Visum) erforderlich, das vor der Einreise erteilt wird. Die Erteilung richtet sich

nach den für die Aufenthaltserlaubnis, die Blaue Karte EU, die

Niederlassungserlaubnis und die Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG geltenden

Vorschriften. […]

Section 27 FRA contains a principle of family reunification in Germany, in the

interest of the protection of the couple and the family in accordance with Article 6

of the Basic Law.11

§ 27 Grundsatz des Familiennachzugs

(1) Die Aufenthaltserlaubnis zur Herstellung und Wahrung der familiären

Lebensgemeinschaft im Bundesgebiet für ausländische Familienangehörige

(Familiennachzug) wird zum Schutz von Ehe und Familie gemäß Artikel 6 des

Grundgesetzes erteilt und verlängert.

[…]

Section 30 FRA gives the wife or husband of a foreigner who has a right of

residence the right to join the spouse if certain conditions are fulfilled, including the

requirement that he or she is able to express him or herself at least in a simple way

in the German language. The latter requirement is laid down in the second sentence

of the first subsection of Section 30 and, according to subsections 2 and 3, is not

applicable in all cases : it is not applicable to all foreigners (subsection 2) and not

applicable if the spouse is ill or incapable (subsection 3).12

11 Translation into English by the author:

Section 27 Principle of family reunification

(1) The residence permit for the purpose of constituting and securing the family unit of foreign members of the family in the territory of the Federation (family reunification) will b issued and prolonged for the

protection of the marriage and family in accordance with Article 6 of the Basic Law.

[…] 12 Translation into English by the author:

Section 30 Spousal reunification

(1) The spouse of a foreigner shall be issued with a residence permit when 1. both spouses have accomplished their 18th year of life.

2. the spouse can express him/herself at least in a simple way in German and

3. the foreigner a. is in possession of a permit of establishment […]

(2) Subsection 1 Nr. 2 is irrelevant for the issuance of a residence permit when

1. the foreigner is in possession of a residence permit in accordance with sections 19-21 [for certain professional activities] and the marriage existed already at the moment when that foreigner moved his

main life perspective to the territory of the federation […]

(3) Subsection 3 is irrelevant for the issuance of a residence permit when


§ 30 Ehegattennachzug

(1) Dem Ehegatten eines Ausländers ist eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen,

wenn

1. beide Ehegatten das 18. Lebensjahr vollendet haben

2. der Ehegatte sich zumindest auf einfache Art in deutscher Sprache

verständigen kann und

3. der Ausländer

a) eine Niederlassungserlaubnis besitzt, […]

(2) Satz 1 Nr. 2 ist für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis unbeachtlich, wenn

1. der Ausländer einen Aufenthaltstitel nach den §§ 19 bis 21 [für bestimmte

Erwerbstätigkeiten] besitzt und die Ehe bereits bestand, als er seinen

Lebensmittelpunkt in das Bundesgebiet verlegt hat […]

(3) Satz 1 Nr. 2 ist für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis unbeachtlich, wenn

1. […]

2. der Ehegatte wegen einer körperlichen, geistigen oder seelischen

Krankheit oder Behinderung nicht in der Lage ist, einfache Kenntnisse der

deutschen Sprache nachzuweisen, […]

Thus, it appears that unless she was dispensed from the visa requirement, the

complainant in the case before the Administrative Court needed to obtain a visa

before entry, which she would obtain if she could prove either the possession of

adequate language skills or the application of an exception based on illness or

disability.

The provisions of the FRA on the requirement of language skills as a criterion

for the issuing of a visa are not applicable to European Union nationals13

or their

third country spouses.14

They were inserted by a 2007 law for the transposition of

certain EU directives on residence and asylum.15

This was a new device. Neither the

original version of the Residence Act of 200416

, nor the Aliens Act 199017

or 1965

had previously contained a similar disposition. The reason why it was introduced by

the federal government was explained as follows :18

Article 7 paragraph 2 of the EU

family reunification directive provides for the possibility of making family

reunification of third country nationals covered by that directive dependent on the

1 […] the spouse is not able to prove simple notions of German because of physical, mental or emotional

illness or disability, […] 13 Cf. The German Federal Act on the free movement for EU citizens : Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern, FreizügG/EU vom 30. Juli 2004, BGBl. I S 1950, zuletzt geändert

durch Gesetz vom 20. Dezember 2011. 14 Section 2 subsection 4, 2e of the Federal Act on the free movement for EU citizens and Section 11 of the RFA on the application of the FRA. 15 Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19.

August 2007 (BGBl. I S. 1970), Art. 1, paragraph 22, lit. a. 16 Cf. Aufenthaltsgesetz of 30. Juli 2004 (BGBl. I S. 1950). 17 Cf. Ausländergesetz of 28. April 1965 (BGBl. I S. 353). 18 BTDrucks. 16/5065 S. 173.


fulfilment of integration measures. The new rule will motivate the persons

concerned to acquire simple German language notions before immigration and thus

facilitate their integration. Language proficiency, even of a basic level is an

effective way to empower potential victims of oppression : in particular, the

government has found that in-laws of victims of forced marriages purposefully or

indirectly exploit a lack of language skills and prevent the victims from having an

independent social life. The mere obligation to take part in language classes, says

the government, does not remedy the lack of an independent social life, only the

successful completion will be able to achieve this result. The obligation to prove

language skills before immigration guarantees effectively that the basic language

notions are available. The mere participation in a language class does not imply a

successful completion. A pre-entry language test has much more preventive effect

than a post-entry test when the victim may continue to be subject to pressure from

the in-laws. Educated men and women are less attractive targets for those who

practice these habits, because they are less easily controllable. Even simple

language notions suffice in this respect. The Federal Ministry of the Interior

considers that the requirement to be able to express oneself at least in rudimentary

German corresponds to Language level A 1 of the Common European Framework

of Reference which the Council of Europe adopts for languages.

The German Federal Government furthermore held the position that the new

disposition did not represent an unreasonable burden and was the least onerous, as

well as weighing adequately the protected public goods : freedom to marry and to

choose one’s future, and indirectly, sexual self-determination and integrity of the

body.19

In its recent comments on the European Commission’s Green Paper on the

right to family reunification of third-country nationals living in the European

Union, the Federal Government of Germany also refers to the availability of a

hardship case provision in German law applying to sick and disabled persons and

the existence of a broad range of language courses and options for taking a

language proficiency test offered abroad (mainly by the Goethe Institutes) which

ensure that the requirement to demonstrate a basic language proficiency is no

unreasonable barrier to family reunification20

:

So as to compensate for hardships as required by the constitution, a temporary

residence permit for language acquisition purposes may be granted in line with

Section 16, subsection 5 of the Residence Act if the spouse wishing to immigrate

subsequently cannot acquire the basic language skills for reasons beyond her

control and if, at the same time, the spouse living in Germany is unable to establish

marital cohabitation outside the federal territory for objective factual or legal

19 BT-Drucks. 16/5065, p. 173. 20 Nr. 30.1.2.1. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zum

Aufenthaltsgesetz vom 26. Oktober 2009 (GMBl S. 878) – VV AufenthG.


reasons, or if he or she cannot be expected to do so owing to particular

circumstances.21

The legality of the language condition has never been called into question by

German courts ; until a communication from the Commission (to which we shall

return) cast doubt on the matter. On the contrary. The Federal Administrative Court

had expressly discarded the possibility of incompatibility with Article 41(11) of the

Additional Protocol to the Ankara Agreement, with Article 13 of Decision 1/80 of

the Association Council and with Article 7(2) of the EU Directive on family

reunification.22

In its judgment of 25 March 2011 the Federal Constitutional Court,

while deciding that the decision of the Federal Administrative Court did not violate

the German basic law23

did not comment on the compatibility or otherwise with

European Union Law. However, after becoming aware of a position paper24

of the

European Commission on the interpretation of Article 7(2) of the EU Directive on

family reunification submitted to the Court by the European Commission in the

Imran case (Case C-155/11 PPU), the Federal Administrative Court25

held that the

question of the compatibility of the requirement of basic German proficiency

should have been referred to the European Court of Justice. The Court could not

clarify the matter in that case because in the meantime (because the status of the

person concerned had changed and the directive no longer applied to him) the

question had become without an object and it had to be decided only on the costs.

Interestingly, the Federal Administrative Court has subsequently decided in the

case of a spousal reunification of a German national, that an interpretation in

conformity with the federal Basic Law required that the condition could not be

imposed before immigration if efforts were too onerous or not successful within a

year.26

By virtue of a provision in Section 28 of the Federal Residence Act,27

the

second point of the first sentence of subsection of Section 30 applies only

« correspondingly ». As a result, it cannot be used to effectively deprive a German

of his constitutional right of settlement in his own country. The Federal

Administrative Court has noted that the criteria for spouses of Germans are to be

treated differently because the fundamental right laid down in Article 11 of the

Basic Law guaranteed the right of residence only to Germans and not to foreigners.

(Marginal 25 et seq.). Moreover, European Union law was not applicable in the

case at hand because the German citizen in question had not moved in the European

Union (Marginal 11).

21 COM doc 2011 735 final, 15 November 2011. 22 Bundesverwaltungsgericht, judgment of 30 March 2010 – 1 C 8.09 –, BVerwGE 136, 231. 23 Bundesverfassungsgericht, decision of 25 March 2011 – 2 BvR 1413/11 –, NVwZ 2011, 870. 24 Sj.g (2011) 540657, in the register of the Court of Justice under Nr 873.079. 25 Decision of 28 October 2011, 1 C 9.10 , marginal 3. 26 Bundesverwaltungsgericht, judgement of 4 September 2012 – 10 C 12.12. 27 More precisely, the fifth sentence of the first subsection of Section 28.


It is finally in its Decision of 25 October 2012 that the Administrative Court of

Berlin refers the question to the European Court of Justice as to the compatibility of

the language condition with the 1970 Additional Protocol28

to the Agreement

Creating An Association Between The Republic of Turkey and the European

Economic Community of 1963 ("Ankara Agreement"),29

Association Council

Decision 1/8030

and the Council Directive on family reunification.31

1.2 Main provisions of EU law of Relevance to the Question

At the heart of the problem are two stand-still provisions : Article 41(1) of the

Additional Protocol and Article 13 of Association Council Decision 1/80, as well as

article 7 (2) 1e of Directive 2003/86 on family reunification which allows Member

States to prescribe integration measures.

Article 41(1) of the Additional Protocol embodies a standstill clause which

provides as follows:

1. The Contracting Parties shall refrain from introducing between themselves any

new restrictions on the freedom of establishment and the freedom to provide

services.

Article 13 of Association Council Decision 1/80 provides :

The Member States of the Community and Turkey may not introduce new

restrictions on the conditions of access to employment applicable to workers and

members of their families legally resident and employed in their respective

territories.

These provisions need to be considered because the requirement of specific

language proficiency evidence may constitute a new restriction on the economic

freedoms mentioned therein. Whereas the meaning of both these clauses has

progressively been clarified, the European Court of Justice has dealt with the

notions of ‘restrictions on the freedom of establishment and the freedom to provide

services’ and of ‘restrictions on the conditions of to the access to employment’

restrictively, in the sense of restrictions on the right to exercise an economic

activity, largely in isolation from the right of family reunification. One could argue

that this view is too restrictive and needs to be refined.

28 This additional protocol was signed on 23 November 1970 at Brussels and concluded, approved and

confirmed on behalf of the Community by Council Regulation (EEC) No 2760/72 of 19 December 1972

and is published in Official Journal 1973, C113, p. 18. 29 Official Journal of the European Communities 1973, C113, p. 2. 30 Decision 1/80 of the Association Council of 19 September 1980 on the Development of the

Association. Text available at www.inis.gov.ie/en/.../DECISION...1_80.../DECISION_No_1_80_eng.pdf (last visited 13 January 2014. 31 Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family reunification, OJ L 251,

3.10.2003, p. 12–18.

http://www.inis.gov.ie/en/.../DECISION...1_80.../DECISION_No_1_80_eng.pdf


Also at issue is article 7 (2) 1e of Directive 2003/86 on family reunification – a

directive that applies to spouses of third country nationals residing in the EU who

themselves have third country nationality. The article provides :

Member States may require third country nationals to comply with integration

measures, in accordance with national law.

With regard to the refugees and/or family members of refugees referred to in

Article 12 the integration measures referred to in the first subparagraph may only

be applied once the persons concerned have been granted family reunification. ‘

The provision in the first sentence is ambiguous and the referring court has

asked for its interpretation. Taken literally, it seems to allow Member States to ask

spouses of foreign nationality to undertake language classes before immigrating.

However, what is not clear is whether the Member State may make the successful

conclusion of the language classes a condition for entry of the spouses of a third

country national covered by the directive.

Article 7 needs to be seen also in the context of the objectives of the directive,

which are clear from several recitals in the preamble but which do not lay down

rights directly applicable for private individuals :

(2) Measures concerning family reunification should be adopted in conformity with

the obligation to protect the family and respect family life enshrined in many

instruments

of international law. This Directive respects the fundamental rights and observes

the principles recognised in particular in Article 8 of the European Convention

for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and in the Charter

of Fundamental Rights of the European Union.

(3) […. ] European Union should ensure fair treatment of third country nationals

residing lawfully on the territory of the Member States and that a more vigorous

integration

policy should aim at granting them rights and obligations comparable to those of

citizens of the European Union […..]

(4) Family reunification is a necessary way of making family life possible. It helps

to create socio-cultural stability facilitating the integration of third country

nationals in the Member State, which also serves to promote economic and social

cohesion, a cohesion, a fundamental Community objective stated in the Treaty.

(5) Member States should give effect to the provisions of this Directive without

discrimination on the basis of sex, race, colour, ethnic or social origin, genetic

characteristics, language, religion or beliefs, political or other opinions,


membership of a national minority, fortune, birth, disabilities, age or sexual

orientation.

(6) To protect the family and establish or preserve family life, the material

conditions for exercising the right to family reunification should be determined on

the basis

of common criteria.

(7) Member States should be able to apply this Directive also when the family

enters together.

(9) Family reunification should apply in any case to members of the nuclear family,

that is to say the spouse and the minor children.

(15) The integration of family members should be promoted. For that purpose, they

should be granted a status independent of that of the sponsor, in particular in cases

of breakup of marriages and partnerships, and access to education, employment and

vocational training on the same terms as the person with whom they are reunited,

under the relevant conditions.

(16) Since the objectives of the proposed action, namely the establishment of a

right to family reunification for third country nationals to be exercised in

accordance with common rules, cannot be sufficiently achieved by the Member

States and can therefore, by reason of the scale and effects of the action, be better

achieved by the Community, the Community may adopt measures, in accordance

with the principle of subsidiarity as set out in Article 5 of the Treaty. In accordance

with the principle of proportionality as set out in that Article, this Directive does

not go beyond what is necessary in order to achieve those objectives.

Article 2 (d) of the directive provides that ‘family reunification’ means the entry

into and residence in a Member State by family members of a third country national

residing lawfully in that Member State in order to preserve the family unit, whether

the family relationship arose before or after the resident's entry.

Furthermore, Article 3 of the Directive provides :

1. This Directive shall apply where the sponsor is holding a residence permit issued

by a Member State for a period of validity of one year or more who has reasonable

prospects of obtaining the right of permanent residence, if the members of his or

her family are third country nationals of whatever status.

Article 4 stipulates :

1. The Member States shall authorise the entry and residence, pursuant to this

Directive and subject to compliance with the conditions laid down in Chapter IV,

as well as in Article 16, of the following family members: the sponsor's spouse;


The provision of the Directive on which the Administrative Court needs

clarification is more specifically contained in Chapter IV, entitled ‘Requirements

for the exercise of the right to family reunification’, and is consequently among a

range of specific ‘requirements’ in articles 6, 7 and 8:

Article 6

1. The Member States may reject an application for entry and residence of family

members on grounds of public policy, public security or public health.

2. Member States may withdraw or refuse to renew a family member's residence

permit on grounds of public policy or public security or public health.

When taking the relevant decision, the Member State shall consider, besides Article

17,32 the severity or type of offence against public policy or public security

committed by the family member, or the dangers that are emanating from such

person.

[…..]

Article 7

1. When the application for family reunification is submitted, the Member State

concerned may require the person who has submitted the application to provide

evidence that the sponsor has:

(a) accommodation regarded as normal for a comparable family in the same region

and which meets the general health and safety standards in force in the Member

State concerned;

(b) sickness insurance in respect of all risks normally covered for its own nationals

in the Member State concerned for himself/herself and the members of his/her

family;

(c) stable and regular resources which are sufficient to maintain himself/herself and

the members of his/her family, without recourse to the social assistance system of

the Member State concerned. Member States shall evaluate these resources by

reference to their nature and regularity and may take into account the level of

minimum national wages and pensions as well as the number of family members.

32 Article 17 provides : Member States shall take due account of the nature and solidity of the person's family relationships and the duration of his residence in the Member State and of the existence of family,

cultural and social ties with his/her country of origin where they reject an application, withdraw or refuse to renew a residence permit or decide to order the removal of the sponsor or members of his family.


2. Member States may require third country nationals to comply with integration


With regard to the refugees and/or family members of refugees referred to in

Article 12 the integration measures referred to in the first subparagraph may only

be applied once the persons concerned have been granted family reunification.

Article 8

Member States may require the sponsor to have stayed lawfully in their territory for

a period not exceeding two years, before having his/her family members join

him/her.

By way of derogation, where the legislation of a Member State relating to family

reunification in force on the date of adoption of this Directive takes into account its

reception capacity, the Member State may provide for a waiting period of no more

than three years between submission of the application for family reunification and

the issue of a residence permit to the family members.

Finally, article 16, which is contained in the chapter on ‘penalties and redress’

provides :

1. Member States may reject an application for entry and residence for the purpose

of family reunification, or, if appropriate, withdraw or refuse to renew a family

member's residence permit, in the following circumstances:

(a) where the conditions laid down by this Directive are not or are no longer

satisfied.

When renewing the residence permit, where the sponsor has not sufficient

resources without recourse to the social assistance system of the Member State, as

referred to in Article 7(1)(c), the Member State shall take into account the

contributions of the family members to the household income;

(b) where the sponsor and his/her family member(s) do not or no longer live in a

real marital or family relationship;

(c) where it is found that the sponsor or the unmarried partner is married or is in a

stable long-term relationship with another person.

2. Member States may also reject an application for entry and residence for the

purpose of family reunification, or withdraw or refuse to renew the family

member's residence permits, where it is shown that:

(a) false or misleading information, false or falsified documents were used, fraud

was otherwise committed or other unlawful means were used;

(b) the marriage, partnership or adoption was contracted for the sole purpose of

enabling the person concerned to enter or reside in a Member State.


When making an assessment with respect to this point, Member States may have

regard in particular to the fact that the marriage, partnership or adoption was

contracted after the sponsor had been issued his/her residence permit.

3. The Member States may withdraw or refuse to renew the residence permit of a

family member where the sponsor's residence comes to an end and the family

member does not yet enjoy an autonomous right of residence under Article 15.

4. Member States may conduct specific checks and inspections where there is

reason to suspect that there is fraud or a marriage, partnership or adoption of

convenience as defined by paragraph 2. Specific checks may also be undertaken on

the occasion of the renewal of family members' residence permit.

2. Analysis

2.1 The Relationship between German Law and EU Law

It is common ground that German law needs to be applied as far as possible in a

way that is consistent with EU law, including agreements to which the EU is a

party. This explains the reference to the European Court of Justice. Asking for an

interpretation of the relevant EU provisions enables the national court to assess the

legality of the application of the national law, respectively, to chose an

interpretation of a provision of national law that is open to interpretation in such a

way as to be conform EU law. The reference is to be welcomed, as it perfectly

corresponds to the national Court’s duties of ‘loyal cooperation’ under article 4(3)

TEU.

2.2 The Meaning of the Stand-Still Clauses

The Administrative Court would like to be able to assess whether the stand-still

clause in the Additional Protocol excludes the introduction, for entry visa purposes,

of new mandatory language tests for spouses of Turkish nationals residing in

Germany in the context of the freedom of establishment and the freedom to provide

services.

2.1.1 The interpretation of Article 41(1) of the 1963 Additional Protocol to the

Ankara Agreement

Article 41(1) of the Additional Protocol provides as follows:

1. The Contracting Parties shall refrain from introducing between themselves any

new restrictions on the freedom of establishment and the freedom to provide

services.


In the case Savaş, the European Court provided that Article 41 paragraph 1 of

the Additional Protocol was directly applicable,33

in the sense that it was clear and

precise enough for national courts to apply. Private individuals could therefore

invoke the article in order to avoid the application of new restrictions to their

freedom of establishment and their freedom to provide services after the entry into

force of the Additional Protocol. For example, in the beginning of 1973, when the

protocol came into effect, Turkish nationals were allowed to settle in the UK

without restrictions, including self-employment, and so the couple Savaş continued

to hold this right in 2000. Similarly, in the Netherlands there existed no visa

requirements for self-employment by Turkish nationals and so, the stand-still

provision applies.34

One may note that because the provision does not affect

restrictive rules that were in place in any given Member State at the time of the

entry into force of the Additional Protocol for the state concerned, rights of Turkish

nationals are not uniform throughout the territory of the EU.

In Soysal the Court ruled:35

Article 41(1) of the Additional Protocol, […] is to be interpreted as meaning that it

precludes the introduction, as from the entry into force of that protocol, of a

requirement that Turkish nationals such as the appellants in the main proceedings

must have a visa to enter the territory of a Member State in order to provide

services there on behalf of an undertaking established in Turkey, since, on that

date, such a visa was not required.

On the basis of this judgment, any new German visa requirements for Turkish

service providers, even if resulting from the implementation of Regulation

539/200136

constitute restrictions for the freedom to provide services in Germany

and need to be replaced by exemptions. As regards self-employed persons the Court

moreover generously held in Oguz37

that :

Article 41(1) of the Additional Protocol […] must be interpreted as meaning that it

may be relied on by a Turkish national who, having leave to remain in a Member

State on condition that he does not engage in any business or profession,

nevertheless enters into self-employment in breach of that condition and later

applies to the national authorities for further leave to remain on the basis of the

business which he has meanwhile established.

33 Case C-37/98, Judgment of 11 May 2000, Savaş, European Court Reports 2000, p. I-2927, paragraphs

45-54. 34 District Court of The Hague, judgment of 14 February 2011, case 10/6045. 35 Case C-228/06, Judgment of 19 February 2009, Soysal and Savatli, European Court Reports 2009, p.

I-1031, operative part of the judgment. 36 Council Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt

from that requirement, OJ L 81, 21.3.2001, p. 1–7. 37 Case C-186/10, Judgment of 21 July 2011, Oguz, not yet published. Operative part of the judgment.


Article 41(1) is therefore a powerful tool for protecting the status quo as regards

visa free travel for service providers in those countries where no restrictions existed

before 1973. If no visa requirements were in place in a Member State at the entry

into force of the Protocol, they may not be introduced for whatever reason.38

The Court has however also ruled that the adoption of new rules which apply

equally to Turkish nationals and to nationals of EU Member States and that are

administered evenhandedly in the sense that they are no disproportionate burden on

the Turkish national are not inconsistent with any of the standstill clauses laid down

in the fields covered by the Ankara Agreement : 39

The adoption of measures which apply in the same way to both Turkish nationals

and citizens of the Union is not inconsistent with the standstill rules. If such

measures applied to nationals of Member States but were not also imposed on

Turkish nationals, Turkish nationals would be placed in a more favourable position

than citizens of the Union, which would be clearly contrary to the requirement laid

down in Article 59 of the Additional Protocol, under which the Republic of Turkey

may not receive more favourable treatment than that which Member States grant to

one another pursuant to the EC Treaty (see, to that effect, Soysal and Savatli,

paragraph 61, and Sahin, paragraph 67).

In the case under consideration, however, we are not concerned with measures

that apply to EU nationals.

Hitherto, the Court of Justice has not yet interpreted Article 41(1) as including

the right to family reunification of Turkish couples, or as giving a right to visa-free

residence, even if Soysal has increased pressures on the courts.40

It has been argued

that Soysal could be used to obtain the exemption of visas for Turkish tourists and

other consumers of services where they were not previously required to obtain a

visa – since In EU law, the reception of services is considered a necessary corollary

of the provision of services.41 This line of thinking was cut short by the Court in

38 A rigorous conception of the stand-still clause would entail that not even the Association Council can

allow any unilateral regression, because the Ankara Agreement is meant to progressively establish the approximation of the conditions of economic activity between the parties. 39 Case C-92/07, Judgment of 29 April 2010, Commission v. The Netherlands, European Court Reports 2010, p. I3683, paragraph 62. 40 V. Polat, ‘L’accord d’Ankara et la libre prestation des services. De l’effectivité de la clause de

standstill’, in : B. Bonnet (ed.), Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles 2012, pp. 229-242, at p. 242. 41

E.g., Joined cases 286/82 and 26/83, Judgment of 31 January 1984, Graziana Luisi and Giuseppe

Carbone v. Ministero del Tesoro, European Court Reports 1984, page 37; Case 186/87, Judgment of 2 February 1989, Ian William Cowan v. Trésor public, European Court Reports 1989, p. 195; Case C-

159/90, Judgment of 4 October 1991, The Society for the Protection of Unborn Children Ireland Ltd v.

Stephen Grogan and others, European Court Reports 1991, p. I-4685.


Demirkan, when it held that this matter is not covered by Article 41(1).42

Demirkan

must, however, be distinguished from the case under consideration, which falls

squarely in the line of the accepted case law of the Court, to the effect that a notion

contained in the Ankara Agreement or in an Association Council Decision needs to

be understood by analogy to the interpretation of an identical provision in EU

primary law or a provision of secondary law.43

Thus, the Court has held in an

important judgment on rights of workers:44

55 When determining the scope of the public policy exception [provided for in

Article 14(1) of Decision 1/80], reference should, according to settled case-law, be

made to the interpretation given to that exception in the field of freedom of

movement for workers who are nationals of a Member State of the European Union

(see, inter alia, Polat, paragraph 30).

56 The Court has always emphasised that that exception is a derogation from the

fundamental principle of freedom of movement for persons, which must be

interpreted strictly, and that its scope cannot be determined unilaterally by the

Member States (see, inter alia, Polat, paragraph 33 and the case-law cited).

58 Furthermore, measures taken on grounds of public policy or of public security

are to be based exclusively on the personal conduct of the individual concerned.

Such measures can thus not be ordered automatically on general preventive

grounds following a criminal conviction (Polat, paragraphs 31 and 35).

60 It is therefore for the national authorities concerned to assess on a case-by-case

basis the personal conduct of the offender and whether it constitutes a present,

genuine and sufficiently serious threat to public policy and security, and those

authorities are also required to observe both the principle of proportionality and the

fundamental rights of the person concerned. In particular, a measure ordering

expulsion based on Article 14(1) of Decision No 1/80 may be taken only if the

personal conduct of the person concerned indicates a specific risk of new and

serious prejudice to the requirements of public policy (see Derin, paragraph 74).

As regards the rights of people engaging in any business or profession to be

accompanied or joined by a spouse, it comes naturally to compare the situation to

the rights of the economically active who moves in the EU and whose spouse has

the right to move with him or her. In relation to EU nationals who migrate within

the European Union for work, establishment, or the provision of services, all EU

42 Case C-221/11, Judgment of 24 September 2013, Leyla Ecem Demirkan v. Federal Republic of

Germany, European Court Reports 2013, p. I-00000. 43 E.g., Case C-1/97, Birden v. Bremen, European Court Reports 1998, p. I-7747; Case C-275/02, Ayaz v.

Land Baden-Württemberg, European Court Reports 2004, p. I-8765; Case C-303/08, Land Baden-

Württemberg v. Metin Bozkurt, European Court Reports 2010, p. I-13445. 44 Case C-303/08, Judgment of 22 December 2010, Land Baden-Württemberg v. Metin Bozkurt,

European Court Reports 2010, p. I-13445.


institutions have recognised the right of such people to be accompanied by their

immediate family, including a spouse of whatever nationality. This right is now

codified in the Citizens’ Directive.45

The right is in part based on an effective

interpretation of the right of EU nationals to work anywhere in the European Union

and corresponds to the consideration that EU nationals would not move across

borders if they can be requested to leave their close family behind. One can easily

understand that the same applies to Turkish nationals who may want to do the same:

they are more ready to come to the EU, and Turkish companies will be more easily

engaging in significant economic activity the more migration is liberalized.

Similarly, the Court held that the provision of the EC Treaty on the freedom to

provide services, read in conjunction with the fundamental right to respect of family

life, can preclude a refusal by the Member State of origin of a provider of services

established in a Member State and providing services to recipients established in

other Member States, of the right to reside in its territory to that provider’s spouse

who is a national of a third country.46

Nevertheless, as Christine Kaddous47

rightly remarks, concepts of EU law

cannot always automatically be copied and pasted to the context of the Ankara

Agreement because that law has to be interpreted according to is own specific

objectives and it is of course always necessary to take into account all of the

provisions of the agreement as well as the decisions of the Association Council to

establish its own interpretative context. Ségolène Barbou Desplaces also stresses

that whereas the objective of the Ankara Agreement is the approximation of the

rights of Turkish citizens and EU citizens, the actual rights, rather than being

similar, can be variations on a theme.48

Thus, in a recent judgment the Court has

taken the position that the right of Turkish citizens under the Ankara Agreement

can not be fully compared to those of citizens of the EU who move under Directive

45 Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of

citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the

Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC,

68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC (OJ 2004 L 158, p. 77, and corrigenda OJ 2004 L 229, p. 35 and OJ 2005 L 197, p. 34). 46 Case C-60/00, Judgment of 11 July 2002, Mary Carpenter v. Secretary of State for the Home

Department, European Court Reports 2002, p. I-6279, operative part of the judgment. 47 Chr. Kaddous, ‘Le rôle de la Cour de Justice dans l’interprétation de l’accord d’Association CEE-

Turquie’, in : B. Bonnet (ed.), Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles 2012,

pp. 79-105, at p. 99. 48 S. Barbou des Places, ‘La Cour de Justice et l’Accord d’Ankara : variations jurisprudentielles sur la

vocation européenne des travailleurs turcs’, in : B. Bonnet (ed.), Turquie et Union Européenne. État des

lieux, Bruylant, Bruxelles 2012, pp. 199-228.


2004/38. In the context of Article 14 of Association Council Decision 1/80 the

Court has held:49

[Since] protection against expulsion conferred by that provision on Turkish

nationals does not have the same scope as that conferred on citizens of the Union

under Article 28(3)(a) of directive 2004/38 […] the scheme of protection against

expulsion enjoyed by the latter cannot be applied mutatis mutandis to Turkish

nationals […]

It had already appeared from the Demirel case50

that a right to family

reunification could not be based directly on the Ankara Agreement. The case

concerned a Turkish woman whose husband had been working in Germany since

1979. In 1984 she applied for a visa wanting to join her husband for the purpose of

family reunification. Because German Law since 1982 allowed family reunification

of third country nationals only for workers who had spent eight years in Germany,

she was able to obtain only a temporary visitor’s permit, at the expiry of which in

1985 she was issued with an expulsion order. The Administrative Court in Stuttgart

who had to judge her appeal against the order referred the matter to the European

Court of Justice for decision. The Court of Justice, while establishing that it had the

power to interpret the relevant provisions (since the Ankara Agreement was part of

Community law), expressly denied their direct effect. In the Court’s view Article 12

of the Ankara Agreement and Article 36 of the Additional Protocol were in the

nature of an action plan’ and were not sufficiently precise, alone or in combination

with Article 7 of the Agreement, to be directly effective. As a result, they could not

be relied upon by the Demirel couple. In paragraph 24 of the Demirel Case the

Court states that

[I]t is not possible to infer from Article 7 of the Agreement a prohibition on the

introduction of further restrictions on family reunification. Article 7, which forms

part of Title I of the Agreement dealing with the principles of the Association

provides in general terms that the contracting parties are to take all appropriate

measures, whether general or particular, to ensure fulfilment of the obligations

arising from the agreement and that they are to refrain from any measures liable to

jeopardize the attainment of the objectives of the agreement. That provision does

no more than impose on the contracting parties a general obligation to cooperate in

order to achieve the aims of the agreement and it cannot directly confer on

individuals rights which are not already vested in them by other provisions of the

agreement.

49 Case C-371/08, Judgment of 8 December 2011, Nural Ziebell v. Land Baden-Württemberg, European

Court Reports 2011, p. I-00000. Operative part of the judgment. Cf. N. Neuwahl, ‘Case C-371/08, Nural

Ziebell v. Land Baden-Württemberg’, 20 Marmara Journal of European Studies (2012), 165-75. 50 Case 12/86, Judgment of 30 September 1987, Meryem Demirel v. Stadt Schwäbisch Gmünd, European

Court Reports 1987, p. 3719.


One may object that Germany could have been jeopardising the attainment of

the objectives of the agreement or undermining the very purpose of the agreement,

but this was considered a matter for diplomacy, in other words, as a matter that was

not for the court to determine. It is for this reason that the European Court of

Justice, in Demirel, refused to evaluate the implications of Article 7 for family

reunification. At the time, the question of the conformity with the standstill clauses

was not referred to the Court. That question is posed head on in the case currently

before the Court and will be examined hereafter, before dealing with the family

reunification directive. (See below.)

Whereas it thus becomes clear that a right to family reunification is not laid

down in the Ankara Agreement, the fact remains that Article 41(1) of the

Additional Protocol does lay down a standstill provision, according to which any

regression affecting the rights of private individuals – or companies - to establish

themselves in the EU or in Turkey or to provide services is in principle forbidden.

Thus, since the situation of EU professionals is similar to that of Turkish

professionals, in both cases a new restriction on their family reunification is a

setback. From this perspective, the introduction of new restrictions, in those

Member States where spouses could freely join at the moment of the entry into

force of the Additional protocol, would be a turnaround of the access to economic

activity of Turkish nationals, forbidden by Article 41(1) of the Additional Protocol.

2.1.2 The interpretation of Article 13 of Association Council Decision 1/80

Article 13 is also a stand-still provision, and it relates to workers more

specifically. It provides :

The Member States of the Community and Turkey may not introduce new

restrictions on the conditions of access to employment applicable to workers and

members of their families legally resident and employed in their respective

territories.

The question is again, whether this provision rules out any new provisions

requiring spouses to pass a language test before entry into the country. The

standstill clause enacted in Article 13 prohibits generally the introduction of any

new measure having the object or effect of making the exercise by a Turkish

national of the freedom of movement for workers subject to more restrictive

conditions than those which applied at the time when Decision No 1/80 entered into

force with regard to the Member State concerned.51

The standstill provision is

51 Case C-242/06, Judgment of 17 September 2009, Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie v.

T. Sahin, European Court Reports 2009, p. I-8465, paragraph 63.


moreover not static. In Toprak, the Court has held that if after the entry into force a

relaxation of the rules occurs, any regression is also forbidden.52

The provision is to be understood in a wide sense, applying to the situation of all

individuals, not only those that are invoking the restriction. The German Federal

Social Court53

, for example, had interpreted the provision as narrow as possible, so

that the resulting benefits would relate only to changes which come into force only

after the entry of the person concerned to the country. As Gutmann observes,54

this

interpretation would lead to a difficult and practically almost unsolvable task of

having to determine in every single case the actual legal situation that existed at the

time of first entry of the person into the country. Consequently, the Court of Justice

decided the other way around, namely that the standstill clause had the same legal

consequences for all people and that these consequences were not based on the date

of the individual’s first entry.55

Today it is common ground that the stand-still provision grants rights to those

Turkish nationals who live in any Member State of the European Union or are

admitted to enter a Member State for the purpose of working. The rights are granted

not only to active workers, but also people who are not currently employed, but

have the intention to take up paid employment in that Member State.56

Thus, the

provision rules out the introduction of new rules requiring a visa for Turkish

workers or making it dependent on the passing of a language test, and the same

applies for the introduction of new rules providing for visa conditionality for those

family members having a right to employment under Association Council Decision

1/80.57

Where are the limits? In a judgment of 199758

concerning Article 7 of the

Association Council Decision, the Court of Justice has established that Turkish

nationals had not obtained the right to move freely within the European Union, and

that the right of family reunification was limited; however, this was before the

52 Joined cases C-300/09 and C-301/09, Judgment of 9 December 2010, Staatssecretaris van Justitie v.

F. Toprak (C-300/09) and I. Oguz (C-301/09), European Court Reports 2010, p. I-12845. 53 Bundessozialgericht, Decision of 11 January 2000 – B 11 AL 29/99 B. 54 R. Gutmann, ‘Döner and the Customs Union, an Unwritten Standstill Clause’. Internet resource at

www.ytb.gov.tr/Files/Document/Gutmann-ENG.pdf (last visited 13 January 2014). 55 Joined cases C-317/01 and C-369/01, Judgment of 21 October 2003, Eran Abatay and Others (C-317/01) and Nadi Sahin (C-369/01) v. Bundesanstalt für Arbeit, European Court Reports 2003, p. I-

12301. 56 Joined cases C-300/09 and C-301/09, Judgment of 9 December 2010, Staatssecretaris van Justitie v. F. Toprak (C-300/09) and I. Oguz (C-301/09), European Court Reports 2010, p. I-12845. 57 One may even ask whether such measures can be introduced by the EU, or should be seen as a matter

for agreement among all the parties to the Ankara Agreement. 58 Case C-351/95, Judgment of 17 April 1997, Kadiman, European Court Reports 1997, I-2133,

paragraph 30.

http://www.ytb.gov.tr/Files/Document/Gutmann-ENG.pdf


adoption of the right to family reunification granted the latter right, and before the

long-term resident directive granted circulation rights under certain circumstances.

Those rights cannot normally be taken back. Also, the European Court of Justice

has subsequently had the opportunity to clarify that a restrictive interpretation of

workers’ rights is out of the question. According to the ECJ, the standstill clause in

Article 13 does not just deal with the conditions of access to employment for the

Turkish workers covered by that article, but also with the right of foreign spouses in

respect of family reunification.59

Commenting on the case-law a European think-

tank, the Migration Policy Group, has observed : 60

[t]he significance of this clarification – paragraph 46 of the ruling – on the part of

the ECJ cannot be underestimated. It could very well imply that Turkish nationals

should be exempted from the so-called integration test which an increasing number

of Member States have introduced for third-country nationals since it could

constitute a “new restriction” within the meaning of the standstill clause.

The case-law highlights the fact that the Association Council Decision is

definitely furthering the approximation of the EU and Turkey, the latter country

having a vocation of membership.61

Needless to say, the broad interpretation of

rights is in the interest of all parties.

2.3 The scope of the enabling clause in Art. 7 of the Family Reunification

Directive

The national court had asked about three different legal provisions. On the basis

of the foregoing analysis, which focused on the law of the Association Agreement,

a good case can be made for ruling out laws or regulations or administrative

practices that make immigration of Turkish spouses contingent on the completion

of language tests where they did not apply previously. Yet, one may ask, can the

Court of Justice avoid having to rule on this matter by considering first the family

reunification directive, because that may dispose of the matter ? That question is to

be answered in the negative for several reasons : whereas the Directive deals more

specifically with the type of problem at hand, in case of a conflict between the

directive and the Ankara Agreement, the latter would prevail in the relations with

Turkish nationals. The European Court of Justice, moreover, rarely questions the

need of a national court to get an answer to a question. It is not in the interest of the

59 Joined cases C-300/09 and C-301/09, Judgment of 9 December 2010, Staatssecretaris van Justitie v.

F. Toprak (C-300/09) and I. Oguz (C-301/09), European Court Reports 2010, p. I-12845, paragraph 46. 60 Migration Policy Group, ‘ECJ Clarifies Terms Affecting Turkish Workers Residing in the EU’,

http://www.migrationnewssheet.eu/ecj-clarifies-terms-affecting-turkish-workers-residing-in-the-eu (last

visted 13 January 2014). 61 Cf. M. Maresceau, ‘L’accord d’Ankara revisité. Quelques réflexions sur les relations entre l’Union

européenne et la Turquie’, in : B. Bonnet (ed.), Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant,

Bruxelles 2012, pp. 47-77.

http://www.migrationnewssheet.eu/ecj-clarifies-terms-affecting-turkish-workers-residing-in-the-eu


Community either, as the two instruments address a different circle of Member

States62

and are based on different provisions of the TFEU. Finally, it is to be noted

that the directive is of interest not only to Turkish families but to all third country

nationals and is equally in need of clarification.

The question in this context is, whether this allows a Member State to withhold

family reunification if the spouse cannot prove to possess basic level language

skills.

Article 7 of the Family Reunification Directive provides:

Member States may require third country nationals to comply with integration


The directive regulates the right of family reunification of third country

nationals that legally reside on the territory of a Member State.

Article 3 of the Directive provides:

(1) This Directive shall apply where the sponsor is holding a residence permit

issued by a Member State for a period of validity of one year or more who has

reasonable prospects of obtaining the right of permanent residence,63 if the

members of his or her family are third country nationals of whatever status.’

[…]

The submission of the European Commission’s legal service in Imran64

departs

rightly from the thought that the main aim of the directive is to lay down a right of

family reunification for a distinct group of individuals, namely, those who are

covered by Article 4(1) of the Directive : ‘The Member States shall authorise the

entry and residence, pursuant to this Directive and subject to compliance with the

conditions laid down in Chapter IV, as well as in Article 16, of the following family

members: the sponsor's spouse’ […]. This is confirmed by the ninth recital of the

preamble of the directive, which provides: ‘Family reunification should apply in

any case to members of the nuclear family, that is to say the spouse and the minor

62 As specified in the 17th and 18th recital of the preamble to the directive, in accordance with Articles 1

and 2 of the Protocol on the position of the United Kingdom and Ireland, annexed to the Treaty on

European Union and to the Treaty establishing the European Community and without prejudice to

Article 4 of the said Protocol these Member States are not participating in the adoption of this Directive and are not bound by or subject to its application. In accordance with Article 1 and 2 of the Protocol on

the position of Denmark, annexed to the Treaty on European Union and the Treaty establishing the

European Community, Denmark does not take part in the adoption of this Directive, and is not bound by it or subject to its application. The directive may however indirectly be relevant as national law may

prohibit a differential treatment of foreigners. However, this is not a matter for the EU to settle, as it does

not fall within the scope of EU law. 63 One may note that the question whether the directive applies to permanent residents was not

entertained by the referring court. 64 Sj.g (2011) 540657, in the register of the Court of Justice under Nr 873.079.


children’. In further support of this, the Commission refers to paragraph 60 of the

judgment in case C-540/03 (European Parliament v. Council) : 65

Going beyond those provisions, Article 4(1) of the Directive imposes precise

positive obligations, with corresponding clearly defined individual rights, on the

Member States, since it requires them, in the cases determined by the Directive, to

authorise family reunification of certain members of the sponsor's family, without

being left a margin of appreciation.

The Commission acknowledges that even the nuclear family does not have a

unlimited right, but points out that when the requirements that are permissible under

the directive are met,66

the Member States are obliged to accord family

reunification. In the action for annulment by the European Parliament the Court of

Justice has not mentioned a discretion of Member States in connection with

integration measures such as language or integration tests. The only margin of

discretion of the Member States which the Court mentions is that of restricting

family rights of children over 12 years arriving independently – and even there the

Court speaks of a ‘partially’ maintained margin of discretion:67

The final subparagraph of Article 4(1) of the Directive has the effect, in strictly

defined circumstances, namely where a child aged over 12 years arrives

independently from the rest of the family, of partially preserving the margin of

appreciation of the Member States by permitting them, before authorising entry and

residence of the child under the Directive, to verify whether he or she meets a

condition for integration provided for by the national legislation in force on the

date of implementation of the Directive. (NB : Emphasis added by the European

Commission).

Apart from this discretion the right of family reunification of the nuclear family

is intact, subject of course to the person not being a threat to public policy.

Article 6 of the Directive allows a Member State to reject an application for

entry and residence on grounds of public policy, public security or public health. In

relation to the fundamental freedoms laid down in primary EU law, the Court of

Justice has always interpreted narrowly the discretion of the Member States. As

pointed out before, a long line of jurisprudence exists to the effect that Member

States, when assessing the public policy derogation, should base their decision on

the personal conduct of the individual concerned, and the notion cannot be used as a

65Case C-540/03, Judgment of 27 June 2006, European Parliament v. Council of the European Union, European Court Reports 2006.p. I-5769, paragraph 60. 66 Notably, accommodation, sickness insurance and stable income under Article 7(1). 67 Ibid., paragraph 61.


means of general prevention or deterrence.68

This can and should be applied mutatis

mutandis to third country nationals posing a threat to public policy.

One may note, furthermore, that the Commission seems to propose a distinction

between the existence of a right to family reunification and the possibility for

Member States to regulate its exercise for reasons specified in the directive and in

accordance with the provisions of the directive. On this account it is clear that a

Member State can ask a member of the nuclear family to undergo language training

before applying for a visa of entry under Article 7(2). However, it does not follow

that the Member State can prevent the exercise of the right to family reunification

on the mere grounds that the language training has not resulted in the proof of

adequate linguistic skills.69

On the contrary, rights granted by EU law to private

individuals are matched by positive obligations on the part of the Member States.

Support for this position can be found in Vlassopoulou.70

Member States cannot just

refuse the rights of citizens to become economically active in a Member State on

the basis of the fact that they do not fulfil the formal requirements set by law for

exercising a particular profession. It is rather the other way round : citizens invoke

their rights and the Member States who invoke a derogation are under an obligation

to allow the citizen to prove that he or she has equivalent qualifications sufficient to

counteract the concerns of the Member State. For a right to be a real right, the

candidate must be in a position to make a case why in the particular case the refusal

on the mere ground of the non-existence of such evidence is an undue restriction of

the right. Not only are the Member State under an obligation to take reasonable

measures to enable the person concerned to fulfil the obligation. Also, the person

should be able to prove that he or she has equivalent qualities that address the

problem at hand. Thus, the Court has held71

:

16 Consequently, a Member State which receives a request to admit a person to a

profession to which access, under national law, depends upon the possession of a

diploma or a professional qualification must take into consideration the diplomas,

certificates and other evidence of qualifications which the person concerned has

68A.o., Case 30/77, Judgment of 27 October 1977, R. v. Pierre Bouchereau, European Court Reports

1977, p. 1999, Case 67/74, Judgment of 26 February 1975, Carmelo Angelo Bonsignore v. Oberstadtdirektor der Stadt Köln, European Court Reports 1975, p. 297. 69 Interestingly, the matter is regulated to some extent in the long-term residence directive. Member

States can require a migrant to attend an integration course for long-term residence, but successful completion cannot be a condition for admission to a second European country as it violates the principle

of free movement of persons. This indicates the establishment, in that directive, of a principle of mutual

recognition of each other’s societies. Cf. Article 15(3) of Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents, OJ L 16,

23.1.2004, p. 44–53. 70Case C-340/89, Judgment of 7 May 1991, Irene Vlassopoulou v. Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg, European Court Reports 1991, p. I-2357. 71 Vlassopoulou, paragraph 16 of the judgment.


acquired in order to exercise the same profession in another Member State by

making a comparison between the specialized knowledge and abilities certified by

those diplomas and the knowledge and qualifications required by the national rules.

17 That examination procedure must enable the authorities of the host Member

State to assure themselves, on an objective basis, that the foreign diploma certifies

that its holder has knowledge and qualifications which are, if not identical, at least

equivalent to those certified by the national diploma. That assessment of the

equivalence of the foreign diploma must be carried out exclusively in the light of

the level of knowledge and qualifications which its holder can be assumed to

possess in the light of that diploma, having regard to the nature and duration of the

studies and practical training to which the diploma relates (see the judgment in

Case 222/86 UNECTEF v Heylens, cited above, paragraph 13).

18 In the course of that examination, a Member State may, however, take into

consideration objective differences relating to both the legal framework of the

profession in question in the Member State of origin and to its field of activity. In

the case of the profession of lawyer, a Member State may therefore carry out a

comparative examination of diplomas, taking account of the differences identified

between the national legal systems concerned.

19 If that comparative examination of diplomas results in the finding that the

knowledge and qualifications certified by the foreign diploma correspond to those

required by the national provisions, the Member State must recognize that diploma

as fulfilling the requirements laid down by its national provisions. If, on the other

hand, the comparison reveals that the knowledge and qualifications certified by the

foreign diploma and those required by the national provisions correspond only

partially, the host Member State is entitled to require the person concerned to show

that he has acquired the knowledge and qualifications which are lacking.

20 In this regard, the competent national authorities must assess whether the

knowledge acquired in the host Member State, either during a course of study or by

way of practical experience, is sufficient in order to prove possession of the

knowledge which is lacking.

21 If completion of a period of preparation or training for entry into the profession

is required by the rules applying in the host Member State, those national

authorities must determine whether professional experience acquired in the

Member State of origin or in the host Member State may be regarded as satisfying

that requirement in full or in part.

There is no reason why this caselaw cannot be transposed to third country

nationals, else people are not equal before the law.

This rights-based approach, which takes its queue from both substantive and

procedural rights, contrasts with the approach displayed in the past by the Federal


Administrative Court, in its abovementioned decision of 30 March 2010,72

which

condoned the restrictions and which treated the meaning of Article 7(2) as acte

clair, notably for reasons related to the historical context of the adoption of the

Directive.73

According to the Federal Administrative Court at that time, it was

evident from the legislative history of Article 7(2) of the Directive that it authorises

Member States to make subsequent immigration contingent on a language

requirement. The ‘travaux préparatoires’ of the directive revealed first of all that the

opening clause of the paragraph immediately preceding the enabling clause in the

second (‘When the application for family reunification is submitted, the Member

State concerned may require the person who has submitted to provide evidence…’)

was not included in either the Commission’s original Proposal for a Council

Directive of December 1999 (COM doc (1999) 638 final) or the Amended Proposal

of May 2002 (COM doc (2002) 225 final). It was added during the deliberations at

the insistence of the Netherlands, Germany and Austria (see Council Document

14272/02 of 26 November 2002 p. 13 fn. 2). The Court observes from the Council

minutes that the negotiating partners proceeded on the assumption that the opening

words covered the demand in the second paragraph for an appropriate knowledge of

the language (see Council Document 14272/02 p. 12 fn. 1).74

It is further remarked

that the European Commission in its report to the European Parliament and to the

Council of 8 October 2008 on the application of the Family Reunification Directive,

considers the national regulations of Germany, the Netherlands and France

requiring the demonstration of language skills before entry as integration measures

that are fundamentally permitted under Article 7 (2) of the Directive (COM doc

(2008) 610 p. 8 et seq.).

Of course, neither the interpretation of individual institutions or Member States

nor the intentions of the drafters of an EU law term has ever been conclusive for the

interpretation of any given act of EU law; they are just a criterion used alongside

others, such as the literal meaning of the text. This should be considered next. Some

of the literature stresses that although the directive allows Member States to make

the application of the directive dependent on integration measures, it does not

mention integration conditions as a requirement for family reunification (as does for

instance the Directive on the status of long-term residents75

). As a European Policy

72 BVerwG 1 C 8.09. 73 Ibid, marginal 25. 74 Moreover, the Court observes that the special provision for the subsequent immigration of dependents of recognized refugees in Article 7 (2) of the Directive is also plainly attributable to the fact that at the

time of the negotiations, the Netherlands already had specific plans for the introduction of language tests

prior to entry. BVerwG 1 C 8.09, marginal 26. 75 Article 15(3) of the Directive provides :

Member States may require third-country nationals to comply with integration measures, in accordance

with national law.


Centre report points out,76

from a legal viewpoint this is important, because a

Member State who is merely allowed to require integration measures is allowed to

ask family members to fulfil obligations such as attending language classes ; a

Member State who is allowed to require the fulfilment of an integration condition

before family reunification is granted can effectively prevent family reunification to

take place. The Federal Administrative Court did not accept this for the following

reasons77

:

Although some of the literature argues that the term ‘integration measures’ is based

on a compromise, and – unlike the term ‘integration requirements’ – allows only

certain efforts to be required, such as attending a language or integration course,

but not a specific result (see Groenendijk, ZAR 2006, 191 <195>), the record of the

negotiations on the Family Reunification Directive reveals no such thinking.

Council Document No. 7393/1/03 of 14 March 2003, adduced as evidence in this

connection, relates to Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003

concerning the status of third-country nationals who are long-term residents (OJ L

16 p. 44) – the Long-Term Residence Directive. Article 5 (5) and Article 15 (3) of

the final version of that document do distinguish integration requirements from

integration measures. But the precise distinction between the two terms cannot be

deduced even from the background materials for the Long-Term Residence

Directive. Moreover, although the deliberations on the Long-Term Residence

Directive and the Family Reunification Directive did proceed largely in parallel,

this circumstance allows only limited conclusions as to the interpretation of the

employed terms, since one cannot assume that the different directives on

immigration were based on a generalised and sharply distinguished system of

terms. For example, the same German term ‘Integrationsmaßnahmen’ also appears

in Article 33 of Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum

standards for the qualification and status of third country nationals or stateless

persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and

the content of the protection granted (OJ L 304 p. 12) – the ‘Qualification

Directive’. But it is clear that the term is to be understood differently there than in

Article 7 (2) of the Family Reunification Directive, if only from the fact that

different terms are used in both the English version (‘access to integration

facilities’) and the French version (‘accès aux dispositifs d’intégration’).

The literal wording of the enabling clause in Article 7(2) is therefore not

conclusive, and for the European Court of Justice it is only one of the criteria to be

taken into consideration. As stated before, a (substantive and procedural) rights

This condition shall not apply where the third-country nationals concerned have been required to comply with integration conditions in order to be granted long-term resident status, in accordance with the

provisions of Article 5(2).

Without prejudice to the second subparagraph, the persons concerned may be required to attend language courses. 76 See supra, note 1. 77 BVerwG 1 C 8.09, marginal 26.


based approach is more convincing, also because that corresponds most closely to

the objective of the Directive. Accordingly, for those people specified in the

directive, there is a right to family reunification, and Member States must make

sure that it is a real right.

Last but not least, attention needs to be paid to the fact that the clause ‘Member

States may require third country nationals to comply with integration measures in

accordance with national law’ is an enabling clause. In this context one may note

that such clauses are becoming more and more common in EU legislation regarding

the Area of Freedom, Security and Justice, and one ought not to remain indifferent

to the fact that in practice they have the tendency of leading to the undercutting of

family rights for immigrants in several Member States.78

Without prejudice to the

question, whether this clause is an exemption clause (in which case EU law would

not apply at all), or a derogation clause, in which general principles of law might be

deemed to be applicable,79

it is clear that the enabling clause should under no

circumstance be interpreted in such a way as implying permission of Member States

to violate fundamental human rights such as those laid down in the European

Convention on human rights and the EU Charter. Whether that is what is happening

in the case at hand needs to be established by the national court in question.80

In sum, both EU legislation and the law of the Association Agreement impact

on the discretion of Member States in the field under consideration. As regards the

Family Reunification Directive, we have seen that it limits the power of the

Member States in the field of migration in relation to third country nationals’

families more particularly where the sponsor is holding a residence permit issued by

a Member State for a period of validity of one year or more and has reasonable

prospects of obtaining the right of permanent residence (article 3). To pretend that

the national powers are unaffected is to deny that directives are binding as to the

78 A.o., Chr. Joppke, ‘Trends in European Immigration Policies’, in : J.P. Burgess and S. Gutwirths(eds.),

A Threat Against Europe ? Security, Migration and Integration, VUBPress, Brussels 2011, pp. 17 – 31,

at p. 19. 79 See, by analogy, Case C-260/89, Judgment of 18 June 1991, Elleniki Radiophonia Tileorasi AE (ERT)

v. Dimotiki Etairia Pliroforissis, European Court Reports 1991, p. I-2925. 80 In this context there is an argument that the language conditionality is an effective way to combat oppression and forced marriages. Yet, even if it were proven to be true, in order to be a valid excuse the

measures would have to be applied evenhandedly to spouses of Germans and foreigners, because one

ought to dismiss the idea that Germans should be allowed to commit crimes that others cannot. The directive does not cover this kind of equality: it applies exclusively to foreign spouses of third country

nationals.80 There is no doubt that the EU Member States are bound to observe the European Convention

on the Protection of Human rights and fundamental Freedoms as well as, in areas where it applies, the European Charter of Fundamental Rights. The European Court of Justice will do well to remind the

national courts of their obligations in this respect, even if it cannot substitute for them in the application

of the law to the individual case.


results which they try to achieve, and that the creation of a right to family

reunification is indeed the object of the directive.

The Member States are not allowed to use the disposition of Article 7(2) of the

directive as a pretext for automatically refusing the entry of a person who cannot

supply the required evidence of language skills. Rather, they are under an obligation

to treat the situation on the merits. As language conditionality is not in accordance

with the directive, the cases of Ayalti and Dogan highlight how EU law can act as a

guarantor of individual rights against indiscriminate use of power by Member State

institutions. It is thanks to the availability of judicial avenues that ordinary

individuals can contribute to a clarification of the law. Arguably, it is possible that

there is no contradiction between the German law and the Directive, because taken

literally, the German law in question does not impose the refusal of an entry permit.

The German law provides just for a right to a visa based on the existence of proof

of adequate language skills. It does not impose the refusal of a visa in the absence

of the physical proof. In the way it is formulated, German administrative authorities

are able to grant a visa even if the requirement of formal proof of language skills is

not given.81

But we know now that they may even be under an obligation under EU

law to do so.

3. Evaluation

Regardless of the invocability of rights in individual cases, language tests and

integration tests are thereby not eliminated. Pre-entry tests will remain, and they

may in practice discourage movement to those Member States that apply them.

Whereas on the macro-economic level this may not have a significant impact on

immigration,82

on the individual level this may lead to dramas.

As a result, it becomes evident that in the relations between Turkey and the EU

the standstill provisions of the Ankara Agreement, its Protocol and Association

Council Decision 1/80 have retained all their topicality and importance. Where

immigration was not restricted in a Member State on the basis of language tests it

cannot subsequently be restricted if it hinders economic freedom - unless it can be

defended that the same provisions should be introduced on EU nationals; and this is

a proposition that does not sit well with the project of ‘ever closer Union’. Whereas

enabling clauses such as the one contained in the Directive may lead to a downward

trend in the protection of migrants, the Ankara Agreement would protect against

such a development. Such references by national courts are a golden opportunity for

81 Section 30 (1) (2) FRA. 82 E.g., C. Carlitz, ‘Language Skills as a Requirement for Family Reunification of Spouses in Germany : Respecting Respect for Family Life ?’, in : S. Morano-Foad and M. Malena, Integration for Third-

Country Nationals in the European Union. The Equality Challenge. Edgar Elgar Publishing, 2012, pp.

303-23, tables at p. 318.


the Court of Justice to reaffirm the purpose of the Agreement and the Association

Council Decision.

The European Court of Justice will also be able to carefully point out that

Member States in all cases are required to respect human rights. In this regard, it is

well possible that third country nationals are better protected under the family

reunification directive and the Ankara Agreement than they are under the European

Convention of Human Rights.83

However, that circumstance does need not be

elaborated upon here, and it was not among the questions asked.

83 Statement by the Home Office, Immigration Rules on Family and Private Life (HC194), Grounds of Compatibility with Article 8 of the European Convention on Human Rights. Internet resource at

www.ukba.homeoffice.gov.uk/sitecontent/documents/.../echr-fam-mig.pdf (last visited 13 January

2014).

http://www.ukba.homeoffice.gov.uk/sitecontent/documents/.../echr-fam-mig.pdf


References:

Articles :

Barbou des Places S., (2012), “La Cour de Justice et l’Accord d’Ankara : variations

jurisprudentielles sur la vocation européenne des travailleurs turcs”, Bonnet B., (ed.)

Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles, pp. 199-228.

Borland S., (2014), “Doctors from the EU to Face Language Tests following Landmark

Ruling”, http://www.dailymail.co.uk/health/article-2076367/Doctors-EU-face-language-

tests-following-landmark-ruling.html, Retrieved: 13 January 2014.

Carlitz C., (2012), “Language Skills as a Requirement for Family Reunification of Spouses

in Germany : Respecting Respect for Family Life ?”, Morano-Foad S. & Malena M.,

Integration for Third-Country Nationals in the European Union. The Equality Challenge.

Edgar Elgar Publishing, pp. 303-23.

Gutmann R., (2014), “Döner and the Customs Union, an Unwritten Standstill Clause”.

www.ytb.gov.tr/Files/Document/Gutmann-ENG.pdf. Retrieved: 13 January 2014.

Hogan-Brun G., Mar-Molinero C. & Stevenson P., (eds.), (2009), Discourses on Language

and Integration : Critical Perspectives on Language Testing Regimes in Europe, John

Benjamins, Amsterdam.

Joppke Chr., “Trends in European Immigration Policies”, Burgess J.P. & Gutwirths S. (eds.),

(2011), A Threat Against Europe ? Security, Migration and Integration, VUBPress,

Brussels, pp. 17-31.

Kaddous Chr., “Le rôle de la Cour de Justice dans l’interprétation de l’accord d’Association

CEE-Turquie”, Bonnet B. (ed.), (2012), Turquie et Union Européenne. État des lieux,

Bruylant, Bruxelles, pp. 79-105.

Maresceau M., “L’accord d’Ankara revisité. Quelques réflexions sur les relations entre

l’Union européenne et la Turquie”, Bonnet B. (ed.), (2012), Turquie et Union

Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles, pp. 47-77.

Migration Policy Group, ‘ECJ Clarifies Terms Affecting Turkish Workers Residing in the

EU’, http://www.migrationnewssheet.eu/ecj-clarifies-terms-affecting-turkish-workers-

residing-in-the-eu (last visted 13 January 2014).

Neuwahl N., (2012), “Case C-371/08, Nural Ziebell v. Land Baden-Württemberg”, Marmara

Journal of European Studies, Vol.20, No.2, 165-75.

Pascouau Y., in collaboration with Labayle H., (2011), “Conditions for Family Reunification

under Strain – A Comparative Study in Nine EU Member States”. European Policy

Centre, pp. 88-94.

Polat V., (2012), “L’accord d’Ankara et la libre prestation des services. De l’effectivité de la

clause de standstill”, Bonnet B. (ed.), Turquie et Union Européenne. État des lieux,

Bruylant, Bruxelles, pp. 229-242.

Van Oers R., Ersboll E. & Kostakopoulou D., (2010), A Re-definition of Belonging ?

Language and Integration Test in Europe. Martinus Nijhoff Publishers.

German law:

Ausländergesetz, 28 April 1965 (BGBl. I S. 353).



http://www.ytb.gov.tr/Files/Document/Gutmann-ENG.pdf




Aufenthaltsgesetz, 30 July 2004 (BGBl. I S. 1950).

Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern, FreizügG/EU vom 30. Juli

2004, BGBl. I S 1950, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2011.

Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im

Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz – AufenthG), neugefasst durch Bekanntmachung vom

25. Februar 2008 (BGBl. I S. 162), zuletzt geändert durch Art. 1 und Art. 6 Abs. 2 des

Gesetzes vom 1. Juni 2012 (BGBl. I S. 1224).

Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union

vom 19. August 2007 (BGBl. I S. 1970).

EU Law:

Decision 1/80 of the Association Council of 19 September 1980 on the Development of the

Association. Text available at

www.inis.gov.ie/en/.../DECISION...1_80.../DECISION_No_1_80_eng.pdf (last visited

13 January 2014.

Council Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001, listing the third countries whose

nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those

whose nationals are exempt from that requirement, OJ L 81, 21.3.2001, p. 1–7.

Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family reunification, OJ

L 251, 3.10.2003, p. 12–18.

Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country

nationals who are long-term residents, OJ L 16, 23.1.2004, p. 44–53.

Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the

right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within

the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing

Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC,

90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC (OJ 2004 L 158, p. 77, and corrigenda OJ

2004 L 229, p. 35 and OJ 2005 L 197, p. 34).

German and Dutch case law:

Bundessozialgericht, Decision of 11 January 2000 – B 11 AL 29/99 B.

Bundesverfassungsgericht, decision of 25 March 2011 – 2 BvR 1413/11 –, NVwZ 2011, 870.

Bundesverwaltungsgericht, judgment of 30 March 2010 – 1 C 8.09 –, BVerwGE 136, 231.

Bundesverwaltungsgericht, judgement of 4 September 2012 – 10 C 12.12.

District Court of The Hague, judgment of 14 February 2011, case 10/6045.

Verwaltugsgericht Berlin, Decision of 25 October 2012, VG 29 K 138 12 V.

Case law of the Court of Justice of the European Union:

Case 67/74, Judgment of 26 February 1975, Carmelo Angelo Bonsignore v.

Oberstadtdirektor der Stadt Köln, European Court Reports 1975, p. 297.

Case 30/77, Judgment of 27 October 1977, R. v. Pierre Bouchereau, European Court Reports

1977, p. 1999,

http://www.inis.gov.ie/en/.../DECISION...1_80.../DECISION_No_1_80_eng.pdf


Joined cases 286/82 and 26/83, Judgment of 31 January 1984, Graziana Luisi and Giuseppe

Carbone v. Ministero del Tesoro, European Court Reports 1984, p. 37.

Case 12/86, Judgment of 30 September 1987, Meryem Demirel v. Stadt Schwäbisch Gmünd,

European Court Reports 1987, p. 3719.

Case 186/87, Judgment of 2 February 1989, Ian William Cowan v. Trésor public, European

Court Reports 1989, p. 195.

Case 379/87, Judgment of 28 November 1989, Groener v. Minister for Education and City of

Dublin Vocational Education Committee, European Court Reports 1989, p. 3967.

Case C-260/89, Judgment of 18 June 1991, Elleniki Radiophonia Tileorasi AE (ERT) v.

Dimotiki Etairia Pliroforissis, European Court Reports 1991, p. I-2925.

Case C-340/89, Judgment of 7 May 1991, Irene Vlassopoulou v. Ministerium für Justiz,

Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg, European Court Reports

1991, p. I-2357.

Case C-159/90, Judgment of 4 October 1991, The Society for the Protection of Unborn

Children Ireland Ltd v. Stephen Grogan and others, European Court Reports 1991, p. I-

4685.

Case C-1/97, Birden v. Bremen, European Court Reports 1998, p. I-7747.

Case C-351/95, Judgment of 17 April 1997, Kadiman, European Court Reports 1997, I-2133.

Case C-424/97, Judgment of 4 July 2000, Salomone Haim v. Kassenzahnärztliche

Vereinigung Nordrhein, European Court Reports 2000, p. I-5123.

Case C-37/98, Judgment of 11 May 2000, Savaş, European Court Reports 2000, p. I-2927.

Case C-60/00, Judgment of 11 July 2002, Mary Carpenter v. Secretary of State for the Home

Department, European Court Reports 2002, p. I-6279.

Joined cases C-317/01 and C-369/01, Judgment of 21 October 2003, Eran Abatay and Others

(C-317/01) and Nadi Sahin (C-369/01) v. Bundesanstalt für Arbeit, European Court

Reports 2003, p. I-12301.

Case C-275/02, Ayaz v. Land Baden-Württemberg, European Court Reports 2004, p. I-8765.

Case C-540/03, Judgment of 27 June 2006, European Parliament v. Council of the European

Union, European Court Reports 2006, p. I-5769.

Case C-228/06, Judgment of 19 February 2009, Soysal and Savatli, European Court Reports

2009, p. I-1031.

Case C-242/06, Judgment of 17 September 2009, Minister voor Vreemdelingenzaken en

Integratie v. T. Sahin, European Court Reports 2009, p. I-8465.

Case C-92/07, Judgment of 29 April 2010, Commission v. The Netherlands, European Court

Reports 2010, p. I3683.

Case C-127/08, Judgment of 25 July 2008, Metock and others v. Minister for Justice,

Equality and Law Reform, European Court Reports 2008, p. I-6241.

Case C-303/08, Judgment of 22 December 2010, Land Baden-Württemberg v. Metin Bozkurt,



Case C-371/08, Judgment of 8 December 2011, Nural Ziebell v. Land Baden-Württemberg,


Joined cases C-300/09 and C-301/09, Judgment of 9 December 2010, Staatssecretaris van

Justitie v. F. Toprak (C-300/09) and I. Oguz (C-301/09), European Court Reports 2010,

p. I-12845.

Case C-186/10, Judgment of 21 July 2011, Oguz, European Court Reports 2011, p. I-00000.

Case C-221/11, Judgment of 24 September 2013, Leyla Ecem Demirkan v. Federal Republic

of Germany, European Court Reports 2013, p. I-00000.

Case C-513/12: Request for a preliminary ruling from the Verwaltungsgericht Berlin

(Germany), lodged on 13 November 2012 — Aslihan Nazli Ayalti v. Federal Republic of

Germany, Official Journal C63 of 2 March 2013, p. 6-8.

Case C-138/13: Request for a preliminary ruling from the Verwaltungsgericht Berlin

(Germany), lodged on 19 March 2013 — Naime Dogan v. Federal Republic of Germany,

Official Journal C171 of 15 June 2013, p. 14-5.

MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ Cilt 21 Sayı: 2 2013 37

AVRUPA BİRLİĞİ ADALET DİVANI’NIN

AVRUPA BİRLİĞİ VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI

Gerçek Şahin YÜCEL

Özet

Avrupa Birliği vatandaşlığı, Avrupa Birliği’nin yapısal sorunsalıyla doğru

orantılı bir nosyondur. Avrupa Birliği vatandaşlığı kavramıyla ifade edilmek

istenen, klasik anlamda kullanılan ve devletle iç içe olan vatandaşlık mı yoksa daha

modern bir yaklaşımla sadece üst bir kimliği ifade eden bir nosyon mudur?

Geçmişinden bugüne, Avrupa Birliği hukukunun gelişmesinde çok büyük rol

oynamış olan Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD) bu konuda da sessiz kalmamış,

2001 yılından bugüne sürekli Avrupa Birliği vatandaşlığına daha ağır bir hukuki

anlam yüklemeye çalışmıştır. 2010 yılından itibaren ise verdiği son kararlarda,

konuyla ilgili, yeni bir ilke türetmiştir: “zorunluluk ilkesi”. Bu ilkenin uygulandığı

durumlarda vatandaşlık üst kimlikten çıkıp sanki klasik anlamdaki ve devlette

kullanılan vatandaşlığa geçiş yapmaktadır. Daha genel bir bakışta akıllara Avrupa

Birliği’nin de yapısal olarak bir farklılaşmaya gidip gitmediği sorusu gelmektedir.

Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Avrupa Birliği Vatandaşlığı, ABAD kararları,

Zambrano Davası, Dereci Davası, Ymerga Davası.

RECENT APPROACHES OF THE EUROPEAN UNION COURT OF

JUSTICE ON EUROPEAN UNION CITIZENSHIP

Abstract

European Union citizenship is a notion that is positively correlated with the

structural problematic of the Union. Is it a citizenship that is interlinked with the

state, like in the classical approach or a notion that is expressing just a supra-

identity in a modern approach? The European Union Court of Justice, that has

played a big role in the development of the European Union Law from the past till

today, did not stay quiet on this issue. It has continuously tried to put a significant

legal meaning to European Union citizenship since 2001. It has formed a new

principle about this issue on its verdicts since 2010: “Necessity principle” In the

instances that this principle is applied; citizenship is taken out of the supra-identity

concept to citizenship that is used in the state like in the classical approach. In a

general overview the following question arises; Is the European Union also going

through a structural differentiation?

Yrd.Doç.Dr., Marmara Üniversitesi, Avrupa Birliği Enstitüsü, AB Hukuku ABD, e-posta: gerç[email protected]

38 ABAD’NIN AB VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI

Keywords: European Union, European Union Citizenship, European Union Court

of Justice Verdicts, Zambrano Case, Dereci Case, Ymerga Case.

Giriş

Öğretide ‘nev’i şahsına münhasır’ yapısal özelliklere sahip bir oluşum olarak

nitelendirilen Avrupa Birliği’nin vatandaşlık serüvenini idrak edebilmek için,

vatandaşlık olgusunun tarihsel evrimine göz atmakta fayda vardır. Bu bağlamda, ilk

göze çarpan 1992 yılında Maastricht Antlaşmasıyla ilan edilen ‘Avrupa Birliği

vatandaşlığı’ kavramıdır. Avrupa entegrasyonunda önemli bir kilometre taşı olan

vatandaşlık kavramına ilişkin Maastricht Antlaşması öncesi, ne kurucu

antlaşmalarda ne de Avrupa Tek Senedi’nde bir düzenlemeye rastlamak mümkün

değildir. Bu anlamda, Maastricht’teki Avrupa Birliği vatandaşlığının deklare

edilmesi referans noktası kabul edilirse, öncesi ve sonrasındaki gelişmeleri analiz

etmek vatandaşlığın Avrupa Birliği’nde geldiği noktayı anlamaya ışık tutacaktır.

1951 yılında Paris Antlaşması’yla ve altı üye devlet tarafından kurulan Avrupa

Çelik ve Kömür Topluluğu (AKÇT), Avrupa Birliği’nin kurumsallaşma anlamında

ilk basamağı kabul edilir1. Her ne kadar İkinci Dünya Savaşı sonrası üye devletlerin

kömür ve çelik üretiminin tek bir havuzda toplanması amaçlansa da,2 ‘Yüksek

Otorite’ gibi ulus-üstü bir kuruma üye devletlerin belirli haklarını devretmeleri

kuruluş amacını aşan tedrici bir ilerlemeye niyet edildiğinin bir göstergesi olarak

kabul edilebilir. Paris Antlaşması’nda vatandaşlık kavramıyla ilişkilendirilebilecek

düzenleme ise, söz konusu sektörlerde- kömür ve çelik- işçilerin serbest

dolaşımının sağlanmasıdır. Avrupa Birliği’nin ekonomik yapılanmasının temelleri

ise 1957 Roma Antlaşması’yla atılmıştır. Bu antlaşma ile Avrupa Ekonomik

Topluluğu kurulmuş ve vatandaşlık bağlamında ‘ortak pazar’ nosyonuyla

ilişkilendirilebilecek birtakım haklar sağlanmıştır. Buna mukabil, Roma

Antlaşması tüm işçilerin ve hizmet sektörünün üye ülkeler arasında serbest

dolaşımını sağlamıştır3. Burada dikkat çeken husus, çıkış noktası itibariyle her ne

kadar ekonomik bir mantıkla ortaya sürülmüş gibi gözükse de, vatandaşlığın

ABAD’ın içtihadında dar bir ekonomik yorumla sınırlandırılmayıp daha geniş

sosyal bir yorumlamayla ele alınmasıdır 4.

Avrupa Birliği vatandaşlığının 1992 yılında ilan edilmesi, aslında 1973

Kopenhag Zirvesi ile başlayan5 ve ekonomik entegrasyonu politik bir birliğe

1 Craig. P.; Burca. G., (2011), EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press, United

Kingdom, p. 150. 2 Cini, M.& Perez, S.,(2010), European Union Politics, Oxford University Press, United Kingdom, p.21. 3 Karluk, R., (2011), Avrupa Birliği, Beta Yayınları, İstanbul, s.60. 4 İbid., s.61. 5 Berker, M.,(2004), ‘Managing Diversity in the European Union: Inclusive European Citizenship and

MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 39

taşımak amacı taşıyan bir sürecin doğrudan ürünü olarak görülebilir. İlgili

çalışmaların somutlaşmış hali 1976’da kabul edilen Tindenmas Raporu’nda

rahatlıkla gözlemlenebilmektedir. Raporda sırasıyla ekonomik birlik, siyasal birlik

ve daha sonra da halkların yakınlaştırılarak Avrupa Birliği’nin kurulmasının

üzerinde durulmuş6 ve ‘Vatandaşlar Avrupası’ başlığı yer almıştır. Avrupa

entegrasyonunda dönüm noktası niteliği taşıyan Maastricht Antlaşması’yla ‘Üye

Devletlerden birinin vatandaşı olan herkesin Avrupa Birliği vatandaşı olabileceği’7

hükmü getirilmiştir. Bunun yanısıra, Avrupa Birliği vatandaşlarına tüm üye

ülkelerde ikamet etme ve serbestçe dolaşma hakkı, belirli şartlarda Avrupa

Parlamentosu ve belediye seçimlerinde seçme ve seçilme hakkı, üçüncü ülkelerde

diplomatik temsilciliğin olmaması durumunda, temsilciliği olan bir üye ülkenin

diğerini temsil hakkı ve Avrupa Parlamentosu nezdinde dilekçe verme hakkı

tanınmıştır8. 1997 yılında imzalanan Amsterdam Antlaşması ile ‘Avrupa Birliği

vatandaşlığının ulusal vatandaşlığın yerini almadığı’ ibaresi getirilmiş olup, bu

durum adeta vatandaşlık kavramının Avrupa Birliği içinde ne kadar ‘hassas’ olarak

ele alındığının da bir kanıtı gibidir. Avrupa Birliği’ndeki kurumsal sorunlara çare

olabilmek amacıyla birtakım düzenlemeler getiren 2001 Nice Antlaşması,

vatandaşlık anlamında kayda değer bir düzenleme yapmamıştır9. Avrupa Birliği’nin

planlanan genişleme sürecine ilişkin yapısal düzenlemeler antlaşmanın içeriğini

oluşturmaktadır. Kurucu antlaşmalar çerçevesinde, vatandaşlık kavramına etki

edebilecek son gelişme de 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması’dır. Her

ne kadar, vatandaşlık haklarının genişletilmesine yönelik somut yenilikler getirmese

de, ‘Avrupa Birliği Vatandaşlık İnisiyatifi’ ile 10

Avrupa Birliği vatandaşı ve Brüksel

arasında bir köprü kurmayı hedeflemektedir. Asgari yedi üye devlet vatandaşından

bir milyon imza ile Avrupa Birliği Komisyonu’na yasa taslağı hazırlama çağrısı

yapma imkanı sunmaktadır.

Vatandaşlık kavramı, Avrupa Birliği hukuk sisteminde ihtilafa en çok neden

olan hususlardan biridir. Getirilen eleştirilerin hedefi; vatandaşlıkla sunulan

hakların zayıflığı ve bu hakların ekonomik bakış açısının ağır basması,

uygulamadaki aksaklık ve isteksizlik, özellikle de vatandaşlık kavramının sembolik

olmasıyla özetlenebilir11

. Kimlik ve demokratik açık tartışmaları da bu tartışmanın

içine sokulduğunda, ihtilaf çok boyutlu bir hale gelmektedir. Bu bağlamda, Avrupa

Third - Country Nationals’, http://www.law.yale.edu/documents/pdf/LawJournals/BECKER.PDF (Erişim Tarihi: 23.11.2013) 6Dedeoğlu, B., (2003), Dünden Bugüne Avrupa Birliği, Boyut Yayıncılık, Ankara, s.55. 7 Bakınız: Avrupa Topluluğu Antlaşması madde 8. 8 Karluk, R., (2011), Avrupa Birliği, Beta Yayınları, İstanbul, s.68. 9 Cini, M.& Perez, S., (2010), European Union Politics, Oxford University Press, United Kingdom, p.42. 10 Horspool, M.& Humphryreys, M., (2010), European Union Law, Oxford University Press, United Kingdom, p. 421. 11 Craig. P., Burca. G., (2011), EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press, United

Kingdom, p.852


Birliği için bu makalede sözü geçen ‘nev’i şahsına münhasır’ tanımlaması çok

yerindedir. Klasik devlet anlayışıyla değerlendirildiğinde ‘vatandaşlık’ olması

gerektiği noktada gözükmemekte fakat topluluğun kuruluşundan bu yana birlik

olma adına kat ettiği aşamalar göz önünde bulundurulduğunda, sorunlara rağmen

belirlenmiş bir noktaya doğru ilerlediği söylenebilir. Vatandaşlık olgusunun

yerleşmesinde şüphesiz ABAD’ın tedrici bir şekilde bu konudaki genişletilmiş

içtihadının12

önemli rolü bulunmaktadır.

Görüldüğü üzere, Avrupa Birliği geleneksel anlamda devlet anlayışının ötesinde

bir yapılanmadır. Bunun yansımaları ise, vatandaşlık alanında etkileriyle birlikte

çok net bir şekilde gözlemlenmektedir. Kurucu antlaşmalarda tedrici bir ilerleme

kalıbı izleyen vatandaşlık kavramını, Avrupa Birliği ve geleneksel ulus-devlet

yapılanmaları içerisinde karşılaştırırken bu yapısal farklılığın göz önünde

bulundurulması gerekmektedir. Avrupa Birliği’nde vatandaşlıkla hedeflenen üye

devletteki haklara denk gelen ve Avrupa Birliği’nin egemen gücüne binaen 13

siyasi

katılım hakkı yaratmak olarak özetlenebilir. Geleneksel vatandaşlık nosyonu ise

beraberinde ‘milliyetçilik’ gibi bir kavramı getirmektedir. Avrupa Birliği

vatandaşlığında, üye ülke milliyetinin terk edilip bir Avrupalı milliyeti

oluşturulması söz konusu değildir. Dolayısıyla, ‘birlik vatandaşlığı milli

vatandaşlığını kaldırmayan tamamlayıcı bir vatandaşlık14

’ ibaresi eklenmiştir.

Avrupa Birliği’nin gerek kurucu antlaşmaları gerekse ABAD’ın bu konudaki

içtihatları incelediği birbirlerine paralel bir şekilde birliği oluşturan en önemli

unsurlardan biri olan vatandaşlık kavramının oturtulmaya çalışıldığı fark edilir.

Bu bilgiler ışığında bakıldığında, 1992 Maastricht Antlaşması’yla Avrupa

Birliği Hukuk sistemine çok önemli bir kavram girmiştir. “ Avrupa Birliği

Vatandaşlığı”. Bu kavram ilk başlarda birçok üye devletin şüpheli yaklaşımına

sebep olmuştur15

. İçeriği tam olarak nedir? Acaba federal sistemdeki gibi bir

vatandaşlığa doğru mu gidilmektedir? Devlet olmanın en önemli öğelerinden biri

olan “vatandaş” kavramını Avrupa Birliği’ne sokarak acaba üye devletler bu

alandaki egemenliklerini kaybederler mi?16

. Kısaca vatandaşlık bir sürü kaygılı ve

kaygan bir zeminde Avrupa hukuk sistemine girmiştir. Antlaşmayı yazanlar derhal,

Danimarka’nın isteği üzerine ek bir protokol eklemişlerdir. Bu protokole göre, AB

vatandaşlığı kendi kendine özel bir kavram değildir, üye devletin vatandaşlığı

12 Ibid, s.852 13 Göçmen, H., ‘Does the Concept of European Union Citizenship Lack Content?’,

(http://www.gau.edu.tr/PDF-Files/JASA_03_06_PDF/JASA_003_06_05_Gocmen.pdf, (Erişim tarihi: 23.11.2013) 14 [ABKA, madde 17(3)] 15 Kostakopoulou, D., (2007), ‘European Union Citizenship: Writing the Future’, European Law Journal, Vol. 13, No. 5, pp. 623–646 16 Borgmann, Y., (2008), ‘The Rule of Reason in European Citizenship’, European Law Journal, Vol.

14, No. 3, pp. 328–350


olmadan AB vatandaşı olmak mümkün değildir. Her ne kadar protokolde bu güven

verme ifadeleri kullanılmış olsa da, zaman içerisinde kavram oldukça karmaşık bir

hal almıştır.

Aslında vatandaşlık kavramının AB hukukunda belirginleşmesinde ve

belirsizleşmesinde Divan’ın rolü büyüktür17

. 1992 yılında, Divan hemen üye devlet

vatandaşlığının üye devlet yetkisinde olduğunu bir davasında belirtmiştir18

.

Divan, 1998 yılında vermiş olduğu Sala19

kararı ile ilk kez doğrudan vatandaşlık

hükümlerine dayanmış ve böylece bir ilke imza atmıştır. 1968 yılından itibaren

Almanya'da ikamet eden ve bu süre içerisinde belli dönemlerde de çalışan İspanyol

vatandaşı Martinez Sala, Alman Sosyal Güvenlik Yasası kapsamında çocuk yardımı

adı altında verilen sosyal yardımdan faydalanmak üzere, Alman makamlarına

başvurmuştur. Başvuru yaptığı sırada herhangi bir yerde çalışmayan Sala'nın bu

talebi, ikamet tezkeresi sunmadığı gerekçesiyle reddedilmiştir. Nitekim Alman

hukukuna göre, bu yardımdan faydalanabilmek için ya Alman vatandaşı olmak ya

da ikamet iznine veya ikamet tezkeresine sahip olmak gerekmektedir. Bunun

üzerine açılan davada ilk derece mahkemesi aynı gerekçe ile talebi reddetmiş,

bunun üzerine Davacı, temyiz mahkemesine başvurmuştur. Ön karar prosedürü ile

dava Divan’ın önüne gelmiştir. Divan'a göre, yardımdan faydalanabilmek için

ikamet tezkeresine sahip olma koşulunun Avrupa Birliği Hukukuna uygun olup

olmadığını değerlendirirken, Maastricht Antlaşması ile Kurucu Antlaşma

metinlerine giren ATA m. 18 (ABİDA m. 21) uyarınca, üye devlet vatandaşlarının

Avrupa Birliği vatandaşı olduğunu ve Avrupa Birliği içerisinde serbest dolaşım ve

ikamet hakkına sahip olduklarını vurgulamıştır. Ancak dava konusu olayda, ATA

m. 18'i (ABİDA m. 21) değerlendirmeye gerek olmadığını, nitekim Davacının zaten

yasal olarak ilgili üye devlette ikamet ettiğini belirtmiştir. Öte yandan, Davacının

başka bir üye devlet vatandaşı olmasına rağmen, ilgili üye devlette yasal olarak

ikamet etmesi onun Antlaşma'nın Avrupa Birliği Vatandaşlığına ilişkin

hükümlerinin kişi bakımından kapsamında değerlendirilmesi için yeterlidir. Buna

göre, hukuka uygun olarak bir üye devlette ikamet eden Avrupa Birliği

vatandaşlarının, Avrupa Birliği Hukuku’nun konu bakımından kapsamına giren her

durumda, bulunulan üye devletin vatandaşlarından farklı bir uygulamaya tabi

olmaları halinde ATA m. 12'ye (ABİDA m. 18) dayanabilecekleri belirtilmiştir.

Sonuç olarak Divan, Almanya'da hukuka uygun olarak ikamet eden İspanyol

vatandaşı Bayan Sala'nın, Alman vatandaşlarının söz konusu yardımdan

faydalanabilmesi için herhangi bir belge sunması gerekmezken, ikamet izni veya

ikamet tezkeresi sunmasının talep edilmesini ATA m. 12 (ABİDA m. 18)

17 Mather, J. D., (2005), ‘The Court of Justice and the Union Citizen’, European Law Journal, Vol.11, No. 6, pp. 722–743 18 ATAD’ın 7 Temmuz 1992 tarihli kararı: C-369/90 Micheletti 19 ATAD’ın 12 Mayıs 1998 tarihli kararı: C-85/96 Martinez Sala v. Freistaat Bayern


kapsamında Avrupa Birliği hukukuna aykırı bulmuştur. İlk kez bu davada Divan

sadece Avrupa Birliği vatandaşı olması ve başka bir ülkede yasal olarak ikamet

etmesi nedeniyle Sala'yı Avrupa Birliği hukuku kapsamında değerlendirmiştir.

2001 yılında, Divan Grzelczyk davasıyla AB Vatandaşlığını, üye devletlerin

vatandaşlarının en temel statüsü konumuna getirmiştir20

. Fransız vatandaşı olan Bay

Grzelczyk, Belçika'da bir üniversitede fizik eğitimi almaktadır. Eğitiminin ilk üç

yılında yarı zamanlı işlerde de çalışarak giderlerini karşılamış ancak son senesinde

maddi sıkıntı yaşamaya başlamıştır. Bu nedenle, Belçika hükümeti tarafından

Belçika vatandaşlarına ve işçilere verilen bir sosyal yardım ödeneğinden

faydalanmak üzere Belçika makamlarına başvurmuştur. Başvurusu, yardımın

yapılabilmesi için öngörülen şartları taşımadığı gerekçesiyle reddedilmiştir.

Nitekim Bay Grzelczyk Belçika vatandaşı olmadığı gibi işçi statüsüne de sahip

değildir. Dava yine ön karar yoluyla Divan önüne gelmiştir. Davanın çözümünde,

Divan, ATA m. 18'in (ABİDA m. 21) üye devlet vatandaşlarının temel statüsünü

oluşturmak için öngörüldüğünü, hangi ülkenin vatandaşı olduğuna bakılmaksızın,

aynı konumdaki kişilere aynı uygulamanın sağlanması gerektiğini belirterek

vatandaşlık ile ilgili önemli bir adım daha atmıştır. Temel statü kavramı ile bir üye

devlette yasal olarak ikamet eden diğer üye devlet vatandaşlarının, vatandaşlık

hükmü ile getirilen temel statü nedeniyle Avrupa Birliği hukukunun maddi

kapsamına giren her durumda ATA m. 12'ye (ABİDA m. 18) dayanabileceklerini

belirtmiştir. Bu kararda dikkati çeken en önemli nokta, Divan'ın vatandaşlık

konusunda yapmış olduğu temel statü yorumudur

2002 yılında ise eski 18. Maddenin 1. Fıkrasına doğrudan etki özelliğini

tanımıştır21

. Alman vatandaşı Bay Baumbast ile Kolombiya vatandaşı Bayan

Baumbast 1990 yılında İngiltere’de evlenmişlerdir. Bay Baumbast, 1990-1993

yılları arasında önce işçi olarak, ardından kendi işini kurarak İngiltere’de

çalışmıştır. 1993 yılından itibaren ise işlerinin bozulması nedeniyle bir Alman

şirketine bağlı olarak Avrupa Birliği dışında bir ülkede çalışmaya başlamıştır.

İngiltere'de 5 yıllık bir ikamet iznine sahip olan çift, 1996 yılında süresiz ikamet

hakkı almak amacıyla İngiltere makamlarına başvurmuştur. Ancak bu talep Bay

Baumbast'ın AT Antlaşması m. 39 (ABİDA m. 45) kapsamında işçi olmaması veya

90/364 sayılı Direktif kapsamında değerlendirilemeyeceği gerekçeleri ile

reddedilmiştir. Nitekim, Bay Baumbast İngiltere'de çalışmadığı gibi 90/364 sayılı

Direktifte öngörülen, gidilen ülkenin sosyal güvenlik sistemine yük olmama ve

kapsamlı sağlık sigortasına sahip olma şartlarını İngiliz makamlarına göre yerine

getirememektedir. Bay Baumbast, İngiltere’de ikamet etmeye başladığı tarihten

itibaren hiçbir sosyal yardımdan faydalanmamıştır ve Almanya'da geçerli olan

kapsamlı bir sağlık sigortasına sahiptir. İngiliz makamları söz konusu sağlık

20 ATAD’ın 20 Eylül 2001 tarihli kararı: C-184/99 Grzelcyzk paragraf 31. 21 ATAD’ın 17 Eylül 2002 tarihli kararı: C-413/99 Baumbast


sigortasının acil durumları kapsamadığından bahisle bu şartı yerine getirmediğini

kabul etmektedirler. Bu çerçevede, Divan'a, Avrupa Birliği vatandaşlarına serbest

dolaşım ve ikamet hakkı sağlayan m. 18'in doğrudan etkili bir hüküm olup olmadığı

sorusunun yöneltildiği ön karar isteminde, Avrupa Birliği vatandaşlığının üye

devlet vatandaşlarının temel statüsünü oluşturması için getirildiğini tekrarlamıştır.

Divan, ATA m. 18 (ABİDA m. 21) kapsamında üye devletlerde ikamet etme hakkı,

AT Antlaşması’nın açık ve kesin bir hükmü ile Avrupa Birliği’nin her vatandaşına

doğrudan tanınmıştır demek suretiyle, doğrudan etki konusunda kesin ve açık bir

yorum yapmaktan kaçınmıştır. Fakat konu üzerine ortaya çıkan davalarda, Divan

vatandaşlık kavramından anlaşılması gereken şeklinde net ifadelerden devamlı

olarak kaçmış, bunun aksine Hukuk Sözcüleri ise ısrarla bu karmaşanın netlik

kazanması yönünde Divan’ı sıkıştırmıştır22

.

2010 yılındaki Rottman Davasıyla23

ilk ciddi sorunsalını yaşayan Divan, bu

davada olağanın aksine bir kişinin üye devlet vatandaşlığından çıkarak Avrupa

Birliği Vatandaşlığını kaybetmesi durumuyla karşılaşmıştır. Aslında tamamen üye

devletlerin münhasır yetkisinde olan bir vatandaşlık sorunu, bir anda Avrupa Birliği

Vatandaşlığının temel şartının yok olması neticesiyle Avrupa Birliği Hukuku

sorunu haline dönüşmüştür24

. Davada, eskiden Avusturya vatandaşı olan Bay

Rottman sonradan Alman vatandaşı olmaktadır. Alman vatandaşlığıyla Avusturya

vatandaşlığı hemen düşer çünkü Avusturya yasalarına göre başka bir devletin

vatandaşlığına geçildiği zaman Avusturya vatandaşlığı korunamaz. Fakat Bay

Rottman Alman vatandaşlığını hileli beyanla elde etmektedir. Bunu fark eden

Alman yetkililer hemen vatandaşlığını düşürürler. Bunun üzerine Bay Rottman

hiçbir vatandaşlığı olmadığı için, bir anda vatansız kalmakta ve dolaylı olarak AB

vatandaşlığını da kaybetmektedir. Konu mahkemeye taşınır ve Alman hakimler ön

karar prosedürüyle konuyu Avrupa Adalet Divanı hakimlerinin önüne taşır.

Rottman davasının özündeki sorun, üye devletlerin kendi vatandaşlıklarını

belirlemekle ilgili ne kadar özgür olup olmadığı şeklinde özetlenebilir. Zaten bu

düşüncenin paralelinde dava sürecinde, üye devletler konunun bir devletin iç

meselesi olduğunu ve AB hukukuyla ilgili olmadığını savunmuşlardır. Bu noktada,

şunu da belirtmekte fayda vardır; yukarıda belirtilen sorunsal vatandaşlıkla ilgili ilk

defa divanın önüne gelmiştir25

.

Dava sonucunda da Divan, sorunun çözümünü Vatandaşlık kavramının

tanımına netlik getirmeyerek, olaya özgü çözümler getirerek bulmuştur. Bu davada

22 Jacobs, F. G., (2007), ‘Citizenship of the European Union—A Legal Analysis’, European Law

Journal, Vol. 13, No. 5, pp. 591–610 23 ABAD’ın 2 Mart 2010 tarihli kararı: C-135/08 Janko Rottman 24 Strumia, F., (2011), ‘Remedying the Inequalities of Economic Citizenship in Europe: Cohesion Policy

and the Negative Right to Move”, European Law Journal, Vol. 17, No. 6, pp. 725–743 25 Hukuk Sözcüsü Poiares Maduro’nun 30 eylül 2009 daki mütaalası sayfa 1.


Divan hakimleri orantılılık prensibinden faydalanarak26

dava konusu olan kişiye

AB vatandaşlığını kazandırmak için elinden geleni yapmıştır. İşlenen suçun

karşılığının da Bay Rottman dan Alman vatandaşlığının düşmesinin dolaylı olarak

AB vatandaşlığının da düşmesine etki edeceğini belirtmiş ve böyle bir cezanın suçla

karşılaştırıldığında orantısız olacağı hükmüne varmıştır.

Sonuç itibariyle Rottmann davasından çıkan, üye devletlerin vatandaşlık ile

ilgili olarak Avrupa Birliği hukukunu göz önünde tutmak yükümlülüğüdür. Bu

bakımdan, söz gelimi, bir üye devlet, bir başka üye devletçe verilen bir vatandaşlığı

tanımak için ek koşullar getiremeyeceği gibi bir üye devletçe alınacak bir karar, bir

kişiyi Avrupa Birliği vatandaşı statüsünden çıkarıyor ise, o karar, orantılık ilkesi

yönünden incelenecektir. Divanın Rottmann Davasında da görüldüğü üzere

vatandaşlık kavramına özgü net bir tanımdan kaçınmasının altında yatan bir neden

de, federal bir devlet portresinin çizilmek istenmemesi ve egemenlik sorunu

dahilinde gelebilecek tepkilerden kaçınmak istenmesi olabilir.

Rottmann Davasını takip eden yıllarda Avrupa Birliği vatandaşlığı konusuna

yönelik yaşanan son davalar sırasıyla Zambrano27

, Mc Carthy28

, Dereci 29

ve son

olarak Ymeraga30

Davası olmuştur. Divan hakimleri bu davalarda vatandaşlık

kavramına ve faydalanıcılarına netlik kazandırmaya çalışmıştır.

1. Zambrano Davası

Vatandaşlıkla ilgili kilit noktası sayılabilecek davalardan bir diğeri de Zambrano

davasıdır. Bu davada ABAD Rottmann davasının aksine bir prensip ortaya

koymaktan çok, davaya ilişkin kararı ile doktrinin tereddüde düşmesine neden

olmuştur.

Söz konusu davada, bir çocuk sahibi Kolombiya vatandaşı davacı ve eşi

Belçika’ ya sığınma başvurusunda bulunmaktadırlar. Belçika hükümeti bu

başvurularını reddetmekte fakat Kolombiya’da iç savaş olması nedeniyle onları

kendi ülkelerine geri gönderme kararı da verememektedir. Davacı ve eşi Belçika’

da ikamet izni almak için başvuruda bulunurlarken iki çocukları daha dünyaya

gelmektedir. Belçika kanunlarına göre; eğer Belçika’da doğan çocuğa Belçika

vatandaşlığı verilmemesi halinde çocuk vatansız kalacaksa, bu çocuğa Belçika

vatandaşlığı verilir. Kolombiya kanunlarına göre ise; Kolombiya dışında doğan

çocuğa Kolombiya vatandaşlığının verilmesi için anne ve babasının birtakım

26 Dava paragraf 55. 27 ABAD’ın 8 Mart 2011 tarihli davası: C-34/09 Gerardo Ruiz Zambrano c/ Office national de l’emploi

(ONEM) 28 ABAD’ın 5 Mayıs 2011tarihli kararı: C-434/09 Shirley McCarthy 29ABAD’ın 15 Kasım 2011 tarihli kararı: C-256/11 Murat Dereci c/ Bundesministerium für Inneres 30 ABAD’ın 8 Mayıs 2013 tarihli kararı: C-87/12 Kreshnik Ymeraga, Kasım Ymeraga, Afijete Ymeraga-

Tafarshiku, Kushtrim Ymeraga, Labinot Ymeraga c/ Ministre of Labour, Employment and İmmigration


girişimlerde bulunması gerekmektedir. Olayda davacı, çocuklarını Kolombiya

vatandaşı yapmak için herhangi bir girişimde bulunmadığından çocuklar Belçika

vatandaşı olmaktadır. Daha sonra davacı Zambrano çalışma izni olmamasına

rağmen bir iş sözleşmesi imzalamaktadır. Davacının çalıştığı sırada sosyal güvenlik

ve işçi yardımı ödenekleri eksiksiz yatırılmaktadır. Bir süre çalıştıktan sonra davacı

işsiz kalıp işsizlik yardımı ödemesi almak için başvuruda bulunmaktadır. Ancak bu

başvurusu, işsizlik sigortasından faydalanmak için gerekli olan çalışma günleri

yabancı işçilerin Belçika’da çalışma ve ikamet mevzuatına uygun olarak

tamamlanmadığından reddedilmektedir. Zambrano bu karara karşı, Belçika

vatandaşı iki çocuk sahibi olduğu ve bu nedenle çalışma ve ikamet izninden muaf

tutulması gerektiği iddiasıyla mahkemeye başvurur. Dava ön karar prosedürü ile

ABAD’ ın önüne gelir.

Davanın hukuk sözcüsü Bayan Sharpston, mütalaalarında davanın Divan’a

vatandaşlıkla ilgili sorunsalları açıklığa kavuşturmak için bir fırsat olduğunu

belirtmiş ve mahkemeyi süregelen problemleri çözmeye davet etmiştir31

.

ABAD öncelikle davanın merkezinde olan ABİA 20. Maddenin üye devlet

vatandaşlarının hakkı olduğunu belirtmiştir32

. Yani, herhangi bir üye devletin

vatandaşı olmayanın serbest dolaşımdan faydalanamayacağının altını çizmektedir33

.

Bunu belirtirken de, üye devletlerin vatandaşlıklarının yine üye devletin münhasır

yetkisinde olduğunu söylemektedir34

. Davanın 42. paragrafında Divan, yalın

sayılabilecek bir gerekçelendirmeyle ABİA 20. Maddeden kaynaklanan hakların

efektif bir şekilde kullanılabilmesi gerektiğini ve ulusal hükümlerin bu hakları

kullandırtmamaya yönelik olamayacağını belirtmiştir. Zambrano ailesinin iki küçük

çocuğu Belçika vatandaşıdır. Dolayısıyla AB vatandaşlarıdır. Aileyi Belçika’yı terk

etmeye zorlamak bu iki AB vatandaşının efektif olarak AB vatandaşlığından doğan

haklarını kullandırmamaya girmektedir. Yaşları küçük olduğu için onlar da

aileleriyle Belçika’yı terk etmek zorunda kalacaklarından, ailenin çalışma ve ikamet

izninden yoksun bırakılması halinde, AB vatandaşı olan çocukların AB

vatandaşlığından kaynaklanan haklarını gereği gibi kullanamayacağı gerekçesiyle,

ikamet izni verilmesi gerektiğini hükme bağlamıştır.

ABAD bu kararında hukuki gerekçelendirmelerinde çok zayıf kalmıştır. Aslında

Bayan Sharpston, mütalaasında ABAD’ı konuyla ilgili sorunsalları çözmeye

defalarca davet etmiştir. ABAD ‘insanlık’ adına Zambrano ailesine oturum hakkı

sağlatmıştır. Aslında bu sonuca başka bir yoldan da ulaşılabilirdi. Avrupa İnsan

31 Mütalaa paragraf 139. 32ATAD’ın 11 Temmuz 2002 tarihli kararı : C-224/98 D’Hoop paragraf 27; ATAD’ın 2 Ekim 2003

tarihli kararı: C-148/02 Garcia Avello paragraf 21. 33Chalmers, D., Davies G. & Monti G., (2010), European Union Law: Text and Materials, Cambridge

University Press, United Kingdom, p.83. 34 ABAD’ın 2 Mart 2010 tarihli kararı: C-135/08 Rottman paragraf 39.


Hakları Beyannamesinin 8. Maddesi uyarınca, aile birleşimi yapılabilmektedir35

.

Ayrıca Belçika Devleti 8. Maddeden doğan pozitif sorumluluk altındadırlar.

Strazburg mahkemesine göre “8. Madde kişiyi kamunun keyfi müdahalelerine karsı

korumakla beraber, devlete aile yaşamını korumaya yönelikte pozitif sorumluluklar

getirmektedir. Devlet anne-baba ve çocuk arasındaki ilişkinin ilerleyebilmesi için

alınması gereken gerekli önlemleri almakla mesuldur”36

.

Avrupa İnsan haklarının bu davası ışığında zaten ABAD insan haklarına

gönderme yaparak, AB vatandaşı olan iki çocuğun yaşları itibariyle anne

babasından ayrı yaşayamayacağı gerekçesiyle, her insanın yakınlarıyla beraber aile

şeklinde yaşama hakkı olduğunu ve buna göre de bu ailenin zaten beraber yaşaması

gerektiğini belirterek davayı başka bir yöne çekebilirdi. Ayrıca aile ile yaşama

hakkı ulusal mevzuatla yeterince korunmasa dahi Temel Haklar Şartı’nın 51.

Maddesi ile korunmaktadır. Dolayısıyla her üye devlet, Şartın maddelerine riayet

etmek zorundadır. Belçika idari makamlarının Zambrano’yu ülkeyi terk etmeye

zorlaması, çocukların aile yaşantısını büyük bir tehlikeye sokacağından ikamet

hakkının verilmesi gerektiğini insan hakları bakış açısıyla sağlayabilirdi. Lakin

ABAD çok daha basit bir çözüm yolu üretmiştir. ABAD’ ın bu tutumunda, Avrupa

İnsan Hakları Mahkemesi gibi hareket etmekten kaçındığı, insan haklarını

kullanmadan çok daha basit bir gerekçeyle çözüme ulaştığı ve vatandaşlığa ilişkin

süregelen sorunsalı çözüme kavuşturmaktan geri durduğu söylenebilir. ABAD’ın

bu yüzeysel kalan çözümü nedeniyle, McCarhty davası ile mevcut sorunsala çözüm

getirilecek mi şeklinde bir beklentiye girilmiştir.

2. Mc Carty Davası

5 Mayıs 2011 tarihli McCarthy kararı, 2004/38/AT37

numaralı yönergedeki

kavramların ve ABİA 21. Maddesinin nasıl yorumlanacağı ile ilgili önemli bir karar

olarak karşımıza çıkmaktadır. Davanın önemi, yalnızca anılan maddelerin

kapsamına ilişkin getirdiği yorumlardan değil, ‘vatandaş’ ve ‘vatandaşlık’ kavramı,

bu kavramların Avrupa Birliği ve Üye Ülkeler ile olan ilişkisi, Üye Ülkelerin bu

kavramlar ile ilgili düzenlemelerinde ne kadar ve nereye kadar yetkili olduğu gibi

önemli sorulara da değinmesinden kaynaklanmaktadır.

Bu davada, AB vatandaşı ve işsiz konumda olan Bayan McCarthy kendi

ülkesinde oturum hakkını sorgulamaktadır. Aslında bu başvurunun amacı, AB üye

35 Iliopoulou, A., (2008), Libre circulation et non discrimination ,éléments du statut de citoyen de

I’Union européenne:coll. “Droit de I’Union européenne”,série théses,Bruylant,p.756. 36 AIHM’in 1 Temmuz 2004 tarihli davası: no 64796/01 Couıllard Maugery c/ France 37 Tüzük 2004/38/AT 29 Nisan 2004, ABRG no L 158, 30 nisan 2004, sayfa 77 ve düzeltme ABRG no L

229, 29 haziran 2004, sayfa 35 Birlik Vatandaşları ve ailelerinin üye ülkelerde dolaşma ve ikamet hakları

hakkında tüzük


devleti vatandaşı olmayan kocasına 2004/38/AT madde 3 paragraf 1 uyarınca aile

birleşiminden faydalandırarak38

oturum hakkı sağlatmaktır.

Bu davada ABAD’a sorulmuş temel soru şudur: Bugüne kadar hiç serbest

dolaşım hakkını kullanmamış ve her zaman kendi vatandaşı olduğu üye ülkede

ikamet eden (Birleşik Krallık) ve aynı zamanda başka üye devlet vatandaşı da olan

(İrlanda) bir şahıs ve Jamaika vatandaşı eşi Yönerge 2004/38’in 3.maddesinden ve

Avrupa Birliği’nin İşleyişi Anlaşması’nın 21. Maddesinden faydalanabilir mi?39

Bu soruyu değerlendirirken Yönergenin kapsamı, amacı ve somut olaya

uygulanıp uygulanamayacağı ile ilgili önemli değerlendirmelerde bulunmakta fayda

vardır. Yönergenin amacı, Avrupa Birliği Vatandaşının -ve ailesinin- üye ülkeler

arasındaki serbest dolaşımının sağlanmasıdır40

. Yönergenin temel felsefesi ise

Avrupa Birliği bütünleşmesini sağlamak adına, bütün Avrupa Birliği

vatandaşlarının ve ailelerinin, Avrupa Birliği içinde serbestçe hareket ve ikamet

etmelerinin sağlanmasıdır. McCarthy, hayatı boyunca Birleşik Krallık’ta ikamet

ettiğinden ve Avrupa Birliği içinde bir başka ülkeye hareket etme, taşınma veya bir

başka ülkede ikamet etme gibi bir durumu olmadığından bahisle Yönergenin

kapsamının dışında kalmaktadır. Bu bakımdan McCarthy’nin eşinin de bu Yönerge

kapsamında kabul edilemeyeceği açıktır. ABAD da aynen bu düşünceye katılmıştır.

ABAD somut olayın çözümünde ‘vatandaşlık’ kavramı ve Üye Ülke ve Avrupa

Birliği arasındaki ilişkiyi ve Lizbon Anlaşması ile Yönerge ve Üye Ülke Hukuku

arasındaki ilişkiyi de incelemiştir.

Lüksemburg hakimlerine göre, Birleşik Krallık uygulamasının -yani McCarthy

ve eşine ikamet hakkı vermeme uygulamasının- Üye Ülke takdirinde olduğunu,

Jamaikalı McCarthy’nin Üye Ülkedeki ikamet problemine Avrupa Birliği

Hukuku’nun bir çözümü olamayacağını belirtmiştir. Aslında bu davada, davacı 21.

Maddenin uygulanmasını istemiştir. Buna rağmen, ABAD sürekli 20. Madde ışığı

altında davayı yorumlamıştır. Hiçbir serbest dolaşımı kullanmamış üye

vatandaşlarının konuyla ilgili problemlerine haklı olarak kayıtsız kalınmıştır. Çünkü

bu dava sadece bir ülkenin iç sorunudur. Aslında burada kafaları karıştıran

Zambrano davasıdır. Çünkü Zambrano davasında üye devlet vatandaşları haklarını

kullanmadan Avrupa Birliği hukuku tarafından korunmuştur. Lakin bu davada söz

konusu olan iki küçük vatandaşın korunması idi. Yani, iki Kolombiya asıllı AB

vatandaşına o hakkı verilmezse tam anlamıyla başka bir hukuki durumda olmaları

gerekecekti. Ama burada Bayan McCarthy zaten AB vatandaşıdır ve haklarından

istediği anda faydalanabilmektedir. ABAD’ın üzerinde durduğu şey bir dolanmanın

38 Europe 2004,alerte 32. 39 Dava paragraf 26. 40 Iliopulou, A., (2004), ‘Le nouveau droit de séjour des citoyens de I’Union et des membres de leur

famille: la directive 2004/38/CE’, RDUE 2004, p.523


olmasıdır. Çünkü Bayan McCarthy bu sorgulamayı eşi için yapmaktadır. Böyle bir

durumda da ABAD koruma gereği duymamıştır. Konuyla ilgili yorum yapmak

gerekirse; Zambrano’da olduğu gibi aslında düşünülmesi gereken yol AİHM’in

olmasıdır.

Birleşik Krallık uygulamasının olsa olsa, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 8.

Maddesinde yer alan “Aile Hayatına Saygı” maddesinin ihlali bakımından bir

sıkıntı doğurabileceği iddia edilse bile bu durumun ABAD’ ın meselesi olmadığı,

Birleşik Krallık ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi arasında olacağı belirtilmiştir.

Bu davada da beklenilen açıklık ne yazık ki olamamıştır.

3. Dereci Davası

Rottman, Zambrano ve Mc Carthy davalarında divan vatandaşlıkla ilgili kritik

kararlar vermekle beraber ‘vatandaşlık’ kavramını tanımlarla çerçevelendirmekten

imtina etmiştir. Yukarda da belirtildiği gibi Divan federal bir yapı izlenimi vermek

konusuna tereddütlü ve temkinli yaklaşmış, bu yaklaşımını kararlarına

aksettirmişlerdir. Tanım arayışı bir tarafa konacak olursa, AB vatandaşlığı

kavramının detaylandırılması ve işlerlik prensiplerinin belirlenmesi adına Divan’ın

yaklaşımı önemli bir kılavuzdur.

Murat Dereci davasında, Divan vatandaşlık kavramına yeni bir perspektif

kazandırmıştır. Avusturya yerel mahkemesinin ön karar prosedürüne başvurarak

divanın önüne taşıdığı davada Murat Dereci, Vishaka Heiml, Alban Kokollari,

Izunna Emmanuel Maduike ve Dragica Stevic’in başvuruları birleştirilmiştir. Söz

konusu dava, Mehmet Dereci davasının ayrıntısında ele alınacaktır. Türk vatandaşı

olan Mehmet Dereci, Kasım 2011’de yasal olmayan yollarla Avusturya’ya giriş

yapmıştır. Mehmet Dereci Temmuz 2003’de bir Avusturya vatandaşı ile evlenmiş

2006, 2007 ve 2008 yıllarında bu evlilikten Avusturya vatandaşı üç çocuk dünyaya

gelmiştir. Mehmet Dereci 2004 yılının Haziran ayında ikamet izni için başvurmuş

fakat bu başvurusu Avusturya Hükümeti’nce reddedilmiştir. Mehmet Dereci’nin

başvurusu ile beraber Avusturya Hükümeti Dereci’nin yasadışı bir şekilde

Avusturya’da mukim olduğunu fark etmiş ve Dereci aleyhine sınır dışı kararı

verilmiştir. Avusturya yetkili makamları ne Avrupa Birliği Hukuku’nun ne de

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin ikamet izni verme zorunluluğu doğurmadığını

iddia ederek sınır dışı kararını bildirmiştir.

Uyuşmazlık yargıya taşınmış ve yargılama süreci içerisinde Avusturya yerel

mahkemesi ön karar prosedürü ile Adalet Divanı’na Avrupa Birliği’nin İşleyişine

Dair Anlaşma’nın Avrupa Birliği vatandaşlığını düzenleyen 20.maddesinin eşi ve

üç çocuğu Avrupa Birliği vatandaşı olan Dereci’nin sınır dışı edilmesini

engelleyecek bir şekilde yorumlanmasının mümkün olup olmadığını sormuş, bu

konunun AB hukuku kapsamına girip girmediği ve sınırlarının ne olduğu sorularına

yanıt aramıştır. Dereci’nin eşi ve üç çocuğu açısından sınır dışı kararının, AB


vatandaşı olan eş ve çocukların AB vatandaşlığından kaynaklanan ve Avrupa

Birliği hukukunun öngördüğü haklardan yararlanmasına engel teşkil edip etmediği

de Avusturya yerel mahkemesinin başvurusunun özünü oluşturmaktadır. Zambrona

davasına atıf yapılmış, Avrupa Adalet Divanı’nda Zambrona kararında korunan

2004/38 sayılı Yönerge’nin Dereci vakıasına uygulanıp uygulanmaması masaya

yatırılmıştır.

Divan, Dereci kararında Zambrano kararına sıklıkla atıfta bulunmuş 2004/38

sayılı Yönerge’nin uygulanmasının zorunluluk ve risk bağlamında gerçekleştiğini

belirtmiştir. Bayan Dereci, Avusturya Hükümeti’nin kendilerini de facto olarak AB

sınırları dışına atmak istediğini sürekli olarak kendi ülkesi dışında yaşamaya

zorlandığını belirtmiştir. Bayan Dereci, eşinin sınır dışı edilmesi halinde kendisinin

ve çocuklarının Avusturya’daki yaşam standartlarını yakalamada zorluk çekeceği

kaygısını dile getirmiştir. Avusturya vatandaşı ve buna bağlı olarak AB

anlaşmasının tanıdığı AB vatandaşlığına sahip olan üç küçük çocuğun ve annesinin

Avrupa Birliği sınırları dışında yaşamaya zorlanmasının telafisi güç sonuçlar

doğuracağından yakınmıştır. Bayan Dereci’nin kaygıları ve bu kaygılar üzerine bina

ettiği savunması ekonomik, hukuki, idari ve duygusal unsurlar barındırmaktadır.

Divan kararını bu savunmanın ciddi bir eleştirisi olacak nitelikte

şekillendirmiştir. Divan Dereci’nin savunmasında dile getirdiği ekonomik, hukuki,

idari ve duygusal kaygıların Avrupa Birliği üyesi ülkelerde de yaşanabileceği, aynı

riskin AB sınırları içerisinde de mevcut olduğunu belirtmiştir. Divan, Dereci

davasındaki durumun Zambrano davasındaki duruma kıyasla risk ve zorunluluk

taşımadığını, Bayan Dereci’nin yaşamını Türkiye’de sürdürmesinin bir seçim

olacağını söylemiştir. Divan ayrıca, Türkiye ve Avrupa Birliği arasındaki ortaklık

hukukunun Murat Dereci’nin Avrupa Birliği’ne yasadışı yollardan giriş yaptığı

gerekçesi ile sınır dışı kararına bir engel olmayacağını belirtmiştir.

Bu dava ile Avrupa Birliği vatandaşlığı kavramına ‘orantılılık’ prensibi

eklenmiş, giriş-çıkış yapılması, kamu düzeni gibi41

sınır ve unsurlara “’zorunluluk’

da eklenmiştir. Karar ile beraber zorunluluk kriteri Divan’ın insan hakları

yaklaşımına farklı bir şekilde dahil olmuştur. Karar, yalnızca Avrupa Birliği

vatandaşlığı kavramı açısından değil, insan hakları koruması açısından da yeni

sonuç ve değerler eklemiştir. Divan’ın bu kararla üye ülkelerin elini kamu düzeni

adına kısıtlama konusunda güçlendirdiği de söylenebilir. Türkiye - Avrupa Birliği

ortaklık hukuku açısından da önem arz eden bu yargılama, uluslararası aile

kavramının önem taşıdığı günümüz Türkiye - Avrupa Birliği ilişkilerine sadece

hukuki değil sosyal ve kültürel etkiler de doğuracaktır.

41 P.Dollat, (1998), Libre circulation des personnes et citoyenneté européenne: enjeux et perspectives:

Bruylant. p.67.


Son olarak, Ymeraga Davası, Zambrano davasının bir emsal teşkil edip

etmediğinin idrak edilebilmesi açısından çok önemlidir.

4. Kreshnik Ymeraga Davası

1999 yılında 15 yaşındaki Kosova vatandaşı Kreshnik Ymerga, Lüksemburg

vatandaşı olan yasal vasisi amcasıyla yaşamak üzere Lüksemburg’a gelip sığınma

talebinde bulunmuştur. Başlangıçta sığınma talebi devlet tarafından reddedilir.

Daha sonra ise sığınma başvurusu 2001 yılında kabul edilir. Sonrasında, öğrenimine

devam eder ve düzenli bir işte çalışmaya başlar.

2006 ve 2008 yılları arasında yine Kosova vatandaşı olan annesi, babası ve iki

kardeşi Lüksemburg’a gelirler. Aynı gün hepsi sığınma hakkı kanununa uygun

olarak uluslararası korunma talebinde bulunurlar. Ancak bu başvuruları

Lüksemburg idari otoriteleri tarafından reddedilmektedir. Daha sonra ise 8 Mayıs

2008’de Ymerga ailesi Kreshnik Ymerga ile aile birleşmesi kapsamında ikamet izni

için başvurur. Bu talepleri de idari mahkeme tarafından reddedilmektedir. Bu arada

Kreshnik Ymerga 16 Mart 2009’da Lüksemburg vatandaşlığı kazanır. 14 Ağustos

2009 tarihinde Bay ve Bayan Ymerga bir AB vatandaşının ailesi olarak ikamet izni

talebinde bulunmaktadırlar. 17 Mayıs 2010’da ise Bay ve Bayan Ymerga ikamet

izni taleplerini yenilerler. Ymerga ailesinin ikamet izni taleplerine ilişkin tüm

başvuruları idari ve adli makamları tarafından reddedilir.

İlk derece Mahkemesi Ymerga ailesinin ikamet izin taleplerini reddederken,

Kreshnik Ymerga’nın Kosova’daki ailesine finansal destek sağlamasına rağmen,

ailenin serbest dolaşım hukuku amacı çerçevesinde bakıma muhtaç kimseler olarak

değerlendirilemeyeceğini ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin aile hayatının

korunmasına ilişkin 8. Maddesinin ihlal edildiği iddiasının da; Kreshnik

Ymerga’nın anne-babası ve iki kardeşinin ikamet izni talebinin reddedilmesinin,

onların Kreshnik Ymerga ile olan aile hayatını devam ettirmelerini engellemeyeceği

gerekçesiyle asılsız olduğunu belirtmiştir.

Ymerga davasında hukuki ihtilaf; Avrupa Birliği’nin İşleyişine İlişkin

Antlaşma’nın 20. Maddesi ve Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı genel hükümleri

kapsamında; serbest dolaşım hakkını hiç kullanmamış olan AB vatandaşı Kreshnik

Ymerga’nın 3. ülke vatandaşı olan aile üyelerine, aile birleşimi hakkı verilip

verilemeyeceğine ilişkindir.

Nitekim temyiz idare mahkemesi ABAD’ a şu soruyu yöneltmiştir: Bir AB

vatandaşı olmak ve bununla ilgili hak olarak, bir AB vatandaşının, vatandaşı olduğu

üye devlette ikamet hakkı hangi kapsamda, Avrupa Birliği’nin İşleyişine İlişkin

Antlaşma’nın Madde 20 ve AB Temel Haklar Şartında yer alan haklar ve

yükümlülükler çerçevesinde, finansal sponsoru olduğu ve tümü üçüncü ülke


vatandaşı olan ailesini, vatandaşı olduğu ülkeye getirmek isteyen, serbest dolaşım

hakkını hiç kullanmamış bir AB vatandaşı ile aile birleşimi hakkı verir?

Sorular içerisinde olmasa da ABAD öncelikle bu davada 2003/8642

ve 2004/3843

kullanılamayacağını belirtmektedir. Zaten 2003 yılındaki tüzüğün 3. Maddesi, bu

tüzüğün Avrupa Birliği vatandaşı olan kişilerin ailelerine uygulanamayacağını

açıkça belirtmektedir. İkinci tüzükle de ilgili, mahkeme Dereci ve Mc Carty

davasında verdiği sonuçları hatırlatmaktadır. Buna göre 2004/38 numaralı tüzükten

faydalanabilmek için başvuru sahibi olan Avrupa Birliği vatandaşının, vatandaşı

olduğu ülkeden başka bir ülkeye ya gitmiş yada kalmış olması gerekmektedir44

.

Oysa Genç Kreshnik serbest dolaşım hakkını hiç kullanmamıştır, dolayısıyla ilgili

maddenin kapsamı dışındadır. Bu ön yorumdan sonra ABAD, esas soruya

yönelmiştir. Madde 20’yi baz alarak bir Avrupa Birliği vatandaşının aile

birleşiminin sınırlarını sorgulamıştır.

ABAD, davaya ilişkin hükmünü kurarken iki temel noktadan hareket etmiştir.

Birincisi, üçüncü üye ülke vatandaşı olan aileye ikamet izni verilmemesi halinde

AB vatandaşının vatandaşlıktan kaynaklanan haklarını kullanmaktan mahrum kalıp

kalmayacağıdır. İkincisi ise, serbest dolaşımın gerçekleşip gerçekleşmediğidir.

ABAD, Lüksemburg makamlarının verdiği ret kararının, Kreshnik Ymerga’yı

kendisine AB vatandaşı olmasından dolayı verilen vatandaşlık haklarını

kullanmaktan mahrum bırakmadığına karar vermiştir. Ayrıca ABAD bu davada

özellikle Kreshnik Ymerga’nın, McCarthy ve Dereci davalarında olduğu gibi,

serbest dolaşım hakkını kullanmadığının üzerinde durmuş ve bu nedenle de 20.

Maddenin amacı kapsamında ‘yararlanan’ olarak değerlendirilemeyeceğini

belirtmiştir. Bu davada en dikkat çekici olay, ABAD’ın Zambrano davasına hiç bir

atıfta bulunmamasıdır. Sanki Avrupa Birliği hakimleri, Zambrano davasında

verdikleri kararı örtmek ister gibi bir tavır içindedirler. Aslında bu tarz tutumlara

ABAD’da yaygın olarak rastlamak mümkündür. Fakat bu davada, ihtilafın insan

hakları tarafından incelenmesi mutluluk vericidir. ABAD, Bay Kreshnik’in her

zaman İnsan Hakları Mahkemesi’ne başvurabileceğini belirtmiştir45

.

ABAD konu ile ilgili diğer davalarda olduğu gibi bu davada da AB

vatandaşlığına ilişkin sorunsala kesin bir çözüm vermeksizin davayı sonuçlandırmış

olsa da, vatandaşlık kavramının içeriğini tanımlamada bir adım daha ileri gitmiştir.

Zambrano ve McCarty davalarında ortaya koyduğu serbest dolaşım gerekliliği ve

Dereci davasında ortaya koyduğu zorunluluk kavramlarını bu davada da

yinelemiştir. ABAD, Zambrano davasındaki hukuk sözcüsünün insan haklarına

42 Tüzük, 2003/86/AT, 22 eylül 2003, üye devlet üzerinde yaşayan ve üye devlet vatandaşı olmayan

kişiler için aile birleşimi üzerine tüzük, ABRG no L 251, s 12. 43 ibidem 44 2004/38/AT nolu tüzüğün 3. Maddesi fıkra 3’ü. 45 Dava paragraf no 44.


ilişkin yönlendirmelerini kararında esasa almayarak olaya yüzeysel çözüm

getirmeye ilişkin tavrını bu davada sürdürmemiştir. Fakat ABAD, Ymerga

davasında hukuk sözcüsünün görüşünü dinledikten sonra yargılamaya görüş

olmaksızın devam etmiş, bu nedenle de hukuk sözcüsünün görüşü

yayınlanmamıştır.

Sonuç

AB vatandaşlığı kavramı, üye devletlerin tepkisini çekmemek adına,

anlaşmalarda çok genel hatlarıyla düzenlenmiş, içeriği ABAD kararlarıyla

doldurulmuştur. ABAD, kararlarıyla her ne kadar AB vatandaşlığı kavramının

unsurlarını belirtmiş olsa da yine vatandaşlığın net bir betimlemesini yapmaktan ve

kesin sınırlarını çizmekten kaçınmıştır. Burada, makalenin girişinde belirtilen

Avrupa Birliği’nin kendine has özellikleri nedeniyle, ABAD tarafından vatandaşlık

kavramının da elle tutulabilen bir nosyon yüklenerek değerlendirilmesi, paralel bir

anlayışla konumlandırılabilir. Vatandaşlığın sadece hukuki bir çerçeveyle

çizilemeyeceği, Avrupa Birliği evrildikçe de derin politik, kurumsal ve demokratik

bağlarla şekillenmesi gerektiği kritiği46

, Üye Devletler arasındaki ‘egemenlik

devretme’ sorunsalı engeline çarpmaktadır. Bu durum, ABAD’ın ihtiyatlı tutumunu

bir noktaya kadar anlaşılır kılmaktadır.

Avrupa Birliği vatandaşlığı kavramı federalizm çekincelerine cevap verici

vurgulamalar ile Avrupa Birliği kaynaklarında düzenlenmekle beraber,

vatandaşlığın ana hatları Divan’ın yürüteceği bir sürece kalmıştır. Nitekim Divan

bu süreçte verdiği kararlar ile kavramı çerçevelemiş ve çekinceli düzenlemelerin

içini doldurmuştur. Avrupa Birliği’nin temel motivasyonlarından biri olan kişilerin

serbest dolaşımı açısından da Divan’ın verdiği bu kararlar serbest dolaşımın

günümüzdeki ve gelecekteki sınırlarını betimler gibidir. Rottmann, Zambrano,

McCarthy, Dereci ve Ymerga davası ile Avrupa Birliği vatandaşlığı günümüzdeki

şeklini almıştır. Gelişen ve değişen bir yapı olarak Avrupa Birliği’nin ve Avrupa

Birliği hukukunun son halini almadığı gerçekliğinde Divan’ın bugüne kadar vermiş

olduğu kararların AB vatandaşlığına son halini vermiş olduğunu söylemek yine

Adalet Divan’ının kararlar toplamındaki süreç ile şekillendirdiği AB Hukuku

prensiplerini göz önüne alındığında rasyonel olmayan bir tutum olacaktır. Gelişen

ve değişen AB ve insan ilişkileri ile beraber yeni uyuşmazlıkların Adalet Divanı

önüne gelmesi kuvvetli bir ihtimaldir. AB hukuku ile beraber şekil alma sürecini

tamamlamamış olan vatandaşlık kavramına ilişkin gelişmeler ve gelişmelere yön

veren Divan kararları beklenecek ve görülecektir.

46 Craig. P. & Burca. G., (2011), EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press, United

Kingdom, p.852


Kaynakça:

Berker, M., (2004), “Managing Diversity in the European Union: Inclusive European

Citizenship and Third- Country Nationals”, Yale Human Rights&Development Law

Journal, Vol.7. Erişim: 23 Kasım 2013,

http://www.law.yale.edu/documents/pdf/LawJournals/BECKER.PDF/, ()

Borgmann, Y. (2008), “The Rule of Reason in European Citizenship”, European Law

Journal, Vol. 14, No. 3, May 2008, ss. 328–350

Chalmers, D., Davies G. & Monti G., (2010), European Union Law: Text and Materials,

Cambridge University Press, United Kingdom

Cini, M. & Perez, S., (2010), European Union Politics, Oxford University Press, United

Kingdom.

Craig, P. & Burca, G., (2011), EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press,

United Kingdom

Dedeoğlu, B., (2003), Dünden Bugüne Avrupa Birliği, Boyut Yayıncılık, Ankara, 2003.

Dollat, P., (1998), Libre circulation des personnes et citoyenneté euro péenne: enjeux et

perspectives, Bruylant.

Göçmen, H., (2008), “Does the Concept of European Union Citizenship Lack Content?”,

GAU J. Soc.&Appl.Sci., 2(4), 56-66, Erişim: 23 Kasım 2013:

http://www.gau.edu.tr/PDF-Files/JASA_03_06_PDF/JASA_003_06_05_Gocmen.pdf/ ,

Horspool, M. & Humphryreys, M., (2010), European Union Law, Oxford University Press,

United Kingdom.

Iliopoulou, A., (2008), “Libre circulation et non discrimination, éléments du statut de citoyen

de I’Union européenne” coll.<< Droit de I’Union européenne >>, série théses, Bruylant.

Jacobs, F. G., (2007), “Citizenship of the European Union—A Legal Analysis”, European

Law Journal, Vol. 13, No. 5, September 2007, ss. 591–610

Karluk, R., (2011), Avrupa Birliği, Beta Yayınları, İstanbul.

Kostakopoulou, D. (2007), “European Union Citizenship: Writing the Future”, European

Law Journal, Vol. 13, No. 5, September 2007, ss. 623–646

Mather, J. D. (2005), “The Court of Justice and the Union Citizen”, European Law Journal,

Vol.11, No. 6, November 2005, ss. 722–743

Strumia, F., (2011), “Remedying the Inequalities of Economic Citizenship in Europe:

Cohesion Policy and the Negative Right to Move”, European Law Journal, Vol. 17, No.

6, November 2011, ss. 725–743

Iliopulou, A., (2004), Le nouveau droit de séjour des citoyens de I’Union et des membres de

leur famille: la directive 2004/38/CE, RDUE.

Davalar:

ATAD 7 Temmuz 1992 tarihli kararı, Micheletti, C-369/90

ATAD 12 Mayıs 1998 tarihli kararı,Martinez Sala v. Freistaat Bayern, C-85/96

ABAD 20 Eylul 2001 tarihli kararı, Grzelcyzk, C-184/99

ABAD 17 eylul 2002 tarihli kararı, Baumbast, C-413/99

http://www.gau.edu.tr/PDF-Files/JASA_03_06_PDF/JASA_003_06_05_Gocmen.pdf/


ATAD 11 Temmuz 2002 tarihli kararı, D’Hoop C-224/98.

ATAD 2 Ekim 2003 tarihli kararı, Garcia Avello C-148/02

AIHM, 1 Temmuz 2004 tarihli kararı, no 64796/01, Couıllard Maugery c/ France

ABAD 2 Mart 2010 tarihli kararı, Janko Rottman, C-135/08

ABAD, 8 Mart 2011 tarihli kararı, Gerardo Ruiz Zambrano c/ Office national de l’emploi

(ONEM), C-34/09

ABAD 5 Mayıs 2011 tarihli kararı, Shirley McCarthy, C-434/09.

ABAD 15 Kasım 2011 tarihli kararı, Murat Dereci c/ Bundesministerium für Inneres, C-

256/11.

ABAD 8 Mayıs 2013 tarihli kararı, Kreshnik Ymeraga, Kasım Ymeraga, Afijete Ymeraga-

Tafarshiku, Kushtrim Ymeraga, Labinot Ymeraga c/ Ministre of Labour, Employment

and İmmigration C-87/12.

Yönerge 2004/38/AT 29 Nisan 2004, ABRG no L 158, 30 Nisan 2004, sayfa 77 ve düzeltme

ABRG no L 229, 29 Haziran 2004, sayfa 35 Avrupa Birliği Vatandaşları ve ailelerinin

üye ülkelerde dolaşma ve ikamet hakları hakkında yönerge.


THE EVOLUTION OF EU’S NEIGHBOURHOOD POLICY

TOWARDS EASTERN EUROPE

Canan Ezel TABUR

Abstract

This article analyses the EU’s evolving relations with its eastern neighbourhood

since the early 2000s, focusing on the diverging geographical preferences among

the member states vis-à-vis the neighbourhood. In the past decade, the eastern shift

of the EU borders in 2004 and 2007 paved the way for a significant increase in the

political and financial commitments of the EU to its eastern neighbours. An EU

level debate was launched regarding the need to enhance security and stability in

the eastern neighbourhood in view of the then forthcoming enlargement. In 2004,

the European Neighbourhood Policy (ENP) was put forward as a new foreign

policy tool that integrated EU policies towards its eastern and southern

neighbourhood under a single framework. However, the launch of the Eastern

Partnership policy in 2009 demonstrated that a consensus has been developed

among the member states with respect to enhanced bilateral and multilateral

cooperation with the region. The article also evaluates the success of the Eastern

Partnership policy regarding transformation of the relations between the EU and

its eastern neighbours.

Keywords: EU external relations, European Neighbourhood Policy, Eastern

Partnership, Eastern Europe

DOĞU AVRUPA İSTİKAMETİNDE

AB’NİN KOMŞULUK POLİTİKASININ GELİŞİMİ

Özet

Bu makale, 2000’li yılların başlarından itibaren Avrupa Birliği (AB)’nin doğu

komşuları ile geliştirdiği ilişkileri, üye ülkeler arasındaki coğrafi öncelik

farklılıklarına odaklanarak analiz etmeyi amaçlamaktadır. Son on yılda, AB

sınırlarının 2004 ve 2007 genişlemeleri sonrasında doğuya kayması ile birlikte,

AB’nin doğu komşuları ile siyasi ve mali ilişkileri artmıştır. AB genişlemesi

öncesinde, AB’nin doğu komşularında güvenlik ve istikrarı geliştirmek için AB

düzeyinde bir müzakere başlatıldı. 2004 yılında, Avrupa Komşuluk Politikası,

AB’nin doğu ve güney komşularına yönelik politikalarını bütünleştiren yeni bir dış

politika aracı olarak ortaya atıldı. Fakat 2009 yılında Doğu Ortaklığı politikasının

başlatılması, Doğu Avrupa ülkeleri ile ikili ve çok taraflı geliştirilmiş işbirliği için

Ph.D, e-mail: [email protected]

56 THE EVOLUTION OF EU’S NEIGHBOURHOOD POLICY

AB üye ülkeleri arasında fikir birliğine varıldığını göstermiştir. Makale, ayrıca

Doğu Ortaklığı politikasının AB ve doğu komşuları arasındaki ilişkileri dönüştürme

konusundaki başarısını da değerlendirmektedir.

Anahtar Kelimeler: AB dış politikası, Avrupa Komşuluk Politikası, Doğu

Partnerliği, Doğu Avrupa

Introduction

In the aftermath of the Cold War, the EU had a weak form of engagement with

the Western Newly Independent States (WNIS) following their independence.1 In

the past decade, the eastern shift of the EU borders paved the way for a significant

increase in the political and financial commitment of the EU to its new immediate

neighbourhood. An EU level debate was launched prior to the 2004 enlargement

regarding the need to enhance security and stability in the then forthcoming eastern

neighbours. At the Copenhagen European Council in 2002 the member states

avowed their commitment to reinforcing cooperation with the new immediate

neighbours ‘to avoid new dividing lines in Europe and to promote stability and

prosperity within and beyond the new borders of the Union’(Council of the EU,

2003a). Although the discussion regarding the EU’s new neighbourhood policy

arose out of the need for restructuring the EU policy towards the new eastern

neighbours, it was clear that a consensus among the member states depended upon

having a balanced approach towards both the southern and eastern neighbourhoods.

In March 2003, the European Commission presented the ‘Wider Europe-

Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern

Neighbours’ document (European Commission, 2003). The European

Neighbourhood Policy (ENP) was put forward as a new foreign policy tool that

integrated EU policies towards the EU’s broader eastern and southern

neighbourhood under a single framework. The scope of the policy elicited questions

regarding the degree to which the ENP as a foreign policy tool could be successful

in externalising the EU’s policies and norms without the promise of enlargement.

The scepticism was particularly relevant concerning the countries in the eastern

neighbourhood that are eligible to apply for full accession to the EU under Article

49 of the Treaty on European Union. The ENP has gradually adopted a

geographically ‘differentiated approach’, initiated with the launch of the Union for

the Mediterranean in 2008 (European Commission, 2008). The endorsement of the

Eastern Partnership policy followed the introduction of the Union for the

1 Ukraine, Moldova and Belarus are also known as the Western Newly Independent States (WNIS). The

European Union official documents occasionally use this category to refer to these three countries as a

group.


Mediterranean to enhance both bilateral and regional cooperation with the six

eastern neighbours from Eastern Europe and the Southern Caucasus in 2009.2

This article aims to analyse the EU’s evolving relations with its eastern

neighbourhood since the early 2000s focusing on the diverging geographical

preferences among the member states vis-à-vis the neighbourhood. It demonstrates

how the eastern European countries have become a priority region for the EU which

has paved the way for the development of a specific policy for the east (i.e. the

Eastern Partnership). It also questions the success of Eastern Partnership policy,

despite its exclusive focus on the East, regarding transformation of the relations

between the EU and its eastern neighbours. The first section presents an overview

of the relations with the region since the end of the Cold War. The second section

focuses on the diverging regional priorities among the member states regarding the

wider neighbourhood of the EU. The final section maps out the evolution of a

specific policy for the Eastern neighbourhood in view of the increased interest in

the region and also evaluates its success as a foreign policy tool regarding

transformation of the relations between the EU and its eastern neighbours.

1. Relations with the Region after the Cold War

1.1. Background

After their independence following the Cold War, the bilateral relations with

Ukraine, Belarus and Moldova were not a priority for the EU member states (Smith,

2005: 758). As opposed to relations with the central European states, there was not

an EU level shared commitment to bringing the Western Newly Independent States

(WNIS) closer to the (then) European Community (Gänzle, 2008: 196). In 1994, the

EU concluded the Partnership and Cooperation Agreements (PCAs) with the

Russian Federation, Ukraine and Moldova and these agreements entered into force

in December 1997, March 1998 and July 1998 respectively. In comparison to the

Association (European) Agreements that were negotiated with the central European

states starting in the early 1990s,3 the PCAs were relatively weak forms of

cooperation (Petrov, 2002: 178). Although the PCAs lacked strong policy

instruments and commitments in relation to integration to the EU, the objective was

to set the ground for further cooperation between the EU and these countries based

on political proximity and increasing economic relations. In 1999 the EU adopted

‘common strategies’ on Russia and Ukraine in the framework of the Common

Foreign and Security Policy (CFSP)(European Council, 1999; Council of the EU,

1999). Introduced by the Amsterdam Treaty, ‘common strategies’ are policy tools

2 The Eastern Partnership is offered to: Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgia, Moldova and Ukraine. 3 For a comprehensive analysis of the Association Agreements between the EU and the accession

countries from central Europe, See: Mayhew, A., (1998), Recreating Europe: The European Union’s

policy towards Central and Eastern Europe, Cambridge University Press: Cambridge.


for the member states to ‘set out their objectives, duration and the means to be made

available’ in the matters that they have shared interests in the European Council

(Treaty of the EU, 1997). Germany in particular supported the adoption of these

policy instruments to enhance EU policy towards the region (Gänzle, 2008: 201).

However, these second pillar policy tools, despite demonstrating an increased

interest, were largely considered as ineffective (Eeckhout, 2004: 406; Gänzle, 2008:

201).

1.2. The Development of the EU’s Neighbourhood Policy

The proposals for the EU’s new neighbourhood initiative at the outset focused

exclusively on the east. In the first half of 2002, an EU level dialogue concerning

Ukraine, Moldova and Belarus was spurred by British foreign secretary Jack

Straw’s letter to the Spanish EU Presidency (cited in Comelli, 2004: 99). In his

letter, Straw pointed out the potential security risks to the EU originating from the

future eastern neighbours that were both economically and politically in poor

condition. The letter emphasized the need for improved security measures between

the EU and new imminent eastern neighbourhood due to the security risks including

irregular immigration and trafficking. This view was by and large shared in the EU.

There were several preventive measures (such as the border management support to

the accession countries or their delayed inclusion to the Schengen zone) introduced

ahead of the enlargement to secure the upcoming eastern borders. Straw’s letter

specifically underlined the need for developing closer cooperation with Ukraine,

Moldova and Belarus. The letter proposed to recognise these three countries in the

region as ‘special neighbours’ without tabling the prospect of future accession to

the EU (cited in Comelli, 2004: 99). The so-called big bang enlargement was

already considered a challenge for the EU integrity. Also, in view of the accession

talks with Turkey and the Western Balkans, there were strong reservations in the

EU with respect to making further enlargement commitments.

In April 2002, the Council asked the Commission and the High Representative

for the CFSP to propose suggestions regarding plans to improve the relations with

the eastern neighbours after the 2004 enlargement (Council of the EU, 2002). The

Commissioner for External Relations, Chris Patten, and the High Representative for

the CFSP, Javier Solana, presented a framework for an overarching neighbourhood

policy in August 2002 (Patten and Solana, 2002). They wrote a joint letter

identifying five priority measures for the EU: reinforced political dialogue,

economic cooperation and closer trade links, cooperation on justice and home

affairs including border management and migration, financial assistance and

integration to the EU policies (Patten and Solana, 2002). In December 2002, the

European Council Presidency Conclusions underlined that there was a ‘need for the

EU to formulate an ambitious, long-term and integrated approach towards each of

these countries, with the objective of promoting democratic and economic reforms,


sustainable development and trade, thus helping to ensure greater stability and

prosperity at and beyond the new borders of the Union.’ (Council of the EU,

2003a).

The President of the Commission, Romano Prodi, stressed the importance of

integrating neighbours to the EU in his speech ‘A Wider Europe - A Proximity

Policy as the key to stability’ in December 2002. Prodi proposed the main

framework of the model for the Union to operate with respect to its neighbourhood

that includes inclusion to the EU common market as well as further cooperation on

the fronts of illegal migration, crime, security threats, environmental issues and

regional conflicts. He confirmed that the model was taken from the enlargement

practice without an explicit ‘accession’ prospect for the future neighbours (Prodi,

2002). Different from the former policy frameworks that were built under the

CFSP, the ENP strategy paper opened up the possibility for partner country

participation in the community programmes (European Commission, 2004, 2006).

In the interview conducted for this research, the former German Ambassador to the

EU underlined that ‘When the first discussions came up, we asked the question

what we should do and it was never a CFSP question’ (Interview A). With the ENP,

the responsibilities of the Commission with respect to the preparation of the so-

called Action Plans and the running of the project have increased.

1.3. Formulation of the ENP and Its Instruments

The instruments that are applied by the ENP resemble the EU’s pre-accession

instruments. As the case for the accession process, the ENP aims for reform via

internalisation of EU norms and acquis by the neighbouring countries as well

(Smith, 2005: 763). Although the partner countries are not given an accession

prospect, they are expected to gradually incorporate the legal framework of the EU.

As enlargement, the ENP comprises a wide range of matters aiming to facilitate

cooperation between the EU and the neighbouring countries. The cooperation with

the partner countries includes following areas of importance: ‘political dialogue and

reform; trade and measures preparing partners for gradually obtaining a stake in the

EU’s internal market; justice and home affairs; energy, transport, information

society, environment and research and innovation; and social policy and people-to-

people contacts’ (European Commission, 2004: 3). The bilateral Action Plans for

reforms have been prepared with each neighbouring country to evaluate the

implementation of policies by the neighbours. Although the ENP stresses ‘joint

ownership’ between the EU and a partner country, the EU predictably has a strong

hand in determining the policy priorities for bilateral partnerships.

The ENP strategy paper also underlined the importance of sharing ‘common

values’ concerning ‘rule of law, good governance, the respect for human rights,

including minority rights, the promotion of good neighbourly relations, and the


principles of market economy and sustainable development’, including

commitments to ‘fight against terrorism, proliferation of weapons of mass

destruction as well as abidance by international law and efforts to achieve conflict

resolution’ (European Commission, 2004: 3). The integration of the neighbouring

countries to the EU would be based on the incorporation of EU legislation, carrying

out essential political, economic and institutional reforms as well as a commitment

to these common values (European Commission, 2004). The progress of the partner

countries with respect to integrating the EU legislation and reforms would be

evaluated by the European Commission. Successful integration of EU legislation

could enable the neighbours to be a part of the EU common market and to

participate in ‘the free movement of persons, goods, services and capital (four

freedoms)’ without full accession to the Union (European Commission, 2003).

2. Diverging Regional Priorities of the Member States

2.1. Eastern Europe vs. the Mediterranean

The EU member states have diverging regional priorities in the EU’s

neighbourhood. The EU member states are inclined to support the enhancement of

the EU’s commitment to the regions that they have established ties (Wodka, 2010).

In the early 2000s, it was expected that the accession of the central European

countries to the EU would lead to further interest in the east. The member states that

were geographically closer to the EU’s eastern borders, in particular Germany,

Austria and the northern member states were in favour of furthering the relations

with the upcoming eastern neighbours due to their proximity and closer relations

with Eastern Europe (Carbone, 2008: 162). The EU was also subject to demands

from the (then) candidate countries concerning enhancing relations with the eastern

neighbours (Kempe, 2006: 26). Already in 1998, Poland reflected its support to

further EU enlargement to the east at the opening of the EU accession negotiations

(Buras and Pomorska, 2006: 35). On the other hand, the southern member states

were worried that a policy focusing exclusively on the east would have a negative

effect on the EU’s relations with the southern neighbours. France, Spain, Italy,

Greece and Portugal shared the concern that the existing eastern focus of the Union,

due to the enlargement process, would be further accelerated (Carbone, 2008: 162).

France in particular reflected its objections in relation to the shift of financial

assistance towards the eastern neighbours and pressured the European Commission

not to decrease the share of the southern neighbours concerning the financial

support proportion between the southern and eastern neighbours (Lefebvre, 2006:

22).

The ‘Wider Europe- Neighbourhood: A New Framework for Relations with our

Eastern and Southern Neighbours’ document of the European Commission referred

both to Russia, the WNIS, the southern neighbours including Algeria, Egypt, Israel,


Jordan, Lebanon, Libya, Morocco, the Palestinian Authority, Syria, and Tunisia.

The framework did not include countries that already had membership prospects

such as the Western Balkan countries and Turkey (European Commission, 2003).

Although it is not hard to point at the resemblances, the proposal did not endorse

accession. It entailed elements regarding the partnership and increased integration

between the EU and its neighbourhood through gradually opening up the EU’s

internal markets to these countries, as well as promoting the free movement of

goods, services, capital and persons. The European Commission’s Wider Europe-

Neighbourhood document was accepted by the General Affairs and External

Relations Council in June 2003 (Council of the EU, 2003b). The Council also

pointed at the possibility of including the ‘Southern Caucasian’ neighbours into the

process (Council of the EU, 2003c). The decision with respect to the inclusion of

the Southern Caucasian countries (Georgia, Armenia and Azerbaijan) into the ENP

was taken in June 2004 (European Commission, 2004). Despite the interest from

the EU side, Russia wanted to keep its relations with the EU at the bilateral level as

a ‘strategic partner’ rather than being included into the ENP arguing that the policy

did not signal an equal relationship between the EU and the neighbouring countries

(Mayhew and Copsey, 2005).

2.2. From the ‘All in One Basket’ to ‘Differentiated’ Regional Approach

Although the ENP did not have a strong regional focus at first, the regional

differentiation gradually came to the surface. The southern dimension of the ENP –

the Union for the Mediterranean- was built on the former Barcelona Process

cooperation with the initiative of the French Presidency in 2008. For the eastern

neighbourhood, a new policy – the Eastern Partnership - was launched in May 2009

based on a Polish-Swedish proposal.

The EU cooperation with its southern neighbours was initiated with the launch

of the Euro-Mediterranean Partnership in 1995. The Partnership aimed to promote

cooperation between the EU member states and twelve Mediterranean neighbours

of the Union (Algeria, Cyprus, Egypt, Israel, Jordan, Lebanon, Malta, Morocco, the

Palestinian Authority, Syria, Tunisia and Turkey) in several areas including

security, economy and socio-cultural exchanges.4 It offered bilateral and regional

cooperation with, and among the southern neighbours to foster peace, stability and

cooperation with and among the southern neighbours. With the introduction of the

ENP, it was agreed to enhance bilateral assistance to the neighbouring states

through Action Plans. These Action Plans would be based on existing Association

4 For further information on Barcelona Declaration and the Euro-Mediterranean Partnership:

Barcelona Declaration and the Euro-Mediterranean Partnership

http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/mediterranean_

partner_countries/r15001_en.htm.

http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/mediterranean_partner_countries/r15001_en.htm



Agreements with the Mediterranean neighbours (excluding the case of Libya and

Syria). The country-based approach from the ENP aimed to promote and reward

reform processes from individual neighbours to advance relations and integration

with the EU. This was in contrast to the regional approach of the Euro-

Mediterranean Partnership (Johansson-Nogues, 2004: 240-247). On the other hand,

the regional approach that was promoted by the Euro-Mediterranean Partnership is

still considered significant to increase the cooperation and dialogue among the

southern neighbours of the EU. The recent initiative from France launched during

the French Presidency in June 2008, ‘the Union for the Mediterranean’, aimed to

further boost the relations with the region as well (Council of the EU, 2008).

Concerning the relations with the eastern neighbours, the ENP proposal did not

receive high support from the member states that have been in favour of further

enlargement towards Eastern Europe. The ENP does not have a clause or clearly

state that the partner countries will necessarily achieve membership status or be

considered for accession. The lack of this commitment has been viewed as a matter

of concern by the proponents for the future membership of eastern neighbouring

countries, in particular Ukraine. Although the supporters of further eastern

enlargements, such as Poland, favoured a policy particularly for the eastern

neighbourhood, the ENP put the eastern neighbours in the same category with the

southern neighbours. The distinction between ‘European neighbours’ and

‘Neighbours of Europe’ was needed to be made according to Poland (Goldirova,

2008). The difference between ‘European Neighbours’ referring to the Eastern

European neighbours and ‘Neighbours of Europe’ referring to the southern

neighbours of the EU was underlined by the Foreign Minister of Poland in line with

the Eastern Partnership proposal in May 2008.

3. A Specific Policy towards the East: The Eastern Partnership

3.1. The Success of Poland’s Eastern Policy?

The Eastern Partnership was put forward as a joint Polish-Swedish initiative

pointing at the necessity to have deeper integration with the Eastern neighbours of

the Union. This Partnership was offered to six eastern partners, including Armenia,

Azerbaijan, Belarus, Georgia, Moldova and Ukraine.5 The Eastern Partnership

aimed at furthering both economic and political relations with the Eastern

neighbours through enhancing free trade cooperation, increased mobility, and

cooperation in energy security as well as offering economic and social support to

Eastern neighbours. This partnership was presented as an initiative to be rooted in

5 Among these six partner countries, Belarus only takes part only in the multilateral dimension of the

Eastern Partnership.


the original ENP structure administered by the European Commission (Hillion and

Mayhew, 2009).

The EU’s relations with the eastern neighbourhood have been an important item

in Polish foreign policy pursued by subsequent Polish governments. There has been

agreement among different political parties with respect to the need for an active

eastern policy. In 1998, the Polish Foreign Minister Geremek proposed at the

opening of Poland’s negotiations on membership to develop an eastern policy at the

EU level with countries remaining outside of the enlarged EU (Tulmets, 2006). The

first concrete Polish policy with respect to the eastern neighbourhood is the non-

paper presented at the Copenhagen Summit in December 2002 (Szczerbiak, 2012).

The non-paper highlighted the Polish perspective concerning cooperation with the

eastern neighbours based on three pillars (Community, Governmental/Bilateral and

Non-Governmental). In February 2003, the succeeding Polish Foreign Minister

Cimoszewicz further stressed Poland’s will and knowledge concerning shaping the

EU’s eastern policy and the importance of the eastern dimension for the EU,

highlighting the enhancement of relations with Ukraine, Belarus and Moldova and

Russia (Cimoszewicz, 2003). Poland’s contribution to decision-making with its

expertise in the region was considered an asset.

The non-paper was developed parallel to EU level discussions concerning the

EU’s new neighbourhood policy initiative towards Ukraine, Moldova and Belarus

spurred by the inputs from the UK and Sweden during the Spanish and Danish

Presidencies in 2002 (Royal Danish Ministry of Foreign Affairs, 2002). Although

Poland did not have formal decision making powers until its full accession to the

EU, there was a considerable degree of overlap with the policy instruments

proposed by Poland and discussed at the EU level concerning the new

neighbourhood. The Polish position mainly differed from the other actors involved

in this process with its argument regarding the ‘long term accession membership’

for the neighbours.

Parallel to the ENP’s geographical divisions, initiated with the Union for the

Mediterranean proposal of France, Poland put more emphasis on the need for a

specialized policy for the east and presented the Eastern Partnership proposal with

the support and input from Sweden. In response to the Union for the Mediterranean

which called for closer cooperation with the Southern neighbours of the Union, the

Eastern Partnership proposal aimed at furthering both economic and political

relations with the eastern neighbours.

3.2. The Involvement of Sweden

The collaboration between Sweden and Poland with respect to the common

concerns in the eastern neighbourhood dates back to the ‘Sweden-Poland: Baltic

Sea neighbours in the new Europe initiative’ in 1999 (Government Offices of


Sweden, 1999). Sweden was one of the main supporters of the EU’s eastern

enlargement, including the accession of Poland not solely due to its broad support

to the central European countries but also on account of the common concerns in

the shared neighbourhood.

The cooperation regarding the Eastern Partnership between Sweden and Poland

developed due to the leadership of the Swedish and Polish foreign ministers,

Sikorski and Bildt (Interview B). The Eastern Partnership initiative mainly evolved

based on the preceding discussions with respect to developing a specific policy for

the eastern neighbours. It aimed to alter and reform the existing ENP framework,

which was not welcomed by the eastern neighbours with EU membership

inspirations and their proponents within the EU. This cooperation was successful

due to several factors. As opposed to the scepticism in the EU towards the new

member states’ interest in the eastern neighbourhood, Sweden’s support for a

specific policy on the eastern dimension of the ENP as a member state that has a

broader geographical involvement was perceived as a more credible standpoint with

respect to the region. Sweden’s contribution to the Eastern Partnership proposal

also underlined a common European approach rather than reflecting the interests of

a certain group of member states. This approach was essential to convince the

member states that were lukewarm towards further emphasis on the eastern

dimension.

The Eastern Partnership was also considered as a way to signal the commitment

of the EU in the eastern neighbourhood, particularly for the neighbours that were

sceptical towards the existing ENP framework. Sweden’s involvement in the

Eastern Partnership initiative along with Poland as a member state that supports a

‘European perspective’ particularly for the WNIS helped to convince the

neighbours to agree to a policy evolved within the broader framework of the ENP.

In addition, the then approaching Swedish Presidency in the second half of the 2009

was also considered as an asset to keep the relations with the Eastern neighbours on

the EU agenda.

3.3. Reaching a Consensus on the Eastern Partnership Initiative

In June 2008, Poland and Sweden managed to convince the European Council

that there was a need to have a specific eastern dimension within the ENP.

Although there were concerns in relation to geographical separation within the ENP

framework, the Union for the Mediterranean (UfM) initiative of French President

Sarkozy during the French Presidency justified a particular policy for the eastern

neighbours. As put by an EU official, ‘The Eastern Partnership is almost a direct

result of the Union for the Mediterranean. If there were no Union for the

Mediterranean, there would not be definitely an Eastern Partnership’ (Interview C).

After the presentation of the joint initiative, the European Council asked the


European Commission to prepare the policy proposal for Spring 2009 (Hillion and

Mayhew, 2009). The proposal development process was accelerated due to the

Georgian conflict during August 2008. The European Commission was then asked

to bring forward the Eastern Partnership proposal date to December 2008. The

events in the Caucasus in Summer 2008 were quite significant for the EU’s role at

the international scene as well. It was realised that the frozen conflicts in the eastern

neighbourhood of the EU required more involvement as well as commitment from

the EU side.

In line with its policy towards the eastern neighbours, Poland built coalitions

with other EU member states that shared its concerns with respect to the region.

Intergovernmental consultation among the member states was significant with

respect to the Eastern Partnership initiative. Concerning the development of policy,

the dialogue predominantly was between capitals through discussions at the

ministerial level (Interview D). High level meetings also included contacts with the

United Kingdom and Germany concerning the proposal development process. The

support of Germany for the policy was particularly significant concerning the

Eastern neighbourhood. The partnership with Germany was particularly underlined

by the Foreign Minister Sikorski (Ministry of Foreign Affairs of the Republic of

Poland 2009).

The timing of the Eastern Partnership was also significant taking into

consideration the upcoming Czech Republic EU Presidency in the first half of 2009.

Signed between the EU and its eastern partner countries in May 2009 in the course

of the Czech Republic’s EU Presidency, the Eastern Partnership has constituted the

‘specific eastern dimension of the European Neighbourhood Policy’(Council of the

EU, 2009). The Czech Presidency supported and put forward the Eastern

Partnership proposal in favour of further EU involvement in the Eastern

neighbourhood. The need for an increased emphasis on the relations with the

eastern neighbours has been shared among the Visegrad countries.6 The Visegrad

partners have supported the development and improvement of the Eastern

Partnership (The Visegrad Group and Germany Foreign Ministers Statement on the

Eastern Partnership, 2011).

3.4. Reflection on the Achievements and Shortcomings of the Eastern

Partnership

Since the adoption of the Eastern Partnership in May 2009, the aim has been to

transform the eastern neighbours in line with the EU norms and their integration

with the EU. Despite its success concerning persuading the rest of the member

6 Visegrad Group is formed to enhance cooperation among four countries in Central Europe region, the

Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia.


states, the Polish-Swedish initiative did not significantly alter the former ENP

framework (Hillion and Mayhew, 2009). With the launch of the Eastern

Partnership, the existing bilateral cooperation between the EU and its neighbours

(based on ENP Action Plans) has been combined with a multilateral dimension

which created a platform for the partner countries to cooperate (Emerson, 2011).

Along with the gradual advancement of the relations, the financial commitment of

the EU to its eastern neighbourhood has also increased. Regarding the scope of the

assistance available under the European Neighbourhood and Partnership Instrument

(ENPI) to fund ENP Action Plans with the neighbouring countries, 12 billion EUR

in funds were allocated for the 2007-2013 budgetary period, which marked a

considerable increase in funding compared to previous budgetary periods (ENPI

Funding 2007-2013). In addition to the funding under the ENPI, the neighbouring

countries have also been offered financial assistance under additional programmes

that target specific issues such as institution-building and support for meeting the

governance targets outlined in the Action Plans.

With the introduction of the ENP and the Eastern Partnership, the EU’s visa

policy towards the eastern neighbourhood has been on the EU agenda and of its

partner countries. The facilitation of mobility for the citizens of the eastern

neighbours is also of high importance to the new EU member states, taking into

account their historical ties and geographical proximity. However, the extension of

the Schengen borders towards east triggered concerns amongst the old member

states with respect to the management of cross-border movements along the EU’s

eastern border. Due to the lack of a consensus among the member states concerning

how the EU should facilitate mobility with respect to its eastern neighbourhood, the

commitments that were made during the Eastern Partnership agreement could be

considered as limited. The joint declaration of the Prague Summit on the Eastern

Partnership used an open-ended language. It was asserted that ‘gradual steps

towards full visa liberalisation as a long term goal for individual partner countries

on a case-by-case basis provided that conditions for well-managed and secure

mobility are in place’ will be taken, without giving a clear prospect to its partners

about visa liberalisations (Council of the EU, 2009: 7). Visa liberalisation dialogues

have been launched with three partner countries (Georgia, Moldova and Ukraine).

However, limited progress in the area of visa-free travel for the citizens of the

partner countries remains an issue.7 Among the three partners, only Moldova has

7 For further information on cooperation in the area of visa facilitation and liberalisation process in the framework of the Eastern Partnership: European Commission, (2013b), “Mobility partnerships, visa

facilitation and readmission agreements” http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we

do/policies/international-affairs/eastern-partnership/mobility-partnerships-visa-facilitation-and readmission-agreements/index_en.htm; European Commission, (2013c), “Moving towards visa

liberalisation with Moldova, Ukraine and Georgia” http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we

do/policies/international-affairs/easternpartnership/visa-liberalisation-moldova-ukraine-and

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-wedo/policies/international-affairs/eastern-partnership/mobility-partnerships-visa-facilitation-andreadmission-agreements/index_en.htm



http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we%20do/policies/international-affairs/easternpartnership/visa-liberalisation-moldova-ukraine-andgeorgia/index_en.htm



met all the necessary ‘benchmarks’ in the framework of visa-free travel

negotiations (European Commission, 2013a).

Among the six partner countries, further integration of Ukraine to the EU (and

also its eventual accession) in particular has been very important for Poland. In line

with the emphasis on Ukraine, the most integrated form of cooperation in the

framework of a ‘deep and comprehensive free trade agreement’ has been negotiated

between the EU and Ukraine (Delcour and Wolczuk, 2013). With the ultimate aim

of integrating neighbouring countries to the EU single market, the neighbouring

countries are expected to incorporate a high proportion of EU legislation in the area

of trade. The lengthy negotiation processes have, thus far with Ukraine, shown that

it is very challenging to convince partner countries to commit to EU integration

without offering substantial incentives in return (Delcour and Wolczuk, 2013;

Emerson, 2011).

In spite of EU membership aspirations among the partner countries, the EU

member states have been very cautious concerning not giving an accession

perspective within the framework of the Eastern Partnership. Further eastern

enlargement, despite its ardent proponents among the member states, is not realistic

in view of the recent internal problems faced in the EU. On the other hand, although

the objectives of the Eastern Partnership are broadly shared by all the member

states, it is clear that the external relations of the EU depend on the

regional/geographical priorities of the member states. Further cooperation with the

eastern neighbours has been mainly supported by the member states that have

stronger ties with the region. Conversely, the member states that have been

traditionally close to the Mediterranean neighbourhood aim to ensure that the

relations with the eastern neighbours do not undermine the relations with the

southern neighbours. This division weakens the role and influence of both the ENP

(as the umbrella policy) as well as the regional external policies of the EU.

Conclusions

The article presented the evolution of EU policy with respect to the WNIS since

the early 2000s. Despite the reluctance in the EU to develop strong bilateral links

with the region after the end of the Cold War, the eastern enlargement of the EU

paved the way for an increased EU involvement in the WNIS region. Although the

EU had established a certain level of bilateral relations with the region with the

introduction of the PCAs, the eastern enlargement of the EU has increased the

importance of the WNIS for the EU. The ENP was introduced as an umbrella policy

for the EU to enhance its bilateral cooperation with the countries in its broader

neighbourhood. This policy was offered both to the eastern and southern neighbours

georgia/index_en.htm.



bearing in mind diverging geographical priorities among the Member States. In

2008 an agreement was reached at the EU level with respect to launching a specific

regional policy towards the east. The launch of the Eastern Partnership in 2009 has

demonstrated that there is a consensus in the EU with respect to further enhanced

relations with the region. There are a number of factors that enabled the agreement

on the Eastern Partnership in the Council. Primarily, the introduction of the Union

for the Mediterranean justified the development of a specific policy for the Eastern

neighbourhood. The Eastern Partnership was needed to indicate the EU’s

commitment in the East in view of the scepticism of the eastern neighbours,

particularly Ukraine, towards the ENP. As demonstrated in the final section of the

article, the cooperation between Poland and Sweden was very effective in

persuading the rest of the member states regarding the development of the Eastern

Partnership. Yet the principle question regarding its achievement is whether the

Eastern Partnership as a foreign policy tool could be successful in externalising the

EU’s policies and norms without the promise of enlargement. This question is valid

when bearing in mind that there is a lot of financial and political costs for the

neighbouring countries to integrate with the EU. The uncertainty regarding the

commitment of the EU as a whole particularly diminishes the impact of the EU’s

leverage in its immediate neighbourhood.


References:

Barcelona Declaration and the Euro-Mediterranean Partnership, Retrieved: December 19,

2013 from

http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/

mediterranean_partner_countries/r15001_en.htm.

Buras, P., & Pomorska, K., (2006), “Poland and the European Neighbourhood Policy”,

Foreign Policy in Dialogue, 6(19), pp. 34-43.

Carbone, M., (2008), “Between ambition and ambivalence: Italy and the European Union’s

Mediterranean policy”, Modern Italy, 13(2), pp. 155-168.

Cimoszewicz, W., (2003), “The Eastern Dimension of the European Union. The Polish

View”, Speech by Wlodzimierz Cimoszewicz, Polish Minister of Foreign Affairs at the

International Conference ‘The EU Enlargement and Neighbourhood Policy’, Warsaw, 20

February 2003, Retrieved: December 19, 2013 from

http://www.batory.org.pl/programy_operacyjne/debaty/konferencje/polityka_rozszerzone

j_unii_europejskiej_wobec_nowych_sasiadow/the_eastern_dimension_of_the_european_

union_the_polish_view.

Comelli, M., (2004), “The challenges of the European Neighbourhood Policy”, The

International Spectator, 39(3), pp. 97-110.

Copsey, N. & Mayhew, A., (2005), European Neighbourhood Policy and Ukraine, Sussex

European Institute: Brighton.

Council of the EU, (1999), “European Council Common Strategy of 11 December 1999 on

Ukraine”, (1999/877/CFSP) OJL 331/1, 23 December 1999.

Council of the EU, (2002), “2421st Council meeting – General Affairs - Luxembourg,’’ 15

April 2002, 7705/02 (Presse 91).

Council of the EU, (2003a), “Copenhagen European Council 12 and 13 December

Presidency Conclusions”, 29 January 2003, 15917/02, Retrieved: December 19, 2013

from

http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/73842.pdf.

Council of the EU, (2003b), “General Affairs and External Relations 2518th Council

Meeting” Luxembourg, 16 June 2003, 10369/03 (Presse 166), Retrieved: January 7, 2012

from

http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/76201.pdf.

Council of the EU, (2003c), “Conclusions on Wider Europe – New Neighbourhood”, 16 June

2003, Retrieved: January 7, 2012 from http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/cc06_03.pdf.

Council of the EU, (2008), “Joint Declaration of the Paris Summit for the Mediterranean 13

July 2008”, 15 July 2008, 11887/08 (Presse 213), Retrieved: January 7, 2012 from

http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st11/st11887.en08.pdf.

Council of the EU, (2009), “Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit 7

May 2009”, 7 May 2009, 8435/09 (Presse 78).

Delcour, L. & Wolczuk, K., (2013), “Beyond the Vilnius Summit: challenges for deeper EU

integration with Eastern Europe”, EPC Policy Brief, Retrieved: December 19, 2013 from



http://www.batory.org.pl/programy_operacyjne/debaty/konferencje/polityka_rozszerzonej_unii_europejskiej_wobec_nowych_sasiadow/the_eastern_dimension_of_the_european_union_the_polish_view



http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/73842.pdf

http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/76201.pdf

http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/cc06_03.pdf

http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st11/st11887.en08.pdf


http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_3889_beyond_the_vilnius_summit.pdf

Eeckhout, P., (2004), “External Relations of the European Union: Legal and Institutional

Foundations”, Oxford University Press: Oxford.

Emerson, M., (2011), “Just Good Friends? The European Union’s Multiple Neighbourhood

Policies”, The International Spectator: Italian Journal of International Affairs, 46(4), pp.

45-62.

European Commission, (2003), “Wider Europe-Neighbourhood: A New Framework for

Relations with our Eastern and Southern Neighbours”, 11 March 2003, COM (2003) 104

final, Retrieved: January 7, 2012 from

http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com03_104_en.pdf.

European Commission, (2004), “European Neighbourhood Policy Strategy Paper”, COM

(2004) 373 final, 2004, Retrieved: January 2, 2012 from

http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_en.pdf.

European Commission, (2006), “The general approach to enable ENP partner countries to

participate in Community agencies and Community programmes”, COM (2006) 724

final, Retrieved: January 2, 2012 from

http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com06_724_en.pdf.

European Commission, (2008), “Barcelona Process: Union for the Mediterranean”, 20 May

2008, COM (2008) 319 final, Retrieved: January 2, 2012 from http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008DC0319:EN:HTML.

European Commission, (2013a), “Commission assesses the implementation of Visa

Liberalisation Action Plans by Moldova, Ukraine and Georgia”, Press Release

IP/13/1085, 15 November 2013, Retrieved: December 19, 2013 from

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1085_en.htm.

European Commission, (2013b), “Mobility partnerships, visa facilitation and readmission

agreements”, Retrieved: December 19, 2013 from http://ec.europa.eu/dgs/home-

affairs/what-we-do/policies/international-affairs/eastern-partnership/mobility-

partnerships-visa-facilitation-and-readmission-agreements/index_en.htm.

European Commission, (2013c), “Moving towards visa liberalisation with Moldova, Ukraine

and Georgia”, Retrieved: December 19, 2013 from http://ec.europa.eu/dgs/home-

affairs/what-we-do/policies/international-affairs/eastern-partnership/visa-liberalisation-

moldova-ukraine-and-georgia/index_en.htm.

European Council, (1999), “Common Strategies of the European Union of 4 June 1999 on

Russia”, 24 June 1999, OJ L 157, Retrieved: January 2, 2012 from http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31999E0414:EN:HTML.

European Neighbourhood and Partnership Instrument: Funding 2007-2013, Retrieved:

December 19, 2013 from

http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/country/0703_enpi_figures_en.pdf .

Gänzle, S., (2008), ‘EU Russia Relations and the Repercussions’, Oliver Schmidtke & Serhy

Yekelchyk, Europe’s Last Frontier? Belarus, Moldova and Ukraine between Russia and

the European Union, Palgrave, London.

http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_3889_beyond_the_vilnius_summit.pdf

http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com03_104_en.pdf

http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_en.pdf

http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com06_724_en.pdf

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008DC0319:EN:HTML

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008DC0319:EN:HTML

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1085_en.htm

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/international-affairs/eastern-partnership/mobility-partnerships-visa-facilitation-and-readmission-agreements/index_en.htm



http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/international-affairs/eastern-partnership/visa-liberalisation-moldova-ukraine-and-georgia/index_en.htm



http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/country/0703_enpi_figures_en.pdf


Goldirova, R., (2008), ‘Eastern Partnership could lead to enlargement’ Poland says.

EUobserver, 27 May 2008, Brussels, Retrieved: January 7, 2012 from

http://euobserver.com/9/26211.

Government Offices of Sweden, (1999), “Statement of government policy in the

parliamentary debate on foreign affairs”, 10 February 1999 (Unofficial Translation),

Retrieved: January 7, 2012 from http://www.regeringen.se/sb/d/10275/a/70230.

Hillion, C. & Mayhew, A., (2009), “The Eastern partnership-something new or window

dressing”, SEI Working Paper, 119. Sussex European Institute: Brighton.

Johansson-Nogues, E, (2004), “A ‘ring of friends’?: The implications of the European

Neighbourhood Policy for the Mediterranean”, Mediterranean Politics, 9 (2), pp. 240-

247.

Joint letter on Wider Europe by Commission Chris Patten and High Representative Solana, 8

August 2002, Retrieved: January 1, 2012 from

http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/_0130163334_001_en.pdf.

Kempe, I., (2006), “The German Impact on the ENP”, in The New Neighbourhood Policy of

the Union’’, Foreign Policy in Dialogue, 19.

Lefebvre, M., (2006), “France and the European Neighbourhood Policy” in The New

Neighbourhood Policy of the Union, Foreign Policy in Dialogue, 19.

Mayhew, A., (1998), Recreating Europe: The European Union’s policy towards Central and

Eastern Europe, Cambridge University Press: Cambridge.

Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Poland. (2009). Address by Foreign Minister

of the Republic of Poland Radosław Sikorski on the goals of the Poland’s foreign policy

for 2009, 13 February 2009, Retrieved: December 19, 2013 from,

http://www.mfa.gov.pl/en/news/aktualnosc_25449.

Petrov, R., (2002), ‘The Partnership and Co-operation Agreements with the Newly

Independent States’, Andrea Ott and Kirstyn Inglis, Handbook on European

Enlargement, ed. The Hague: TMC Asser Pressi.

Prodi, Romano. “A Wider Europe – A Proximity Policy as the key to stability”. Speech to the

Sixth ECSA-World Conference. Jean Monnet Project. Brussels, 5-6 December 2002,

SPEECH/02/619, Retrieved: December 19, 2013 from http://europa.eu/rapid/press-

release_SPEECH-02-619_en.htm?locale=en.

Royal Danish Ministry of Foreign Affairs. (2002). Results of Danish EU Presidency, One

Europe from Copenhagen to Copenhagen, Copenhagen.

Szczerbiak, A. (2012), Poland within the European Union: New Partner or New Heart of

Europe?, Routledge: Oxon.

Smith, K. E., (2005), “The Outsiders: The European Neighbourhood Policy”, International

Affairs, 81(4), pp. 757-773.

The Visegrad Group and Germany Foreign Ministers Statement on the Eastern Partnership,

Bratislava, 3 March 2011, Retrieved: December 19, 2013 from

http://www.visegradgroup.eu/2011/the-visegrad-group-and.

Treaty on European Union (Consolidated version 1997), OJ C 340, November 10, 1997.

http://euobserver.com/9/26211

http://www.regeringen.se/sb/d/10275/a/70230

http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/_0130163334_001_en.pdf

http://www.mfa.gov.pl/en/news/aktualnosc_25449

http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-02-619_en.htm?locale=en

http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-02-619_en.htm?locale=en

http://www.visegradgroup.eu/2011/the-visegrad-group-and


Tulmets, E., (2006), “Is a Soft Method of Coordination Best Adapted to the Context of EU’s

Neighbourhood?”, Paper presented at The European Neighbourhood Policy: A

Framework for Modernization? Workshop, 1-2 December 2006, European University

Institute, Florence.

Wodka, J., (2010), “The Union for Eastern and Mediterranean Partnership: Conflicting

Geopolitical Interests or Complementary Concepts”, Turkish Policy Quarterly, 9(3), pp.

147-156.

List of Interviews

Interview A: Interview with Wilhelm Schoenfelder, Former German Permanent

Representative to the EU, May 2010, Brussels.

Interview B: Interview with Former official from Polish MFA, May 2010, Brussels.

Interview C: Interview with EU official, March 2009, Brussels.

Interview D: Interview with Member State official, May 2009, Brussels.


AVRUPA KOMİSYONU’NUN MEŞRUİYETİ

VE SİYASİ SORUMLULUĞU

Dilek YİĞİT

Özet

Avro alanında yaşanan borç krizinin sadece ekonomik sonuçları değil, aynı

zamanda siyasi yansımaları olmuştur. Borç krizinin etkisiyle Avrupa Birliği’nin

demokratik niteliği üzerine süregelen tartışmalar daha da derinleşmiş ve özellikle

borç krizi sonrası Avrupa Komisyonu’nun artan yetkileri bağlamında, Birliğin

kurumsal yapısı tekrar sorgulanmaya başlanmıştır. Zira Avro alanında yaşanan

borç krizinin ekonomik etkileri ile mücadele etmek amacıyla Birlik kurumsal

çerçevesi içinde ve dışında alınan önlemler Avrupa Komisyonu’nun üye devletlerin

ulusal ekonomi ve maliye politikaları üzerindeki yetkilerini artırmıştır. Avrupa

Komisyonu’nun üye devletlerin ekonomi ve maliye politikaları üzerinde yetkilerinin

artırılması, ekonomik gerekçelerle haklı gösterilebilir; ancak siyasi açıdan

bakıldığında, Avro alanı borç krizi sonrası yeniden şekillenen ekonomi yönetimi

içinde, meşruiyeti ve siyasi sorumluluğu zaten tartışmalı olan Avrupa

Komisyonu’nun artan yetkilerinin, özellikle demokratik meşruiyet açısından

dikkatle değerlendirilmesi gerektiği aşikârdır.

Bu makalenin amacı, Avrupa Komisyonu’nun demokrasi açısından ne ölçüde

meşru ve siyaseten sorumlu bir kurum olduğunu değerlendirmek ve böylelikle

Birliğin demokratik niteliği üzerine süregelen tartışmaların Avro alanı borç krizinin

etkisiyle derinleşmekte olmasının nedenlerine de açıklık getirmektir.

Anahtar Kelimeler: Avrupa Komisyonu, temsili demokrasi, siyasi meşruiyet, siyasi

sorumluluk

THE EUROPEAN COMMISSION’S LEGITIMACY

AND POLITICAL ACCOUNTABILITY

Abstract

The Euro area debt crisis has not only economic but also political

consequences, since it has caused the on-going debates about the extent to which

the European Union (EU) political structure is democratic to be more heated, and

consequently called the institutional structure of the European Union into question

Dr., Hazine Müsteşarlığı. Makalede ifade edilen görüşler yazarın değerlendirmeleri olup, görev yaptığı

kurumla ilişkilendirilemez, e-posta:[email protected]

74 AVRUPA KOMİSYONU’NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU

again. After the crisis broke out, initiatives taken inside and outside the European

Union to cope with the effects of the Euro area debt crisis have bestowed a greater

role in surveillance of national economic and financial policies on the European

Commission. On the economic side, these initiatives which increase powers of the

EU’s unelected government may be justified; but on the political side the

Commission’s role in the new European economic governance should be paid more

attention from the perspective of democracy, since the legitimacy and political

accountability of the Commission have always been controversial issues.

The aim of this article is to shed some light on the extent to which the European

Commission is democratically legitimate and politically accountable and also to

clarify why the Euro area debt crisis has caused the on-going debates about

democracy at EU level to be more heated.

Keywords: European Commission, representative democracy, political legitimacy,

political accountability

Giriş

2008 yılında başlayan küresel ekonomik krizi müteakip Avro alanında yaşanan

borç krizinin etkileri ile mücadele etmeye ve Avrupa Birliği’nde (AB) benzer

krizlerin tekrarlanmasını önlemeye yönelik girişimler kapsamında, Avrupa

Komisyonu’nda ulusal bütçelerden sorumlu bir komiserin atanması gibi

Komisyon’un yapısında revizyona gidilmesine yönelik önerilerin ileri sürülmesi;

diğer taraftan Altılı Paket ve İkili Paket gibi Birlik hukuki tasarrufları ve 2 Mart

2012 tarihinde AB’ye üye 25 devlet tarafından imzalanan Mali Antlaşma

aracılığıyla Avrupa Komisyonu’nun üye devletlerin ulusal ekonomi ve maliye

politikaları üzerindeki yetkilerinin artırılması AB’ye demokrasi perspektifinden

yöneltilmekte olan eleştirileri yoğunlaştırmıştır. Bu durum Birlik yönetiminin borç

krizi nedeniyle daha az demokratik olma eğilimine girmekte olduğu yönündeki

kaygıların oluşmasına sebebiyet vermiştir. Zira krizle mücadele sürecinde,

ekonomik gerekçelerle alınan önlemlerin AB’de demokrasi açığını genişletecek

şekilde siyasi yansımaları olacağına yönelik eleştirilerin yüksek sesle ifade

edilmeye başlandığı (Collignon, 2010; Majone, 2012; Sutherland, 2012;

O’Brennan, 2012) görülmektedir.

Avro alanındaki borç krizini müteakip alınan önlemlerin siyasi yansımaları

ışığında ifade edilen söz konusu eleştirileri, özellikle Maastricht Antlaşması’nın

onaylanmasından itibaren Birlik yönetiminin demokratik niteliği üzerine süregelen

ve merkezini Avrupa Komisyonu’nun oluşturduğu eleştirilerin uzantısı olarak

değerlendirmek gerekmektedir.

Aslında Birlik yönetiminin demokratik niteliği üzerindeki eleştirilerin merkezini

Avrupa Komisyonu’nun oluşturuyor olması ve Avro alanında yaşanan borç krizi


sonrası Komisyon üzerinden Birliğe yöneltilen eleştirilerin daha da artması, Avrupa

Birliği’nin siyasi üçgeninin (political triangle) diğer köşelerini oluşturan Bakanlar

Konseyi ve Avrupa Parlamentosu’nun demokratik meşruiyeti ve siyasi

sorumlulukları üzerinde tartışmaların hiç olmadığı anlamına gelmemektedir. Ancak

Bakanlar Konseyi’nin, üye devletlerin bakanlarından, dolayısıyla üye devletlerin

seçilmiş hükümetlerinin temsilcilerinden oluşması, bir başka deyişle demokratik

meşruiyetinin üye devletler üzerinden sağlanmakta olması, diğer taraftan bakanların

ulusal seçimler aracılığıyla dolaylı da olsa Avrupa vatandaşlarına karşı siyaseten

sorumlu olması Bakanlar Konseyi’nin demokratik meşruiyeti ve siyasi sorumluluğu

üzerindeki kaygıları gidermektedir. Birlik içinde, demokratik meşruiyetini

doğrudan halktan alan tek kurum olan Avrupa Parlamentosu üyelerinin de Avrupa

vatandaşlarına karşı doğrudan siyaseten sorumlu olmaları nedeniyle, demokrasi

perspektifinden Parlamento’ya ilişkin eleştiriler görev ve yetkilerinin Bakanlar

Konseyi’ne kıyasla dar kapsamlı olması üzerinde yürütülmüş; 1 Aralık 2009

tarihinde yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması ile de bu tür eleştirilere son verilmiştir.

Dolayısıyla, Avrupa Birliği’nin siyasi üçgeninin iki köşesini oluşturan Bakanlar

Konseyi ve Avrupa Parlamentosu Birlik içinde doğrudan ve dolaylı “ikili temsil”

sistemini (Micossi, 2008) yansıttıklarından, kriz öncesinde olduğu gibi kriz

sonrasında da Birliğin demokratik olmadığı ya da daha az demokratik olma yoluna

girdiği yönündeki eleştiriler Konsey ve Parlamento üzerinde değil, Komisyon

üzerinde yoğunlaşmaktadır.

Avrupa Komisyonu’nu “Birlik ne kadar demokratiktir?” sorusu üzerine

yürütülen tartışmaların ve akademik çalışmaların merkezine koymakta olan başlıca

neden, Birliğin devlet niteliğini haiz olmasa da demokratik bir yönetime sahip

olması gerektiği argümanı kapsamında, Komisyon’un demokrasi açısından ne

ölçüde meşru ve siyaseten sorumlu olduğu hususunun eleştirilere açık olmasıdır.

Dolayısıyla, Avro alanı borç krizinin etkisiyle ekonomik gerekçelerle alınan

önlemler aracılığıyla Komisyon’un üye devletlerin ekonomi ve maliye politikaları

üzerinde yetkilerinin artırılıyor olması doğal olarak demokrasi açısından eleştirilere

açık hale gelmiştir.

Avro alanındaki borç krizi sonrası alınan önlemlerin Avrupa Komisyonu’nun

yetkilerini artırıyor olması gerekçesi ile krizle birlikte AB yönetiminin daha az

demokratik olduğu yönündeki argümanların ileri sürüldüğü, bir başka deyişle

AB’de demokrasi tartışmalarının Avro alanı borç kriziyle derinleşmekte olduğu

günümüzde kaleme alınan bu makale, borç krizi öncesinde de Birliğin demokratik

niteliği üzerine tartışmaların merkezini oluşturan Avrupa Komisyonu’nun

meşruiyeti ile siyasi sorumluluğunu farklı kavramsal perspektiflerden

değerlendirmeye yöneliktir. Makalede; öncelikle “meşruiyet” ve “siyasi

sorumluluk” kavramları üzerinde durulacaktır. Zira Komisyon’un meşruiyeti ile

siyasi sorumluluğunun sorunlu/tartışmalı meseleler olmasının nedenleri, siyaset


felsefesi ve siyaset teorisi kapsamında ifade edilen görüşlere atıf yapılarak

tartışılacaktır.

Böylelikle, Komisyon’un meşruiyeti ve siyasi sorumluluğuna ilişkin süregelen

kaygıların nedenleri ile Avro alanı borç krizinin etkileri ile mücadele sürecinde

ekonomik gerekçelerle alınan ve Komisyon’un yetkilerini artıran önlemlerin AB’de

demokrasi açığını genişlettiğine yönelik eleştirilerin gerekçelerine açıklık

getirilmeye çalışılacaktır.

Makalede, Avrupa Komisyonu’nun meşruiyeti ve siyasi sorumluluğu

değerlendirilirken, siyaset felsefesinde genel kabul görmediği ileri sürülmekte olsa

da, siyasi meşruiyetin demokrasiyi gerektirdiği argümanı benimsenmektedir. Bu

noktada, Birliğin devlet niteliğini haiz olmadığı, dolayısıyla devlet için uygulanacak

demokrasi kriterlerinin Birlik için uygulanamayacağı ileri sürülerek, Komisyon da

dahil olmak üzere Birliğin kurumlarının siyasi meşruiyetinin ve sorumluluğunun

demokrasi perspektifinden değerlendirilmesine, bir başka deyişle AB’nin

meşruiyetinin demokrasiyi gerektirdiği argümanının benimsenmesine itiraz

edilebilir. Üstelik bu itiraz, ulus-ötesi sistemlerin demokratik niteliğinin

değerlendirilebilmesinde henüz üzerinde anlaşmaya varılmış kesin kriterlerin

bulunmadığı da ileri sürülerek desteklenebilir. Ancak AB devlet niteliğini haiz

olmamasına rağmen; 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren Lizbon

Antlaşması’nın 10. maddesi “Birliğin işleyişi temsili demokrasiye dayanır”

hükmünü içerdiğinden, bu makalede Birliğin yürütme organı Avrupa

Komisyonu’nun meşruiyetinin ve siyasi sorumluluğunun değerlendirilmesinde

demokrasi kriterlerinin esas alınması gerektiği görüşü benimsenmektedir.

1. Siyasi Meşruiyet ve Sorumluluk

Literatürde siyasi otoritenin meşruiyetinden bağımsız mevcut olabileceğine

ilişkin görüşler mevcut olsa da (Simmons, 2001)1; meşruiyet meselesi, bir başka

deyişle bir hükümeti ya da bir yönetim sistemini meşru ya da gayri meşru yapan

hususlar teorik tartışmaların ve pratik anlaşmazlıkların konusu olagelmiştir. Platon

ve Aristo’tan beri siyaset felsefesi, “bir hükümeti meşru kılan nedir?” sorusuna

cevap arama gayreti içindedir (Stillman, 1974:33).

Kısaca, insanların bir siyasi iktidara neden ve nasıl destek verdiklerine ilişkin

bir mesele (Cohen, 1988:2) olan meşruiyet, betimsel ve normatif olarak

tanımlanabilir. Betimsel olarak tanımlandığında, meşruiyet insanların siyasi otorite

ve siyasi yükümlülükleri hakkındaki inançlarını ifade etmektedir. Meşruiyet

kavramını, herhangi bir normatif kritere başvurmaksızın betimsel olarak tanımlayan

1 Çetin “siyasal iktidar, elbette meşruiyet olmadan da kurulur, ancak asla sürdürülemez” derken, siyasi

otoritenin meşruiyetinden bağımsız mevcut olabileceğini, ancak iktidarın sürdürülebilirliği için meşru

olmasının şart olduğunu belirtmektedir (Çetin, 2003:70).


ve meşruiyetin yönetme hakkına olan inançtan öte bir şeye karşılık gelmediğini

belirten Weber, uzun zamandır mevcut olması nedeniyle bir siyasi ve sosyal düzene

insanların inanç ve bağlılık duyabileceğini belirtmektedir (Weber,1964). Weber’in

tanımında olduğu gibi, yönetimin meşruiyetinin temellerini sadece ilgili yönetime

tabi olanların, yönetiminin meşru olduğuna yönelik inancında arayan çok sayıda

meşruiyet tanımı2 (Stillman, 1974:34) bulunmakla beraber, meşruiyetin temellerinin

meşruiyete olan “inanç”ta aranılmasına ilave olarak, “gelenek” unsuruna yer veren

teorisyenler de bulunmaktadır. Russell özellikle tek adam hükümdarlıklarını

değerlendirirken, bu tür iktidarların da geleneksellik kazanabileceğinin altını

çizmekte, dolayısıyla geleneğin herhangi bir yönetimini meşru kılabileceğine işaret

etmektedir (Russell, 2010:194-195).

Meşruiyetin betimsel tanımları, “halkın meşru olduğuna inandığı herhangi bir

yönetim, demokratik olmasa da meşru olabilir mi?” sorusuna yanıt verme kaygısı

taşımamaktadır; zira betimsel tanım açısından “herhangi bir yönetim, meşru

olduğuna inanılıyorsa meşrudur”. Dolayısıyla, betimsel meşruiyet tanımları,

modern demokratik yönetimlerde olması gerektiğinin aksine, demokrasi ve

meşruiyet arasında bir önkoşul/sonuç ilişkisi kurmamaktadır.

Meşruiyet kavramının “değer” yüklü normatif tanımı ise, bir siyasi otoritenin

kabul edilebilirliği ve gerekçelerine ilişkin belirli kriterlerin gerekliliğini ifade

etmektedir. Aristo meşruiyeti tanımlarken normatif bir yaklaşım sergileyerek, bir

rejimin meşruiyetini, yöneticilerin şahsi çıkarları yerine tüm toplumun menfaati için

çalışmaları koşuluna bağlamaktadır (Heywood, 2011:173).

Meşruiyetin betimsel olarak tanımlanmasının meşruiyetin nasıl oluştuğunu göz

ardı ettiğinin altını çizen Beetham, meşruiyet için üç şartı gerekli görmektedir.

Birincisi, güç, kanunlara ya da sözleşmelere istinaden kurallar çerçevesinde

uygulanmalıdır. İkincisi, kurallar yöneten ile yönetilenlerin ortak inançlarına

dayanmalıdır; üçüncüsü ise meşruiyet yönetilenlerin açık rızasına dayanmalıdır

(Heywood, 2011: 173-174).

Meşruiyet kavramının normatif tanımı ışığında, meşruiyet kriterlerini

karşılayamayan bir siyasi otoritenin güç kullanması “haksız”dır (Stanford

Encyclopedia of Philosophy: Political Legitimacy); zira meşruiyet, gücü haklı

otoriteye dönüştüren bir araçtır (Heywood, 2011:172). Literatürde, “normatif

meşruiyet” kavramının “adalet” kavramı ile eşitlendiği ve meşruiyetin asgari

“adalet” kriteri olarak tanımlandığı, dolayısıyla sadece adil bir siyasi otoritenin

2 Friedrich meşruiyeti “question of legitimacy is the question of fact whether a given rulership is

believed to be based on good title by most men subject to it”; Lipset “legitimacy involves the belief that the existing political institutions are the most appropriate ones for the society” ve Easton “legitimacy is

the conviction on the part of the member that is right and proper to accept and obey the authorities”

olarak tanımlamaktadır (Stillman, 1974:34).


kabul edilebilir ve meşru olduğunun ileri sürüldüğü (Stanford Encyclopedia of

Philosophy: Political Legitimacy) görülmektedir.

Scharpf ise meşruiyeti, “girdi meşruiyeti” ve “çıktı meşruiyeti” ayrımı

temelinde değerlendirmektedir. “Girdi meşruiyeti”, halk tarafından yönetimi ifade

etmekte olup, bu açıdan siyasi kararlar halkın iradesini yansıttığı müddetçe meşru

nitelik taşımaktadır (Scharpf, 1999). Dolayısıyla “girdi meşruiyeti”nin temini için,

siyasi kararların halkın iradesini yansıtmasını sağlayacak mekanizmaların

oluşturulmuş olması gerekir; modern demokrasilerde girdi meşruiyeti üyeleri

seçimle belirlenmiş olan parlamentolar aracılığıyla sağlanmaktadır (Boedeltje ve

Cornips, 2004). “Çıktı meşruiyeti” ile, halk için yönetim kastedilmektedir; “çıktı

meşruiyeti” açısından siyasi kararları meşru kılan unsur yönetimin etkin ve verimli

olmasıdır. “Etkinlik”, yönetimin vatandaşların amaçlarını gerçekleştirebilme ve

sorunlarını çözme kapasitesini ifade etmektedir; “verimlilik” ise, yönetimin

etkinliğinin makul bir maliyetle gerçekleştirilebilmesidir ( Rihackova, 2007:2,

Schimmelfennig, 1996:13).

Bucharan (2002:689-719), bir kurumsal yapının ancak ve ancak siyasi

meşruiyete sahipse ve kendi kuralları kapsamında olanları itaat ettirme hakkı varsa

siyasi otoriteye sahip olacağını belirtmekte; bir yapının siyasi meşruiyetini ise, bu

yapı içinde siyasi gücü kullanmaya teşebbüs edenlerin kuralları oluşturma ve

uygulamada haklı kılınmasına bağlamaktadır. Bu noktada bir hükümetin kural

koyma ve uygulama ile kendisine itaat ettirme hakkını nereden aldığı sorusu ortaya

çıkmaktadır ki; anılan soru meşruiyetin kaynaklarının analizini gerektirmektedir.

Meşruiyetin kaynakları, “rıza”, “yararlı sonuçlar” ve “kamusal akıl ve

demokratik onay” olarak sıralanabilir (Stanford Encyclopedia of Philosophy:

Political Legitimacy). “Rıza”, 17. yüzyıldan itibaren siyasi meşruiyetin ana

kaynağı olarak görülmekte olup; bu açıdan siyasi güç kullananları bunu yapmada

haklı kılan unsur siyasi güç kullanmalarına rıza gösterilmiş olmasıdır. Burada “rıza”

kavramının, “sosyal sözleşme” kavramı kapsamında ele alınması söz konusudur;

siyasi otorite “sosyal sözleşme” ile devlete devredilmiş ise, devletin siyasi

otoritesini meşru kılan, yetki devrinin doğru şekilde yapılıp yapılmadığıdır; yani

mesele yetki devrinin “rıza”ya dayanıp dayanmadığıdır (Locke, 1690). Bir başka

deyişle, sosyal sözleşmede yetki devri “rıza”ya dayanıyorsa, siyasi otorite

meşrudur. Dolayısıyla, bir hükümet tarafından yönetilmeye rıza gösteren halk,

böylece kendisini o hükümete ve hükümetin kararlarına itaat etmek zorunda

bırakmaktadır (Buchanan, 2002:698). Bu kapsamda, Habermas’ın demokrasi

teorisinde “iletişim gücü” (communicative power) kavramını ödünç aldığı Arendt’e

değinmekte fayda bulunmaktadır; zira Arendt, gücün her zaman bireysel değil

ortaklaşa kullanıldığını, gücün bireylere ait bir özellik ya da mülk olmadığını, ortak

bir siyasi amaç için bir araya gelmiş gruba ait olduğunu ve bu grup bir arada olduğu

müddetçe gücün mevcudiyetini koruyacağını belirtmekte; ayrıca tüm siyasi


kurumları gücün tezahürü olarak görerek, halkın bu kurumları

onaylamaktan/desteklemekten vazgeçmesi durumunda siyasi kurumların

yıkılacağını ileri sürmektedir (Arendt, 1970:44). Dolayısıyla, siyasi otoriteyi

kullananların gücü, zorlayıcı olmayan iletişimle (noncoercive communication)

oluşan ortak iradenin tezahürü ise, siyasi otoritenin mevcudiyeti bu ortak iradenin

desteğine bağlıdır. Bu noktada dikkat çeken husus, “rıza” unsurunun sosyal

sözleşmenin gerçekleştirilmesi gibi anlık bir mesele olarak değil, süreklilik arz

etmesi gereken bir kurucu unsur olarak karşımıza çıkmasıdır.3 Arendt’ten esinlenen

Habermas’ın da, “iletişim gücü” kavramı ile, meşruiyet meselesini anlık değil

süreçsel bir açıdan değerlendirmekte olduğu izlenimi edinilebilir; zira Habermas’a

göre kurumsallaşmış bir demokratik karar alma süreci ile yargı denetimi tek başına

demokratik meşruiyet için yeterli değildir; yasama kararları ile birlikte adli ve idari

kararlar kamusal alan tarafından üretilen normatif nedenler aracılığıyla meşruiyet

sağlamaktadır (Flynn, 2004:440-441). Habermas’ın demokrasi teorisi ışığında,

meşru demokratik kararları üreten süreçte anahtar rolü oynayan ve bireylerin kamu

meselelerini tartışmak ve kamusal gücün keyfi ve baskıcı biçimlerine karşı

örgütlenmek için bir araya geldiği alanı ifade eden (Kelnerr, 2000) “kamusal

alan”ın, müzakere aracı olarak halkın tercihlerini yansıtması nedeniyle aynı

zamanda siyasi kararlara “rıza” gösterilmesini de sağlayan araç olup olmadığı

ayrıca tartışılabilir.

“Kamusal akıl ve demokratik onay” ise “ortak akıl” uyarınca haklı olan ya da

haklı çıkarılabilen kararların meşru olduğunu, yönetme hakkının yönetilenler

tarafından yaratıldığını ve bir otoritenin meşruiyetten bağımsız var olamayacağını

ifade etmektedir (Rawls, 1993). Rawls kamusal aklı (public reason), “kolektif bir

bütün olarak birbirleri üzerinde nihai siyasal ve zorlayıcı güç kullanan eşit

yurttaşların aklı”(Karadağ, 2003:184) olarak tanımlarken, makul ve rasyonel tüm

vatandaşların, kamusal akıl ışığında onaylayabilecekleri yazılı veya yazılı olmayan

anayasa uyarınca kullanılan siyasi gücün meşru olacağını ileri sürmektedir

(Rawls:2001). Rawls’a göre liberal toplumda makul vatandaşlar için temel

değerlerin kaynağı, kamunun siyasi kültürüdür ve demokratik bir toplumda

kamunun siyasi kültürü, anayasal rejimin siyasi kurumlarından ve bunların

yorumlanmasına ilişkin kamunun geleneklerinden oluşmaktadır (Stanford

Encyclopedia of Philosophy: Political Legitimacy). Rawls’un karşılıklı kabul

edilmiş kurallara uyan makul vatandaşlarının oluşturduğu “makul çoğulcu

toplumunda” anayasal rejime yaptığı atıf dikkat çekmektedir. Zira anayasa, devlet

kurumlarının yetkileri ile sorumluluklarını ve devlet ile bireyler arasındaki ilişkileri

3 Hobbes’un toplumsal sözleşme teorisinde ya da Machiavelli’nin kurucu meşruiyet anlayışında olduğu

gibi, meşruiyeti sadece devletin kuruluş aşamasında gerekli bir unsur olarak değerlendirenler de bulunmaktadır. Bu anlayışta meşruiyetin sürekliliği, yerini iktidarın sürekliliğine bırakmaktadır, bu

durumda Çetin’in ifadesiyle “siyasal iktidar, kendisinin olmazsa olmazlığını ve daha kötüden/kaostan

daha iyi olduğunu iddia ederek kendinden kaynaklı bir meşruiyet içindedir” (Çetin, 2003 :76).


tanımlayan kurallar bütünü olarak, hükümet gücünün keyfi ve kontrol dışı

kullanılmasını engelleyerek meşruiyeti daimi kılabilmektedir (Heywood,

2011:174).

“Yararlı Sonuçlar” ise siyasi otoritenin ve kararlarının meşruiyetini,

vatandaşların mutluluğuna katkı yapıp yapmamasına bağlamaktadır. Bu durumun,

Scharpf’ın “girdi meşruiyeti” ve “çıktı meşruiyeti” ayrımı temelinde “çıktı

meşruiyeti” kavramına tekabül ettiği görülmektedir. Modern demokrasilerde

meşruiyetin “girdi” yönü, üyeleri seçimle belirlenmiş parlamentolar aracılığıyla

sağlanmakta olsa da, seçim sonuçlarının halkın iradesini tamamıyla yansıtamadığı

ve seçimlerin karar alma süreçlerinde vatandaşlara etkin rol verilmesinde yeterli

olmadığı gerekçeleriyle seçimlere karşı eleştirel yaklaşımlar sergilenmekte

(Budge,1996 ve Riker,1982); seçimlerin, ortak refahın artırılması ve halkın

mutluluğuna katkı yapılması için yeterli olmadığı ileri sürülmektedir. Bu noktada

“kamu yararı odaklı” (public interest-orientated) yaklaşıma da değinmekte fayda

bulunmaktadır; zira anılan yaklaşım, vatandaşlar için yüksek istihdamın ve

ekonomik büyümenin sağlanması ve çevrenin korunması gibi teknik meselelerin

öncelikli olduğunu; dolayısıyla vatandaşlar için teknik bilginin ve verimliliğin

önem arz ettiği günümüzde, kamunun çıkarına olan siyasi politikalar için çok fazla

“demokratik girdi”nin gerekmediğini ileri sürmektedir (Bellamy, 2006:726-727).

Yukarıda, normatif meşruiyet kavramının literatürde “adalet” kavramı ile

eşitlendiğine ve meşruiyetin asgari adalet kriteri olarak tanımlandığına, dolayısıyla

sadece adil bir devletin kabul edilebilir ve meşru olabileceğinin ileri sürüldüğüne

değinilmişti. “Çıktı meşruiyeti” ya da “kamu yararı odaklı” meşruiyet

yaklaşımında, adil, dolayısıyla meşru yönetim, kamu yararına hizmet eden yönetim

ise, kamu yararının “adalet” ile eşanlamlı kullanıldığı sonucu çıkmaktadır ki, bu

durum Hayek’in de belirttiği gibi filozofların kamu yararı ve adaleti aynı anlamda

kullanmış olmalarını hatırlatmaktadır. Harrington’ın ifadesiyle kamu yararı ile

anlatılmak istenen ortak hukuk ve adalettir (Hayek, 1995:22 ve Karadağ,

2003:182).

“Siyasi meşruiyet” üzerine değerlendirmeler, anılan kavramla yakından ilişkili

olan “siyasi sorumluluk” kavramının da teorik tartışmaların konusu olmasını

gerektirmiştir; zira Russell’in (2010:204) ifadesiyle,

“Bütün örgütlerde, ama özellikle devletlerde, yönetim sorunu iki katlıdır. Yönetim

açısından sorun yönetilenlerin onayını sağlamaktır; yönetilenler açısından ise sorun

yönetimi, sadece kendi çıkarlarını değil, üzerinde iktidar sahibi olduğu topluluğun

çıkarlarını da dikkate alan bir yönetim haline getirmektir...”

Dolayısıyla, bir yönetimin isteklerinin ulusal çoğunluğun isteklerine karşıt olma

ihtimalinin mevcut olabilmesi nedeniyle, yönetimin meşruiyetinin sağlanması

kadar, halkın çıkarlarını gözetmesinin garantisi için halka karşı sorumluluğunun

sağlanması da gerekmektedir.


Kökeni, İngiltere’nin 1066 yılında Norman istilasına uğramasından sonra I.

William’ın hükümdarlık dönemine kadar uzanan “sorumluluk” kavramı, I. William

döneminde krallıktaki mülk sahiplerinin, sahip oldukları mülkleri bildirmesi gibi

defter tutma ya da mali yönetimi aşarak, zamanla siyasi yönetim kavramı haline

gelmiş (Bovens, 2007:448); liberal demokrasinin gelişmekte olduğu süreçte, kamu

fonlarının kullanımında sorumluluk, politikacıların ve kamu görevlilerin devlet

iktidarını kullanmalarında doğan halka karşı sorumlulukları ile kamunun

hassasiyetlerinin tahmin edilmesi ve ihtiyaçlarının karşılanmasında yönetimin

sorumluluğunu içerecek şekilde genişlemiştir (Moncrieffe, 1998:389).

Günümüzde siyasi otoritenin meşruiyetini demokrasiden bağımsız

değerlendiremediğimiz gibi, yönetimlerin siyasi sorumluluğunu da demokrasiden

ayrıştırarak ele almak mümkün değildir. Russell’ın (2010:207) ifadesiyle,

“...Yönetilenlerin korunmasını hiç değilse bir dereceye kadar sağlayan sadece tek

bir yöntem bulunabilmiştir bugüne dek, o da demokrasidir... Demokrasinin, istikrar

niteliği yanı sıra, hükümetleri –belki istenildiği kadar değil, ama hiç değilse mutlak

monarşiler, oligarşiler ve diktatörlüklerden çok daha fazla-çıkarını gözetmeye

zorlamak gibi bir erdemi daha vardır.”

Siyasi sorumluluk kavramı, demokrasilerde hükümetlerin uyguladıkları

politikalar ve tercihleri açısından vatandaşa karşı hesap verebilir, dolayısıyla

vatandaşın istek ve tercihlerine karşı duyarlı olmalarını ifade etmekte ve “müvekkil-

vekil” (principal-agent) ilişki zinciri içerisinde gerçekleşmektedir. Bu ilişki

zincirinde, parlamenter demokrasiyi esas alırsak, seçmenler egemenliklerini

temsilcilerine, temsilcileri yetkilerini hükümete devretmekte, hükümette yer alan

bakanlar da yetkilerinin bir kısmını idari organlara ve kamu görevlilerine

devretmektedir. Siyasi sorumluluk mekanizması ise, yetki devrinin ters yönünde

işlemektedir. Kamu görevlileri bakanlarına, bakanlar parlamentoya, parlamento da

seçimler aracılığıyla halka karşı sorumlu kılınmaktadır. Söz konusu zincirde,

hükümetlerin ve parlamentonun vatandaşlara karşı hesap verebilirliğini ve

dolayısıyla vatandaşların istek ve tercihlerine karşı duyarlı olmasını sağlayan

başlıca aracın seçimler olduğu açıktır. Zira bir hükümet, ancak vatandaşlar hükümet

faaliyetlerini değerlendirebiliyor, dolayısıyla başarılı bulduklarını

ödüllendirebiliyor, başarısız bulduklarına yaptırım uygulayabiliyorsa sorumlu, bir

başka deyişle hesap verebilir niteliktedir. Burada yönetilenin ödülü “tekrar

seçmek”, yaptırımı ise “tekrar seçmemek”tir.

Dolayısıyla, seçimler, sadece siyasi iktidarı kullanacakların belirlenmesini değil,

aynı zamanda siyasi iktidarı kullananların halkın tercihlerine uygun politikalar

üretmesini sağlayan, böylelikle halka karşı sorumlu kılan başlıca araçtır.

Modern demokrasilerde, siyasi sorumluluğu sağlayan başlıca araç olan seçimler,

iktidarı elinde tutanların halka karşı siyasi sorumluluğunun garanti edilmesinde tek


başına yeterli olabilir mi? Bu soruya “evet” yanıtını vermek yanıltıcı olabilir; zira

vatandaşlar seçimler aracılığıyla siyasi otoriteyi geçici olarak seçilenlere

devretmektedir; ancak seçimler arası dönemde seçilenlerin vatandaşların

kendilerine devrettiği otoriteyi kötüye kullanma ihtimali mevcuttur (Persson,

Roland & Tabellini, 1997:1166). Dolayısıyla, O’Donell’in ifadesiyle seçimler,

“dikey” sorumluluk mekanizması iken, demokratik kurumların “yatay” sorumluluk

mekanizması da sunması gerekmektedir; bir başka deyişle devlet erkleri sadece

vatandaşa karşı değil, birbirlerine karşı da sorumlu tutulmalıdır (O’Donell,1991).

“Yatay” sorumluluk ayrımı kapsamında karşımıza iki temel kavram çıkmaktadır;

Birincisi “güçler ayrılığı”, ikincisi ise “kontrol ve denge sistemi”dir. Siyasi

sorumluluğun garantisi için, “dikey” sorumluluk mekanizması seçimler, liberal

demokrasinin, yasama, yürütme ve yargı erkleri ayrımını ifade eden temel

prensiplerinden “güçler ayrılığı” prensibi ile desteklenmelidir. Güçler ayrılığı ile

mutlak bir ayrılık kastedilmemektedir; zira güçler ayrılığı, özellikle yasama ve

yürütme arasında etkileşime engel değildir. Dolayısıyla, kontrol ve denge sistemi

uyarınca, güçler ayrılığı içinde farklı erkleri kullanan devlet kurumlarının,

birbirlerini kontrol etmek amacıyla, birbirlerinin fonksiyonlarına kısmen karışması

mümkün olmaktadır (Manin, Przeworski & Stokes, 1999:19-20).

2. Avrupa Komisyonu’nun Siyasi Meşruiyeti ve Sorumluluğu

Küresel ekonomik krizi müteakip Avro alanında yaşanan borç krizinin AB

yönetiminin demokratik niteliği üzerine sürmekte olan tartışmaları

yoğunlaştırmasının başlıca iki nedeni bulunmaktadır. Birincisi AB’de benzer

krizlerin tekrarlanmasını önlemek amacıyla Komisyon’un yapısında revizyona

gidilmesine yönelik önerilerin gündeme gelmiş olmasıdır. İkincisi, krizin etkileri ile

mücadele etmek amacıyla, Birlik hukuki tasarrufları aracılığıyla ve Birlik çerçevesi

dışında akdedilen Mali Antlaşma ile Komisyon’un üye devletlerin ekonomi ve

maliye politikaları üzerindeki yetkilerinin artırılmakta olmasıdır.

7 Eylül 2011 tarihinde “Ekonomik ve Parasal Birliğin Geleceği Üzerine

Vizyon” başlıklı öneriyi Hollanda Parlamentosu’na sunan Hollanda Başbakanı

Mark Rutte, Avro alanında borç krizinin çözümü ve üye devletlerde mali disiplinin

güçlendirilmesi amacıyla, Komisyon’da üye devletlerin ulusal bütçelerini

denetleme, onaylama ve veto etme yetkisine sahip bir komiserin atanmasını ve

ulusal bütçelerden sorumlu komiserin gerekirse herhangi bir üye devletin Avro

alanı meselelerine ilişkin oy hakkını geçici olarak askıya alabilmesinin

sağlanmasını önermiştir (euractiv, 2011). Benzer bir öneri Ekim 2012’de Almanya

Maliye Bakanı Wolfgang Schaeuble tarafından da ileri sürülmüş olup; Schaeuble

Komisyon’da üye devletlerin ulusal bütçelerini reddetme yetkisine sahip bir üyenin

yer alması yönündeki tercihini ifade etmiştir (euobserver, 2012). Ayrıca, Schaeuble

Avrupa Komisyonu Başkanının Avrupa vatandaşları tarafından seçimle


belirlenmesi gerektiğini ifade ederek (Mahony, 2012), ekonomik sorunların

çözümünün kurumsal düzenlemeleri gerektirdiğini ima etmiştir.

Almanya’da Yeşiller’den gelen öneri ise, Komisyon’un Avrupa Parlamentosu

tarafından denetlenen bir hükümete dönüştürülmesine ve Komisyon Başkanlığı ile

Avrupa Konseyi Başkanlığının birleştirilerek doğrudan Avrupa vatandaşları

tarafından seçilmesine yöneliktir (Wittrock, 2011).

Hollanda’da yapılan öneride olduğu gibi Komisyon’a üye devletlerin ulusal

bütçelerinden sorumlu bir komiser atanmasına ya da Almanya’dan gelen öneri gibi

Parlamento içinden çıkan bir Komisyon oluşturmaya yönelik herhangi bir girişim

şimdilik başlatılmamıştır. Ancak Birlik üyelerinde mali disiplini güçlendirmeye ve

bu amaçla belirlenen kurallara uymayan üye devletlere karşı daha etkili yaptırım

mekanizması oluşturmaya yönelik Birlik hukuki tasarrufları ile Birlik çerçevesi

dışında imzalanan Mali Antlaşma üye devletlerin ekonomi ve maliye politikaları

üzerinde Komisyon’un yetkilerini artırıcı niteliktedir. Birliğe üye devletlerde mali

disiplinin sağlanması ve ekonomik istikrarın temini ile krizlerin önlenmesi amacıyla

kabul edilen Altılı Paket’te ve 25 üye devlet tarafından imzalanan Mali

Antlaşma’da benimsenen “ters nitelikli çoğunluk oylaması” bu durumun en açık

örneğidir. Zira “ters nitelikli çoğunluk oylaması” uyarınca, mali disiplini

sağlamaya yönelik kurallara riayet etmeyen üye devletlere yaptırım uygulanmasına

yönelik Komisyon önerisi, Konsey’de reddedilmediği müddetçe kabul edilmiş

sayılacaktır. Bir başka deyişle, Komisyon’un yaptırım kararının uygulanmaması

için Konsey’in ayrıca karar alması gerektiğinden, bir bakıma Komisyon tarafından

yürütülen otomatik yaptırım mekanizması oluşturulmuştur.

Diğer taraftan, Avro alanında yer alan devletlerin bütçe yasa tasarılarının

değerlendirilmesi, aşırı bütçe açıklarının mevcudiyeti halinde giderilmesinin

sağlanması ve mali zorluklarla karşılaşan Avro alanı ülkeleri için güçlendirilmiş

gözetim mekanizmasının uygulanması amacıyla 13 Haziran 2012 tarihinde Avrupa

Parlamentosu’nun resmi desteğini alan ve iki tüzükten oluştuğu için İkili Paket

olarak adlandırılan düzenlemede, Avro alanı ülkelerinin, ortak bir bütçe zaman

çizelgesi uyarınca, bütçe yasa tasarılarını her yıl 15 Ekim’den önce Komisyon’a ve

Avrogrup’a iletmeleri öngörülmektedir. Böylelikle Komisyon Avro alanı

ülkelerinin bütçe yasa tasarılarının İstikrar ve Büyüme Paktı ile Avrupa Dönemi

kapsamında yapılan tavsiyelere uygun olup olmadığını değerlendirecek ve ciddi bir

uyumsuzluk tespit ederse, bütçe yasa tasarısının gözden geçirilmesini

isteyebilecektir. Komisyon’un Avro alanı ülkelerinde ulusal hükümetler tarafından

hazırlanan bütçe yasa tasarıları üzerinde değişiklik isteyebilmesi demokrasi

açısından eleştirilere açıktır; zira Avro alanı ülkelerinin demokratik meşruiyeti

tartışma konusu olmayan ulusal hükümetlerinin ulusal bütçe yasa tasarılarını

hazırlama sürecindeki hareket alanları, demokratik meşruiyeti sorunlu/tartışmalı

olan Komisyon’un değerlendirmeleri ışığında kısıtlanacaktır. Üstelik demokratik


yönetimlerin meşruiyetinin kaynağı olan ulusal parlamentolara sunulan ulusal bütçe

yasa tasarıları, siyaseten hem kendilerine, hem de doğrudan Avrupa vatandaşlarına

karşı sorumlu bir kurum olmayan Komisyon’un değerlendirmeleri ışığında

şekillendirilmiş olacaktır.

Dolayısıyla Avro alanındaki borç krizinin etkileri ışığında yapılan düzenlemeler

ile “ters nitelikli çoğunluk oylaması” kapsamında herhangi bir üye devletin

Komisyon’un kararı ile yaptırıma maruz kalması ve Komisyon’un ulusal bütçeler

üzerinde söz sahibi olması gibi Komisyon’un ekonomik gerekçelerle artırılan

yetkileri, AB’ye atfedilen “demokrasi açığı”nın “demokrasi uçurumu”na

dönüşeceği yönündeki argümanların kaynağını teşkil etmektedir. Borç kriziyle

oluşmakta olan kaygıların nedenini teşkil eden soru şudur; “Avro alanındaki borç

krizinin etkisiyle yeniden şekillendirilmeye çalışılan Avrupa ekonomi yönetiminde,

temsili demokrasiye istinat ettiği Antlaşma hükmüne bağlanmış AB’nin yürütme

organı Komisyon’un, üye devletlerin ulusal ekonomi ve maliye politikaları üzerinde

yetkilerinin artırılması, demokrasi açısından ne ölçüde kabul edilebilir?” Anılan

sorunun cevabı ise, öncelikli olarak Komisyon’un demokratik meşruiyeti ve siyasi

sorumluluğunun neden sorunlu/tartışmalı meseleler olduğunun açıklığa

kavuşturulmasını gerektirmektedir.

Komisyon’un meşruiyeti üzerinde yapılacak değerlendirmede hareket noktası

ise AB’nin meşruiyetinin değerlendirilmesidir. Betimsel meşruiyet tanımından

hareket edilirse, bir yönetimin meşruiyeti söz konusu yönetime tabi kişilerin

inancına bağlı olduğuna göre; henüz normatif meşruiyet tanımı kullanılmadan bile

Birliğin meşruiyetinin, meşruiyetin betimsel tanımı açısından sorun oluşturduğu

görülmektedir; zira AB’nin meşruiyeti, kimin/hangi halkın inancında aranacaktır?

Bu soru Avrupa anayasasına ilişkin tartışmalarda sıklıkla duyduğumuz “no demos”

tezi kapsamında ele alındığında anlamını büyük ölçüde yitirmektedir. Zira “no

demos” tezi, etnik ve kültürel açıdan tanımladığı “halk” kavramını, münhasıran

devlet ile ilintilemekte olduğundan (Brand, 2004:7-18), anılan tez uyarınca, Birlik

devlet niteliğini haiz olmadığından kullandığı yetkilerin kaynağını oluşturacak

“demos”dan, yani demokrasinin kaynağından yoksundur. Dolayısıyla ortak bir

Avrupa kimliği gelişmediği ve Birlik devlete dönüşmediği müddetçe Birlik

düzeyinde gerçek bir demokrasiden bahsetmek mümkün değildir.

H. Lübbe,

“…Avrupa halkı siyasi anlamda var değildir ve Avrupalıların halk biçiminde

birbirine ait olabileceğini olanaksız gösteren nedenler ileri sürülemese de, şu

sıralar, meşruluğu aşılayacak bir Avrupa halk iradesinin oluşabileceğine ilişkin bir

gösterge de yoktur zaten.”

ifadesiyle Birliğin meşruiyetinin Avrupa halkının kendi iradesiyle belirlediği

çıkarlara dayanamayacağını belirtmektedir (Habermas, 1997).


Bu bakış açısıyla, Avrupa Komisyonu’nun demokrasi açısından meşru

olup olmadığını tartışmanın da, -ister Avro alanı borç krizi öncesi için ve ister

sonrası için olsun- bir anlamı kalmamaktadır; zira “demos”u ve “ortak kimliği”

olmayan Birlik demokratik açıdan meşru değilse, Birliğin yürütme organı

Komisyon’un da demokratik açıdan meşru olduğunu ileri sürmek mümkün değildir.

Meşruiyetin normatif tanımı ışığında, meşru olmayan otoritenin güç kullanması

“haksız” ise, bu noktada Birliğin ve Komisyon’un güç kullanmasının “haksız”

olduğu sonucuna varılmaktadır. Bir başka deyişle, Birlik demokrasi kaynağı olan

“demos”a, ortak bir Avrupa kimliğine sahip olana ve devlet niteliği kazanana kadar,

hiçbir önlem Birliği ve dolayısıyla Komisyon’u demokratik açıdan meşru ve

siyaseten sorumlu bir organ haline getiremeyecek, kullandığı “güç” ve “otoriteyi”

haklı kılmayacaktır. Dolayısıyla, bu bakış açısıyla, AB demokratik meşruiyetten

bağımsız mevcut olduğuna göre, siyasi otoritenin meşruiyetinden bağımsız var

olabileceğine yönelik görüşleri destekleyen bir durum söz konusu olacaktır.

Avrupa Birliği meşruiyetini halktan almıyor ya da alamıyorsa, meşruiyetinin

kaynağı nedir? Birliğin meşruiyetinin kaynağı, kendi aralarında akdettikleri kurucu

antlaşmalar ile Toplulukları oluşturan ve kurucu antlaşmalarda değişiklik yapan

antlaşmaları akdederek Birliğin yetkilerini genişleten üye devletlerdir. Birliğin,

dolayısıyla kurumlarının üye devletlerden aldığı meşruiyet Lord ve Magnette’nin

(2004:185) ifadesiyle “dolaylı/türev” meşruiyettir. Dolayısıyla, Birliğin meşruiyeti

betimsel meşruiyet tanımı kapsamında okunursa, AB, üye devletler tarafından

meşru olduğuna inanıldığı müddetçe meşrudur. Ancak Birliğin meşruiyetinin

sembolleri olan kurucu antlaşmalar ile kurucu antlaşma değişikliklerinin üye

devletlerin iç hukukları uyarınca parlamento kararı ya da referandum ile

onaylandığı dikkate alınırsa; ulusal parlamentoların onayı halkın dolaylı onayını,

referandum ise halkın doğrudan onayını temsil ettiğinden, Birliğin meşruiyetini, –

demos olarak tanımlanamıyorsa bile- üye devletlerin vatandaşlarından aldığını ileri

sürmek de mümkündür. Böylelikle, kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri

“kamusal akıl” ışığında onaylanmış yazılı anayasa niteliği kazanmakta ve kurucu

antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri uyarınca kullanılan siyasi güç meşru

olmaktadır.

Bu kapsamda meşruiyetin kaynaklarından olan “rıza”nın AB için tezahürünün

kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri olduğu açıktır. AB’nin meşruiyetinin

kaynağını antlaşmaların oluşturduğu, “sınırlı yetki prensibi” ile de altı çizilen bir

husustur. Lizbon Antlaşması’nın 5. maddesinde yer alan,

“Yetkilendirilme ilkesi gereğince Birlik, Antlaşmalar’ da belirlenen hedeflere

ulaşmak için, ancak üye devletler tarafından Antlaşmalar’da kendisine verilen

yetkilerin sınırları dahilinde hareket eder. Antlaşmalar’da Birliğe verilmemiş

yetkiler üye devletlere aittir.”


hükmü, Birliğin antlaşmalar ile kendisine verilmemiş, bir başka deyişle kendisine

verilmesine üye devletler tarafından “rıza” gösterilmemiş yetkileri

kullanamayacağını açıkça ifade etmektedir.

Dolayısıyla, kurucu antlaşma ve antlaşma değişikliklerinin iki şekilde Birlik

kurumlarının yetkilerini meşrulaştırmakta olduğu görülmektedir. Birincisi, üye

devletler tarafından akdedilen ve üye devletlerin ulusal parlamentoları ya da

halkları tarafından referandum aracılığıyla onaylanan kurucu antlaşmalar ve

antlaşma değişiklikleri, Birlik yönetimine tabi halkın doğrudan ya da dolaylı

rızasının tezahürü olarak meşrulaştırıcı fonksiyon taşımaktadır; bu hususta “rızanın

oluşması” ve “rızanın sürdürülmesi” ayrımı yapılırsa, kurucu antlaşmaları rızanın

oluşmasının, kurucu antlaşma değişikliklerini ise rızanın sürdürülmesinin tezahürü

olarak nitelendirmek uygun olacaktır; Arendt’in ifade ettiği gibi halkın gücünün

kurumları onaylamaktan/desteklemekten vazgeçmesi durumunda siyasi kurumların

yıkılacağı argümanı kapsamında, Anayasal Antlaşma’nın onaylanmamasının AB

entegrasyonunun geleceği açısından yaratmış olduğu kaygıların önemi daha net

anlaşılmaktadır. Zira antlaşma değişikliğinin onaylanmaması, halkın Birliğe

rızasının devam etmediği şeklindeki yorumlara neden olacak niteliktedir. İkincisi,

kurucu antlaşma ve antlaşma değişikliklerinin, Lizbon Antlaşması’nın Temel

Haklar Şartı’na yasal statü tanımasıyla da güçlendirilen anayasal niteliğidir.

Yukarıda makul ve rasyonel tüm vatandaşların, kamusal akıl ışığında

onaylayabilecekleri yazılı veya yazılı olmayan anayasa uyarınca kullanılan siyasi

gücün meşru olacağına ilişkin görüşe değinilmişti; dolayısıyla kurucu antlaşma ve

antlaşma değişiklikleri kamusal akıl ışığında onaylanan yazılı anayasa olarak

nitelendirilebildiği takdirde, Birlik kurumlarının kullandığı yetkiler meşrudur.

Bu kapsamda, kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri ile kendisine

verilen yetkileri kullanan Komisyon’un antlaşmalardan kaynaklanan “hukuki

meşruiyeti”nin tartışmalı bir mesele olmadığı da aşikârdır. Ancak, Komisyon’un

antlaşmalardan kaynaklanan hukuki meşruiyeti, Birliğin temsili demokrasiye istinat

etmek gibi bir amacı olduğuna göre, temsili demokrasi açısından yeterli midir?

Anılan soruya yanıt arayabilmek için, 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren

Lizbon Antlaşması’nın, Komisyon’un ve Başkanının atama usulüne ilişkin

hükmünü değerlendirmek gerekmektedir.

Lizbon Antlaşması’nın Avrupa Komisyonu’na ilişkin 17. maddesi

“...Avrupa Birliği Zirvesi, Avrupa Parlamentosu seçimlerini göz önünde tutarak ve

gerekli istişarelerde bulunduktan sonra, Avrupa Parlamentosu’na, Komisyon

Başkanlığı için nitelikli çoğunlukla bir aday önerir. Bu aday, Avrupa Parlamentosu

tarafından üye tam sayısının çoğunluğuyla seçilir. Bu aday için çoğunluğun

sağlanamaması durumunda, Avrupa Birliği Zirvesi nitelikli çoğunlukla hareket

ederek, Avrupa Parlamentosu tarafından aynı usule göre seçilerek yeni bir adayı bir

ay içinde önerir. Konsey seçilen Başkan ile mutabakat halinde, Komisyon üyesi


olarak atanmasını önerdiği diğer kişilerin listesini kabul eder. Komisyon üyeleri, 3.

paragrafın ikinci alt paragrafı ve 5. paragrafın ikinci alt paragrafında öngörülen

kriterlere uygun olarak üye devletlerin önerileri temelinde seçilir. Başkan, Birlik

Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi ve Komisyon’un diğer üyeleri,

heyet olarak Avrupa Parlamentosu’nun muvafakat oyuna sunulur. Komisyon, bu

muvafakat temelinde, Avrupa Birliği Zirvesi tarafından nitelikli çoğunlukla atanır.

Komisyon Avrupa Parlamentosu’na karşı heyet olarak sorumludur. Avrupa

Parlamentosu, Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma’nın 234. maddesine

uygun olarak Komisyon hakkında güvensizlik önergesi oylayabilir. Böyle bir

güvensizlik önergesinin kabul edilmesi halinde, Komisyon üyeleri toplu olarak istifa

eder ve Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi de Komisyon’da

yürüttüğü görevlerden istifa eder .”

hükmündedir.

Anılan madde hükmünde dikkat çeken başlıca husus, Komisyon Başkanlığı için

Zirve’nin belirlediği adayın Avrupa Parlamentosu tarafından seçilmesidir. Anılan

madde hükmü Komisyon Başkanının Parlamento tarafından seçilmesini ifade

ediyor gibi görünse de, uygulamada Zirve’nin seçiminin Parlamento tarafından

onaylanmasından öteye gidemeyeceği yönünde görüşler bulunmaktadır

(Fabbrini,2012).

Diğer taraftan Lizbon Antlaşması ile Komisyon Başkanının ve üyelerinin

atanma usulleri düzenlenirken, Maastricht Antlaşması ile oluşturulmuş olan yarı-

parlamenter sistemin sürdürüldüğü görülmektedir. Bir başka deyişle, Birlik içinde,

göreve başlaması için Parlamento’nun güvenoyunu alması gereken, Parlamento’ya

karşı sorumlu olan ve Parlamento’nun güvensizlik önergesi ile istifa etmesi gereken

bir yürütme organı ile karşı karşıya olmamıza rağmen, anılan yürütme organının

Başkan dahil üyeleri bizzat Parlamento üyeleri arasından seçilmiş değildir. Bu

durumun Komisyon’un demokratik meşruiyeti üzerine kaygı yarattığı açıktır; anılan

kaygıyı eleştirmek ya da gidermek amacıyla iki tür argüman ileri sürülebilir.

Birincisi; AB’nin sui generis yapısına ve bir devlet olmadığına vurgu yapılarak,

hatta Birliği “teknik bir otorite” olarak tanımlayarak, Komisyon’un

oluşturulmasında parlamenter ya da başkanlık sisteminin birebir uygulanmasının

gerekmediği yönündeki argümandır. Söz konusu bakış açısıyla, Komisyon

Başkanının Avrupa halkları tarafından seçilmiş olması ya da üyelerinin aynı

zamanda Avrupa parlamenteri olması bir zorunluluğu ifade etmemektedir. İkincisi,

Birliğin demokrasinin gerektirdiği güçler ayrılığı ile kontrol ve denge sisteminin

gözetildiği bir sistem olduğundan hareket ederek –zira AB’de yasama, yürütme ve

yargı erkleri tek bir kurumda toplanmadığı gibi, yukarıda da belirtildiği gibi

Komisyon Parlamento’nun kontrolüne tabidir–, göreve başlaması Parlamento’nun

güvenoyuna bağlı olan ve Parlamento’nun güvensizlik önergesi ile düşürülebilen

Komisyon’un demokratik meşruiyetinin Parlamento üzerinden sağlanmakta olduğu

yönündeki argümandır. İkinci argüman, Komisyon’un seçimler aracılığıyla


sağlanan “dikey” sorumluluk mekanizması kapsamında olmasa da, Avrupa

Parlamentosu’na karşı sorumlu olması nedeniyle “yatay” sorumluluk mekanizması

kapsamında siyaseten sorumlu bir kurum olduğuna işaret etmektedir.

Bu noktada, her iki argüman arasında ciddi bir farklılaşma bulunduğuna dikkat

çekmek gerekmektedir. Birinci argüman, Birliğin devlet niteliğini haiz olmadığı

savından hareket ederek, Komisyon’un meşruiyetinin, demokratik devletlerde bir

hükümetin meşruiyetini değerlendirir gibi değerlendirmenin yanlış olduğunu

vurgulamaktadır. İkinci argüman ise, Birlik içinde güçler ayrılığı ve kontrol ve

denge sisteminin mevcut olduğuna vurgu yapmak suretiyle, Birliği “devlet” olarak

tanımlamasa bile, “devlet benzeri” olduğunu kabul etmektedir. Söz konusu

farklılaşmaya rağmen, her iki argüman da sonuçta, Komisyon için bir “meşruiyet

meselesi” olduğu savını çürütmeye yöneliktir.

Ancak her iki argümanın istinat ettiği gerekçeler kabul edilebilir nitelikte olsa

da; yukarıda belirtildiği üzere işleyişinin temsili demokrasiye dayandığı antlaşma

hükmüne bağlanmış olan AB’nin kurumsal yapısı içinde, başkanı ve üyeleri Avrupa

halkları tarafından doğrudan seçimle belirlenmiş olmayan yürütme organının,

hâlihazırdaki oluşum usulü itibarıyla temsili demokrasi standartlarını karşılamakta

olduğunun iddia edilemeyeceği açıktır.

Üstelik temsili demokrasi açısından, seçimle belirlenmemiş olması nedeniyle

“girdi meşruiyeti” sorunlu olan ve Avrupa vatandaşlarına karşı siyaseten sorumlu

olmayan Komisyon’un, özellikle de kural olarak AB’de yasama girişimini başlatma

tekeline sahip olması, bir başka deyişle Birliğin yasama organları Konsey ve

Parlamento’nun Komisyon’un önerisine istinat etmeksizin karar alamaması nasıl

açıklanabilir? Bu durumda Komisyon’u meşrulaştırıcı unsurların tespit edilmesinin

gerekliliği daha da önem kazanmaktadır.

AB’yi, dolayısıyla kurumlarını meşrulaştırıcı ilk unsur, yukarıda bahsedildiği

üzere kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleridir; antlaşmalar ile sağlanan

hukuki meşruiyetin, “dolaylı” ve “türev” de olsa Komisyon’un demokratik

meşruiyetini sağlamakta olduğu ileri sürülebilir. Birliği ve kurumlarını

meşrulaştırıcı ikinci unsur ise, uzmanlığın yetki ve otoritenin kaynağı olarak

nitelendirilmesi suretiyle, Komisyon’un vatandaşların refahını artıracak ve halkın

tercihlerini gözetecek şekilde politika üretme kapasitesine, teknik bilgisine ve

uzmanlığına vurgu yapılmasıdır. “Teknik meşruiyet” olarak adlandırılan söz konusu

meşrulaştırıcı unsurun, “kamu çıkarı odaklı” meşruiyet yaklaşımına ve Scharpf’ın

ayrımı temelinde “çıktı meşruiyeti” odaklı yaklaşıma tekabül ettiği belirtilebilir. Bu

açıdan, yukarıda da belirtildiği üzere, ekonomik büyümenin ve yüksek istihdamın

sağlanması gibi ekonomik beklentiler, çevrenin korunması gibi teknik konular ön

plana çıktığından, bir hükümetin demokratik niteliğinin değerlendirilmesinde

demokratik girdiler kadar politikalarının halkın beklentilerini karşılama kapasitesi


önem kazanmaktadır. Bu yaklaşımı Birliğe uygulamak, Avrupa Birliği’ni sadece,

meşruiyeti doğrudan performansına ilintilenmiş “problem çözücü varlığa”

indirgemek (Eriksen&Fossum, 2004) anlamına gelebilecektir. Dolayısıyla,

meşruiyet meselesine teknik açıdan bakılırsa, “problem çözücü varlık” Avrupa

Birliği’nin bir organı olan Komisyon, teknik bilgiye sahip olduğu, etkin ve verimli

çalışabildiği ve ürettiği politikalar Avrupa vatandaşlarının tercihlerini yansıttığı

müddetçe, kısaca sorunlara çözüm üretebildiği müddetçe meşru olacaktır.

Teknik meşruiyet anlayışında Moravcsik (1998, 2006) tarafından da altı

çizildiği gibi, Komisyon’un, hatta Birliğin bütününün, vatandaşlar için siyasi

boyutları dikkat çekmeyen uluslararası ticaret, kalkınma yardımları ve tarım gibi

aslen teknik nitelikli görevlerle donatılmış yapılar olarak görüldüğü müddetçe,

Birliğin ve yürütme organı Komisyon’un demokratik meşruiyetini sorgulamanın

aslen bir anlamı kalmamaktadır. Üstelik bu durumda, Komisyon’un bir “hükümet-

yürütme organı” olarak değil, bir “teknik otorite” olarak tanımlanması daha doğru

olmaktadır (Micossi, 2008). Dolayısıyla, Avro alanı borç krizi sonrası alınan

önlemlerin Komisyon’un yetkilerini artırıyor olmasının nedeni de, bu yetkilerin

“yürütme organı” olmayan, “teknik otorite” Komisyon’un teknik bilgisi ve

uzmanlığı dâhilinde en etkili ve verimli şekilde kullanılabileceği görüşü ise,

Birliğin yapılanmakta olan yeni ekonomi yönetiminin Birliği daha az demokratik

yaptığı argümanı da bu açıdan kabul edilebilir görünmemektedir.

Kısaca, Avro alanında borç krizi ile mücadele sürecinde Avrupa

Komisyonu’nun yetkilerinin artırılmakta olduğu yeni ekonomi yönetimini daha az

demokratik olmakla eleştirenlerin, Komisyon’u sadece, “teknik otorite” olarak

nitelendirilmesini kabul etmeyerek, bir hükümet-yürütme organı olarak görmeleri

ve dolayısıyla Komisyon’un artan yetkileri meselesine “teknik” açıdan

bakmamaları nedeniyle eleştirilere gittikleri sonucu çıkmaktadır. Bu noktada asıl

mesele, Komisyon’un yetkilerinin artıp artmaması değil, yetkileri artmakta olan

Komisyon’un “hükümet-yürütme organı” ya da “teknik otorite” olup olmaması,

yani nasıl tanımlanması gerektiğidir.

Ancak teknik meşruiyet açısından, Avrupa Komisyonu, vatandaşların

problemlerini çözme ve hedeflerini gerçekleştirme kapasitesine sahip olmaya imkan

tanıyan teknik bilgiye sahip olduğu ve kamu çıkarına uygun politikalar üretebildiği

müddetçe meşru olacağından (Reth,1999:259), Avrupa Komisyonu’nun teknik

meşruiyetinin ileri sürülebilmesi için, öncelikli olarak “Komisyon teknik bir organ

mıdır?”4 sorusunun yanıtı aranmalıdır.

4 Eurobarometer’in Şubat 2011’de yayınlamış olduğu anket sonuçları, Avrupalıların % 47’sinin Birliği “teknik” olarak tanımladığını göstermektedir. Avro alanı ülkelerinde, Birliği “teknik” olarak

tanımlayanların oranları %50’ye çıkmaktadır. Avrupalıların % 42’sinin ise Birliği tanımlamak için

“etkisiz” sıfatını kullanmaları ayrıca dikkat çekmektedir (Eurobarometer, 2011). Zira, Birlik “etkisiz”


Yapılan ampirik çalışmalar, üye devlet hükümetlerinin, Komisyon’a, kendi

siyasi eğilimlerini benimseyen ve siyasi kariyerleri olanları komiser olarak

atamakta olduklarını göstermektedir. Dolayısıyla, Komisyon’da hükümetlerinin

temsilcileri olmaması gereken komiserlerin, ampirik çalışmaların gösterdiği gibi,

hükümetleri tarafından siyasi görüşleri ve siyasi kariyerleri dikkate alınarak

atanmaları nedeniyle, Komisyon’u siyasi yönünü bir tarafa koyarak sadece

teknokrat bir kurum/teknik otorite olarak nitelendirmek mümkün değildir (Wonka,

2007:185). Üstelik Komisyon Başkanının atanmasında Avrupa Parlamentosu’nun

zamanla artan rolü, Komisyon’un Parlamento’nun güvenoyuna sunuluyor olması ve

Parlamento’nun güvensizlik önergesi ile düşürülebilmesi; ayrıca Lizbon

Antlaşması’nda belirtildiği gibi Zirve’nin, Avrupa Parlamentosu seçimlerini göz

önünde bulundurarak Komisyon Başkanlığı için aday önermesi, bir başka deyişle

Komisyon Başkanının Parlamento’da çoğunluğun siyasi görüşünü yansıtmasının

beklenmesi, Komisyon’un siyasi bir kurum olduğu ya da zamanla siyasallaştığı

argümanını güçlendirmektedir. Dolayısıyla, Avrupa Komisyonu’nu teknokrat

kurum/teknik otorite olarak nitelendirmek suretiyle, meşruiyetini sadece “teknik

meşruiyet” kavramını kullanarak açıklamak yeterli değildir. Üstelik küresel

ekonomik krizi takiben Avro alanında yaşanan borç krizinin nedenleri arasında

Avrupa ekonomi yönetiminin başarısızlığının da sayılmakta olduğu günümüz

koşullarında, Komisyon’un uzmanlık bilgisine sahip olduğu kabul edilse bile,

ekonomik problemleri çözebilmekteki kapasitesi ya da genel bir ifadeyle “çıktı

meşruiyeti” ayrıca tartışma konusu niteliğindedir.

Bu noktada, Komisyon’un teknik meşruiyeti kapsamında önemli bir çelişkinin

altını özenle çizmek gerekmektedir; Komisyon’un demokratik meşruiyetini

sağlamak amacıyla Avrupa Parlamentosu’nun Komisyon üzerindeki yetkilerinin

zaman içinde artırılması, Komisyon’u teknik ve apolitik bir kurum olarak

tanımlamak suretiyle meşruiyetini “teknik meşruiyet” kavramı ile açıklamayı daha

da güçleştirmektedir. Bir başka deyişle, Komisyon’un demokratik meşruiyetini

sağlamaya yönelik atılan ve atılacak her adım, Komisyon’un “teknik bir organ”

olarak tanımını güçleştirdiğinden, Komisyon’un meşruiyeti “demokratik meşruiyet”

ile açıklandıkça, “teknik meşruiyet” ile açıklanamaz duruma gelmektedir.

Diğer taraftan, Komisyon’un supranasyonel düzeyde kamusal alan oluşturduğu

gerekçesiyle, demokratik açıdan meşru olduğunu ileri sürmek, ya da Komisyon’un

demokratik meşruiyete sahip olmadığı argümanını kısmen de olsa çürütmek

mümkün müdür? Kamusal alan, bireylerin ortak meseleler üzerine akıl

yürüttükleri, tartışma içine girdikleri ve tartışma sonunda ortak bir kanıya vardıkları

bir alan olarak tanımlandığına göre; Komisyon’un kamusal alan yaratıp

yaratmadığı, Komisyon’un ortak bir tartışma alanı yaratmak için gerekli süreçleri

olarak tanımlanıyorsa, bu koşullarda Birliğin meşruiyetini, “çıktı” odaklı meşruiyet yaklaşımı ile

açıklamak oldukça zorlaşmaktadır.


ve araçları oluşturup oluşturmadığının değerlendirilmesini gerektirmektedir. 2001

yılında “Avrupa Yönetişimi Üzerine Beyaz Kitap”ı yayımlayan Avrupa

Komisyonu, Avrupa Birliği politikalarının şekillendirilmesine ve uygulanmasına

gerçek ve tüzel kişilerin dahil edilmesini tavsiye ederken, demokrasinin kamusal

tartışmalara katılım sağlayabilen halka dayandığının altını çizmiştir. Komisyon,

gerçek ve tüzel kişilerin Avrupa Birliği politikalarının oluşturulmasında söz sahibi

olmalarının sağlanması amacıyla Aralık 2002 tarihinde “Genel İlkeler ile Minimum

Danışma Standartlarını” açıklamıştır. ‘Genel İlkeler ve Minimum Danışma

Standartları’nda, Avrupa kurumları ile toplum arasındaki karşılıklı etkileşimin,

Avrupa Parlamentosu, Ekonomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesi

aracılığıyla ve ilgili taraflarla doğrudan temas kurmak suretiyle sağlanmakta

olduğunun altını çizen Komisyon, amaçlarını,

-Daha şeffaf bir danışma süreci aracılığıyla ilgili tarafların katılımını teşvik etmek,

böylece Komisyon’un sorumluluğunu artırmak,

-Komisyon’un danışma prosedürlerini rasyonelleştirmesi ve anlamlı ve sistematik bir

şekilde uygulamasını sağlayacak şekilde danışma sürecinin genel ilkeleri ve

standartlarını belirlemek,

-Tutarlı, ancak farklı çıkarların özel gereksinimlerini dikkate alacak şekilde esnek ve

her politika önerisi için uygun danışma stratejileri tasarlama ihtiyacını

karşılayabilecek danışma çerçevesi inşa etmek,

-Komisyon içinde karşılıklı bilgi ve iyi uygulamaların değişimini teşvik etmek

olarak sıralamaktadır (Yiğit, 2011:40).

Ayrıca, AB’ye atfedilen meşruiyet krizini, Birlik kurumları ve Avrupa

vatandaşları arasında bir iletişim problemi olarak nitelendiren Komisyon, 2006

yılında “Avrupa İletişim Politikası Üzerine Beyaz Kitap”ı yayınlayarak; AB

kurumları ve Avrupa vatandaşları arasında iletişim probleminin başlıca nedeninin,

Avrupa’nın siyasal, ekonomik ve sosyal meselelerinin tartışıldığı bir Avrupa kamu

alanının bulunmayışı olduğunu vurgulamıştır. Beyaz Kitap’ta, “ifade özgürlüğü”,

“kapsayıcılık”, “çeşitlilik” ve “karar alma sürecine katılım” prensiplerinin altı

çizilirken, karar alma süreçlerinde vatandaşların katılımının sağlanabilmesi için

başlıca üç amaç belirlenmiştir. Birincisi vatandaşların siyasi haklarını

kullanabilmelerine imkan verecek şekilde eğitilmeleridir; ikincisi Avrupa

meselelerinin tartışılabilmesi için kamusal tartışma alanlarının oluşturulmasıdır;

üçüncüsü ise, kamu kurumları ve vatandaşlar arasında karşılıklı iletişimin

sağlanmasıdır (Commission of the European Communities, 2006:6-7).

Komisyon’un, Avrupa vatandaşlarının karar alma süreçlerinde söz sahibi

olmasına imkan tanımak ve meşruiyet krizinin nedeni olarak gördüğü iletişim

problemini çözmek amacıyla kullandığı başlıca araç ise danışma süreçleridir.

Komisyon, danışma süreçlerine katılanlar ile genel olarak kamuya geri bildirimde


bulunmak ve danışma süreçlerinin sonuçlarını ve sonuçların ilgili hukuki tasarruf

önerisinin hazırlanmasında ne şekilde dikkate alındığını açıklamak durumundadır

(Yiğit, 2011:40). Birlik karar alma sürecinde katılımcı demokrasi örneği olarak,

Birliğin karar alma sürecinin demokratik niteliğini güçlendirici bir unsur olan

danışma süreçlerinde, Komisyon vatandaşlara hukuki tasarruf önerilerine dair

görüşlerini ifade etme fırsatı sağlamakta, böylelikle danışma süreçlerine katılanların

hukuki tasarruf önerilerine ilişkin görüşlerini alırken, öncelikleri ve ihtiyaçları

hakkında da bilgi sahibi olmaktadır. Bu nedenle, danışma süreçleri, Komisyon’un

hukuki tasarruf önerilerini hazırlarken, kamu çıkarı odaklı bir yaklaşım

benimsemesine, dolayısıyla kamunun tercihlerini yansıtır politikalar üretilmesine

imkan tanıyacak bir araç olarak, Komisyon için “çıktı meşruiyeti”nin sağlanmasına

yönelik bir unsurdur. Üstelik danışma süreçleri, Komisyon’un kararlarının Avrupa

vatandaşlarının tercihlerini yansıtmasına imkân verebildiği sürece, “girdi

meşruiyeti”ni de sağlayacak bir araç niteliği taşımaktadır.

Dolayısıyla, hem “çıktı” hem “girdi” meşruiyetini sağlamaya yönelik olan

danışma süreçleri, Komisyon’un supranasyonel düzeyde bir kamusal alan oluşturma

girişimi olarak da nitelendirilebilir mi?

AB karar alma sürecinde Komisyon tarafından uygulanan danışma süreçleri

supranasyonel düzeyde bir kamusal alan oluşturma girişimi olarak nitelendirilebilse

de, danışma süreçlerinin Avrupa kamusal alanı yaratmış olduğunu ileri sürmek

iddialı bir yaklaşım olacaktır; zira danışma süreçleri vatandaşların ortak bir mesele

üzerine görüşlerini açıklamalarına imkan vermekle birlikte, vatandaşların ortak bir

kanıya varmak üzere müzakere yürütebildikleri bir alan değildir. Diğer taraftan,

kamusal alanın temelini hükümetler ve kamu kurumlarının değil, özel alan ve sivil

toplumun oluşturduğunu, ayrıca kamusal alanın “yukarıdan-aşağıya” değil

“aşağıdan yukarıya” yaratılabileceğini belirterek, Komisyon’un girişimiyle bir

Avrupa kamusal alanı yaratılamayacağı ileri sürülmektedir. H. Arendt’in ifadesiyle

kamusal alanlar, otoritelerin meşruiyet krizini çözmeye çalıştıklarında değil,

insanların ortak ve tartışmalı konuları alenen tartıştıkları süreçlerde oluşmaktadır

(Arendt, 1958 ve Dahlberg, 2006).

Ancak Avrupa kamusal alanının Komisyon tarafından oluşturulamayacağı kabul

edilse bile; AB karar alma sürecinde kamusal alan oluşturma girişimlerinin

Komisyon üzerinden gerçekleşmesi, vatandaşların karar alma sürecine katılımı ve

kararların halkın tercihlerini yansıtabilmesi üzerinden Birliğe “girdi” ve “çıktı”

meşruiyeti sağlama gayretinde Komisyon’un ağırlığını ya da bir “araç” niteliğini

gözler önüne sermektedir. Üstelik Lizbon Antlaşması ile düzenlenen ve entegrasyon

tarihinde ilk kez Avrupa vatandaşlarına Avrupa gündemini belirleme fırsatını veren

“Avrupa Vatandaşları Girişimi” uygulamasıyla, Avrupa vatandaşlarının Avrupa

Komisyonu’nu yasama sürecini başlatmaya davet edebilmesi, vatandaşlar ile Birlik

karar alma süreci arasındaki köprü görevini Komisyon’a üstlendirmektedir.


Dolayısıyla Komisyon bizzat formasyonu, üyelerinin ve başkanının atanma

süreçleri, hem kendi hükümetlerine hem de Avrupa vatandaşlarına karşı doğrudan

ya da dolaylı sorumlu olmaması nedeniyle Birliğin demokratik meşruiyeti ve siyasi

sorumluluğu açısından en “sorunlu”, “eleştirilebilir” bir kurumu olsa da, Birliğin

karar alma sürecinde demokratik katılımın sağlanması açısından da bir araç/köprü

niteliği taşımaktadır. Bu açıdan bakılırsa, temsili demokrasi açısından Birliğin

“sorunlu” organı Komisyon, katılımcı demokrasi açısından Birliğin “en aktif”

organıdır. Bu nedenle Komisyon’u, Birlik yönetimi ve Avrupa vatandaşları

arasındaki köprü rolüne vurgu yapmak suretiyle, Birliğin “demokratik açıdan

meşru olmayan meşrulaştırıcısı” olarak tanımlamak mümkündür.

Sonuç

Avro alanında yaşanan borç krizinin etkisiyle, Avrupa Birliği’ne üye devletlerde

mali disiplini güçlendirmek amacıyla Birliğin yürütme organı Avrupa

Komisyonu’na ulusal bütçelerden sorumlu bir komiserinin atanması gibi

Komisyon’un yapısını değiştirmeye yönelik öneriler- hayata geçirilmemiş olsa da-

Birlik yönetiminin demokratik niteliğine ilişkin kaygıların yüksek sesle ifade

edilmesine sebep olmuştur. Üstelik krizin etkileri ile mücadele sürecinde yürürlüğe

giren ve üzerinde çalışmaların sürdürüldüğü Birlik hukuki tasarrufları ile Birlik

çerçevesi dışında imzalanan Mali Antlaşma’nın üye devletlerin ekonomi ve maliye

politikaları üzerinde Avrupa Komisyonu’nun yetkilerini artırması, Birlik

yönetiminin krizle birlikte daha az demokratik olma yönünde ilerlediğine yönelik

eleştirilere neden olmaktadır. Söz konusu eleştiriler, ekonomik gerekçelerle de

olsa, demokratik meşruiyeti ve siyasi sorumluluğu tartışmalı olan Komisyon’un

yetkilerinin artırılmasının demokrasi perspektifinden ne ölçüde kabul edilebilir

olduğuna ilişkindir.

Meşruiyet meselesine ilişkin siyaset teorisi ve felsefesi kapsamında altı çizilen

hususlar dikkate alındığında, Komisyon’u meşrulaştırıcı unsurların mevcut olduğu

aşikardır. Zira Avrupa Birliği’nin yetkileri, anayasal nitelik taşıyan, sosyal sözleşme

olarak da nitelendirilmesi mümkün olan ve Birliğin yetkilerini keyfi ve kontrol dışı

kullanmasını engelleyen kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri aracılığıyla

üye devletler tarafından belirlenmiştir. Üstelik, kurucu antlaşmalar ve antlaşma

değişiklikleri üye devlet parlamentoları ya da referandumlar aracılığıyla halkları

tarafından onaylandığına göre, kurucu antlaşmalar Birliğe ve dolayısıyla

kurumlarına “rıza” gösterildiğinin ve antlaşma değişiklikleri ise entegrasyon

hareketinin başında gösterilen “rıza”nın devam etmekte olduğunun göstergesi

olarak görülebilir.

Ayrıca, Birlik yönetiminde güçler ayrılığı prensibi ile kontrol ve denge

sisteminin gözetildiğinin, dolayısıyla Avrupa Parlamentosu’na karşı heyet olarak

sorumlu olan ve Parlamento’nun güvensizlik önergesi ile düşürülmesinin mümkün


olduğu Komisyon’un Avrupa Parlamentosu aracılığıyla siyasi meşruiyetinin ve

demokratik sorumluluğunun sağlanmakta olduğunun altı çizilebilir. Bir başka

deyişle Komisyon için “dikey” sorumluluk mekanizması olmasa da, “yatay”

sorumluluk mekanizması mevcuttur. Diğer taraftan, Komisyon’un Avrupa

halklarının karar alma süreçlerine katılımını temin etmek için uyguladığı danışma

süreçleri aracılığıyla supranasyonel düzeyde kamusal alan yaratma girişimlerinin

meşruiyetini pekiştirdiği ya da demokratik meşruiyet açığını daralttığı ileri

sürülebilir.

Ancak anılan hususlar Komisyon’un demokratik meşruiyetinin ve Avrupa

halklarına karşı siyasi sorumluluğunun garantisi için yeterli değildir. Üstelik bu

yetersizlik, Lizbon Antlaşması’nda Birliğin işleyişinin temsili demokrasiye

dayandığının hükme bağlanmış olması nedeniyle daha da önem kazanmaktadır. Zira

temsili demokrasi açısından Komisyon’a “girdi meşruiyeti” sağlayacak, bir başka

deyişle üyelerinin Avrupa vatandaşları tarafından belirlenmesine imkan tanıyacak

ve Komisyon’u üye devlet vatandaşlarının değerlendirmesine sunmak suretiyle

vatandaşlara karşı doğrudan siyasi sorumluluğunu sağlayacak herhangi bir araç

bulunmamaktadır. Dolayısıyla, Avrupa Komisyonu Başkanının ve üyelerinin

Avrupa halkları tarafından doğrudan seçimle belirlenmemiş olması; bir başka

deyişle temsili demokrasiye dayanma amacında olan Birliğin parlamenter sistem ya

da başkanlık sistemi olarak nitelendirilmesinin mümkün olmaması, Avrupa

Komisyonu’nun demokratik meşruiyeti ve siyasi sorumluluğu üzerinde, özellikle

temsili demokrasi perspektifinden ciddi ölçüde kaygı kaynağıdır.

Sonuç olarak; Avrupa Komisyonu’nun, ekonomik sorunların çözümü amacıyla,

bir başka deyişle ekonomik gerekçelerle de olsa üye devletlerin ekonomi ve maliye

politikaları üzerinde yetkilerini artıracak nitelikteki her önerinin ve düzenlemenin

Birlik yönetiminin demokratik niteliği açısından eleştiri konusu ve kaygı kaynağı

haline gelmemesi için, Komisyon’un siyasi meşruiyeti ve demokratik sorumluluğu

üzerindeki mevcut sorunların giderilmesi gerekmektedir. Komisyon’un siyasi

meşruiyeti ve demokratik sorumluluğunun temini için, entegrasyon hareketinin

nihai hedefi üzerine tartışmaları büyük ölçüde etkileme kapasitesine sahip başlıca

iki alternatif olduğu ileri sürülebilir. Birincisi, Avrupa Komisyonu’nun Avrupa

Parlamentosu içinden oluşturulması, yani parlamenter hükümete dönüştürülmesidir.

İkincisi ise, Komisyon Başkanının başkanlık sistemlerinde olduğu gibi doğrudan

Birliğe üye devlet vatandaşları tarafından seçilmesidir.


Kaynakça:

Arendt, H., (1958), The Human Condition, University of Chicago Press, Chicago.

Arendt, H., (1970), On Violence, Harcourt Brace & Co, New York.

Bay, C., (1968), “Needs, Wants, and Political Legitimacy”, Canadian Journal of Political

Science, 1(3), pp. 241260.

Bellamy, R., (2006), “Still in Deficit: Rights, Regulation, and Democracy in the EU”

European Law Journal, 12(6), pp. 725-742.

Boedeltje, M. & Cornips, J., (2004), Input and Output Legitimacy in Interactive Governance,

Erasmus Universiteit Rotterdam, http://repub.eur.nl

Bovens, M., (2007), “Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework”

European Law Journal, 13(4), pp. 447468.

Brand, M., (2004), “Affirming and Refining European Cobstitutionalism: Towards the

Establishment of the First Constitution for the European Union”, EUI Working Paper

Law No 2004/2, Italy.

Buchanan, A., (2002), “Political Legitimacy and Democracy”, Ethics, 112(4), pp. 691695.

Budge, I., (1996), The New Challenge of Direct Democracy, Polity Press, Cambridge.

Cohen, R., (1988), “Introduction”, R Cohen & J. D. Toland (eds.), State Formation and

Political Legitimacy, New BrunswickTransaction.

Collignon, S., (2010), Democratic requirements for a European Economic Governance,

International Policy Analysis.

Commission of the European Communities, (2006), White Paper On A European

Communication Policy, COM(2006) 35 final, Brussels.

Commission rebuffs Dutch calls for euro exit plan, (2011), Erişim: 9 Eylül 2011,

http://euractiv.com

Çetin, H., (2003), “Siyasetin Evrensel Sorunu: İktidarın MeşruiyetiMeşruiyetin İktidarı”

Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, 58(3), pp. 6188.

Dahl, R.A., (1994), “Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen

Participation”, Political Science Quarterly, 109(1), pp. 2334.

Dahlberg, L., (2006), The European Commission and European Public Sphere,. Erişim: 12

Ocak 2012, www.uta.fi

Eriksen E.O. & Fossum, J.E., (2004), “Europe in Search of Legitimacy:Strategies of

Legitimation Assessed”, International Political Science Review, 25(4), pp. 435459.

Eurobarometer, (2011), Public Opinion in the European Union, Standard Eurobarometer 74,

Brussels.

Fabbrini, S., (2012), After the Euro Crisis:The President of Europe:A new paradigm for

increasing legitimacy and effectiveness in the EU, Erişim:12 Haziran 2012, www.ceps.eu

Ferejohn, J., (1999), “Accountability and Authority: Toward a Theory of Political

Accountability”, A. Przeworski, S. C. Stokes & B.Manin (eds.). Democracy

Accountabilty and Representation, Cambridge University Press, UK.

http://repub.eur.nl/

http://euractiv.com/

http://www.uta.fi/

http://www.ceps.eu/


Flynn, J., (2004), “Communicative Power in Habermas’s Theory of Democracy”, European

Journal of Political Theory, 3 (4), pp. 433454.

Friedrich, C.J., (1963), Man and His Government, McGraw Hill, New York.

Germany calls for powerful EU budget commissioner, (2012), Erişim:16 Ekim 2012,

www.euobserver.com

Habermas, J., (2002), “Öteki”olmak, “öteki”yle yaşamak:Siyaset Kuramı Yazıları. İ. Aka

(çev.), Yapı Kredi Yayınları, İstanbul.

Hayek, F.A.V., (1995), Kanun, Yasama Faaliyeti ve Özgürlük2. M. Erdoğan (çev.), Türkiye

İş Bankası Kültür Yayınları, Ankara.

Heywood, A., (2011), Siyaset Teorisine Giriş, H.M. Köse (çev.), Küre Yayınları, İstanbul.

John Rawls, Stanford Encyclopedia of Philosophy, Erişim: 1 Aralık 2011,

http://plato.stanford.edu

Karadağ, A., (2003), Kamusal Alan Modelleri: Çoğulcu Perspektiften Bir Değerlendirme.

Ankara Universitesi SBF Dergisi, 58(3), pp. 171195.

Kelnerr, D., (2000), Habermas, the Public Sphere, and Democracy:A Critical Intervention,

Erişim: 12 Şubat 2012, http://www.gseis.ucla.edu.

Knutsen, T.L., (2006), Uluslararası İlişkiler Teorisi Tarihi, Mehmet Özay (çev.), Açılım

Kitap, İstanbul.

Locke, J., (1690), Second Treatise of Government, Erişim: 12 Şubat 2012, www.csus.edu

Lord, C., Magnette, P., (2004), “E Pluribus Unum? Creative Disagreement about Legitimacy

in the EU”, Journal of Common Market Studies, 42(1), pp. 183202.

Mahony, H., (2012), European Commission should be EU government, says Germany,

Erişim:17 Mayıs 2012, http://euobserver.com

Majone, G., (2012), From the Democratic Deficit to a Democratic Default, Erişim: 8 Haziran

2012, http://www.euroalter.com

Manin, B., Przeworski, A. & Stokes, S.C., (1999), Introduction. A. Przeworski, S. C. Stokes

& B.Manin (eds.). Democracy Accountabilty and Representation. Cambridge University

Press,UK.

Micossi, S., (2008), Democracy in the European Union, Erişim:12 Şubat 2013, www.ceps.eu

Moravcsik, A., (1998), The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from

Messina to Maastricht, UCL Press, London.

Moravcsik, A., (2006), “What Can We Learn from the Collapse of the European

Constitutional Project? A Symposium”, Politische Vierteliahresschrift, 47(2), pp. 219-

241.

Moncrieffe, J. M., (1998), “Reconceptualizing Political Accountability”. International

Political Science Review, 19 (4), pp. 387-406.

Montesquieu, (1989), The Spirit of the Laws, Cambridge University Press, Cambridge.

O’Brennan, Treaty threatens to widen democratic deficit in EU, Erişim: 8 Haziran 2012,

http://www.irishtimes.com

http://www.euobserver.com/

http://plato.stanford.edu/

http://www.gseis.ucla.edu/

http://www.csus.edu/

http://euobserver.com/

http://www.euroalter.com/

http://www.ceps.eu/

http://www.irishtimes.com/


O’Donnell, G., (1991), “Delegative Democracy”, EastSouth System Transformations

Working Paper, No.21, University of Chicago, Chicago.

PerotePena, J. & Piggins, A., (2011), A model of deliberative and aggregative democracy,

Erişim: 12 Şubat 2012, www.lse.ac.uk

Persson, T., Roland, G. & Tabellini, G., (1997), “Separation of Powers and Political

Accountability”, The Quarterly Journal of Economics, 112(4), pp.1163-1202.

Political Legitimacy, Stanford Encyclopedia of Philosophy, Erişim: 1 Şubat 2012,

http://plato.stanford.edu

Rawls, J., (1993), Political Liberalism, Columbia University Press, New York.

Rawls, J., (1999), The Law of Peoples, Harvard University Press, Cambridge.

Rawls, J., (2001), Justice as Fairness:A Restatement, Harvard University Press, Cambridge.

Raz, J., (1995), Ethics in the Public Domain:Essays in the Morality of Law and Politics,

Clarendon Press, Oxford.

Reidy, D.A., (2007), “Reciprocity And Reasonable Disagreement: From Liberal To

Democratic Legitimacy”, Philosophical Studies, 132 (2), pp. 243-291.

Reth, M.H., (1999), “No way out for the beast? The unsolved legitimacy problem of

European governance”, Journal of European Public Policy, 6(2), pp. 249-268.

Rihackova, V., (2007), Making the European Commission more acountable? Enhancing

input legitimacy and its possible impact, Institute for European Policy.

Riker, W.H., (1982), Liberalism Against Populism, A Confrontation Between the Theory of

Democracy and the Theory of Social Choice. W.H. Freeman and Company, San

Francisco.

Russell, B., (2010), İktida,. Göksel Zeybek (çev), İlya Yayınevi, İzmir.

Scharpf, F. W., (1997), “Economic integration, democracy and the welfare state”, Journal of

European Public Policy, 4 (1), pp. 18-36.

Scharpf, F. W., (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic?, Oxford University

Press, Oxford.

Schimmelfennig, F., (1996), Legitimacy rule in the EU, The Academic Debate, Tubinger

Arbeitspapiere zur Internationalen Politik und Friedensfroschung.

Simmons, A. J., (2001), Justification and Legitimacy:Essays on Rights and Obligations,

Cambridge University Press, Cambridge.

Smoke, R., (1994), “On the Importance of Policy Legitimacy”, Political Psychology, 15 (1),

Special Issue: Political Psychology and the Work of Alexander L. George, pp. 97-110.

Stillman, P.G., (1974), “The Concept of Legitimacy”, Polity, 7(1), pp. 32-56.

Sutherland, P., (2012), The Euro’s Democratic Deficit, Erişim: 8 Haziran 2012,

http://www.nytimes.com

Yiğit, D., (2011), “Avrupa Birliği’nde Karar Alma Sürecine Katılım ve “Avrupa

Vatandaşları Girişimi”, Uluslararası Hukuk ve Politika, 7(26), pp. 29-53.

Weber, M., (1964), The Theory of Social and Economic Organization, Free Press, New

York.

http://www.lse.ac.uk/

http://plato.stanford.edu/

http://www.nytimes.com/


Wittrock, P., (2011), A Lasting Solution to the Crisis? German Politicians Call for Change

to EU Treaties, Erişim:14 Ekim 2011, Spiegelonline, www.spiegel.de

Wonka, A., (2007), “Technocratic and Independent? The appointment of European

Commissioners and its policy implications”, Journal of European Public Policy, 14(2),

pp. 169-189.

Zuckert, M., (2004), “Natural Rights and Modern Constitutionalism”, Northwestern Journal

of International Human Rights, 2, Erişim: 12 Şubat 2012, www.law.northwestern.edu

http://www.spiegel.de/

http://www.law.northwestern.edu/


DEĞİŞEN ULUSLARARASI SİSTEMDE

TÜRKİYE'NİN BALKAN POLİTİKASININ

TÜRKİYE - AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİLERİNE ETKİSİ

Emirhan GÖRAL*

Özet

Bu makalenin temel sorusu küresel sistemin dönüşmekte olan siyasal yapısında

Türkiye'nin Balkan politikasının Türkiye – Avrupa Birliği ilişkilerine etkisi ile

ilgilidir. Büyük güçlerin mücadelesinde her zaman önemli yeri olan Balkanlar, yeni

şekillenmekte olan dünya düzeninde konumunu korumaktadır. Balkanlar ile çeşitli

bağları bulunan Türkiye'nin bölgeye yönelik politikaları, çok taraflı bir yaklaşım ve

uluslararası barış operasyonlarına iştirak üzerine kurulmuştur. Avrupa için

güvenlik, enerji ve yasa dışı göç bağlamında önemli yeri olan Balkanlar’da

Türkiye’nin politikaları AB tarafından yakından izlenmektedir. Bu çalışma, neo-

realist bir bakış açısı ile Türkiye’nin Balkan politikalarını, ülkenin Avrupa Birliği

ile ilişkileri perspektifinde incelemeyi amaçlamaktadır. Öne sürdüğü ana argüman,

Türkiye’nin Balkanlar’da izlediği çok taraflı ve barışı destekleyici politikaların,

bölge üzerindeki olası güç mücadelesini ve dengeleme hareketlerini önleme işlevi

gördüğü ve Türkiye-AB ilişkileri açısından olumlu bir nokta teşkil ettiğidir.

Anahtar Kelimeler: Balkanlar, uluslararası sistem, büyük güçler, Türk Dış

Politikası, Türkiye – AB ilişkileri

THE IMPACT OF TURKEY’S BALKAN POLICY

ON TURKEY-EUROPEAN UNION RELATIONS

IN THE CHANGING INTERNATIONAL SYSTEM

Abstract

The research question of this article is about the impact of Turkey’s Balkan

policy on Turkey – European Union relations within the context of changing

structure of global political system. The Balkans has always been a special region

for the great powers. This region is also vitally important for Turkey because of

various ties between Turkey and the Balkans. Turkey’s Balkan policy is mainly

constructed on multilateralism and support for international peace missions. The

Balkans is an important region for the EU in terms of security, energy and illegal

immigration, therefore, Turkey’s Balkan policy is under close scrutiny by the EU.

* Dr., Marmara Üniversitesi, Avrupa Birliği Enstitüsü, AB Siyaseti ve Uluslararası İlişkiler Anabilim Dalı, e-posta: [email protected]

100 TÜRKİYE’NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNE ETKİSİ

This study aims to evaluate Turkey’s Balkan policy with respect to its impact on

Turkey-EU relations in a neo-realist perspective. The main argument of this article

is that Turkey’s multilateral and peace keeping policies, which help to avoid

balancing and power contest by the major global actors, have a positive impact on

Turkey-EU relations.

Keywords: The Balkans, international system, great powers, Turkish Foreign policy,

Turkey –EU relations

Giriş

Uluslararası sistemin yapısının değişmekte olduğu akademik çevrelerde

üzerinde uzlaşılan bir konudur. Fakat bu değişimin hangi yönde olacağı oldukça

tartışmalıdır ve belirsizliğini korumaktadır. (Ikenberry, 2002; Schweller, 2011;

Layne, 2011) Soğuk Savaş’ın bitiminden sonra yıkılan iki kutuplu yapı yerini

ABD’nin başat güç olduğu tek kutuplu yapıya bırakmıştır; ancak, özellikle 2001

sonrasında yaşanan gelişmeler, Çin’in hızlı yükselişi ve artan petrol fiyatlarıyla

Rusya’nın eski günlerine dönme sinyalleri vermesi, tek kutuplu yapının artık

değişmekte olduğu izlenimini kuvvetlendirmektedir. Tarihte eşine az rastlanır bir

büyüme örneği sergileyen Çin’in ABD’nin rakibi olarak sistemde yeni bir kutup

oluşturacağına yönelik öngörüler sıkça dile getirilmektedir1. Bununla birlikte

derinleşmesini Almanya-Fransa eksenindeki güçlü bütünleşme taraftarı ülkelerle

ilerletmeye çalışan Avrupa Birliği’nin ABD’yi eleştiren politikaları da çok kutuplu

dünyanın sinyalleri olarak değerlendirilebilir.2

Dünya düzeninin hangi yönde ilerleyeceği henüz belirginleşmeye başlamamış

olsa da bölgesel güç niteliğindeki ülkelerin uluslararası politikadaki rolleri daha

önceki dönemlerde olduğu gibi belirleyici unsurlar arasında olacaktır. Buna bağlı

olarak bölgesel güç düzeyindeki ülkelerin yakınlaştığı kutupların etkilerinin

artacağı da söylenebilir. Bu çerçeveden değerlendirildiğinde Türkiye’nin farklı

bölgelerin kesiştiği noktadaki coğrafi konumu sebebiyle birçok bölgeyi

etkileyebilecek bir güç olduğunu söylemek mümkündür. Daha açık bir ifadeyle,

Türkiye’nin Orta Doğu, Orta Asya, Kafkasya ve Balkanlar üzerindeki politikaları

yeni şekillenmekte olan dünya düzeninde ülkenin yerini belirleyecektir. Türkiye’nin

Balkanlar’da izlediği istikrara yönelik politikaların değişmekte olan uluslararası

sistemde olumlu bir etkisi vardır. Özellikle çok taraflılık üzerinde geliştirilen dış

politika anlayışı bölgede dengeleme ihtiyacını azaltmakta ve bölgenin bir güç

mücadelesi alanına dönüşmesini engellemektedir. Bu sebeple, Türkiye’nin

Balkanlar’a yönelik dış politikası, Türkiye – AB ilişkilerine katkı sağlamaktadır. Bu

olumlu etkinin nasıl bir zeminde oluştuğunu anlamak için Balkanlar’ın uluslararası

alandaki önemine ve büyük güçlerin bölgeye yönelik politikalarına bakmak gerekir.

Makalenin ilk bölümünde yapılan bu incelemenin ardından Türkiye’nin Balkanlar

1 Çin’in ABD karşısındaki gelişiminin uluslararası sistem açısından detaylı bir analizi için bkz.: Art

(2009: 340-71). 2 Atlantik ittifakı içindeki farklı görüşlerin ve fikir ayrılıklarının detaylı incelemesi için bkz.: Andrews (2005).


politikasının güncel analizi ile Avrupa Birliği’nin ve Türkiye’nin bölgede ne derece

uyumlu politikalar izlediğini ortaya çıkartmak mümkün olacaktır.

1. Uluslararası Sistem içinde Balkanlar

Avrupa’nın doğu ile bağlantısını sağlayan en önemli geçiş yolu niteliğindeki

Balkanlar tarih boyunca birçok imparatorluk ve devlet için önemli bir stratejik

bölge olarak değerlendirilmiş ve bunun sonucunda da bölge üzerinde çatışma

süregelen bir durum olmuştur. Kuzeyinde Tuna Nehri ile Avrupa’nın içlerine kadar

giden ticaret yolu, doğuda Karadeniz, güneyde Akdeniz ve Boğazlar’ın varlığı,

genellikle bu bölgeyi kontrol eden aktörün uluslararası alanda, başta Avrupa olmak

üzere, Karadeniz Bölgesi ve Doğu Akdeniz’de etkin bir güç haline geleceğini

düşündürmektedir. Son yüzyıla kadar özellikle doğuya yönelik ticaret yollarının

kontrolünü sağlaması ve verimli toprakları sebebiyle farklı uygarlıkların etkisine

giren Balkanlar’ın, bugünün dünyasında enerji kaynaklarının geçişi ve göç

hareketleri açısından stratejik önemi daha da artmıştır. Bu sebeple bölge gerek

küresel gerekse bölgesel güçler için bir mücadele alanı haline gelmiştir. (İrge, 2011:

25-80)

1389 tarihiyle birlikte Osmanlı hâkimiyetinin başladığı Balkanlar, uzun yıllar

Osmanlı İmparatorluğu’nun Avrupa’nın içlerine kadar ilerleme sağlayacağı temel üs

olmuş, ardından da farklı etnik grupların bağımsızlık mücadelesine tanıklık etmiştir.

Bu dönemde gerek Avrupa’nın büyük güçleri, gerekse Rusya bölgeye özel önem

vermiş, bölgenin farklı dinsel ve etnik yapısını kendi ulusal çıkarlarına yönelik

olarak kullanmaya çalışmışlardır. Rusya’nın Boğazları kontrol etme politikası

çerçevesinde Balkanlar üzerinde yayılma eğilimini arttırması 19. Yüzyıl boyunca

İngiltere’yi tedirgin etmiştir (Armaoğlu, 1991: 52). Bölge üzerinde Avusturya-

Rusya mücadelesi temelinde şekillenen Pan-Cermen blok ile Pan-Slavist blok

arasındaki çatışma ise Birinci Dünya Savaşı ile birlikte doruk noktasına ulaşmıştır

(Armaoğlu, 1991: 53-4). 1918 sonrasında ortaya çıkan Sırp-Hırvat-Sloven Krallığı

başta olmak üzere Balkanlar’daki yeni sınırlar birçok sorunu beraberinde getirmiş

ve iki savaş arası dönemde bölgeyi büyük güçlerin mücadelesine açık bir hale

dönüştürmüştür. İkinci Dünya Savaşı ile birlikte bölgedeki güç mücadelesi önce

Sovyetler Birliği’nin Romanya’dan Baserabya ve Bukovina’yı alması, ardından da

Almanya’nın Yugoslavya ve Yunanistan’ı işgali ile tekrar üst seviyeye ulaşmıştır

(Armaoğlu, 1991: 371-5). Soğuk Savaş döneminde de benzer durum devam etmiş,

iki kamp arasında bölünen ülkeler yoluyla büyük güçlerin Balkanlar’daki

mücadelesi sürmüştür. Doğu Balkanlar’da Romanya ve Bulgaristan gibi iki önemli

ülke Sovyet saflarında yer alırken, ABD’nin savaş sonrasında da devam eden

çabasıyla Yunanistan Batı kampında kalmıştır. Balkanlar’ın batısında ise Mareşal

Tito’nun önderliğinde birleşen Yugoslavya, Soğuk Savaş’ın sonuna kadar varlığını

sürdürmeyi başaran bir federasyon kurarak büyük güçlerin bölgedeki

mücadelesinden nispeten uzak kalmıştır.

Bütün bu sebeplerle Balkanlar’ı doğru değerlendirebilmek için büyük güç

konumundaki aktörlerin politikalarına değinmek gerekir. Neo-realist bakış açısıyla,


uluslararası sistemde büyük güçlerin pozisyonlarının temel önemi olduğu

söylenebilir. Çünkü var olan siyasal sistem bu aktörlerin güç paylaşımlarına göre

şekillenmektedir.3 Daha az güce sahip aktörler ise kendilerini oluşan kutuplaşmaya

göre konumlandırmaktadır. Bu uluslararası sistem içinde gerek Soğuk Savaş

dönemindeki çift kutuplu yapı, gerekse önceki dönemlerdeki çok kutuplu yapı,

Balkanlar’ın güçlü devletlerin mücadele alanı olarak ortaya çıkmasına sebep

olmuştur. Günümüzde uluslararası sistem tek kutuplu bir yapı sergilemekte olsa da

dönüşüm geçirmekte olduğu gözlenmektedir. Soğuk Savaş’ın bitimiyle birlikte

ABD’nin tek başına süper güç olarak ortaya çıktığı tek kutuplu yapı özellikle Irak’a

yaptığı müdahalenin ardından sorgulanmaya başlamış, her ne kadar doğrudan tehdit

olarak algılanmasa bile Amerikan gücünün dengelenmesi sorunu – dost

demokrasiler arasında dahi – tartışılır hale gelmiştir (Walt, 2005). Ayrıca Gilpin’in

(1987) ortaya attığı uluslararası ekonomi ve pazarın etkisiyle gücün merkezden

çevreye doğru kayması sonucu baskın gücün sistemin yapısını sürdürmesinin

zorlaşması yönündeki görüş de tek kutupluluğun değişimine yönelik güncel

tartışmaların zeminini oluşturmaktadır. Daha açık bir ifade ile ABD’nin Çin,

Hindistan, Brezilya ve diğer gelişen ülkelerin ekonomileri karşısında rekabet

edebilmek için aşırı yüksek askeri harcamalarının sürdürülebilir olmadığı ve bunun

da doğal olarak çok kutupluluğa geçişe yol açacağı tartışılmaktadır (Kupchan,

2002: 61-4). Bu durum uzun süren Irak Savaşı’nın ardından daha da tartışılır hale

gelmiştir. Mevcut askeri yapıyla ve ekonomik rekabet ortamında ABD’nin tek

kutupluluğu sürdürmesinin artık yararına olmayacağı söylenebilir. Bu aşamada

Amerika’nın yanı sıra Çin, Rusya, Avrupa Birliği, Japonya, Hindistan, Brezilya ve

hatta Türkiye gibi bazı ülkelerin yükselen güç rolünü üstleneceği yeni bir dünyaya

geçişin yaklaştığı da sıklıkla vurgulanan öngörüler arasındadır. (Schweller, 2011)

2. Balkanlar’da Büyük Güçlerin Etkileri

Balkanlar’ın, büyük güçler için neden önemli olduğunu anlamak, güç

mücadelesini doğru değerlendirebilmek için oldukça önemlidir. Bu bölgenin jeo-

politik konumu itibariyle çok kutuplu dünyada önemli bir yer teşkil edeceği

söylenebilir. Balkanlar, ABD ve Çin gibi ülkeler için hem geçiş yollarında olma,

hem de Avrupa, Rusya ve Türkiye’nin dış politikalarını kontrol etme bağlamında

önem taşımaktadır. Rusya için de akrabalık bağları bulunan Balkanlar’da, diğer

güçlerin etki alanlarını sınırlandırmak öncelikli konudur. Avrupa için ise bu bölge,

güvenlik endişelerinin yanı sıra, küresel aktörlük çabaları ile Rusya ve Türkiye gibi

ülkelerin nüfuz alanlarını sınırlı tutma açısından önemlidir. Dolayısıyla, geçmişte

olduğu gibi, yeni bir dünya düzeninde de Balkanlar’ın en çok Rusya, Avrupa ve

Amerika’nın çıkar mücadelesinde yer bulacağı söylenebilir.

3 Uluslararası sistemin tek bir büyük gücün hakim olduğu yapıda tek kutuplu, iki büyük gücün hakim

olduğu yapıda çift kutuplu, üç veya daha fazla büyük gücün etkin olduğu ortamda ise çok kutuplu bir yapı sergilemektedir.


2.1. Rusya

Büyük güçlerin Balkan politikalarını incelerken öncelikli olarak Rusya'yı ele

almak gerekir, zira Balkanlar’da yaşayan Slav unsurlarla akrabalık bağı olan Rusya

için bölgenin çok boyutlu önemi tarihsel süreçte de gözlenmektedir. Çarlık

döneminde sıcak denizlere ulaşmak ve ticaret yollarını kontrol altında tutabilmek

için önemli bir geçiş noktası olan bölge, imparatorluğun güney ve batıdaki

zafiyetinin azaltılmasında kritik bir yere sahipti. Bu durumun en belirgin etkisini

Kırım Savaşı ile hisseden Rusya, gerek Boğazlar’ı gerekse Balkanlar’ı kontrol

etmek amacıyla Sırp ve Yunan isyanlarına destek vermekten de çekinmemiştir

(Mazower, 2000: 70). Bunun da ötesinde Avusturya-Macaristan İmparatorluğu

Sırbistan’ı işgal ettiğinde Rusya, Sırbistan’ı savunmak amacı altında Dünya

Savaşı’na dâhil olmuştur. Son üç yüz yıllık süre içinde Avrupa’da yaşanan

çatışmalarda Sırplar’la Ruslar’ın aynı safta yer aldığı da hatırlanırsa (Medvedev,

1999) Slav kardeşliğinin önemi açık bir şekilde anlaşılmış olur.

Ancak Çarlık Rusya’sının benzer politikalarını sadece pan-Slavist bir düşünce

ürünü olarak değerlendirmek yeterli olmaz. Rusya’nın stratejik çıkarları ve diğer

büyük güçlerle olan konumu da Çarlık döneminde Balkanlar’a yönelik Rus

politikasını şekillendiren önemli etkenlerden biridir. Rus ihtilalinden sonra

açıklanan Çarlık belgeleriyle açığa çıkan gizil anlaşmalarda İstanbul ve Boğazlar’ın

Ruslar’ın kontrolüne bırakılması isteği bu yaklaşımı doğrular nitelikteki önemli

belgelerdir (Suny, 1998: 43). Kısacası, Çarlık döneminde Rusya’nın Balkanlar’a

yönelik politikası bölgede diğer büyük güçlerin etkinliğini kırmaya ve Rusya yanlısı

yönetimlerin hâkim olmasını sağlamak üzere şekillenmiştir. Bunun temel nedeni de

o dönemin uluslararası sisteminde yaşanan çok kutuplu yapıda Rusya’nın gücünü

ve etkisini korumak ve arttırmak olarak özetlenebilir.

Ekim devrimi sonrasında kendilerinden önceki dönemden farklı bir şekilde

Sovyet yöneticileri stratejik ve ekonomik olarak Balkanlar’a, Boğazlar’a olduğu

kadar büyük bir önem atfetmemişlerdir. Slav ve Ortodoks kardeşliğinden ziyade, iki

kutup arasında yaşanan Soğuk Savaş’ın etki alanı mücadelesi, Sovyetler’in bölgeye

yönelik politikasını şekillendiren faktör olmuştur. Sosyalist sistemlerin hâkim

olduğu Yugoslavya, Romanya, Bulgaristan ve Arnavutluk, Rusya’nın etkisini Çarlık

döneminde olmadığı kadar uzak bir noktaya, Adriyatik Denizi’ne ulaştırmıştır.

Ancak bu etki, özellikle Tito yönetimindeki Yugoslavya’nın Sovyetler’e koşulsuz

itaati reddeden bağımsız tutumu sebebiyle oldukça azalmıştır. Bu durum,

Bulgaristan dışındaki ülkelerde de etkili olmuş ve Sovyetler Birliği’nin bölgedeki

tesirini oldukça düşürmüştür. Bölgenin Sovyetler Birliği’ne yakınlaşması için

Gorbaçov’un politikalarını beklemek gerekmiştir. (Headley, 2008: 19-22)

Soğuk Savaş'ın katı çizgilerinin oluşmasıyla birlikte durağan bir dönem geçiren

bölgeye yönelik Rus politikası Soğuk Savaş’ın bitmesiyle yeniden şekillenmeye

başlamıştır. Rusya’nın dış politikasında realizmin etkisi 1990’lı yıllarda dışişleri

bakanlığı yapan Kozyrev ve Primakov’un sıklıkla dile getirdikleri çok kutuplu

dünya söylemlerinde de ortaya çıkmıştır (Lynch, 2001: 11). Eski Yugoslavya’nın


dağılma sürecinde Sırplar’a yönelik Batılı devletlerin müdahalelerini önleme

temelindeki Rus stratejisinin esas motiflerinden biri olarak hiç şüphesiz Ortodoks-

Slav kardeşliğinden söz edilebilir. Ancak Rusya’nın Balkanlar’da Batılı güçler ile

ters düşmesinde en az Slav kardeşliği kadar etkili bir başka neden NATO'nun

doğuya doğru genişlemesini kontrol altında tutmak olmuştur (Headley, 2008: 49-

52). Bu durum, Rusya'nın Batı ile olan ideolojik çatışmasının bitmesine rağmen etki

alanı çatışmasının devam ettiğini göstermesi bakımından önemlidir. Rusya için,

özellikle Batılı güçlerin çevre bölgesi içinde yer alan Balkanlar’ı kendi nüfuzu

altında tutmak, Avrupa karşısında çok önemli bir avantaj anlamına gelmekteydi. Bu

sebeple, gerek Bosna Savaşı, gerekse Kosova müdahalesi sırasında Batı ile derin

görüş ayrılıkları olan Rusya, bölgede etkinliğini sürdürmeye çalışmıştır.

Günümüzde de bu durum devam etmektedir.

Rusya'nın etkinliğini sürdürme çabasının bir diğer önemli unsuru da son yıllarda

gelişen enerji geçiş yollarının kontrolüne sahip olma çabasıdır. İrge’nin (2011: 282-

3) vurguladığı gibi: “Balkanlar’ın enerji güzergâhında yer alan bir köprü haline

gelmesi ve büyük güçlerin ekonomik, siyasal, kültürel alanlarda da rekabet içinde

oldukları bir bölge olması Balkanlar’ın stratejik önemini ortaya koymaktadır.”

Rusya’nın Orta Asya ve Hazar bölgesindeki geniş çaplı çıkarları Balkanlar’da aktif

bir siyaset izlemesini zorunlu kılmaktadır (Larrabee, 1996: 402). Daha açık bir

ifadeyle, Rusya’nın özellikle Avrupa üzerinde enerji kaynakları yoluyla elde ettiği

siyasi etkisini sürdürebilmesi için Avrupa’ya yönelik bütün enerji yollarını kontrol

etmesi stratejik çıkarları için oldukça önemlidir. Enerji çeşitlendirme çabasında olan

Avrupa Birliği için büyük öneme sahip Hazar ve Orta Asya bölgesi kaynaklarının

Batı yönüne akışını sağlayacak önemli geçiş noktaları Balkanlar üzerinden

tasarlanabilir. Nabucco Projesi’ne alternatif olarak Rusya tarafından geliştirilen ve

Sırbistan üzerinden geçen Güney Akım hattının gerek Balkanlar, gerekse Avrupa

üzerinde Rusya’nın etkinliğini pekiştireceği açıktır (Ekinci, 2011: 424-5). Bu

sebeple gerek Boğazlar gerekse Balkanlar’da Rusya’nın dış politikasına ters

düşecek bir gücün varlığı Rusya açısından kabul edilemez bir durumdur.

Dolayısıyla, neo-realist bir bakış açısı ile, değişmekte olan dünya düzeninde

Rusya’nın gerek enerji alanında Avrupa’daki etkinliğini sürdürebilmesi, gerekse

bölgesel güçlerle olan ilişkilerinde avantajlı konumda olabilmesi için Balkanlar’la

ilgili politikalarının hayati bir öneme sahip olduğu söylenebilir.

2.2. Amerika Birleşik Devletleri

Değişen dünya düzeninde Balkanlar’ın yerini incelerken ele alınması gereken

diğer önemli aktör de bugünkü dünya düzeninde tek süper güç pozisyonunu

koruyan ABD’dir. Rusya’nın aksine, ABD için Balkanlar hayati bir anlam ifade

etmemektedir. Coğrafi olarak herhangi bir sınır yakınlığı olmadığı için bölgede

etkin bir güç olmak ABD’nin güvenliğine doğrudan etki eden bir gereklilik değildir.

Diğer yandan Rusya gibi bölge ülkeleriyle akrabalık bağı da bulunmadığı için bölge

halklarının arasındaki çatışmaya müdahil olmak, ABD yöneticileri için bir iç

politika aracı olarak da değerlendirilemez. Ayrıca, tarihsel süreç içinde ABD’nin

bölge ile hayati çıkar odaklı bir ilişkisi de bulunmamıştır.


Balkanlar’ı Amerika Birleşik Devletleri için önemli kılan unsur, diğer büyük

güçler üzerinde etki kurma becerisine olan katkısıdır. Yugoslavya’ya yönelik

Amerikan müdahalesi NATO’nun caydırıcı gücünü ortaya koymaya ve ABD’nin

Rusya ve Çin gibi çok kutupluluk üzerinde odaklanan ülkelerle olan ilişkilerinde

etkinliğini göstermeye yönelik bir hareket olarak değerlendirilebilir (Bullington,

1999). 11 Eylül sonrasında Afganistan’da ve Irak’ta gerçekleştirdiği

müdahalelerinin ABD üzerinde oluşturduğu ekonomik ve askeri yük sebebiyle,

süper güç bu bölgeyi Avrupa’nın etki alanında bırakmayı tercih etmiştir (Cato,

2009: 579-81). Headley’i (2008: 58) izleyerek ifade etmek gerekirse, ABD için

Balkanlar stratejik olarak kritik önemle sahip değildir ancak Rusya başta olmak

üzere diğer büyük güçler için stratejik öneminden dolayı ABD bölgeye yönelik

olarak 1990’ların başlarından bu yana önemli faaliyetlerde bulunmuştur.

2.3. Avrupa Birliği’nin Büyük Üyeleri

Soğuk Savaş döneminde Batı ittifakının büyük üyesi ABD’nin bölgede herhangi

bir temel çıkarı olmasa da diğer müttefik güçler olan Batı Avrupa ülkeleri için

Balkanlar son derece önemli bir bölgedir. AB içinde büyük ülkeler olarak

adlandırılan üyeler4 arasında hiç şüphesiz bölgeye en büyük ilgiyi gösteren, çok

kutuplu dünyada rolü yadsınamayacak olan Almanya’dır. Ancak, gerek

Almanya’nın gerekse başta Fransa olmak üzere AB’deki diğer büyük devletlerin

yeni oluşacak çok kutuplu bir yapıda tek başlarına kutup yaratabilecek kadar büyük

birer güç olarak ortaya çıkmaları bugün için tartışmalı bir konudur (Bertherton ve

Vogler, 2006: 221-2). Buna rağmen özellikle Almanya’nın Balkanlar’a yönelik

çıkarları büyük bir güç ölçeğinde ele alınabilir. Coğrafi konumu sebebiyle

Balkanlar, tarihsel süreç içinde Avrupa’nın büyük güçleri için önem arz etmiştir.

Birinci Dünya Savaşı öncesi dönemde Balkanlar’ın Avusturya’nın etki alanında

olmasından dolayı bölgeye yönelik Alman politikaları sınırlı kalmıştır (Miller ve

Kagan, 1997: 66). Almanya’nın savaşta yenilmesinin ardından bölgede etkili

olmaya çalışan Fransa’nın çıkarları statüko yanlısı bir tutum sergilemesine sebep

olmuş, Mussolini’nin iktidara gelmesi ise İtalya’nın Balkanlar’da revizyonist

politikalar izlemesine yol açmıştır (Miller ve Kagan, 1997: 72-3).

İkinci Dünya Savaşı sonrasında, Soğuk Savaş’ın iki kutuplu baskılayıcı etkisi5

ile Avrupalı devletlerin Balkanlar’daki güç mücadelesinin dışında kaldığı

gözlemlenmiştir. Ancak Soğuk Savaş sonrasında Avrupa’nın bölgeye yönelik ilgisi

tekrar ortaya çıkmıştır. Özellikle dünya siyasetindeki yeni kutuplaşmanın henüz

belirginleşmediği 1990’lı yıllarda Almanya bölge politikasını kesin çizgilerle ortaya

koymaya çalışmıştır. Bu çerçevede Almanya’nın Slovenya ve Hırvatistan’ı Aralık

1991’de tanıması Yugoslavya krizinin hızla tırmanmasına önemli bir sebep olarak

da değerlendirilmiştir (Lucarelli, 1997: 65-6). Bununla birlikte, krizin ilerleyen

aşamalarında Bosna Savaşı’na müdahale konusunda Batı Avrupa Birliği içinde

4 Avrupa Birliği içindeki büyük ülkeler, genellikle Almanya, Fransa, İngiltere ve İtalya olarak

değerlendirmektedir. 5 “Baskılayıcı etki” terimi için bkz: Buzan ve Waever (2003: 61-68).


karar alınamaması ve kıta içindeki bir çatışmaya çözüm üretilememesi (Özdal,

2008) farklı siyasi çıkarların Avrupa devletlerini farklı politikalara yönelttiğinin de

bir göstergesidir.

Almanya’nın erken diplomatik girişiminde Hırvatistan ile olan yakınlığın etkili

olduğu söylenebilir. Bu etki kadar yeni şekillenmekte olan dünya düzeninde büyük

güç olmak için gerekli enerji kaynaklarına erişim yolu üzerinde olan ve Avrupa’nın

doğu ile bağlantısını teşkil eden geçiş özelliği nedeniyle Balkanlar’da kendi etkisi

dışında bir gücün yerleşmesini engelleme istediğinin de Almanya’nın Yugoslav

krizinde tek taraflı hareket etmesini açıklayabilir.

Genelde AB, özelde de Almanya’nın Balkanlar’a ilgisi Yugoslavya’nın dağılma

süreci ile sınırlı kalmamıştır. Özellikle Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası

çerçevesinde geliştirilen kriz yönetimi misyonları çerçevesinde Bosna, Makedonya

ve Kosova’da önemli görevler üstlenmiştir.6 Bu misyonlar aracılığı ile Avrupa

Birliği’nin oluşturduğu polis ve askeri güçler bölgede uzun süre görev yapmış,

böylece Avrupa’nın büyük devletlerinin bölgede etkin bir askeri ve sivil etkinlik

imkânı olmuştur.

Avrupa’nın Balkanlar’a olan ilgisinin stratejik konumlamadan ziyade

Avrupa’daki politik istikrarı sürdürmek ve Balkanlar kaynaklı organize suç ve sınır

güvenliği gibi sorunları çözmeye yönelik olduğu üzerine bazı yaklaşımlar da vardır.

Avrupa Birliği ülkelerinin yaklaşımı, üst düzey askeri güvenlik endişeleri yerine

daha düşük düzeyli ve toplumsal güvenlik algılamaları üzerinde odaklanarak

Balkanlar’ın Avrupalılaşması hedefi üzerinden de değerlendirilebilir. (Gross, 2011:

261-5) Özellikle Santa Maria de Feira Zirvesi’nde ve Fransa’nın çabalarıyla Kasım

2000’de gerçekleştirilen Zagreb Zirvesi’nde Batı Balkanlar’ın üyelik için potansiyel

aday olduklarının vurgulanması bölgenin önemini göstermektedir (Braniff, 2011:

76) Bu açıdan bakıldığında, Almanya örneğindeki müdahaleci yaklaşımı ve takip

eden dönemde Fransa’nın çabalarını Avrupa’nın içinde yer alan bir bölgenin

istikrarını sağlamaya yönelik önleyici bir çaba7 olarak görmek mümkündür. Ancak

bu yaklaşımlar Yugoslavya’nın çözülmesinin ilk yıllarında Avrupalı büyük

devletlerin bölge politikalarına gösterdiği ilgiyi açıklamakta çok yeterli değildir.

Örneğin, Mearshimer (2001: 48-49), Soğuk Savaş’ın bitimi ile birlikte Avrupalıların

ABD’nin güvenlik şemsiyesinin dışında kalma korkusu ile bölgeye yönelik

ilgilerinin artması arasında bir paralellik kurulabileceğini iddia eder. Zira, ABD

güvencesi olmadan Avrupa’nın içine kadar nüfuz edebilecek bir karşıt güç, çok

kutuplu bir dünyada Avrupalı büyük güçleri zor durumda bırakabilirdi.

Öte yandan, yukarıda da sözü edildiği üzere, Avrupa için Balkanlar, enerji geçişi

açısından da önemli bir güzergâh olarak görülmektedir. Birçok belgede enerji

6 Bu ülkelerdeki operasyonların detaylı analizleri için bkz: Grevi, Hell ve Keohane (2009). 7 Her ne kadar Avrupalı güçlerin müdahale çabasından söz edilse de bu çabanın ortaya konulması için ortak bir Avrupa hareketinden söz etmek mümkün değildir (Cohen, 1993). Dayton Barışı’nın

sağlanmasında ve Kosova müdahalelerinde ABD önderliğinin etkisi ve ortak hareket zaafları Avrupa’nın

Balkanlar’a yönelik daha aktif bir politika izlemesi ihtiyacını ve dış politikada tek sesle hareket etme gerekliliğini ortaya koymuştur.


kaynakları olduğu kadar enerji yollarının da çeşitlendirilmesi gereğini vurgulayan8

Avrupa Birliği için Balkanlar, Rusya’ya olan doğalgaz bağımlılığını azaltmak için

alternatif güzergâhlar üzerinde yer almasından dolayı da oldukça önemlidir (Ekinci,

2011: 427-28). Ayrıca, Balkanlar’ın Avrupa’ya yasadışı göç yollarında önemli bir

geçiş noktası olması ve organize suçlar açısından dikkate değer bir potansiyel

taşıması da Avrupalı devletlerin bölgeyle ilgili hassasiyetini arttırmaktadır.

3. Türkiye’nin Balkanlar Politikası

Tarihsel süreç içinde Türkiye’nin Balkanlar’a yönelik politikalarını analiz

etmek, günümüzdeki dış politika yaklaşımının nedenlerini anlamaya da yardımcı

olacaktır. Güneydoğu Avrupa’da yüzyıllar süren Osmanlı hâkimiyeti sonucu

Türkiye’nin Balkanlar’daki bazı gruplarla yakın bağları vardır. Öte yandan aynı

sebeple bazı bölge ülkeleri ve halkları arasında da olumsuz bir imajı oluşmuştur.

Doğal olarak Türkiye’nin bölgeye yönelik politikaları da zaman zaman üst düzeye

çıkmaktadır.

3.1. Soğuk Savaş’ın Bitimine Kadar Türkiye’nin Balkanlar’a Yaklaşımı

Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulmasının ardından, iki savaş arası dönemde

Balkanlarla ilişkileri derinden etkileyecek çok önemli olaylar yaşanmamıştır. Bunun

başlıca nedeni Türkiye’nin de içinde bulunduğu coğrafyanın Birinci Dünya Savaşı

sonrasında oldukça yıpranmış olmasıdır. İki savaş arası dönemde bölge dışı güçlerin

Balkanlar’da etkinliğini azaltmak amacıyla –özellikle İtalya ile Nazi Almanya’sının

politikalarına karşı– oluşturulan Balkan Antantı büyük oranda Türkiye’nin

girişimleriyle hayat bulmuştu (Sükan, 2001: 186-8). Soğuk savaşın başında ise

Sovyet tehdidine karşı Yugoslavya, Türkiye ve Yunanistan arasında Balkan Paktı

oluşturulmuştu. Bu bir ittifak antlaşması olmasa da bu üç ülkeyi birbirine

yakınlaştırması anlamında önemli bir adım teşkil etmişti (Sükan: 189-91).

Türkiye’nin söz konusu iki anlaşma yoluyla uyguladığı bu politika neo-realist bakış

açısıyla kolaylıkla açıklanabilir. Daha açık bir ifadeyle, bölgede büyük güçlerin

etkisini dengelemeye yönelik olarak Türkiye bölge ülkeleriyle işbirliğine gitmiş ve

kendisinin de bir parçasını teşkil ettiği Balkanlar’da hâkim bir gücün varlığını

engellemeye çalışmıştır.

Soğuk Savaş’ın sonuna kadar olan dönemde ise bölgeye yönelik politikalar Türk

Yunan anlaşmazlığının ötesine geçememiş, Kıbrıs ve Ege sorunları ile sınırlı

kalmıştır. Türkiye’nin Yugoslavya’ya bakışı da daha ziyade Batı’ya ticaretin geçiş

güzergâhında bir ülke konumunda değerlendirmekle sınırlı olmuştur (Robins, 2001:

343). Bu anlamda 1990 öncesi dönemde Türkiye’nin Balkanlar’da statükonun

korunmasından yana olan bir tutum izlediği söylenebilir (Robins, 2001: 12). Bunun

önemli nedenlerinden biri de Türkiye’nin Soğuk Savaş döneminde bulunduğu

8 Avrupa Birliği’nin enerji çeşitliliğini vurguladığı en önemli belgesi 2006 yılında yayınlanan enerji güvenliği ile ilgili Avrupa stratejisi oluşturan yeşil kitaptır. Bu belgenin oluşturulması sürecinde Rusya

ile Ukrayna arasında o dönemde yaşanan enerji krizinin de etkisi vardır. Kriz Rusya’ya doğalgaz

konusunda aşırı bağımlılığı bulunan AB’nin enerji çeşitliliğinin yanı sıra kaynak ülke çeşitliliğine de yönelmesi gerektiğini ortaya koymuştur. Belge için bkz.: European Commission (2006).


coğrafyadır. Türkiye’nin komşuları arasında karşıt kampın lideri olan Sovyetler

Birliği’nin yanı sıra yoğun bir çatışma sürecinin yaşandığı bir bölge olan Orta

Doğu’nun ve her an karışması muhtemel bir bölge olan Balkanlar’ın da olması

Türkiye’nin Soğuk Savaş süresince dış politikasını belirleyen önemli etkenler

olarak sıralanabilir.

Neo-realist bir açıdan değerlendirilecek olursa, çift kutuplu bir yapıda etrafı

diğer kampın lideri olan ülke ve istikrarsız bir görünüm sergileyen üçüncü dünya

ülkeleri ile çevrili bir kanat ülkesi olarak Türkiye’nin varlığını devam ettirebilmesi

için mevcut durumun sürdürülmesi doğal bir dış politika seçimi olarak

değerlendirilebilir. Dolayısıyla, Türkiye’nin dış politikasını şekillendiren en temel

unsurun uluslararası sistemin yapısı olduğunu söylemek yanlış olmaz. Bunu teyit

etmek için Türkiye’nin Soğuk Savaş sonrasında farklılıklar gösteren dış politikasını

incelemek gerekir.

3.2. Soğuk Savaş Sonrası Balkanlar’a Yönelik Türk Dış Politikası

Soğuk Savaş’ın sona ermesi ve tek kutuplu kabul edilebilecek bir dünyaya

geçişle birlikte Türkiye’nin dış politikasında genel olarak temel bir kaymanın

yaşandığı söylenemez. NATO’ya bağlılığın devam etmesi ve Soğuk Savaş’ın erken

döneminde Avrupa Ekonomik Topluluğu’na adaylıkla başlayan Avrupa Birliği

sürecinin daha da ivme kazanarak ilerlemesi Türkiye’nin temel dış politika

seçiminde büyük bir farklılık olmadığını göstermektedir. Bununla birlikte

Türkiye’nin Soğuk Savaş öncesi döneme göre daha aktif bir dış politika izlediği de

gözlenmiştir. Özellikle Sovyetler Birliği’nin dağılmasının ardından

bağımsızlıklarını kazanan Orta Asya ülkeleriyle akrabalık bağını öne çıkaran bir

yakınlaşma çabası ve Balkanlar’daki çatışma alanlarına uluslararası toplumla

birlikte hareket ederek izlediği aktif yaklaşımı9, Türkiye’nin Soğuk Savaş öncesi

durağan politikasından sıyrılmasının önemli göstergeleridir (Larrabee ve Lesser,

2003: 94-5). Neo-realist bir bakış açısıyla Türkiye’nin bu tutumu normal olarak

yorumlanabilir. Zira, Türkiye’nin yakın sahası olarak nitelendirilebilecek bir bölge

olan Orta Asya’da Sovyetler’in etki alanının azaldığı ve bir başka gücün bölgeye

nüfuz etmesinin Türkiye’nin çıkarlarına olmayacağı açıktır. Türkiye’nin varlığını

devam ettirmek için yapması gereken ise bulunduğu bölgelerde etkin güç haline

gelmeye çalışmasıdır. Aksi halde, içinde yer aldığı veya yakın coğrafi saha içindeki

bölgelerde hegemonik etki yaratacak bir gücün oluşumu, Türkiye’nin varlığını

temelden sarsacak bir etkiye dönüşebilirdi. Bu açıdan değerlendirildiğinde,

Türkiye’nin yakın kara havzasındaki bölge ülkelerine yönelik ilişkilerinde daha

aktif bir dış politikaya yönelmesi neo-realist bir bakış açısı ile daha kolay

açıklanabilir.

9 Türkiye gerek Yunanistan, gerekse diğer Balkan ülkelerinde Müslüman kimliği üzerinden politika

yapmayı tercih etmemiştir. Bosna ve Kosova’daki NATO ve Birleşmiş Milletler güçlerine katılarak hem

bölgedeki Müslüman unsurlarla olan bağlarını korumuş, hem Batı saflarında yer aldığını ortaya koymuş, hem de tek taraflı politikalara destek vermediğini göstermiştir.


3.3. 2000’li Yıllarda Türkiye’nin Balkanlar’a Yaklaşımı

1990’lı yıllar boyunca Türkiye’nin artan fakat kontrollü bir dış politika etkinliği

gösterdiği söylenebilir. 11 Eylül sonrasında ise uluslararası sistemin yapısı ile ilgili

yeni gelişmeler paralelinde Türk dış politikası da yeni bir şekil almıştır. ABD’nin

neo-konservatif politikalara yönelmesi ile birlikte özellikle Irak’a yönelik

operasyon, başta Almanya ve Fransa olmak üzere müttefikleri arasında da olumlu

karşılanmamıştı (Lundestad, 2005). Bu anlamda yumuşak ya da hafif dengeleme

olarak adlandırılan uygulamalarla başta Rusya olmak üzere Avrupalı güçlerin de

ABD politikalarına karşı durduğu yorumları yapılmıştır (Pape, 2005; Paul, 2005).

Türkiye’nin dış politikası da uluslararası konjonktüre paralel olarak değişlik

göstermiştir. Irak’a müdahale yolunda Türkiye’nin topraklarını ABD askerlerine

kullandırmaması da yine bu çerçevede değerlendirilebilir. Bu durum Türk-

Amerikan ilişkilerini olumsuz etkilemiş olsa da neo-realist pencereden bakıldığında

kendi bölgesinde ABD’nin tek taraflı politikalarının Türkiye’nin varlığına bir tehdit

olarak algılanacağı açıktır. Dolayısıyla Türkiye’nin de ABD’nin bölgede sınırsız bir

politika izlemesine karşı diğer ülkelerle birlikte hareket etmesi izah edilebilir. Bu

anlamda güneyinde istikrarsız bir alan oluşan Türkiye’nin Balkanlar’da barış ve

istikrar sağlanmasına ve büyük güçlerin bölgeye nüfuzunun sınırlandırılmasına

yönelik politikaları ön plana çıkmıştır. Öte yandan, geçmişi uzun yıllara ve birçok

karmaşık soruna dayanan Türk-Yunan ilişkilerinin 1999 Marmara depremi

sonrasında kazandığı ivme aslında iki ülke dışişleri bakanları İsmail Cem ve Yorgo

Papandreu’nun gayretleri ile şekillenen bir sürecin sonucu olarak Türkiye’nin

değişmekte olan dış politikasında yeni bir adım olarak ortaya çıkmıştır (Ker-

Lindsay, 2000). Benzer bir etki Ahmet Davutoğlu’nun yönlendirdiği Kıbrıs

politikasında da görülmektedir. Bugün Türk dış politikasının şekillenmesinde

Ahmet Davutoğlu’nun önemli bir yeri olduğu açıktır. Adalet ve Kalkınma

Partisi’nin iktidara gelişinin ardından önce danışmanlık düzeyinde başlayan süreçte

bakanlık dönemi ile dış politikanın şekillenmesinde Davutoğlu önemli bir faktör

haline gelmiştir.10

Davutoğlu’nun döneminde öne çıkan “komşularla sıfır sorun”

politikası Türkiye’nin bölgesel bir güç olarak birden fazla bölgede etkin bir aktör

olması fikrine dayanmaktadır. Türkiye’nin bazı özelliklerinin komşu olduğu

bölgelerde etki sahibi bir aktör olarak ortaya çıkmasını sağlayacağı görüşü

akademik çevrelerde de kabul görmüştür. Bu özelliklerinin başında ekonomik

gelişim düzeyi, politik istikrarı, dinamik sosyal gücü ve ülke içinde İslam’la

demokrasiyi birlikte yürütme becerisi gelmektedir. (Kirişçi, 2006: 96)

Bu açıdan değerlendirildiğinde Türkiye’nin Balkanlar’a yönelik politikasında

özellikle ekonomik gelişim düzeyi ile bölgenin kalkınmasına yönelik girişimler ön

10 Dış politika karar alıcılarının sistemin gerekliliklerini dikkate almadan politikalar belirlemeleri, neo-

realizme göre ülke çıkarlarına zarar veren önemli bir unsurdur. Bush doktrini sonrasında yeni-

muhafazakar politikaların ABD düşmanlığını arttırmak yoluyla bu ülkenin uluslar çıkarlarına zarar vermesi bunun en önemli örneğidir (Walt, 2005). Bu çerçeveden değerlendirildiğinde Dışişleri Bakanları

Cem ve Davutoğlu tarafından genelde Balkanlar, özelde ise Türk Yunan ilişkilerinde izlenen politikaların

uluslararası sistemin gereklilikleri ile örtüşmesi Türk Dış Politikası’nın bu alanlarda olumlu yönde gelişmesine katkı sağlamıştır.


plana çıkmıştır. Türkiye, Hırvatistan, Bosna-Hersek ve Türkiye, Sırbistan, Bosna-

Hersek arasındaki üçlü danışma mekanizmaları Türkiye’nin girişimi ile

başlatılmıştır. Bu mekanizmalar, bölgeye yönelik istikrar ve refahı hedeflemiş

girişimler olarak dikkat çekmektedir. Yine bu çerçevede Güneydoğu Avrupa

İşbirliği Süreci’nin11

kurucuları arasında yer alan Türkiye, bu çerçevede bölgede

ekonomik kalkınma ve siyasi istikrara yönelik oluşumların içinde yer almıştır.12

Bununla birlikte Türkiye, askeri anlamda IFOR ve SFOR’la ve bunların devamı

niteliğindeki AB Barış gücü EUFOR Althea’ya, Makedonya’daki EUFOR

Concordia’ya ve Kosovo’daki KFOR’a katkıda bulunmuştur (TSK, 2013). Sivil

inisiyatifler olan Birleşmiş Milletler Kosova Misyonu’na (UNMIK), Avrupa

Birliği’nin bu ülkelerdeki iç güvenliği ve hukukun üstünlüğünü geliştirmek için

görevlendirdiği adli ve polis görevlilerinden oluşan EULEX ve EUPOL

misyonlarına da katkı sağlamıştır (T.C. Dışişleri Bakanlığı, 2013b). Bütün bu

girişimler Türkiye’nin Balkanlar’da aktif bir siyaset izlediğini ortaya koymaktadır.

Neo realist açıdan değerlendirildiğinde Türkiye’nin Balkanlar’a yönelik aktif

politikası başka büyük güçlerin bölgeyi kontrol etmesini engellediği sürece makul

ve gerekli olarak yorumlanabilir. Bugün için Türkiye Balkanlar’a yönelik

politikasını dört ana eksen üzerine oturtmuştur: “üst düzeyli siyasi diyalog, herkes

için güvenlik, azami ekonomik entegrasyon ve bölgedeki çok etnikli, çok kültürlü,

çok dinli toplumsal yapıların muhafazası” (T.C. Dışişleri Bakanlığı, 2013a). Bu

yaklaşım Türkiye’nin uluslararası siyasi sistemin yapısındaki bir değişime hazırlıklı

olmaya çalıştığı görünümünü vermektedir. Daha açık bir ifadeyle, Türkiye’nin

politikası; ABD’nin temel aktör olduğu tek kutuplu yapının değişmesi durumunda

bölgede Rusya ya da bir başka büyük gücün hegemonik amaçlı bir yapıya gitmesini

engellemeye yönelik bir çaba olarak da yorumlanabilir.

Ancak daha önce sözü edildiği üzere Türkiye’nin bu yöndeki dış politikasında

Davutoğlu faktörünün etkisi unutulmamalıdır. Türk Dışişleri Bakanı, Türkiye’nin

uluslararası konum içindeki siyasi, ekonomik ve kültürel ağırlığını, Balkanlar’ın da

içinde yer aldığı yakın kara havzasındaki etkinliğine ve performansına

bağlamaktadır (Davutoğlu, 2010: 119-149). Bu etkinlik ve performansın amacının,

Türkiye’nin bulunduğu bölgelerde başka güçlerin baskın hale gelmesini kontrol

etmek ve böylece kendi güvenliğini sağlamak olduğu söylenebilir. Ancak bu temel

amaç Türkiye’nin Osmanlı döneminde sahip olduğu alanlarda kendisine bir yaşam

alanı aramasına dönüşürse, gerçekçi ekollerin temel dinamiği olan diğer güçlerin

dengeleme çabası kaçınılmaz hale gelir. Bölgede Macar, Hırvat ve Sloven

11 Güneydoğu Avrupa İşbirliği Süreci’nin operasyonel kanadı olan Bölgesel Kalkınma Konseyi aktif

şekilde Güneydoğu Avrupa’nın batı ile entegrasyonuna katkı sağlamayı hedeflemektedir. (Regional Cooperation Council, 2013). 12 Türkiye Balkanlar’da çok çeşitli faaliyetler izlemektedir. (T.C. Dışişleri Bakanlığı, 2013a). Türkiye’nin

bölgede izlediği ekonomik, sosyal ve kültürel boyutlu faaliyetler Türkiye’nin yumuşak güç enstrümanlarına ağırlık vermesi ve Türk Dış Politikası’nın Avrupalılaşması olarak da değerlendirilebilir

(Demirtaş, 2013: 172; Fisher Onar ve Watson, 2013). Bu anlamda, başka yaklaşımlarla açıklamak

mümkün olsa da ekonomik işbirliğini arttırıcı politikalar bölgede istikrarı arttırmaya ve büyük güçlerin etkisini azaltmaya katkı sağlamasından dolayı neo-realist çerçeveye uygundur.


unsurların Alman etkinlik alanına; Sırp unsurların Rus etkinlik alanına ve Bulgar,

Rumen ve Yunan unsurların konjonktürel olarak her iki tarafa da yakın politikalar

izleyeceği düşünüldüğünde, Türkiye’nin Arnavut, Boşnak ve Makedon unsurların

kısmi desteği ile bölgede bir egemenlik arayışına girmesi uluslararası sistemin

değişen yapısında zorlayıcı bir davranış olacaktır. Bu gerçeğin farkında olan

ABD’nin de bölgeye yönelik politikaları, güç dengesini korumak üzerine inşa

edilirse, Türkiye’nin yapması gereken Almanya ve Rusya’nın bölgedeki çıkarlarına

saygı gösteren, ABD’nin de güç dengesini sağlayan bir unsur olarak yer aldığı ve

siyasal istikrara sahip bir Balkanlar politikası izlemektir. Zira bölge ülkelerinin

halkları üzerinde Türkiye’nin yoğunlaşan aktif dış politika anlayışının getirdiği ve

Türkiye’nin üst düzey politikacılarının söylemlerinden olumsuz etkilenen bir

kamuoyunun varlığı da unutulmamalıdır (Bechev, 2012: 131-2).

Selanik Zirvesi ile bölge ülkelerine AB üyeliği perspektifinin bütünüyle

açılmasının ardından geçen on yıllık süre içinde; Hırvatistan’ın üyeliğe geçişi,

Karadağ’ın müzakere sürecinin önemli adımlarını tamamlaması, Sırbistan’ın

Kosova ile ilişkilerinin normalleşmesinin ardından üyelik yolunda önemli adımlar

atması, Arnavutluk için aday ülke statüsünün tanınması ve Kosova ile İstikrar ve

Ortaklık Anlaşması yönündeki çalışmalar, Avrupa Birliği’nin Batı Balkanlar’a

yönelik politikalarının kapsayıcılığını göstermektedir. Bosna Hersek’in etnik ve

anayasal tartışmalar sebebiyle, Makedonya’nın ise Yunanistan ile olan isim sorunu

sebebiyle diğerlerinin biraz gerisinde kalmasına rağmen Balkanlar AB üyeliği

yolunda hızlı bir ilerleme kaydetmektedir. (Stratulat, 2013) Avrupa Birliği

üyeliğinin bütün Balkanlar için gerçekleşmesi Türkiye için farklı sonuçlar

doğurabilecektir. Bu açıdan bölge ülkelerinin AB üyeliği, ABD, Rusya ve diğer

büyük güçlerin bölgedeki etkilerini azaltacak ve Türkiye’nin güvenliğine olumlu

yansıyacaktır. Ancak, Türkiye AB dışında kalırken, şu anda aday olan Balkan

devletlerinin üyeliği gerçekleşirse13

; bunun Türkiye'nin bölgedeki gücünü azaltacağı

da düşünülebilir.

4. Türkiye’nin Mevcut Balkan Politikasının Türkiye – AB İlişkilerine Etkisi

Türkiye’nin genelde çevre bölgelerde özelde ise Balkanlar’da üstenmeye

başladığı aktif dış politikanın büyük güçlerle ilişkilerinde farklı etkilerinin olacağı

söylenebilir. Özellikle dünyanın çok kutuplu yapıya yönelen bir uluslararası politik

sistemde olduğu, Türkiye’nin de kendisini nerede konumlandıracağı sorusuna halen

belirgin bir yanıtın olmadığı bir ortamda, Türkiye gibi bölgesel bir gücün

Balkanlar’daki etkisi küçümsenemez. Bu anlamda Balkanlar’da etkili olmak isteyen

büyük güçler için Türkiye’nin bölgedeki varlığı dikkate alınması gereken bir

etmendir.

Bu açıdan bakıldığında, Avrupa Birliği’nin Türkiye ile üyelik ilişkilerini

geliştirmesi, Türkiye’nin askeri ve sivil alanlardaki yeteneklerinden Balkanlar’da

istifade etmesinin yanı sıra bölgedeki etkisini de olumlu şekilde kullanıp Balkan

13 Avrupa Birliği’nin genişlemede Türkiye’den daha fazla Balkanlar’a yöneldiğine yönelik tartışmalar için bkz.: Croft (2013)


ülkeleri arasındaki istikrar ve barış ortamının sürmesine yardımcı olacaktır. Daha

açık bir ifadeyle, Türkiye’nin özellikle yumuşak güç unsuları ile Balkanlar’da

uyguladığı politikaların Türkiye-AB ilişkilerine olumlu yansıdığını ileri sürmek

mümkündür. Zira, Türkiye bu şekilde Balkanlar’ın ekonomik ve siyasi istikrarına

destek olmakta, böylece bölge içi ve dışı dışı aktörlerin dengeleme sarmalına

dönüşecek bir yarış içine girmesine engel olmaktadır. Bununla birlikte, Türkiye’nin

kontrolsüz bir şekilde Balkanlar’da etki arttırmaya çalışması hem (Rusya gibi) diğer

güçlerin bölgeye olan ilgilerini arttıracak hem de Balkan halkları arasında

(Türkiye’nin esas gayesi hakkında) endişeye yol açabilecektir. Böyle bir durum da

doğal olarak Türkiye-AB ilişkilerine olumsuz yönde etki eder.

Balkanlar düşünüldüğünde Türkiye-AB ilişkilerine etkisinden söz edilmesi

gereken bir diğer önemli unsur da -Avrupa Birliği üyesi olması ve Türkiye ile

birçok konuda sorunlarının olması sebebiyle- Yunanistan’dır. Yunanistan’ın geçmiş

yıllarda AB üyesi olmasının avantajlarından da istifade ederek Balkan ülkelerini

kendi saflarına çekmeye yönelik politikalar izlemesi (Ayman, 2012) Türkiye’nin

Balkanlar’daki faaliyetlerini doğrudan etkileyebilecek bir faktördür. 2009 yılının

sonlarında başlayan Avro Bölgesi krizi ile AB üyeliği yolundaki Balkan ülkelerine

karşı üstlenmeye çalıştığı hami rolü zarar görmüş olsa da, Yunanistan’ın düzenli bir

şekilde bu ülkelere yönelik uyguladığı politikalar Türkiye-AB ilişkileri üzerinde de

etkilidir. Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine yönelik genişleme sonrasında Yunan

dış politikasındaki Avrupalılaşma etkisi de artmış ve Yunanistan çok taraflı ve

uluslararası destek alan bir dış politika çizgisine yönelmiştir (Economides, 2005).

Yunanistan’ın yaşadığı ekonomik krizin Türkiye ile ilişkilerinde pozitif sonuçlar

doğuracağı ve iki ülke arasındaki ekonomik işbirliğinin artacağı düşünülebilir

(Itano, 2010; International Crisis Group, 2011). Dolayısıyla, Türk-Yunan

ilişkilerinin gelişimi de Türkiye için zorluklar kadar fırsatlar da barındıran bir

sürece yol açabilir. Zira, Türkiye ile Yunanistan’ın Balkanlar’da izleyeceği paralel

politikalar hem bölgenin dış güçlerin etkilerine karşı kapanmasını hem de ekonomik

ve siyasi istikrar kazanmasını sağlayabilir. Türkiye ile Yunanistan arasında güvenlik

temelinde şekillenen ekonomik işbirliği, hem Balkanlar’ın güvenliğine katkı

sağlayacak hem de Türkiye-AB ilişkilerini olumlu yönde etkileyecektir.

Sonuç olarak, Avrupa’nın önemli bir parçası ve Türkiye’nin komşusu olan

Balkanlar stratejik öneme sahiptir ve büyük güçler için ilgi alanı oluşturmaktadır.

Ayrıca, Türkiye ile Avrupa arasında ticari açıdan da önemli bir geçiş yoludur. Bu

bağlamda, Türkiye’nin Balkanlar’a yönelik politikaları Türkiye -AB ilişkileri

üzerinde de etkili olmaktadır. Bununla birlikte Türkiye’nin bu bölgeye yönelik

politikalarının AB’nin büyük üyelerinin bölgedeki çıkarları ile çatışması durumunda

Türkiye-AB ilişkileri olumsuz yönde etkilenebilecektir. Bir başka ifadeyle,

Türkiye’nin çok kutuplu bir dünya düzeninde Avrupa Birliği dışında olması ve diğer

büyük güçlerle yakın işbirliği ihtimali, Avrupa Birliği’nin Balkanlar’daki

politikalarını zorlaştıracak bir unsura dönüşebilir. Aynı şekilde, çok kutuplu bir

yapıda AB ile Türkiye’nin derinleşen bütünleşme sürecini başarı ile yürütmesi

durumunda Türkiye, Birliğin Balkanlar politikasında önemli bir güçlendirici etken

olabilecektir. Bu açıdan değerlendirildiğinde Türkiye’nin Balkanlar’da aktif ve


kapsayıcı dış politikasının Türkiye-AB ilişkilerinde olumlu bir ektisinin olacağını

söylemek mümkündür.

Sonuç

Bu çalışma, neo-realist bir bakış açısıyla Türkiye’nin Balkanlar’da izlediği

politikaların bölge üzerindeki olası güç mücadelesini ve dengeleme hareketlerini

önleme işlevi gördüğünü vurgulamaktadır. Ayrıca, bu yönüyle Türkiye’nin

Balkanlar politikasının Türkiye’nin Avrupa Birliği üyelik sürecinde önemini

arttırdığını da ileri sürmektedir. Türkiye’nin son yirmi yıllık süre içinde yaşadığı

ekonomik ve sosyal dönüşümler, dünya siyasetinin içinde bulunduğu değişen yapı

ile bir arada düşünüldüğünde Türk Dış Politikası’nın belirgin bir ivme kazandığı

görülmektedir. Ancak bu ivmenin topyekûn bir dış politika değişimi olarak ele

alınması da doğru olmaz. Küresel politik sistemdeki yapısal dönüşümün sancısı

Türkiye’nin yakın çevresindeki bölgelerde daha dikkatli ve bütünleştirici bir rol

üstlenmesini gerekli kılmaktadır. Bu bölgelerin belki de en önemlisinin Balkanlar

olduğu söylenebilir.

Türkiye’nin Avrupa ile olan ticari, sosyal ve siyasi ilişkileri üzerine çok yönlü

etkileri olan Balkanlar’a yönelik özel bir politika geliştirmemesi, Türkiye’nin uzun

vadede ciddi sıkıntılar çekmesine yol açabilir. Bu sebeple Balkanlar’a yönelik

mevcut Türk dış politikası bölgesel dengeleri dikkate aldığı ölçüde sürdürülebilir

bir politikadır. Uluslararası toplumla birlikte çok taraflı operasyonlarda üzerine

düşeni yapan, kendi içlerinde sorunlar yaşayan eski Yugoslav cumhuriyetlerini

ortak platformlarda bir araya getiren fakat bölge ülkeleri ve halkları arasında endişe

uyandırmayan14

bir politika doğal olarak Türkiye’nin çıkarına sonuçlar

doğurmaktadır. Bir başka deyişle Türkiye’nin – en önemli aktörlerden biri olduğu –

Balkanlar için uyguladığı politikanın gerek bölge içi gerekse bölge dışı aktörler

arasında hiçbir tehdit algısı oluşturmaması hayati öneme sahiptir.

Mütevazı ölçüde kalan fakat bölgede varlığını hissettiren bir dış politika çizgisi,

özellikle çok kutuplu bir dünya düzeni oluştuğu takdirde, büyük güçlerin bölgede

dengeleme arayışına girme gereği hissetmemeleri açısından gerekli bir unsurdur.

Hem Türkiye hem de AB için Balkanlar’a başka büyük güçlerin etki etmemeleri

ortak payda olarak görülebilir. Zira bölgenin istikrarı ve barışı için büyük güçlerin

etki alanı oluşturmaması, bölge üzerinde güç mücadelesine girmemesi gereklidir.

Bölgenin istikrarı ve barışı da hem Türkiye’nin hem de AB’nin güvenliğine etki

eden bir unsurdur. Kısaca, Türkiye’nin Balkanlar’da izlediği güncel dış politika

çizgisi, Türkiye’nin AB’nin dış politika alanına yapacağı önemli bir katkı olarak

değerlendirilebilir. Daha açık bir ifadeyle, Türkiye’nin mevcut Balkanlar politikası,

AB’nin Türkiye’ye verdiği önemi arttırıcı bir unsur olarak gerek günümüzde

gerekse tek kutuplu dünya sonrasında Türkiye-AB ilişkilerini olumlu etkileyen,

hatta teşvik edici bir faktör olarak değerlendirilebilir. Uluslararası siyasi yapının

14 Üst düzey Türk yetkililer tarafından dile getirilen ve “Osmanlı dönemine özlem” olarak

algılanabilecek bazı söylemler (Türbedar, 2011) belirli gruplar arasında endişe sebebi olsa da Türkiye’nin bugüne kadar izlediği politika bölgeye ilgili fakat mesafeli bir duruş sergilemektedir.


henüz dönüşümünü tamamlamadığı mevcut süreçte ise Türkiye’nin temkinli bir

politika ile bölge içinde ve dışında çıkarları olan aktörleri harekete geçirmeyecek

düzeyde etkinlik göstermesi olumlu bir politika izlendiği yolunda yorumlanabilir.


Kaynakça:

Andrews, D. M. (der.), (2005), The Atlantic Alliance Under Stress: US-European

Relations After Iraq, Cambridge: Cambridge University Press.

Armaoğlu, F., (1991), 20. Yüzyıl Siyasi Tarihi (1914-1990), Cilt I: 1914-1980,

Ankara: Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları.

Art, Robert J., (2009), America’s Grand Strategy and World Politics, New York:

Routledge.

Ayman, G., (2012), “Balkanlar ile İlişkiler”, Çakmak, Haydar (der.), Türk Dış

Politikası: 1919-2012 (2. Baskı), Ankara: Barış Platin Kitap, ss. 936-943.

Bechev, D., (2012), “Turkey in the Balkans: Taking a Broader View”, Insight

Turkey, 14(1), ss. 131-146.

Braniff, M., (2011), Integrating the Balkans: Conflict Resolution and the Impact of

the EU Expansion, New York: Palgrave Macmillan.

Bretherton, C. ve Vogler, J., (2006), The European Union as a Global Actor

(Second Edition). Londra: Routledge.

Bullington, J.R., (1999), “American Interests, American Values, and War in the

Balkans”, American Diplomacy, 4 (3). Erişim: 18 Haziran 2012,

www.unc.edu/depts/diplomant/AD_Issues/amdipl_12/bullington_war.html.

Buzan, B. ve Ole W., (2003), Regions and Powers: The Structure of International

Security, Cambridge: Cambridge University Press.

Cato Handbook for Policymakers, (2009), Washington D.C: Cato Institute.

Cohen, B., (1993), “Why Europe Failed to Halt the Genocide in Bosnia”,

Washington Report on Middle East Affairs. Erişim: 10 Eylül 2013,

http://www.wrmea.org/wrmea-archives/147-washington-report-archives-1988-

1993/april-may-1993/7158-why-europe-failed-to-halt-the-genocide-in-

bosnia.html.

Croft, A., (3 Ekim 2013), “Insight: Turkey questions its EU future as Brussels looks

to Balkans”, Reuters. Erişim: 13 Aralık 2013,

http://www.reuters.com/article/2013/ 10/03/us-eu-turkey-insight-

idUSBRE99203T20131003.

Davutoğlu, A., (2010), Stratejik Derinlik: Türkiye’nin Uluslararası Konumu (41.

Baskı), İstanbul: Küre Yayınları.

Demirtaş, B., (2013), “Turkey and the Balkans: Overcoming Prejudices, Builidng

Bridges and Constructing a Common Future”, Perceptions, 18(2), ss. 163-184.

Economides, S., (2005), “The Europeanization of Greek Foreign Policy”, West

European Politics, 28(2), ss. 471-191.

Ekinci, D., (2011), “Accomodating Energy Security in the Balkans”, Hasret Çomak,

Caner Sancaktar (der.), Uluslararası Balkan Kongresi Bildiriler Kitabı, Kocaeli:

Kocaeli Üniversitesi Yayınları No:413, ss. 418-429.


European Commission, (2006), “Green Paper: A European Strategy for Sustainable,

Competitive and Secure Energy”, COM(2006)105 final, Brussels: European

Commission.

Fisher Onar, N. ve Watson, M., (2013), “Crisis or opportunity? Turkey, Greece and

the political economy of South-East Europe in the 2010s”, Southeast European

and Black Sea Studies, 13 (3), ss. 407-420.

Gilpin, R., (1987), The Political Economy of International Relations, Princeton:

Princeton University Press.

Grevi, G., Hell, D. ve Keohane, D., (2009), EU Security and Defence Policy: The

first ten years (1999-2009), Paris: EU Institute for Security Studies.

Gross, Eva, (2011), “Explaining EU Foreign Policy towards the Western Balkans”,

Mérand, Frédéric, Foucault, Martial, and Irondelle, Bastien (der.), European

Security Since the Fall of the Berlin Wall, Toronto: University of Toronto Press,

ss. 260-273.

Headley, J., (2008), Russia and the Balkans: foreign policy from Yeltsin to Putin,

New York: Columbia University Press.

Ikenberry, G. J. (der.), (2002), America Unrivaled - The Future of the Balance of

Power, Ithaca ve Londra: Cornell University Press.

International Crisis Group, (19 Temmuz 2011), Turkey and Greece: Time to Settle

the Aegean Dispute, Europe Briefing No.64. Erişim: 15 Aralık 2013,

http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/europe/turkey-cyprus/turkey/B64-

%20Turkey%20and %20Greece-

%20Time%20to%20Settle%20the%20Aegean%20Dis pute.pdf.

Itano, N., (15 Mayıs 2010), “Economic Crisis Brings Greek-Turkish Thaw”, Time

World. Erişim: 10 Aralık 2013,

http://content.time.com/time/world/article/0,8599,1989 488,00.html.

İrge, N.F., (2011), “Balkanlarda Jeopolitik Bölünmeler ve Türkiye”, Hasret Çomak,

Caner Sancaktar (der.), Uluslararası Balkan Kongresi Bildiriler Kitabı, Kocaeli:

Kocaeli Üniversitesi Yayınları No:413, ss. 275-297.

Ker-Lindsay, J. (2000), “Greek-Turkish Rapproachment: The Impact of Disaster

Diplomacy?”, Cambridge Review of International Affairs, 14(1), ss. 215-232.

Kirişçi, K., (2006), “Turkey’s Foreign Policy in Turbulent Times”, Challiot Paper

No.92, Paris: European Security Studies Institute.

Kupchan, C. A., (2002), The End of American Era: U.S. Foreign Policy and Geo-

Politics of the Twenty-First Century, New York: Randam House.

Larrabee, S., (1996), “Russia and the Balkans: Old Themes and New Challanges”,

Baranovsky, V. (der.), Russia and Europe: The Emerging Security Agenda,

Stockholm: SIPRI/Oxford University Press, ss. 389-402.

Larrabee, F. S. ve Lesser, I. O., (2003), Turkish foreign policy in an age of

uncertainty, Santa Monica: Rand Corporation.


Layne, C., (2011), “The unipolar exit: beyond the Pax Americana”, Cambridge

Review of International Affairs, 24(2), ss. 149-164.

Lucarelli, S., (1997), “Germany’s Recognition of Slovenia and Croatia: An

Institutionalist Perspective”, The Internatonal Spectator, 32(2), ss. 65-91.

Lundestad, G., (2005), “Toward transatlantic drift?”, Andrews, David M. (der.), The

Atlantic Alliance Under Stress: US-European Relations After Iraq, Cambridge:

Cambridge University Press, ss. 9-29.

Lynch, A., (2001), “The Realism of Russia’s Foreign Policy”, Europe-Asia Studie,

53(1), ss. 7-31.

Mazower, M., (2000), The Balkans, Londra: Phoenix Press.

Mearsheimer, J., (2001), “The Future of American Pacifier”, Foreign Affairs, 80(5),

ss. 46-61.

Medvedev, R., (1999), “Brothers in the Balkans”, The Guardian. Erişim: 10

Temmuz 2012, www.guardian.co.uk/world/1999/apr/28/balkans8.

Miller, B. ve Kagan, K., (1997), “The Great Powers and Regional Conflicts: Eastern

Europe and the Balkans from the Post-Napoleonic Erat o the Post-Cold War

Era”, International Studies Quarterly, 41(1), ss. 51-86.

Özdal, B., (2008), “Yugoslavya’nın Dağılma Süreci Çerçevesinde Avrupa

Birliği’nin Balkanlar Politikası”, (der.) Dönmez, R.Ö. ve Gökhan Telatar,

Küreselleşen Dünyada Avrupa Birliği, Ankara: Phoenix, ss. 406-454.

Pape, R. A., (2005), “Soft Balancing against the United States”, International

Security, 30(1), ss. 7-45.

Paul, T.V., (2005), “Soft Balancing in the Age of U.S. Primacy”, International

Security, 30(1), ss. 46-71.

Regional Cooperation Council, (2013). Overview. Erişim: 18 Ekim 2013,

http://www.rcc.int/pages/6/2/overview

Robins, P., (2001)., Suits and Uniforms: Turkish Foreign Policy Since the Cold War,

Londra: Hurst & Company.

Schweller, R., (2011), “Emerging Powers in an Age of Disorder”, Global

Governance, 17, ss. 285-297.

Stratulat, C., (4 Kasım 2013), EU Enlargement to the Balkans: shaken, not stirred,

Policy Breif, European Policy Centre. Erişim: 12 Aralık 2013,

http://www.epc.eu/documents/

uploads/pub_3892_eu_enlargement_to_the_balkans_-_shaken,_not_stirred.pdf.

Suny, R.G., (1998), The Soviet Experiment: Russia, The USSR, and the Successor

States, Oxford: Oxford University Press.

Sükan, Ö., (2001), 21 nci Yüzyıl Başlarında Balkanlar ve Türkiye, İstanbul: Harp

Akademileri Komtanlığı Yayınları.

T.C. Dışişleri Bakanlığı, (2013a). Balkan Ülkeleri ile İlişkiler. Erişim: 18 Ekim

2013, http://www.mfa.gov.tr/balkanlar_ile-iliskiler.tr.mfa.


T.C. Dışişleri Bakanlığı, (2013b). Türkiye’nin Uluslararası Güvenlik Alanındaki

Girişimleri ve Uluslararası (NATO, BM, AB) Barışı Koruma Destekleme

Harekâtlarına Katkıları. Erişim: 18 Ekim 2013,

http://www.mfa.gov.tr/turkiye_nin-uluslararasi-guvenlik-alanindaki-girisimleri-

ve-uluslararasi-_nato_-bm_-ab_-barisi-koruma-destekleme-harekatlarina-

k.tr.mfa

TSK (2013), Türk Silahlı Kuvvetlerinin Barışı Destekleme Harekâtlarına Katkıları.

Erişim: 18 Ekim 2013,

http://www.tsk.tr/4_uluslararasi_iliskiler/4_1_turkiyenin_barisi_

destekleme_harekatina_katkilari/konular/turk_silahli_%20kuvvetlerinin_barisi_

destekleme_harekatina_katkilari.htm

Türbedar, E., (2011), “Turkey’s New Activism in the Western Balkans: Ambitions

and Obstacles”, Insight Turkey, 13(3), ss. 139-158.

Walt, S. M., (2005), Taming American Power: The Global Response to U.S.

Primacy, New York: W.W. Norton & Company.


TÜRKİYE’DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA’SI

Ufuk ALKAN

Özet

Bu makalenin amacı Türkiye’de dış politikanın Avrupalılaşma’sını değer-

lendirmektir. Makalenin ileri sürdüğü temel argüman Türk Dış Politikasının

Avrupalılaşma’sında rasyonel faydacı bir yaklaşımın etkili olduğudur. Bu argüman

doğrultusunda, Türkiye’de dış politikanın Avrupalılaşma’sı sürecinin Aralık 1999

Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin AB’ye adaylığının resmen ilan edilmesinin

ardından ivme kazandığı ancak 3 Ekim 2005 tarihinde Birlik’e katılım

müzakerelerinin başlamasının ardından Türkiye-AB ilişkilerinde yaşanan birtakım

gelişmelerin sonucunda Avrupalılaşma sürecinin yavaşladığı ifade edilmektedir.

Makalede, tam üyelik beklentisinin inandırıcılığının Türkiye açısından dış poli-

tikanın Avrupalılaşma’sını önemli ölçüde etkilediği sonucuna varılmaktadır.

Anahtar kelimeler: Türkiye, Avrupalılaşma, Türk Dış Politikası

THE EUROPEANIZATION OF FOREIGN POLICY IN TURKEY

Abstract

The aim of this article is to evaluate the Europeanization of foreign policy in

Turkey. The main argument of the article is that rational instrumentality underlies

the Europeanization of foreign policy in Turkey. It is stated in line with this

argument that although the Europeanization of foreign policy in Turkey has gained

impetus after the country’s candidacy to the EU was declared at the December

1999 Helsinki European Council, the process of Europeanization has slowed down

as a consequence of some developments that Turkey and the EU have experienced

in their relations after accession negotiations started on 3 October 2005. The

article concludes that the credibility of full membership to the EU is highly

influential in the Europeanization of foreign policy in Turkey.

Keywords: Turkey, Europeanization, Turkish Foreign Policy

Bu çalışma Marmara Üniversitesi Avrupa Birliği Enstitüsü AB Politikası ve Uluslararası İlişkiler Tezli

Yüksek Lisans Programı kapsamında 1 Mart 2013 tarihinde savunulmuş ve oybirliği ile başarılı

bulunmuş olan Türkiye’de Dış Politikanın Avrupalılaşma’sı: Türkiye-Yunanistan İlişkilerinde Ege

Sorunu Örneği isimli yüksek lisans tezinin sadece bir bölümünün genel bir özetinden oluşmaktadır.

Doktora Öğrencisi, Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Uluslararası İlişkiler Anabilim

Dalı, e-posta: [email protected]

120 TÜRKİYE’DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA’SI

Giriş

Türk Dış Politikası (TDP) özellikle 10-12 Aralık 1999 tarihinde gerçekleştirilen

Helsinki Zirvesi’nden sonraki dönemde önemli ölçüde Avrupalılaşmıştır. Türkiye

için Avrupalılaşma Aralık 1999 Helsinki Zirvesi’nden sonraki dönemde gündeme

gelmiştir çünkü Zirve’de Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne (AB) adaylığı resmen ilan

edilmiştir. Adaylığının resmen ilan edilmesi ile birlikte Türkiye’nin tam üyelik

beklentisi artmıştır. Diğer bir deyişle, AB’ye katılım Türkiye açısından inandırıcı

bir hedef haline gelmiştir.

AB’ye tam üyelik hedefine ulaşmak için Türkiye öncelikle iç ve dış politik ve

kurumsal yapılarını AB’nin politika ve kurumları ile uyumlu hale getirmektedir.

Yani, Avrupalılaşmaktadır1. Dolayısıyla, bu makalenin amacı Türkiye’de dış

politikanın Avrupalılaşma’sını ve bir hedef olarak AB’ye tam üyeliğin Türkiye

açısından inandırıcılığının Avrupalılaşma sürecine etkisini rasyonel tercih

kurumsalcılığının bakış açısından değerlendirmektir. Makalenin temel argümanı

TDP’nin Avrupalılaşma’sında rasyonel faydacı bir yaklaşım etkili olduğundan

Avrupalılaşma sürecinin tam üyelik beklentisinin arttığı dönemlerde ivme kazandığı

ve beklentinin azaldığı dönemlerde ise yavaşladığı şeklindedir.

Türkiye’nin AB’ye katılım müzakerelerinin 3 Ekim 2005 tarihinde

başlamasından hemen önce ve sonraki dönemde Türkiye-AB ilişkilerinde yaşanan

birtakım gelişmeler Avrupalılaşma sürecini olumsuz etkilemiştir. Türkiye-AB

ilişkilerini olumsuz etkileyen bu gelişmelerin sonucunda Türkiye için bir hedef

olarak tam üyelik inandırıcılığını yitirdiğinden Avrupalılaşma süreci de

yavaşlamıştır.

Makalede, ilk olarak, Aday Devlet olarak Türkiye’de dış politikanın

Avrupalılaşma’sının teorik çerçevesi kısa ve öz bir şekilde sunulacaktır. Bunu

takiben, Türkiye’de Aralık 1999 Helsinki Zirvesi sonrası dönemde dış politikanın

Avrupalılaşma’sı 1998 yılından itibaren her yıl Avrupa Komisyonu tarafından

hazırlanan İlerleme Raporlarına2 atfen Türkiye’nin i) AB Ortak Dış ve Güvenlik

1 Bu makalede Avrupalılaşma terimi Üye ve Aday Devletler’in kurumsal ve politik yapılarının AB’nin

uluslarüstü ya da hükümetlerarası kurumsal ve politik yapıları ile giderek artan bir şekilde

uyumlaştırılması süreci olarak tanımlanmaktadır. Bununla birlikte, Avrupalılaşma’ya atfedilen farklı

anlamlar da mevcuttur. Bu konuda bkz.: Ladrech (1994); Börzel (1999); Olsen (2002); Radaelli (2003); Featherstone (2003). 2 Avrupa Komisyonu Temmuz 1997’de ilan edilen Gündem 2000 gereğince Aday ve Potansiyel Aday

Devletler için İlerleme Raporu hazırlamaya karar vermiştir. Avrupa Konseyi, başvuran devletlerin adaylığını ilan etmeden önce veya aday ülkelerle katılım müzakerelerinin başlamasına karar vermeden

önce bu raporları dikkate alır. AB, Türkiye için hazırlanan İlerleme Raporlarının 1963 tarihli Türkiye-

AB Ortaklık Anlaşmasının 28. maddesine dayandığını belirtmiştir (Avrupa Komisyonu, 1998: 4).


Politikası (ODGP) alanındaki AB deklarasyonlarına ve Konsey kararlarına uyumu;

ii) idari yapılarını ODGP’nin idari yapısı ile uyumlu hale getirmeye yönelik

çabaları; iii) AB norm ve kurallarını diğer uluslararası örgütlerde teşvik etmeye

yönelik faaliyetleri ve iv) iyi komşuluk ilişkileri çerçevesinde başta Yunanistan ve

Kıbrıs olmak üzere komşuları ile ilişkileri bağlamında değerlendirilecektir. Bunun

yanında, 2005 sonrası dönemde Avrupalılaşma sürecinin yavaşlamasının

nedenlerine değinilecektir. Bu çerçevede, makalenin vardığı sonuç bir hedef olarak

tam üyelik beklentisinin inandırıcılığını yitirmesinin Türkiye’nin Avrupalılaşma

sürecini olumsuz etkilediği şeklindedir. Bu yüzden, Türkiye-AB ilişkilerinin

yeniden canlandırılması için tam üyelik beklentisinin inandırıcılığını artırmaya

yönelik adımlar atılması gerekmektedir.

1. Dış Politikanın Avrupalılaşma’sı ve Türkiye

Dış politikanın Avrupalılaşma’sı ile genel olarak ODGP’nin ulusal dış

politikalar üzerindeki etkisi incelenmektedir. Bu çerçevede, AB’nin ODGP

alanındaki kural ve normlarının devletlerin ulusal çıkarlarını ve ulusal çıkarlarını

elde etme biçimlerini ne derece ve hangi yönde etkilediği değerlendirilmektedir.

Yani, söz konusu devletin ulusal çıkarlarının ne derece Avrupa çıkarlarına, Avrupa

çıkarlarının da ne derece ulusal çıkarlara dönüştüğü açıklanmaktadır (Cebeci ve

Aaltola, 2011: 29). Ayrıca, ulusal çıkarlara uluslararası arenada bireysel bir şekilde

hareket ederek mi yoksa AB siyasi yapısı içerisinde kolektif bir şekilde hareket

ederek mi ulaşılmaya çalışıldığı ve AB siyasi yapısı içerisinde kolektif bir şekilde

hareket ediliyor ise bunun biçimi ve altında yatan nedenler3 ele alınmaktadır.

ODGP, ulusal dış politikaları çeşitli şekillerde etkileyebilmektedir. Örneğin,

tamamen Avrupalılaşmış bir dış politikada politik eylemin temeli AB’nin ODGP

Ortaklık Anlaşmasının 28. maddesinde şu ifadeye yer verilmektedir: “Anlaşma'nın işleyişi, Topluluğu

kuran Antlaşma'dan doğan yükümlülüklerin tümünün Türkiye'ce üstlenebileceğini gösterdiğinde, Akit

Taraflar, Türkiye'nin Topluluğa katılması olanağını incelerler”. 3 Devletler, ulusal çıkarlarına AB’nin siyasi yapısı içerisinde ulaşmayı tercih ettiklerinde bunu çeşitli

şekillerde yapabilirler. İlk olarak, Türkiye örneğinde olduğu gibi ulusal dış politikalarını ODGP ile

uyumlu hale getirebilirler. Buna “politika yakınsaması (policy convergence)” denilmektedir (Wong,

2005: 142). Avrupalılaşma’nın diğer bir biçimi ise “ulusal yansıtma”dır (national projection) (Wong,

2005: 142). Ulusal yansıtma “ulusal fikir, tercih ve modellerin ulusal düzeyden uluslarüstü düzeye [AB

düzeyine] yansıtılması” olarak tanımlanmaktadır (Wong, 2005: 142). Ayrıca, devletler, “AB olmadan fikir ve prosedürleri kendi aralarında transfer etmektedirler” ve buna “çapraz-yükleme (cross-loading)”

denilmektedir (Hill ve Wong, 2011: 8). Ancak, çapraz yükleme, politika yakınsaması ya da ulusal

yansıtma kadar yaygın değildir. Avrupalılaşma’nın altında yatan nedenler konusunda ise devletlerin Avrupalılaşma’ya yönelik yaklaşımlarının ağırlıklı olarak rasyonel-çıkarcı mı yoksa sosyalleşme

temelinde mi olduğu incelenmektedir.


alanındaki ortak tutumlarıdır; bu ortak tutumlar, üçüncü ülkeler ile sürdürülen ikili

ilişkilere ya da iç politikaya ters düştüğünde dahi devam ettirilmektedir; ulusal

çıkarlara öncelikle ODGP çerçevesinde ulaşılmaya çalışılmaktadır ve son olarak

AB’nin kural ve normları ODGP dışındaki uluslararası faaliyetleri de

şekillendirmektedir (Hill ve Wong, 2011: 5). Ayrıca, devletler, Avrupalılaşma’nın

etkisi ile dış politikaya dair bürokratik yapılarını yeniden düzenleyebilirler.

(Manners ve Whitman, 2000: 246; Michael Smith, 2000: 617). Bununla birlikte,

Üye ve Aday Devlet dış politikalarının Avrupalılaşma’sında farklı dinamikler ön

plana çıkmaktadır. Bu dinamikler daha çok sosyolojik kurumsalcılık ve rasyonel-

tercih kurumsalcılığının önermelerine dayanmaktadır4.

Sosyolojik kurumsalcılığa göre dış politikanın Avrupalılaşma’sının temelinde

sosyalleşme5 vardır. Buna göre devletler, AB’nin kural ve normları ile

sosyalleştikçe bu kural ve normları içselleştirirler (March ve Olsen, 2004: 5).

Normların içselleştirilmesinin ardından bu kural ve normların devletler için

meşruiyeti ve doğruluğu artar. Bu yüzden, devletlerin dış politika davranışları bu

kural ve normlar çerçevesinde şekillenmeye başlamaktadır. Böylece, sosyalleşme

ve sosyalleşme sonucunda AB’nin dış politikaya dair kural ve normlarının

içselleştirilmesi dış politikanın Avrupalılaşma’sına yol açar. Yani, devletler, dış

politika alanında yalnızca ulusal çıkarları bağlamında değil Avrupa çıkarları

bağlamında düşünerek hareket etmeye başlarlar ve bu davranışlarının

ödüllendirilmesini beklemezler. Diğer bir deyişle, fayda-maliyet hesapları ya da

koşulluluk stratejisi Avrupalılaşma’nın altında yatan temel dinamik olmaz.

Bununla birlikte, sosyalleşmenin ortaya çıkabilmesi için birtakım koşulların

varlığı gereklidir. Bu koşullardan bazıları şunlardır: i) kurumların istikrarlılığı; ii)

dış politikaya yön veren aktörler arasında uzun süreli, sürekli ve yoğun bir irtibat ve

iii) doğrudan siyasi baskıdan izolasyon (March ve Olsen, 2004: 22; Checkel, 2005:

811). Yani, AB’nin dış politikaya ilişkin kural ve normları ile sosyalleşebilmek ve

bunları içselleştirebilmek için söz konusu kural ve normları temsil eden kurumların

değişken olmaması gerekmektedir. Ayrıca, dış politikanın oluşturulması ve

uygulanmasında belirli bir rol oynayan aktörlerin aralarındaki irtibatın süresinin çok

4 Rasyonel tercih kurumsalcılığı ve sosyolojik kurumsalcılık, yeni kurumsalcılığın üç kuramından biridir.

Yeni kurumsalcılığın diğer bir kuramı ise tarihsel kurumsalcılıktır. Özetle, rasyonel-tercih kurumsalcılığı “Avrupa entegrasyonunun yarattığı yeni fırsatlara ülke içi siyasi aktörlerin verdikleri

yanıtlar” ile ilgilenirken sosyolojik kurumsalcılık “norm, değer ve kuralların AB’ye uyum sağlamadaki

rollerini” açıklamaya çalışmaktadır (Bulmer, 2008: 5). Yeni kurumsalcılık hakkında daha fazla bilgi için bkz.: Hall ve Taylor (1996); March ve Olsen (1998). 5 Bu çerçevede, sosyalleşme, “aktörleri, belirli bir topluluğun norm ve kurallarına yakınlaştırma süreci”

olarak tanımlanmaktadır (Checkel, 2005: 804).


kısa olmaması, devamlı ve belli bir yoğunlukta olması önemlidir. Son olarak ise

siyasi açıdan hassas konularda AB’nin kural ve normlarını benimsemek özellikle

Avrupalılaşma’nın maliyetleri beklenen faydalarından çok olduğunda zordur.

Bu durumda, Aday Devlet olarak Türkiye’nin AB’nin kural ve normları ile

tamamen sosyalleşmesi beklenmemektedir. Çünkü Türkiye’nin AB’nin karar alma

süreçlerine katılımı uzun süreli, sürekli ve yoğun olmadığı gibi TDP’deki bazı

meseleler siyasi açıdan önemli ölçüde hassastır. Bunun yanında, AB kurumları

istikrarlı olsa dahi Türkiye bu kurumlarda temsil edilmemektedir. Bu yüzden,

sosyalleşmenin daha çok Üye Devletler’de dış politikanın Avrupalılaşma’sını

açıklamaya yönelik bir yaklaşım olduğu öne sürülebilir. Aday Devletler açısından

ise rasyonel-tercih kurumsalcılığının önermeleri daha anlamlıdır.

Rasyonel-tercih kurumsalcılığına göre devletler faydalarını azami düzeye

ulaştıracak şekilde hareket ettiklerinden rasyoneldirler (Aggestam, 2004: 86). Bu

görüşe göre, rasyonel aktörler olarak devletler, ODGP çerçevesinde AB’nin kural

ve normlarına, bu kural ve normlar ulusal çıkarlarına hizmet ettiği sürece uyum

sağlarlar (Hill, 1998: 38). Diğer bir deyişle, AB’nin ODGP alanındaki kural ve

normları devletler tarafından içselleştirilmemekte ve yalnızca rasyonel çıkarcı bir

yaklaşımla benimsenmektedir. Bu sebepten, AB’nin kendi kural ve normlarına

devletlerin uyumunu teşvik etmesi gerekmektedir.

Bu yüzden, rasyonel tercih kurumsalcılığında koşulluluk stratejisinin

Avrupalılaşma’yı teşvik etme gücüne özellikle önem verilmektedir. Aday

Devletler’in koşulluluk stratejisi ile Avrupalılaşma’sına “dış teşvikler yoluyla

Avrupalılaşma” da denilmektedir (Schimmelfennig ve Sedelmeier, 2004: 663).

Kısacası, dış teşvikler ya da koşulluluk stratejisi yoluyla Avrupalılaşma’nın

temelinde katılım için AB tarafından öne sürülen şartların Aday Devletler

tarafından karşılanması ve bunun karşılığında bu devletlerin ödüllendirilmesi fikri

vardır (Schimmelfennig ve Sedelmeier, 2004: 663). AB, devletlerin kendi kural ve

normlarına uyumunu çeşitli şekillerde ödüllendirebilir ve teşvik edebilir. Örneğin;

ticaret, işbirliği ya da ortaklık anlaşmaları aracılığıyla AB, söz konusu devlete

yardımda bulunabilir ve/veya devlet ile arasında kurumsal bağ kurulabilir ya da tam

üyelik yoluyla ilgili devlet AB’ye katılabilir (Schimmelfennig ve Sedelmeier, 2004:

663).

Kısacası, koşulluluk stratejisi gereğince devletler, AB’nin ODGP alanındaki

kural ve normlarına uyum sağlamanın maliyeti uyum sağlamanın karşılığında elde

edilmesi beklenen faydaları aşmadığında bu kural ve normları kabul etmektedirler.

Diğer bir deyişle, fayda-maliyet hesapları dış teşvikler yoluyla Avrupalılaşma’nın

önemli bir parçasıdır. Bu durumda, rasyonel-tercih kurumsalcılığına göre dış


politikanın Avrupalılaşma’sı, önemli ulusal çıkarların bireysel bir şekilde hareket

etmek yerine AB siyasi yapısı içerisinde kolektif bir şekilde hareket ederek daha iyi

bir şekilde elde edileceğinin devletler tarafından fark edilmesi üzerine ulusal dış

politika uygulamalarının ve ulusal dış politikayı yönlendiren yapıların ODGP’nin

kural ve normları ile uyumlaştırılmasına yönelik olarak değiştirilmesi şeklinde

tanımlanabilir. Bu durumda, normların içselleştirilmesinden çok normlara uyum

sağlanması dış politikanın Avrupalılaşma’sı için önemli hale gelmektedir.

Böylelikle, Aday Devlet olarak Türkiye’de dış politikanın Avrupalılaşma’sı da

daha çok AB’nin koşulluluk stratejisi6 ile şekillendiğinden tam üyelik beklentisinin

inandırıcılığı Avrupalılaşma sürecinin gidişatını ve hızını önemli ölçüde

etkilemektedir. Üye Devletler’de dış politikanın Avrupalılaşma’sı süreci daha çok

aktör ve kurumların karşılıklı inşasına7 dair konstrüktivist bir yaklaşıma

dayandığından sosyalleşme ve sosyalleşmeye bağlı olarak AB’nin dış politikaya

dair kural ve normlarının içselleştirilmesi Avrupalılaşma sürecinin temel dinamiğini

oluşturmaktadır. Aday Devlet olarak Türkiye benzer bir süreci tecrübe

etmediğinden AB Üye Devletleri’nin kendi çıkar ve tercihlerini AB düzeyine

yansıtarak inşa ettikleri politik ve kurumsal yapıya tek taraflı olarak uyum sağlamak

zorunda kalmaktadır (Checkel, 1998: 328; Gross, 2009: 16). Bu durumda tam

üyelik beklentisinin inandırıcılığı ve ayrıca “AB’nin taleplerinin netliği”, “ödüllerin

büyüklüğü ve hızı”, “veto odakları ve uyum sağlamanın maliyetleri” ile

“destekleyici resmi kurumlar” gibi birtakım rasyonel çıkarcı faktörler

Avrupalılaşma sürecini etkilemektedir (Schimmelfennig ve Sedelmeier, 2005: 12-

16; Sedelmeier, 2011: 13).

Aday Devletler’de tam üyelik beklentisinin inandırıcılığı azaldıkça AB kural ve

normlarına uyum sağlamanın beklenen maliyeti artmaktadır. Ayrıca, AB’nin

politika gündemi, görev hiyerarşisi, zamanlama ve standartlar ile eşiklere dair

talepleri yeterince net olmadığında Aday Devletler’in AB kural ve normlarına uyum

sağlamaları zorlaşmaktadır (Grabbe, 2003: 319-322). Bunun yanında, Aday

Devletler AB tarafından katılım için öne sürülen koşulları karşıladıktan sonra

mutlaka ödüllendirileceklerine inandıklarında kural ve normları benimsemeleri

kolaylaşmaktadır (Sedelmeier, 2011: 13). Avrupalılaşma’yı etkileyen diğer bir

faktör de veto odaklarıdır. Avrupalılaşma’ya karşı çok sayıda veto odağı

bulunduğunda AB’nin kural ve normlarına uyum sağlamak daha zor ve maliyetli

6 Koşulluluk stratejisi ve Aday Devletler’in Avrupalılaşma’sı hakkında bkz.: Grabbe (2003);

Schimmelfennig ve Sedelmeier (2004); Aydın ve Açıkmeşe (2009). 7 ODGP alanında aktör ve kurumların karşılıklı inşası AB Üye Devletler’i tarafından AB’nin dış politik

ve kurumsal yapılarının oluşturulması ve daha sonra gelişen bu politik ve kurumsal yapılara aynı Üye

Devletler’in uyum sağlaması anlamına gelmektedir.


hale gelmektedir (Börzel ve Risse, 2003: 64). Ayrıca, resmi kurumların

Avrupalılaşma’yı desteklemesi süreci oldukça kolaylaştırmaktadır (Börzel ve Risse,

2003: 65). Son olarak, elde edilmesi beklenen ödülün büyüklüğü de Avrupalılaşma

yönünde önemli bir itici güçtür. Nitekim daha büyük bir ödül olarak tam üyeliğin

yardım ya da ortaklıktan daha etkili olduğu ifade edilmektedir (Schimmelfennig ve

Sedelmeier, 2005: 13).

Türkiye’nin Avrupalılaşma sürecinden beklentisi de AB’ye tam üyeliktir. Bu

amaca ulaşmak için Türkiye, Aralık 1999 Helsinki Zirvesi’nden sonraki dönemde

ODGP alanındaki AB deklarasyonlarına ve Konsey kararlarına uyumunu artırmış,

idari yapılarını ODGP’nin idari yapısı ile uyumlu hale getirmiş, AB norm ve

kurallarını diğer uluslararası örgütlerde teşvik etmeye yönelik hareket etmiş ve iyi

komşuluk ilişkileri bağlamında komşuları ile ilişkilerini iyileştirmeye çalışmıştır.

2. Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Öncesi Dönemde Türkiye ve AB’nin Dış

Politikaya Dair Meselelere Yaklaşımındaki Farklılıklar: Genel Bir

Değerlendirme

Aralık 1999 Helsinki Zirvesi öncesi dönemde TDP, AB’nin dış politik

meselelere idealist yaklaşımına karşın oldukça realist bir duruş sergilemiştir.

Ayrıca, bu dönemde Türkiye Avrupalılaşma’ya yeterli derecede teşvik

edilmemiştir. Dolayısıyla, Türkiye için Avrupalılaşma’nın maliyetleri beklenen

faydalarından daha fazla olmuştur. Özellikle, Türkiye’nin komşuları ile ilişkilerinde

yaşadığı sorunlar ve Türkiye ve AB’nin bu sorunların çözümüne yaklaşımındaki

farklılıklar, Türkiye’nin transatlantik ilişkileri ve Türkiye-AB ilişkilerinin olumsuz

gidişatı Türkiye açısından Avrupalılaşma’yı zorlaştırmıştır.

Bu dönemde, Türkiye’nin komşularından gelen tehdit algısı TDP’nin en önemli

gündeminden birini oluşturmuştur (Emerson ve Tocci, 2004: 10; Gözen, 2006: 3).

Bu çerçevede, örneğin, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) 1995 yılında

Yunanistan, Ege Denizi’nde karasularının genişliğini 6 milden 12 mile çıkardığı

takdirde bunu savaş sebebi sayacağını ilan etmiştir. Ayrıca, iki ülke 1996 yılında

Ege Denizi’ndeki Kardak Kayalıkları yüzünden savaşın eşiğine gelmiştir. 1998

yılında ise Türkiye, Suriye’nin, kendisine karşı yürütülen terörist faaliyetleri

desteklemeye devam etmesi halinde askeri müdahalede bulunacağını belirtmiştir.

Aynı dönem itibariyle Ermenistan ile Türkiye arasındaki sınır da Dağlık Karabağ

meselesi yüzünden 1993 yılından itibaren kapalıydı ve iki ülke arasında herhangi

bir diplomatik ilişki bulunmuyordu.

Daha da önemlisi, aynı dönemde Türkiye ve AB’nin Ege sorunu ve Kıbrıs

meselesi gibi temel dış politik meselelerin çözüme ulaştırılması konusundaki


tutumları oldukça farklı olmuştur. Nitekim Türkiye, Kıbrıs meselesinde statükoyu

devam ettirmeyi tercih ederken AB, adanın yeniden birleşmesinden yana tavır

sergilemiştir (Kazan, 2002: 57-58). Benzer şekilde, Ege sorununda da AB, konunun

Uluslararası Adalet Divanı (UAD) aracılığıyla bir çözüme ulaştırılabileceğini ileri

sürerken Türkiye sorunun temelde hukuki değil politik bir niteliği bulunduğunu ve

bu yüzden müzakere yoluyla çözülmesi gerektiği görüşünü benimsemiştir (Kut,

2001: 266).

Türkiye’yi AB’den uzaklaştıran diğer bir konu ise güvenlik ve savunmaya

ilişkin meselelerde Türkiye’nin Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü (NATO)

üzerinden Atlantik ittifakını Avrupacı bir savunma yaklaşımına tercih etmesinin o

dönemde Fransa ve Almanya gibi Avrupacı ülkeler ile arasını açmış olmasıdır

(Gözen, 2006: 3). Son olarak, 12 Aralık 1997 tarihinde gerçekleştirilen Lüksemburg

Zirvesi’nde Kıbrıs’ın AB’ye resmen aday ilan edilmesine rağmen Türkiye’nin

adaylığının ertelenmesi Türkiye-AB ilişkilerini olumsuz etkilemiştir. Öyle ki

adaylığının ilan edilmemesine ve Kıbrıs’ın adaylığına karşı tepkisini göstermek için

Türkiye, AB ile arasındaki siyasi işbirliğini ve eşgüdümü askıya alacağını ancak

Ortaklık Anlaşması’nda öngörülen şekliyle Gümrük Birliği temelinde ekonomik

ilişkilerini sürdüreceğini belirtmiştir (Milliyet, 1997). Bunun yanında, Kuzey Kıbrıs

Türk Cumhuriyeti (KKTC) ile entegrasyonunu artıracağını ifade etmiştir. Ayrıca,

Türkiye tepki olarak 12 Mart 1998 tarihinde Londra’da gerçekleştirilen Avrupa

Konferansı’na katılmamıştır. Çünkü Konferans’a katılım Yunanistan’ın etkisiyle

Aralık 1997 Lüksemburg Zirvesi Başkanlık Sonuç Belgesinin 5. Paragrafında

belirtilen şartlara bağlanmıştır8.

Ayrıca, Aralık 1997 Lüksemburg Zirvesi’nde Türkiye’nin AB’ye katılımı ilk

kez açıkça, diğer şeylerin yanında, Türkiye için önemli dış politik meseleler olan

Ege sorunu ve Kıbrıs meselesinin barışçıl çözümüne bağlanmıştır (Avrupa Konseyi,

1997: Par. 35). Bu yüzden, Türkiye’nin Yunanistan ve Kıbrıs ile ilişkilerini

düzeltmesi AB’ye katılım için önemli hale gelmiştir. Bu ise Türkiye açısından

AB’nin kural ve normlarına uyum sağlamanın maliyetini artırmıştır. Çünkü politik

açıdan hassasiyeti olan bu iki konuda AB’nin taleplerini karşılamak Türkiye

8 Başkanlık Sonuç Belgesinin 5. Paragrafında şu ifadeye yer verilmiştir: “Konferans Üyeleri, barış,

güvenlik, iyi komşuluk, diğer ülkelerin egemenliğine saygı, Avrupa Birliği’nin ilkeleri, dış sınırların bütünlüğü ve ihlal edilemezliğine ve uluslararası hukukun ilkelerine ortak bağlılıkta bulunmalı ve toprak

sorunlarının özellikle Lahey’deki Uluslararası Adalet Divanı yoluyla barışçıl çözümü ilkesine bağlılık

göstermelidir. Bu ilkeleri kabul eden ve diğer bir Avrupa ülkesinin gerekli kriterleri yerine getirmesi halinde Avrupa Birliği’ne katılımına saygı gösteren ve Birlik’in geçmişin ayrışmaları ve zorluklarından

ari bir Avrupa inşa etme amacını paylaşan ülkeler Konferans’a davet edilecektir” (Avrupa Konseyi,

1997: Par. 5).


içerisinde muhalefete neden olacaktır. Dolayısıyla, Türkiye’nin bu konuların

barışçıl çözümüne yönelik adım atabilmesi için kendisi açısından tam üyelik

beklentisinin inandırıcılığının artması gerekmiştir.

3. Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Sonrası Dönemde Türkiye’de Dış

Politikanın Avrupalılaşması

Türkiye’nin Avrupalılaşma’sı Aralık 1999 Helsinki Zirvesi sonrası dönemde

ivme kazanmıştır. Zirve’de Türkiye’nin AB’ye adaylığının resmen ilan edilmesi

Türkiye için AB’ye tam üyeliği inandırıcı bir hedef haline getirmiştir9. Diğer bir

deyişle, adaylığının ilan edilmesinin ardından Türkiye için Avrupalılaşma’nın

maliyetleri azalmış ve beklenen faydaları artmıştır. Türkiye’nin Avrupalılaşma’sı

sürecinin hız kazanmasının diğer bir nedeni de Aday Devletler tarafından Kopenhag

siyasi kriterinin yeterince karşılanmasının katılım müzakerelerinin başlamasının ön

koşulu olmasıdır (Avrupa Konseyi, 1997: Par. 25). Bu yüzden Türkiye 2001-2004

yılları arasında demokrasinin ilerletilmesine yönelik olarak birçok reform paketini

kabul etmiştir10

. Demokrasinin ilerletilmesi amacıyla yapılan bu reformlardan

bazıları dış politikanın Avrupalılaşma’sını kolaylaştırmıştır. Örneğin, özellikle

MGK’nın sivilleşmesi TDP’nin oluşturulmasında daha sivil bir yaklaşımın etkili

hale gelmesini sağlamıştır11

.

Dış politika alanında Avrupalılaşma açısından önemli gelişmelerden birisi TDP

ile ODGP arasındaki uyumun bu dönemde artmış olmasıdır. Aslında, TDP ile

ODGP’yi uyumlaştırmak üzere Türkiye-AB siyasi diyaloğu 1995 yılında Ortaklık

Konseyi’nin aldığı bir kararla başlatılmıştır. Ancak, siyasi diyalog Aralık 1999

Helsinki Zirvesi’nden sonra artmıştır. Siyasi diyalog gereği kıdemli memurlar

9 Aralık 1997 Lüksemburg Zirvesi Başkanlık Sonuç Belgesi’ne Türkiye’nin sert tepkisi, o dönemde Türkiye’nin AB’ye katılımına karşı çıkan Almanya’da Türkiye’nin üyeliğine sıcak bakan sosyal

demokrat Gerhard Schröder’in iktidara gelmesi, Türkiye-Yunanistan ilişkilerinde yumuşama dönemine

girilmesi, Kasım 1999’da İstanbul’da düzenlenen Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) toplantısında Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Başkanı Bill Clinton’ın Türkiye’nin AB’ye katılımını

destekleyici tavır sergilemesi Türkiye’nin Aralık 1999 Helsinki Zirvesi’nde adaylığının resmen ilan

edilmesinde etkili olmuştur. 10 İlk Anayasa değişiklikleri 2001 yılında ikinci değişiklikler ise 2004 yılında kabul edilmiştir. 2002

yılında üç uyum paketi kabul edilmiştir. 2003 ve 2004 yıllarında dört uyum paketi kabul edilmiştir. Bu

paketler ile mahkeme öncesi gözaltı süreleri kısaltılmış, ölüm cezası kaldırılmış, siyasi partilerin kapatılması zorlaştırılmış, toplanma ve ifade özgürlükleri genişletilmiş, Milli Güvenlik Kurulu (MGK)

sivilleştirilmiş, insan hakları ve azınlık haklarının durumu iyileştirilmiş ve cinsiyet eşitliği

güçlendirilmiştir (Aydın-Düzgit ve Keyman, 2004: 15). Katılım müzakerelerinin başlamasının ardından Avrupalılaşma sürecinin yavaşlamasına rağmen 2007 ve 2010 yıllarında da bazı Anayasa değişiklikleri

kabul edilmiştir. 11 Bu konu hakkında bkz.: Özcan (2010).


ODGP’ye ilişkin konuları görüşmek üzere yılda iki kez Troyka düzeyinde -

bakanlık düzeyi, siyasi müdürler (political directors) düzeyi ve Avrupa muhabirleri

(European correspondents) düzeyi- bir araya gelmeye başlamıştır (Avrupa

Komisyonu, 1998: 51). Ayrıca, dış politikaya dair meselelerde Türkiye ve AB

uzman düzeyinde görüş alışverişinde bulunmaya başlamıştır (Avrupa Komisyonu,

1998: 51). AB, Aday Devletler ile ODGP’ye ilişkin konularda fikir alışverişinde

bulunulabilen tek platform olması nedeniyle siyasi diyaloğun devamına son derece

önem vermektedir ve İlerleme Raporları’nda Türkiye ile siyasi diyaloğun son

yıllarda memnuniyet verici bir düzeyde devam ettiğini belirtmiştir (Avrupa

Komisyonu, 2010: 95; 2011: 105). Ayrıca, Türkiye için 1998 yılında yayınlanan

İlerleme Raporuna göre dış politikasının Avrupalılaşma’sı için:

Türkiye, dış politika yöneliminin Birlik’in dış ve güvenlik politikası ile

uyumlu hale gelmesi ve gerekli idari yapıların geliştirilmesi için daha fazla

çaba sarf etmelidir. Türkiye, özellikle, ulusal politika ve uygulamalarını

AB’nin ortak tutumları ile uyumlu hale getirmeli, bu tutumları uluslararası

mecralarda savunmalı ve tüm yaptırım ve kısıtlayıcı tedbirlerin düzgün bir

şekilde uygulanmasını sağlamalıdır. Türkiye aynı zamanda bölgesinde,

yani Balkanlarda, Kafkaslarda, Doğu Akdeniz’de ve Orta Doğu’da istikrar

ve güvenliği teşvik etmelidir (Avrupa Komisyonu, 2004: 155).

Anlaşılacağı üzere ilk olarak Türkiye’den ODGP alanındaki AB

deklarasyonlarına ve Konsey kararlarına uyum sağlaması beklenmektedir. Nitekim

1999 yılından itibaren AB, Türkiye’nin ODGP’ye başarılı bir şekilde uyum

sağladığını İlerleme Raporları aracılığıyla birçok kez belirtmiştir (Avrupa

Komisyonu, 2009: 87; 2011: 105).

AB, özellikle Türkiye’nin terörizm ve suça karşı yürütülen uluslararası

kampanyaya yönelik desteğini takdir etmiştir (Avrupa Komisyonu, 2002: 128;

2003: 124). Türkiye ile AB’nin bu konudaki tutumları önemli ölçüde uyumludur.

Nitekim Türkiye, 2002 yılında “Terörizmin Finansmanının Önlenmesine Dair

Uluslararası Sözleşme”yi ve 2003 yılında “Terörizmin Bastırılmasına Dair Avrupa

Sözleşmesi”ni Değiştiren Protokolü onaylamıştır. Ayrıca, 2005 yılında “Nükleer

Terörizmin Önlenmesine Dair Uluslararası Sözleşme”yi ve 2006 yılında “Avrupa

Konseyi Terörizmin Önlenmesi Sözleşmesi”ni imzalamıştır. Bununla birlikte,

AB'nin bu yöndeki çağrılarına rağmen Türkiye, Uluslararası Ceza Mahkemesi

(UCM) statüsünü henüz imzalamamıştır (Avrupa Komisyonu, 2004: 154; 2007:

75).

Türkiye ayrıca kitle imha silahlarının kullanımının yasaklanmasına dair çoğu

rejime taraftır. Dolayısıyla, Türkiye ile AB’nin kitle imha silahlarının yayılmasının

engellenmesine dair tutumları uyumludur (Avrupa Komisyonu, 2006: 72). Nitekim


Türkiye 1968 tarihli “Nükleer Silahların Yayılmasını Önleme Antlaşması”nın ve

Antlaşmanın ek protokolünün tarafıdır. Ayrıca, Türkiye ulusal silah kontrol

sistemini AB’nin silah ihracatı kuralları ile giderek uyumlu hale getirmektedir

(Avrupa Komisyonu, 2007: 75).

İkinci olarak, ODGP’ye uyumunu artırmak için Türkiye’nin gerekli idari

yapıları oluşturması beklenmektedir. Bu bağlamda, AB işlerinde etkin bir eşgüdüm

sağlamak üzere 2000 yılında AB Genel Sekreterliği kurulmuştur12

. Ayrıca, AB,

Dışişleri Bakanlığı’nın idari yapısının ODGP ile uyumlu olduğunu belirtmiştir

(Avrupa Komisyonu, 2005: 127). Nitekim Dışişleri Bakanlığı, AB’nin ODGP

konularında Aday Devletler ile iletişime geçtiği Ortak Muhabirler Ağı’na

(Associated Correspondents’ Network) dâhildir (Avrupa Komisyonu, 2001: 90).

Bunun yanında, siyasi diyaloğu yürütmek için gerekli Troyka’da yer alan siyasi

müdürlük görevi Bakanlık Avrupa İşleri Müsteşar Yardımcısı tarafından yerine

getirilmektedir. Ayrıca, Dışişleri Bakanlığı’nda bir Avrupa muhabiri ve Avrupa

muhabiri yardımcısı bulunmaktadır (Avrupa Komisyonu, 2005: 128).

Üçüncü olarak, dış politikanın Avrupalılaşma’sı için Türkiye’nin AB’nin belirli

dış politik meselelere dair tutumunu diğer uluslararası mecralarda savunması

beklenmektedir. Bu bağlamda, Türkiye, birçok uluslararası kuruluşta siyasi

işbirliğini, iktisadi kalkınmayı ve bölgesel istikrarı savunmaya yönelik olarak aktif

bir şekilde faaliyette bulunmaktadır. AB’ye göre Türkiye’nin bu yönde en fazla

faaliyette bulunduğu kuruluşlar Karadeniz Ekonomik İşbirliği Teşkilatı, Ekonomik

İşbirliği Teşkilatı, Gelişmekte Olan 8 Ülke ve İslam Konferansı Örgütü’dür

(Avrupa Komisyonu, 2003: 93; 2005: 128). Ayrıca, Türkiye; Bosna-Hersek,

Makedonya, Demokratik Kongo Cumhuriyeti ve Kosova’daki AB polis ve hukukun

üstünlüğü misyonlarına katkıda bulunmuştur (Avrupa Komisyonu, 2005: 128).

Son olarak, Türkiye’nin kendi bölgesinde istikrar ve güvenliği teşvik etmesi ve

iyi komşuluk ilişkileri bağlamında komşuları ile ilişkilerini geliştirmesi

gerekmektedir. Bu çerçevede, Türkiye, komşuları ile ilişkilerini karşılıklı güven

temelinde iyileştirerek işbirliği alanlarını artırmaya çalışmaktadır.

Temmuz 1997’de ilan edilen Gündem 2000 ile Aday Devletler’in karşılaması

gereken bir koşul olarak getirilen iyi komşuluk ilişkileri13

Türkiye’nin komşuları ile

ilişkilerini düzeltmesinde önemli bir itici güç olmuştur (Avrupa Komisyonu, 2010:

12 2011 yılında AB Bakanlığı olmuştur. 13 Gündem 2000’e göre “başvuran devletler kendileri arasındaki ya da üçüncü devletler ile aralarındaki

sınır sorunlarını katılımdan önce çözmek için her türlü çabayı göstermelidir. Aksi takdirde, sorun

Uluslararası Adalet Divanı’na havale edilmelidir” (Avrupa Komisyonu, 1997: 51).


95-96; 2011: 106). Bu bağlamda, AB, Türkiye ile Bulgaristan arasındaki sınır

sorununun 1997 yılında iki taraflı şekilde çözüme kavuşturulmuş olmasını örnek

göstererek Türkiye’yi diğer komşuları ile de ilişkilerini geliştirmeye davet etmiştir

(Avrupa Komisyonu, 1998: 51). Dolayısıyla Türkiye, Aralık 1999 Helsinki Zirvesi

sonrası dönemde Suriye, Ermenistan, Irak, İran, Yunanistan ve Kıbrıs ile ilişkilerini

düzeltme yönünde önemli adımlar atmıştır.

Bu çerçevede, örneğin, Türkiye-Suriye sınırındaki mayınlar temizlenmiş ve

Suriye ile ekonomi, ticaret, turizm, havacılık ve denizcilik alanında işbirliği

anlaşmaları imzalanmıştır (Avrupa Komisyonu, 2001: 89; 2004: 153). Ayrıca,

Suriye ile vizeler karşılıklı olarak 2009 yılında kaldırılmıştır. Hayata geçirilmemiş

olsa da Ermenistan ile diplomatik ilişki kurulmasına ve ikili ilişkilerin

geliştirilmesine yönelik olarak 2009 yılında iki Protokol imzalanmıştır (Terzi, 2010:

92). Irak için ise ABD’nin 2003 yılındaki müdahalesinden hemen önce Irak’a

Komşu Ülkeler Girişimi başlatılmıştır. Bu girişim ile bölgesel güvenliği artırmak,

iyi komşuluk ilişkileri geliştirmek ve sınır ötesi kaçakçılığın ve terörizme desteğin

engellenmesi hususunda Irak’ın komşularının işbirliği yapması amaçlanmıştır. AB

de Türkiye’nin bu girişiminden memnuniyet duymuştur (Avrupa Komisyonu, 2003:

93). Ayrıca, Türkiye 2005 yılında Irak siyasi parti temsilcilerine yönelik olarak

seçim sistemleri ve demokratik kurumların düzgün bir şekilde işlemesi hakkında bir

eğitim programı başlatmıştır (Avrupa Komisyonu, 2005: 129). İran ve nükleer

enerji konusunda da Türkiye ve AB’nin tutumları uyumludur çünkü hem AB hem

de Türkiye İran’ın barışçıl amaçlarla nükleer enerjiye sahip olabileceğini ifade

etmektedir (Oğuzlu, 2008: 9). Bunun yanında, Türkiye, İran’ın 1968 tarihli Nükleer

Silahların Yayılmasını Önleme Antlaşmasına taraf olmasına dair AB

deklarasyonlarına da uyum sağlamıştır (Avrupa Komisyonu, 2004: 152).

Türkiye’nin özellikle Ege sorunu ve Kıbrıs meselesini çözmeye yönelik attığı

adımlar dış politikanın Avrupalılaşma’sı açısından dikkate değerdir. Çünkü hem

Yunanistan hem de Kıbrıs AB Üye Devleti’dir ve her iki ülke ile ilişkiler Türkiye-

AB ilişkilerini doğrudan etkilemektedir. Nitekim Aralık 1997 Lüksemburg

Zirvesi’nde Türkiye’nin AB’ye katılımı açıkça Ege sorunu ve Kıbrıs meselesinin

barışçıl çözümüne bağlanmıştır (Avrupa Konseyi, 1997: Par. 35). Ayrıca, Ege

sorunu ve Kıbrıs meselesinden Katılım Ortaklığı Belgelerinde Türkiye-AB siyasi

diyaloğunun devamı için önemli konular olarak bahsedilmektedir (Terzi, 2005:

114). Türkiye’nin 14 Nisan 1987 tarihinde tam üyelik için başvurmasına istinaden

Avrupa Komisyonu’nun Türkiye’nin muhtemel üyeliği hakkında hazırladığı görüşte

(avis) de Türkiye’nin içinde bulunduğu ekonomik ve siyasi durumun yanı sıra Ege

sorunu ve Kıbrıs meselesi katılım müzakerelerine hemen başlanmamasının nedeni

olarak gösterilmiştir (Avrupa Komisyonu, 1989: Par. 7 ve Par. 9). Son olarak, Üye


Devlet olmaları nedeniyle AB kurumlarında temsil edildiklerinden Yunanistan ve

Kıbrıs kendi çıkar ve tercihlerini AB düzeyine taşıyarak AB’nin koşulluluk

stratejisini ulusal çıkar ve tercihleri doğrultusunda etkileyebilmektedir (Aksu, 2004:

106; Economides, 2005: 484).

Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Başkanlık Sonuç Belgesinde Türkiye ve

Yunanistan arasındaki ikili sorunlara değinilmesi ile Ege sorunu14

Avrupalılaşmıştır.

Böylece, Türkiye ve Yunanistan arasındaki ikili sorunlar Türkiye ve AB arasındaki

sorunlar haline gelmiştir (Keridis, 2001: 18; Kotzias, 2009: 268). Bunun yanında,

Ege sorunu, Türkiye ile AB arasında sürdürülen genişletilmiş siyasi diyalog

kapsamında yer aldığından Türkiye’nin AB’ye katılımı için özellikle önemlidir

(Avrupa Komisyonu, 2001: 13).

Bu yüzden, Türkiye’de Ege sorununun çözümüne yönelik olarak güçlü bir irade

oluşmuştur. Bu bağlamda, 2001 yılından itibaren iki ülke arasında terörizm, örgütlü

suç, uyuşturucu kaçakçılığı ve yasadışı göçle mücadele, kültür, çevre, akademik

işbirliği, sınır kontrolleri, diplomatik misyonlar, ormancılık, bilim teknolojisi,

iletişim ve iklim değişikliği konularında birçok işbirliği anlaşması imzalanmıştır.

İşbirliğini ilerletmek için 2010 yılında Üst Düzey İşbirliği Konseyi kurulmuştur

(Yunanistan Dışişleri Bakanlığı, 2010). Bunun yanında, Ege sorununun çözümüne

yönelik olarak iki ülke arasında 2002 yılında istikşafi temaslar başlatılmıştır15

.

Ayrıca, iki ülke Ekim 2000’den itibaren birtakım Güven Artırıcı Önlemleri kabul

etmiştir16

. Avrupalılaşma’nın etkisiyle iki ülke arasındaki gerginlikler önemli

14 Ege sorunu hakkında bkz.: Toluner (2000); Gündüz (2001). Zirve Başkanlık Sonuç Belgesi’nde sınır sorunları ile ilgili şu ifadeye yer verilmiştir: “Avrupa Konseyi, şimdi 13 aday devleti tek bir çerçevede

içeren katılım sürecinin kapsayıcı mahiyetini yeniden teyit eder. Aday devletler, üyelik sürecine eşit bir

temelde katılmaktadırlar. Avrupa Birliği’nin Antlaşmalarda ifade edilen değerlerini ve amaçlarını paylaşmalıdırlar. Bu bakımdan, Avrupa Konseyi, anlaşmazlıkların BM Şartı’na uygun olarak barışçı

yoldan çözümlenmesi ilkesini vurgular ve aday devletleri süregiden sınır anlaşmazlıklarını ve ilgili diğer

meseleleri çözmek için her türlü gayreti göstermeye davet eder. Bunda başarılı olunamadığı takdirde, anlaşmazlığı makul bir süre içinde Uluslararası Adalet Divanı’na götürmelidirler. Avrupa Konseyi,

süregiden anlaşmazlıklara ilişkin durumu, özellikle üyelik süreci üzerindeki yansımalarıyla ilgili olarak

ve en geç 2004 yılı sonuna kadar Uluslararası Adalet Divanı yoluyla çözüme bağlanmalarını teşvik

etmek amacıyla gözden geçirecektir. Ayrıca, Avrupa Konseyi, Kopenhag’da belirlenmiş olan siyasi

kriterlere uyumun üyelik müzakerelerinin açılması için ön şart olduğunu ve tüm Kopenhag kriterlerine

uyumun AB’ye üye olarak katılımın temelini oluşturduğunu hatırlatır” (Avrupa Konseyi, 1999: Par.4). 15 Bu temasların 55. turu Eylül 2013’te İstanbul’da gerçekleşmiştir. 16 Bu önlemler ile iyi komşuluk ilişkilerini geliştirmeye ve iki ülke arasındaki gerginlikleri azaltmaya

yönelik olarak Ege Denizi açık sularında gerçekleştirilecek askeri tatbikatların sayısını, büyüklüğünü ve kapsamını azaltmaya, bir sonraki yılın tatbikatları hakkında iki ülkenin birbirini bilgilendirmesine, Ege

Denizi’nde silahsız uçmaya, Dışişleri Bakanlıkları arasında doğrudan bir telefon hattı kurmaya, Meriç

nehri boyunca mayınların temizlenmesine ve karşılıklı olarak askeri akademi ve hastane personeli


ölçüde azalmış ve siyasi irtibatlar artmıştır. Örneğin, 2001 yılında Türkiye, Ege

Denizi’nde yapmayı planladığı bir sismolojik araştırmayı iptal etmiştir (Tsarouhas,

2009: 52). Ayrıca, dönemin Yunanistan Başbakanı Yorgo Papandreu 19 Ocak 2000

tarihinde 38 yıl aradan sonra Ankara’ya resmi ziyarette bulunan ilk Yunanistan

Başbakanı olmuştur (Milliyet, 2000). Türkiye Başbakanı Recep Tayyip Erdoğan da

6 Mayıs 2004 tarihinde 16 yıl aradan sonra Atina’ya resmi ziyarette bulunan ilk

Türkiye Başbakanı olmuştur.

Türkiye-Yunanistan ilişkilerinin Aralık 1999 Helsinki Zirvesi’nde

Avrupalılaşma’sı iki ülke arasında Zirve’den önce başlamış olan uzlaşma sürecine

yeni bir boyut kazandırmıştır17

. Avrupalılaşma sayesinde her iki ülke de

uzlaşmadan yana tercihini ülke içi muhalefete karşı gerekçelendirebilmiştir (Öniş

ve Yılmaz, 2008: 130). Diğer bir deyişle, AB, her iki ülke için de ülke içi

muhalefete karşı savunulabilecek argümanlar sunmuştur. Örneğin, Türkiye için Ege

sorununun barışçı bir şekilde çözülmesi çerçevesinde Yunanistan ile ilişkilerin

iyileştirilmesinin AB’ye katılım hedefi ile doğrudan ilgili olması ülke içi

muhalefete karşı Türkiye’nin konumunu güçlendirmiştir. Yani, AB’ye tam üyelik

beklentisi Türkiye açısından Yunanistan ile ilişkilerini düzeltme yönünde önemli

bir itici güç olmuştur.

Benzer şekilde, Türkiye, Kıbrıs meselesinin barışçıl çözümüne yönelik de

önemli adımlar atmıştır. AB’nin Aralık 1999 Helsinki Zirvesi’nde adanın yeniden

birleşmesinin Kıbrıs’ın tam üyeliği için ön koşul olmadığını açıklaması ile Kıbrıs

meselesi Avrupalılaşmıştır18

(Aybet, 2009: 151; Avrupa Konseyi, 1999: Par. 9.b.).

Yani, AB için önemi arttığından Kıbrıs meselesi artık Türkiye ile AB arasındaki bir

konu haline gelmiştir. Ayrıca, Türkiye ile AB arasında sürdürülen genişletilmiş

siyasi diyalog kapsamında yer alması Kıbrıs meselesinin Türkiye’nin AB’ye

katılımı için önemini artırmıştır (Avrupa Komisyonu, 2001: 13).

Bu durumda, Türkiye, Birleşmiş Milletler (BM) Genel Sekreteri Kofi Annan

tarafından ilk kez Kasım 2002’de sunulan ve birtakım değişiklikler geçirdikten

sonra 24 Nisan 2004’te Kıbrıslı Rumlar ve Kıbrıslı Türkler tarafından referandumda

oylanan Annan Planı’nı19

desteklemiştir. Bununla birlikte, Annan Planı Kıbrıslı

değişimi yapılmasına karar verilmiştir (Tsakonas, 2001: 165-166; Avrupa Komisyonu, 2001: 31; 2003:

53). 17 İki ülke arasındaki uzlaşma süreci Aralık 1999 Helsinki Zirvesi’nden önce Türkiye Dışişleri Bakanı

İsmail Cem’in 24 Mayıs 1999 tarihinde mevkidaşı Yorgo Papandreu’ya yazdığı bir mektupla ikili

işbirliği yapmayı teklif etmesi ve Yunanistan Dışişleri Bakanı’nın bu teklife 25 Haziran 1999 tarihinde olumlu karşılık vermesi ile başlamıştır. 18 Kıbrıs meselesi ve AB hakkında bkz.: Diez (2002) 19 Annan Planı ile Kıbrıs’ın bağımsız ve federal bir devlet olarak yeniden birleşmesi öngörülmekte idi.


Rumlar tarafından reddedilmiştir. Ancak, Kıbrıs, adanın yeniden birleşmesi tam

üyelik için bir ön koşul olmadığından ve katılım müzakereleri zaten Aralık 2002’de

tamamlanmış olduğundan Mayıs 2004’te Birlik’e katılmıştır20

.

Kıbrıs’ın katılmasının ardından AB, Türkiye’nin Gümrük Birliği’ni Kıbrıs dâhil

tüm yeni Üye Devletler’e uygulamasını istemiştir. Başlangıçta Türkiye Mayıs

2004’te Gümrük Birliği’ni Kıbrıs hariç tüm yeni Üye Devletler’e genişlettiğini

açıklamıştır. Ancak, Ekim 2004’te Türkiye kararını Kıbrıs’ı da kapsayacak şekilde

genişletmiştir. Böylelikle, AB, Türkiye’nin Gümrük Birliği’ni Kıbrıs dâhil yeni Üye

Devletlere uygulama kararını takdir etmiştir21

(Avrupa Konseyi, 2004: Par. 19).

Türkiye’nin Ege sorunu ve Kıbrıs meselesine dair tutumunu değiştirmesi TDP

açısından çok önemli bir dönüm noktasıdır çünkü her iki konu da siyasi açıdan

oldukça hassastır. Zira Ege sorunu uzun yıllar boyunca doğrudan ülkenin toprak

bütünlüğü ve egemenliği ile ilişkilendirilmiştir. Kıbrıs meselesi ise uzun yıllardır

milli bir dava olarak görülmüştür (Zucconi, 2009: 29).

Siyasi açıdan oldukça hassas bu iki konuda dahi Avrupalılaşma’nın etkisinin

görülmesi bu dönemde AB’ye tam üyeliğin Türkiye için inandırıcılığının ne kadar

fazla olduğunu göstermektedir. Bunun yanında, Avrupalılaşma neticesinde

Türkiye’de veto odaklarının güçsüzleştiği ve AB’ye katılımı destekleyen resmi

kurumların dış politikanın yönlendirilmesinde daha etkili hale geldiği anlamına

gelmektedir. Ayrıca, TDP’de işbirlikçi bir kültürün ortaya çıkmaya başladığının da

önemli bir göstergesidir. Buna ilaveten, AB’ye tam üyelik beklentisinin

inandırıcılığının artması Türkiye’nin böyle bir beklenti söz konusu olmadan Ege

sorununun ve Kıbrıs meselesinin çözümüne girişmesi halinde karşılaşabileceği

maliyetleri azaltmıştır. Diğer bir deyişle, Türkiye, Ege sorunu ve Kıbrıs meselesinin

çözümüne yönelik ülke içi muhalefete karşı duruşunu gerekçelendirmek için AB’ye

tam üyelik hedefini kullanmıştır.

20 Ancak AB, katılımdan önce adanın yeniden birleşmesini tercih ettiğini Aralık 2002 Kopenhag

Zirvesi’nde yeniden ifade etmiştir (Avrupa Konseyi, 2002: Par. 10). 21 Bununla birlikte, Türkiye Temmuz 2005’te yayınladığı bir Deklarasyon’da Gümrük Birliği’nin

Kıbrıs’a uygulanmasının Kıbrıs Cumhuriyeti’ni tanımak anlamına gelmediğini ifade etmiştir (Dışişleri Bakanlığı, 2005: Par. 4). AB de Eylül 2005’te yayınladığı bir karşı Deklarasyon’da Türkiye’nin AB’ye

katılmadan önce tüm Üye Devletler’i tanıması gerektiğini belirtmiştir (AB Bakanlar Konseyi, 2005: Par.

5). Bu çerçevede, AB, 2006’da Türkiye’nin durumunu gözden geçirmeye karar vermiştir. Aralık 2006’da yapılan değerlendirme sonucunda AB Bakanlar Konseyi Türkiye, Gümrük Birliği’ni yeni Üye

Devletler’e tamamen uygulayana kadar sekiz başlıkta müzakereleri durdurmaya ve açılan diğer başlıkları

kapatmamaya karar vermiştir.


4. 2005 Sonrası Dönemde Türkiye-AB İlişkilerinin Türkiye’de Dış

Politikanın Avrupalılaşma’sı Sürecine Etkisi

Türkiye’nin 2004 yılında Annan Planı’nı desteklemesi ve AB ile arasındaki

Gümrük Birliği’ni Kıbrıs dâhil yeni Üye Devletler’e uygulamaya karar vermesi,

2002 yılında Ege sorununun çözümüne yönelik olarak Yunanistan ile istikşafi

temaslara başlaması ve Kopenhag siyasi kriterine yeterince uyum sağladığına

Aralık 2004 Brüksel Zirvesi’nde AB tarafından karar verilmesi sonucunda Türkiye

için katılım müzakereleri 3 Ekim 2005’te başlamıştır22

. Katılım müzakerelerinin

başlaması normal şartlarda Türkiye açısından tam üyelik hedefinin inandırıcılığını

artıracak bir gelişmedir.

Bununla birlikte, Türkiye’nin Avrupalılaşma’sı süreci katılım müzakerelerinin

başlamasının ardından yavaşlamıştır. Öyle ki bu döneme “durağan Avrupalılaşma”

dönemi dahi denmektedir (Balkır ve Soyaltın, 2010: 42). Bu yavaşlamanın en

önemli nedeni tam üyelik hedefinin Türkiye için katılım müzakerelerinin

başlamasının ardından inandırıcılığını yitirmesidir.

Tam üyelik hedefinin inandırıcılığının Türkiye’nin Avrupalılaşma’sı sürecini bu

denli etkilemesi Türkiye’nin AB kural ve normları ile yeterince sosyalleşmemesi ve

dolayısıyla bu kural ve normları içselleştirmemesi ile ilgilidir. Diğer bir deyişle,

Türkiye’nin Avrupalılaşma’sı süreci temel olarak AB’nin koşulluluk stratejisi

aracılığıyla şekillendiğinden tam üyelik beklentisinin inandırıcılığı süreci etkileyen

önemli bir unsur haline gelmektedir.

Türkiye açısından tam üyelik beklentisinin daha az inandırıcı bir hedef haline

gelmesinin bazı sebepleri vardır. Öncelikle, Avusturya, Fransa, Hollanda ve

Danimarka gibi Üye Devletler’in, Türkiye’nin AB’ye katılımına karşı çıkmaları ve

ülkenin Avrupalı kimliğini sorgulamaları Türkiye’nin tam üyelik beklentisini

olumsuz etkilemiştir (Müftüler-Baç, 2008: 67; Sedelmeier, 2010: 424). Nitekim

Merkez ve Doğu Avrupa Ülkeleri (MDAÜ), Malta, Kıbrıs ve Batı Balkanların

AB’ye katılım süreci bu ülkelerin Avrupalılığına atıfta bulunularak haklı

22 Müzakerelerin başlamasına yönelik olarak 12-13 Aralık 2002 tarihlerinde gerçekleştirilen Kopenhag

Zirvesinin Başkanlık Sonuç Belgesi’nde şu ifadeye yer verilmiştir “AB, Türkiye’yi reform sürecini

enerjik bir şekilde sürdürmeye teşvik eder. AB, Aralık 2004’te AB Komisyonu’nun rapor ve tavsiyesine dayanarak Türkiye’nin Kopenhag siyasi kriterini yerine getirdiğine karar verdiği takdirde, Türkiye’yle

katılım müzakerelerini gecikmeksizin başlatacaktır” (Avrupa Konseyi, 2002: Par. 19). Sonuç

Belgesi’nde bu ifadeye yer verilmesi Türkiye’nin tam üyelik beklentisini artırmış ve Türkiye’yi reformları devam ettirmeye teşvik etmiştir. 16-17 Aralık 2004 tarihinde gerçekleştirilen Brüksel

Zirvesi’nde de AB, Türkiye ile katılım müzakerelerinin 3 Ekim 2005 tarihinde başlamasına karar

vermiştir (Avrupa Konseyi, 2004: Par. 22).


gösterilirken Türkiye için tam tersi bir durum söz konusu olmuştur (Nas, 2012: 25).

Buna ilaveten, AB kamuoyu da aynı dönemde Türkiye’nin üyeliğine ülkenin

kültürel ve dini farklılıklarını gerekçe göstererek gittikçe karşı çıkmaya başlamıştır

(Özer, 2012: 60). Bu sebeplerden, tam üyelik kadar hak sağlamayan ancak

ortaklıktan daha avantajlı gibi görünen imtiyazlı ortaklık Türkiye’nin AB’ye

katılımına bir alternatif olarak gündeme gelmiştir.

Bunun yanında, Kıbrıs’ın Mayıs 2004’te ada yeniden birleşmeden Birlik’e

katılması ve AB’nin Türkiye’nin Gümrük Birliği’ni Kıbrıs’a tamamen

uygulamadığı gerekçesiyle katılım müzakerelerini 2006 yılında sekiz müzakere

başlığında askıya alması tam üyelik hedefini Türkiye açısından daha az inandırıcı

bir seçenek haline getirmiştir (Dinan, 2010: 490). Son olarak, 2005 tarihli Müzakere

Çerçeve Belgesinin Türkiye’ye dair ikircikli dili de ülkenin Avrupalılaşma’sı

sürecini olumsuz etkilemiştir (Özer, 2012: 60). Nitekim ilgili Belge’de Türkiye ile

ilgili şu ifadelere yer verilmiştir:

Bu müzakereler açık uçlu bir süreç olduğundan sonucu önceden

öngörülemez. Birlik’in hazmetme kapasitesi dahil Kopenhag Kriterleri

dikkate alındığında Türkiye’nin üyelikten kaynaklanan tüm yükümlülükleri

tamamen üstlenemeyeceği sonucuna varılırsa Türkiye Avrupa yapılarına

mümkün olan en sıkı bağlarla bağlanacaktır (AB Bakanlar Konseyi, 2005a:

Par. 9).

Yukarıdaki Paragrafta Türkiye’nin Avrupa yapılarına mümkün olan en sıkı

bağlarla bağlanmasına ve Birlik’in hazmetme kapasitesine atıfta bulunulması

Türkiye için getirilen imtiyazlı ortaklık önerilerini hatırlatmaktadır. Bu da

Türkiye’nin Avrupalılaşma sürecini yavaşlatan nedenlerden biridir. Dolayısıyla,

Türkiye’nin ODGP’ye uyumu katılım müzakerelerinin başlamasından sonraki

dönemde azalmıştır. Örneğin, 2007 yılında Türkiye’nin ODGP alanındaki AB

deklarasyonlarına ve Konsey kararlarına uyum oranı %98 iken bu oran 2011 yılında

%48 olmuştur (Avrupa Komisyonu, 2007: 74; 2011: 106).

Sonuç

Avrupalılaşma her zaman tek yönlü ve ileriye dönük bir süreç değildir.

Özellikle, AB kural ve normlarının içselleştirilmediği ve çoğu kez rasyonel çıkarcı

bir yaklaşımla kabul edildiği Aday Devletler’de Avrupalılaşma sürecinin

duraksaması çok daha muhtemeldir. Çünkü Avrupalılaşma’nın maliyetlerinin

beklenen faydalarını aşması Aday Devletler’i Avrupalılaşma sürecini sürdürmeye

teşvik etmemeye başlamaktadır.


Avrupalılaşma’nın maliyetlerinin artmasının en önemli nedenlerinden biri de

tam üyelik hedefinin Aday Devletler açısından inandırıcılığını yitirmesidir. Aday

Devletler, katılım sürecinde politik ve kurumsal yapılarını AB’nin politik ve

kurumsal yapıları ile uyumlaştırmalarına rağmen tam üyelik hedefine

ulaşamayacakları kanaatine vardıklarında Avrupalılaşma sürecini devam ettirme

iradesini göstermemektedir. Yani, bir hedef olarak tam üyelik inandırıcılığını

koruduğu sürece Avrupalılaşma devam etmektedir.

Bu makalenin amacı da Türkiye’de dış politikanın Avrupalılaşma’sını,

Avrupalılaşma sürecinin ivme kazandığı ve yavaşladığı iki ayrı dönem üzerinden

inceleyerek tam üyelik hedefinin inandırıcılığının Avrupalılaşma sürecinin

gidişatını ve hızını etkileme kabiliyetini ortaya koymak olmuştur. Bu çerçevede,

Aralık 1999 Helsinki Zirvesi’nde adaylığının resmen ilan edilmesinden sonra

Türkiye açısından tam üyelik hedefinin inandırıcılığının arttığı ve dolayısıyla

Avrupalılaşma sürecinin hız kazandığı sonucuna varılmıştır. Bu durum ise

Türkiye’nin Avrupalılaşma’ya rasyonel çıkarcı bir şekilde yaklaşmasına ve AB’nin

koşulluluk stratejisinin Türkiye’nin Avrupalılaşmasındaki başat rolüne

bağlanmıştır. Bunun bir sonucu olarak, tam üyelik hedefinin inandırıcılığını

yitirdiği 2005 sonrası dönemde Avrupalılaşma süreci yavaşlamıştır.

Tam üyelik hedefinin Türkiye açısından inandırıcılığını koruduğu dönemde

AB’nin kural ve normlarına uyum sağlamanın maliyetleri göz ardı edilmiştir çünkü

Avrupalılaşma’nın beklenen faydaları daha yüksektir. Diğer bir deyişle, Türkiye,

AB’nin katılım için öne sürdüğü birtakım şartları karşılamak için bazı maliyetleri

üstlenmek zorunda kalmıştır. Bu durum özellikle Avrupalılaşma Türkiye’nin iç ve

dış politikasındaki hassas konulara nüfuz ettiğinde ortaya çıkmıştır.

Tam üyelik hedefinin inandırıcılığını daha fazla kaybetmesi Türkiye’nin AB’ye

yabancılaşmasına ve hatta AB’nin taleplerinin meşruiyetini sorgulamasına neden

olabilir. Oysa ki AB’ye tam üyelik hedefinin Türkiye’nin demokratikleşmesi için

çok önemli bir itici güç olduğu unutulmamalıdır. Bu yüzden, Türkiye ile AB

arasındaki güvenin yeniden tesis edilmesi ve Türkiye’nin Avrupalılaşma’sı sürecine

tekrardan hız kazandırılması gerekmektedir.


Kaynakça:

Aggestam, L,. (2004), “Role Identity and the Europeanization of Foreign Policy: A Political-

Cultural Approach” Ben Tonra ve Thomas Christiansen (der.) Rethinking European

Union Foreign Policy içinde. Manchester ve New York: Manchester University Press,

ss.81-98

Aksu, F., (2004), “Ege ve Kıbrıs Sorunlarının Çözümünde Avrupa Birliği’nin Tutumu”,

Stratejik Araştırmalar Dergisi, 2(3), ss. 103-132

Aybet, G., (2009), “Fault Lines or Integration: The EU Impact on Greek-Turkish Relations”,

Othon Anastasakis, Kalypso Nicolaidis ve Kerem Öktem (der.) In the Long Shadow of

Europe: Greeks and Turks in the Era of Postnationalism içinde. Leiden: Martinus Nijhoff

Publishers, ss. 145-166

Aydın, M. & Açıkmeşe S. A., (2007), “Europeanization through EU conditionality:

understanding the new era in Turkish Foreign Policy”, Journal of Balkan and Near

Eastern Studies, 9(3), ss. 263-274

Aydın-Düzgit, S. & Keyman E. F., (2004), “European Integration and the Transformation of

Turkish Democracy”, Centre for European Policy Studies, EU-Turkey Working Papers,

2, August

Balkır, C. & Soyaltın D., (2010), “The Limits to Europeanization: Analyzing Domestic

Change in Turkey”, Çiğdem Nas ve Rana İzci (der.) Changing Europe and Turkey:

Current Debates içinde. İstanbul: Punto Printing House, ss. 29-58

Börzel, T. A., (1999), “Towards Convergence in Europe? Institutional Adaptation to

Europeanisation in Germany and Spain”, Journal of Common Market Studies 37(4), ss.

573-596

Börzel, T. A. & Risse T., (2003), “Conceptualizing Domestic Impact of Europe”, Kevin,

Featherstone ve Claudio, M. Radaelli (der.) The Politics of Europeanization içinde.

Oxford: Oxford University Press, ss. 57-80

Bulmer, S., (2008), “Theorizing Europeanization”, Maarten P. Vink ve Paolo Graziano (der.)

Europeanization: New Research Agendas içinde. Hampshire ve New York: Palgrave

Macmillan, ss. 46-58

Cebeci, M. & Aaltola M., (2011), “Transatlantic Foreign Policy Research Communities: A

Debate on US and European Approaches in Scholarship”, Münevver Cebeci (der.) Issues

in EU and US Foreign Policy içinde. Plymouth: Lexington Books, ss. 13-44

Checkel, J., (1998), “The Constructivist Turn in International Relations Theory”, World

Politics, 50(2), ss. 324-348

Checkel, J., (2005), “International Institutions and Socialization in Europe: Introduction and

Framework”, International Organization, 59(4), ss. 801-826

Council of the European Union (2005) Declaration by the European Community and Its

Member States, 12541/05 (Presse 243), [Online]


http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/misc/86300.pdf

[erişim tarihi: 10 Eylül 2013]

Council of the European Union (2005a) Negotiating Framework Document, 3 October 2005,

[Online] http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/turkey/st20002_05_tr_framedoc_en.pdf


Diez, T., (2002), “Last Exit to Paradise? The European Union, the Cyprus Conflict and the

Problematic Catalytic Effect”, Thomas Diez (der.) The European Union and the Cyprus

Conflict: Modern Conflict, Postmodern Union içinde. Manchester ve New York:

Manchester University Press, ss. 139-162

Dinan, D., (2010), Ever Closer Union: An Introduction to European Integration, 4th Edition,

Hampshire ve New York: Palgrave Macmillan

Economides, S., (2005), “The Europeanization of Greek Foreign Policy”, West European

Politics, 28(2), ss. 471-491

Emerson, M. & Tocci N., (2004), “Turkey as a Bridgehead and Spearhead: Integrating EU

and Turkish Foreign Policy”, Centre for European Policy Studies, EU-Turkey Working

Papers, 1, August

European Commission, (1989), Commission Opinion on Turkey’s Request for Accession to

the Community, SEC (89) 2290 final, [Online] http://aei.pitt.edu/4475/1/4475.pdf [erişim

tarihi: 10 Eylül 2013]

European Commission, (1997), Agenda 2000: For a Stronger and Wider Union, COM (97)

2000 final, [Online]

http://www.ab.gov.tr/files/ardb/evt/2_turkiye_ab_iliskileri/2_1_ortaklik_iliskileri/2_1_4_

diger/gundem_2000_eng.pdf [erişim tarihi: 10 Eylül 2013]

European Commission, (1998), Regular Report on Turkey’s Progress Towards Accession,

[Online]

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/1998/turkey_en.pdf [erişim



SEC (2001) 1756, [Online]

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2001/tu_en.pdf [erişim



[Online]

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2003/rr_tk_final_en.pdf



SEC (2004) 1201 {COM(2004) 656 final}, [Online]

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2004/rr_tr_2004_en.pdf


http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/misc/86300.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/turkey/st20002_05_tr_framedoc_en.pdf

http://aei.pitt.edu/4475/1/4475.pdf

http://www.ab.gov.tr/files/ardb/evt/2_turkiye_ab_iliskileri/2_1_ortaklik_iliskileri/2_1_4_diger/gundem_2000_eng.pdf

http://www.ab.gov.tr/files/ardb/evt/2_turkiye_ab_iliskileri/2_1_ortaklik_iliskileri/2_1_4_diger/gundem_2000_eng.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/1998/turkey_en.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2001/tu_en.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2003/rr_tk_final_en.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2004/rr_tr_2004_en.pdf



SEC (2005) 1426 {COM (2005) 566 final}, [Online]

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2005/package/sec_1426_fin

al_progress_report_tr_en.pdf [erişim tarihi: 10 Eylül 2013]



http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2006/nov/tr_sec_1390_en.pdf




http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2007/nov/turkey_progress_reports_e

n.pdf [erişim tarihi: 10 Eylül 2013]



http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2009/tr_rapport_2009_en.pdf [erişim




http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/tr_rapport_2010_en.p

df [erişim tarihi: 10 Eylül 2013]



http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2011/package/tr_rapport_2011_en.p

df [erişim tarihi: 10 Eylül 2013]

European Council, (1997), Presidency Conclusions, 12-13 Aralık, [Online]

http://www.ab.gov.tr/files/ardb/evt/1_avrupa_birligi/1_4_zirveler_1985_sonrasi/1997_12

_luksemburg_zirvesi_baskanlik_sonuc_bildirgesi_en.pdf [erişim tarihi: 10 Eylül 2013]

European Council, (1999), Presidency Conclusions, 3-4 Haziran, [Online]

http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/kolnen.htm








Featherstone, K., (2003), “Introduction: In the Name of Europe”, Kevin, Featherstone ve

Claudio, M. Radaelli (der.) The Politics of Europeanization içinde. Oxford: Oxford

University Press, ss. 1-26

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2005/package/sec_1426_final_progress_report_tr_en.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2005/package/sec_1426_final_progress_report_tr_en.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2006/nov/tr_sec_1390_en.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2007/nov/turkey_progress_reports_en.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2007/nov/turkey_progress_reports_en.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2009/tr_rapport_2009_en.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/tr_rapport_2010_en.pdf




http://www.ab.gov.tr/files/ardb/evt/1_avrupa_birligi/1_4_zirveler_1985_sonrasi/1997_12_luksemburg_zirvesi_baskanlik_sonuc_bildirgesi_en.pdf

http://www.ab.gov.tr/files/ardb/evt/1_avrupa_birligi/1_4_zirveler_1985_sonrasi/1997_12_luksemburg_zirvesi_baskanlik_sonuc_bildirgesi_en.pdf

http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/kolnen.htm




Gözen, R., (2006), “Türk Dış Politikasının Avrupa Birliği’ne Doğru Dönüşümü”,

Uluslararası Hukuk ve Politika, 2(6), ss. 1-16

Grabbe, H., (2003), “Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU

Accession Process”, Kevin, Featherstone ve Claudio, M. Radaelli (der.) The Politics of

Europeanization içinde. Oxford: Oxford University Press, ss. 303-327

Gross, E., (2009), The Europeanization of National Foreign Policy: Continuity and Change

in European Crisis Management, Hampshire ve New York: Palgrave Macmillan

Gündüz, A., (2001), “Greek-Turkish Disputes: How to Resolve Them?”, Dimitris Keridis ve

Dimitrios Triantaphyllou (der.) Greek-Turkish Relations in the Era of Globalization

içinde. Dulles: Brassey’s, Inc., ss. 81-101

Hall, P. A. & Taylor C. R., (1996), “Political Science and the Three New Institutionalisms”,

Political Studies, 19(4), ss. 936-957

Hill, C., (1998), “Convergence, Divergence and Dialectics: National Foreign Policies and the

CFSP”, Jan Zielonka (der.) Paradoxes of European Foreign Policy içinde. La Hey:

Kluwer Law International, ss. 35-51

Hill, C. & Wong R., (2011), “Introduction”, Christopher Hill ve Reuben Wong (der.)

National and European Foreign Policies: Towards Europeanization içinde. New York:

Routledge, ss. 1-18

Kazan, I., (2002), “Cyprus and the Eastern Mediterranean, Seen from Turkey”, Thomas Diez

(der.) The European Union and the Cyprus Conflict: Modern Conflict, Postmodern Union

içinde. Manchester ve New York: Manchester University Press, ss. 50-62

Keridis, D., (2001), “Domestic Developments and Foreign Policy: Greek Policy Toward

Turkey”, Dimitris Keridis ve Dimitrios Triantaphyllou (der.) Greek-Turkish Relations in

the Era of Globalization içinde. Dulles: Brassey’s, Inc., ss. 2-18

Kotzias, N., (2009), “EU, Turkey and Greece: The Paradoxes of Convergence” Othon

Anastasakis, Kalypso Nicolaidis ve Kerem Öktem (der.) In the Long Shadow of Europe:

Greeks and Turks in the Era of Postnationalism içinde. Leiden: Martinus Nijhoff

Publishers, ss. 263-285

Kut, Ş., (2001), “Türk Dış Politikasında Ege Sorunu”, Faruk Sönmezoğlu (der.) Türk Dış

Politikasının Analizi içinde. İstanbul: Der Yayınları, ss. 253-270

Ladrech, R., (1994), “Europeanization of Domestic Politics and Institutions: the Case of

France”, Journal of Common Market Studies, 32(1), ss. 69-88

Manners, I. & Whitman R. G., (2000), “Conclusion”, Ian Manners ve Richard G. Whitman

(der.) The Foreign Policies of European Union Member States içinde. Manchester ve

New York: Manchester University Press, ss. 243-273

March, J. G. & Olsen J. P., (1998), “The Institutional Dynamics of International Political

Orders”, International Organization 52 (4), ss. 943-969

March, J. G. & Olsen J. P., (2004), “The Logic of Appropriateness”, Arena Working Papers,

WP 04/09, 1-28, [Online]


http://www.sv.uio.no/arena/english/research/publications/arenapublications/workingpaper

s/working-papers2004/wp04_9.pdf [erişim tarihi: 10 Eylül 2013]

Milliyet (1997) Denge Bozulursa Türkiye Vurur [Online, 06 Ocak]

http://gazetearsivi.milliyet.com.tr/ [erişim tarihi: 10 Eylül 2013]

Milliyet, (2000), Atina Cem’e Hazır [Online, 02 Şubat] http://gazetearsivi.milliyet.com.tr/


Müftüler-Baç, M., (2008), “The European Union’s Accession Negotiations with Turkey from

a Foreign Policy Perspective”, European Integration, 30(1), 63-78

Nas, Ç., (2012), “Europeanization of Identity: The Case of the Rebuffed Candidate”, Çiğdem

Nas ve Yonca Özer (der.) Turkey and the European Union: Processes of Europeanization

içinde. Aldershot: Ashgate, ss. 23-44

Oğuzlu, T., (2008), “Middle Easternization of Turkey’s Foreign Policy: Does Turkey

Dissociate from the West?”, Turkish Studies, 9(1), ss. 3-20

Olsen, J. P., (2002), “The Many Faces of Europeanization”, Journal of Common Market

Studies, 40(5), ss. 921-952

Özcan, G., (2010), “The Changing Role of Turkey’s Military in Foreign Policy Making”,

UNISCI Discussion Papers, 23(2), ss. 23-46

Özer, Y., (2012), “The EU’s Impact on Democratization in Turkey: Europeanization through

Political Conditionality”, Çiğdem Nas ve Yonca Özer (der.) Turkey and the European

Union: Processes of Europeanization içinde. Aldershot: Ashgate, ss. 45-68

Radaelli, C. M., (2003), “The Europeanization of Public Policy”, Kevin Featherstone ve

Claudio M. Radaelli (der.) The Politics of Europeanization içinde. Oxford: Oxford


Schimmelfennig, F. & Sedelmeier U., (2004), “Governance by Conditionality: EU Rule

Transfer to the Candidate Countries of Central and Eastern Europe”, Journal of European

Public Policy, 40(4), ss. 661-679

Schimmelfennig, F. & Sedelmeier U., (2005), “Introduction: Conceptualizing the

Europeanization of Central and Eastern Europe”, Frank, Schimmelfennig ve Ulrich,

Sedelmeier, (der.) The Europeanization of Central and Eastern Europe içinde. Ithaca ve

London: Cornell University Press, ss. 1-28

Sedelmeier, U., (2010), “Enlargement: From Rules for Accession to a Policy Towards

Europe”, Helen, Wallace, Mark A. Pollack ve Alasdair R. Young (der.) Policy-Making in

the European Union içinde. Oxford: Oxford University Press, ss. 401-429

Sedelmeier, U., (2011), “Europeanization in New Member and Candidate States”, Living

Reviews in European Governance, 6(1), [Online]

http://europeangovernance.livingreviews.org/Articles/lreg-2011-1/ [erişim tarihi: 10 Eylül

2013]

Smith, M., (2000), “Conforming to Europe: the Domestic Impact of EU Foreign Policy

Cooperation”, Journal of European Public Policy, 7(4), ss. 613-631

http://www.sv.uio.no/arena/english/research/publications/arenapublications/workingpapers/working-papers2004/wp04_9.pdf

http://www.sv.uio.no/arena/english/research/publications/arenapublications/workingpapers/working-papers2004/wp04_9.pdf

http://gazetearsivi.milliyet.com.tr/

http://gazetearsivi.milliyet.com.tr/

http://europeangovernance.livingreviews.org/Articles/lreg-2011-1/


Terzi, Ö., (2005), “Europeanization of Foreign Policy and Candidate Countries: A

Comparative Study of Greek and Turkish Cases”, Politique européenne, 17(3), ss. 113-

136

Terzi, Ö., (2010), The Influence of the European Union on Turkish Foreign Policy,

Aldershot: Ashgate

Toluner, S., (2000), “Some Reflections on the Interrelation of the Aegean Sea Disputes”,

Bayram Öztürk (der.) The Aegean Sea 2000: Proceedings of the International Symposium

on the Aegean Sea içinde. İstanbul: Turkish Marine Research Foundation, ss. 121-138

Tsakonas, P. J., (2001), “Post-Cold War Security Dilemmas: Greece in Search of the Right

Balancing Recipe”, Christodoulos K. Yiallourides ve Panayotis J. Tsakonas (der.) Greece

and Turkey After the End of the Cold War içinde. New York ve Athens: Aristide D.

Caratzas, ss. 145-166

Tsarouhas, D., (2009), “The Political Economy of Greek-Turkish Relations”, Southeast

European and Black Sea Studies, 9(1-2), ss. 39-57

Türkiye Dışişleri Bakanlığı, (2005), Declaration by Turkey on Cyprus, 29 July 2005 [Online]

http://www.mfa.gov.tr/declaration-by-turkey-on-cyprus_-29-july-2005.en.mfa [erişim


Wong, R., (2005), “The Europeanization of Foreign Policy”, Christopher Hill ve Michael

Smith (der.) International Relations and the European Union içinde. Oxford: Oxford


Yunanistan Dışişleri Bakanlığı, (2010), Joint Communiqué between the Government of the

Hellenic Republic and the Government of the Republic of Turkey,15 May 2010, [Online]

http://www.mfa.gr/en/issues-of-greek-turkish-relations/relevant-documents/joint-

communique-between-the-government-of-the-hellenic-republic-and-the-government-of-

the-republic-of-turkey.html [erişim tarihi: 10 Eylül 2013]

Zucconi, M., (2009), “The Impact of the EU Connection on Turkey’s Domestic and Foreign

Policy”, Turkish Studies, 10(1), ss. 25-36

http://www.mfa.gov.tr/declaration-by-turkey-on-cyprus_-29-july-2005.en.mfa

http://www.mfa.gr/en/issues-of-greek-turkish-relations/relevant-documents/joint-communique-between-the-government-of-the-hellenic-republic-and-the-government-of-the-republic-of-turkey.html




INSOLVENCY PREDICTION

IN THE PORTUGUESE CONSTRUCTION INDUSTRY

Elisabete S. VIEIRA

Carlos PINHO

Carla CORREIA

Abstract

This study tries to determine the firms’ specific variables considered

determinant to predict the probability of insolvency of Portuguese companies in the

construction industry, considering a sample of 150 insolvent firms and 150

operating companies. We consider a set of economic and financial ratios to analyze

the insolvency prediction and apply the linear probability model, as well as the

Logit and Probit models. The results show that the main ratio to predict the

insolvency was the cash-flow to total assets ratio, suggesting that the higher the

cash-flow to total assets ratio value, the lower the probability of insolvency. The

results can be used by policy makers to minimize the spill over effect of construction

crisis to the economy.

Keywords: Bankruptcy, insolvency prediction, financial ratios

PORTEKİZ İNŞAAT SEKTÖRÜNDE İFLAS BEKLENTİSİ

Özet

Bu çalışma, 150 iflas etmiş ve 150 halihazırda faaliyet gösteren şirketi

inceleyerek, inşaat sektöründe bulunan Portekizli şirketlerin iflas olasılığı

tahmininde belirleyici olduğu düşünülen, firmalara özgü değişkenleri belirlemeye

çalışmaktadır. Makalede, iflas tahmini analiz etmek ve Logit ve Probit modellerinin

yanı sıra doğrusal olasılık modeli uygulamak için, bir dizi ekonomik ve finansal

oran kullanılmaktadır. Sonuçlar, iflas tahmini için en önemli oranın, nakit akışının

toplam aktiflere oranı arttıkça iflas olasılığının düştüğünü belirten, nakit akışının

toplam aktiflere oranı olduğunu göstermektedir. İnşaat krizinin ekonomiye yayılma

etkisini en aza indirmek için sonuçlar politika yapıcılar tarafından kullanılabilir.

Anahtar Kelimeler: İflas, iflas tahmini, finansal oranlar

Coordinator Prof. Dr., GOVCOPP Unit Research, ISCA – University of Aveiro, e-mail:

[email protected] Assoc. Prof. Dr., GOVCOPP Unit Research, DEGEI – University of Aveiro, e-mail: [email protected] MA, DEGEI – University of Aveiro, e-mail: [email protected]

mailto:[email protected]

144 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL

Introduction

Since Beaver (1966), Altman (1968) and Blum (1974) presented their

pioneering studies on bankruptcy prediction that relied mainly in financial ratios, a

vast literature has emerged applying several performance analyses of financial

ratios to predict the bankrupt probability in the coming years. Despite the increasing

methodological sophistication, the financial ratios’ selection to analyze this

phenomenon remains as relevant as in previous decades. In fact, Voulgaris,

Doumpos and Zopounidis (2000) continue to share the opinion that financial ratios

are unbiased quantitative representations of the firms’ context.

The European prevailing financial crisis has increased the relevance of financial

insolvency prediction models. Additionally, there are an increasing number of

bankrupt companies recorded in recent years in Portugal, which reinforces their

relevance.

In this context, we intend to analyze some models based on economic and

financial indicators that can predict future situations of insolvency, within five years

prior to insolvency, in the Portuguese construction industry, which is one of the

most fragile sectors in what concerns the economic environment, and,

consequently, is facing extreme difficulties nowadays.

This study contributes to the empirical evidence for business failure prediction

models in construction companies and selects the best model that helps

understanding which are the main ratios to study the insolvency.

The remainder of this paper is organized as follows. Section 2 reviews the

related literature. Section 3 describes the methodology and data. Section 4 presents

the empirical results. Finally, section 5 concludes the paper.

1. Literature Review

The first technique to be developed on financial failure prediction was based on

a univariate model analysis. This type of analysis consists on a model in which the

dependent variable is explained by a single independent variable. Thus, each

indicator was studied separately. For instance, the model explores the ratios that can

explain the probability of a firm to become insolvent.

In this context, the first known study on the analysis of financial ratios in

predicting insolvencies is assigned to Beaver (1966), who presented his univariate

analysis in predicting the failure of companies in the United States of America. The

results show that the financial ratios could be useful to predict failure at least five

years before the bankruptcy. Beaver’s study was based in 79 insolvent companies

and 79 healthy companies, in 38 different industries between 1954 and 1964. At

first, the author considered 30 financial ratios and ended up by selecting 6 of them.


Globally, all ratios were able to predict insolvency, however, not all had the same

predictive capacity. This model was criticized because an individual ratio cannot

entail sufficient information to describe the solvency of a firm.

The multiple discriminant analysis (MDA) is a multivariate statistical method

consisting in the determination of a linear combination of discriminating variables,

in order to statistically distinguish two groups previously defined. The dependent

variable is qualitative and the discriminant features are firms’ specific variables,

such as financial ratios. Based on the discriminant function, the predictive

capability of company insolvency can be tested.

The first MDA study was published by Altman (1968), which becomes the well-

known Z-score model. Altman used this analysis to develop a bankruptcy predictive

model for productive companies, accounting for 5 discriminating factors. The study

focused on 33 insolvent and 33 healthy companies between 1946 and 1965,

covering ratios considered important for the financial stability of companies, such

as liquidity, solvency, profitability and indebtedness. The discriminant function

seems to show that financial distress could be anticipated one year prior to

insolvency with accuracy for 94% of insolvent companies and 97% of healthy

firms. However, the model lost ability to accurately forecast from the first to the

fifth year prior to bankruptcy, from 95% to 36%.

Some years later, Altman, Haldeman and Narayanan (1977) improved the

original model, bringing up a new model, denominated by ZETA. In this empirical

study, the authors analysed a sample of manufacturing firms and retailers, of which

53 were insolvent and 58 were healthy, for the period between 1965 and 1972. The

discriminant function ZETA included 7 variables: Return on assets (EBIT / Total

assets), stability of profitability, debt, cumulative profitability, liquidity,

capitalization and size. This kind of model presents some restrictions as MDA

assumes that the ratios are multivariate normally distributed. Further, linear

discriminant analysis is more appropriate when the covariance across the variables

is equal for the groups of failed and operating firms. Nevertheless, several authors

used this model, such as Edmister (1972) and Agarwal and Taffler (2008).

Other studies have considered conditional probability models, such as the logit

and Probit models. The Logit model uses conditional probability and is obtained

from a logistic regression. This model is a statistical technique in which the

dependent variable is qualitative, assuming two possible values, and can be

interpreted as the probability that a particular event occurs (in this case, the

particular event is the bankruptcy).

Given that the discriminant analysis model entails vulnerability, Ohlson (1980)

presented a logistic regression model, which assumes a non-linear estimation.

Ohlson’s study was based on information collected in the period between 1970 and


1976, in the industrial domain, with a sample of 105 insolvent companies and 2,058

healthy companies, which resulted in an unbalanced sample. The author used 9

explanatory variables and estimated three Logit models in cross-section data. The

results showed 4 significant factors, affecting the likelihood of bankruptcy:

company size, financial structure, and several performance and liquidity measures.

Ohlson concluded that the predictive power of this model depend on the timing at

which the company’s financial information was obtained.

Regarding the Probit model, it derives from the cumulative function of a normal

distribution and is similar to the Logit model. The two models have the same

fundamental, differing only in the distribution. Zmijewski (1984) used a sample of

40 insolvent companies and 800 operating companies, analysing the period between

1972 and 1978. The author concluded that this technique did not provide qualitative

results different from the results provided by random sampling techniques.

Some authors compare these models. Laitinen and Kankaanpää (1999) stated

that the prediction accuracy depends on the model applied and Ugurlu and Aksoy

(2006) concluded that the logistic regression produced better results than the

discriminant analysis model.

Correa, Acosta and González (2003) analyzed a SME sample from Santa Cruz

of Tenerife, concluding that the variables with greater explanatory capacity for

bankruptcy diagnostic are the indebtedness, the economic yield and solvency

indicators.

There are some empirical studies conducted in the Portuguese market.

Leal and Machado-Santos (2007) explored the bankruptcy phenomenon in the

Portuguese textile industry, using a sample of 52 companies for the period 1996 to

2002. They concluded that financial distress could be anticipated with an accuracy

of 97%, 85% and 76.5%, respectively for one, two and three years before

bankruptcy. In addition, they concluded that while the discriminant model separates

the healthy firms from those that have financial problems, the Logit model allows

estimating the probability of the company becoming insolvent.

Barros (2008) forecasted the bankruptcy of small and medium size Portuguese

companies, based on a sample of 336 operating and 336 insolvent companies.

Employing the Logit and the Probit models, he verified that the Z-score model was

not appropriate for the sample. The results showed that the ratios with greater

predictive power of bankruptcy were the profitability and the financial ratios, which

measure the company’s ability to meet its financial commitments.

Lacerda and Moro (2008) analyzed the companies’ behavior, according to its

payment obligations. Testing 47 ratios containing information on earnings,

leverage, cost structure, activity, size and no accounting characteristics, they


concluded that the support vector machine model outperformed the Logit model

and the discriminant analysis.

Ribeiro (2011) tried to anticipate the failure tax firms in the wood furniture

industry, using the multivariate discriminant analysis and the Logit model. Their

results showed a positive relationship between debt and fiscal failure and a negative

relationship between fiscal solvency and short-term failure.

2. Methodology and Data

2.1 Methodology

As this study intends to analyze the relationship between insolvency and

economic and financial variables, we consider conditional probabilistic models,

where the dependent variable is a dummy, which assumes the value of one if the

firm is an insolvent firm, and zero otherwise (if it is an operating firm). This

categorization is complete given that each company belongs to one group or to the

other.

Three different approaches of analysis were considered: The linear probabilistic

model (LPM), the Logit and the Probit model. The LPM is estimated by the

ordinary least squares method (OLS) and the other two models are estimated by the

maximum likelihood estimation (MLE).

The LPM presents some disadvantages, such as the fact that it does not

guarantee the probability of a firm becoming insolvent restricted to (0,1). The

alternatives to LPM are the Logit and Probit models, which restrain the function to

(0,1). Probit assumes the normal standard distribution function and Logit assumes

the logistic distribution. These models are suitable for modelling events in terms of

probability and rating of one or two outputs and to assess the statistical significance

of the explanatory variables of the model, capturing the heterogeneity of individual

companies.

The McFadden’s (1974) R-squared test may be interpreted as a measure of

quality adjustment in the logistic regression. Wooldridge (2009) stated that this test

is similar to the R-square in the OLS regression.

2.2 Variables

We start by selecting 8 variables as predictors of financial insolvency, based on

previous studies. We consider these ratios preferred relative to others as they were

considered determinant for insolvency prediction in earlier evidence (e.g., Beaver,

1966; Altman, 1968; Ohlson, 1980; Zmijewski, 1984).

The first ratio was considered relevant in the studies of Beaver (1966) and

Zavgren (1985), and is defined as the Cash flow to total assets (CFA). The CFA


ratio measures how successfully a company is in its capability to generate cash

from its resources, and it is calculated as follows:

Cash flow to total assets ratio Cash flow

Total assets

The debt ratio (Debt) indicates the level of indebtedness of a company. This

ratio measures the level of borrowed funds used to finance the company, assessing

the company’s level of dependence. The greater the ratio, the higher the risk to the

firm as a whole. This ratio was used by several authors, such as Beaver (1966),

Ohlson (1980) and Frydman, Altman and Kao (1985), and is computed as follows:

ebt ratio Total liabilities

Total assets

To evaluate the adequacy of the firm’s cash resources relative to its obligations

in order to verify the ability of debt repayment in the short term, we consider the

current ratio (CR). This ratio was used by Beaver (1966) and Altman, Haldeman

and Narayanan (1977):

Current ratio Current assets

Current liabilities

The return on assets (ROA) measures the operating efficiency of the firm, or the

ability to generate net income with the firms’ assets. Ohlson (1980) tested the

discriminant ability of this ratio:

Return on assets et income

Total assets

The asset turnover ratio (ATR) measures a company’s investment efficiency by

aggregating the joint impact of short and long-term assets. A higher asset turnover

ratio suggests that the company is working very close to the limit of its capacity

(Altman, 1968). It is determined by the equation:

Asset turnover ratio Sales

Total assets

Following Altman (1968), we consider the working capital ratio (WCR), given

that working capital is the excess of current assets to cover short-term debts. This

ratio indicates the security margin when the lenders claim the reimbursement of the

debts, and its value is given by:

orking capital ratio Capital ratio

Total assets


The net sales margin ratio (NSM) measures the contribution of sales in

generating net income. The higher the ratio value, the more its earnings power is

enhanced. This ratio is derived from the net margin achieved by the company after

deducting all charges:

et sales margin et income

Sales

Finally, the return on equity (ROE) indicates how well a company generates net

income from its equity, and reflects the return to common shareholders. This ratio

was used, for example, by Zmijewski (1984):

Return on equity et income

Equity

These ratios analyses the firm’s debt levels, the liquidity, the profitability and

the business efficiency.

It is expected a positive sign to the Debt ratio, since the higher the debt, the

higher the probability of a firm becoming insolvent. Regarding the profitability, the

liquidity and the activity ratios, it is expected a negative sign, since the higher the

ratios, the lower the probability of companies coming into economic and financial

difficulties situations. The greater the ability to generate results (profitability), to

pay the short-term debt on time (liquidity) and the business efficiency in generating

sales (turnover), the less likely the company becomes insolvent.

Thus, we can hypothesize that the debt ratio is positively related to the

probability of a firm becoming insolvent and that the cash-flow/total assets, the

current asset/current liabilities, the net income/total assets, the sales/total assets, the

working capital/total assets, the net income/sales and the net income/equity are

negatively related to the firms’ insolvency probability.

Our econometric model is based on a cross-section analysis and is given by the

following expression:

(1)

where:

= 1 if the company is insolvent and 0 otherwise;

= Cash-flow/Total assets;

= Liabilities/Total assets;

= Current asset/Current liabilities;

= Net income/Total assets;

= Sales/Total assets;

= Working capital/Total assets;


= Net income/Sales;

= Net income/Equity;

= Error term.

Because we want to study several years prior to the insolvency date, cross-

function models were run for each different year.

2.3 Data

Before deciding which industry to consider in the study, we analyse the

evolution of insolvency cases between 2009 and 2011, in order to see which the

most precarious sectors are.

Table 1 shows the evolution of insolvencies number between 2009 and 2011,

characterized by the activity sector.

As we can see, the construction sector is the most affected by insolvencies,

increasing from 916 in 2009 to 1,401 in 2011, representing a raise of about 53%,

well above the overall increase of 37%. In this context, we focused our study in the

construction industry.

The sample consists of 150 failed and 150 operating construction firms. The

first group includes firms that were considered insolvent between 2010 and 2011.

The financial and economic data were collected from the SABI database of Bureau

Van Dijk, considering the following filters: the firm must be Portuguese, belong to

the construction sector, be a legally public or private held company, have a

maximum of 250 employees and must have information available from 2005 to

2010. With these criteria 150 small and medium sized companies were obtained.

The group of operating firms must be in activity at the data collection date. A

sample of 150 “healthy” companies was taken keeping the same criteria as above

mentioned.

3. Empirical Results

Table 2 reports the Pearson correlations among the independent variables for all

the firms (Panel A), the insolvent firms (Panel B) and the “healthy” firms (Panel C).

For reasons of simplicity, only the results for the year prior to the insolvency are

shown.

Concerning the global sample (Panel A), we can see that the highest values for

correlations are between CFA and ROA (positive), between ROA and Debt

(negative) and between CFA and Debt (negative). When observing the insolvent

firms (Panel B), it is noticed that highest correlations are between CFA and ROA

(positive) and between CFA and ATR (negative). Finally, in relation to operating

firms (Panel C), the highest value for the Pearson correlation is between CFA and


WCR. Globally, it does not appear to be sufficiently large to cause concern about

multicollinearity problems.

Table 3 presents the variables descriptive statistics for the year prior to

insolvency regarding the insolvent companies (Panel A) and the operating

companies (Panel B).

As expected, the group of insolvent firms presents lower levels of liquidity and

profitability, and higher levels of indebtedness, reflecting its financial distress.

Furthermore, the cash-flow to total assets is negative in insolvent firms, and

positive in operating firms.

We estimate the LPM, the Logit and the Probit models. Table 4 presents the

results for the three models in the year prior to insolvency, considering first all

previously mentioned ratios (Panel A) and later the ratios considered significant to

predict insolvency (Panel B).

It is important to emphasize that, according the F-statistic in LPM and the LR-

statistic in Logit and Probit models, all the models are statistically significant at 1%

level, explaining the insolvency phenomenon. This result is important because,

otherwise, the models would be inappropriate for the study of forecasting

insolvency.

According the LPM results (Panel A), with the exceptions of the return on

equity and the current ratio, all the other variables are statistically significant, being

appropriate for the bankruptcy prediction.

According to the LPM results on Panel B, where only the significant variables

of LPM initial model (Panel A) were considered, the results can be expressed as

follows:

probi 0.38 - 1.13CFA 0.12 ebt 0.49 ROA -0.1 ATR 0.22 CR - 0.0002 S (2)

This is the expression of LPM for the previous year before insolvency. It can be

concluded that 61.54% of variations of endogenous variable are explained by the

model, according to the R-squared.

However, although we expect a positive value only for the coefficient of

indebtedness, the ROA and the WCR show also positive values, meaning that, as

these ratios increase, the likelihood of the company being insolvent is higher.

Regarding the Logit and Probit models estimates (Panel A), the cash-flow to

total assets and the asset turnover ratio are statistically significant and have the

expected sign. In addition, for the Probit model, the return on assets is also

significant.


The Panel B shows the estimated coefficients considered relevant in the

previous Panel. In the Probit model, the return on assets ratio is relevant but the

sign is contrary to the expected one.

The Logit model’s regression can be expressed in the following way:

Probi 1

1 e-(4. 7 – 29.79 CFA – 1. 1 ATR) (3)

The estimative of Probit in the previous year can be described by the expression:

probi (2.89 – 19.1 CFA 7.01 ROA – 1.09 ATR) (4)

According to the Probit model results, it can be stated that when cash-flow to

total assets and assets turnover ratio are higher, the probability of a firm become

insolvent is lower. Nevertheless, the fact of return on assets being directly related

with insolvency probability is an interesting result. In what concerns the return on

assets, our results are consistent with the ones of Barros (2008). However, we find a

negative sign in the turnover assets ratio, and Barros (2008) found a positive sign.

Comparing through the McFadden’s R-squared, the Probit model is more

enhanced than the Logit, because the Probit value is higher. However, we cannot

compare directly the R-squared of those models with the one of the LPM model.

Table 5 shows the results for the second year previous of insolvency,

considering all the ratios (Panel A) and only those considered significant to predict

insolvency (Panel B).

Compared with Table 4 in the LPM, there is a reduction in the explanatory

power of the model for the second year before the insolvency, decreasing the R-

squared from 61.54% to 60.37%. It can be seen that all variables are statistically

significant except the profitability on net sales ratio that becomes insignificant in

relation to the previous year before insolvency (Panel A).

The expression of the probability of insolvency when reducing the number of

independent variables (Panel B) can be expressed as:

probi 0. 0 – 1.28CFA 0.18 ebt 0.73ROA – 0.097ATR 0.34 CR – 0.0009ROE (5)

As we can see, all the coefficients have the expected signal, with the exception

of the ROA.


Regarding the Logit and the Probit models (Panel B), all the variables are

significant. However, the WCR and the profitability on net sales ratio present a

positive sign when they are expected to be negative.

The results indicate that the higher the values on ROA, WCR and debt ratios,

the higher the probability of a firm becoming insolvent in two years before the

insolvency. In addition, when the cash-flow ratio increases, the probability of

insolvency decreases.

The expression of the Logit model for the second year previous the insolvency

is the following:

probi

1

1 e-(-0.21 – 23. 9 CFA 3.07 ebt 12.78 ROA 2.09 CR) (6)

probi (- 0.08 – 13. 2 CFA 1.7 ebt 7.9 ROA 1.13 CR) (7)

The Probit model can be expressed as follows:

The explanatory capacity of the two models decreases slightly from the first to

the second year, according to the McFadden’s R-Squared. It decreases from 0.76 to

0.75 in both models. For this year, the Probit model is better than the Logit model.

For the third year prior to the bankruptcy, the LPM results in the following

expression1:

probi 0.29 – 1. CFA 0.202 ebt 0.91ROA – 0.1ATR 0. 7 CR 0.00 SM (8)

Concerning the significant ratios, the turnover on assets ratio, the debt ratio and

the cash-flow to total assets present the expected sign. Nevertheless, the

profitability indicators sign remain positive, opposite to the expected negative. The

R-squared of that expression is 62.17%. This percentage increased comparing with

the last years.

The Logit model is the following:

probi 1

1 e- (- 0.7 – 22.42 CFA 4.4 ebt – 1.19 ROA .19 CR) (9)

1 For reasons of simplicity, we do not include the following tables, but they are available upon request to

the authors.


The Probit model can be expressed as:

probi (-0.4 – 12.44 CFA 2.44 ebt – 0.7 ROA 3.7 CR) (10)

From the obtained results, when cash-flow and the ROA increase, the

probability of a firm to become insolvent decreases. On the other hand, when WCR

and debt ratio increase, the probability is higher. With the exception of the WCR,

all the other coefficients are coherent with the expected sign. Once again, the Probit

model is better, presenting a McFadden R-squared of 0.75.

The estimations for the fourth year previous of insolvency results in the

following expressions for the LPM model (11), the Probit model (12) and the Logit

model (13):

probi 0. – 1. 4 CFA 0.1 ebt 0. 9 ROA 0.39 CR 0.01 SM (11)

In this year the capacity to explain the probability of bankruptcy with the LPM

model decreases approximately 60%. According to our expectations, the cash-flow

to total assets is negative and the debt ratio is positive, suggesting that firms with

higher ratios of cash-flow to total assets present lower probability of bankruptcy

and that higher level of indebtedness results in higher probability to become

insolvent. Once again, the profitability ratios have a positive impact in insolvency

probability.

probi

1

1 e-(3.2 – 22.4 CFA) (12)

probi (1.84 – 12.9 CFA) (13)

In expression (13), the sign of the only relevant ratio is negative, according to

our expectation. The fact that many ratios are irrelevant led to the conclusion that

by the fourth year before insolvency it is hard to demonstrate if a firm will become

insolvent or not in a foreseeable future.

Finally, we present the results for the estimations for the fifth year previous the

insolvency. It was expected that the model presents a lower capacity of explaining

the bankruptcy probability given the time distance to the phenomenon.


According to the model results, we can express the LPM model as follows:

probi 0.4 – 1.47 CFA 0.22 ebt 0.001 CR 0.9 ROA 0.48 ATR 0.48 CR – 0.0 ROE (14)

There are 7 determinants of bankruptcy and the explaining power of the model

is 61.2%.

The expression of the Logit model can be expressed by:

probi

1

1 e-(-0.1 – 14.3 CFA 2.33 ebt 2.22 CR) (15)

According to these two models, the results show that the likelihood to become

insolvent decreases with the cash-flow to total assets ratio, and increases with the

indebtedness and WCR.

The Probit model can be shown by the following expression:

probi (-0.7 – 7.9 CFA 2 ebt 3.78 ROA 1.7 CR) (16)

According to (16), the probability of a firm to become insolvent increases with

debt, ROA and WCR, and decreases with CFA.

From the fourth to the fifth year before insolvency, the McFadden’s R-Squared

decreases in both models, from 0.69 to 0,64 in the Logit model and from 0.70 to

0,64 in the Probit model.

Summarising the obtained results, the Logit and the Probit models loose

adjustment quality as the year considered moves away from the year in which the

companies were declared insolvent, which can be seen in the McFadden R-squared

that decreases when we move away from the insolvency year. In general, the Probit

model presents more robust results than the Logit model2.

The current ratio is not important to the prediction of insolvency, since it is not

statistically significant in all years, and for all models, with the exception of the

MPL (and only in the fifth year prior to insolvency).

2 Although the McFadden R-square is a measure of quality fitting, it cannot be directly compared with

the R-squared of MPL.


The cash-flow to total assets ratio is negative and statistically significant in all

models, as well as in all the periods, suggesting that the likelihood of a firm to

become insolvent decreases with the cash-flow on total assets ratio.

The results show that the probability to bankruptcy increases with the

indebtedness of the companies. This evidence is consistent with the results of

Ohlson (1980), Zavgren (1985), Barros (2008) and Ribeiro (2011), which generally

concluded that the debt ratio has a positive impact on the insolvency prediction.

Despite the sign is always positive for the Logit and Probit models, in two of the

years it does not show statistically significant values. A possible explanation for

this evidence is based on the evidence that both operating and insolvent firms

present high degrees of indebtedness in these years.

The ROA and the WCR have been inconsistent with our expectations. Although

we expect a negative sign, the results show a positive coefficient. However, the

WCR sign is consistent with the results of Altman (1968).

The ROA ratio presents the expected sign in the Logit and the Probit models,

but only for the third year before the insolvency. The ROE and the profitability on

net sales do not appear to be good predictors to explain the insolvency

phenomenon, which is in line with the results of Zavgren (1985). Particularly, the

profitability on net sales has only statistical significance in the first, third and fourth

year prior to the insolvency in the LPM, and the sign is negative in the first year and

positive in the other two periods, which suggests that the analysis of the capacity of

generating a net margin on sales is not the main factor to explain the insolvency

phenomenon. Although there is consistency with the negative sign of the ROE, this

is only significant in the linear probability model in the second and fifth year prior

of insolvency.

The turnover asset ratio appears to be a good predictor of insolvency in the three

years prior to insolvency in LPM, but only in the first year prior to insolvency in the

case of the Probit and the Logit models. Its sign is negative, suggesting that the

higher the ratio of turnover asset, the less the probability of a company to become

insolvent. This variable is not statistically significant after the third year prior to the

bankruptcy, which might be explained by the similar ROA values in the “healthy”

and “non-healthy” firms.

In sum, the ratio that has more capacity to predict bankruptcy over the different

periods in the Portuguese construction industry is the ratio of cash-flow to total

assets, which is consistent with the results of Beaver (1966).

Although we compare our results with previous studies, we must be cautious

because the results are dependent on the period of analysis, the industry considered

and the economic and social environment.


Conclusion

In the actual context of recession, companies are facing financial increasing

difficulties, being relevant the analysis of the probability of bankruptcy. In this

context, we run different models of insolvency, considering a sample of Portuguese

firms in the construction industry, which had suffered with the global crisis context.

The LPM, the Logit and the Probit models were adopted.

Globally, we find evidence that the variables that can explain the phenomenon

of insolvency are the liquidity, leverage, profitability and activity ratios. Overall,

the conditional probability models, the Logit and the Probit, exhibit a decrease in

the explanatory power over the period in which they move away from the

insolvency year.

When comparing the Logit and the Probit models, the results shows that,

globally, the Probit is the best model to explain the phenomenon of insolvency,

telling that the sample of companies are homogeneous.

The results achieved with the econometric models suggest that there is a

relationship between the economic and financial indicators and the probability that

a company presents financial difficulties. However, not all the ratios have the same

predictive capacity. The profitability ratios do not appear to be good predictors of

insolvency, as also concluded by Zavgren (1985). In addition, the results show a

positive relationship between the debt ratio and the probability of a firm becoming

insolvent, which is in accordance with several previous studies (Ohlson, 1980;

Zavgren, 1985; Barros, 2008; Ribeiro, 2011).

We conclude that the ratio that can best catch the phenomenon of insolvency in

the Portuguese construction industry is the cash-flow to total assets ratio. Beaver

(1966) found also a significant relationship between this ratio and the probability of

insolvency.

The conducted research can help in the determination of some warning signs of

insolvency, as well as in the relative positioning of each company in terms of

insolvency risk. However, we must be aware that the global crisis might influence

the findings.


References:

Agarwal, V., & Taffler, R., (2008), “Comparing the performance of market-based and

accounting-based bankruptcy prediction models”, Journal of Banking & Finance, 32, pp.

1541-1551.

Altman, E., (1968), “Financial Ratios, Discriminant Analysis and the Prediction of Corporate

Bankruptcy”, The Journal of Finance, 23 (4), pp. 589-609.

Altman, E., Haldeman, R., & Narayanan, P., (1977), “Zeta analysis: A new model to identify

bankruptcy risk of corporations”, Journal of Banking and Finance, 1, pp. 29-54.

Barros, G., (2008), “Modelos de previsão da falência de Empresas: Aplicação Empírica ao

Caso das Pequenas e Médias Empresas Portuguesas”, Master Dissertation, ISCTE,

Instituto Universitário de Lisboa.

Beaver, W., (1966), “Financial Ratios as Predictors of Failure”, Empirical Research in

Accounting, selected studies, in supplement to the Journal of Accounting Research, pp.

71-111.

Blum, M. (1974), “Failing Company iscriminant Analysis”, Journal of Accounting

Research, Spring, pp. 1-25.

COFACE - Serviços Portugal (2012), Estudo anual de insolvências, créditos vencidos e

constituições de empresas Portugal 2011.

Correa, A., Acosta, M., & González, A. L., (2003), “La insolvencia empresarial: un análisis

empírico para la pequeña y mediana empresa”, Spanish Accounting Review, 6 (12), pp.

47-79.

Edmister, R. (1972), “An Empirical Test of Financial Ratio Analysis for Small Business

Failure Prediction”, The Journal of Financial and Quantitative Analysis, 7 (2), pp. 1477-

1493.

Frydman, H., Altman, E., & Kao, D., (1985), “Introducing Recursive Partitioning for

Financial Classification: The Case of Financial Distress”, The Journal of Finance, 40 (1),

pp. 269-291.

Lacerda, A., & Moro, A., (2008), Analysis of the predictors of default for Portuguese firms.

Working Paper 22, Banco de Portugal, Retrieved: 15 March 2013, http://www.diw-

econ.de/de/downloads/Moro%20BdP_2008-22.pdf.

Laitinen, T., & Kankaanpää, M., (1999), “Comparative analysis of failure prediction

methods: the Finnish case”, The European Accounting Review, 8 (1), pp. 67–92.

Leal, C., & Machado-Santos, C., (2007), “Insolvency prediction in the Portuguese textile

industry”, European Journal of Finance and Banking Research, 1 (1), pp. 16-28.

McFadden, D., (1974), Condicional Logit Analysis of Qualitative Choice Analysis. New

York: Academic Press.

Ohlson, J., (1980), “Financial Ratios and the Probabilistic Prediction of Bankruptcy”,

Journal of Accounting Research, 18 (1), pp. 109-131.

Ribeiro, S., (2011), “Modelos de Previsão de Incumprimento Fiscal Através de Informação

Financeira: Estudo das Empresas de Mobiliário de Madeira” Master Dissertation,

Faculdade de Economia da Universidade do Porto.


Ugurlu, M., & Aksoy, H., (2006), “Predicting Corporate financial distress in an emerging

market: the case of Turkey”, Cross Cultural Management: An International Journal, 13

(4), pp. 277-295.

Voulgaris, F., Doumpos, M., & Zopounidis, C., (2000), “On the Evaluation of Greek

Industrial SMEs’: Performance via Multicriteria Analysis of Financial Ratios”, Small

Business Economics, 15, pp. 127-136.

Wooldridge, J., (2009) Introductory Econometrics. South-Western: Cengage Learning.

Zavgren, C., (1985), “Assessing the vulnerability to failure of American Industrial Firms: A

Logistic Analysis”, Journal of Business & Accounting, 12 (1), pp. 19-45.

Zmijewski, M., (1984), “Methodological Issues Related to the Estimation of Financial

Distress Prediction Models”, Journal of Accounting Research, 22 Supplement, pp. 59-82.


Table 1:Evolution of insolvency in Portugal between 2009 and 2011, by activity

sector

Number %

Sector 2009 2010 2011 2009 2010 2011

Agriculture 120 146 269 2.7% 2.8% 4.4%

Retail Commerce 577 648 888 13.0% 12.6% 14.6%

Vehicles Commerce 139 167 210 3.1% 3.2% 3.5%

Gross Commerce 680 745 858 15.3% 14.5% 14.1%

Construction 916 1,180 1,401 20.6% 22.9% 23.1%

Electricity, gas and water 2 3 5 0.0% 0.1% 0.1%

Hospitality Industry 173 230 349 3.9% 4.5% 5.7%

Clothing Industry 498 519 511 11.2% 10.1% 8.4%

Manufacturing 555 631 689 12.5% 12.3% 11.3%

Services 395 491 628 8.9% 9.5% 10.3%

Transports 207 201 253 4.7% 3.9% 4.2%

Others 188 183 16 4.2% 3.6% 0.3%

Total 4,450 5,144 6,077 100% 100% 100%

Source: COFACE (2012)


Table 2: Correlation matrix

Panel A: All Companies

CFA Debt CR ROA ATR WCR NSM ROE

CFA 1 -0.5881 0.2077 0.7054 -0.3708 0.5411 0.029 0.005

Debt

1 -0.1354 -0.6146 0.3669 -0.5232 0.0718 0.0228

CR

1 0.0448 -0.1108 0.1842 0.0006 -0.0044

ROA

1 -0.5458 0.3262 -0.0041 0.0081

ATR

1 -0.3644 0.0746 -0.0229

WCR

1 0.0254 -0.0621

NSM

1 0.0011

ROE

1

Panel B: Insolvent Companies


CFA 1 -0.6782 0.2827 0.9958 -0.7202 0.3668 0.0218 0.0091

Debt

1 -0.4736 -0.6757 0.6159 -0.6122 0.1115 0.0245

CR

1 0.2956 -0.1746 0.4849 -0.2284 -0.0887

ROA

1 -0.7374 0.3731 -0.0259 -0.0018

ATR

1 -0.4372 0.0859 -0.0293

WCR

1 0.0101 -0.0729

NSM

1 0.0008

ROE

1

Panel C: Operating Companies


CFA 1 0.0449 0.2663 -0.1561 -0.3114 0.9118 0.0027 -0.1717

Debt

1 -0.1986 0.025 -0.1101 0.023 -0.1492 0.2165

CR

1 -0.0087 -0.1969 0.2768 0.0549 -0.0349

ROA

1 -0.2203 -0.1112 0.1325 0.7064

ATR

1 -0.3229 0.0513 0.0043

WCR

1 0.1077 -0.1159

NSM

1 0.0927

ROE

1


Table 3: Descriptive statistics

Panel A: Insolvent Companies


Mean -0.1282 1.1269 1.2464 -0.1562 0.9322 0.3059 -0.3931 0.1747

Median 0.0021 0.8949 1.1046 -0.0177 0.7598 0.3754 -0.0288 0.0388

Maximum 0.3151 5.8703 5.8566 0.3102 6.7862 0.9183 0.5744 69.9892

Minimum -2.3714 0.1144 0.0503 -2.8333 0.0000 -2.0687 -8.3940 8.0212

Std. Dev. 0.3765 0.7512 0.8343 0.3881 0.9640 0.4161 1.1519 8.0213

Panel B: Operating Companies


Mean 0.4506 0.6902 3 0.0145 1.0821 0.4775 -0.0706 0.1082

Median 0.4278 0.7307 1.4474 0.021 1.0442 0.4363 0.0177 0.0729

Maximum 0.9998 2.9914 21.2118 0.3167 5.2819 0.9998 14.2016 1.3253

Minimum 0.0312 0.0055 0.3343 -1.4674 0.0005 0.0487 -27.8089 -1.8669

Std. Dev. 0.2597 0.3155 18.3446 0.1552 0.7230 0.2447 2.4689 0.2808


Table 4: Estimation results for the first year before insolvency

Panel A: All the independent variables

MPL (OLS) Logit (MLE) Probit (MLE)

Coef. Prob. Coef. Prob. Coef. Prob.

Constant 0.6693 0.0000 3.6156 0.0417 2.1307 0.0378

CFA -1.1458 0.0000 -33.5934 0.0000 -18.5666 0.0000

Debt 0.1293 0.0394 1.7350 0.3034 0.8679 0.3639

CR 0.0006 0.3422 -1.1426 0.6276 -0.0881 0.5939

ROA 0.5076 0.0388 11.4067 0.1098 6.8123 0.0689

ATR -0.1635 0.0000 -2.1781 0.0047 -1.2260 0.0029

WCR 0.2422 0.0017 1.9270 0.1786 1.0357 0.1852

NSM -0.0002 0.0000 -0.1149 0.5664 -0.0629 0.5428

ROE 0.0000 0.9976 0.0267 0.6174 0.0152 0.5822

McFadden R-squared

0.8174

0.8178

LR statistic

320.6685

320.8448

Prob (LR statistic)

0.0000

0.0000

R-squared 0.6154

F statistic 74.1343

Prob (F statistic) 0.0000

Panel B: The significant independent variables

Constant 0.3825 0.0000 4.5722 0.0000 2.8865 0.0000

CFA -1.1304 0.0000 -29.7859 0.0000 -19.1577 0.0000

Debt 0.1186 0.0457

ROA 0.4923 0.0337

7.0087 0.0383

ATR -0.1629 0.0003 -1.5103 0.0204 -1.0883 0.0032

WCR 0.2241 0.0023

ROE -0.0002 0.0001

McFadden R-squared

0.8040

0.8131

LR statistic

326.4513

330.1408

Prob (LR statistic)

0.0000

0.0000

R-squared 0.6154

F statistic 74.1343



Table 5: Estimation results for the second year before insolvency

Panel A: All the independent variables

MPL (OLS) Logit (MLE) Probit (MLE)

Coef. Prob. Coef. Prob. Coef. Prob.

Constant 0.6025 0.0000 0.5342 0.6488 0.3018 0.6597

CFA -1.3000 0.0000 -24.8663 0.0000 -13.9133 0.0000

Debt 0.1760 0.0169 3.0467 0.0231 1.7375 0.0230

CR 0.0004 0.0709 0.0239 0.0511 0.0131 0.0545

ROA 0.7614 0.0012 13.8680 0.0129 8.5841 0.0047

ATR -0.0914 0.0106 -0.5241 0.1949 -0.2849 0.1992

WCR 0.3394 0.0000 1.9999 0.0642 1.0809 0.0725

NSM -0.0109 0.3780 -0.6027 0.0239 -0.3345 0.0246

ROE -0.0009 0.0004 -0.0233 0.9363 -0.0200 0.9574

McFadden R-squared

0.7569

0.7586

LR statistic

310.5645

311.2592

Prob (LR statistic)

0.0000

0.0000

R-squared 0.6055

F statistic 55.0613


Panel B: The significant independent variables

Constant 0.6049 0.0000 -0.2093 0.8478 -0.0814 0.898

CFA -1.2797 0.0000 -23.6852 0.0000 -13.52 0.0000

Debt 0.1777 0.0164 3.0731 0.0143 1.748 0.0142

ROA 0.7331 0.0008 12.7804 0.0292 7.9514 0.0057

ATR -0.0973 0.0055

WCR 0.3448 0 2.0906 0.0457 1.1305 0.0496

ROE -0.0009 0.0004

McFadden R-squared

0.7467

0.7493

LR statistic

307.4007

308.4770

Prob (LR statistic)

0.0000

0.0000

R-squared 0.6037

F statistic 73.6284



ADAPTATION OF TURKEY’S REGIONAL POLICIES TO THE EU

ACQUIS: AN EVALUATION THROUGH PROGRESS REPORTS

(1998-2012)

Onur SUNGUR

Hidayet KESKİN

Murat Ali DULUPÇU

Abstract

Regional disparities, as in every country, represent one of the basic problem

areas in Turkey. Although regional policy has always been given importance in the

five-year development plans, regional disparities still remain as a fundamental

problem in Turkey. According to the data of year 2001 (the latest data available at

the provincial level), there is a huge income differences among the provinces as

much as eleven times. This situation is not much different at the regional level. But

recently Turkey has entered a new route with the EU accession process and has

experienced a transformation process in regional development in terms of both

theory and practice. Considering the recent practices in the field of regional

development, it is seen that the concept of ‘old regionalism’ was abandoned and the

‘new regionalism’ approach has begun to be adopted through focusing on the

concepts such as R&D, innovation, clusters and new industrial spaces.

Legal/institutional regulations related to the acquis have accelerated in the field of

regional development when Turkey’s candidacy status was declared after the 1999

Helsinki Summit.

In this study, the transformation in regional development in Turkey within the

process of the EU will be examined. First Turkey’s development plans and regional

policies will be reviewed. Then, acquis of EU regional policy, the structural funds

and documents will be examined critically, particularly referring to Progress

Reports. Finally, efforts with respect to adaptation to acquis will be evaluated and

the route which Turkey will/must follow in case of EU membership will be

discussed.

Keywords: Regional Development, Regional Policy, Development Plans, Turkey,

Progress Reports

Assist.Prof.Dr., Mehmet Akif Ersoy University, Department of Economics, e-mail:

[email protected] Assist.Prof.Dr., Suleyman Demirel University, Department of Economics, e-mail:

[email protected] Prof.Dr., Suleyman Demirel University, Department of Economics, e-mail: [email protected]

166 ADAPTATION OF TURKEY’S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS

TÜRKİYE’NİN BÖLGESEL POLİTİKALARININ

AB MÜKTESEBATINA UYUMU: İLERLEME RAPORLARI

ARACILIĞIYLA BİR DEĞERLENDİRME (1998-2012)

Özet

Bölgesel farklılıklar, her ülkede olduğu gibi, Türkiye’de de en önemli

sorunlardan birini teşkil etmektedir. Beş Yıllık Kalkınma Planları’nda bölgesel

politikalara önem verilmesine rağmen, bölgesel farklılıklar Türkiye’de hala temel

sorun olarak durmaktadır. 2001 yılı verilerine (il düzeyindeki en son veriler) göre,

iller arasında 11 kat fark bulunmaktadır. Bu durum bölgesel düzeyde de pek farklı

değildir. Ancak son zamanlarda Türkiye AB üyeliği ile birlikte yeni bir rotaya

girmiştir ve hem teori hem de uygulama açısından bölgesel gelişmede bir dönüşüm

yaşamaktadır. Bölgesel gelişmedeki son uygulamalar dikkate alındığında, “eski

bölgeselcilik” yaklaşımının terk edildiği ve AR-GE, inovasyon, kümelenmeler ve

yeni endüstriyel alanlar gibi “yeni bölgeselcilik” yaklaşımının benimsendiği

görülmektedir. Türkiye’nin adaylığının açıklandığı 1999 Helsinki Zirvesi

sonrasında bölgesel gelişme konusundaki müktesebata ilişkin yasal/kurumsal

düzenlemeler de hızlanmıştır.

Bu çalışmada, AB sürecinde Türkiye’de bölgesel gelişmedeki dönüşüm

incelenecektir. Öncelikle, Türkiye’nin kalkınma planları ve bölgesel politikaları ele

alınacaktır. Ardından, AB bölgesel politika müktesebatı, yapısal fonlar ve kritik

dokümanlar, özellikle İlerleme Raporları bağlamında incelenecektir. Son olarak,

müktesebata uyum sağlanmasına yönelik çabalar değerlendirilecek ve AB üyeliği

durumunda Türkiye’nin izleyeceği / izlemesi gereken rota tartışılacaktır.

Anahtar Kelimeler: Bölgesel Gelişme, Bölgesel Politika, Kalkınma Planları,

Türkiye, İlerleme Raporları

Introduction

Regional disparities, as in every country, represent one of the basic problem

areas in Turkey. Although regional policy has always been given importance in the

five-year development plans which had been introduced during the beginning of

planned economy period, regional disparities still remain as a fundamental problem

in Turkey. According to the data of year 2001 (the latest available data at the

provincial level), there is a huge income differences among the provinces as much

as eleven times. For example, while the most developed province Kocaeli has

$6165 per capita GDP, Ağrı has $568 per capita GDP. This situation is not much

different at the regional level. But recently Turkey has entered a new route with the


EU accession process and has experienced a transformation process in regional

development in terms of both theory and practice.

Turkey’s accession process towards the European Union is one of the most

important determinants in Turkish policymaking mentality and one can see the

effects of this process easily on each policy field. While Turkey tries to adopt the

European acquis, it also tries to become closer to the European structures and

practices of regional and local economic policy. And the most vital economic

impact of the EU membership will on regional policy, even though there has been

little concern in public opinion and policy circles about regional policy.

On 3 October 2005, membership negotiations were symbolically opened with

Turkey, which has been an associate member of the EU since 1963 and an official

candidate since 1999. The historical decision on 17 December 2004 by the

European Council was confirmed by the European heads of state and government

on 17 June 2005. On 29 June, the Commission presented its negotiating framework

to Ankara; and following intense negotiations, the EU-25’s foreign ministers

finalized the document on 3 October. Within hours, Turkey accepted the terms (EC,

2005a; 2005b; 2005c). In the June of the following year, the de facto negotiation

process was initiated between the parties.

Legal/institutional regulations related to the acquis have accelerated in the field

of regional development when Turkey’s candidacy status was declared the after the

1999 Helsinki Summit. First of all, in 2002, the new regional classification was

introduced compatible with the EU’s NUTS (Nomenclature of Territorial Units for

Statistics) classification in Turkey by the Law No 2002/4720. Another important

step is the introduction of Regional Development Agencies (RDAs) in Turkey by

the Law No 5449. In addition, Turkey has given the change to benefit the

Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) with the beginning of negotiations

in 3rd

October 2005. However, Turkey cannot use the EU’s Structural Funds which

is the biggest source of regional development yet Turkey is not a full member.

Turkey will take an opportunity to benefit these funds when the membership is

completed and enter an important period. For this reason, the most important impact

of Turkey’s membership of the EU will be seen in the field of regional development

thanks to using Structural Funds.

Prepared in this specific contextual atmosphere, this article aims at scrutinizing

the nature of the EU-driven regional policy changes in Turkey and assessing the

extent to which these changes can be put into practice by Turkey, to be functional in

confronting regional economic disparities in the country. In this context, firstly,

Turkey’s five-year development plans and regional policies and regional policy

changes in these policies will be reviewed. Then, acquis of EU regional policy and

Turkey’s progress on the adoption of EU’s regional policy will be examined


critically, particularly referring to Progress Reports. In this regard, Turkey’s

Regular Reports (1998-2004) and Progress Reports (2005-2012) and Turkey’s

position on the adoption to the acquis will be evaluated. Finally, efforts with respect

to adaptation to acquis will be evaluated and the route which Turkey will/must

follow in case of EU membership will be discussed.

1. Transformation in Regional Policy: Understanding ‘New Regionalism’

Although there are various classifications regarding evolution of regional

policies, Soja (2009: 259), as a mainstreaming scholar, has classified the evolution

of regional planning and regional development theories in four phases in historical

perspective:

- 1920-1950: early approaches which focused on resource development and

environmental preservation

- 1950-1980: welfare regionalism, which aims at efficient and equitable economic

development at national scale

- After 1980s: highly competitive entrepreneurial regionalism based on neoliberal

ideas

- After 1990s: Contemporary development of a new regionalism as the foundation

for a new approach to regional planning and regional development theory.

The first and second phases of literature on regional development theory and

policy, and tools used for the implementation of those policies assumed regions as

passive, pre-given and pre-defined territories (Amin & Thrift, 1994; Burfisher,

Robinson & Thierfelder, 2004). Considering the recent practices in the field of

regional development, it is seen that the concept of ‘old regionalism’ was

abandoned and the ‘new regionalism’ (Keating, 1998; Lovering, 1999) approach

has begun to be adopted through focusing on the concepts such as R&D,

innovation, clusters and new industrial spaces. This new approach has become

prominent issue in the field of economic geography and has begun to inform and

frame key aspects of regional policy (Webb & Collis, 2000: 862; Tomaney &

Ward, 2000: 472, Hettne, 2005: 543).

Today, as ongoing main trends, the technological development and globalisation

are transforming regions into dynamic, pro-active, entrepreneurial, continuous

spatial network geographies (Amin & Thrift, 1995). This transformation was

mainly driven by economic change, globalization and European integration, and the

transformation -even the ‘end’ (Ohmae, 1995)- of (nation) state. In this process,

regions and localities have emerged as key sites of economic change and can be

seen as local production systems rather than simply the location of economic

activities.


Lovering (1999: 379) identifies two main characteristics of ‘new regionalism’,

which are: (1) the ‘region’ is becoming the ‘crucible’ of economic development, (2)

the ‘region’ should be the prime focus of economic policy. The status gained by the

regional scale makes regions as pro-active and active entities which led to a rise of

a series of principles which would have meaning at the local level, such as

sustainability, social inclusion, human resources development, and of course

governance (Florida, 1995). In this context, the key concepts of ‘new regionalism’

approach can be summarized as (OECD, 2009a: 2; 2009b: 69):

- a focus on endogenous assets (such as infrastructure, education, human capital,

innovation, geographic characteristics), rather than exogenous investments and

transfers

- an emphasis on opportunity rather than on disadvantage

- a collective / negotiated governance approach, involving national, regional and

local government plus other stakeholders, with the central government playing a less

dominant role.

Table 1: The ‘Old’ and ‘New’ Regionalism

‘Old’ Regionalism ‘New’ Regionalism

Government Governance

Coordination Collaboration

Accountability Trust

Centralized Decentralized

Hierarchical Multi-Level

Top-to-bottom approach /

Standardized

Bottom-to-top approach /

Tailor-Made

Elite Projects Inclusive Projects

Administrative Regions Active Regions

Less Developed Regions All Regions

Balancing Regional Disparities Growth

Public Measures Public-Private Partnership

(PPP)

Short Term Long Term (Sustainability)

Source: Dulupçu, 2006: 246.

Among others, the failure of the large scale public investments and the state-led

policies which aimed at developing less prosperous regions have caused to rise of

new regionalism. The older generation of regional policies, generally utilized either

attracting inward investments or the large infrastructure investments to certain

locality as tools to develop a region. Thus one-fits-all method has been accepted

among policy circles. This new regional approach is based on the principle that all

regions have their own growth opportunities and all regions can reach their growth

potentials through inside. In this process, regions should wake up their own local


assets to grow, rather than depending on national transfers and subsidies. In this

approach, knowledge production capacity, innovativeness, well-educated

population, connection to global markets, business-friendly environment and

infrastructure system and well-functioning labour system are seen as a source of

regional growth and competitiveness (OECD, 2009a: 2). And also the strategic

coordination at the regional level is also important for economic growth (Webb &

Collis, 2000: 860).

2. Evolution of Regional Policies in Turkey

As the evolution of its economic development, Turkey displays an

understanding of regional development conceived in terms of a ‘residual’ category

(Dulupçu, 2005). This can be observed in the regional policy of the central

government, where the State Planning Organization (SPO)1 ultimately sees

centrally-led and controlled regional economic development as an activity designed

only for less-developed provinces. This has resulted not only from the nature of the

administrative system or state-centred foundations of the Republic, but also from

the prioritization of national economic problems -like the industrialization of the

1960s or the macroeconomic stability of the 1990s. (Öniş & Webb, 1994; Göksu,

2000; Emek, 2004).

- Turkey’s regional development history can be summarized in three different

periods:

- The first period covers the period from the beginning of the Republic (1923) until

the start of the planned development era. In this period, regional planning approach

was ‘construction’ rather than ‘development’. Regional development had been almost

neglected until the planned era.

- The second period starts with the introduction of the 1st FYDP (Five Year

Development Plan) in 1963. Turkey has been put into practice totally nine FYDPs

since 1963. These plans are prepared by the SPO, which is the central administration

responsible for national and regional planning and regional policy. Most of these

plans could not be implemented effectively. The main reason of this situation is the

absence of any regional administrative structure at the intermediate level between

central government and the local authorities. Similarly, the success of rural

development projects -such as Antalya, Çukurova and Zonguldak regions- has been

limited due to the financial and organizational problems. (Loewendahl-Ertugal, 2005:

26).

- The third period starts basically with the acceleration of the EU integration process

when Turkey’s formal candidacy status is accepted in Helsinki Summit in 1999.

Following this, the EU financial assistance along with acquis has forced the central

thinking towards a local understanding. This is partly confessed in Preliminary

1 Recently retitled as Ministry of Development


National Development Plan-PNDP (DPT, 2003a), 9th Development Plan (DPT,

2007: 57) and Accession Partnership Document (DPT, 2003b).

Turkey has used mainly four tools for regional development policy: regional

plans, priority development areas, provincial development plans, and national

development plans (DPT, 2008: 9). Turkey had regional policies but not regional

development administrations until 2006 because largely of its possible implication

for separatism. Recently, as a reflection of EU membership process, the regional

development plans by the Regional Development Agencies (RDAs) were added to

that list (Dulupçu, Gül & Okçu, 2013: 275-276).

The regional dimension has always been in a central position in the

development efforts of Turkey which can be obviously seen from FYDPs (DPT,

1985; 1990; 1996; 2000a). The planning approach based on regional disparities

took place in all FYDPs (between 1962 and 2001 eight plans were prepared). As it

can be seen in Table 2, from the first plan to the last one, regional disparities have

always been among the main problem to be dealt with. However, one cannot see an

integrated policy approach to regional development throughout the planning periods

on the whole, except for the previous 8th FYDP, which employed, although in a

limited manner, strategic and participatory principles and approaches of planning

(DPT, 1962; 1967; 1972; 1978; 1985; 1990; 1996; 2000a).


Table 2: Regional Policies in Five-Year Development Plans

Plans Principles Approaches and

policies

Targets Instruments

1st D

P (19

62-1

967) -Increasing

influence of economic

development on

the regions -Regional

economic

integration

-Regional planning -Growth poles (e.g.

East Marmara,

Çukurova, Antalya, Zonguldak)

-Balanced

urbanization and

regional public service & income

distribution

- Investment

efficiency

-Financial incentives

- Alternatives measures depending on investment in less

favoured regions

2nd

DP

(19

67-1

972)

-Focusing on population

problems

stemmed from rapid

urbanization

-Regional or/and

provincial planning

-Indirect regional planning

-Balanced inter-regional

development

-Balanced (social equity) distribution

between regions

- Investment efficiency

-Tax reductions

-Financial incentives toward

private investments -Pilot projects

-Keban (Second biggest dam in

Turkey)

3rd D

P (19

72-1

977)

-Alleviation of

regional disparities

-Development of particular less

favoured regions

-Sectoral and

provincial planning

Same as in the

second plan

- Financial incentives

-Industrialization programmes for

less favoured regions

-Inventory of local assets

-Provincial planning -Sectoral planning

-‘Packet projects’ -Priority Provinces for

development

4th D

P (19

77-1

982)

-Mobilization of all resources to

solve regional

problems

-Empowerment of inter-sectoral and

inter-regional

connections

-Development of

geographically less favoured regions

-Regional and

sectoral mutual dependency

-Spatial organization

-Interest rate reductions for investments

-Various financial aids

-To publish necessary measures for various sectors and regions

-‘Packet projects’

-Investments in provinces and regions

-Çukurova Urban Development

project -GAP (DPT-JICA)


5th D

P (19

85-1

989) -To accelerate

development

rationalization of resource using in

less favoured and

sectorally high potential regions

-Direct regional planning, including

studies of regional

effects of projects (proposal of 16

functional regions )

-Regionally balanced

development

depending on social equity

-Scheduling of regional

development tables for

determination of potential resources

-Choosing relevant investments

according to above-mentioned tables

-To provide infrastructures for

industrial projects pre-determined in line with prioritized regions and

relevant sectors

-Financial aids for investments in Priority Provinces for

development

6th D

P (19

90-1

994)

-Integration of

social, administrative,

legal and

financial dimensions for

implementation

-Adaptation of statistical system

in line with the EU and

international

standards

-Planning at regional

and sub-regional

level

-Balanced growth in regions

-Supporting sub-

districts to prevent migration from

villages towards

cities

- Increasing the amount of

available financial resources for

Priority Provinces for development and state support

-Incentives for private sector in

Priority Provinces for development and establishment of

a special fund for this aim -Industrial districts

7th D

P(1

996-

2000

)

-Integration of sectoral and

spatial analysis

-Sectoral specialization of

cities

-City planning -Alleviation of

regional

disparities -Strengthening

competitiveness

-Regional and sub-

regional projects

-Mobilization of regionally embedded

competences

-Sustainable development

-Rationalization of both demographic

change and

migration -To analyse

metropolitan

problems in a separate category

-Policy development

for housing problems

-Regional disparities

- To continue the implementation of Priority Provinces for

development

-Emergency Support Programme to East and Southerneast Anatolia

-GAP

-Legal measures -Housing projects

- Supporting SME’s in Priority

Provinces for development -ZBK, Yeşilırmak Basin,

DOKAP, DAP

8th D

P (20

01-2

005)

-Participatory

planning -Sustainability

-Rationalization

in the use of resources

-Adaptation to

the EU regional development

policies

-Regional planning

from a strategic

perspective -Clustering

-Provincial

Development Plans

-Enhancing

competitiveness -Local

entrepreneurship and

mobilization of local resources

-Regional disparities

-SME’s supports -EU funds

-First comprehensive regional

plans -Human capital investments

Source: DPT, 1962; 1967; 1972; 1978; 1985; 1990; 1996; 2000a; OECD, 1986: 5; 1988: 8.


However the limited availability of public financial resources for regional

development along with non-existence of regional strategic plans -prepared through

a participatory approach and priority determination- and regional programmes

depending on those strategic plans, caused to a limited regional support from the

regional actors. Consequently we have observed poor performance in regional

development which has been directed through centrally designed and implemented

regional development tools.

One can rationalize centrally planned regional development by putting forward

the high degree of disparities among the geographical regions and the provinces in

Turkey. With respect to the geographical regions, the socioeconomic divide

between western and eastern Turkey is at an unacceptable level. According to the

data of year 2001, there is a huge income differences among the provinces as much

as eleven times. This situation is not much different at the regional level. For

example, according to an available per capita GNP index data study for the period

1983-1998, while Turkey has an index value 100, the Marmara Region (the most

prosperous region in the west) has an index value of 156 and for the Eastern

Anatolia Region (the less prosperous region in the east) this figure remains at 41.

The numbers are even worse at the provincial level. For instance, the index value is

168 for the province of Kocaeli, and 24 for Van (DPT, 2003c). To put it in other

words: ‘whereas the eastern half of the country accounts for 37 percent of the

population, its share of GNP is only 22 percent. In contrast, the western part of the

country, with 63 percent of the population accounts for 78 percent of GDP. GDP

per capita ratio is 60 for eastern Turkey and 123 for western Turkey’ (Reeves,

2005: 2).

3. Turkey’s Regionalism: A Brief Evaluation of Progress Reports

3.1 General Framework of EU’s Regional Policy

The 2nd

and 3rd

articles of the constituting Treaty of Rome envisages that ‘to

develop social protection, employment level and economic activities in the

Community through a coherent, harmonized balanced and sustainable manner…to

increase life standard and life quality, and to realize economic and social cohesion’.

In addition to this, articles from 158 to 162 which emphasis ‘economic and social

cohesion’ state the purpose of diminishing disparities among different regions

(including rural areas, less developed regions and islands) in the Community. The

EU realizes the aim of cohesion through the actions of the Structural Funds. In this

regard the Commission evaluates the performance of actions for achieving

economic and social cohesion through a report for every three year, and these

reports also suggest new proposals for the future regional policy actions (Avrupa

Komisyonu Türkiye Temsilciliği, 2000).


In the EU, regional disparities in terms of development level and life standards

have always been regarded as a regional issue that should be dealt with, by member

states. However political and economic cohesion have necessitated a fight against

regional disparities. Although there exists a certain focus on the problem of

‘regional disparities’ in the EU that led to significant progress in alleviating

disparities, the most prosperous 10 regions’ GDP per capita is still three times

higher than that of the least prosperous 10 regions (IRE, 2004). According to the

EU, balancing regional economies is crucial in order to benefit from single market

opportunities and the EMU. In this line Community spent some 213 billion Euros

on Regional policy issues particularly on the least developed regions for the Budget

period 2000-2006 which is nearly equivalent to one third of the total budget

(Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, 2000). For the budget period the

allocation amount to the target regions through different funds will be 347 billion

Euros. After the Common Agricultural Policy (CAP), the regional policy of the EU

is the second largest item of the EU budget.

The 21st chapter in the acquis (in the screening process it is redefined as chapter

22) is called ‘Regional Policy and the Coordination of Structural Instruments’.

Under this chapter the procedures, methods, documents, legislative regulations, and

the framework of Structural and Cohesion Funds are specified. The chapter as well

includes assistance types and methods for new member states and candidates.

Moreover, the eligibility of regions, new assistance types, and new initiatives are

also mentioned in this chapter (Başbakanlık, 2003; EC, 1998-2004).

The acquis under this chapter consists mostly of framework and implementing

regulations, which do not require transposition into national legislation. They define

the rules for drawing up, approving and implementing Structural Funds and

Cohesion Fund actions. These programmes are negotiated and agreed with the

Commission, but implementation is under the responsibility of the Member States.

It is essential that Member States respect Community legislation in general, for

instance in the areas of public procurement, competition and environment, when

selecting and implementing projects, and have the necessary institutional structures

in place to ensure implementation in a sound and cost-effective manner from the

point of view of both management and financial control (Dulupçu & Sungur, 2006;

Brasche, 2001).

As mentioned before, the regional policy is the second largest item of the EU

budget. That means, although there is no compulsory directive or need about the

transfer of the acquis on regional policy and structural instruments to internal

legislation, regional policy will provide the largest financial assistance, and thus

will contribute to national economic growth more than any other chapter of the

acquis.


3.2 Turkey’s Progress on the Adoption to EU’s Regional Policy

One of the perspectives to assess the evolution and development of regional

policies in Turkey is the EU methodology for overall assessment towards the

acquis. This formal process represents itself in two documents: the regular reports

that covered candidacy status and secondly the progress reports which has covered

and will cover negotiation period, namely steps to adapt the acquis. The EU

approach to Turkey in terms of regional policy has always been critical yet regional

issues have been one of the weakest chains of policy design and formation.

However this approaching also indicates the importance of regional policy as a tool

for accessing structural funds which will impose the greatest impact on Turkey and

on its socio-economic development. Interestingly such a great impact has been

minor concern in political circles until recently due to heavily shift to the

Copenhagen criteria, leaving this so-called technical dimension alone. Actually the

issues like the democratization, rule of law and marketization in Turkey have found

strong voice both in Turkey and in Europe. Turkish public circles found these issues

attractive at least in two dimensions. The first is making the EU as an anchor to

reform; the second is the political discourse in which the opposition and ruling

parties can gain competitive advantages through debating each other. On the

European side, the deficits in civil society have played an important role to suppress

full membership in a foreseen period of time.

In this regard a brief evaluation of these reports (between 1998 and 2012) can

serve us to understand regional dimension of the acquis and the Turkey’s position

in regional governance and development. Nonetheless one should bear in mind the

weakness of regional policy in Turkey.


Table 3: Turkey’s Progress on Implementation of EU Regional Policies

Ter

rito

rial

Org

anis

atio

n

Leg

isla

tive

Fra

mew

ork

Inst

itu

tion

al

Fra

mew

ork

Ad

min

istr

ativ

e

Cap

acit

y

Pro

gra

mm

ing

Monit

ori

ng a

nd

Ev

aluat

ion

Fin

anci

al

Man

agem

ent,

Con

tro

l an

d A

ud

it

1998 – – – – – – –

1999 – – – – – – –

2000 NP NP NP NP NP – –

2001 – NP NP – NP NP NP

2002 SP NP NP – NP NP NP

2003 SP NP SP – SP NP NP

2004 NP SP SP – SP SP SP

2005 NP LP LP SP NP NP SP

2006 NP SP NP LP SP GP SP

2007 – SP SP LP GP NP SP

2008 – SP LP LP GP SP SP

2009 – SP SP LP SP LP LP

2010 – SP SP SP SP SP SP

2011 – NP SP SP GP SP SP

2012 – SP SP SP SP SP SP

– There is no such title NP No Progress

LP Limited / Very Weak Progress

SP Progress / Some Progress GP Good Progress


First of all, it can be seen that neither radical nor incremental progress has been

achieved until 2002 for the harmonization of Turkey’s regional policies to EU

regional policy (see Table 3). Although Turkey is an ‘official candidate’ since 1999,

we see that there was no progress between 1998 and 2001 in none of the titles that

discussed in the report, namely territorial organization, legislative framework,

institutional framework, administrative capacity, programming, monitoring and

evaluation, financial management, control and audit. Following 2002, Turkey has

been criticized in the EC Progress Reports that only limited progress has been

achieved at least in one or more areas. For example, there is only progress in 2002,

which is in the area of territorial organisation that is the introduction of the

definition of NUTS system. The favourable statements can be found in 2003

Progress Report, relating to NUTS system (about the establishment of 26 NUTS

Level 2 regions with Law No: 2002/4720). However, there is no progress in this

area (territorial organization) since 2003 apart from NUTS system. Looking closer

to the field of legislative framework and institutional framework, it is mentioned by

the EC Regular Reports that Turkey has made some progress after 2004. In

addition, it is seen that the progress has accelerated in all fields in recent years.

Especially there is a good progress in all areas in 2010 and 2012.

Secondly; Turkey has made progress mostly in the areas of Programming,

Financial Management, Control and Audit, Legislative Framework and Institutional

Framework about the harmonization of the acquis. Regarding territorial

organization, there is no progress except NUTS classification, as mentioned before.

However, there has no evaluation in this area about Turkey’s progress since 2006

because there is no such a title in Progress Reports following 2006. Furthermore,

Turkey has shown little progress in Administrative Capacity. The achievement in

this area has seen as limited by EC. However, the developments about

administrative capacity between 2010 and 2012 are satisfactory as mentioned in

related Progress Reports. The reports can be analyzed in two periods: candidacy

and negotiation periods.

3.2.1 Candidacy Period (1998-2005)

The very first report, namely 1998 Regular Report, basically aims to define

regional disparities in Turkey, referring to less developed regions and West-East

divide. In this report no detailed assessment about Turkey’s progress and

performance on regional policies were given because of the lack of information

from the Turkish authorities. Turkey’s regional disparities are criticized and it is

mentioned that Turkey's development lags well behind the Community average and

it is essential for both sides to implement an effective structural policy (EC, 1998:

50). Obviously the report has no concrete offers for the solution of regional

disparities.


Similar expressions of the 1998 Regular Report can be found in 1999 and 2000

Regular Reports which had stressed that Turkey is experiencing the most acute

regional problems (EC, 1999: 40; 2000: 30). Progress report is informed that

Turkey would have to adapt its central administration in order to address this

priority in allocating significant human and budgetary resources in this area,

improving administrative procedures and establishing operational structures in the

regions. However all these suggestion are known by the central government and

criticisms seem to be polite without any radical policy implications.

In 2000 Progress Report, there is a criticism that there is no significant progress

on regional policies since from the last regular report (EC, 2000: 59). There are lots

of critics and suggestions about territorial organisation, legislative framework,

preparation for programming, administrative capacity. Most important of all,

concerning territorial organization, it is advised that Turkey needs to propose to the

Commission a NUTS classification in accordance with Community rules.

In 2001 Progress Report, the criticism has been worsening. In the report, it is

mentioned that no developments has been reported and no further progress has been

made about legislative framework, institutional structures, programming,

monitoring and evaluation, financial management and control (EC, 2001: 77). In the

report, as an achievement, it is mentioned that the SPO and the State Institute of

Statistics have started to prepare a NUTS classification in accordance with

Community rules.

In 2002, the first major development about the implementation of EU’s regional

policy has been achieved, namely the introduction of NUTS System. This was also

mentioned in the 2002 Regular Report (EC, 2002: 109) and it is signed that this

situation has been represented a first substantial step towards the comparability of

Turkish regional statistics with the statistics from other regions in Europe.

However, it is once again criticized that there is no progress in the fields of

legislative framework, institutional structures, programming, monitoring and

evaluation, financial management and control. Additionally, it is stressed that

Turkey still needs to develop the structures necessary for the organisation and the

implementation of the structural policies.

In 2003 Progress Report, there is some progress regarding territorial

organisation, institutional structures, and programming. The issues highlighted in

the report are that the approval of NUTS classification (with Law No: 2002/4720),

the establishment of new department in the SPO (about pre-accession programmes)

and the preparation of a National Development Plan for 2004-2006 period. It is

stated that no developments are to be reported in the fields of legislative framework,

monitoring and evaluation, financial management and control (EC, 2003: 104-105).


In 2004 Regular Report, it is criticised that very limited developments are made

in the area of regional policy since from the last report. Looking in detail, no

progress about territorial organisation has been done and some progress about

legislative framework, institutional structures (establishment of service unions in

some regions to form a NUTS Level 2 unit), programming (approval of PNDP),

monitoring and evaluation, financial management and control have been achieved.

However, these developments regarded as insufficient and it is noticed that regional

development structures at regional level remain weak in Turkey (EC, 2004: 132). It

is advised that Turkey should establish the bodies and mechanisms needed to

implement the acquis.

On the other hand, the candidacy status also includes a worthwhile financial

dimension Turkey was not supported through the PHARE, ISPA and SAPARD

funds, from which the previous candidate countries benefit (these programmes were

abolished and replaced with IPA). In 2000-2006 period, Turkey was supported by

the EU funds that are aggregated under the headline of ‘Pre-Accession Financial

Assistance for Turkey’. In this period, funds were allocated mainly for capacity

building projects and legal and institutional regulations on the adaptation of the

acquis in membership process. In 2002-2006, a total of 1.3 billion Euros was

allocated to Turkey for total 164 projects (Ministry for EU Affairs, 2012: 7).

3.2.2 Negotiation Period (2005-2012)

On 3 October 2005, membership negotiations were symbolically opened with

Turkey and the effect of this development on the progress in regional policies can

be seen in subsequent progress reports.

In 2005 Progress Report, Turkey is criticized because there is no progress about

territorial organisation and NUTS Level 2 regions do not correspond to any

administrative structures. At the same time, it is criticized that no development is

seen on the legal framework for the establishment of RDAs. Regarding institutional

framework, it is stated that there has been little progress on this area. In the report,

it is also noticed that no progress has made about programming, monitoring and

evaluation (EC, 2005: 101-102).

In 2006 Progress Report, as in 2004 and 2005 reports, Turkey is criticized about

territorial organisation, regarding NUTS system. It is stated that most institutions in

Turkey continue to use the traditional geographical regions as the main reference

(EC, 2006a: 56). Regarding legislative framework, it is stress that there was some

progress in the development of the legislative framework. The report has indicated

that there was positive improvement about Development Agencies. In institutional

framework and administrative capacity areas, it is stated that some progress about

programming, financial management and control have made since from last report.

The report indicates that there is a good progress about monitoring and evaluation,


regarding Monitoring Information System. Overall, it is described that Turkey’s

alignment with the acquis in regional policy and coordination of structural

instruments is modest.

Afterwards 2007 Progress Report, the title of territorial organization is not

included in the progress report. Hence, there is no evaluation on this subject in

subsequent progress reports. With regard legislative framework, it is mentioned that

Turkey made progress, but also it is criticized that the law setting up RDAs has

been challenged by a number of associations and preparations in this area are at an

early stage. Also it is argued that funding for the two Development Agencies

established in Izmir and Adana has been suspended pending the decision of the

Constitutional Court on the legality of the legal basis for Development Agencies.

The other fields that have made progress are institutional framework and financial

management, control and audit. It is stated that there is very weak progress on

administrative capacity and it is criticized that there is no progress about monitoring

and evaluation. In general, Turkey's alignment with the acquis in this chapter is

limited (EC, 2007: 57).

At the end of the year 2007, the second major development has been made by

Turkish Government which is the establishment of Development Agencies with

Law No: 5449 in November. This progress is mentioned in 2008 Progress Report

(EC, 2008: 64). As regards programming, preparing Strategic Coherence

Framework (SCF) is underlined as good progress in this area. It is also stated that

there is some progress in monitoring and evaluation, financial management, control

and audit. However, it is criticized that there is limited progress in institutional

framework and administrative capacity.

In 2009 Progress Report, it is criticized that there is very weak progress in the

following areas: administrative capacity, monitoring and evaluation, financial

management, control and audit. Besides, it is noticed that progress was made in

some areas, namely legislative framework, institutional framework, and

programming. The major developments that were highlighted in the report are;

implementing legislation on support for projects and activities from development

agencies (November 2008) and Turkey’s IPA Framework Agreement (December

2008), and establishment of Development Agencies in all provisional NUTS Level

2 regions (EC, 2009: 67-68).

In 2010 Progress Report (EC, 2010), represent a positive outlook. Similarly in

the 2011 Progress Report, it is stated that progress was made in institutional

framework, administrative capacity, programming, monitoring and evaluation,

financial management, control and audit. It is the only exception that there is no

progress in legislative framework. As regards institutional framework, the

establishment of the High Council of Regional Development and the Regional


Development Committee (RDC), the appointment of Secretaries-General in all 26

DAs and the preparation of regional plans in 24 of 26 NUTS Level 2 regions are

welcomed (EC, 2011: 83-84).

Lastly, in 2012 Progress Report, as in 2010, there is a positive outlook in all

areas. With regard legislative framework, the restructuring the Ministry of

Transport, the Ministry of Environment and Forestry, the Ministry of Industry and

Trade and the Ministry of Labour and Social Security are underlined. Similarly, as

regards institutional framework, the establishment of Ministry of Environment and

Urbanisation and the Ministry of Science, Industry and Technology are noticed. It is

stated that there are also some progress in other areas. However, at the end of the

report, as an overall assessment, it is noticed that ‘preparations in this area are not

very advanced’ (EC, 2012: 70).

Considering the financial dimension of negotiation period, it can be see that

after the full membership negotiations began in October 2005, there has been a

substantial increase in TR-EU financial assistance budget. In the 2007-2013 period

a new era has begun in the relations between EU and Turkey in terms of EU funds.

Figure 1: EU Budget Allocated to Turkey

Source: Ministry for EU Affairs, http://www.ab.gov.tr

In the budget period 2007-2013, the mechanisms of financial assistance of EU

to candidate and potential candidate countries are consolidated into a single

instrument which is called Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA). In this

context, the candidate countries will be able to get support from the funds on the

basis of 5 priorities: (I) Cohesion Assistance and Institutional Capacity, (II)

Regional and Trans-boundary Cooperation, (III) Regional Development, (IV)

Improvement of Human Resources, and (V) Rural Development (EC, 2006b: 85).

For the budget period 2007-2013, about 10 Billion Euros has been allocated to

candidate and potential candidate countries under the IPA. Considering the

population and area size, 48.2 percent of this fund (4.8 Billion Euros) is allocated to


Turkey for 2007-2013 (Ministry for EU Affairs, 2012: 7). The distribution of IPA

according to its components is as follows:

Table 4: Turkey’s 2007-2013 EU Fund According to IPA Components

IPA Component Fund

(Million Euro)

I. Transition Assistance and

Institution Building 1.667,5

II. Cross-border Cooperation 20,6

III. Regional Development 1.778,4

IV. Human Resources

Development 474,1

V. Rural Development 854,6

Total 4.795,2

Source: Ministry for EU Affairs, http://www.ab.gov.tr

It is important to mention that the contribution of these funds seems to be has

little impact considering the size of Turkish economy. The fund allocated to Turkey

cannot be considered as sufficient but Turkey is trying to utilize these funds with

maximum effort. For 2007-2013, EU fund provided to Turkey under IPA is €66 per

capita which is €171 for Bosnia & Herzegovina and €378 for Montenegro (Ministry

for EU Affairs, http://www.ab.gov.tr). However, the mechanisms and systems that

these funds are more important; hence it introduces or supports systematic change

at administrative level.

4. Turning Points

In the period of 8th FYDP, Turkey’s accession and adaptation process to the EU

has accelerated. It is expected that accession will have direct impact on Turkish

regional policies. In this regard, in order to increase the efficiency of regional

development in creating value added to both regional and national economies,

designing new tools seems inevitable. Moreover, for Turkey, it is important to adapt

a similar approach in regional development policy like the EU. This will lead to

more effective exploitation of pre-accession financial assistance and eventually

accelerate accession process. Following the Common Agricultural Policy (CAP),

the regional policy of the EU is the second largest item of the EU budget. That

means, although there is no compulsory directive or need about the transfer of the

acquis on regional policy and structural instruments to internal legislation, regional

policy will provide the largest financial assistance, and thus will contribute to

national economic growth more than any other chapter of the acquis.


Figure 2: Milestones in Turkish Regional Policy: the EU Impact

In this context, various critical steps have been taken relating to adaptation to

acquis. First of all, in 2002, the new regional classification was introduced

compatible with the EU’s NUTS classification in Turkey by the Law No

2002/4720. In 2004, as another important step, the PNDP which was prepared by

the SPO submitted to the EU. Another important step is the introduction of RDAs

in Turkey by the Law No 5449. In this chapter, these efforts will be evaluated in

detail.

4.1 Realization of the NUTS System

In the period of 8th FYDP, the EU accession process of Turkey also makes

radical changes in regional development policies and implementation possible.

These changes are: (i) the necessary infrastructure is being created at the central and

local levels in order to prepare for the structural funds that could be used after

membership, and (ii) the environment required for an active and participatory

regional development policy is being prepared (DPT, 2007: 55). In this context a

critical step was taken in the 8th FYDP period and The Nomenclature of Territorial

Units for Statistics (NUTS), which enables the determination of the framework for

regional development policies, the collection of regional statistics and the creation

of a comparable statistical database harmonized with the EU regional statistics

system was realized at three levels in 2002 (Ertugal, 2005: 6; DPT, 2007: 56,

Başbakanlık, 2002). The decision of the Turkish Government (no: 2002/4720)

related to the implementation of NUTS was published in the Official Gazette of the

Republic of Turkey (date: 09.22.2002, no: 24884) and was put into practice.

According to this framework, 12 Nomenclature of Territorial Units (NTU) were

defined as Level-1, 26 NTU were defined as Level-2, and 81 NTU (provinces) were

defined as Level-3. The cabinet also agreed on that the NUTS will be the basis for

regional policy.

1998 1999 2002 2007 2004 2008 2010

Declaration of Turkey’s ‘official

candidacy’

Introduction

of NUTS System

Establishment

of RDAs

Preliminary National

Development Plan

Regional Plans

2012


Figure 3: NUTS Level 2 Regions

Source: DPT

4.2 Learning to Programme: Preliminary National Development Plan

In 1999 Helsinki Summit, Turkey was declared as a candidate country. In

Helsinki Summit, it is decided that ‘Turkey is a candidate State destined to join the

Union on the basis of the same criteria as applied to the other candidate States.

Building on the existing European Strategy, Turkey, like other candidate States,

will benefit from a pre-accession strategy to stimulate and support its reforms.’

(DPT, 2003b: i). Following this decision, the Accession Partnership with Turkey

was adopted and the National Programme for the Adoption of the Acquis (NPAA)

was approved by the Government of Turkey. The EC also requested from Turkey to

prepare a Preliminary National Development Plan (PNDP), as with other candidate

countries. As a result of this, with the coordination of the SPO Under-Secretariat,

the PNDP was prepared. This plan, which is co-financed by EU financial support is

an integrated plan in countrywide. The main difference of this plan from previous

development plans is that this plan has a strong financial aspect and the

responsibilities are clearly defined.

Turkey’s first PNDP aimed to form the basis for the use of the financial

assistance towards economic and social cohesion to be provided by the EU within

the framework of Turkey-EU relations, during the 2004-2006 period. The legal

bases of the pre-accession financial assistance for Turkey are Council Regulation

(EC) No 390/2001 of 26 February 2001 and Council Regulation (EC) No

2500/2001 of 17 December 2001. It is aimed that during the PNDP period, pre-

accession financial assistance shall be used in an effective way and establishment of

the necessary infrastructure shall be initiated for the utilization of structural funds

after accession. For this purpose, four development axes / pillars were determined

in the PNDP. These are (DPT, 2003b: iv):


1. Enhancing the Competitiveness of Enterprises

2. Developing the Human Resources and Increasing the Employment

3. Improvement of Infrastructure Services and Environmental Protection

4. Increasing the Economic Power of Regions, Reducing the Interregional

Development Disparities, and Accelerating Rural Development

The main objective of PNDP was to prepare to the EU funds. Turkey has not

been supported through the PHARE, ISPA and SAPARD funds, from which the

candidate countries benefit. Currently, Turkey is supported by the EU funds that are

aggregated under the headline of ‘Pre-Accession Financial Assistance for Turkey’.

To benefit from the mentioned funds, Turkey prepared the PNDP that has also been

prepared by the other candidate countries, which was pre-requested by the

European Commission (Dulupçu & Sungur, 2006).

4.3 Establishment of Regional Development Agencies

Another turning point in terms of regional development policies is the

establishment of RDAs. On 25 January 2006, as an important step, the legislation

for the formation of RDAs was accepted (Law No: 5449).

In the establishment of RDAs, the NUTS system was based on the establishment

of RDAs and NUTS Level 2 regions were decided to establishment of RDAs. Total

of 26-Development Agencies were established in all provisional NUTS Level 2

regions. Firstly, as of July 2006, with decision of Council of Ministers, No:

2006/10550 Izmir Development Agency (NUTS Level 2 TR31 Region) and

Çukurova Development Agency (NUTS Level 2 TR62 Region) were established

and began functioning. The decisions on the establishment of RDAs were published

in the Official Gazette in 2008 and 2009 and all of them began operations.


Table 5: NUTS Level 2 Regions and Regional Development Agencies

REGION INCLUDED PROVINCES CENTRE

TR31 İzmir İzmir

TR62 Adana, Mersin Adana

TR10 İstanbul İstanbul

TR52 Karaman, Konya Konya

TR83 Amasya, Çorum, Samsun, Tokat Samsun

TRA1 Bayburt, Erzincan, Erzurum Erzurum

TRB2 Bitlis, Hakkâri, Muş, Van Van

TRC1 Adıyaman, Gaziantep, Kilis Gaziantep

TRC2 Diyarbakır, Şanlıurfa Diyarbakır

TRC3 Batman, Mardin, Şırnak, Siirt Mardin

TR21 Edirne, Kırklareli, Tekirdağ Tekirdağ

TR22 Balıkesir, Çanakkale Balıkesir

TR32 Aydın, Denizli, Muğla Denizli

TR33 Afyonkarahisar, Kütahya, Manisa, Uşak Kütahya

TR41 Bilecik, Bursa, Eskişehir Bursa

TR42 Bolu, Düzse, Kocaeli, Sakarya, Yalova Kocaeli

TR51 Ankara Ankara

TR61 Antalya, Burdur, Isparta Isparta

TR63 Hatay, Kahramanmaraş, Osmaniye Hatay

TR71 Aksaray, Kırıkkale, Kırşehir, Nevşehir, Niğde Nevşehir

TR72 Kayseri, Sivas, Yozgat Kayseri

TR81 Bartın, Karabük, Zonguldak Zonguldak

TR82 Çankırı, Kastamonu, Sinop Kastamonu

TR90 Artvin, Giresun, Gümüşhane, Ordu, Rize,

Trabzon

Trabzon

TRA2 Ağrı, Ardahan, Iğdır, Kars Kars

TRB1 Bingöl, Elazığ, Malatya, Tunceli Malatya

Source: DPT.

Turkey benefits from IPA since 2007 and there is a regional development

dimension with total budget of 1.778,4 billion Euros, as seen from Table 4.

However, this budget is not directly related with RDAs. RDA like institutions were


established as ‘service unions’ (the name given by the SPO) with financial

assistances between 2004 and 2006 depending PNDP.

At the beginning, the government and bureaucrats thought and established

RDAs to provide a preparation to Structural Funds. However, they became a kind

of a part of national planning when negotiations blocked. In other words, today,

RDAs became a domestic policy tool instead of European policy. Nonetheless the

newly emerged RDAs have some criticisms and insufficiencies. For example; the

act on the RDAs was approved without sufficient participation of local actors,

particularly the formal partner of the RDAs. Similarly insufficient information was

given to local actors about the PNDP, which has reduced the project-preparing

capacity of localities. Moreover, we can observe the low level of awareness in the

local units of the central government about the PNDP. In addition provinces as

administrative bodies are still affective compared to RDAs. Because central budget

is still distributed according to provincial system through various ministries.

When considering the theory behind the establishment of RDAs, it is possible to

say that RDAs are policy and implementation bodies in accordance with ‘bottom-

up’ approach, as ‘new regionalism’ suggests. Although RDAs are not compulsory,

Turkey has accepted this model as changing in regional development

understanding. However, the determination of the geographical borders of the

RDAs under the NUTS system is somehow mysterious. There is no clear approach

in the determination of the borders of the RDAs. The SPO, most likely, utilized the

findings of previous researches such as functional regions study of the 1980s (DPT,

1982; 2000b: 29; Filiztekin, 2008: 95) and attractive centres of the 2000s (DPT,

2007) instead of employing a bottom-to-up approach.

4.4 Resistence of Centralism

As mentioned above, after the Law No: 5449 was approved, two RDAs (İzmir

and Çukurova) were established and began functioning in 2006. However, CHP2

(opposition party) was filed to the Constitutional Court for cancellation and

suspension of execution of some articles of Law No. 5449. Its ground is shown as

‘Development agencies are neither public institutions nor private companies, but

they are using public resources and there is a serious contradiction to the

Constitution’. In addition Development Agencies is based on classification of

NUTS Level 2 and CHP is argued that such a classification could not be based in

the organization of public institutions because in the Constitution of the Republic,

only 81 provinces are identified as administrative units. And CHP has argued that

classifications which are based on different levels are contrary to the Constitution

(Akdenizli, 2007). The existing Development Agencies have stopped their activities

2 Republican People’s Party


nearly during a year because of the cases which is claimed to the Constitutional

Court and the Council of State. The decision of the Constitutional Court about Law

is ended with positive results so Izmir and Çukurova Development Agencies, which

were established in March 2008, were re-started operations. Then there is no any

legal obstacle in front of the establishment of Development Agencies. As a result of

this, during the years 2008 and 2009, RDAs were established and began operations

in the remaining of 24 regions.

Development agencies is exposured to serious criticism because of this issue

was not explained to the public sufficiently and so public awareness is failed. RDAs

are being implemented in EU during long years and they were asked to put into

practice in Turkey which is a candidate country of EU. But this situation is

perceived as EU’s preparation of Turkey to the state system. In addition, the act on

the RDAs was approved without sufficient participation of local actors, particularly

the formal partners of the RDAs. Similarly insufficient information was given to

local actors about the PNDP, which has reduced the project-preparing capacity of

localities. Moreover, we can observe the low level of awareness in the local units of

the central government about the PNDP.

Conclusion: Quo Vadis?

The 21st Chapter is the most contributing subject of the acquis to the economic

and social development of Turkey in the EU full membership process. This chapter

becomes the basic finance area of pre-full membership period. Therefore, the 21st

Chapter of the acquis determines the vision of not only regional but also national

development. In this context, Turkey’s negotiation process with the EU, by and

large, will profoundly shape the future orientation of regional policy in the country.

Turkey, in order to benefit efficiently from the gains linked to establishing full

adaptation to the acquis, should well comprehend and know the acquis on regional

policy, and well evaluate and interpret the critical points it bears.

The acquis under the 21st chapter has basically two interconnected dimensions:

technical and political. The technical dimension consists of restructuring the SPO

and regional programming. In this regard, the newly established RDAs in Turkey

cannot be the reflection of the regional level as a suitable policy scale, but be that of

mere Europeanization, if radical measures on decentralization are not taken by and

large. It is important to mention that the geographical scale of Turkey enforces the

SPO to create a more decentralized system of governance and economic planning;

but once again, decentralization has been born as a part of centralization. Moreover,

the regions, particularly at the NUTS Level 2, are created for the sake of the

accession without consulting to the locals in the existing provinces or providing

enough public awareness.


To sum up the EU adaptation process has three main implications for the

regional policies of Turkey:

Restructuring and questioning at the regional level

The devolution of the responsibilities of field units of central government

to local administrations and municipalities

Increase and development in local financial capacity and capabilities.

The ongoing regional programmes co-funded by the EU have already proved

that there is a critical lack of regional policymaking capacity at the regional level.

In other words, unprepared regionalization would probably cause under- or mis-

utilization of limited resources. This issue brings us to the political dimension of

chapter 21st. The lack of regional awareness, along with insufficient regional

policymaking incentives, could not accelerate the accession process unless a new

decision-making process is included to the system: devolution. Accountability and

power autonomy should settle within the RDAs and provincial administrations.

Otherwise, regions would be inactive partners of the regional policy, and the

regional programmes would turn into centrally imposed development plans, as they

have always been.


References:

Akdenizli, D., (2007), “Kalkınma Ajansları Neden Gerekli?”, (2 September 2007), Radikal.

Amin, A. & Thrift, N. (1994), Globalization, Institutions and Regional Economic

Development in Europe, Oxford University Press, Oxford.

Amin, A. & Thrift, N., (1995), “Institutional Issues for the European Regions: From Markets

and Plans to Socioeconomics and Powers of Association”, Economy And Society, 24(1),

pp. 41-65.

Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği (2000), Avrupa Birliği Bölgesel Politika: Yerli

Kaynakların Ekonomik Gelişme İçin Harekete Geçirilmesi, Ankara.

Başbakanlık, (2002), 2002/4720 Sayılı Bölgesel İstatistiklerin Toplanması, Geliştirilmesi,

Bölgelerin Sosyo-Ekonomik Analizlerinin Yapılması, Bölgesel Politikaların

Çerçevesinin Belirlenmesi ve Avrupa Birliği Bölgesel İstatistik Sistemine Uygun

Karşılaştırılabilir İstatistikî Veri Tabanı Oluşturulması Amacıyla Ülke Çapında İstatistikî

Bölge Birimleri Sınıflandırılmasının Tanımlanmasına ilişkin Karar, (22 September

2002), 24884 Sayılı Resmi Gazete.

Başbakanlık, (2003), Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal

Programı, (24 July 2003), 25178 Sayılı Resmi Gazete.

Brasche, U., (2001), Avrupa Birliği’nin Bölgesel Politikası ve Türkiye’nin Uyumu, (trans.) by

H. Cansevdi, İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları, İstanbul.

Burfisher, M.E., Robinson, S. & Thierfelder, K. (2004), Regionalism: Old and New, Theory

and Practice, International Food Policy Research Institute, Markets, Trade and

Institutions Division Working Paper No: 65.

DPT (1962), Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara.

DPT (1967), İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara.

DPT (1972), Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara.

DPT (1978), Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara.

DPT (1982), Türkiye'de Yerleşme Merkezlerinin Kademelenmesi: Ülke Yerleşme Merkezleri

Sistemi, DPT, Ankara.

DPT (1985), Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara.

DPT (1990), Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara.

DPT (1996), Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara.

DPT (2000a), Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara.

DPT (2000b), Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Bölgesel Gelişme Özel İhtisas

Komisyonu Raporu, DPT, Ankara.

DPT (2003a), Türkiye İçin Katılım Ortaklığı Belgesi, Ankara.

DPT (2003b), Ön Ulusal Kalkınma Planı (2004-2006), Ankara.

DPT (2003c), İller ve Bölgeler İtibarıyla GSYİH’daki Gelişmeler (1987-2000), DPT, Ankara.

DPT (2007), Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara.


Dulupçu, M.A. & Sungur, O. (2006), “Adaptation Problem of Turkey to the Regional

Policies Within the Process of the EU Membership: Dilemmas and Opportunities”,

International Conference on The Changes and Transformations in the Socio-Economic

and Political Structure of Turkey Within the EU Negotiations, Dumlupınar University,

March 16-18, Kütahya, pp. 297-316.

Dulupçu, M.A., (2005), “Regionalization for Turkey: An Illusion or a Cure?”, European

Urban and Regional Studies, 12(9), pp. 99-115.

Dulupçu, M.A., (2006), “Bölgesel Politikalar Kopyalanabilir mi? Bölgeselleş(tir)me

(Yönetim) Karşısında (Yeni) Bölge(sel)cilik (Yönetişim)”, Bölgesel Kalkınma ve

Yönetişim Sempozyumu, ODTU, September 7-8, Ankara, pp. 233-255.

Dulupçu, M.A., Gül, H. & Okçu, M., (2013), Regional and Local Perspectives in Economic

Development in Turkey, Turkey in the New Millennium: A Critique of Political, Social

and Economic Transformations, Kamalak, İ. & Gül, H. (eds), Lambert Academic

Publishing, pp. 263-311.

Emek, U., (2004), Understanding Structural Reforms in Turkey, Turkey and the EU

Enlargement: Processes of Incorporation, Griffits R.T & Özdemir, D. (eds), Istanbul

Bilgi University Press, Istanbul, pp. 103-128.

Ertugal, E., (2005), “Strategies For Regional Development: Challenges Facing Turkey on the

Road to EU Membership”, Turkish Policy Quarterly, 4(3), pp. 63-86.

European Commission (EC) (1998), Regular Report from the Commission on Turkey’s

Progress Towards Accession, 4 November, Brussels.


Progress Towards Accession, 13 October, Brussels.


Progress Towards Accession, 8 November, Brussels.

European Commission (EC) (2001), Regular Report on Turkey’s Progress Towards

Accession, 13 November, Brussels.


Accession, 6 October, Brussels.


Accession, 8 November, Brussels.


Accession, 9 October, Brussels.

European Commission (EC) (2005a), Turkey 2005 Progress Report, 9 November, Brussels.

European Commission (EC) (2005b), Proposal for a Council Decision-On the Principles,

Priorities and Conditions contained in the Accession Partnership with Turkey, 9

September, Brussels.

European Commission (EC) (2005c), 2005 Enlargement Strategy Paper, 9 September,

Brussels.

European Commission (EC) (2006a), Turkey 2006 Progress Report, 8 November, Brussels.


European Commission (EC) (2006b), Council Regulation No: 1085/2006, Official Journal of

European Union, Date: 31.07.2006

European Commission (EC) (2007), Turkey 2007 Progress Report, 6 November, Brussels.


European Commission (EC) (2009), Turkey 2009 Progress Report, 14 October, Brussels.




Filiztekin, A., (2008), Türkiye’de Bölgesel Farklar ve Politikalar, TÜSİAD Yayınları No:

TÜSİAD-T/2008-09/471, Istanbul.

Florida, R., (1995), “Toward The Learning Region”, Futures, 27, pp. 527-536.

Göksu, S. (2000), Küreselleşme ve Planlama Sonu, Dünya Şehircilik Günü 23. Kolokyumu -

3.Bin Yılda Küreselleşme ve Planlama, Yıldız Teknik University Press, Istanbul.

Hettne, B., (2005), “Beyond the ‘New’ Regionalism”, New Political Economy, 10(4), pp.

543-571.

IRE - Innovating Regions in Europe (IRE), <www.innovating-regions.org>.

Keating, M., (1998), The New Regionalism in Western Europe, Territorial Restructuring and

Political Change, Edward Elgar Publishing, Aldershot.

Loewendahl-Ertugal, E., (2005), “Europeanisation of Regional Policy and Regional

Governance: The Case of Turkey”, European Political Economy Review, 3(1), pp. 18-53.

Lovering, J., (1999), “Theory Led by Policy? The Inadequacies of the ‘New Regionalism’ in

Economic Geography Illustrated from the Case of Wales”, International Journal of

Urban and Regional Research, 23, pp. 379-395.

Ministry for EU Affairs (2012), 2012 Progress Report prepared by Turkey, December.

OECD (1986), Documentation for the Review of Regional Problems and Policies in Turkey,

Directorate for Science, Technology and Industry, England.

OECD (1988), Regional Problems and Policies in Turkey, Paris.

OECD (2009a), Policy Brief, March.

OECD (2009b), How Regions Grow: Trends and Analysis, Paris.


EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT

IN TURKEY AND IN THE EUROPEAN UNION

Özlem T. YILMAZ

Abstract

The developments of agricultural support policies in Turkey and in the

European Union are different from each other. When the EU was applying

protectionist policies, Turkey was on the way of liberalising its economy in 1980s.

After Uruguay Round (1995), developed countries took steps for reducing

protectionist policies in agriculture for the first time. As Turkey and European

Union were signatories of the Uruguay Round Agreement on Agriculture, they

reduced their support levels. Despite the successful reforms and WTO (World Trade

Organization) commitments, support level in the European Union remained high.

Only in the last years, producer support estimate had a decreasing trend. Instead,

Turkey increased the support policy that requires production and so producer

support estimate increased after 2000. While the support level is not as high as in

the EU, producer support estimate is at EU and OECD levels in the last years.

This paper, so as to contribute to the literature, examines the agricultural

support policies and levels in Turkey and in the European Union for better

understanding the differences between them. In this regard, the aim of the paper is

to develop an approach to comment on the differences in agricultural policies by

comparing them and on the protection levels between Turkey and European Union

by using Producer Support Estimate of OECD.

Keywords: Agricultural Support Policies, Producer Support Estimate, Protection

TÜRKİYE’DE VE AVRUPA BİRLİĞİ’NDE TARIMSAL

DESTEKLERİN GELİŞİMİ VE SEVİYESİ

Özet

Türkiye'de ve Avrupa Birliği'nde uygulanan tarım destek politikalarının

gelişmeleri birbirinden çok farklıdır. 1980'li yıllarda AB korumacı politikaları

uygularken, Türkiye ekonomisi liberalleşme yolundaydı. Uruguay Turu (1995)

sonrası, gelişmiş ülkelerde ilk kez tarımda korumacı politikaları azaltmak için

adımlar atıldı. Türkiye ve Avrupa Birliği Uruguay Turu Tarım Anlaşmasını

imzalayan taraflar olduğu için, destek seviyelerini zaman içinde azalttılar. Ancak

Ph.D, e-mail: [email protected]

196 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU

başarılı reformlar ve DTÖ taahhütlerine rağmen, Avrupa Birliği'ndeki destek

seviyesi yüksek kaldı. Sadece son yıllarda, üretici desteği tahmininde azalan bir

eğilim vardı. Bunun aksine, Türkiye üretimle bağlantılı destek seviyesini artırırken,

2000 yılından sonra üretici destek tahmini de yükselme eğilimindeydi. Türkiye’deki

destek seviyesi AB'deki kadar yüksek olmasa da, üretici desteği tahmini son yıllarda

AB ve OECD seviyelerindedir.

Bu makale, literatüre katkı sağlamak amacıyla Türkiye ve Avrupa Birliği’ndeki

tarımsal destek politikalarını ve destek seviyesini incelemektedir. Bu bağlamda,

çalışmanın amacı Avrupa Birliği ve Türkiye’de uygulanan tarımsal destek

politikalarının gelişimindeki ve OECD’nin Üretici Destek Eşdeğeri ölçümü

yardımıyla destek seviyelerindeki farklılıkları inceleyip, yorumlamaktır.

Anahtar Kelimeler: Tarımsal Destek Politikaları, Üretici Destek Tahmini,

Korumacılık

Introduction

This article is an analysis of evolution of agricultural support policies and

protection level in Turkey and in the European Union. Agricultural support policies

are referred as protectionist policies. The application of these policies depends on

the objective of the government; either to protect the farmers’ income or to protect

consumers. Also food security and sustainable farming are the other reasons of

protectionist policies. Since agricultural products are mainly intended for

consumption as food, which is one of humanity’s basic needs, most countries try to

be self-sufficient in agriculture and to provide food security to their citizens. So,

each country implements an agricultural policy, whether agriculture has a great

contribution to its economy or not.

This article focuses on the support policies in Turkey and in the European

Union. Besides, it looks at their support levels in agriculture. Producer support

estimate is one of the most widely used indicators to evaluate support level in the

countries. Before passing to the evaluation of producer support estimate, a short

history of the development of agricultural support policies in Turkey and in the

European Union are given after this introduction part. The third chapter evaluates

the agricultural support policies in two ways: Firstly, market distortions of the

domestic policies are examined. Secondly, the transfers to the producers due to the

support policies are measured by the OECD method (producer support estimate) to

determine support level in Turkey and in the European Union. Finally, conclusion

part summarizes and discusses the results.


1. Evolution of Agricultural Support Policies in Turkey and in the EU

The evolution of agricultural support policies and reform process in European

Union and in Turkey advanced differently. Agriculture had been a sensitive issue

for most European governments even before the foundation of the European

Community (EC). After World War II, agriculture constituted a key element in the

European Community owing to the food shortages in the European countries.

Turkey also gave importance to agriculture in the first years of foundation of

Turkish Republic. State Economic Enterprises (SEEs) and Agricultural Sales

Cooperative Unions (ASCUs) were established in 1930s which played key roles in

implementing agricultural policies. After World War II, in 1950s, mechanization in

agriculture was started with the use of tractors, and Turkey tried to catch up with

the west. Until the end of 1970s Turkey pursued import-substitution-based

development strategies and began to open up its economy to the world economy. In

1980s, Turkey’s growth policy shifted from import-substitution to export-oriented

strategy, and the priority of development was given to industrialization. After this

time, the share of agriculture in national income and employment has decreased

relatively. On the contrary, European Community pursued protectionist agricultural

policies in 1970s and in 1980; therewith, the Community became the biggest

exporter in agricultural products. As the world share of other leading exporters like

USA declined, the leading exporters proposed agriculture to be included in the

GATT Rounds and demanded from the Community to decrease its support level.

The European Community defended the Common Agricultural Policy (CAP)

because it was newly established so the Community did not want to make any

commitments regarding its support policy (Ertuğrul, 2004: 11). 1990s were the

years of change in the agricultural policies both in the European Union and in

Turkey. One of the main catalysts of this development was the GATT Uruguay

Round (1988-1994) which was the first phase of the reform towards agricultural

liberalisation. In 1990, the EC realised that GATT talks could not be completed

until the CAP was reformed. For the first time, EC took steps to move agricultural

policy in a more liberal direction.

Besides GATT Uruguay Round Agreement, other agreements that started to

shape Turkish agricultural policy after 1990s were Customs Union between Turkey

and European Union which entered into force in January 1996, and stand-by

agreement with IMF. The Customs Union excluded agricultural products (only

processed agricultural products were included) but confirmed the possibility

enclosing agriculture in time. Furthermore, with the IMF stand-by agreement

(December 1999), Turkey committed to phase out production-oriented agricultural

support and to replace it by income support payments.

In 2000 WTO Agriculture negotiations began under the Doha Round. The aims

of the negotiations are further reforms in agriculture and more trade liberalisation.


When the Round will be completed, the outcome of the agreement will affect and

change the Turkish agricultural policy and Common Agricultural Policy of the

European Union.

1.1 Reform Process in Turkish Agricultural Support Policies

Agricultural support policies date back to 1930s in Turkey. The main policy

instruments were market price support, input subsidies, and supply control.

Intervention buying of agricultural products started in 1930s with wheat, followed

by cotton, tobacco in 1940s. Agricultural Sales Cooperatives and related State

Economic Enterprises were commissioned to buy the commodities at floor prices

announced by the government. This support was financed by the Agricultural Bank

(Ziraat Bankası). Duty loses of the support system were to be paid by the Treasury

according to the Law (Law 31861) but were always met by the Agricultural Bank

(İnan et al., 2003: 20). Support prices were announced after planting, and payments

were made one year or more after harvest and delivery; once announced, support

prices could not be adjusted for changes in market conditions during the growing

season or post harvest (Anderson and Swinnen, 2008: 101).

The commodities supported under Intervention buying were (Acar, 2006: 79-

80):

1932: wheat and grapes

1938: barley, rye, oat

1940: tea, anise

1941: corn

1944: rice

1947: tobacco

1956: sugarbeet

1966: raisin, fig, cotton, olive oil

1968: nuts, milk

1969: sunflower

1970s: soya bean, lentils, other nut, silk cocoon

The number of supported products increased to 22 in 1970s, started to decline in

1980s and after 1994, only four products were purchased for support: cereals,

tobacco, tea and sugarbeet (Çakmak and Kasnakoğlu, 2000: 92). The main

objectives of the past agricultural policies were maintaining self-sufficiency, market

stabilization and rural development (Screening Chapter, 2006). With the new

Agricultural program in 2001, intervention buying was phased out and replaced by

Direct Income Support (DIS).

1 In 2000, Law 4572 entered into force.


Input subsidies were the second most important type of agricultural support

policy. They were phased out in 2001. The forms of input subsidies were (Çakmak

and Kasnakoğlu, 2000: 92):

a. Fertilizer subsidies were started in the 1970s and were fixed in nominal TL per

kilogram.

Reduction in the fertilizer subsidy started in 1997 and was completed in 2001

(Burrell and Oskam, 2005:134).

b. Seed subsidies included state-controlled seed production and distribution, subsidies

on imported seed purchased by the TMO, and support of hybrid seed producers.

They were started in 1985 and ended in 2001.

c. Pesticide subsidies included free protection measures offered by the state in case of

epidemic disease or pest infestations. They started in 1985 and were completed in

2001.

d. Cultivation services: Turkish Sugar Factories (TSF) distributed seed beet and paid

for the maintenance of machinery and other capital equipment that belongs to the

sugarbeet producers.

e. Irrigation subsidies: all water rights, with minor exceptions, were vested in the

state. They charged only for the costs of operation and maintenance.

f. Feed subsidies and Improvement of Breeding Stock: these subsidies included

animal feed purchase rebates (1985-89) and, industrial feed price support (1988-

89).

The third main support policy was supply control. Supply controls were

introduced for three commodities; tobacco (since 1996), hazelnut (since 1983) and

tea (since 1987) (Çakmak and Kasnakoğlu, 2000: 92). Supply controls still continue

with farmer transition program for hazelnut and tobacco.

In 2000, Turkish Government developed the Agricultural Reform

Implementation Project (ARIP) to pursue the aim of the IMF Agreement which was

signed in 1999. The project aimed some changes in the support policies like:

1. Reduction of price support and abolition of intervention buying:

The first change was the reduction of price support. With the new Agricultural

program, intervention buying (which includes price support) was phased out and

replaced by Direct Income Support.

2. Removal of input subsidies:

Input subsidies were the second most important type of agricultural support

policy. They were removed in 2001.

3. Restructuring of agricultural sales cooperatives:


On June 1, 2000, the new Agricultural Sales Cooperative and Agricultural Sales

Cooperative Union Law (4572) entered into force. Until then, cooperatives were

channels for implementation of government programs. They were responsible for

the purchase, storage and also sales on the world market on behalf of the

government. With the law, the cooperatives will be independent in terms of

management and finance. They will consider their costs and profits in purchases

(İnan et al., 2003: 2).

4. Introduction of Direct Income Support:

Intervention buying was replaced by direct income support (DIS) payments in

2000. As a pilot program, DIS payments were implemented firstly in Ankara,

Antalya, Adıyaman and Trabzon in 2000, and then it was extended to the other

regions. According to the support form, the farmers, who are registered to National

Farmer Registration System, were eligible to receive a fixed amount of payment up

to 50 hectares of cultivated land. Farmers were ineligible for DIS payments for land

under 0,01 hectares. Farmers had to be associated with agricultural activity for

minimum one production season (8-10 months) on the same land. Agricultural land

either needed to be tilled (cultivated to produce crops) or otherwise sustained for

agricultural use.

Basic DIS payments were made to the farmers cultivating or sustaining their

lands for agricultural use. Additional DIS payments were granted to the farmers

who undertake soil analysis, utilize organic farming or certified seed on their land.

Basic and additional DIS payments were made on per hectare basis considering the

land size of the applicant farmers.

Direct Income Support item of the ARIP was the main discussion point. Direct

income support was supposed to compensate the loss of farmers because of the

elimination of input subsidies and market price support. But the program was

criticised as (Eraktan et al., 2004: 92-97):

Area based direct payments caused inequality between farm holdings. Large

holdings received more payments.

Land owners receive the payment, but it was not controllable if they used the

payment for their private consumes or for farming.

In Turkey, the inequality of regions was not considered for the amount of direct

payments. However, in European Union, less-favoured areas receive more direct

payments than the others.

5. Farmer transition program (for tobacco and hazelnut)

Farmer Transition helped farmers make the transition to alternative activities.

The objective of this component was to cover the cost of converting from

previously highly supported crops like hazelnuts and tobacco to alternative products


(like corn, sunflower, soybean, and lentil). This component provided grants to

hazelnut and tobacco farmers to cover the average cost of buying inputs for

alternative products and to cover the uprooting costs.

With the policy changes, objective of Turkish agriculture also changed.

Objectives of the new support policies were achieving sustainable development,

product quality, food security and safety (Screening Chapter, 2006).

1.2 Current Agricultural Support Policy in Turkey:

Agricultural Reform Implementation Project ended in 2009, and on 1 June 2009,

a new agricultural policy was introduced: “Türkiye Tarım Havzalarının Üretim ve

Destekleme Modeli" (basin based support policy). According to this new policy, 30

basins are determined in Turkey, which are ecologically similar. In these basins, the

production of 16 commodities (which are supported by deficiency payment) are to

be supported by premium payments: barley, safflower, sunflower, wheat, rye, tea,

paddy rice, dry bean, canola, lentil, corn, chickpea, cotton, soybean, oat and olives

(for oil).

Market access

Prior to 1980, imports of agricultural products were restricted. Under the

import-substitution development strategy, only State Economic Enterprises could

import (Kasnakoğlu and Çakmak, 2000: 92). After 1980s Turkey began to open up

its economy to world economy and imports were no more restricted. A system of

product-specific customs duties was set up that had been introduced in 1980s with a

revenue-raising objective. Additional special levies were added (Anderson and

Swinnen, 2008: 99): In 1990s, in addition to regular customs duties, agricultural

imports were subject to a stamp duty (at 10% of the value, including cost, insurance

and freight (CIF), a wharf tax, (at 5% of the value, including customs duty and

some other charges), the municipality share tax ( a 15% on customs duty), the DFIF

(Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu) levy – price stabilization fund (at 10% of the

value, including CIF). This system was implemented up to 1995. After 1995,

Turkey committed itself to comply with the rules of GATT Uruguay Round

Agreement. The simple average of applied tariffs in agri-food products are given in

Table 1.

Cotton, raw hides and skins are duty free (Table 1). Turkey has high levels of

protection in meat, dairy products, sugar and basic cereals. These commodities are

considered vital for the survival of the small farmers (Çakmak, 2007: 4). The

government also uses “control certificates” issued by the TC Gıda, Tarım ve

Hayvancılık Bakanlığı to control imported quantities for commodities with low

tariffs (Çakmak and Dudu, 2010: 10).


Table 1: Turkey, Applied Tariffs in Agri-food Products, 2010 (Simple Average)

HS Products % HS Products %

1 Live animals 54 16 Preps of meat, fish, others 118

2 Meat and edible meat offal 138 17 Sugars and sugar confectionary 114

3 Fish, crustaceans, molluscs 29 18 Cocoa and cocoa preps 67

4 Dairy, eggs, honey and ed. products 119 19 Preps.of cereals, flour, starch or milk 49

5 Products of animal origin nes 3 20 Preps of vegs, frutis, nuts etc. 55

6 Live trees, cut flowers, etc 18 21 Miscelaneous edible preps 12

7 Ed. vegetables, roots and tubers 21 22 Beverages, spirits and vinegar 41

8 Ed.fruit and nuts, peel of citrus/melon 44 23 Misc.edib.preps.res.food ind., feed 9

9 Cofee, tea, mate, spices 39 24 Tobacco and manuf.tobacco 36

10 Cereals 52 41p Raw hides, skins, leather, furskins 0

11 Milling industry products 40 50p Raw silk, wool, flax 0

12 Oilseeds/misc grains/med plants 17 51p Wool and hair 0

13 Lac, gums, resins, etc 4 52p Cotton, not carded or combed 0

14 Veg. plaiting mat 0 53p Raw flex and hemp 0

15 Animal or vegetable fat oils 22 Other WTO-Agricultural Products 6

All WTO-Agricultural products 50

Source: Çakmak and Dudu, 2010: 10

HS: Harmonized System

Export subsidies

Export levies on high value products (angora wool, dried fruit, nuts) for which

Turkey has a large world market share, had been introduced in 1960s with the aim

of raising revenue (Anderson and Swinnen, 2008: 99). In recent years, export

subsidies have been paid on only 16 products (cut flowers, vegetables frozen

(excluding potatoes), vegetables (dehydrated), fruits (frozen), preserves - pastes,

honey, homogenized fruit preparations, fruit juices (concentrated), olive oil,

prepared or preserved fish, poultry meat, eggs, chocolate and other food

preparations containing chocolate, biscuits and waffles, macaroni) with the aim of

developing export potential.

1.3 Reforms in Common Agricultural Policy of European Union

Common Agricultural Policy (CAP) of the European Union is one of the oldest

and the most important policies of the European Union. It is comprised of a set of

rules and mechanisms which regulate the production, trade and processing of

agricultural products in European Union. It is covered by Articles 32 (Rome Treaty

38) to 38 (Rome Treaty 46) of the EC Treaty. The crucial article is the Article 33

(Rome Treaty 39), which sets out the objectives of CAP. The first objective is to

increase agricultural productivity by promoting technical progress and by ensuring

the rational development of agricultural production and the optimum utilisation of

the factors of production, in particular labour. The second is to ensure a fair

standard of living for the agricultural community, in particular by increasing the

individual earnings of persons engaged in agriculture. The third is to stabilise

markets. The fourth objective is to assure the availability of supplies. The final


objective is to ensure that supplies reach consumers at reasonable prices. In the

1950s, European Community produced only some 85% of its own requirements

(European Commission, 1992: 26). European Community had to protect and

support its agricultural sector in order to ensure production. Common Agricultural

Policy led to increase in agricultural production from the 1960s onwards and the

European Community became self-sufficient almost in all agricultural products.

From 1962 to 1992 CAP relied on market price support system that had been an

important source of distortions and costs. The CAP supported the income of EU

farmers through price support policy. A target price was set at high levels which

stimulated production. Authorities had to buy the surplus supply of products (to

keep the market price close to the target price) when market prices were to fall

below intervention prices. Prices at high levels encouraged production and this led

to costly storing of food surpluses. To get rid of stocks, export subsidies were

required to bridge the gap between lower world prices and higher Community

prices. This created a trade problem in the world that many food exporters were

harmed because of the disposing of EC’s food surplus on the world market at lower

prices.2 Consumers were also losers of this price system who had to pay more for

their products than necessary. The consumption reduction and production increase

(due to the high prices) moved the EU towards self-sufficiency in food (Baldwin

and Wyplosz, 2009: 356). With this price system, European Community became

less dependent on imports. CAP applied high import tariffs so that imports of most

price-supported commodities could not be sold into the EU below the desired

internal market price set by the EU authorities. In this case consumers would prefer

Community’s production. Other problem of the CAP price system was that farmers

with larger farms benefited more from the support payments (because support was

coupled and larger farms produce more) and became richer.

This protectionist agricultural policy occurred problems inside and outside the

Community. The need for reform in the CAP became important in the 1980s,

because of the high budgetary cost of the EAGGF3 and the imbalance between

supply and demand in European markets. The share of CAP in the budget rose from

8% in 1965 to 80% in 1969 (Baldwin and Wyplosz, 2009: 361). In 1984 dairy

quotas were introduced. Dairy quotas brought spending on dairy sector under

2 EU’s food dumping drove down world food prices. A drop in the world prices is a gain for net

importers but a loss for net exporters (Baldwin and Wyplosz, 2009: 362). 3 EAGGF (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) financed the common agricultural policy which was set up in 1962. The fund was replaced by the European Agricultural Guarantee Fund

(EAGF) and the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) on 1 January 2007

(Council Regulation No 1290/2005 of 21 June 2005). European Agricultural Guarantee Fund (EAGF) finances direct payments to farmers and take measures to regulate agricultural markets such as

intervention and export refunds, while the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD)

finances the rural development programmes of the Member States.

http://en.wikipedia.org/wiki/European_Agricultural_Guarantee_Fund

http://en.wikipedia.org/wiki/European_Agricultural_Fund_for_Rural_Development


control. In 1988, budgetary stabilisers came into effect with the aim of reducing

EAGGF guarantee spending.

1992 CAP reform (MacSharry Reform) brought changes in the support system.

The reform included the price reduction of the crops (cereals, oilseeds, protein

crops) by 29%. The reform changed the way in which subsidies were paid to the

farmers, and made radical price cuts. Price support was reduced, and income losses

of farmers were compensated with direct payments. Direct payments were paid to

big farmers for land set-aside of 15%. Small farmers were exempt from the set

aside requirement.

The MacSharry reform of 1992 in Common Agricultural Policy was also

prompted by the need to reach agreement in the Uruguay Round (Daugbjerg and

Swinbank, 2007: 9). In 1990, the Agriculture Directorate realised that GATT

Uruguay Round could not be completed until the CAP was reformed (Daugbjerg,

1999: 418). So the EC took steps to move agricultural policy in a more liberal

direction.

Agenda 2000 lowered further price support. Reductions in prices were

compensated with direct payments. The Agenda 2000 CAP reform was part of a

broader package meant to prepare the European Union (EU) for enlargement,

driven by the European Council (Daugbjerg and Swinbank, 2007: 17-18).

Council of Ministers decided in June 2003 on a new CAP reform. Centrepiece

of 2003 reform was Single Farm Payment. This payment was independent from

production. It was linked to the respect of environmental, food safety, animal and

plant health and animal welfare standards (cross compliance). This enabled EU

farmers to be more market-orientated and free to produce according to what is most

profitable for them (European Commission, 2008: 7). Financial discipline

mechanism was agreed in order to ensure that the farm budget was fixed until 2013.

The 2004 reforms concerned "Mediterranean products" and sugar. The reform

of agricultural aid for cotton, tobacco , hops and olive oil and table olives was

negotiated together and included in the same Regulation (Council Regulation (EC)

No 864/2004) known as the "Mediterranean package".

On 20 November 2008 the EU agriculture ministers reached a political

agreement on the Health Check of the Common Agricultural Policy (European

Commission, 2009):

The agreement abolished arable set-aside, increased milk quotas gradually

leading up to their abolition in 2015 and converted market intervention into a

genuine safety net. For wheat, intervention purchases are possible during the

intervention period at the price of €101,31/tonne up to 3 million tonnes. Decoupled

direct aid to farmers (payments) will be no longer linked to the production of a


specific product. These remaining coupled payments will be decoupled and moved

into the Single Payment Scheme (SPS), with the exception of suckler cow, goat and

sheep premia. Currently, all farmers receiving more than €5.000 in direct aid have

their payments reduced by 5 percent and the money is transferred into the Rural

Development budget. This rate will be increased to 10 percent by 2012.

On 26 June 2013 a political agreement on the reform of the CAP has been

reached between the Commission, the European Parliament and the Council. New

tools are suggested, including new market stabilisation instruments, training

programmes, local strategies, producer groups, food promotion and improved

market and other data/information sources (European Commission, 2013a: 7). New

CAP will be more transparent. The main aspects of the reform are presented below

(European Commission, 2013b: 1-3):

-Direct payments will be distributed in a fairer way between Member States,

between regions and between farmers, putting an end to 'historical references'.

Member States will also be able to allocate increased amounts of aid to less-favoured

areas.

-Young farmers will be strongly encouraged to set up business.

-Sugar quotas will be abolished by 2017.

-Professional and interprofessional organisations will be promoted, and, for

certain sectors, there will be specific regulations on competition law (milk, beef,

olive oil, cereals).

-There will be crisis reserve.

-Under rural development programmes, Member States will be able to

encourage farmers to take part in risk prevention mechanisms (income support

schemes or mutual funds).

-Environmentally-friendly farming practices and rural development programmes

will gain more importance to promote sustainability and to help farming meet the

challenges of soil and water quality, biodiversity and climate change.

1.4 Current Agricultural Support Policy in the European Union

Domestic Support

Common organisation of agricultural markets regulates the production and

marketing of the agricultural products. This organisation governs 21 Common

Market Organizations (CMOs). Before 1 July 2008, these CMOs were individual

CMOs. They are now under a single CMO.


Member States receive direct payments which are decoupled in the form of

Single Payment Scheme (old member states), Single Area Payment Scheme (new

member states). In addition to the single payment, farmers receive coupled aid

under other specific support schemes linked to the area under crops or to production

(like production aid, premium).

In the Common Agricultural Policy, market intervention includes the reference

prices and methods for fixing intervention prices in relation to the reference price,

opening periods for buying-in and maximum quantities. Prices are specified for

cereals, paddy rice, white and raw sugar, beef and veal, milk, butter, skimmed milk

powder and pigmeat.

Private storage aid is specified for certain products (cream and certain butters

and cheeses). It is also possible for other products (white sugar, olive oil, fresh or

chilled meat from adult bovine animals, skimmed milk powder, cheeses and

pigmeat, sheepmeat and goatmeat).

National production quotas are fixed for sugar and milk. Member States then

distribute these quotas between the producing undertakings.

Export Refunds

The export of certain products may be supported by export refunds which cover

the difference between global and EU market prices. These may be differentiated

according to the destination and are fixed periodically by the Commission, taking

account of European Union’s and global market developments.

Market Access

The Commission can require the presentation of import licences for products

from certain sectors: cereals, rice, sugar, seed, olive oil and table olives, flax and

hemp, bananas, live plants, beef and veal, pigmeat, sheepmeat and goatmeat,

poultrymeat, milk and milk products, eggs and agricultural ethyl alcohol. The

Commission may also take safeguard measures with regard to imports.

The import duties (specific, advalorem, specific+advalorem), tariff rate quotas,

agriculture component (EA) and additional duty (AD) in the Common Customs

Tariff apply to the agricultural products. Within the current framework of the Fruit

and Vegetables Common Market Organization, EU import measures include: entry

price system (EPS) with the import licences system included, special agricultural

safeguard clause, tariff rate quotas and sanitary and phytosanitary measures (GEIE

Agrosynergie, 2008: 15). Entry Price System (EPS) is to allow imports of fruit and

vegetables assuring EU market supply while avoiding that “abnormally” low price


imports could create “disturbances of Community markets” (Santeramo and Cioffi,

2012: 1).4

2. Evaluation of Agricultural Support Policies in the European Union and

in Turkey

2.1 Market Distortion of Agricultural Support in the European Union and

in Turkey

As mentioned before, agricultural support policies are generally protectionist

policies. These protectionist policies cause market distortions in the domestic

market or world market or both. In figure 1, domestic policies are classified

according to the degree of market distortion.

Generally, market distortion arises from price effect and production effect of the

domestic policies (Knutson et al., 2007: 104):

1. The price effect results when market prices are artificially raised or

lowered relative to the free market.

2. The production effect results when production is artificially raised or

lowered relative to the free market.

Figure 1: Domestic Agricultural Policies – ranked by Degree of Market Distortion

High Distortion No Distortion

Production Controls Coupled Direct Payments Free Market

(Quotas) (Deficiency Payment)

(Premium Payment)

Price Support Decoupled Direct Payments

(Intervention Buying) (Income Support)

Source: The ranking of domestic agricultural support policies in Turkey are made by using the ranking

of domestic agricultural support policies in USA in “Knutson et al., 2007: 105”.

In World Trade Organisation (WTO) negotiations, reducing the market

distorting domestic policies has been always discussed. WTO separates the

agricultural support policies according to the degree of distortion and classifies

them in three boxes. The amber (red) box includes the policies with high distortion,

4 Cioffi et al. (2011) analysed the price stabilization effects of the EU entry price scheme for fruit and

vegetables. They found that EPS is effective in protecting the EU domestic market of fruits and vegetables from cheap imports (like tomatoes from Morocco and lemons from Turkey), but its effect is

not obvious for tomatoes imported from Turkey and lemons imported from Argentina. For furter

information see Cioffi et al. (2011) and Santeramo F.G. and Cioffi, A.(2012).


blue box policies are lower distortionary policies and the green box policies are

minimally trade distorting.

Table 2 shows the evolution of agricultural support policies in Turkey and in the

European Union. The shift from high distortion to low distortion policies (from red

box to the green box policies) can be observed from this table.

Table 2: Evolution of Agricultural Support Policies in Turkey and in the EU

TURKISH AGRICULTURAL POLICY COMMON AGRICULTURAL POLICY OF THE EU

1932: Intervention buying started with wheat 1962-1992: Market price support

1980s: number of supported products was reduced 1. high budgetary costs of CAP

1994: Only 4 products were purchased for support: 2.Over-production and

cereals, tobacco, tea and sugarbeet costly storing of food surpluses

2000: Agricultural Reform Implementation Project 3.Losers of CAP: Consumers and Third Countries

1. Reduction of price support and 4.Trade-distorting export subsidies

abolition of intervention buying 1984: dairy quotas

2. Removal of input subsidies 1988: budgetary stabilisers

3. Restructuring of agricultural 1992 CAP reform: to limit production,

sales cooperatives to reduce budget costs

4. Direct Income Support price reductions & compensatory payments

5. Farmer transition program Agenda 2000: Single Farm Payment

(for tobacco, hazelnut) Rural development

Deficiency payment (16 commodities) farm budget was fixed until 2013

Quota for sugar 2008 CAP Health Check: abolition of arable set-aside

2009: Basin-based support policy increase of milk quotas leading up

to their abolition in 2015

Source: author (summary of chapter 2)

In Turkey, price support was the most widely used instrument which has a high

degree of distortion, because this policy affects both price and production. Price

support entails price stabilization and this can be done by lowering the agricultural

prices when they are high and by increasing them when they are low (Andresso-

O’Callaghan, 2003: 67). It is in the amber (red) box. After 2000, deficiency

payments were introduced for some selected products. These are coupled payments

and may affect the level of production. These payments are blue box policies. To

get more deficiency (or premium) payment, farmer may increase the level of

production, so the degree of market distortion in coupled payments is higher than

the distortion in decoupled payments. Direct income support (a green box policy)

was introduced to compensate the loss of farmers occurred because of the

elimination of input subsidies and market price support. While these payments are

decoupled, it will have no effect on the supply curves for agricultural commodities

from domestic producers (Hill, 2012: 131). In 2001 sugar quota was started to be

implemented which was the most market distorting policy (red box policy).

Production quota affects the production level directly and thus affects the price. By

imposing a quota on the maximum amount that farmers are permitted to produce at


a quantity that corresponds to less than the free-market situation, a new supply

curve is created, and by reducing the supply, the market price is raised to the point

at which the supply curve intersects the demand curve (Hill, 2012: 136). Production

quotas are more distortionary than price supports because, production quotas limit

production to a specified level which affect prices.5 However, price support changes

production quantity to a desired level by using price policy to prevent fluctuations

in farmers’ incomes.

In the European Union price support was the main instrument in the first years

of CAP. As oversupply occurred in the milk sector, milk quotas were introduced in

1984 which was the most trade-distorting instrument. In time owing to the

successful CAP reforms, coupled direct payments were replaced by decoupled

direct payments that have lower degree of market distortion because they are not

tied to production.6. European Union had decreased the support level after 1990s

and is now moving to a more free market situation. 2013 reform aims to decrease

coupled payments and to make CAP more transparent.

2.2 Level of Agricultural Support in the European Union and in Turkey

Evolution of support policies can be also analyzed by OECD indicators. OECD

indicators are the most widely used indicators to measure support level in

agriculture. OECD uses Producer Support Estimate (PSE), Consumer Support

Estimates (CSE), General Services Support Estimate (GSSE) and Total Support

Estimate (TSE) to measure the level of agricultural support. Producer Support

Estimate (PSE) is the annual monetary value of gross transfers7 from consumers

and taxpayers to agricultural producers, measured at the farm-gate level, arising

from policy measures that support agriculture, regardless of their nature, objectives

or impacts on farm production or income. If it is negative, the amounts represent an

implicit or explicit tax on producers.

Calculation of Producer Support Estimate

PSE = (Market Price support) + (Payments based on output)

= (TPC + TPT+ OTC) + (output support)

TPC: Transfers to producers from consumers = (DP – MP) *Production quantity

5 In their study, El-Obeid and Beghin (2006) showed that Turkey expand production when all distortions are removed in the sugar sector. For further information about the removal of agricultural distortions (in

the sugar sector), see El-Obeid and Beghin (2006). 6 A fully decoupled payment is one for which the level of payment is fixed and guaranteed and thus is not influenced by ex-post realizations of market conditions (See Goodwin and Mishra, 2006: 5). 7 Transfer: Consumers of agricultural commodities and taxpayers represent the two sources of transfers,

i.e. the economic groups bearing the cost of agricultural support (OECD, 2008: 18).


DP: border price (import price)

MP: domestic market price)

TPT: Transfers to producers from taxpayers (Production quantity - Consumption

quantity)* (DP – MP)

OTC: Other transfers from consumers (Consumption quantity - Production

quantity)* (DP – MP)

Market price support and output support are added in the calculation of the

producer support estimate. Premium payments, production aid, deficiency

payments, subsidies for production are referred as output support. Market price

support is denoted as the transfers from consumers and taxpayers to agricultural

producers arising from polices that create a gap between domestic market prices

and border prices of a commodity. Market price support consists of Transfers to

producers from consumers (TPC) which occur when the consumers pay higher

prices to the domestically produced commodities due to the market price support;

Transfers to producers from taxpayers (TPT) which represent the part of producer

price support borne by taxpayers in the form of budgetary outlays on export

subsidisation or food aid; and Other transfers from consumers (OTC) which occur

when consumers pay the higher price for all consumption, whether the commodity

is produced domestically or imported.

Figure 2: Producer Support Estimate in EU, Turkey and OECD

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

EU

TR

OECD

Source: OECD, 2012a.

Figure 2 demonstrates the PSE levels in Turkey, EU and OECD. Agriculture

remained one of the most protected areas of international trade. Especially in 1980s

high agricultural protection was experienced in all over the world. Uruguay Round

negotiations started at the time, when protectionism was high in the world; in 1986,


producer support estimate in the European Union was recorded as 38,6% and it was

37,6 % in OECD countries. That means, 38,6% of the farmer’s earnings in the EU

come from policy induced transfers, and the remaining come from the value of sales

measured at border prices (that is, not including price support).On the contrary,

1980s were the years of trade liberalization in Turkish agriculture. In fact, Turkey

did not support its agriculture heavily as experienced in the developed countries.

Turkey had protected agriculture by border measures like high tariffs. So, PSE level

was not so high in Turkey and it was around 17% in 1986. At the end of 1980s, the

PSE level of Turkey increased gradually and converged to the EU and OECD

levels. 1991 was the year of highest protection in the world as seen in the figure.

Gürkan and Kasnakoğlu (1991) denoted that political and economic events affect

the support and protection levels in agricultural products. In Turkey, prior to the

election and soon after it, agricultural support increased, and reached its highest

level in 1991 when the general election was held. Since 1994, due to increased

frequency in elections and internal political activity, high levels of support have

been maintained (Çakmak, 2003: 3).

GATT Uruguay Round Agreement on Agriculture (URAA) resulted in support

level reductions in the EU. Besides URAA, 1992 MacSharry Reform also

contributed to the process of reductions in support level. The European Union

benefited greatly from the agreement to use a 1986 baseline for reductions in

market access (1986-88 baseline), domestic support 1986-88 baseline) and export

subsidies (1986-90) because the baseline years were recorded as the highest

protection years. It provided extra protection margin in all areas. So, although EU

carried out its Uruguay Round commitments, the support levels remained high even

at the end of the implication period of the commitments despite the reductions in

market access, export subsidy and domestic support commitments (OECD, 2012a):

The PSE (Producer support Estimate) was 35% in 1995 and 34% in 2002. The PSE

average of the OECD countries was 31% in 1995 and 31% in 2002 (1986-88

average was 37%).

On the contrary, Turkey’s support level was not as high as the OECD countries’

PSE. Turkey had already reduced its protection level before the Uruguay Round in

market access aspect: in 1980s, Turkey had reduced the tariffs in agricultural

products during the liberalization process. For this reason, Turkey did not need to

adjust its tariffs because of its WTO commitments. In the case of export subsidies;

Turkey had bound export subsidies for 44 products/product groups but Turkey was

below the bound limits for most products and close to the limit (quantity or budget)

for a few products only. Regarding the domestic support, Turkey had de minimis

support for all products. This means that domestic product specific support policies

were not to exceed 10 percent of the production value of the product concerned.

After Uruguay Round, Turkey’s PSE level remained high except 2001. The 2001


financial crisis caused the sharpest decline in the agricultural support. The shift

from market price support (intervention buying) to premium payments appeared in

a downward trend. After recovering the crisis, PSE level started to increase until

2006. From 2007 onwards, the PSE trend in Turkey has followed the OECD and

EU level. In the last years, owing to the changes in the support policies, the PSE

level started to decrease and declined to 20% in 2011 which was the lowest level

since 1986 (except the crisis year 2001). European Union also lessened its support

level after 2003 due to the successful CAP reforms. The EU farming became more

market oriented and environment friendly.

Tables below summarize the composition of producer support estimate in

Turkey and in the European Union.

Table 3: Composition of Producer Support Estimate (Turkey)

Support / Year 2001 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PSE - EUR mln 2.900 13.309 13.817 11.916 12.301 12.255 15.664 11.220

Support based on

output (%) 76,4 86,8 83,8 79,6 82,4 89,9 90,2 88,4

Payments based

on input use (%) 3,4 2,4 5,1 6,3 5,5 3,5 2,0 3,0A. Other

payments (%) 19,8 10,6 10,8 7,7 4,9 0,0 0,0 0,0

Source: OECD 2012b.

Notes:

A. Other payments: Payments based on non-current on current area planted/animal numbers/revenues/incomes, production not required (like direct income support (DIS),

grubbing-up hazelnut payment)

B. Other payments: Payments based on current on current area planted/animal numbers/revenues/incomes, production required (include: sugar compensation, potatoes

compensation payments, tea pruning payments, tobacco compensation payments, Agricultural

insurance – crops and livestock, transition payments, genetic resources payment, cattle breed registration payment, feed crops premium, diesel payment, fertilizer payment, land

conservation)

Changes in agricultural support policies are reflected in table 3. Main support

policy in Turkey consists of support based on commodity output which is a coupled

direct payment. In 2001, the PSE accounted for € 2.900 million, 87% of which was

output support. Second most important support type comprises of payments (B) that

requires production. Input subsidies make up of approximately 3% of payments.

PSE was higher in 2010 and 2011 it was €11.220 million.

Table 4 shows the composition of producer support estimate in the European

Union. Producer support estimate in the European Union has a decreasing trend. In


2011, PSE declined to € 74.203 million from € 99.425 million in 2005 (table 4).

The main support element had been output support. In time, thanks to the successful

CAP reforms, share of the output support lessened and decoupled payments came

into question. While output support was 51% in 2001, it decreased to 13% in 2011.

Payments that do not require production became important. Moreover, almost 50%

of the support payments include payments based on non-current area

planted/animal numbers/revenues/incomes, production not required. Input

payments also increased in the last years.

Table 4: Composition of Producer Support Estimate (European Union)

Support / Year 2001 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PSE - EUR mn 89.793 99.425 98.719 90.827 90.197 85.649 77.317 74.203

Support based on

output (%) 51,6 49,0 39,1 34,2 29,0 26,3 16,7 12,9

Payments based

on input use (%) 8,4 10,0 11,0 12,3 12,4 12,8 15,0 15,2

A. Other payments

(%) 0,0 16,2 31,0 35,2 37,2 40,0 47,7 50,9

B. Other payments

(%) 38,9 23,9 17,3 16,3 17,8 18,4 17,9 18,7

C. Other payments

(%) 0,0 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1

Payments based

on non-commodity

criteria 1,3 1,4 1,8 1,9 3,4 2,0 2,3 2,0

Miscellaneous

payments -0,1 -0,5 -0,3 -0,1 0,0 0,3 0,1 0,1 Source: OECD, 2012b.

Note: C. Other payments: Payments based on non-current area planted/animal

numbers/revenues/incomes, production required

Conclusion

Agriculture is a sensitive issue in every country, so each country applies

agricultural support policies. Since the World War II, European countries attached

importance to food security and self-sufficiency. The objectives in the founding

Treaty let the Community apply protectionist policies. Whenever the problems of

support emerge, EU has not made necessary structural reforms. Instead EU has

adhered to make temporary adjustments in CAP. So level of agricultural support

has not decreased to desired level. After the Uruguay Round and MacSharry

Reform in 1990s, the Community started to shift CAP from price supports to direct

income supplements. However, after EU fulfilled its URAA commitments, it was


criticised of being highly protectionist in agriculture. Using the 1986-90 baseline in

the commitments provide EU to obey the WTO rules, while at the same time

protecting its agriculture. The reforms after EU enlargement make the EU to give

importance to structural issues like environment, food safety, animal welfare more

than distributional policies such as financial support like input payments, output

payments. In time, due to the reforms, producer support estimate has fallen to

desired levels. The share of output support and input support decreased and

payments that do not require production came to the fore. The European Union

shifted CAP from protectionist policy to a less-trade distorting policy. Nevertheless,

EU still supports the farmers, but the way money spent is differently. The reforms

broke the link with support and payments, but income support continues under the

name “cross compliance”. Although farmers receive money transfers from their

agricultural applications, producer support estimate is at low levels. When we look

at Turkey’s implementations, we see that agricultural support policies were applied

in the opposite direction of CAP. 1980s were protectionist years in the EU, while

they were liberalization years in Turkey. When the CAP started to move away from

the protectionist policies, Turkey began to support its agriculture through output

and input support in 2000s. The share of the output support had been always high in

the last ten years in Turkey. The link between payments and production are not

broken. Instead, payments that do not require production were abolished, input

support and premium payments gained importance. While the support volume has

not been high as experienced in the EU, producer support estimate levels are not

also high despite output payments. They have been converging to the EU and

OECD levels.

To sum up, European Union and Turkey developed their agricultural support

policies differently and tried to change the way of support in time with the help of

the reforms and GATT Uruguay Round Agreement on Agriculture. The ongoing

Doha Round negotiations are also expected to alter the support policies in the

member countries. European Union and Turkey proposed their preferences in the

Round. Whatever their positions would be no matter, the outcome of the

negotiations is expected to decrease further support level in Turkey and in the

European Union, and to reduce the dependence of payments on output.


References:

Acar, M., (2006), DTÖ ve AB Işığında Türk Tarımının Geleceği. Ankara: Orion Yayınevi.

Anderson, K. & Swinnen, J., (2008), Distortions to Agricultural Incentives in Europe’s

Transition Economies. Washington: World Bank.

Andreasso-O’Callaghan, B., (2003), The Economics of European Agriculture. New York:

Palgrave Macmillan.

Baldwin, R. & Wyplosz, C., (2009), The Economics of European Integration. United

Kingdom: The McGraw Hill Companies, Third Edition.

Burrell, A. M., & Arie J. O., (2005), Turkey in the European Union: implications for

agriculture, food and structural policy. United Kingdom: CABI Publishing.

Cioffi, A., Santeramo, F.G. and Vitale, C.D., (2011), The price stabilization effects of the EU

entry price scheme for fruit and vegetables. Agricultural Economics, 42 (3), pp. 405-418.

Çakmak, E. H. & Kasnakoğlu, H. (2000). Turkey, Valdes, A. (2000), Agricultural Support

Policies in Transition Economies. Washington: World Bank Technical Paper No: 470.

Çakmak, E. H., (2003), “Evaluation of the Past and Future Agricultural Policies in Turkey:

Are They able to Achieve Sustainability?”, Options Méditerranéennes, A (52), pp. 155-

165.

Çakmak, E. H., (2007), “Trade Liberalisation and Turkish Agriculture: Threat or

Opportunity”, Barcelona: Cal-Med Workshop III.

Çakmak, E. H. & Dudu, H., (2010), Agricultural Support Policy Reform Program of Turkey:

Lessons Learned and Assessment. OECD background paper. Ankara.

Daugbjerg, C., (1999), Reforming the CAP: Policy Networks and Broader Institutional

Structures. Journal of Common Market Studies, 37 (3), pp. 407-428.

Daugbjerg, C. & Swinbank, A., (2007), “The Politics of CAP Reform: Trade Negotiations,

Institutional Settings and Blame Avoidance”, Journal of Common Market Studies, 45

(1),pp. 1-22.

El-Obeid, A. & Beghin, J., (2006), “Multilateral Trade and Agricultural Policy Reforms in

Sugar Markets”, Journal of Agricultural Economics, 57, pp. 23–48.

Eraktan, G., Abay, C., Miran, B., & Olhan, E., (2004), Türkiye’de Tarımın Teşvikinde

Doğrudan Gelir Desteği Sistemi ve Sonuçları. İstanbul: İstanbul Ticaret Odası Yayın No:

2004-53.

Ertuğrul, C., (2004), Tarımda Küreselleşme, Uruguay Görüşmeleri ve Sonrası. Ankara:

Odak Yayınevi.

European Commission (1992), Agriculture in Europe; Development, Constraints and

Perspectives. Luxemburg.

European Commission (2008), The Common Agricultural Policy Explained. Brussels.

European Commission (2009), “Health Check" of the Common Agricultural Policy. Brussels.

European Commission (2013a), The Common Agricultural Policy after 2013; Public debate.

Brussels.


European Commission (2013b), Political agreement on new direction for common

agricultural policy. Brussels.

GEIE (Groupement Européen d’Intérêt Economique) Agrosynergie (2008), Evaluation of the

system of entry prices and export refunds in the fruit and vegetables sector. Italy (study

financed by the European Commission).

Goodwin, B. K. & Mishra, A. K., (2006), “Are ‘decoupled’ farm program payments really

decoupled? An empirical evaluation”, American Journal of Agricultural Economics, 88

(1), pp. 73-89.

Gürkan, A. A. & Kasnakoğlu, H., (1991), “The political economics of agricultural price

support in Turkey: An empirical assessment”, Public Choice 70 (3), pp. 277-298.

Hill, B., (2012), Understanding the Common Agricultural policy. London: Earthscan.

İnan, H., Gaytancıoğlu, O., Erbay, R. & Yılmaz, F., (2003), Gelişmiş Ülkelerde Tarım

Piyasalarının Organizasyonu. İstanbul: İstanbul Ticaret Odası Yayın No: 2003-53.

Knutson, R., Penn, JB., Flinchbaugh, B. & Outlaw, J., (2007), Agricultural and Food Policy.

Ohio: Pearson Prentice Hall, Sixth Edition.

OECD (2009). The PSE Manual. Retrieved: March, 29 2010, from

http://www.oecd.org/tad/agricultural-policies/psemanual.htm.

OECD (2012). 2012 Producer Support Estimate by country. Retrieved: April 15, 2013, from

http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=MON20123_1.

OECD (2012). OECD Countries: Composition of Producer Support Estimate by country.

Retrieved April 15, 2013, from

http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=MON20123_1.

Santeramo F.G. & Cioffi, A., (2012), “The entry price threshold in EU agriculture: Deterrent

or barrier?”, Journal of Policy Modeling, vol. 34(5), pp. 691-704.

Screening Chapter 11: Agriculture and Rural Development (23 – 26 January 2006). Agenda

Item 1: Turkish Agricultural Policy. Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS). Ankara.

Yılmaz, Ö., (2012), “Agricultural Support Policies for Olive Oil, Wheat, Milk, Sugar in

Turkey with Reference to CAP”, unpublished Ph.D. thesis, İstanbul: Marmara University.

http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=MON20123_1


ABD VE AB’NİN YENİ EKONOMİK İŞBİRLİĞİ STRATEJİLERİ

VE TÜRKİYE’YE ETKİLERİ

Işın ÇELEBİ

Özet

Global kriz sürecinde dünyanın en önemli iki ekonomik ve teknoloji bölgesi

ABD ve AB, aralarında “Transatlantik Ticaret ve Yatırım Ortaklığı” (TTYO) adı

altında yeni anlayışta bir özel Serbest Ticaret Anlaşması (STA) yapmaya karar

vererek 8 Temmuz 2013’te müzakerelere başlamışlardır. Krizden ciddi dersler

çıkardığı görülen ABD ve AB, bu işbirliği sayesinde ekonomik büyümeyi arttırmayı

ve yeni iş imkânlarını ortaya çıkarmayı amaçlamaktadır. Tüm etki analiz

çalışmalarında bu iki hedef açıkça görülmektedir. Ancak ABD ve AB, bu anlaşma

ile diğer ülke ekonomilerinde çeşitli kaygıların doğmasına da neden olmuştur. Bu

anlaşmayla özellikle iki taraf için de en büyük ticaret ortağı olan Çin’in ciddi

miktarda zarara uğrayacağı, dolayısıyla bu sürecin Çin açısından olumsuz olacağı

düşünülmektedir.

TTYO, sadece bir ticaret anlaşması olmayıp iki güçlü bloğun ekonomik

entegrasyonunun hedeflendiği yeni bir süreçtir. Konu Türkiye açısından

değerlendirildiğinde çeşitli potansiyel sorunlar görülmektedir. Gelecekteki olumsuz

sonuçlardan en önemlisi, ABD ile mevcut gümrük vergisi ve benzeri uygulamalar

devam ederken, ABD ürünlerine AB üzerinden Türkiye pazarına gümrüksüz serbest

giriş imkânı doğmasıdır. Ayrıca bu süreçte ABD ve AB ile anlaşması olan Kanada,

Meksika ve Türkiye’nin TTYO müzakerelerinde masada olması gerektiği

belirtilmektedir.

ABD ve AB arasında yapılacak TTYO anlaşması sonrası Türkiye açısından

doğabilecek sorunları ve çözüm önerilerini aşamalı bir şekilde dikkatle incelemek

gerekmektedir. Bu çerçevede öncelikle müzakereler süresince ve anlaşma sonrası

doğacak sorunlar değerlendirilmelidir. Buna göre çeşitli analizler yapılarak yol

haritası çizilmelidir.

Anahtar Kelimeler: Ekonomik işbirliği, uluslararası ekonomik ilişkiler, küresel

ticaret, küresel kriz

Jel Kodu: F13, F15, F33

Dr, e-mail: [email protected]

218 ABD VE AB’NİN YENİ EKONOMİK İŞBİRLİĞİ STRATEJİLERİ

NEW ECONOMIC COOPERATION STRATEGIES OF THE USA AND EU

AND THEIR EFFECTS ON TURKEY

Abstract

During the global crisis, USA and EU as the two most important economic and

technology centers of the World, started discussions about signing a special free

trade alliance under a new concept which is named “Transatlantic Trade and

Investment Partnership (TTIP)” on 08.07.2013. By the new lessons learned from

crisis, USA and EU have intended to encourage growth and new business

opportunities with the help of the concerned alliance. But on the other hand, USA

and EU’s alliance caused several concerns over other countries’ economies.

Especially China as the biggest trading ally for both USA and EU will be having

severe losses thus China is expected to be badly affected from the alliance.

TTIP is not only a trade accord, but is also a new process of integration for two

strong economic regions. When the alliance is discussed for Turkey, it seems that

several potential problems may occur. In the future, one of the most important

negative consequences for Turkey will be the duty free trade opportunities of US

products through EU when present tariff agreements and other applications will

still exist between USA and Turkey. Furthermore, it is essential that such countries

like Canada, Mexico and Turkey who have alliances with USA & EU, must also be

included in the TTIP discussions.

It is highly important that the consequences of this alliance which may

negatively affect Turkey must be carefully discussed in the future. In addition it is a

must to analyze all the potential problems and the resolutions of these problems

during the negotiations. Consequently, Turkey must make the necessary analysis

and must have a road map.

Keywords: Economic association, international economic relationship, global

trade, global crisis,

Jel Code: F13, F15, F33

Giriş

Son yıllarda dünya ekonomisinde yaşanan geniş çaplı ve süratli dönüşüm,

beraberinde ülkelerarası yeni iş birlikleri ve anlaşmaları gündeme getirmiştir.

Özellikle 2008 yılıyla başlayan küresel kriz ortamında birçok gelişmiş ekonomi

zayıflamış ve bu zayıflama sonucunda dünya genelinde tüm ekonomilerde

gerilemeler yaşanmıştır. Bu kriz ortamında gelişmekte olan yükselen ekonomilerin

doğrudan yabancı sermaye girişlerinin gelişmiş ülkeleri geçtiği gözlemlenmektedir.

https://www.google.com.tr/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&ved=0CDsQFjAB&url=http%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Ftrade%2Fpolicy%2Fin-focus%2Fttip%2F&ei=EAURUta5G4uf7AaMqICwBA&usg=AFQjCNHzVaDzy5VwHtGndOmixenpEPQVRg&bvm=bv.50768961,d.d2k

https://www.google.com.tr/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&ved=0CDsQFjAB&url=http%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Ftrade%2Fpolicy%2Fin-focus%2Fttip%2F&ei=EAURUta5G4uf7AaMqICwBA&usg=AFQjCNHzVaDzy5VwHtGndOmixenpEPQVRg&bvm=bv.50768961,d.d2k


Küresel kriz sonrası süreçte ABD ve AB nezdinde kurulan Yüksek Seviyeli

Çalışma Grubu, hazırladığı nihai raporda mevcut iki bölge ekonomisi kapsamında

bir anlaşmanın yapılmasını öngörmüştür. 13 Şubat 2013 tarihinde TTYO’nun

(Transatlantik Ticaret ve Yatırım Ortaklığı Anlaşması) hayata geçirilmesi için iki

taraf arasında görüşmelerin başlatılmasına karar verilmiştir. Takip eden süreçte

ABD ve AB, aralarında özel Serbest Ticaret Antlaşması imzalamak üzere 8

Temmuz 2013’te müzakerelere başlamışlar ve en geç beş yıl içinde bu anlaşmanın

uygulamaya konmasını amaçlamışlardır.

Dünyanın iki önemli ekonomik ve teknoloji bölgesi olan ABD ve AB,

zayıflayan ekonomilerinin yanı sıra özellikle Çin’in sanayi ürünlerinde dünya

çapında artan rekabet gücü ve dünya ekonomi merkezinin Asya’ya kayması

nedeniyle bu anlaşmayı imzalama zorunluluğu ile karşı karşıya kalmışlardır. Ancak

öte yandan bu anlaşma, diğer ülke ekonomilerinde çeşitli kaygıların doğmasına da

neden olmuştur. TTYO, Türkiye açısından irdelendiğinde de çeşitli olumsuz

sonuçlara neden olabilecek niteliktedir. Bu olumsuz sonuçlardan en önemlisi ABD

ile mevcut gümrük vergisi ve benzeri uygulamalar devam ederken ABD ürünlerine

AB üzerinden Türk pazarına serbest giriş imkânı doğmasıdır. Bu durumda iki ülke

arasında mevcut ticaret dengesindeki bozulmasının yanı sıra ABD pazarında Türk

ürünlerinin AB ürünleri karşısındaki rekabet avantajının sekteye uğrama ihtimali

bulunmaktadır. Bu süreçte ABD ve AB ile serbest ticaret anlaşması (STA) olan

benzer ülkeler gibi Türkiye’nin de müzakerelerde yer alması ülke geleceği

açısından önem arz etmektedir.

Bu doğrultuda, çalışmanın ilk bölümünde TTYO’ların kapsamı ve ilgili

kavramsal çerçeve aktarılmıştır. Çalışmanın ikinci bölümünde ise TTYO’nun

ortaya koyduğu hedeflerin hayata geçirilebilmesi için gereken unsurlara değinilmiş

ve ardından çalışmanın üçüncü bölümünde dünya ekonomileri açısından TTYO’nun

olası etkileri ele alınmıştır. Çalışmanın son bölümünde ise TTYO’nun ülkemiz

ekonomisine etkileri Türkiye-ABD ve AB ekonomik ilişkileri çerçevesinde

değerlendirilmiştir.

1. Transatlantik Ticaret ve Yatırım Ortaklığı Anlaşmasının (TTYO)

Kapsamı ve ABD ile AB’nin Atacağı Adımlar

13 Şubat 2013 tarihinde çok kapsamlı ticaret ve yatırım ortaklığı kurulması

amacıyla müzakere edilmesi kararlaştırılan TTYO, dünya ekonomileri açısından iki

temel öneme sahiptir (EU Commission, 2013a). Öncelikle bu anlaşma serbest

ticaret alanı oluşturulması hususunda atılmış en ciddi girişim olarak göze

çarpmaktadır. İkinci önemli husus ise böyle bir anlaşma yoluyla ABD ve AB’nin

daha önce ülkeler arası ticarette hiç değinmedikleri konularda derinlemesine

düzenleme ve kurallar ortaya koyarak dünya ticaretinde söz sahibi olma girişiminde

bulunmasıdır (OECD, 2013).


Bilindiği üzere AB ve ABD dünya hâsılasının yaklaşık olarak yarısını (%46,7)

ve dünya ticaretinin yaklaşık olarak üçte birini (% 30,4) teşkil etmekte ve iki

ekonomi arası karşılıklı yatırımların toplam değeri 3,7 trilyon doları bulmaktadır

(WTO, 2012). Dünya ekonomisi açısından bu kadar öneme sahip olan bu iki büyük

ekonominin böylesi bir ortaklığa gidişi tüm dünya ekonomilerini ciddi olarak tehdit

eder niteliktedir. Öyle ki çeşitli iktisadi hedeflerle dış ticaretten alınan vergilerin

miktar ve bileşiminde ayarlama yapılmasını ifade eden bu gibi politikalarının ticaret

yaratıcı ve ticareti saptırıcı etkileri bulunmaktadır (İyibozkurt, 1982: 153-155). Söz

konusu anlaşma bu haliyle gümrük tarifeleri düzenlemelerinin çok ilerisindedir.

TTYO’nun zemininin küresel ticarette geçerli olacak yeni kural ve düzenlemelere

temel teşkil edeceği ve ileride ülke ekonomileri açısından ticaret yaratıcı bir etki

sağlaması arzu edilmektedir.

Aralarındaki ticari ilişki ile dünyadaki en yüksek ikili ticaret ağını oluşturan

ABD ve AB ekonomileri yaklaşık 15 milyon kişiye istihdam imkânı sağlamakla

beraber 2012 yılında 650 milyar dolar değerinde mal ticareti gerçekleştirmiş ve

2000 yılından bu yana bu tutar %68 oranında gelişme kaydetmiştir (WTO, 2012).

Toplam AB ihracatının %17’sine pazar olan ABD buna karşılık gerek ithalatta

gerekse ihracatta en çok faaliyette bulunduğu ikinci ekonomi olarak AB ile ticaret

yapmaktadır (WTO, 2012).

TTYO, mal ve hizmet ticareti haricinde transatlantik ilişkisinin ticari ilişkilerden

de önemli bir boyuta sahip olması itibariyle, doğrudan yabancı sermaye

yatırımlarına yoğunlaşmaktadır. Dünyadaki toplam sermaye yatırımlarının %57’si

AB ve ABD’de toplanırken bu iki ülkenin dış yatırımlarının dünyadaki payı %71’e

ulaşmaktadır (UNCTADSTAT database, FDI International Financial Flows (1970-

2012) verileri, 2013). Bunun yanı sıra ABD yatırımlarının yaklaşık %56’sı

Avrupa’ya yönelmektedir. Söz konusu doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının

tutarı 2012 yılında 206 milyar dolara çıkmış, dolayısıyla AB açısından ABD

pazarına ihracatta Avrupa’ya gelen ABD yatırımları büyük önem taşımıştır

(UNCTADSTAT, 2013)

ABD ve AB’nin bu anlaşma kapsamındaki müzakerelerde öncelikle mevzuat

alanında işbirliği yaparak ciddi bir ortak zemin ve yakınlaşma sağlayacakları

öngörülmektedir. Fikri Mülkiyet Hakları ve anlayışları konusunda yeni bir düzen

kurma hedeflerinin yanı sıra uygun çalışma ortamı için teknik düzenlemeler ve

standartlar geliştirilecektir. Mevcut düzenlemeler ileriye götürülerek mal, hizmet

ticareti ve pozitif yatırım ortamı oluşturulacaktır. Böylece çok kapsamlı yeni nesil

bir STA yürürlüğe girecek ve 2008 yılı sonrasında küresel krizden en çok etkilenen

bu iki ülke, yeni bir ekonomik güç ve teknoloji geliştirme potansiyeli kazanacaktır.

ABD ve AB’nin ekonomik büyüklükleri ve birbirleri ile olan ilişkilerinin

yoğunluğu incelendiğinde böyle bir anlaşmanın bu ülkeler açısından stratejik bir


öneme sahip olduğu görülmektedir. Söz konusu TTYO’ya ek olarak ABD, Asya

Pasifik ülkeleri ile müzakereler yapmaktadır. Böylece dünyanın en büyük serbest

ticaret alanının kurulması düşüncesi hayata geçmekte ve bu düşüncenin temelinde

özellikle küresel üretim ve ticaret ağlarındaki değişim, gelişmekte olan ülkelerin

pazar paylarındaki artış ve artan yeni rekabet ortamı yatmaktadır.

AB’nin Ulusal İhracat Açılımı (NEI) kapsamında, ABD ihracatının iki katına

çıkarılması hedefi belirlenmiştir. Bu çerçevede, 2012 yılında ABD ihracatı % 39

artarak 2,2 trilyon Amerikan dolarına çıkmış ve tüm zamanların ihracat rekoru

kırılmıştır (NEI, 2013). AB ülkeleri genelinde devam eden kriz ve durgunluk

sürecinin AB ve ABD’nin birbirlerinin ticaretindeki paylarında son dönemlerde

ciddi bir azalmaya neden olduğunu söylemek mümkündür. Buna ek olarak Dünya

Ticaret Örgütü bünyesinde başlatılan Doha Kalkınma Turu çok taraflı ticaret

müzakerelerinin zaman içinde çıkmaza girmesi de bu ekonomik işbirliği açısından

bir diğer önemli unsur olarak dikkati çekmektedir.

2. TTYO Amacına Ulaşmak için Öncelik Verilecek Hususlar

TEPAV’ın TTYO konusundaki araştırmasında da belirtildiği gibi, ABD ve

AB’nin bu girişiminin yeni iş imkânları yaratması, gelir artışına ve ekonomik

büyümeye ciddi katkı yapması beklenmektedir. TTYO bağlamında başta çevre ve

çalışma standartları olmak üzere, fikri mülkiyet hakları, rekabet politikası,

yatırımlar, insan, hayvan ve bitki sağlığı önlemleri, enerji ve benzeri alanlarda ortak

çıkarların gözetilmesi hedeflenmektedir. Ayrıca söz konusu ülkelerin yeni

kurallarda uzlaşabilmeleri için de ortak bir zemin oluşturulması amaçlanmaktadır.

Ancak bu durum küresel ticaretin yeni kurallarının ve normlarının büyük ölçüde bu

iki taraf arasında belirleneceği endişesini yaratmıştır (Akman, 2013: 10).

ABD ve AB nezdinde ortaklaşa hazırlanan nihai raporda öne çıkan ve tarafların

aralarında öncelikle ele almaları beklenilen hususlar şu şekilde sıralanabilir (Akhtar

ve Jones, 2014):

Fikri mülkiyet hakları

Gümrük tarifelerinin azaltılması ve/veya kaldırılması

Düzenleyici konular ve Tarife-Dışı Engeller

Hizmet ticareti

Yatırımlar

Karşılıklı olarak sanayi ve tarım ürünlerinin gümrük tarifeleri sıfırlanması

Tarif dışı engellerin minimize edilmesi

Hizmet ticaretinde en geniş serbesti sağlanması ilkesinin benimsenmesi

Kamu ihalelerine karşılıklı serbest katılım sağlanması

Özellikle Çin’e karşı fikri mülkiyet haklarında ortak hareket ve ihlallere

birlikte karşı çıkma anlayışı geliştirilmesi


Bu durumda 800 milyon nüfuslu (500 milyon+300 milyon) toplam GSYİH’sı 32

trilyon ABD doları olan (16 trilyon dolar+16 trilyon dolar) yeni bir ekonomik blok

ve işbirliği oluşmaktadır (Worldbank database, GSYİH verileri, 2013). Fikri

mülkiyetin serbest dolaşımı ve hizmet ticaretinde işbirliği ciddi bir teknolojik

gelişme sağlayacaktır. Kamu ihaleleri ve alımlarında karşılıklı serbest katılım ve

öncelik getirilerek belirli bir sinerjinin yaratılması hedeflenmektedir.

3. TTYO’nun Global Piyasalara ve Ülke Ekonomilerine Etkileri

Dünya ticaretinde önemli bir yere sahip olan bu anlaşma, üçüncü dünya ülkeleri

ve gelişen ekonomiler açısından da büyük önem taşımaktadır. Temelde kendi

aralarında ticaret ve yatırımlara engel olacak tüm yasal ve yapısal reformların

ortaya konmasına dayanan bu anlaşmanın istihdam, refah artışı ve iktisadi

büyümeye katkı sağlayacağı beklenmektedir. Ancak bu anlaşmanın gerek ABD

gerek AB pazarına ve gerekse üçüncü ülkelerin rekabet yapısına, piyasaya giriş

koşullarına ve istihdamına yapacağı etkilerin de artacağı öngörülebilir. Bunun tersi

bir durumda ise ortaya çıkacak bir ticaret sapmasının üçüncü ülkeleri derinden

etkileyeceği de bir gerçektir.

Almanya Ekonomi ve Teknoloji Bakanlığı’nın yaptırdığı bir çalışmada,

TTYO’nun etkileri incelenirken, AB ile ABD arasında kapsamlı bir ticaret

serbestisi sağlanması halinde bunun en önemli refah artırıcı etkisinin % 13,38 ile

ABD, % 9,7 ile Büyük Britanya ve % 7,3 ile İsveç bakımından oluşacağı ve AB

ülkelerini genellikle olumlu etkileyeceği belirtilmektedir (Felbermayr ve diğerleri,

2013). Almanya açısından refah artışı %4,68 olurken, ABD’ye olan ihracatında %

94’lük bir büyüme beklenmektedir (Felbermayr ve diğerleri, 2013). Diğer taraftan,

çalışma, üçüncü ülkeler açısından pazar kaybı sonucunda oluşacak bir refah kaybını

ortaya koymaktadır. Buna göre bu kayıp Çin, Hindistan, Brezilya, Rusya, Japonya,

Meksika, Kanada ve Avustralya gibi ülkelerin yanı sıra Türkiye için de söz konusu

olmaktadır. Bu oran Türkiye için %-2,5 olarak belirtilmektedir (Felbermayr

Felbermayr ve diğerleri, 2013). İsveç Ticaret Bakanlığı’nın çalışmasında ise

tarifelerin kaldırılıp, tarife dışı engellerin kapsamlı şekilde azaltılması halinde,

dünyanın geri kalanı açısından refah düşüşü etkisi %-0.15; üretimlerindeki katma

değer azalışı ise % -0.40 olarak hesaplanmaktadır (Euroobserver, 2013).

Tablo 1: AB’nin - ABD ile Dış Ticaret Hacmi (Milyon ABD Doları)

Kaynak: Eurostat 2013 verilerinden yazar tarafından derlenmiştir.


Tablo1’den de görüldüğü gibi ABD ve AB’nin ortak ticaret hacmi 640 milyar

ABD doları düzeyindedir.

Diğer taraftan TTYO’nun ülkeler üzerinde yaratacağı etkiyi aşağıdaki şekilde

özetlemek mümkündür:

Kalkınmanın bir göstergesi de dünya ticaretinden alınan paydır. Bu pay

arttıkça, kalkınma ve gelişmeyi olumlu yönde etkileyecektir.

Ülkeler büyüme süreçlerinde genellikle dış ticaret hacimlerini artırırlar.

İhracatın ekonomik büyüme üzerindeki olumlu etkisi bilinmektedir.

Bu çerçevede, Londra Ekonomik Politika Araştırma Merkezinde yapılan etki

değerleme çalışmasına göre; ABD ve AB’nin yeni yapacağı anlaşma yürürlüğe

girince ilk planda AB’nin üretimine yılda 119 milyar Euro (155 milyar ABD

doları), ABD’ye de yılda 95 milyar Euro (124 milyar ABD doları) ek katkı

sağlayacaktır (Francois, 2013). Bu süreç AB’nin büyümesinde artış sağlayarak yeni

iş imkânlarının doğmasını sağlamaktadır. ABD ve AB ekonomik işbirliği bölgesi ve

sistemler arası yakınlaşma, dünya ticaretinde önemli bir motivasyon ve sinerji

sağlarken, yeni bir dönem başlamaktadır.

Bu doğrultuda AB Konseyi üç ana konuda müzakere alanı belirlemiştir

(Francois, 2013).

a. Pazara Erişim

Gümrük tarifelerinin karşılıklı kaldırılması,

Menşe kurallarına yaklaşımın uyumlaştırılması,

Ticarette Teknik Önlemler, anti-damping ve anti-sübvansiyon konularında

diyalog,

o Hizmetler Sektöründe:

Mevcut hizmetler pazarının diğer sektörlere de genişletilmesi,

Mesleki niteliklerin ABD tarafından da tanınmasının temin edilmesi,

AB firmalarının, ABD’de yerli firmalar gibi faaliyet göstermelerinin

sağlanması,

o Yatırım Alanında:

ABD-AB firmalarını adil ve eşit muameleye dâhil edilmesi,

Kamu alımları ve ihalelerde şeffaflık ve yerli ürün kullanım şartının

kaldırılması kararlaştırılmıştır.

b. Düzenleyici Politikaların Yakınlaştırılması

ABD ve AB arasındaki ticarette güvenlik ve çevre standartları gibi tarife

dışı engellerin standartlar gözetilerek yeniden düzenlenmesi,

Bunun yanı sıra finansal hizmetlerde de karşılıklı düzenlemelere ihtiyaç

olduğu belirtilmektedir.


c. Küresel Ticarette Karşılaşılan Zorluklar ve Fırsatlar

Fikri mülkiyet haklarının korunmasına ilişkin karşılıklı standartların

geliştirilmesi ve ileriye taşınması,

Ticaret ve sürdürülebilir büyümede ortak çalışma ve projelerin

yürütülmesi,

Küresel sorunlar ve imkânlar tartışılmıştır.

Böylece yaşanan küresel sorunların yanında ABD ve AB açısından ortaya

çıkabilecek fırsatların değerlendirilmesini sağlayacak yeni düzenlemeler büyük

önem arz etmektedir. Dolayısıyla ülkeler arasında sinerji yaratacak ve sürdürülebilir

bir gelişme hedefine sahip işbirliği antlaşmasının yapılması, bu fırsatların

değerlendirilmesi açısından da öncelikli bir husustur (European Commission,

2013b). Bu doğrultudaki görüşmelerde ortak bir noktaya gelineceği umulmakla

beraber söz konusu yeni ekonomik ve ticari ilişki, yeni bir dönemin başlamasına yol

açacak niteliğe haiz olduğu apaçıktır.

d. Türkiye’nin AB-ABD ile İlişkileri ve TTYO’nun Türkiye’ye Etkisi

Böyle bir gelişme sürecinde Türkiye’nin durumu ve Türkiye’nin AB ve ABD ile

ilgili politikalarının ne olacağı en önemli tartışma konusudur. Bugün Türkiye’nin

AB ile;

Tam üyelik müzakere süreci devam etmektedir. Ancak, sekiz yılda 35

başlığın henüz 13’ü görüşmeye açılmış ve bunlardan ancak bir tanesi

kapanmıştır. 2013’ten sonra 22 başlık daha müzakereye açılacak, 34 başlık

kapatılacaktır.

1996 yılında yapılan Gümrük Birliği Anlaşmasının işleyişi:

Gümrük Birliği’nde (GB) taraflar aynı gümrük tarifesini uygular.

Gümrük Birliği gibi uluslararası ticari birliklerin sağladıkları net

avantajı ifade edebilmek için ticaret yaratıcı etkinin olumlu yönleri

kadar olumsuz yönlerinin de ortaya konması zorunluluk arz etmektedir

(Alkin, 1978, s.85). Buna göre ABD ve AB’nin TTYO anlaşmasından

sonra Türkiye’de ticaret sapması açık ve net bir şekilde ortaya

çıkmaktadır. ABD’den gelen mallar sıfır gümrükle AB’ye girdikten

sonra, aynı mal serbest dolaşıma göre sıfır gümrükle Türkiye’ye

girecektir. Oysa Türkiye aynı malın satışında ABD’ye gümrük

ödeyecek ve böylece ticaret sapması oluşacaktır. Ticaret sapması, en

verimli üreticilerin birlik dışında kalarak mallarının gümrük tarifesine

tabi olması sebebiyle birliğin o üreticiden yaptığı ithalatı durdurması

sonucu ortaya çıkmaktadır (Seyidoğlu, 2001, 208).

Türkiye ile AB arasındaki Gümrük Birliği Anlaşmasına göre, Türkiye AB’nin

ABD ile imzalayacağı yeni STA’sına uygun hareket edecektir. Buna karşılık


ABD’nin Türkiye ile arasında STA olmadığı için eski şartlara ve gümrük

tarifelerine tabi olarak ticaret yapmak zorunda kalacaktır.

Öte yandan, Türkiye’nin AB’ye tam üyelik müzakereleri uzamaktadır. GB

Anlaşması uyarınca AB’nin yükümlülüklerine Türkiye tek taraflı olarak uymak

zorundadır. Dış tarife duvarı ve ortak dış ithalat kısıtlamaları gibi kesin kuralları

gerektiren bu gibi anlaşmalar tam anlamıyla yüksek derecede birer ekonomik

entegrasyonu ifade etmektedir (Parasız ve Ekren, 2013, 93). Bu nedenle Türkiye,

ABD ile arasında STA olmadığı için, ABD ile AB arasındaki anlaşmaların pozitif

koşullarından yararlanamayacaktır. Dolayısıyla Türkiye olarak ABD ile TTYO’a

paralel bir STA yapılmalıdır. AB ile de tam üyelik müzakereleri bitirilmelidir.

Tablo 2: Türkiye – AB ile Dış Ticaret Hacmi (milyon dolar) Avrupa Birliği

Ülkeleri (27)

Kaynak: T.C. Ekonomi Bakanlığı (2012a ) verilerinden yazar tarafından derlenmiştir.

Tablo 2’den de görüldüğü gibi, 2005 yılı sonrasında AB ile tam üyelik süreci

başlangıcında AB’ye ihracat ve AB’den yapılan ithalat birkaç misli artış

göstermiştir.

Tablo 3: Türkiye – ABD ile Dış Ticaret Hacmi (milyon dolar)

Kaynak: T.C. Ekonomi Bakanlığı (2012b) verilerinden yazar tarafından derlenmiştir.


ABD-AB arasında yapılacak TTYO anlaşması sonrası Türkiye açısından

doğabilecek sorunları ve çözüm önerilerini aşamalı bir şekilde dikkatle incelemek

ve çözmek gerekmektedir. Bu çerçevede öncelikle müzakere süresince ve anlaşma

sonrası doğacak sorunlar doğru değerlendirilmeli ve buna göre analizler yapılarak

açık ve net bir yol haritası çizilmelidir.

Tablo 3’ten hareketle ABD-AB arasında yapılacak TTYO sonrası doğacak

temel sorunlar şu şekilde sıralanabilir:

Bugün Türkiye ile ABD arasındaki ticaret hacmi 19,7 milyar ABD dolar

düzeyindedir.

Bunun 14,1 milyar doları ABD’nin Türkiye’ye ihracatı,

5,6 milyar dolar ise Türkiye’nin ABD’ye ihracatıdır.

Analiz ve Etki Değerleme Çalışmalarına Göre;

Türkiye, AB’de belli bir miktar pazar payı kaybedebilir.

Türkiye ABD’de belli bir düzeyde pazar payı kaybı yaşayabilir.

Ticaret sapması nedeniyle vergi kaybı oluşacaktır.

Rekabet gücünde zayıflamaya neden olacak olan TTYO’nun Türkiye’deki

sanayiinin gelişimine etkisi de negatif olacaktır.

AB ve ABD’den Türkiye’ye yapılacak yatırım oranında düşüş olabilir.

Sonuç ve Öneriler

Bu bilgiler ışığında sonuç olarak; global kriz çerçevesinde TTYO ile çok taraflı

ticaret sistemini güçlendirme ve küresel ticarette başta Çin’e karşı olmak üzere blok

oluşturma hedefi söz konusudur. Bu bağlamda Almanya-Ekonomi ve Teknoloji

Bakanlığı için CESIFO Enstitüsü tarafından hazırlanan Etki Analizi Çalışması

doğrultusunda aşağıdaki etkiler önem arz etmektedir (Felbermayr ve diğerleri,

2013):

Tarifelerin Refah Üzerindeki Etkisi;

Tarım ve sanayi ürünlerinde ticaretle ağırlıklandırılmış karşılıklı tarife

oranları (% 2.62 – % 3.89 oranında) tekstil ve motorlu taşıtlar gibi bazı

sektörlerde uygulanan tarifeler (AB için % 6.5, ABD için % 5.5 ve üzeri)

refah kaybı yaratmaktadır.

Tarife liberalizasyonunun daha çok büyük ölçekli firmalar için pazar

yaratacağı öngörülmektedir.

Tarife Dışı Engellerin (TDE) Refah Etkisi;

AB ve ABD arasındaki ticareti oldukça kısıtlayan TDE’lerin sektörel

anlamda asimetrik bir biçimde dağılmasının etkisini azaltmak hedeftir.

Örneğin ABD’nin AB’ye kimyasal madde ihracatında %112, AB’nin-


ABD’ye makine ihracatında % 46 gümrük vergisi etkisinde olan TDE

aşağıya çekilecek ve yeni bir düzenleme yapılacaktır.

TDE kaldırılmasının en çok KOBİ’ler açısından pazar yaratması

hedeflenmektedir.

Bu süreçte taraflar arası ticaret artışı neticesinde Türkiye’nin % 2.5

oranında refah kaybına uğranması beklenmektedir (Gabriel ve diğerleri,

2013).

Türkiye bu şartlarda ABD ile bir STA yapmalı, ayrıca AB ile tam üyelik

müzakerelerini pozitif anlamda tamamlamalıdır. Türkiye ile ABD arasında Nisan

2009’da belirlenen ve karara bağlanmış olan “Model Ortaklık” anlayışının bir STA

oluşturmadan kurulması ise mümkün değildir. Türkiye-ABD ekonomik

ilişkilerinde belirleyici bir niteliğe sahip olan ve yukarıda ifade edildiği gibi bir

model ortaklığı öngören Ticaret-Yatırım Çerçeve Anlaşması kapsamında

gerçekleştirilmiş dokuz toplantıya ragmen herhangi bir sonuç henüz elde

edilememiştir.

Türkiye olarak, ABD ile AB arasında imzalanacak ve sürekli gelişecek

TTYO’nun dışında kalması, Türkiye için ciddi sorunlara yol açacaktır. (Benzer

durum Kanada ve Meksika için de söz konusudur). Türkiye ile AB arasındaki

Gümrük Birliği anlaşmasına göre işleyişte de çarpıklıklar ortaya çıkacaktır. Bu

nedenle, Türkiye ile ABD arasında STA yapılırken, AB’ye de tam üyelik

çalışmaları da mutlaka tamamlamalıdır. ABD ile bir STA’nın yapılması ise

Türkiye- AB ilişkileri açısından zorunluluk teşkil etmektedir. Bu durumun

temelinde 22 Aralık 1995 tarihinde yürürlüğe giren 1/95 sayılı AB-Türkiye ortaklık

konseyi kararı (OKK) yatmaktadır. OKK’nin üç temel prensibi uygulanırken çeşitli

sorunların çıkması söz konusudur Öyle ki;

Madde 4’e göre; Türkiye ile AB arasında gümrük vergilerinin, eş etkili

vergilerin ve miktar kısıtlamaların kaldırılması,

Madde 13’e göre; üçüncü ülkelere karşı ortak gümrük tarifesinin

uygulanması ve Türkiye ile AB’yi kapsayan ortak bir gümrük alanının

oluşturulması,

Madde 16’ya göre; söz konusu gümrük alanında gerek taraflar menşeli ve

gerekse üçüncü ülkeler menşeli malların serbest dolaşımını kolaylaştırmak

amacıyla, Türkiye’nin AB’nin üçüncü ülkelere yönelik politikalarını beş

yıllık süre içerisinde üstlenmeleri ilkesi önemlidir.

Bu şartlarda ABD ile AB’nin yapacağı TTYO anlaşmasına paralel olarak,

Türkiye ile ABD arasında STA’nın gerçekleşmesi kaçınılmaz hale gelmektedir.

Aksi takdirde, devam edecek eski düzen, ticaret kuralları ve gümrük vergisi

uygulaması nedeniyle Türkiye’nin ABD’ye ihracatı azalacaktır. ABD’nin ise AB


kanalıyla ve serbest dolaşım ilkesine göre Türkiye’ye gümrük vergisiz ihracatı ciddi

oranda artacaktır.


Kaynakça:

Akman, M. S., (2013), AB-ABD Transatlantik Ticaret ve Yatırım Ortaklığı (TTYO ve

Türkiye) TEPAV.

Akhtar, S. I. ve Jones, V. C. (2014), Transatlantic Trade and InvestmentPartnership (TTIP)

Negotiations, CRS Report.

Alkin, E., (1978), Uluslararası Ekonomik İlişkiler, Elektronik Ofset, İstanbul.

Eurobserver, “France Threatens US Trade Veto Over Culture”,

http://euobserver.com/economic/119866, Erişim: 11.11.2013

European Commission(a), “Transatlantic Trade and Investment Partnership: The REgulatory

Part”, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/july/tradoc_151605.pdf, Erişim:

07.10.2013.

European Commission(b), “Trade, Growth and Jobs”,

http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/april/tradoc_151052.pdf, Erişim: 11.09.2013.

EUROSTAT, epp.eurostat.ec.europa.eu, Erişim: 2014

Felbermayr G., Larch, M., Flach, L., Yalçın, E. ve Benz, S., “Dimensions and Effects of a

Transatlantic Free Trade Agreement Between the EU and US”, Cesifo Institute, Münih,

http://www.bmwi.de/English/Redaktion/Pdf/dimensions-and-effects-of-a-transatlantic-

free-trade-agreement-between-the-eu-and-usa, Erişim: 09.08.2013.

Francois, J., “Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment An Economic

Assessment”, Ekonomik Politika Araştırmaları Merkezi-Londra Mart 2013,

http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/march/tradoc_150737.pdf,Erişim: 05.04.2013.

İyibozkurt, E., (1982), Dış Ticaret, Karadeniz Matbaacılık, Trabzon.

NEI, (2013), National Export Initiative Fact Sheet,

OECD, (2013), “The Transatlantic Trade and Investment Partnership: Why Does It Matter”.

Parasız, İ.,ve Ekren, N., (2013), Uluslararası İktisat, Ezgi Kitabevi, İstanbul.

Seyidoğlu, H., (2001),Uluslararası İktisat, Bursa.

T.C. Ekonomi Bakanlığı, (2012a), Dış Ticaret İstatistikleri, Ankara.

T.C. Ekonomi Bakanlığı, (2012b), ABD Ülke Raporu, Ankara.

UNCTADSTAT, http://unctadstat.unctad.org/, Erişim: 01.09.2013

WORLDBANK, http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD,

Erişim:19.09.2013.

WTO, (2012), “International Trade Statistics”, Cenevre, İsviçre.

http://euobserver.com/economic/119866

http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/july/tradoc_151605.pdf

http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/march/tradoc_150737.pdf

http://unctadstat.unctad.org/

http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD


Marmara Üniversitesi

Avrupa Birliği Enstitüsü

Avrupa Araştırmaları Dergisi

Makale Yazım Kuralları

Marmara University

European Union Institute

Marmara Journal of European Studies

Notes for Contributors

Sayfa Düzeni A4

Metin Boyutu: 4000 – 9000 kelime

Tablo/Grafik/Resim Genişliği: 12 cm.

Page Setup A4

Text lenght: 4000 – 9000 words

Table/graph/image witdh: 12 cm.

Paragraf Düzeni

- Paragraf boşluğu: 6 nk. (önce ve sonra)

- Kenar boşluğu: 2 cm

- Satır aralığı: 1

- Alıntı Paragraflar: Sağ ve soldan 1 cm. içeride

Paragrafh

- Paragraph Spacing: 6 pt. (before and after)

- Page margins: 2 cm

- Line spacing: 1 - Cited paragraphs should be indented 1 cm in both

sides.

Yazı Şekli

- Font: Times New Roman (12)

- Alıntı paragraf: Times New Roman (10)

- Başlıklar dışında kalın (bold) karakter kullanılmamalıdır.

- Sadece makalenin adında bütün karakterler büyük

kullanılmalıdır. -Giriş ve Sonuç bölümlerinde numaralandırma

yapılmamalıdır.

Fonts

- Font: Times New Roman (12)

- Cited paragraph: Times New Roman (10)

- Bold fonts should only be used in headings. - CAPS LOCK should only be used in the title of

the paper.

- Numbering should not be used in Introduction and Conclusion parts.

Alıntılar:

-Yazınız ya da alıntı metni (Smith, 2001: 29-30)

Yazar soyadı, yıl: sayfa)

-Yazarı belirli değilse; (Yazı baslığı, yıl: sayfa)

Citation:

-Your text or quotation here (Smith, 2001: 29-30)

(Author, year: pages)

-If author name is not available; (Article Title, year: pages)

Dipnotlar:

-Yalnızca açıklamalı ayrıntılar için

kullanılmaktadır. Hukuk Makaleleri bu kuralın dışındadır.

-Hukuk makaleleri için yazarlar Oxford Alıntı

sistemini kullanabilirler. -Dipnot puntosu (10)

Footnotes:

-Acceptable only for detailed explanations except

Law origin articles. -Oxford Citation System could be used for Law

origin articles.

- Footnote size (10)

Diğer Bilgiler:

- 250 kelimeyi geçmeyecek şekilde hazırlanmış özet ve 4-5 anahtar kelime Türkçe ve İngilizce

olarak eklenmektedir.

- Makalenin başka bir dergi ya da yayın tarafından basım aşamasında olmaması gerekmektedir.

- Başka bir yerde basılmış bir makale

değerlendirme sürecine alınmamaktadır. -İki veya daha fazla yazarlı yayınlara referans

verirken Türkçe makalelerde ‘ve’ bağlacı

kullanılırken İngilizce makalelerde ‘&’ bağlacı kullanılmalıdır.

-Kaynaklarda çift tırnak (“) kullanılmalıdır.

Other Information:

- An abstract (max. 250 words) should be submitted both in Turkish and English as well as 4-

5 keywords.

- Papers submitted should not be under consideration in any other journal or publication.

- Articles published elsewhere before are not taken

into consideration. -While giving reference to two or more authored

articles, please use ‘&’ conjunction in English

articles, ‘ve’ conjunction in Turkish articles. - Double-quote (“) should be used while citing

232 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES

Kaynakça / References: Kitaplar / Books

Tek Yazarlı Kitap / One Authored Book

İki ve Daha Fazla Yazarlı Kitap / Two or more Authored Book

Genel Format Yazar Soyadı, Adının baş harfi., İkinci Yazar Soyadı, Adının baş

harfi., ve Üçüncü Yazar Soyadı, Adının baş harfi., (Yıl), Eser Adı,

Yayınevi, Basım Yeri.

General Format Author Surname, Name’s first Letter., Second Author’s Surname,

Name’s first Letter., & Third Author’s Surname, Name’s First

Letter., (Year), Title of the Book, Publisher, Location.

Örnek / eg. Bozkurt, E., Özcan M., ve Köktaş A., (2011), Avrupa Birliği

Hukuku, Asil Yayınları, Ankara.

Örnek / eg. George, S., & Bache, I., (2001), Politics in the European Union,

Oxford University Press, Great Britain.

Yazar Adı olarak Kurum / Institution Publication without a certain Author

Genel Format Kurumun adı, (Yıl), Kitabın Adı, Yayın Sayısı, Yayınevi, Basım

Yeri.

General Format Name of the Institution, (Year), Title of the Book, Publication

Number or month, Publisher, Location.

Örnek / eg. Bilim Sanat Vakfı, (2007), Bülten, Şubat Sayısı, BS Vakfı Yayını,

İstanbul.

Örnek / eg. Science and Art Foundation, (2007), Bulletin, February, SA

Publication, İstanbul.

Genel Format Yazar Soyadı, Adının baş harfi., (Yıl), Eser Adı, Yayınevi, Basım

Yeri.

General Format Author Surname, Name’s first Letter., (Year), Title of the Book,

Publisher, Location.

Örnek / eg. Gündüz, A., (1998), Milletlerarası Hukuk : Temel Belgeler Örnek

Kararlar, Beta Yayınevi, İstanbul.

Örnek / eg. Mishkin, S.F., (2004), The Economics of Money, Banking and

Financial Markets, Pearson Addison Wesley Pub., U.S.


Çeviri Kitap / Translation Book

Genel Format Yazar Soyadı, Adının baş harfi., (Yıl), Kitabın Adı, Çeviren

Yazarın Adı Soyadı (çev.), Yayın Evi, Basım Yeri.

General Format Author Surname, Name’s first letter., (Year), Title of the Book,

(trans.) Translator’s name surname, Publisher, Place of

Publication.

Örnek / eg. Gellner, E., (1992), Uluslar ve Ulusculuk, (çev.) Büşra E. Bahar,

ve Günay G. Özdoğan, Hil Yayınları, İstanbul.

Örnek / eg. Bourdieu, P., (1997), Outline of a Theory of Practice, (trans.) by

Richard Nice, Cambridge University Press, Cambridge.

Yazarsız Yayın, Kitap / Publication without an Author

Kitaptan Bölüm / Part from a Book

Genel Format Yazarın Soyadı, Adının baş harfi., (Yıl), Bölümün adı, Kitabın Adı,

Varsa Baskı Sayısı, Yayın evi, Basım Yeri, Bölüm Sayfa

Numaraları.

General Format Author Surname, Name’s first letter., (Year), Name of the Part,

Name of the Book, Publisher, Location, Page numbers of the part.

Örnek / eg. Yıldırım, A. & Şimşek, H., (2000), Nitel araştırmanın planlanması,

Sosyal Bilimlerde Nitel Araştırma Yöntemleri (2. Baskı), Seçkin

Yayınları, Ankara, ss. 41-49

Örnek / eg. Kuhn, T. S., (1971), The priority of paradigms, The Structure of

Scientific Revolutions (3rd ed.), The University of Chicago Press,

Chicago, pp. 44-58

Genel Format Yayın Adı, Konu Adı, (Yıl), Baskı Sayısı, Yayın Evi, Basım Yeri.

General Format Name of the Publication, Name of the Subject, (Year), Publication

Number, Publisher, Location.

Örnek / eg. Uluslar arası Turizm Raporu, Seyahat ve Turizm Anlayışı, (1997),

Turizm Bakanlığı, Ankara, No.2.

Örnek / eg. International Tourism Report, Travel and Tourism Intelligence,

(1997), Ministry of Tourism, Ankara, No.2.


Editörlü Kitap / Edited Book

Genel Format Editörün Soyadı, Adının baş harfi., (Ed.), (Yıl), Kitabın Adı, Yayın

Evi, Basım Yeri, Sayfa aralığı.

General Format Editor’s Surname, Name’s first letter., (Eds), (Year), Name of the

Book, Publisher, Location, pages.

Örnek / eg. Savaşır, I. ve Şahin, N. H., (Ed.), (1997), Bilişsel- Davranışçı

Terapilerde Değerlendirme: Sık Kullanılan Ölçekler, Türk

Psikologlar Derneği Yayınları, Ankara, ss.34-39

Örnek / eg. Goldstein, W. M. & Hogarth, R., (Eds.), (1997), Research on

Judgement and Decision Making, Cambridge University Press,

Cambridge, pp. 78-83

Raporlar ve Sunumlar / Reports and Papers

Genel Format Yazar Soyadı, Adının baş harfi., Yazar yoksa Rapor Başlığı, (Yıl),

Raporun Adı, Varsa Raporu Hazırlayan Kurum / bölüm/ birim,

Yayınlayan Kurum, Basım Yeri, Sayfa numarası.

General Format Author Surname, Name’s first letter, in case if the Publication is

without an Author named the Report Title, (Year), Title of the

Report, Name of the Institution/department/branch, Publisher,

Location, pp.

Örnek / eg. İKV Değerlendirme Notu, (2009), 2009 İlerleme Raporunun

Değerlendirilmesi, İktisadi Kalkınma Vakfı, İKV Yayını, İstanbul,

ss. 3.

Örnek / eg. Villain, C. & Arnold, R., (1980), New Directions for European

Agricultural Policy, European Agricultural Institute, MacMillan,

London, pp. 34-39

Doktora-Yüksek Lisans Tezleri / Ph.D Thesis - Master Thesis

Genel Format Yazar Adı Soyadı, (Yıl), “Tez Başlığı”, Tez Türü, Üniversite, Yer,

Sayfa numarası.

General Format Author Name Surname, (Year), ‘Title of the thesis’, Thesis Type,

University, Location, pages.

Örnek / eg. Tuba Kutoğlu, (2005), “Avrupa Birliği ve Türk Hukuku Açısından

Tüketim Mallarında Ayıp ve Bu Yönden Tüketicinin Korunması”,

Yayımlanmamış Doktora Tezi, Marmara Üniversitesi ABE, İstanbul,

s.4.

Örnek / eg. M. Gren Cowles, (1994), “The Politics of Big Business in the

European Community: setting the Agenda for a New Europe”, P.h.D

Thesis, American University, Washington, DC, pp. 134


Süreli Yayınlar / Periodicals

Akademik Dergi Makaleleri / Article from a Journal

Genel Format Yazar Soyadı, Adının baş harfi., (Yıl), “Makale Başlığı”, Dergi Adı,

Cilt/Sayı No, Sayfa no.

General Format Author Surname, Name’s first letter. & Author Surname, Name’s first

letter., (Year), “Title of the Article”, Title of the Journal, Volume &

No, Page numbers.

Örnek / eg. Oktar, S., (2002), “Euro Bölgesinin Para Politikası”, Marmara Avrupa

Araştırmaları Dergisi, 10(1), ss. 81-95.

Örnek / eg. McCright, A. M. & Dunlap, R. E., (2003), “Defeating Kyoto: The

Conservative Movement's Impact on U.S. Climate Change Policy”,

Journal of Social Problems, Vol. 50, pp. 348-373.

Kitap içinde Yer Alan Makale / Article in a Book

Genel Format (Makalenin) Yazar Soyadı, Adının baş harfi., (Yıl), “Makale Başlığı”,

(Kitabın) Yazar Soyadı, Adının baş harfi, Eser Adı, Yayınevi, Yer,

sayfa numarası.

General Format (Author of the Article), Surname, First letter of Name., (Year), “Title

of the Article”, Author of the Book, Title of Book, Publisher, Location,

page numbers.

Örnek / eg. Goetz, A. M., (1991), “Feminism and the Claim to Know:

Contradictions in Feminist Approaches to Women in Development”,

Rebeca Grant & Kathleen Newland, Gender and International

Relations, Indiana University Press, Bloomington, pp.12-15

Magazin, Dergi ve Gazete Makalesi / Magazine and News Paper

Genel Format Yazar Soyadı, Adı, yazarı yoksa “Makale Başlığı”, (gün/ ay / yıl),

Dergi/Gazete Adı, Varsa Cilt/Sayı No, Sayfa no.

General Format Author Surname, Name, if no author ‘Article Title’, (dd/mm/yy/),

“Title of the Article”, Title of the Journal/Magazine, if given Volume

& No, if given Page numbers.

Örnek / eg. Güneş, Hurşit. “Brezilya mı daha iyi durumda, Türkiye mi?”, (16

Mart 2006), Milliyet.

Örnek / eg. “Oil Pipeline to Turkey Backed by Chief of BP”, (21 June 2001), The

New York Times Magazine, 28.


İnternet Sitesi / Web Sources

Süreli İnternet Yayınından Makale / Article from an Online Periodical

Genel Format Yazar Soyadı, Adının baş harfi., (Yayım Tarihi), “Makale Adı”,

Yayın Adı, Cilt/Sayı No, Erişim: Alındığı tarih (gün, ay, yıl) internet

adresi

General Format Author Surname, first letter of Name & Author Surname, first letter

of Name., (Publication Date), “Title of the Article”, Title of the

Journal, Volume & No, web link, Retrieved date: month day year.

Exp: Retrieved at: February 12, 2010.

Örnek / eg. Kılkış, İ. ve Demir, S., (2012), “İşverenin İş Sağlığı ve Güvenliği

Eğitimi Verme Yükümlülüğü Üzerine Bir İnceleme”, Çalışma

İlişkileri Dergisi, Cilt 3, Sayı 1, 23-47,

http://www.calismailiskileridergisi.org/, Erişim: 24 Nisan 2012,

Veritabanından Alınan Dergi Makalesi / Article from a Database

Genel Format Yazar Soyadı, Adının baş harfi., (Yıl), “Makale Adı”, Derginin Adı,

Cilt/Sayı No, Sayfa Aralığı, Erişim Tarihi, Veritabanının Adı.

General Format Author Surname, First letter of Name. & Author Surname, First letter

of Name., (Publication Date), “Title of the Article”, Title of the

Journal, Volume & No, Retrieved Date, Name of the Database

Örnek / eg. Foster, J., (2001), “Education as Sustainability”, Environmental

Education Research, 7, 153-165. Retrived: June 22, 2001, from ERIC

database.

Örnek / eg. Hopkins, N. & Moore, C. (2001), “Categorizing the neighbours:

Identity, distance and stereotyping”, Social Psychology Quartely, 64,

239-252. Erişim: 9 Şubat 2004, JSTOR veri tabanı.

Çevrimiçi Kitap / Online Book

Genel Format Yazar Soyadı, Adı (Yıl), Kitap Adı, Yer: Yayınevi. Erişim: Alındığı

Tarih (gün/ay/yıl), <alındığı internet kaynağı>

General Format Author Surname, Name & Author Surname, Name, (Year), Title of

the Book, Location: Publisher. Retrieved Date, (dd/mm/y), <web

source>

Örnek / eg. Coward, H.G., & Maguire, D.C. (Eds.), (1999), Visions of a new

earth: Religious perspectives on population, consumption and

ecology. Albany, NY: State University of New York Press. 9 Şubat

2004, <Net Library database>

Örnek / eg. Goldman, E. (1994), The Social Significance of the Modern Drama.

Boston: Richard G. Badger. Retrieved: 9 February 2004, from

University of California Berkeley Digital Library Sunsite website:

<http://sunsite.berkeley.edu/Goldman/Writings/Drama/index.html>


Uluslararası Hukuk Kaynaklarına Atıf / Citing International Law Sources

Genel Format Taraflar anlaşmayı kabul etmişlerse, anlaşmanın imzaya açıldığı güne

atıfta bulunun. Aksi halde, imzalanan ya da kabul edilen güne atıfta

bulunun.

General Format If the parties acceded the treaty, cite the full date upon which the

treaty was opened for signature. Otherwise, cite the date that it was

signed or adopted.

Örnek / eg. -primary international treaty series, eg: UNTS (United Nations Treaty

Series), CTS (Consolidated Treaty Series), LNTS (League of Nations

Treaty Series)

-official treaty series of one of the States parties, eg: UKTS (UK

Treaty Series), ATS (Australian Treaty Series)

-other international treaty series, eg: British and Foreign State Papers

eg : Convention Relating to the Status of Refugees: the Final Act

appears at 189 UNTS 137.

-International Covenant on Civil and Political Rights (adopted 16

December 1966, entered into force 23 March 1976) 999 UNTS 171

(ICCPR)

Örnek / eg. -birincil uluslararası anlaşma serileri, örn: BMAK (Birleşmiş Milletler

Anlaşmalar Külliyatı), BAK ( Birleştirilmiş Anlaşma Külliyatı),

MCAK (Milletler Cemiyeti Anlaşma Külliyatı)

-Taraf ülkelerin resmi anlaşma Serileri, örn: BKAK (Birleşik Krallık

Anlaşma Külliyatı), AAK (Avustralya Anlaşma Külliyatı)

-diğer uluslararası anlaşma serileri, örn: İngiliz ve Yabancı Devlet

Evrakları

örn: Mültecilerin Statüsüne İlişkin Sözleşme: Nihai Senet 189 UNTS

137.

-Kişisel ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi (kabul tarihi 16

Aralık 1966, yürürlük tarihi 23 Mart 1976) 999 UNTS 171 (ICCPR)

OSCOLA / Citing International Law Sources Section (Oxford Standard for Citation of Legal

Authorities) www.law.ox.ac.uk/oscola

http://www.law.ox.ac.uk/oscola


Bölgesel Andlaşmalar’a Atıf / Citing Regional Treaties

Genel Format

Bir antlaşmaya ilk defa referans verirken hem resmi hem de resmi

olmayan / kısaltılmış ismini kullanın. Referansın tam yerini

belirtmeden önce resmi olmayan / kısaltılmış başlığı parantezler

içinde yazın. Antlaşmaya ekli protokolleri isimleri ile belirtin. AB ile

ilgili anlaşmalara referans verilirken, üzerinde muhtelif değişiklikler

yapıldığı için genelde kesin tarih kullanılmaz. Eğer referansı daha

belirgin kılacaksa ve standart başlıkta tarih gözüküyorsa kullanın.

General Format

Include both the formal and informal / shortened names of the treaty

in the first reference to a treaty. Give the informal / shortened title in

parentheses before the pinpoint reference. Cite protocols to treaties by

their names, which they are appended. Dates are generally not given

when citing European Treaties, as they may have been amended

several times. Include the year if it appears in the standard title of the

treaty or if it improves clarity.

Örnek / eg.

-Avrupa Birliği Antlaşması (Maastricht Antlaşması) (ABA) md G5.

-Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun Kuruluşuna ilişkin Antlaşma

(Roma Antlaşması, tadil edilmiş şekliyle) (AET) md 10.

-İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin

Sözleşme (Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi, tadil edilmiş şekliyle)

(AİHS) md 3.

Örnek / eg.

-Treaty on European Union (Maastricht Treaty) (TEU) art G5.

-Treaty Establishing the European Economic Community (Treaty of

Rome, as amended) (TEEC) art 3b.

-Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental

Freedoms (European Convention on Human Rights, as amended)

(ECHR) Art 3.


Uluslararası Davalar ve Kararlara Atıf / Citing International Cases and Decisions

Genel Format -Uluslararası Adalet Divanı’nın yayınlarındaki bilgilere atıf söz konusu ise, Birleşmiş Milletler Belge Araştırma Kılavuzu’nun web sayfasına atıfta

bulununuz. Mahkemelerin temel belgeleri, basın açıklamaları, son kararlar,

süreci devam eden davalar ve diğer önemli belgelere UAD web sitesinden ulaşabilirsiniz. UAD Raporları varsa onlara atıfta bulunun yoksa web sitesine.

Web sitedeki raporlara erişim tarihinizi belirtin ve davalara atıfta bulunurken

UAD Raporlarında göründüğü şekilde yazın.

General Format -For information about publications from the (ICJ) International Court of

Justice, refer to the United Nations Documentation Research Guide at

<http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/specil.htm|> Basic documents of the court, press releases, recent judgements, documents

from cases in progress, and other important documents are available on the ICJ

website <http://www.icj-cij.org> Cite the ICJ Report if available, otherwise cite to the website. Give dates of access for website reports. Cite case names as

they appear in the ICJ Reports.

Örnek / eg. -Corfu Channel Case (UK v Albania) (Merits) [1949] ICJ Rep 4

-Case Concerning the Vienna Convention on Consular Relations (Germany v

USA) (Request for the Indication of Provisional Measures: Order) General List No 104 [1999] ICJ 1

- Case C-259/02 La Mer Technology Inc v Laboratoires Goemar SA [2004] ECR I-01159

-Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v Serbia and Montenegro) (Pending)

ICJ Press release 2004/37 < http://www.icj-cij.org/icjwww/idocket.htm>

accessed 27 July 2005

-WTO, India: Measures Affecting the Automotive Sector—Report of the

Appellate Body (19 March 2002) WT/DS146/AB/R and WT/DS175/AB/R [10]—[25]

Örnek / eg. -Corfu Kanalı Davası ( Birleşik Krallık kr. Arnavutluk) (Esas) [1949] ICJ

Rapor 4

-Konsolosluk İlişkileri Hakkında Viyana Sözleşmesi’ne ilişkin Dava (Almanya

kr.Birleşik Devletler) (Geçici Önlemler Emaresi Talebi: Usul) Genel Liste No 104 [1999] ICJ 1

-ABAD’ ın 27 Nisan 2004 tarihli kararı: Case C-259/02 La Mer Technology Inc v Laboratoires Goemar SA

-Soykırım Suçunun Önlenmesine ve Cezalandırılmasına Dair Sözleşme Başvurusu (Bosna-Hersek kr. Sırbıstan ve Karadağ) (Askıda) UAD Basın

Açıklaması 2004/37 37 < http://www.icj-cij.org/icjwww/idocket.htm> erişim

27 Temmuz 2005

-DTÖ, Hindistan: Otomobil Sektörünü Etkileyen Tedbirler –Temyiz Organı

Raporu (19 Mart 2002) WT/DS146/AB/R and WT/DS175/AB/R [10]—[25]

http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/specil.htm

http://www.icj-cij.org/

http://www.icj-cij.org/icjwww/idocket.htm

http://www.icj-cij.org/icjwww/idocket.htm

Documents

2013 ISSN 1301 1359 - Marmara Üniversitesidosya.marmara.edu.tr/avrupa/MJES/2013 No2/mjes_21_2.pdf · 2013 ISSN 1301 – 1359 ... Berlin İdare Mahkemesi’nce, ABİİA madde 267