&257(�(�&21&(=,21(�'(/,$�)250$�',*29(512�GL�$QGUHD�6LPRQFLQL

Sommario: 1. Il tema: DHGR�IuQLXP�UHJXQGRUXP����� I caratteri dellaforma di governo parlamentare desumibili dalla giurisprudenzadella Corte. II FRQWHQXWR� PLQLPR� della forma di governoparlamentare: l'esecutivo è responsabile nei confronti delParlamento;2.1 II ruolo de! parlamento; il PRQLVPR� della forma di governoparlamentare; A) La sentenza n. 23 del 1989: il monismo parlamentare ela natura della giustizia costituzionale; B) La sentenza n. 34 del 1985(la costituzionalità del decreto-legge sul taglio della ed. "scalamobile"); C) La giurisprudenza sulle fonti normative; CI) Lagiurisprudenza sui decreti-legge (la sentenza n. 360 del 1996); C.2) Lagiurisprudenza sulla delega e sulla delegificazione; C.3) Lagiurisprudenza sulle leggi provvedimento; D) La differenziazione trarappresentanza poi ideo-parlamenta re e gli altri circuiti dirappresentanza politica; 2.2 II ruolo dell'esecutivo: ìa ILGXFLDSDUODPHQWDUH� come fondamento dell'azione di governo; A) II nesso"indirizzo-responsabilità" e la sentenza n. 7 de] 1996 (il ed. casoMancuso); 3. Alcune prime considerazioni; 3.1 La Corte esprimeuna concezione PLQLPDOH� e GHVFULWWLYD� della forma di governoparlamentare; 3.2 L'effetto di questa concezione: la forma di governo èuna YDULDELOH�GLSHQGHQWH�del sistema politico. Il sistema politico-elettoralenon è FRVWLWX�LRL�DOL�]DWY�K� giurisprudenza sulla ammissibilità deireferendum elettorali; 4. L'impatto delle recenti riforme costituzionalisulla FRQFH]LRQH�della forma di governo; 4.1 La tradizionale estraneitàdella forma di governo regionale rispetto al tema della forma di governostatale; si può continuare a pensare alla forma di governo UHSXEEOLFDQDprescindendo dall'assetto autonomistico dello stato?; A) Letrasformazioni costituzionali più recenti non coinvolgono solo l'assettodelle autonomie, ma anche alcuni elementi fondanti la forma di governonazionale; A.l) compare in Costituzione il termine IRUPD� Gu� JRYHUQR�A.2} Si ridimensiona il ruolo FHQWUDOH�dei parlamento nella legislazione;A.3) Si costituzion&iizzano "pezzi" di sistema elettorale; l'elezione asuffragio universale e diretto del Presidente della Regione ed il principiodi "protezione" della rappresentanza in genere; B) Negli ultimi anni leriforme (elettorali e poi costituzionali) sul piano locale hanno spessoDQWLFLSDWR� quelle centrali; 5. La concezione della forma di governodesumibili dalla giurisprudenza più recente della Corte; 5.1 La formadi governo parlamentare QRQ�q�XQ�SULQFLSLL��VXSUHPR�GL�RUJDQL]]D]LRQHVRWWUDWWR� DOOD� UHYLVLRQH� FRVWLWXALRQDN�� 5.2 II ruolo del Consiglioregionale e la trasformazione del "monismo"; A) La differenziazionee la SDULRUGLQD]MRQH� tra la rappresentanza politica nazionale e quellaregionale: le sentenze sull'uso del termine "Parlamento regionale", laCorte prende atto della riduzione del PRQLVPR"��B) II ricquilibrio dellarappresentanza; il UHDLUHPHQW� parziale sulla garanzia di "genere"; C)Quali materie rientrano nella "forma di governo"?; CI) 11 sistema dellefonti, certamente quelle secondarie, ma non WXOLR�la legge elettorale; C.2)�VHJXH��?$SURURJDWLR�degli organi, ma non nei casi dell'art. 126 Cost.; 5.3 IIruolo dell'Esecutivo: la WUDVIRUPD]LRQH� del rapporto fiduciario; A)L'elezione diretta del capo dell'esecutivo non comporta necessariamentela fuoriuscita dalla forma di governo parlamentare; la clausola del ed.VLPXO� VWDKXQW� VLPLOL� FDGPL� come carattere preferenziaie della forma digoverno QP�SDUKPHQWDUH� prevista dalla Costituzione; 6. Alcuni spunticonclusivi; 6,1 II FRQWHQXWR� PuQLPR� della forma di governo QWR�SDUODPWQWDUV�(ad elezione diretta del capo dell'esecutivo): tra esecutivo eassemblea elettiva ci deve essere un �UDSSRUWR�Gu�FRHVD�FROODERUD]LRQHHG�LQLQWHUURWWR�FRRUGLQDPHQWL��6.2 Sì capovolge il rapporto tra forma digoverno e sistema politico: la forma di governo LQIOXHQ]D� il sistema

politico? Il sistema politico YDULDELOH�GLSHQGHQWH�della forma di governo?Verso una nozione SUHVFULWWLYD�di forma di governo?

���,O�WHPD��DHGR�IuQLXP�UHJXQGRUXPII tema che intendo affrontare richiede una precisazione.Esso, infatti, non può di certo coincidere con tutto lo spettro dei potenziali argomentievocati dal “senso fatto proprio dalle parole”.Innanzitutto una prima restrizione deriva dallo stesso contesto in cui ne discuteremo.L'oggetto del Convegno è &RUWH�FRVWLWX]LRQDOH�H�SURFHVVL�GL�GHFLVLRQH�SROLWLFD�ed al suointerno vi sono numerose relazioni che interferiscono con l'argomento della IRQQD� GLJRYHUQR��è possibile, dunque, stabilire in primo luogo di cosa QRQ�mi occuperò.Non tratterò del rapporto tra Corte e FRQFH]LRQL� GHOOD� GHPRFUD]LD� (tema affrontatospecificamente nella relazione di Chessa, cui rinvio) né del rapporto tra Corte, OHJLVODWRUH� HLQGLUL]]R�SROLWLFR�(tema affrontato da De Fiores) neppure, infine, di Corte, JLXVWL]LD� H� SROLWLFD(argomento affrontato da Ruotolo), solo per citare alcuni argomenti oggetto di altri contributiqui raccolti.Ovviamente, una esclusione del genere segue ragioni puramente pratico-organizzative, vòlte afavorire l'articolazione e l'approfondimento di temi che, in verità, sarebbe impossibileseparare sul piano logico-sistematico; ragion per cui nelle considerazioni che seguonocercherò di evitare quantomeno il nucleo essenziale degli altri temi, non potendo impedire,però, che in alcune parti del discorso non si realizzino inevitabili intersezioni ovvero parzialisovrapposizioni.Un secondo ambito concettuale che occorrerà tenere distinto, sebbene sia certamentealtrettanto interferente, è quello concernente il ruolo della Corte costituzionale DOOLQWHUQR�GHOODIRUPD�GL�*RYHUQR�Tema anche questo molto studiato1 e cui è stata specificamente dedicata una precedenteedizione del Convegno annuale del Gruppo di Pisa, dal titolo ³,,� FRQWULEXWR� GHOODJLXULVSUXGHQ]D�FRVWLWX]LRQDOH�DOOD�GHWHUPLQDWRQH�GHOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR�LWDOLDQD� ´�In realtà, distinguere l'azione della Corte come DWWRUH� della forma di governo rispettoall'azione della Corte come JLXGLFH� della forma di governo è molto più facile sul pianodell'enunciazione concettuale che della concreta analisi; la Corte, infatti, ha la peculiarità diessere contemporaneamente sia SDUV della forma di governo prevista dalla Costituzione, siasoggetto VXSHU�SDUWHV�in quanto giudice costituzionale3.Esercitando la funzione di garanzìa costituzionale in forma giurisdizionale essa si ponecontemporaneamente come VRJJHWWR�della forma di governo - chiamato, dunque, ad osservare le 1 A partire dal volume P. Barile, E. Cheli, S. Grassi, &RUWH� FRVWLWX]LRQDOH� H� VYLOXSSR� GHOOD� IRUPD� GL� JRYHUQR� LQ,WDOLD, Il Mulino, Bologna 1981, si vedano, in particolare, gli studi di Enzo Cheli, oggi pubblicati in E. Cheli, ,OJLXGLFH�GHOOH�OHJJL, Il Mulino, Bologna, 2001.

2 Gli atti sono stati pubblicati in R. Romboli, A. Pizzorusso, E. Rossi, ,O� FRQWULEXWR� GHOOD� JLXULVSUXGHQ]DFRVWLWX]LRQDOH�DOOD�GHWHUPLQD]LRQH�GHOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR�LWDOLDQD, Giappichelli, Torino, 1997. Per la dottrina piùrecente, si vedano anche ,O�UXROR�GHOOD�&RUWH�QHO�VLVWHPD��&RUWH�H�IRUPD�GL�JRYHUQR, in E. Malfatti, S. Panizza, R.Romboli, Giustizia costituzionale, Giappichelli, Torino, 2003, p. 298 ss.In particolare sul rapportotra la giustizia costituzionale e le forme di governo democratiche, cfr. P. Caretti, E. Cheli,,QIOXHQ]D�GHL�YDORUL�FRVWLWX]LRQDOL�VXOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR��LO�UXROR�GHOOD�&RUWH, Quaderni Costituzionali n. 1/1984,p. 17 ss. e per la vastissima dottrina sul rapporto tra Corte e Parlamento v. per tutti A. Ruggeri, G. Silvestri, &RUWHFRVWLWX]LRQDOH�H�3DUODPHQWR, Giuffrè, Milano, 2000.

3 Secondo una acuta osservazione risalente già a Mortati secondo il quale, peraltro, “la competenza assegnata allaCorte di vigilare (…) sull’osservanza della Costituzione non la pone al di sopra degli altri poteri, in quanto nonsostituisce la sua alla volontà di questi, ma contribuisce (…) al contenimento della propria attività entro la sfera loroassegnata”, in C. Mortati,�,VWLWX]LRQL�GL�GLULWWR�SXEEOLFR, II, Cedam, Padova, 1969, p. 1337.

regole costituzionali - ma nello stesso tempo come JDUDQWH�del rispetto delle regole stesse.La questione si complica ulteriormente se si tiene conto della peculiare capacità FUHDWLYDdell'ordine giuridico costituzionale propria dell'interpretazione resa dai giudici costituzionaliper cui si è giunti ad affermare che “la Costituzione e il diritto costituzionale su cui essa sifonda sono, in buona sostanza, proprio quelli che la Corte ha stabilito essere con la sua cospicuagiurisprudenza4”.Una ultima precisazione.Non ho inteso affrontare il tema in chiave di WHRULD�GHO�FRVWLWX]LRQDOLVPR��profilo ben presentein altri contributi.E' ben noto come una parte fondamentale della teoria del diritto costituzionale sia dedicata allostudio ed alla classificazione delle diverse concezioni possibili della forma di governo; suquesto campo i contributi fondamentali sono tantissimi e difficilmente riassumibili in manieraesaustiva5.Dalle analisi in chiave storica delle forme di governo6, alla relazione tra forma di governo esistema politico ; dal rapporto inscindibile tra le forme di governo e le diverse forme di stato,8

alla relazione tra2Gli atti sono stati pubblicati in R. Romboli, A. Pizzorusso, E. Rossi, // FRQWULEXWR�GHOODJLXULVSUXGHQ]D�FRVWLWX]LRQDOHDOOD�GHWHUPLQD]LRQH�GHOOD�IRUPD�Gu�JRYHUQR�LWDOLDQD��Giappichclli, Torino, 1997. Per la dottrina piùrecente, si vedanoanche // UXROR�GHOOD�&RUWH�QHO�VLVWHPD��&RUWH�H�IRUPD�GL�JRYHUQR��in E. Malfatti, S. Panizza, R.Romboli, *LXVWL]LDFRVWLWX]LRQDOH��Giappicheìli, Torino, 2003, p. 298 ss.In particolare sul rapporto tra la giustizia costituzionale e le forme di governo democratiche, cfr.P. Caretti, E. Cheli,,QIOXHQ]D�GHL�YDORUL�FRVWLWX]LRQDOL�VXOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR��LO�UXROR�GHOOD�&RUWH��QuaderniCostituzionali n. 1/1984, p.17 ss. e per la vastissima dottrina sui rapporto tra Corte e Parlamento v. per tutti A. Ruggeri, G.Silvestri, &RUWHFRVWLWX]LRQDOH�H�3DUODPHQWR��Gìuffrè, Milano, 2000.3 Secondo una acuta osservazione risalente già a Mortati secondo il quale, peraltro, "lacompetenza assegnata allaCorte di vigilare (...) sull'osservanza della Costituzione non la pone al di sopra degli altripoteri, in quanto nonsostituisce la sua alla volontà di questi, ma contribuisce (...) al contenimento della propria attivitàentro la sfera loroassegnata", in C. Mortati, ,VWLWX]LRQL�GL�GLULWWR�SXEEOLFR��,,��Cedam, Padova, 1969, p. 1337.4 A Ruggeri, A. Spadaro, /LQHDPHQWL�GL�JLXVWu]LD�FRVWLWX]LRQDOH��Giappicheìli, Torino, 2001, p.429; v. anche A,Ruggeri, /H�DWWLYLWj�FRQVHTXHQ]LDOL�QHL�UDSSRUWL�IUD�OD�&RUWH�FRVWLWX]LRQDOH�H�LO�OHJLVODWRUH�SUHPHVVH�PHLRGR�GRJPDWLFKH�DG�XQD�WHRULD�JLXULGLFD��Giuffrè, Milano, 1988.5 Per un quadro generale delle diverse teorizzazioni sulla forma di governo nella teoria del dirittocostituzionale e nellediverse correnti dottrinali di quest'ultima, si veda, riassuntivamente, M. Volpi 'LULWWRFRVWLWX]LRQDOH�LWDOLDQR�HFRPSDUDWR��Latcrza, Bari, 1997, p. 471 e ss.

4 A. Ruggeri, A. Spadaro, Lineamenti di giustizia costituzionale, Giappichelli, Torino, 2001, p. 429; v. anche A.Ruggeri, Le attività consequenziali nei rapporti fra la Corte costituzionale e il legislatore: premesse metodo-dogmatiche ad una teoria giuridica, Giuffrè, Milano, 1988

forma di governo e ordinamento delie fonti normative ovvero alla interazione tra forme digoverno etrasformazioni del concetto di democrazia10.Tale estensione di significati, tutti concettualmente riconducibili alla nozione di "forma digoverno", èassolutamente giustificabile sul piano teorico, ma comporterebbe lo studio una serie direlazioni,all'interno della giurisprudenza costituzionale, pressoché infinita (si pensi soltanto ai possibilirapportitra forma di governo e concreta garanzia delle libertà - libertà di informazione, associazione,politica,etc.-)11.Passando, invece, a delineare in positivo il campo di lavoro, quello che cercherò di determinareè qualesia - per dir così, empiricamente - la concezione della forma di governo che emergedailagiurisprudenza della Corte costituzionale e se tale concezione mostri continuità odiscontinuità neitempi più recenti,In altri termini, vorrei provare a cogliere come concretamente la Corte XVL�il concetto di"forma digoverno", se esso rappresenta un mero artificio retorico nelle sue motivazioni , ovvero se hauna realeportata prescrittiva.A tal fine, muoverò innanzitutto dalle pronunce in cui la Corte utilizza esplicitamente talelocuzione,per poi estendere l'esame alla giurisprudenza in cui la forma di governo è un elemento"presupposto"della decisione.Ovviamente, mentre nel primo caso il materiale di analisi è tutto sommato ridotto (dall'esamedellepronunce della Corte, risultano solo 21 sentenze e 3 ordinanze in cui ricorrono le espressioni"formadi governo" o "forme di governo" ), nel secondo, invece, il numero di decisionipotenzialmenterilevanti diviene altissimo.E' per questo che nell'esame prenderò in considerazione la nozione di forma di governo solonella suaaccezione più ristretta di UHOD]LRQH�IRQGDPHQWDOH�WUD�SDUODPHQWR��JRYHUQR�H�VLVWHPD�SROLWLFR��ben consapevoleche una tale semplificazione è probabilmente eccessiva, ma comunque consente diesaminare unsegmento quantomeno rilevante del problema nel suo complesso.

� �C. Mortati, /H�IRUPH�GL�JRYHUQR��OH]LRQL��Cedam, Padova, 1973, N. Bobbio, /D�WHRULD�GHOOH�IRUPHGL�JRYHUQR�QHOOD�VWRULD�GHO�SHQVLHUR�SROLWLFR��Giappichelli, Torino, 1976; E. Cheli, /D�IRUPD�GLJRYHUQR�LWDOLDQD�QHOOD�SURVSHWWLYD�VWRULFD��in Rassegna Parlamentare n. 2/1998, p. 287 ss.Il notissimo contributo di L. Elia, )RUPH�GL�JRYHUQR��Giuffrè, Milano, 1985, ripreso in una edizione

successiva dallo stesso Mortati nelle lezioni sulle forme di governo citate alla nota precedente; S.Gambino, 'HPRFUD]LD�H� IRUPD�GL�JRYHUQR��PRGHOOL�VWUDQLHUL�H�ULIRUPD�FRVWLWX]LRQDOH��Maggìoli,Rimini, 1997; F. Lanchestcr, 6LVWHPL�HOHWWRUDOL�H�IRUPH�GL�JRYHUQR��II Mulino, Bologna, 1981; S.Bonfiglio, )RUPH� GL� JRYHUQR� H� SDUWLOL� SROLWLFL�� ULIOHVVLRQL� VXOOHYROX]LRQH� GHOOD� GRWWULQDFRVWLWX]LRQDOLVWLFD�LWDOLDQD��Giuffrè, Milano, 1993.8 M. Volpi, /LEHUWj�H�DXWRULWj��/D�FODVVLILFD]LRQH�GHOOH�IRUPH�GL�6WDWR�H�Gu�JRYHUQR��Giappichelli,

Torino, 2001 ; G. U.Rescigno, (voce) )RUPH�GL�6WDWR�H�IRUPH�GL�JRYHUQR��in Enciclopedia Giuridica, XIV, 1989; G.Amato, )RUPH�GL�6WDWRH�IRUPH�Gu�JRYHUQR��in G. Amato, A. Barbera, 0DQXDOH�GL�GLULWWR�SXEEOLFR��II Mulino, Bologna,1994, p. 23 ss.�

Già Kelsen aveva chiaramente evidenziato il nesso tra forma di governo e sistema dellefonti (in particolaresottolineando come "La democrazia tende a spostare l'importanza delle funzioni statali sullalegislazione, a diventareuno stato di leggi" in H. Kelsen )RUPH�GL�JRYHUQR�H�FRQFH]LRQL�GHO�PRQGR�ora in H. Kelsen ,,SULPDWR�GHO�SDUODPHQWR�Milano, Giuffrè, 1982, p. 48, ma per la riflessione italiana più recente si veda A. Pizzorusso,6LVWHPD�GHOOH�IRQWL�HIRUPD�GL�6WDWR�H�GL�JRYHUQR��in Quaderni costituzionali n. 2/1986, p. 217 ss.; A. Ruggerì, *RYHUQR�HVLVWHPD�GHOOH�IRQWL�in Diritto e società, n. 1/2002, p. 33 ss; particolarmente rilevante a questo riguardo, è laricostruzione delle fontinormative come "atti che esprimono formalmente processi di integrazione politica" espressa daG. Zagrcbclsky,0DQXDOH�GL�GLULWWR�FRVWLWX]LRQDOH��9RL�,�,,�VLVWHPD�GHOOH�IRQWL�GHO�GLULWWR��Utet, Torino, 1990, p. 13 ess.10 G. Pitruzzella, )RUPH�GL�JRYHUQR�H�WUDVIRUPD]LRQL�GHOOD�SROLWLFD��Laterza, 1998, ma piùampiamente sul versantepolitilogìco, R. Dahì. /D�GHPRFUD]LD�H�L�VXRL�FULWLFL��Editori Riuniti, Roma, 1990, oltre che Kelsennell'opera citata allanota precedente.11 S. Bartole, ,QWHUSUHWD]LRQL�H�WUDVIRUPD]LRQL�GHOOD�&RVWLWX]LRQH�UHSXEEOLFDQD��II Mulino, Bologna,2004, pp. 424 ss.12 Si veda A. Saitta, /RJLFD�H�UHWRULFD�QHOOH�PRWLYD]LRQL�GHOOD�&RUWH�FRVWLWX]LRQDOH��Giuffrè,Milano, 1996 (inparticolare per le forme di utilizzazione UHWRULFD�di argomenti della motivazione, p. 160 e ss).13 Sentt. nn. 34 de! 1985; 69 del 1985; 70 del 1985; 190 del 1986; 210 del 1987; 1060 del 1988; 23del 1989; 470 del1992; 63 del 1995; 7 del 1996; 205 del 1996; 360 del 1996; Ordd. nn. 305 del 2000 Ord. 446; del2000; 496 del 2000;Sentt. nn. 106 dei 2002; 304 del 2002; 306 del 2002; 49 del 2003; 196 del 2003; 313 del 2003;364 del 2003; 2 del2004; 154 del 2004.14 Desumibile da M. Volpi, 'LULWWR�&RVWLWX]LRQDOH�LWDOLDQR���cit, p. 473.

���,�FDUDWWHUL�GHOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR�SDUODPHQWDUH�GHVXPLELOL�GDOOD�JLXULVSUXGHQ]D�GHOOD&RUWH�� ,O� FRQWHQXWR� PLQLPR� GHOOD� IRUPD� GL� JRYHUQR� SDUODPHQWDUH�� OHVHFXWLYR� qUHVSRQVDELOH�QHL�FRQIURQWL�GHO�3DUODPHQWR�Volendo sintetizzare in avvio le conclusioni finali, mi pare che dalla giurisprudenza più risalentedella Corte - qui intenderemo, quella antecedente il triennio delle riforme 1999-2001 - emergauna nozione "minimale" di forma di governo parlamentare, riconducibile alla proposizionenormativa elementare secondo cui il Governo è responsabile politicamente dinanzi alParlamento.Tale formulazione va intesa sia nel senso, come sì vedrà, che il Governo deverispondere al Parlamento del proprio indirizzo, sia che è il Parlamento l'unico "giudice"politico delle azioni del esecutivo, con la conseguenza che l'assenza di reazioneparlamentare finisce per costituire una altrettanto valida fonte di legittimazione politicadell'azione dell'esecutivo15. E' una regola "minimale", inoltre, quantomeno per due ragioni.In primo luogo, perché, come vedremo è utilizzata (o richiamata) molto raramente comeparametro espresso per la decisione di casi: sono decisamente infrequenti i casi in cui laCorte fa esplicito riferimento alla locuzione "forma di governo".In secondo luogo, perché la prescrizione della responsabilità del governo nei confronti delParlamento costituisce, nei fatti, più che una "regola" puntuale, un "principio generale"dell'ordinamento repubblicano, una sorta di "standard" istituzionale capace di uniformareanche gli assetti di governo locali nonché quelli realizzati dagli statuti regionali (ricordo checi stiamo riferendo al periodo antecedente le riforme del 1999-2001); specialmente nei confrontidi questi ultimi, il principio della responsabilità dell'esecutivo nei confronti del consigliocostituisce una specie di requisito PLQLPR�� dal momento che, com'è noto, gli statuti delleregioni ' o presentano forme di governo di foggia parlamentare analoga a quella delineata peril governo nazionale (in particolare gli statuti VSHGDOL��ovvero propongono forme di governo dicarattere più marcatamente assembleare (in particolare, gli statuti RUGLQDWL� antecedenti leprocedure di revisione statutaria attualmente in corso) in cui, quindi la dipendenza dell'esecutivodall'assemblea elettiva è, semmai, più accentuata1'.

����,,�UXROR�GHO�SDUODPHQWR��LO�PRQLVPR�GHOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR�SDUODPHQWDUHAlcune indicazioni giurisprudenziali a conferma di questa ipotesi.

E' già stato osservato18, che il carattere più evidente della forma di governo italiana, per comeessa emerge alla coscienza della giurisprudenza costituzionale, è quello PRQLVWD�Com'è noto la qualificazione di PRQLVWD� �� contrapposta a GXDOLVWD�— del regime parlamentareitaliano, si deve principalmente a Mortati19, il quale a conclusione della sua ricostruzionedefinisce quella italiana come una forma dì governo "parlamentare monistico maggioritaria"caratterizzata da due elementi fondanti: LQ� SULPLV�� l'indirizzo politico determinato dalGoverno che deriva la sua investitura dalla

15 A tale riguardo sia consentito citare come emblematica di tale tendenza a concepire lalegittimazione politica delGoverno anche in termini "negativi", la vicenda della decretazione d'urgenza - quantomeno finoalla Sent. n. 360 del1996 - in cui l'assenza di reazione parlamentare dinanzi all'abuso governativo della decretazioned'urgenza aveva difatto avallato una prassi pesantemente lesiva delle norme costituzionali (sul punto si vedano lepuntuali osservazioni diV. Angiolini, $WWLYLWj�OHJLVODWLYH�GHO�JRYHUQR�H�JLXVWu]LD�FRVWLWX]LRQDOH��in Rivista dì DirittoCostituzionale, n. 1/1996,p. 217 ss e per maggiori approfondimenti sia permesso il rinvio a A. Simoncini /H�IXQ]LRQL�GHOGHFUHWR�OHJJH��Giuffrè,

Milano, 2003.16 Come abbiamo già detto, ci riferiamo a quelli attualmente in vigore e non a quelli in corso diriforma.17 Sul punto diffusamente M. Olivetti, 1XRYL�VWDWXWL�H�IRUPD�GL�JRYHUQR�GHOOH�UHJLRQLA�II Mulino,Bologna, 2002.18 T. Groppi, /D�IRUPD�GL�JRYHUQR�LWDOLDQD�QHOOD�JLXULVSUXGHQ]D�FRVWLWX]LRQDOH��OD�&RUWH�DGLIHVD�GHO��PRQLVPRSDUODPHQWDUH�"��in Politica del Diritto n. 3/2000, p. 407 ss.19 C. Mortati, /H�IRUPH�GL�JRYHUQR����cit, p. 143; ripropone la distinzione come una delleclassificazioni possibili tra lediverse forme di governo Volpi M., 'LULWWR�FRVWLWX]LRQDOH�LWDOLDQR�H�FRPSDUDWR���Gu���p. 476

fiducia della maggioranza parlamentare; in secondo luogo, la funzione legislativa diretta edimmediata esplicazione della funzione di direzione politica20.

$����/D���VHQWHQ]D��Q��������GHO���������PRQLVPR�SDUODPHQWDUH���H��QDWXUD��GHOODJLXVWL]LD�FRVWLWX]LRQDOH

La qualificazione della forma di governo parlamentare italiana come PRQLVWD��in uncaso, è apparsa esplicitamente anche nelle considerazioni della Corte '.Si trattava di una impugnativa che aveva ad oggetto un regolamento governativo e la Corte neldichiararla inammissibile afferma che �ILQFKp� OHYROX]LRQH� VWRULFD� GHO� VLVWHPDFRVWLWX]LRQDOH�� SXU� QHO� FUHVFHQWH� SOXUDOLVPR� GHOOH� IRUPH� GL� SURGX]LRQH� QRUPDWLYD�FRQVHUYHUj� ODWWXDOH� FRQILJXUD]LRQH� PRQuVWLFD� Gu� IRUPD� Gu� JRYHUQR� FRQ� SRWHUH� OHJLVODWLYRULVHUYDWR�DO�3DUODPHQWR�H�QRQ�ULFRQRVFLXWR�LQ�YuD�RULJLQDULD�H�FRQFRUUHQWH�DQFKH�DOOHVHFXWLYRR�DG�DOWUL�RUJDQL��LO�FRQWUROOR��GHPDQGDWR�D�TXHVWD�&RUWH��GDOODUL������GHOOD�&RVWLWX]LRQH�GHYHLQWHQGHUVL�OLPLWDWR�DOOH�VROH�IRQWL�SULPDULH�,�UHJRODPHQWL��SULYL�GL�DELOLWD]LRQH�SDUODPHQWDUH��QH�UHVWDQR�HVFOXVL�Al di là della questione sostanziale, oggetto di dibattiti ben noti23, circa ì'impugnabilità deiregolamenti alla Corte costituzionale, per quanto ci interessa in questa sede è importanteosservare il nesso — sotteso alla pronuncia - tra il PRQLVPR�della forma di governo e la stessanatura del controllo di costituzionalità così come realizzato nei modelli europei continentali,modelli che, com'è noto, sono centrati su di un "privilegio del legislatore" 24.In altri termini, occorrerà fare attenzione nell'esame della giurisprudenza costituzionale anon scambiare per difesa della forma di governo parlamentare "monista" quello che è piùsemplicemente il riflesso della natura stessa del giudizio di costituzionalità; giudizio — nellasua versione italiana -"accentrato", anche se moderato dagli elementi di "diffusione" implicitinell'accesso in via incidentale, in cui l'atto legislativo (e solo l'atto legislativo) è sottratto dallavalutazione dei giudici per essere, invece, attribuito al "giudice naturale delle leggi" che è laCorte.

%��La sentenza Q�����GHO�������OD�FRVWLWX]LRQDOLWj�GHO�WDJOLR�GHOOD�HG���VFDODPRELOH��Un secondo caso in cui la Corte fa esplicito riferimento alla nozione di forma dì

governo (monista) in funzione di difesa della centralità del parlamento è in occasione di un'altravicenda che ha avuto notevoli effetti sulla vita del sistema politico italiano.Ci riferiamo alla "coppia" di sentenze 34 e 35 del 1985 (presidente Elia, redattore Paladin).Mentre la seconda ha dichiarato l'ammissibilità del referendum sul decreto-legge che tagliavala ed. "scala mobile" (sentenza recentemente definita dal professor Elia, in quella occasionepresidente della Corte, "gollista")23, con la prima pronuncia la Corte ha respinto leeccezioni di incostituzionalità riguardanti il decreto-legge che prevedeva lo stesso "taglio".

C, Mortati, /H�IRUPH�GL�JRYHUQR� ��� .cit, p. 430 e, dello stesso autore, ,VWLWX]LRQL�GL�GLULWWRSXEEOLFR��Cedam, Padova, 1969, p. 675.21 Sent. n. 23 del 1989.22 Nostra la sottolineatura.

A muovere dalle tesi di C. Esposito, 'LULWWR�YLYHQWH��OHJJH�H�UHJRODPHQWR�GL�HVHFX]LRQH�in *LXULVSUXGHQ]D� FRVWLWX]LRQDOH��1962, p. 605 e di C. Mortati, $WWL� FRQ� IRU]D� GL� OHJJH� HVLQGDFDWR� GL� FRVWLWX]LRQDOLWj��Milano, 1964; variamente riprese, attualizzate e riproposte;per tutti, si vedano L. Carlassare, /D�&RUWH�� LO� UHJRODPHQWR�� OD� OHJJH�� in *LXULVSUXGHQ]DFRVWLWX]LRQDOH�� 6/1993, p. 3949 ss e più recentemente, G. Di Cosimo 0RUWDWL� SXzDWWHQGHUH��D�SURSRVLWR�GHO�FRQWUROOR�GL�FRVWLWX]LRQDOLWj�GHL�UHJRODPHQWL�GL�GHOHJLILFD]LRQH�in *LXULVSUXGHQ]D�FRVWLWX]LRQDOH��n. 6/2000, p. 4399 ss.��� �T. Groppi, ,QWURGX]LRQH��DOOD�ULFHUFD�GL�XQ�PRGHOOR�HXURSHR�Gu�JLXVWL]LD�FRVWLWX]LRQDOH��in

M. Olivetti, T. Groppi (a cura di) /D�JLXVWL]LD�FRVWLWX]LRQDOH�LQ�(XURSD��Milano, 2003, p. 15e ss.25 Dal momento che il referendum che si svolse risultò una sorta di richiesta di fiduciarivolta direttamente al corpo elettorale sulla linea di politica economica seguita dalGoverno ed avversata da opposizione e sindacati; il risultato positivo per il governo delreferendum, secondo Elia, convinse il PSI a non tentare una grande alleanza con il PCI

Molte delle ordinanze di remissione ritenevano il d.l. contrario a Costituzione poiché incontrasto con l'accordo "sul costo del lavoro" stipulato il 22 gennaio 1983 tra Governo,sindacati e datori di lavoro. Come è noto, quella della evoluzione in senso "neo-corporativo"della nostra forma dì governo è una ipotesi che, soprattutto fino alla scorsa legislatura,sembrava avere un certo fondamento; c'è chi è autorevolmente giunto a sostenere che questeforme di "concertazione con le parti sociali" costituiscano ormai una vera e propria modificain via ''convenzionale" dell'assetto costituzionale del forma di governo26.Al di là del fatto che probabilmente l'evoluzione storica della nostra forma di governo sembraaver notevolmente ridimensionato tale prassi , revocando in dubbio la sua natura diFRQYHQ]LRQH� costituzionale, ma caratterizzandola semmai come una variabile dei diversiindirizzi politici in campo economico, occorre dire che la Corte non ha mai dato segnali diavallo ad una tale "restrizione" della libera sfera d'azione parlamentare; dando inveceindicazioni opposte.

Nei caso in questione, infatti, la Corte ebbe a dire che: �(�GD�GXELWDUH��TXLQGL��FKH�LIHQRPHQLFRVu�ULFRVWUXLWL��[gli accordi di concertazione] SXU�QRQ�FRQWUDVWDQGR�FRQ�OD�&RVWLWX]LRQH��ULHQWULQRQHO�TXDGUR�XELFDWR�GDOODUL������GDO�PRPHQWR�FKH� OH�RUJDQL]]D]LRQL� VLQGDFDOL�QRQ�VRQR� LQ� WDO�FDPSRVHSDUDWH� GDJOL� RUJDQL� VWDWDOL� GL� JRYHUQR�� EHQVu� FRRSHUDQWL� FRQ� HVVL�� 1H� VHJXH�� LQ� RJQL� FDVR�� FKHJOL-QWHUHVVL� SXEEOLFL� HG� L� ILQL� VRGDOL� FRLQYROWL� GD� WDOL� WUDWWDWLYH� GHEERQR� SRWHU� YHQLUH� SHUVHJXLWL� HVRGGLVIDWWL�GDOOD�OHJJH��TXDQGDQFKH�ODFFRUGR�IUD�LO�*RYHUQR�H�OH�SDUWL�VRFLDOL�QRQ�VLD�UDJJLXQJLELOH��FRVuFRPH� VSHWWD� DOOD� OHJJH� FRRUGLQDUH� ODWWLYLWj� HFRQRPLFD�SXEEOLFD� H� SULYDWD� DL� VHQVL� GHO� WHUAR� FRPPDGHOODUL�����&RVL��'LYHUVDPHQWH��LQIDWWL��QH�VDUHEEH�DOWHUDWD�OD�YLJHQWH�IRUPD��Gu�JRYHUQR�����Anche in questo caso, dunque, il richiamo alla IRUPD�GL�JRYHUQR�è effettuato per riaffermare chesarebbe certamente incostituzionale l'apposizione di un vincolo o di una qualsiasi restrizionealla libertà di azione del Parlamento che non sì colleghi immediatamente ad una normacostituzionale.

C) La giurisprudenza sulle fonti normative

Passando dagli indicatori "diretti" della concezione della forma di governo a quelli"indiretti" uno dei settori più significativi della giurisprudenza costituzionale è certamentequello concernente le fonti normative.Il nesso tra forma di governo e sistema delle fonti non richiede particolari giustificazioni;come ricordava efficacemente Bobbio si deve allo stesso Kelsen l'idea per cui l'unico criterioclassificatorio rigoroso per distinguere una forma di governo dall'altra consiste nell'individuareil diverso modo con cui una costituzione regola la produzione dell'ordinamento giuridico . E'dunque evidente che la diversa distribuzione della potestà normativa tra Ì soggetti dello Statoindicherà — e a sua volta genererà - diverse forme di governo30.

avente ad oggetto la riforma del sistema istituzionale, bensì a rafforzare la coalizione con la DC: cfr.L. Elia, ,QWHUYHQWR��in AAVV, &RUWH�FRVWLWX]LRQDOH�H�SULQFLSLR�GL�HJXDJOLDQ]D��Padova, 2002, p. 31.26 L'espressione è di G. Zagrebelsky, 'LULWWR�FRVWLWX]LRQDOH���GL���p. 274 e ss.; ulterioriargomenti a favore dellosviluppo in termini unitari e consensualistici della azione politica sotto 1! ''ombrello" dei valoricostituzionali sonodesumibili M. Luciani, &RUWH�FRVWLWX]LRQDOH�H�XQLWj�LQ�QRPH�GHL�YDORUL��in Romboli R (a curadi), /D�JLXVWL]LDFRVWLWX]LRQDOH�DG�XQD�VYROWD��Giappichelli, Torino, 1991, p. 170 ss.27 Sì pensi alla attuale legislatura in cui l'esecutivo ha propugnato la sostituzione alia politica della"concertazione"quella del "dialogo sociale", diversa formulazione per indicare la scelta di una impostazione moltomeno interventistain tema di relazioni sociali (si vedano sull'attualità, le osservazioni di S. Cassese su &RUULHUH�GHOOD

VHUD��26 maggio2004) ed una dichiarata indisponibilità dello stesso Governo a mediare come soggetto triangolare intali relazioni.28 Nostra la sottolineatura.29 H, Kelsen, 7HRULD�JHQHUDOH�GHO �GLU L W WR�H�GHO OR�6WDWR� �Etas l ibri , Torino, 1980, p. 288; FA. su questabase dist inguevale forme di governo a seconda che l’ordinamento venga creato dal l’al to �DXWRFUD]LD� �ovvero dal basso�GHPRFUD]LD� �el a s t e s s a co n ce z io n e è r i pr op o s t a a nc h e i n )RUPH �G L � JRYHUQR � H � FRQFH] L RQL � GH O �PRQGR� �ci t . , d e l los t e s s o A . ; n e l l adot t r ina i ta l iana ta le impostazione è sta ta r ipresa innanzi tut to da N. Bobbio, /D� WHRU LD�GHO OH � IRUPH�GLJRYHUQR�QHO ODVWRULD�GHO�SHQVLHUR�SROLWLFR��Giappichelli , Torino, 1976.30 Si vedano le considerazioni già richiamate di A. Pizzorusso, 6LVWHPD�GHO OH�IRQW L �H�IRUPD�GL �6WDWR�H�GL*RYHUQR� �FL W �

Va solo osservato a questo riguardo che la recentissima discussione sulla redazione dei nuovistatuti regionali sembra aver riportato in auge la questione, dovendosi stabilire se nella nozione"forma di governo"31 rientri o meno la disciplina delle fonti di diritto regionale. La risposta ariguardo è stata positiva sia per la dottrina" che per la giurisprudenza della Corte, comevedremo.Ed anche dalla giurisprudenza della Corte in tema di fonti normative le conferme di unaconcezione "monistica" del nostro parlamentarismo sono molteplici.

&,��/D�JLXULVSUXGHQ]D�VXL�GHFUHWL�OHJJH��OD�VHQWHQ]D�Q������GHO������Sarebbe ovviamente impossibile e per certi versi ultroneo ripercorrere analiticamente la

giurisprudenza della Corte in materia in decreti-legge ; ma volendo limitarsi ad unarappresentazione sintetica dell'orientamento giurisprudenziale (ovviamente non mancanosegnali discordanti) ci sembra di poter dire che il caso dei decreti-legge è sicuramente uno deipiù emblematici dell'atteggiamento "minimalista" della Corte nei confronti della nozione di"forma di governo" parlamentare e della strenua difesa del suo carattere PRQLVWD�La Corte, sino ai tempi più recenti, non ha mai seriamente ritenuto il decreto-legge unaeffettiva espropriazione o una reale menomazione dell'area di azione del Parlamento da partedell'Esecutivo; e questo dato appare chiaro soprattutto se lo si considera in prospettiva storica.Non è un caso, infatti, che l'atteggiamento della Corte dinanzi alla decretazione d'urgenzafino alla metà degli anni '90 sia stata quella di una sostanziale LQVLQGDFDELOLWj�SUDWLFD� �dei decreti-legge, nel senso che, se tali atti decadevano o venivano FRQYFUWLWL�� la materia del contenderecomunque cessava. Di conseguenza o il giudizio avveniva nei sessanta giorni di vigenza —cosa estremamente difficile, sebbene non del tutto impossibile - oppure i vizi del decreto eranodi fatto sottratti al sindacato di costituzionalità.Il fatto che, nella stragrande maggioranza dei casi, il decreto-legge non fosse emanato — cometutt'ora accade — osservando i requisiti costituzionali di necessità ed urgenza non è mai statoritenuto, sino agli anni '90, un argomento suscettibile di valutazione tecnico-giuridica, bensìquestione essenzialmente di natura politica e, quindi, sottratta alla valutazione della Corte 5.Ovviamente, questa posizione della Corte muta radicalmente dalla metà degli anni '90, quando, acausa del meccanismo "perverso" della reiterazione, i decreti-legge divengono un vero e propriofenomeno "eversivo".Come ho altrove messo in evidenza36, la prassi della reiterazione parossistica dei decreti-legge (inquel periodo sì arriva ad emanare più di un decreto-legge al giorno!) avveniva in unacondizione di sostanziale acquiescenza del Parlamento.

31 Espressione, com'è noto, introdotta dalla riforma dell'art. 123 della Costituzione e la cui definizione è daquestoattribuita alla potestà statutaria regionale.32 Per tutti, M. Olivetti 1XRYL�VWDWXWL��op. cit., ma anche Q. Camerlengo /H�IRQWL�GHO�GLULWWR�UHJLRQDOH�LQWUDVIRUPD]LRQH�Giuffrè, Milano, 2000, pp. 89 e ss.; C. E. Gallo, /H�IRQWL�GHO�GLULWWR�QHO�QXRYR�RUGLQDPHQWRUHJLRQDOH��Giappichelli,Torino, 2001, pp. 45 e ss. o M. Ainis /R�6WDWXWR�FRPH�IRQWH�QHOOD�SURGX]LRQH�QRUPDWLYD�UHJLRQDOH�in/H�5HJLRQL��2000,p. 814.33 Per tut t i s i veda, A. Concaro, / / VLQGDFDWR�GL �FRV W L WX]LRQDOL Wj �VXO �GHFUHWR�OHJJH� �Giuff rè , Milano,2000; A. Celot to,/�DEXVR��GH O � GHFUH WR� O HJJH � �Ce dam, P ado va , 199 7; R . Rom bol i , /D� UH L W H UD] L RQH �GH L � GHFUH W L � O HJJHGHFDGXW L � � XQDGLFKLDUD]LRQH�GL �LQFRVW L WX]LRQDOL Wj �FRQ�GHURJD�SHU� WXW W L � L �GHFUHW L � LQ�FRUVR�� WUDQQH�XQR� ��in I I ForoItaliano, n. 11/1996,p. 3269 ss. , oppure, A. Simoncini /H�IXQ]LRQL�GHO�GHFUHWR� OHJJH��ci t.34 Per la nozione, sia consentito i l rinvio a A. Simoncini, /H�IXQ]LRQL�GHO�GHFUHWR�OHJJH��� .ci t . p. 247 e ss.35 Realizzando, così , una sostanziale continuità con l'esperienza pre-cos t i tuzionale, fondata sul la

applicazione del l’art .3 del la legge fascista n. 100 del 1926 sui poteri normativi del Governo, Per un’analisi del rapporto t radecreto legge eforma di governo prima del la sentenza n. 360 del 1996, cfr . A. Pizzorusso, / FRQWURO O L �VXO �GHFUHWR� OHJJHLQ�UDSSRUWR�DOSUREOHPD�GHO OD� IRUPD�Gu �JRYHUQR� � in Poli t ica del dir i t to , n. 2-3/1981, p. 301 ss. e, del lo stesso autore,5LSHQVDQGR�LFRQWURO O L �VXL �GHFUHW L �OHJJH�DO OD� OXFH�GHO O HVSHULHQ]D�UHFHQWH� �in Poli tica del Diri tto, n. 3/1995, p. 367 ss. ;sul la mutatasens ibi l i tà a l la metà degl i anni '90 s i veda l'edi tor i a le a f i rma G(ust avo) Z(agrebel sky) , sul n . 1 /1996di QuaderniCostituzionali.

A. Simoncini, /H�IXQ]LRQL�GHO �GHFUHWR�OHJJH��cit. , p. 7 ss.

�

Le Camere, infatti, non avevano perso del tutto la loro possibilità di intervento nellalegislazione, che realizzavano attraverso la modifica in sede di conversione dei decreti-legge(gli emendamenti parlamentari in quel periodo da eccezioni divengono la UHJROD� nelprocedimento di conversione); le modifiche, molto spesso approvate da un solo ramo delParlamento, venivano "recepite" dal Governo nel decreto reiterato e così, attraverso unaprocedura del tutto abnorme, diventavano "legge"37, Solo quando la situazione diviene fuoricontrollo e le pressioni ambientali si fanno fortissime, la Corte decìde di intervenire con duesentenze ben note.Con la sent. n. 29 del 1995, essa afferma il principio - ma non lo applica - per cui a normadell'ari. 77 &RVW��� ��D�SUH�HVLVWHQAD� GL� XQD� VLWXDWRQH�Gu� IDWWR� FRPSRUWDQWH� OD� QHFHVVLWj� HOXUJHQ]D�GL�SURYYHGHUH�WUDPLWH�OXWLOL]DWRQH�GL�XQR�VWUXPHQWR�HFFH]LRQDOH��TXDOH�LO�GHFUHWR�OHJJH� FRVWLWXLVFH� XQ� UHTXLVLWR� Gu� YDOLGLWj� FRVWLWX]LRQDOH� GHOODGR]LRQH� GHO� SUHGHWWR� DWWR�� GLPRGR� FKH� OHYHQWXDOH� HYLGHQWH� PDQFDQ]D� GL� TXHO� SUHVXSSRVWR� FRQILJXUD� WDQWR� XQ� Yu]LR� GLOHJLWWLPLWj� FRVWLWX]LRQDOH� GHO� GHFUHWR�OHJJH�� LQ� LSRWHVL� DGRWWDWR� DO� GL� IXRUL� GHOODPELWR� GHOOHSRVVLELOLWj� DSSOLFDWLYH� FRVWLWX]LRQDOPHQWH� SUHYLVWH�� TXDQWR� XQ� YL]LR� �LQ� SURFHGHQGR�� GHOODVWHVVD�OHJJH�GL�FRQYHUVLRQH��DYHQGR�TXHVWXOWLPD��QHO�FDVR�LSRWL]]DWR��YDOXWDWR�HUURQHDPHQWHOHVLVWHQ]D� Gu� SUHVXSSRVWL� GL� YDOLGLWj� LQ� UHDOWj� LQVXVVLVWHQWL� H�� TXLQGL�� FRQYFUWLWR� LQ� OHJJH� XQDWWR� FKH� QRQ� SRWHYD� HVVHUH� OHJLWWLPR� RJJHWWR� GL� FRQYHUVLRQH�� 3HUWDQWR�� QRQ� HVLVWH� DOFXQDSUHFOXVLRQH� DIILQFKq� OD� &RUWH� FRVWLWX]LRQDOH� SURFHGD� DOOHVDPH� GHO� GHFUHWR�OHJJH� H�R� GHOODOHJJH�GL�FRQYHUVLRQH�VRWWR�LO�SURILOR�GHO�ULVSHWWR�GHL�UHTXLVLWL�GL�YDOLGLWj�FRVWLWX]LRQDOH�UHODWLYLDOOD� SUH�HVLVWHQAD� GHL� SUHVXSSRVWL� GL� QHFHVVLWj� H� XUJHQ]D�� GDO� PRPHQWR� FKH� LO� FRUUHODWLYRHVDPH� GHOOH� &DPHUH� LQ� VHGH� GL� FRQYHUVLRQH� FRPSRUWD� XQD� YDOXWDWRQH� GHO� WXWWR� GLYHUVD� H�SUHFLVDPHQWH�� GL� WLSR�SUHWWDPHQWH� SROLWLFR� VLD� FRQ� ULJXDUGR� DO� FRQWHQXWR� GHOOD� GHFLVLRQH�� VLDFRQ�ULJXDUGR�DJOL�HIIHWWL�GHOOD�VWHVVD��

L'assenza dei requisiti di necessità ed urgenza del decreto-legge costituisce un vìzio LQSURFHGHQGR� della legge di conversione e, dunque, la legge parlamentare è inficiata dall'attogovernativo viziato.

Con la successiva sent. n. 360 del 1996, invece, la Corte annulla un decreto-legge peraver reiterato, in assenza di nuovi motivi o dì contenuti innovativi, un decreto-leggeprecedentemente scaduto.Qui il richiamo alla forma di governo, in un notissimo passaggio della pronuncia, è esplicito: �VXGL�XQ�SLDQR�SL��JHQHUDOH��OD�SUDVVL�GHOOD�UHLWHUD]LRQH��WDQWR�SL��VH�GLIIXVD�H�SUROXQJDWD�QHOWHPSR� �� FRPH� H� DFFDGXWR� QHOOHVSHULHQ]D� SL�� UHFHQWH� �� YLHQH�� GL� FRQVHJXHQ]D�� D� LQFLGHUHQHJOL� HTXLOLEUL� LVWLWX]LRQDOL� �Y�� VHQWHQ]D� Q�� ���� GHO� ������� DOWHUDQGR� L� FDUDWWHUL� GHOOD� VWHVVDIRUPD�GL�JRYHUQR�H�ODWWULEX]LRQH�GHOOD�IXQ]LRQH�OHJLVODWLYD�RUGLQDULD�DO�3DUODPHQWR��DUL����GHOOD�&RVWLWX]LRQH��Ancora una volta (come nei casi che abbiamo citato in precedenza) è 1' DOWHUD]LRQH� dellaforma di governo il pericolo da scongiurare; ma la vera chiave di lettura di questo interventodella Corte è pur sempre il carattere PRQuVWLFR�del nostro regime parlamentare,Se si vuole, nella lettura delle definizione costituzionale della forma di governo la prevalenza èdata all'art. 70, piuttosto che agli artt. 94 o 95.Occorre, infatti, legare le precedenti affermazioni della Corte alle seguenti, pur semprecontenute nella stessa sentenza: �LO�YLLQR�GL�FRVWLWX]LRQDOLWj�GHULYDQWH�GDOOLWHUD]LRQH�R�GDOODUHLWHUD]LRQH�DWWLHQH��LQ�VHQVR�ODWR��DO�SURFHGLPHQWR�GL�IRUPD]LRQH�GHO�GHFUHWR�OHJJH�LQ�TXDQWRSURYYHGLPHQWR� SURYYLVRULR� IRQGDWR� VX� SUHVXSSRVWL� VWUDRUGLQDUL� GL� QHFHVVLWj� HG� XUJHQ]D�� ODFRQVHJXHQ]D�q�FKH�WDOH�YL]LR�SXz�ULWHQHUVL�VDQDWR�TXDQGR�OH�&DPHUH��DWWUDYHUVR� OD� OHVVH�GLFRQYHUVLRQH� �R� GL� VDQDWRULD��� DEELDQR� DVVXQWR� FRPH� SURSUL� L� FRQWHQXWL� R� JOL� HIIHWWL� GHOODGLVFLSOLQD�DGRWWDWD�GDO�*RYHUQR�LQ�VHGH�GL�GHFUHWD]LRQH�GXUJHQ]D �Questo secondo passaggio — che ai più è parso una secca e contraddittoria smentita dellasentenza n. 29 dell'anno prima38 — è invece cruciale per comprendere la nozione di forma digoverno presupposta dalla decisione. Entrambe le pronunce, infatti, consideranol'emanazione di decreto-legge incostituzionale come un vizio LQSURFHGHQGR� della legge diconversione, ma, mentre nella sentenza n. 29 del 1995 da tale presupposto deriva

l'incostituzionalità della legge di conversione, la sentenza n. 360 del 1996 giunge allaconclusione opposta, affermando che la conversione (ovvero la sanatoria) hanno capacitàsanante dei vizi del decreto.

37A. Simoncini /H�IXQ]LRQL�GHO�GHFUHWR�OHJJH��cit. e sui problemi connessi alla conversione cfr. G. Pitruzzella,/D�OHJJH�GL�FRQYHUVLRQH�GHO�GHFUHWR�OHJJH��Ccdam, Padova, 1989.3HU�tutti R. Rombolì, // FRQWUROOR�GHL�GHFUHWL�OHJJH�GD�SDUWH�GHOOD�&RUWH�FRVWLWX]LRQDOH�XQ�SDVVR�DYDQWL�HG�XQR�LQGLHWUR��in )RUR�LW���I, 1996, p. 1113 ss.

La UDWLR�della sentenza n. 360 è molto chiara; se il Parlamento fa propri i contenuti deldecreto-legge e, dunque, sostanzialmente li condivide approvando la conversione oppure lasanatoria, non ci sono più problemi ed in questo senso l'equiparazione — mai espressa fino aquel momento e discutibilissima sul piano della lettera delTart. 77 cost — tra OHJJH�Gu�FRQYHUVLRQHe OHJJH�GL�VDQDWRULD�è veramente significativa.Il "superprincipio" costituzionale è rispettato ogniqualvolta il Parlamento, owerosia lamaggioranza parlamentare, autorizzino - per dir così - la nuova regola primaria ad entrarenell'ordinamento giuridico. Quando questa condizione è verifìcata — poco importa seattraverso la conversione o la regolazione a posteriori dei rapporti giuridici sorti sulla base didecreti non convcrtiti - lo schema monista della forma di governo ed il suo fondamentodemocratico sono salvi e si può chiudere un occhio (o forse tutti e due) sul rispetto delie altrenorme costituzionali sulle fonti normative anch'esse — lo ricordiamo — espressioni dello stessoprincipio democratico.

Resta, quindi, solo da chiedersi, dinanzi all'affermazione di questa "signoria" sostanzialedella maggioranza parlamentare, perché la Corte sia intervenuta con la sentenza n. 360 del1996 annullando il decreto-legge per reiterazione.Come ha chiarito Romboli in un recente convegno maceratese, la ragione della sentenza 360del 1996 è ben altra e va trovata non tanto sul terreno della forma di governo o sul rispettodella ripartizione delle competenze nel sistema delle fonti, quanto nella prospettiva dellaCorte organo di tutela dei diritti39. C'è un altro passo della sentenza che svela questa realefinalità. Dopo aver ricordato i rischi per la forma di governo prodotti dalla prassi deliareiterazione, la Corte prosegue.�4XHVWD�SUDVVL��VH�GLIIXVD�H�SUROXQJDWD�� ILQLVFH�SHU� LQWDFFDUH�DQFKH� OD�YHUWHYD�GHO�GLULWWRQHL� UDSSRUWL� WUD� L� GLYHUVL� VRJJHWWL�� SHU� OLPSRVVLELOLWj� GL� SUHYHGHUH� VuD� OD� GXUDWD� QHO� WHPSRGHOOH�QRUPH�UHLWHUDWH�FLRq�OHVLWR�ILQDOH�GHO�SURFHVVR�GL�FRQYHUVLRQH��FRQ�FRQVHJXHQWH�DQFRUDSL��JUDYL�TXDQGR�LO�GHFUHWR�UHLWHUDWR�YHQJD�D�LQFLGHUH�QHOOD�VIHUD�GHL�GLULWWL�IRQGDPHQWDOL�R��FRPH�QHOOD�VSHFLH���QHOOD�PDWHULD�SHQDOH�R�VuD��FRPXQTXH�� WDOH�GD�SURGXUUH�HIIHWWL�QRQ�SL�UHYHUVLELOL� QHO� FDVR� GL� XQD� PDQFDWD� FRQYHUVLRQH� ILQDOH� �Y�� VHQWHQ]D� Q�� ���� GHO� �����RUGLQDQ]D�Q������GHO���������L'intenzione pratica che muove la Corte è, dunque, impedire ilprotrarsi di una situazione che stava recando un YXOQXV�sempre più massivo alla certezza deldiritto, intesa come valore soprattutto strumentale alla difesa dei diritti fondamentali; è laCorte "organo di tutela dei diritti" quella che in realtà traspare dalla sentenza n. 360 del 1996 enon tanto la Corte "custode delie attribuzioni" degli organi dello Stato o, per usare unaimmagine, è la forma di Stato, più che la forma di Governo, il piano scelto dalla Corte in questocaso .

C.2) La giurisprudenza sulla delega e sulla delegificazione

Analoghe sono le considerazioni che si possono svolgere a riguardo dellagiurisprudenza costituzionale in materia di delegazione legislativa.Com'è stato messo in evidenza da più parti41, la Corte, pur avendo da sempre affermato ilsuo sindacato potenziale sulle leggi di delegazione, non ha mai annullato leggi delega (se sieccettua il caso particolarissimo di un articolo della legge regionale siciliana n. 14 del 1958annullato dalla sent. n. 47 del 1959). E questo nonostante la qualità della redazione legislativadi tali fonti primarie, com'è noto,

39 Così anche T. Groppi, /D�IRUPD�GL�JRYHUQR�LWDOLDQD��op. cit, la quale richiama anche lasentenza n. 161/1995 a conferma della tesi per cui "nei casi in cui la Corte è intervenuta aporre un freno alla decretazione d'urgenza, essa ha solitamente mostrato di preoccuparsiessenzialmente delle conseguenze degli abusi sui diritti", in nota a p. 422.Cfr. R. T archi, // FRQIOLWWR� GL� DWWULEX]LRQL� WUD� SRWHUL� GHOOR� Stato, in R. Romboli,$JJLRUQDPHQWL�LQ�WHPD�GL�SURFHVVR�FRVWLWX]LRQDOH��������������Giappichellì, Torino, 1993,

p. 251, che ha rilevato questa tendenza nella giurisprudenza costituzionale a spostarsi "dal

piano della forma di governo al piano della forma di Stato"; anche S. Bartole, /D�&RUWH�H�LSRWHUL�� in 4XDGHUQL� FRVWLWX]LRQDOL��n. 1/1998, p. 16, constata "la tendenza della Corte aprivilegiare il momento della tutela degli interessi sostanziali, anche quando deveconfrontarsi con problemi di relazioni fra organi dello Stato".1 Da ultimo si veda G. Di Cosimo, 5LIOHVVL� GHOOD� OHJJH� Gu� GHOHJD� VXO� JLXGL]LR� GLFRVWLWX]LRQDOLWj�GHO�GHFUHWR�OHJLVODWLYR��in U. De Siervo (a cura di), 2VVHUYDWRULR�VXOOH�IRQWL������ Giappichelli, Torino, 2002, p. 215 ss. Sulia giurisprudenza in questione si vedaanche L. Paladin, /H�IRQWL�GHO�GLULWWR�LWDOLDQR��II Mulino, Bologna, 1994, p. 208 ss.

lasci molto spesso a desiderare: oggetti, criteri direttivi e termine della delega definiti SHUUHODWuRQHP�(si vedano, H[�PXOWLV��le sentt. n. 156 del 1987, n. 163 del 1963, n. 229 del 1993),principi e criteri desumibili GDO�FRQWHVWR�della legge �VHQW�n. 354 del 1998), principi e criteri che QRQYLQFRODQR� del tutto la discrezionalità del Governo (sent. n. 56 del 1971), principi e criteridiretrivi QRQ� GHWHUPLQDWL� ma pur sempre validi (sent. 408 del 1998); in tutti questi casil'interprerazione dei requisiti di costituzionalità previsti dall'art. 76 Cost. è sempre stataestremamente '"lasca" proprio in ossequio al principio della "supremazia" del legislatore; se,cioè, la maggioranza parlamentare autorizza la produzione di tali norme e consapevolmentesi spoglia di un più stringente controllo della azione normativa del Governo, non c'è unaalterazione sostanziale della forma di governo.Anche in questo caso la nozione di forma di governo che emerge dalla giurisprudenza suqueste fonti normative - che talvolta annulla decreti legislativi, ma quasi mai le leggi delega -è centrata "sostanzialmente" sul Parlamento che, come dicevamo più sopra, anche con la suainerzia finisce per 'legittimare" l'azione del Governo .A questo riguardo, è stato giustamente messo in evidenza che quanto più la Corte lasciaindeterminati i limiti di contenuto della legge delega, tanto più diviene difficile anche ilsindacato dei decreti legislativi per violazione o eccesso di delega43, ma la Corte sembrapreferire che la risoluzione dei potenziali conflitti sìa abbandonata alla fluida dinamica deirapporti polìtici, anche a costo di rendere "flessibile" una buona parte della Costituzioneriguardante le fonti normative.

Tratti del tutto simili sono riscontrabili nella giurisprudenza costituzionale sulfenomeno, sovente affiancato dalla dottrina a quello della delega 4, delle GHOHJLILFD]LRQL�Chi ha esaminato la prassi recente"1 , ha concluso che nonostante i tentativi di confinare questoistituto in un modello legislativo predefinito (la legge n. 400 del 1988) esso ben presto ha rottotali — invero fragili - argini per diventare un fenomeno praticamente quasi "senza limiti".

Anche dinanzi a tale situazione la Corte - salvo rare aperture - ha riproposto in pieno lasua dottrina "monista", ispirandosi al precedente, già ricordato, della sentenza n. 23 del 1989 eribadendo, per un verso, che i regolamenti di delegificazione, in quanto fonti secondarie, nonpossono comunque essere oggetto di giudizio di costituzionalità (da ultimo, sent. n. 427 del2000) e che, semmai, la garanzia è da ricercare �YROWD�D�YROWD��D�VHFRQGD�GHL�FDVL�R�QHOOD�TXHVWLRQH�GLFRVWLWX]LRQDOLWj�VXOOD�OHJJH�DELOLWDQWH�LO�*RYHUQR�DOODGR]LRQH�GHO�UHJRODPHQWR��RYH�LO�YL]LR�VLD�D�HVVDULFRQGXFLELOH��SHU�DYHU�LQ�LSRWHVL�SRVWR�SUuQFLSL�LQFRVWLWX]LRQDOL�R�SHU�DYHU�RPHVVR�GL�SRUUH�SUuQFLSL�uQPDWHULH�FKH�FRVWLWX]LRQDOPHQWH�OL�ULFKLHGRQR���R�QHO�FRQWUROOR�GL�OHJLWWLPLWj�VXO�UHJRODPHQWR��QHOODPELWRGHL� SRWHUL� VSHWWDQWL� DL� JLXGLFL� RUGLQDUL� R� DPPLQLVWUDWLYL�� RYH� LO� YL]LR� VLDSURSQR� HG� HVFOXVLYR� GHOUHJRODPHQWR�VWHVVR��(sent. 427 del 2000).

&����/D�JLXULVSUXGHQ]D�sulle OHJJL�SURZHGLPHQWRUn ulteriore settore della giurisprudenza costituzionale molto significativo e dal quale si

può indirettamente desumere la nozione di forma di governo presupposta dalla Corte, è quelloriguardante la sindacabilità delle ed. leggi provvedimento.Il dibattito su tale tipologia di fonte primaria sembra ormai del tutto assestato, tanto sul versantedella dottrina - che continua ad essere decisamente critica - quanto su quello dellagiurisprudenza costituzionale - che viceversa ha sistematicamente ammesso le leggi acontenuto prowedimentale �H[�PXWqV�YHjL�sentt. nn. 347 del 1995, 62 del 1993 e 143 del 1989).

42 M. Cartabìa, 'HOHJD�OHJLVODWLYD�H�IRUPD�GL�JRYHUQR��ed. provv., Milano, 2000.43 G. Di Cosimo, 5LIOHVVL�GHOOD�OHJJH�GL�GHOHJD�����cit.44

E. Malfatti, 5DSSRUWL� WUD� GHOHJKH� OHJLVODWLYH� H� GHOHJLILFD]LRQL�� Giappichellì, Torino, 1999; G.Tarli Barbieri, 5HJRODPHQWL� GL� GHOHJLILFD]LRQH� H� JLXGL]LR� GL� OHJLWWLPLWj� FRVWLWX]LRQDOH�� YHUVR� QXRYLRUL]]RQWL"��in *LXU��FRVW���n. 6/1998, p. 3890 ss.45 Ad esempio G. De Muro, /D�GHOHJL I LFD]LRQH�QHO �SL� �UHFHQWH�SHULRGR� �in 2VVHUYDWRULR�VXO OH� IRQW L� �FLW �

p. 239 ss.46 V. Cr isaful l i , /H]LRQL �Gu �GLU L W WR�FRVW L WX]LRQDOH� �DQQR�DFFDGHPLFR�������� � �Cedam. Padova, 1962, p.239 ss. ; s i vedaanche sul le leggi provvedimento regionali L. Carlassare, *DUDQ]LD�GHL �GLU L W WL �H�OHJJL�SURYYHGLPHQWR� �in*LXU� �FRVW � � �n.8/1986, p. 1488 ss. ; per una sintesi del le posizioni dottr inal i cfr . A. Simoncini , /D�OHJJH� �VHQ]D�YDORUH��RYYHUR� �GHO ODQHFHVVLWj �GL�XQ�JLXGL]LR�VXOOD�UDJLRQHYROH]]D�GHOOH�VFHOWH�QRUPDWLYH��in *LXU��FRVW ��n. 3/1999, p. 2024 ss.

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La Corte muovendo dalla inesistenza di un vincolo costituzionale di generalità edastrattezza delle fonti primarie (e sottoponendo le leggi provvedimento soltanto allo scrutiniopiù o meno stretto di ragionevolezza ed eguaglianza), in realtà muove, come già aveva messo inluce lucidamente Mortati quasi quaranta anni fa47, da una ben precisa nozione di forma di stato edi governo; il cuore della forma di governo introdotta dalla Costituzione repubblicana è ilParlamento, motore del sistema perché luogo rappresentativo dei partiti. Nel contesto dellanuova "costituzione materiale" repubblicana, la presenza delle masse popolari nel Parlamentoattraverso i partiti e lo stesso principio di eguaglianza in senso sostanziale espresso dal secondocomma dell'art. 3 deila Cost, posso addirittura "imporre" leggi a contenuto non generale onon astratto, leggi che abbiamo proprio il fine di "squilibrare per riequilibrare", di attribuiresingole provvidenze o realizzare interventi concreti, laddove questo serva a "rimuovere gliostacoli di ordine economico e sociale che limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza deicittadini, impediscano il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione dì tuttilavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese".

Le leggi provvedimento, anziché essere una indebita intromissione del Parlamento inuna area riservata all'amministrazione (riserva non esistente nella nostra Costituzione), daun lato, sono strumenti inevitabili dei "nuovi" parlamenti disegnati dalle costituzioni sociali delsecondo dopoguerra che attribuiscono nuovi ed estesi compiti "particolari" allo Stato e,dall'altro, come dice lo stesso Mortati, sono "facilitate nei regimi parlamentari dal rapportofiduciario che omogeneizza le assemblee legislative con il governo espresso dalle loromaggioranze" .

D) La differenziazione tra rappresentanza politico-parlamentare e gli altricircuiti di rappresentanza politica

Nella disamina della giurisprudenza costituzionale sulla forma di governo parlamentarevorrei, infine, soffermarmi su una decisione della Corte, per molti versi discutibile, ma che mipare - anche questa - "emblematica" della nozione classica del parlamentarismo come regimemonista. Mi riferisco alla sentenza n. 496 del 2000 in cui la Corte ha annullato una leggeregionale del Veneto che prevedeva un referendum consultivo in merito alla proposta di leggecostituzionale (anch'essa regionale) sulla attribuzione alla Regione di forme e condizioniparticolari di autonomia. Ebbene la Corte, dopo aver affermato che "OD�SDUWHFLSDWRQH�GHOOHSRSROD]LRQL� ORFDOL� D� IRQGDPHQWDOL� GHFLVLRQL� FKH� OH� ULJXDUGDQR� FRVWLWXLVFH� XQ�SULQFLSLR� GLSRUWDWD�JHQHUDOH�FKH�q�FRQQDWXUDOH�DOOD�IRUPD�GL�GHPRFUD]LD�SOXUDOLVWD�DFFROWD�LQ�&RVWLWX]LRQHUHSXEEOLFDQH"��attraverso una ardita e probabilmente discutibile ricostruzione del rapporto traprocedimento di revisione, rappresentanza politica e referendum, giunge ad escludere che laRegione Veneto potesse approvare una tal legge per l'assorbente ragione che �OD�GHFLVLRQH�SROLWLFDGL�UHYLVLRQH�q�RS]LRQH�ULPHVVD�LQ�SULPR�OXRJR�DOOD�UDSSUHVHQWDQ]D�SROLWLFR�SDUODPHQWDUH��La Corte, discostandosi dal precedente in termini costituito dalla più equilibrata sentenza n.470 del 1992 (la cui motivazione si incentrava prevalentemente sul profilo delia impossibilità dimodificare il procedimento previsto dal 138 Cost.), preferisce porre l'enfasi sulla "centralità"della rappresentanza "politico-parlamentare",6ROR� LO� 3DUODPHQWR� è competente a decidere sulla revisione della Costituzione e secondo leprocedure fissate in Costituzione.Lo stesso popolo è "confinato" nel procedimento di formazione delle leggi costituzionali "FRPHLVWDQ]D�GL� IUHQR��GL� FRQVHUYD]LRQH�H�GL�JDUDQ]LD��RYYHUR�GL� FRQIHUPD� VXFFHVVLYD�� ULVSHWWR� DGXQD� YRORQWj� GL� UHYLVLRQH� JLj� SHUIHWWD�� FKH� LQ� DVVHQ]D� GL� XQ� SURQXQFLDPHQWR� SRSRODUH�FRQVROLGD� FRPXQTXH� L� SURSUL� HIIHWWL� JLXULGLFL�� (...) 1RQ� SXz� HVVHUH� SHUPHVVR� DO� FRUSRHOHWWRUDOH� UHJLRQDOH��� così testualmente chiude la Corte, di orientarsi �FRQWUR� OD&RVWLWX]LRQH�YLJHQWL�Al di là di alcune forzature nel lessico e nella argomentazione della motivazione, l'intento diquesta sentenza è molto chiaro: riaffermare che VROWDQWR� LO� 9DULDPHQWR� può essereconsiderato il legittimo

C. Mortati, /H�OHJJL�SURYYHGLPHQWR��Giuffrè, Milano,1968, p. 47-51. C. Mortati , /H�OHJJL�SURYYHGLPHQWR�cit. p. 50.

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custode della rappresentanza politica della Nazione; esso è, dunuqe, il titolare esclusivodella legislazione e, in particolare, di quel livello "vitale" della legislazione che è la revisionecostituzionale. Sebbene in una accezione riferita non tanto al circuito "parlamento-governo", quanto al circuito "parlamento-corpo elettorale", anche questa pronuncia mi paresottolinei decisamente il PRQLVPR�del nostro regime parlamentare.

2.2 II ruolo dell'esecutivo: la ILGXFLD�SDUODPHQWDUH�come fondamento dell'azione digoverno.

Se il primo elemento che caratterizza la concezione della forma di governo espressa dallaCorte è, dunque, la FHQWUDOLWj� del Parlamento come motore del sistema e "luogogeometrico" della rappresentanza nazionale, il secondo riguarda il ruolo dell'esecutivo.

A) II nesso "indirizzo-responsabilità" e la sentenza n. 7 del 1996 (il ed. caso Mancuso)

Su questo tema il precedente fondamentale - e per certi versi unico - da considerare è,ovviamente, lasentenza n. 7 del 1996; la ben nota vicenda nasceva dalla mozione di sfiducia individualevotata dalSenato il 19 ottobre 1995 nei confronti deli'allora Ministro della Giustizia Filippo Mancuso.Sarebbe pressoché impossibile riassumere tutto il vivacissimo dibattito suscitato da questasentenza49

in cui, essendo in discussione la legittimità costituzionale della sfiducia individuale e la connessafacoltàda parte del Presidente della Repubblica di revocare un ministro sfiduciato, si va direttamenteal cuoredel nostro assetto costituzionale della forma di governo.Mi limiterò, quindi, solo a richiamare il contenuto essenziale della decisione, lasciando sullosfondotutta la parte - estremamente interessante - in cui la Corte, per sostenere le proprieconclusioni, faappello alla nozione di "consuetudine costituzionale" integrativa del testocostituzionale j0 ,notoriamente alquanto scarno sul punto.Innanzitutto, a sottolineare quanto sia rilevante la questione, basti osservare che essarappresenta unodei rarissimi casi in cui è stato sollevato dinanzi alla Corte (e deciso) un conflitto tra poteridello Statoin cui le parti sono il Parlamento ed il Governo, ovvero i due organi "politici" della nostraforma digoverno.Sarebbe stato logico pensare, infatti, che l'ambito privilegiato della giurisprudenzacostituzionale sulla"forma di governo" dovesse essere proprio quello dei conflitti tra i poteri dello Stato ed inparticolare iconflitti "Parlamento-Governo"; mentre è un dato altrettanto noto che nella prassigiurisprudenziale iconflitti dinanzi la Corte sono dominati, salvo rarissime eccezioni51, dalle controversietra lamagistratura e gli altri organi costituzionali (Parlamento, Governo, in primo luogo ePresidente della

Repubblica, da ultimo); ma sul punto rinvio alla relazione di Marco Ruotolo al presenteconvegno.La Corte, in verità, d' accordo con il sistema politico, ha sempre preferito che i possibiliconflitti tralegislativo ed esecutivo si risolvessero su di un terreno extragiudiziale3 ; nel caso"Mancuso", il

49 Per un quadro del dibattito dottrinale suscitato si vedano i diversi interventi raccolti nei numero 6della rivista*LXULVSUXGHQ]D�&RVWLWX]LRQDOH�del 1996 ampiamente dedicato alla vicenda; tra le note alla sentenza n. 7 del1996, sivedano tra gli altri F. Donati, 8QLWj�GL�D]LRQH�GHO�*RYHUQR�H�UHVSRQVDELOLWj�SROLWLFD�GHL�VLQJROLPLQLVWUL�DOOD�OXFH�GHOODVHQWHQ]D�GHOOD�&RUWH�FRVWLWX]LRQDOH�Q����GHO�������in 4XDGHUQL�&RVWLWX]LRQDOL��n. 2/1997, p. 357 ss.;F. Teresi, 6ILGXFLDLQGLYLGXDOH����FRQIOLWWR��GL��DWWULEX]LRQH��H�IRUPD��GL�JRYHUQR�SDUODPHQWDUH����JOL��DFFLGHQWDWLSHUFRUVL��GHOOD���&RUWHFRVWLWX]LRQDOH��in 6WXGL�3DUODPHQWDUL�H�GL�SROLWLFD�FRVWLWX]LRQDOH��n. 3-4/1996, p. 19 ss.;0 Sul punto sia consentito rinviare a A. Simoncini, $OFXQH�FRQVLGHUD]LRQL�VX�FRQVXHWXGLQL�HFRQYHQ]LRQL�FRVWLWX]LRQDOLFRPH�SDUDPHWUR�GHO�JLXGL]LR�GHOOD�&RUWH��in G. Pitruzzella, F. Teresì, G. Verde (a cura di ), ,,SDUDPHWUR�QHO�JLXGL]LRGL�FRVWLWX]LRQDOLWj���DWWL�GHO�VHPLQDULR�GL�3DOHUPR��������PDJJLR�������$VVRFLD]LRQH�*UXSSR�GL3LVD��Giappichelli,Torino, 2000, p. 581 ss.51Non è un caso che uno degli altri rarissimi casi di conflitto tra organi (in senso iato) politici èquello che ha portatoall'annullamento di un decreto-legge (Corte cost. sent. N. 161 del 1996), ma anche suquesto si vedano leconsiderazioni svolte sulla giurisprudenza della Corte in tema di decretazione d'urgenza.52 Cfr. F. Sorrentino, /HTXLOuEULR�FRVWLWX]LRQDOH�WUD�L�SRWHUL�H�OD�VLWD�JDUDQ]LD�JLXULVGL]uRQDOH��in L.Luatti (a cura di),/HTXLOLEULR�GHL�SRWHUL�QHL�PRGHUQL�RUGLQDPHQWL�FRVWLWX]LRQDOL��Giappichelli, Torino, 1994, p. 62ss; si veda anche E.

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problema è arrivato sul tavolo della giustizia costituzionale proprio perché la politica avevaesaurito tutte le sue possibilità di mediazione.Ma, venendo al nucleo essenziale della decisione, la Corte, LQSUuPLV�sgombra il campo da unaobiezione preliminare ricordando che �LOIDWWR� FKH� OLVWLWXWR� GHOOD� VILGXFLD� LQGLYLGXDOH� QRQVLD� VWDWR� WUDGRWWR� LQ� XQD� HVSUHVVD� SUHYLVLRQH� QRQ� SRUWD� D� IDUOR� ULWHQHUH� IXRUL� GDO� TXDGURFRVWLWX]LRQDOH�� 1RQ� DYHQGR� O$VVHPEOHD� FRVWLWXHQWH� SUHVR� HVSOLFLWD� SRVLQRQH� VXO� WHPD�� q� GDULWHQHUH�FKH�HVVD�QRQ�DEELD�LQWHVR�SUHJLXGLFDUH�OH�PRGDOLWj�DWWXDWLYH�FKH�OD�IRUPD�GL�JRYHUQR�FRVu�FRPH�GHILQLWD��DYUHEEH�FRQVHQWLWRAE' la conferma H[SUHVVLV� YHUELV� del dato già evidenziato dalla dottrina della FRQVDSHYROHDXWROLPLWD]LRQH�del costituente in tema di forma di governo^ , autolimitazione preordinata adassorbire più facilmente le successive possibili integrazioni e le diverse "modalità attuative"che sarebbero derivate dalla evoluzione del sistema politico, senza dover modificare il testocostituzionale. La Corte ribadisce il carattere particolarmente "presbite"El5 della Costituzionesu questo punto, preoccupata di non "cristallizzare" troppo le regole del sistema politico pernon precludere le diverse possibili evoluzioni storielle.In secondo luogo, nel passaggio argomentativo centrale della sentenza, la Corte afferma che�QHOOD� IRUPD� GL� JRYHUQR� SDUODPHQWDUH�� OD� UHOD]LRQH� WUD� 3DUODPHQWR� H� *RYHUQR� VL� VQRGDVHFRQGR�XQR�VFKHPD�QHO�TXDOH�Oj�GRYH�HVLVWH�LQGLUL]]R�SROLWLFR�HVLVWH�UHVSRQVDELOLWj��������H�OjGRYH�HVLVWH�UHVSRQVDELOLWj�QRQ�SXz�QRQ�HVLVWHUH�UDSSRUWR�ILGXFLDULR��Ne consegue perciò che�ODWWLYLWj�FROOHJLDOH�GHO�*RYHUQR�H�ODWWLYLWj�LQGLYLGXDOH�GHO�VLQJROR�PLQLVWUR���VYROJHQGRVL�LQDUPRQLFD� FRUUHOD]LRQH� - VL� UDFFRUGDQR� DOOXQLWDULR� RELHWWLYR� GHOOD� UHDOL]]D]LRQHGHOOLQGLUL]]R� SROLWLFR� D� GHWHUPLQDUH� LO� TXDOH� FRQFRUURQR� 3DUODPHQWR� H� *RYHUQR�� $�,� YHQLUPHQR�GL�WDOH�UDFFRUGR��ORUGLQDPHQWR�SUHYHGH�VWUXPHQWL�GL�ULVROX]LRQH�SROLWLFD�GHO�FRQIOLWWR�DGLVSRVL]LRQH� WDQWR� GHOOHVHFXWLYR�� DWWUDYHUVR� OH� GLPLVVLRQL� GHOOLQWHUR� *RYHUQR� RYYHUR� GHOVLQJROR�PLQLVWUR��TXDQWR�GHO�3DUODPHQWR��DWWUDYHUVR�OD�VILGXFLD��DWWD�DG�LQYHVWLUH��D�VHFRQGDGHL� FDVL�� LO� *RYHUQR� QHOOD� VXD� FROOHJLDOLWj� RYYHUR� LO� VLQJROR� PLQLVWUR�� SHU� OD� UHVSRQVDELOLWjSROLWLFD� FKH� GHULYD� GDOOHVHUFL]LR� GHL� SRWHUL� VSHWWDQWLJOL�� �� La traduzione del "monismo"parlamentare nell'ambito dei rapporti con l'Esecutivo, consiste, dunque, nella affermazionedella necessità di un raccordo unitario nella realizzazione dell'indirizzo politico. Raccordo che siesprime nella forma della responsabilità politica, il cui VWUXPHQWR�IXQ]LRQDOH�(mezzo) è l'istituto —sia in senso positivo e negativo — della fiducia.�1HO�FDVR�GHOOD�PR]LRQH�GL�VILGXFLD��VL�WUDWWD�Gu�XQ�DWWR�FKH�YD�DQQRYHUDWR�IUD�JOL�VWUXPHQWLIXQ]LRQDOL� DO� UXROR� SURSULR� GHOOH� &DPHUH� GL� YHULILFDUH� OD� FRQVRQDQ]D� FRQ� LO� *RYHUQRULVSHWWR� DOOLQGLUL]]R� SROLWLFR�� LO� FXL� VYROJLPHQWR� VSHWWD� D� TXHVWXOWLPR�� UXROR� FKH� PXRYHGDOODSSURYD]LRQH� GHO� SURJUDPPD� JRYHUQDWLYR� H� FKH�� DWWUDYHUVR� VXFFHVVLYH� VSHFLILFD]LRQL�LQWHJUD]LRQL� HG� DQFKH�PRGLILFKH� GHJOL� RULHQWDPHQWL� GHWWDWL�� Vu� WUDGXFH� LQ� XQ� DSSUH]]DPHQWRFRQWLQXR�H�FRVWDQWH�GHOODWWLYLWj�VYROWD��E' la relazione di fiducia con il Parlamento l'elemento indefettibile dell'azione dell'esecutivo,anche a costo di una riduzione della collegialità del Governo e della azione di direzione ecoordinamento svolta dal Presidente del Consiglio,Questa pronuncia rappresenta, probabilmente l'espressione sintetica e paradigmatica dellanozione di "forma di governo parlamentare" utilizzata dalla Corte nella sua giurisprudenza delprimo periodo che stiamo prendendo in considerazione.

3. Alcune prime considerazioni.

Cheli, secondo i! quale la Corte "è stata spinta dalla forza stessa delle cose a trasformare ilproprio ruolo di 'guardiano della Costituzione' in un ruolo di (...) mediatore dei conflittisociali, non mediabili attraverso i normali canali delia politica", // JLXGLFH�GHOOH�OHJJL��op.cit., p. 80. 53 Nostra la sottolineatura.

Sulla laconicità della Costituzione in materia di razionalizzazione deila forma digoverno e sul conseguente ed inevitabile atteggiamento cauto deila Corte, S. Bartolc, /D&RUWH�H�L�SRWHUL��cit.; si veda anche la relazione su 3DUODPHQWR�H�JRYHUQR�di M. Dogliani

in A. Pizzorusso, R. Romboli, E. Rossi (a cura di), // FRQWULEXWR� GHOOD� JLXULVSUXGHQ]DFRVWLWX]LRQDOH� DOOD� GHWHUPLQD]LRQH� GHOOD� IRUPD� GL� JRYHUQR�� cit., p. 300 ss., secondo ilquale "vi sono state pronunce molto importanti sui poteri di singoli organi costituzionalipolitici (...) ma dire che la forma di governo parlamentare razionalizzata sia stata ridefinitada pronunce della Corte costituzionale pare davvero difficile" , p. 303. 35 Si deve a Chelil’immagine della Costituzione "presbite" contrapposta ad una Costituzione "miope" nelsaggio // SUREOHPD�VWRULFR�GHOOD�&RVWLWXHQWH��Bologna, II Mulino, 1973.

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������/D���&RUWH���HVSULPH���XQD���FRQFH]LRQH���PLQLPDOH�H���GHVFULWWLYD��GHOOD���IRUPD���GLJRYHUQR�SDUODPHQWDUHE' possibile abbozzare una prima conclusione, per dir così, intermedia.In questa prima parte della giurisprudenza della Corte che abbiamo considerato emerge undatoabbastanza netto: la Corte esprime una concezione PLQLPDOH�della forma di governo(strettamenteconcepita come rapporto Parlamemento-Governo), intendendo con �PLQLPDOL�il fattoche essaindividua nella centralità del ruolo del parlamento ^PRQLVPR��e nel necessario raccordo tral'azione delgoverno e lo stesso parlamento �ILGXFLD���gli elementi "strutturali" della forma di governo previstanellanostra Costituzione.Quando appare nei rapporti e nei comportamenti degli attori istituzionali il FRQWLQXXPpoliticoParlamento-Governo, anche le regole costituzionali sulle fonti tendono a diventare FHGHYROLdinanzi aquesta VLJQRULD�della maggioranza politico-parlamentare; a meno che la questione non coinvolga ilpianodei diritti e, conseguentemente, la Corte da custode dei confini politici non si trasformi ingiudice dellelibertà. In questo caso - come dimostra la sentenza sui decreti legge del 1996 — larigiditàcostituzionale torna a prevalere.Il principio democratico alla base della nozione parlamentare della forma di governo sembraesaltatonel suo aspetto "sostanziale", ritenendolo espresso ogni qualvolta esista una maggioranzaparlamentaredisposta a sostenere, prima o dopo, direttamente o indirettamente, attivamente o addiritturasolo peracquiescenza, la decisione.Sono perciò ampiamente possibili tattiche HOXVLYH�delle singole regole costituzionali, purchéquestorequisito minimale venga rispettato,Quando viceversa 1' "alterazione" coinvolge questi elementi strutturali allora la Corteinterviene.Si può dunque concludere che la Corte sembra impiegare la nozione di forma dì governocon unavalenza prevalentemente GHVFULWWLYD��owerosia concependo la forma di governo comeSURGRWWR�dellaspontanea interazione tra le (poche) regole costituzionali e la concreta vita del sistema politico,Raro è l'impiego della locuzione IRUPD�GL�JRYHUQR�con finalità prescrittiva, owerosia perimporrepositivamente (o vietare) comportamenti agli organi di governo, salvo, lo ripetiamo, ìcontenutiminimali che abbiamo sopra richiamato.

�����/HIIHWWR� GL� TXHVWD� FRQFH]LRQH�GHOOD� IRUPD�GL� JRYHUQR�� OD� IRUPD�di governo è XQDYDULDELOH� GLSHQGHQWH� GHO� VLVWHPD� SROLWLFR�� ,O� VLVWHPD� SROLWLFR�HOHWWRUDOH� QRQ� èFRVWLWX]LRQDOO]]DWR��OD�JLXULVSUXGHQ]D�VXOOD�DPPLVVLELOLWj�GHL�UHIHUHQGXP�HOHWWRUDOL

La principale dimostrazione di quanto abbiamo affermato al punto precedente è offertadall'atteggiamento complessivo della Corte nei confronti del sistema politico �VXE� VSHFLHinnanzitutto del sistema elettorale), chiaramente ritenuto una variabile LQGLSHQGHQWH� rispetto allaforma di governo. Non possiamo ripercorrere tutta la complessa evoluzione del sistemaelettorale italiano e la sua storia giudiziaria dinanzi alla Corte (ma su questo si vedano alcuneparti della relazione di DE FlORES); anche in questo caso, però, la giurisprudenza costituzionalesi muove secondo alcune linee di tendenza ben definite,La Corte, in questo campo, ha agito in maniera rilevantissima attraverso la giurisprudenzasulla ammissibilità dei referendum; tanto che se volessimo per un attimo spostare il nostrotema dalla "concezione" della forma di governo a quello del "contributo" della Corte alladeterminazione della Forma di governo30, mi pare indiscutibile che OH�GHFLVLRQL�FRQ�OH�TXDOL�OD&RUWH�KD�PDJJLRUPHQWH�LQIOXLWR�(o consentito che si influisse) VXOODVVHWWR�VRVWDQ]LDOH�GHOOD�IRUPDGL�JRYHUQR�LWDOLDQD��VRQR�VWDWH�OH�GHFLVLRQL�FRQ�FXL�KD�DPPHVVR�L�UHIHUHQGXP�HOHWWRUDOL�GHO������HGHO��������� �Diverso tema del quale abbiamo parlato in apertura (par. 1) e, come abbiamo ricordato in queilasede, già affrontato da un precedente Convegno del Gruppo di Pisa.i7 Sulla foltissima valenza politica della decisione sulla ammissibilità dei referendum sullapreferenza unica (che ha dato l'avvio alla stagione delle riforme elettorali indotte in vìareferendaria e di "direzione" maggioritaria) si veda

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E’ da tali atti di democrazia diretta, infatti, e dalle riforme elettorali conseguenti, che sonoderivatequelle modificazioni del nostro assetto politico le quali - sebbene non del tutto assestate -stannodeterminando la concreta evoluzione della forma di governo in Italia.Ma qual è la linea portante di questa giurisprudenza sulla ammissibilità dei referendum inmateriaelettorale? Potremmo sintetizzarla con questa porposizione: la Corte non ha mai inteso"proteggere"un FHUWR�assetto dei partiti38,L'affermazione, se vista in controluce, suona così: la Corte ha sempre ritenuto la materiaelettorale"disponibile" tanto alla legislazione ordinaria, quanto alle modificazioni, purchéautosufficienti,introdotte direttamente dal corpo elettorale.Per sostenere tale linea essa, per un verso, ha interpretato in maniera flessibile (e discutibile) lanozionedi referendum "abrogativo", consentendo i referendum cosiddetti manipolativi3 ; per altroverso, hainteso la "non costituzionalizzazione" del sistema elettorale proporzionale TXD�WDOLV�rigettando, cioè,tutte quelle letture che intravedevano nel nostro sistema una sorta di "costituzionalizzazioneimplicita"del sistema elettorale proporzionale.Anche se è a tutti noto quanto sia difficile trarre orientamenti razionali dallagiurisprudenzasull'ammissibilità dei referendum60- giurisprudenza massimamente orientata al caso e benpocopreoccupata della propria FRQVHFXWuR�logica - ciononostante, mi pare che alcuni direzioni di marciasianoben definite.,QSULPLV��la Corte ha esplicitamente escluso la materia elettorale da quelle che l'art. 75 Cost.sottrae alreferendum, rigettando sia le tesi per cui fosse un errore materiale della Costituentel'omissione dellamateria elettorale dalle esclusioni dello stesso art. 7561, sia la possibilità di estendere ildivieto direferendum alle leggi per le quali l'art. 72 Cost. prevede il procedimento ordinario diapprovazione (sivedano, per tutti, i punti 3.1 e 3.2 del c.i.d. della sent. n. 47 del 1991).In secondo luogo, in relazione ai requisiti ulteriori introdotti in via giurisprudenziale perl'ammissibilitàdei referendum, essa ha considerato le leggi elettorali costituzionalmente QHFHVVDULH��ma non acontenutoFRVWLWX]LRQDOPHQWH�YLQFRODWR��ritenendo, così, che solo un referendum che comportasse la concretaparalisidel funzionamento di un organo costituzionale elettivo, determinando una ''FULVL�GHO�VLVWHPD�GLGHPRFUD]LDUDSSUHVHQWDWLYD��(sent. 5 del 1995, punto 2.6 c.i.d.), avrebbe dovuto essere dichiaratoinammissibile.In terzo luogo, in conseguenza di quest'ultima - minimale - condizione di ammissibilità, l'unicolimiteche la Corte ha frapposto ad iniziative referendarie in materia elettorale, è stato dinanzi aquesiti che

avrebbero prodotto una normativa elettorale cosiddetta "di risulta" non autosufficiente62.

l’interessantissima vicenda storica ricostruita da A. Chimenti 6WRULD�GHL�UHIHUHQGXP��'DO�GLYRU]LR�DOODULIRUPD�HOHWWRUDOH��Bari, 1999, pp. 114 e 115; l’autrice ricorda, infatti, che la Corte in quella circostanzadecise con 14 giudici (non avendo il Parlamento provveduto a sostituire il giudice Dell'Andròscomparso) e secondo "autorevoli indiscrezioni fini 7 pari", ragione per cui fu decisivo il voto delpresidente Conso (circostanza riportata dai giornali e mai smentita).

G. Brunelli, &RUWH�FRVWLWX]LRQDOH��UHIHUHQGXP�DEURJDWLYR�H�VLVWHPD�HOHWWRUDOH��in *LXULVSUXGHQ]DFRVWLWX]LRQDOH�n. 1/1991, p. 334 ss; Gian Luca Conti, 5HIHUHQGXP��&RUWH�FRVWLWX]LRQDOH�H�IRUPDGL� JRYHUQR� LQ� WUDQVL]LRQH�� in *LXULVSUXGHQ]D� FRVWLWX]LRQDOH�� n. 2/1997, p. 4172 ss.; ma sullacomplessa vicenda storico-giuridica riguardante i referendum sul sistema elettorale si veda il giàcitato saggio ricostruttivo di A. Chimenti 6WRULD� GHL� UHIHUHQGXP�� 'DO� GLYRU]LR� DOOD� ULIRUPDHOHWWRUDOH��Bari, 1999, pp. 104 e ss.

"E' la Corte costituzionale a richiedere indirettamente le operazioni di ritaglio chiedendo aipromotori dì porre gli elettori dinanzi a scelte determinate o determinabili. Si può, quindi, ben direche è stata la giurisprudenza stessa delia Corte a contribuire, più di ogni altra cosa, alla distorsionedell'istituto referendario e alla creazione dei referendum manipolativi" (così A. Chimenti 6WRULD�GHLUHIHUHQGXP� FLW�� p. 107) ragion per cui con questa giurisprudenza della Corte, "la strada deireferendum manipolativi è divenuta talvolta un percorso obbligato" (V. Onida 5HIHUHQGXP� XQLVWLWXWR�GD�ULYHGHUH�ìn ,,�&RUULHUH�JLXULGLFR�n. 7/1995 citato in A. Chimenti, ,YL��p. 108, nt. 6)6 G.M. Salerno, // UHIHUHQGXP��Padova, 1992, ovvero P. Carnevale, // UHIHUHQGXP�DEURJDWLYR�HOLPLWL�DOOD�VXD�DPPLVVLELOLWj�QHOOD�JLXULVSUXGHQ]D�FRVWLWX]LRQDOH��Padova, 1992.61 Tesi autorevolmente sostenuta da alcuni costituenti testimoni "oculari" della omissione nel testofinale (si vedano le dichiarazioni dell' On. Andreottì riportate da A. Chimenti, 6WRULD� GHLUHIHUHQGXP��cit., p. 110)

In realtà, nella giurisprudenza sulla ammissibilità dei referendum elettorali, torna sovente anche ilrequisito della necessità che dal quesito emerga con chiarezza l'intenzione dei promotori; maquesto requisito ci pare che, per un verso, non sia WLSLFR�della giurisprudenza sui referendumelettorali, ed in secondo luogo sia stato utilizzato prevalentemente in connessione a quello,illustrato nel testo, della necessità di una normativa di risulta auto sufficiente

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Va però osservato che nei confronti dei referendum, per così dire, �YHUVR� LO�PDJJLRULWDULR�� (iprimi del 1991 e 199363 ed i più recenti del 1995, 1997, 1999 e 2000

�sulla abolizione della quotadi recupero proporzionale del 25%), la Corte ha dichiarato ammissibili le rispettive richiesteanche quando più di un dubbio sulla perfetta autosufficienza della normativa di risulta potevaessere sollevato63. La Corte, dunque, pur avendo a disposizione molti argomenti(manipolati vita, difetto di autosufficienza della normativa di risulta) per bloccare o rallentarei referendum, ha ancora una volta assecondato le modificazioni del sistema politico anchequando, a partire dalle riforme del 1993, esso ha iniziato ad evolvere in senso "bipolare".In alcuni casi ha utilizzato la nozione di "democrazia pluralista" per indicare questa necessaria"libertà" del sistema politico: è il caso della sentenza n. 422 del 1995 in cui la Corte, dinanziad una legge regionale mirante a riservare una quota minima nelle liste dei candidati a soggetti disesso diverso -intendendo così perseguire evidenti scopi di eguaglianza sostanziale attraversoazioni positive nei confronti dei sessi sotto-rappresentati — ha affermato drasticamente che �PLVXUHTXDOL� TXHOOD� LQ� HVDPH� Vu� SRQJRQR� LUULPHGLDELOPHQWH� LQ� FRQWUDVWR� FRQ� L� SUuQFLSL� FKH� UHJRODQR� ODUDSSUHVHQWDQ]D� SROLWLFD�� TXDOL� VL� FRQILJXUDQR� LQ� XQ� VLVWHPD� ILRQGDWR� VXOOD� GHPRFUD]LD� SOXUDOLVWLFD�FRQQRWDWR� HVVHQ]LDOH� H� SULQFLSLR� VXSUHPR� GHOOD� QRVWUD� 5HSXEEOLFD��� In assenza (allora) di unespresso parametro costituzionale , essa preferisce non interferire con la libera dinamicadella "rappresentanza politica", ritenendo prevalente, nel bilanciamento tra i valori costituzionaliin gioco, il diritto individuale all'elettorato attivo e passivo rispetto anche al principio dieguaglianza.Ma a confermare questa regola stanno anche le rare eccezioni.Infatti, quando la Corte ha "protetto" un certo sistema elettorale (segnatamente, quelloproporzionale), ostacolando così la transizione verso forme più marcatamente maggioritarie,ciò è accaduto solo perché veniva in rilievo un altro assorbente principio costituzionale: quellodella tutela delle minoranze.In questi casi, la Corte ha sì "salvato" un certo sistema elettorale, ma non per il suo valoreintrinseco, come �ILQH�� potremmo dire, bensì perché VWUXPHQWR� di tutela di una minoranzacostituzionalmente garantita.Il caso è quello della sent. 356 del 19981' in cui, su ricorso diretto della minoranza ladina, èstata annullata la legge elettorale della Regione Trentino Alto Adige che inseriva unaclausola di sbarramento nell'accesso alla ripartizione dei voti nell'elezione del Consiglioregionale. In questo caso la Corte ha tenuto a precisare che però �LQ� XQ� VLVWHPD� QRUPDWLYRVWDWXWDULR� FKH� DWWULEXLVFH� XQR� VSHFLILFR� ULOLHYR� �� LQIRUPH� GLYHUVH� QHOOH� GXH� 3URYuQFH� �� DL� JUXSSLOLQJXLVWLFL�HG�DOOD�ORUR�FRQVLVWHQ]D��SUHYHGHQGR�DQFKH�OD�GHWHUPLQD]LRQH�GHOODSSDUWHQHQ]D�GHL�FRQVLJOLHULUHJLRQDOL�D�FLDVFXQR�GL�WDOL�JUXSSL��DUL�������H�FKH�VWDELOLVFH�SDUWLFRODUL�JDUDQ]LH�SHU�OD�UDSSUHVHQWDQ]DGHO� JUXSSR� OLQJXLVWLFR� ODGLQR� �DUL� ����� OD� VFHOWD�� RSHUDWD� GDOOR� VWHVVR� VWDWXWR�� GL� XQ� GHWHUPLQDWRVLVWHPD�HOHWWRUDOH�QRQ�DSSDUH�GHWWDWD�GD�XQD�SUHIHUHQ]D�FKH�DEELD�GL�PLUD�VROR�OD�RUJDQL]AD=` ��� � � A�AIXQ]LRQDPHQWR� GHOOH� LVWLWX]LRQL�� PD� ULVSRQGH� DOOD� ULWHQXWD� QHFHVVLWj� FKH� LO� VLVWHPD� HOHWWRUDOH� UHQGDSRVVLELOH�� FRQ� LO� PHWRGR� SURSRU]LRQDOH�� OD� UDSSUHVHQWDQ]D� GHOOH� PLQRUDQ]H� OLQJXLVWLFKH� QHOOHLVWLWX]LRQL��FRQVHQWHQGR�DL�JUXSSL�OLQJXLVWLFL�GL�HVSULPHUVL�DQFKH�LQ�TXDQWR�WDOL��LQ�UHOD]LRQH�DOOD�ORURFRQVLVWHQ]D�H�VHPSUH�LQ�IRU]D�GHOOH�OLEHUH�VFHOWH�GHJOL�HOHWWRUL��,O�VLVWHPD�SURSRU]LRQDOH�SHU�OD�HOH]LRQHGHO�&RQVLJOLR�UHJLRQDOH�q�GXQTXH�LPSRVWR�GDOOR�VWDWXWR�VSHFLDOH��DUL������TXDOH�VWUXPHQWR�GL�PLJOLRUHJDUDQ]LD�EHU�OH�PLQRUDQ]H�OLQJXLVWLFKH��JLDFFKp�FRQVHQWH�ORUR�GL�ERLHU�HVEUuPHUH�XQD�UDSSUHVHQWDQ]D

6- Cfr. Sentt. nn. 47 del 1991, 32 dei 1993.64 Cfr. Sentt. nn. 5 del 1995, 26 del 1997, 13 del 1999 e 33 del 2000.65 Si vedano i punti 5 del c.i.d. della sent. n. 32 del 1993 (abolizione delia soglia del 65% al Senato)oppure il punto 3del c.i.d. della sent. n. 33 del 1993 (sulla estensione del sistema elettorale maggioritario dei comuni aldi sotto dei 5000abitanti a tutti i comuni).66 Com'è noto oggi, nella sua nuova formulazione, l'art. 117, settimo comma Cost. ha preso in

espressa considerazionela "parità di accesso tra uomini e donne alle cariche elettive".67 R. Toniatti, 8Q�QXRYR�LQWHUYHQWR�GHOOD�&RUWH�LQ�WHPD�GL�UDSSUHVHQWDQ]D�SROLWLFD�SUHIHUHQ]LDOHGHOOH�PLQRUDQ]HOLQJXLVWLFKH���LO�FRQVROLGDPHQWR�GHOOD�GHPRFUD]LD�FRQVRFLDWLYD�HWQLFD�QHO�7UHQWLQR�$OWR�$GLJH�in /H�5HJLRQL��n.2/1999, p. 291 ss.; S. Ceccanti, 7UD�WXWHOD�GHOOH�PLQRUDQ]H�H�ULVFKL�HWQLFLVWLFL��in GiurisprudenzaCostituzionale, n.5/1998, p. 2744 ss. T. E. Frosini, )RUPH�GL�JRYHUQR�H�SDUWHFLSD]LRQH�SRSRODUH��Giappichelli, Torino,2002, p. 197 ss.

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FKH� SXz� ULVSHFFKLDUH� OD� FRQVLVWHQ]D� H� ODGHVLRQH� DO� JUXSSR�� VXOOD� EDVH� GL� XQD�8EHUD� H� VSRQWDQHDDJJUHJD]LRQH�GHL�VXRL�FRPSRQHQWL� ��� �Proprio per questo la Corte precisa che �QRQ� VL� WUDWWD�� GXQTXH�� Qp� GL� HQXQFLDUH� YDOXWD]RQLJHQHUDWL� LQ� RUGLQH� DO� VLVWHPD� SURSRU]LRQDOH�� TXDOH� SXz� HVVHUH� DGRWWDWR� LQ� DOWUL� FRQWHVWL�� QH� GLGHILQLUH� L� FRQILQL� SURSUu� GL� WDOH� VLVWHPD�� FRQVLGHUDQGR� TXDOL� FRUUHWWLYL� SRVVDQR� HVVHUH� LQWURGRWWLPDQWHQHQGRVL�QHOODPELWR�GL�XQ�VLVWHPD�SURSRU]LRQDOH��QH��LQILQH��GL�YHULILFDUH�VH��R�D�TXDOH�OLYHOOR��ODLQWURGX]LRQH�GL�XQD�VRJOLD�HOHWWRUDOH�QH�GHWHUPLQL�OD�PXWD]LRQH�GL�JHQHUH��'DOWUD�SDUWH�WDOL�FRUUHWWLYLQRQ�LQFLGRQR�VXOOD�SDULWj�GL�FRQGL]LRQL�GHL�FLWWDGLQL�H�VXOOHJXDJOLDQ]D�GHO�YRWR��FKH�QRQ�VL�HVWHQGH�DL�ULVXOWDWR� FRQFUHWR� GHOOD� PDQLIHVWD]LRQH� GL� YRORQWj� GHOOHOHWWRUH�� ULPHVVD� DL� PHFFDQLVPL� GHO� VLVWHPDHOHWWRUDOH�GHWHUPLQDWL�GDO�OHJLVODWRUH��VHQWHQ]H�Q�����GHO�������Q������GHO������H�Q������GHO��������Anche quando la Corte produce uno "strappo" alla regola della libera modificabilità delsistema elettorale, essa si preoccupa di riaffermare le ragioni del suo diverso orientamentogenerale.

���/LPSDWWR�GHOOH�UHFHQWL�ULIRUPH�FRVWLWX]LRQDOL�VXOOD�FRQFH]LRQH�GHOOD�IRUPD�GL�JRYHUQRSe quelli che ho esposto sono i caratteri della più consolidata giurisprudenza costituzionale sullaformadi governo, vorrei ora passare ad esaminare l'orientamento più recente della Corte assumendocomelinea di discontinuità le riforme dell'assetto autonomistico della Repubblica intervenute apartire daltriennio 1999-2001.Per omogeneità nel metodo d'analisi, preciserò che non intendo con questo introdurre unnuovooggetto di esame (la forma di governo UHJLRQDOL���ma proseguirò nell'analisi del PRGR�con cui laCorteutilizza la nozione "forma di governo" nella sua giurisprudenza.Quello, dunque, che vorrei tentare di valutare è l'impatto delle riforme costituzionali del 1999-2001 sulmodo di pensare ed utilizzare la nozione di "forma di governo" da parte dei giudici delPalazzo dellaConsulta.

����/D�WUDGL]LRQDOH�HVWUDQHLWj�GHOOD��IRUPD�GL�JRYHUQR�UHJLRQDOH��ULVSHWWR�DO�WHPD�GHOODIRUPD� GL� JRYHUQR� VWDWDOH�� VL� SXz� FRQWLQXDUH� D� SHQVDUH� DOOD� IRUPD� GL� JRYHUQRUHSXEEOLFDQD�SUHVFLQGHQGR�GDOODVVHWWR�DXWRQRPLVWLFR�GHOOR�VWDWR"Debbo preliminarmente affrontare una obiezione; quella per cui il tema della forma di governodelle regioni (e degli enti locali) sia un problema di tono diverso �PLQRUH�� rispetto allaquestione della forma di governo nazionale.Tradizionalmente l'assetto del governo regionale - soprattutto per le regioni a statutoordinario - è stato visto come un problema di mera ''organizzazione interna" (tale, d'altronde,era la vecchia dizione dell'art. 123 Cost); un argomento, per dir così, di secondo livellorispetto all'assetto del governo nazionale, soprattutto perché affidato alla fonte statutariache, sebbene garantita a livello costituzionale, esprimeva un contenuto di "autonomia"decisamente minore rispetto a quella espressa dalla Costituzione nella disciplina degli organicostituzionali statali (che si preferiva definire in termini di "sovranità").E' a tutti noto, che la riforma del 1999 ha sostituito la dizione "organizzazione interna" conquella di "forma di governo" e questo ha innescato una profonda riflessione sul pianodogmatico circa il significato e la portata di tale modifica69.A questo riguardo vorrei chiarire, però, che la prospettiva di esame della giurisprudenza della

Corte che propongo è differente: non interessa mettere a fuoco la "specificità" - se esìste - dellanozione di "forma di governo regionale" rispetto alla nozione "classica" di forma di governo,ma, al contrario, vorrei mettere a fuoco se la considerazione di questo nuovo problemainterpretativo abbia introdotto o meno varianti nella "concezione" della forma di governo inquanto tale. In altre parole, se, rispetto

Nostra la sottolineaturaPer tutti sì vedano le riflessioni di M. Olivetti, / QXRYL�6WDWXWL��FLW���p. 124 ss.

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agli elementi che caratterizzavano il modo di affrontare il tema forma di governo e cheabbiamorilevato dalla giurisprudenza precedente, la riforma oggi abbia introdotto novità e di che genere.E' ovvio che quello che proporrò sono solo alcuni spunti di riflessione e, massimamente, delleipotesidi lavoro, essendo l'elaborazione giurisprudenziale ancora in corso e, a quanto pare, non deltuttoassestata.

A) Le trasformazioni costituzionali più recenti non coinvolgono solo l'assettodelle autonomie, ma anche alcuni degli elementi fondanti la forma di governo nazionale

Possiamo dire che la riforma dell'assetto delle autonomie non abbia riflessi sullaconcezione dellaforma di governo in senso generale? Ed in caso contrario, quali elementi della forma digovernonazionale sono stati espressamente coinvolti dalle riforme delle autonomie?In primo luogo, e più in generale, occorrerà ricordare che tutte le distinzioni interpretativeproposte traìe diverse "parti" della Costituzione �&RVWLWXLWRQH�GHL�GLULWWL�rispetto alla &RVWLWX]LRQH�GHL�SRWHUL�ma ancheorganizzazione centrale rispetto ad organizzazione autonomistica) hanno mostratola loroinadeguatezza tanto sul piano interpretativo-dogmatico, quanto su quello pratico -a ttuatìvo70.Ma, in secondo luogo, bisogna essere consapevoli che una serie di modificazioniintrodotte nelleriforme del 1999-2001 hanno avuto per oggetto HOHPHQWL�LQGXEELDPHQWH�OHJDWL�DOODGHILQL]LRQH�GHOOD�IRUPD�GLJRYHUQR�FHQWUDOH�H�QRQ�VROR�UHJLRQDN�ORFDOH�Proviamo solo ad elencarne alcuni;

A.l) compare in Costituzione il termine IRUPD�GL�JRYHUQRProbabilmente è una novità non particolarmente sconvolgente sul piano della concretaportatanormativa, ma occorrerà convenire che "con il nuovo art 123 Cost., la nozione "forma dìgoverno" daoggetto di una elaborazione dottrinale di ormai ricchissima tradizione, ( . . . ) , è divenutacategoria didiritto positivo italiano'"1,Da termine che (come abbiamo visto, raramente) appare nelle motivazioni delle sentenze, lanozionedi forma di governo è diventata una disposizione che la Corte deve interpretare per darneapplicazionecome una QRUPD�SRVLWLYD�del nostro ordine costituzionale.In verità, il termine presenta uno spettro semantico talmente ampio che, da soloconsiderato, pocoaggiunge ai parametri utilizzali dalla Corte per decidere le controversie. E', però,indubbio chel'applicazione del nuovo 123 Cost. rappresenterà un banco di prova rilevantissimoproprio perl'emersione di quella "concezione" della forma di governo che stiamo indagando; quantomenoperchétale concezione viene trasportata da un piano metapositivo (la nozione dottrinale di forma di

governo)ad un piano positivo (l’interpretazione dell’art. 123, primo comma Cost.),Se anche non aggiungerà contenuti del tutto nuovi, sarà, come vedremo, l'occasione per faremergereULFRJQLWLYDPHQWH�ciò che la Corte intende per IRUPD�GL?

A.2) Si ridimensiona il ruolo FHQWUDOH�del parlamento nella legislazione

Ma passando a novità più sostanziali, se un elemento fondamentale della concezione dellaforma di governo parlamentare che emerge dalla precedente giurisprudenza della Corte è ilsuo carattere "monista", intendendo con questo termine la centralità del parlamento sia comeorgano legislativo, sia come "luogo geometrico della rappresentanza nazionale", occorreprendere atto che la riforma del 2001, quantomeno sul piano della definizione delleattribuzioni costituzionali, ha decisamente ridimensionato tale ruolo.

70 M. Luciani, /D����&RVWLWX]LRQH��GHL�GLULWWL��H�OD����&RVWLWX]LRQH��GHL�SRWHUL����1RWHUHOOH�����EUHYLVX��XQ��PRGHOORLQWHUSUHWDWLYR�ULFRUUHQWH��in 6FULWWL�&ULVDIXOOL��II, Cedam, Padova, p. 497 ss.71 0��2OLYHWWL��,QQRYL�6WDWXWL��FLW��S������

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L'individuazione tassativa di una serie enumerata di competenze legislative del Parlamento —sebbenemoderata da ampi settori "trasversali" — e la seguente restrizione della potestàregolamentare delGoverno solo a tali settori, indicati nel secondo comma delTart. 117 Cost., costituiscono unanovitàdecisamente rilevante, soprattutto se abbinata alla attribuzione della competenza"residuale" sullalegislazione alle regioni (117, 4 Cost.)A fugare equivoci, dirò subito che la mia personale convinzione è che per ora il sistema nonabbiaancora minimamente risentito di tale rivoluzione "copernicana" e che, invece, restisolidamenteancorato al paradigma "tolemaico" ruotante attorno alla legge parlamentare.Anche la Corte, nei suoi primi indirizzi giurisprudenziali sembra esprimere una fortecautelanell'interpretazione delle "materie residuali" (ad esempio chiarendo che il semplice datodella nonprevisione costituzionale, non autorizza a considerare una materia UHVLGXDOH�����Ciononostante, quantomeno in prospettiva, occorrerà fare i conti con questa ridottacentralitàdell'organo legislativo nazionale, anche perché una drastica riduzione del "monismo"parlamentare èormai un fenomeno già chiaramente in atto, sol che si considerino soprattutto fattori esogenie nonendogeni.Non intendo riferirmi ìn questa sede al tema "classico" della crisi della legge in favore deipoterinormativi dell'esecutivo (abuso delia decretazione d'urgenza, uso crescente della delegalegislativa,della delegificazione e della potestà regolamentare indipendente73) o dei poteri normativi delleAutoritàamministrative indipendenti74, che tale linea d'evoluzione, sebbene ponga gravi problemi sulpianodell'assetto costituzionale, non mi pare sia ritenuta dalla giurisprudenzacostituzionale una"alterazione" della forma di governo parlamentare75, come abbiamo messo in evidenza, [cfr.supra par.2, C)], ma tutt'al più uno scambio di peso tra ì due soggetti principali del rapporto fiduciario.In realtà, penso soprattutto alla progressiva perdita di potestà normativa in favoredell'UnioneEuropea 6; spostamento che, non a caso, ha ricevuto - anche questo - una esplicita"ricognizione"costituzionale conii nuovo comma 1 delFart, ����

$���� 6L� FRVWLWX]LRQDOL]]DQR� �SH]]L�� GL� sistema HOHWWRUDOH�� OHOH]LRQH� DVXIIUDJLR� XQLYHUVDOH� H� GLUHWWR� GHO� 3UHVLGHQWH� GHOOD� 5HJLRQH� HG� LO� SULQFLSLR� GL�SURWH]LRQH��GHOOD�rappresentanza GL�JHQHUHUn altro elemento contenuto nella riforma, suscettibile di avere un forte impatto con gliorientamentipregressi della Corte in tema di forma di governo e che mi pare non sia stato messo in lucecon la

dovuta attenzione è la progressiva "costituzionalizzazione" dei sistema elettorale.La scelta dei costituenti del 1946-1948, come abbiano ricordato, è stata chiara: nonsottoporre alvincolo costituzionale la formula elettorale delle Camere, sebbene essa fosse una partesostanziale del"compromesso" costituente.Nel periodo precedente, abbiamo visto come la Corte si sia attenuta scrupolosamente a questascelta,evitando qualsiasi "irrigidimento" delle formule elettorali.Dalle riforme del 1999-2001 emerge, invece, la tendenza a riportare sotto la "garanziacostituzionale"quantomeno alcuni "pezzi" di sistema elettorale.

72 Tra le molte ad es. sentt. nn. 303 del 2003 oppure 370 del 2003.U. De Siervo, 2VVHUYDWRULR��op. cit., E, Cheli, 5XROR�GHOOHVHFXWLYR�H�VYLOXSSL�UHFHQWL�GHOSRWHUH�UHJRODPHQWDUH��in Quad. Cost.N, 1/1990, p. 53 ss.

74 Chiaramente nel testo ci riferiamo, in prima battuta, al rilievo crescente dell’uso diqueste fonti normative adiscapito della fonte legislativa parlamentare, ma è evidente che il fenomeno dellospostamento della titolarità dellanormazione è solo un indicatore del complessivo riposizionamento della funzione diindirizzo politico e, dunque, unaquestione riguardante eminentemente la "forma di governo". Sulle autorità indipendenticfr. M. Manetti, 3RWHULQHXWUDOL�H�&RVWLWX]LRQH��Milano, Giuffrè, 1994.75 Con l'eccezione, più volte richiamata, della sentenza n. 360 de! 1996 sulla reiterazionedei decreti-legge, ma suquesta si vedano le considerazioni espresse nel paragrafo 2.1, in particolare al CI).76 Si veda il contributo di L. Azzena, // 7UDWWDWR�&(�FRPH�SDUDPHWUR��©QDVFRVWRª��GHOJLXGL]LR�GL�FRVWLWX]LRQDOLWj��inG. Pitruzzella, F. Teresi, G. Verde (a cura di), ,,�SDUDPHWUR�QHO�JLXGL]LR�GLFRVWLWX]LRQDOLWj�����cit., p. 133 ss,

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Da un lato, infatti, è prevista l'elezione a suffragio universale e diretto del Presidente dellaGiunta (art.122 Cost), principio che, in quanto riferito ad un organo individuale, perde generalità ediviene unavera e propria "regola elettorale" di livello costituzionale.Ma il fenomeno assume dimensioni ancora maggiori se si considera che l'art 5 della legge cost.n. 1 del1999, sebbene in via transitoria, "irrigidisce" (è l'espressione testuale impiegata dalla Corte nellasent.196 del 2003) la legge elettorale regionale vigente sino all'approvazione dei nuovi statuti,raccordandol'elezione diretta del Presidente della Regione all'attuale sistema elettorale.D'altro canto, va considerata la disposizione contenuta nell'art. 117 comma 7 sulla "parità diaccessouomo donna alle cariche elettive", norma chiaramente indirizzata alla legislazione elettorale insensoampio.Il principio è stato introdotto con riferimento alla legislazione regionale, ma la recentissimalegge cost.n. 1 del 2003 lo ha trasposto, in maniera quasi identica, nell'art. 51 Cost., diventando così unanorma diportata generale, riguardante anche il sistema elettorale nazionale.

B) Negli ultimi anni le riforme (elettorali e poi costituzionali) sul piano localehanno spesso DQWLFLSDWR�quelle centrali.

Proprio da quest'ultima considerazione vorrei muovere, infine, per proporre un'ultimaconsiderazione circa l'impatto che le riforme costituzionali riguardanti la parte autonomisticapossono avere sulla nozione della forma di governo in generale.Come mostrano le vicende riguardanti il principio della parità di accesso alle cariche elettive,se si esamina l'evoluzione complessiva del nostro sistema costituzionale non è infrequenterilevare che il sistema locale ha DQWLFLSDWR�le modificazioni dello Stato centrale.Si pensi, soprattutto alla formula della elezione diretta dei sindaci e dei presidenti di provincia (1.n. 81 del 1993) che - a detta della stessa Corte (sent. n. 2 del 2004) - ha anticipato la riformaregionale. L'attuale pendenza in Parlamento di una proposta di riforma - della quale nonintendo occuparmi -, che prevede tra le altre novità anche l'elezione diretta del SUHPLHU�(sceltasulla quale almeno in tempi passati si è registrato un ampio consenso trasversale), prefigurauno scenario in cui alcuni degli elementi che discutiamo potrebbero divenire ancor piùrilevanti.

5 La concezione della forma dì governo nella giurisprudenza più recente della Corte.

In questa ultima parte del mio lavoro vorrei provare a segnalare se si sono verificati"scostamenti" significativi della giurisprudenza della Corte rispetto ai cardini evidenziati,tenendo ovviamente conto che le pronunce sono ancora poche e cercando, laddove possibile, dìcoglierne il "filo" conduttore.

5.1 La forma di governo parlamentare QRQ�q�XQ�SULQFLSLR�VXSUHPR�GL�RUJDQL]]D]LRQHVRWWUDWWR�DOOD�UHYLVLRQH�FRVWLWX]LRQDOH�Innanzitutto, occorrerà muovere da una considerazione che la Corte esprime nella sentenza n.

2 del2004 (meglio nota come sentenza �&DODEULH� ��La regione Calabria, nel difendersi dinanzi alla Corte, aveva avanzato la richiesta, in viasubordinata,che la Corte sollevasse dinnanzi a sé la "questione di legittimità costituzionale dell'art. 126,comma 3,della Costituzione, per violazione degli articoli 3, 97, 123, 92 e 94 della Costituzione" e, inparticolare,del SULQFLSLR�GHO�SDUODPHQWDULVPR�che ne sarebbe deducibile, secondo il quale un'assembleaelettiva nonpotrebbe essere sciolta per eventi accidentali in permanenza del rapporto fiduciario"77.L'accusa, quindi, è che la riforma costituzionale, introducendo alcune cause discioglimento delConsiglio legate alla morte o all'impedimento del presidente della regione, violi un princìpiocardine

Nostro il corsivo.

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del SDUODPHQWDULVPR�per cui, per riecheggiare l’immagine della sentenza 0DQFXVR��fin quando c'èrapporto fiduciario c'è azione legittima dell'esecutivo.La Corte ammette la questione e la esamina, ma la respinge, affermando un principioestremamente rilevante:� � /D�TXHVWLRQH�FKH�VL�FKLHGH�GL� VROOHYDUH� ULVXOWD�PDQLIHVWDPHQWH� LQIRQGDWD��GDO�PRPHQWR�FKHQRQ�VROR�OD�VWHVVD�IRUPD�GL�JRYHUQR�Gu�WLSR�SDUODPHQWDUH�QRQ�VHPEUD�FRVWLWXLUH�LQ�TXDQWR�WDOHXQ� SULQFLSLR� RUJDQL]]DWLYR� LPPRGLILFDELOH� GHO� VLVWHPD� FRVWLWX]LRQDOH� VWDWDOH�� PD� OR� VWHVVR7LWROR�9�GHOOD�&RVWLWX]LRQH�SUHYHGH�HVSOLFLWDPHQWH�OD�SRVVLELOLWj�GL�GLYHUVH�IRUPH�GL�JRYHUQRD� OLYHOOR� UHJLRQDOH�� SHU� GL� SL�� HVSUHVVDPHQWH� FDUDWWHUL]]DQGRQH� TXHOO�D� LQ� FHUWD� PLVXUD�QRUPDOH� ��� VDOYD� GLYHUVD� YRORQWj� HVSUHVVD� WUDPLWH� DSSRVLWH� GLVSRVL]LRQL� VWDWXWDULH� GLIIRUPL�FRQ� OHOH]LRQH� GLUHWWD� GHO� 3UHVLGHQWH� GHOOD� *LXQWD��� Questa rilevante, anche se isolata,affermazione della Corte conferma quanto si era ipotizzato e cioè che interpretando la nozionedi forma di governo essa non intende svolgere una azione "creativa", ma si limita ad operareuna ricognizione di quanto già era implicito nella sua giurisprudenza ovvero dì quantocostituisca un DFTXLV�dottrinale condivìso.L'affermazione, infatti, secondo cui OD� IRUPD� GL� JRYHUQR� SDUODPHQWDUH� QRQ� SXz� HVVHUHDQQRYHUDWD� WUD� L� SULQFLSL� LPPRGLILFDELOL� GHOOD� QRVWUD� &RVWLWX]LRQH� in base alla notagiurisprudenza sui limiti alla revisione costituzionale, corrisponde certamente all'orientamentodottrinale prevalente.Va invece segnalata la seconda parte del ragionamento espresso nel passaggio citato. La Corte,infatti, ritiene che la possibilità introdotta nel nuovo Titolo V da parte degli statuti di determinare"GLYHUVHIRUPH�GL�JRYHUQR�D�OLYHOOR�ORFDOH���costituisca una prova decisiva dell'esistenza del principiogenerale; quasi che la modificabilità a livello costituzionale della forma di governo comeprincipio generale, trovi sua espressione e conferma nella facoltà attribuita alle regioni diintrodurre forme di governo diverse. Dunque, possiamo dire che il SDUODPHQWDULVPR�non è uncarattere indefettibile del nostro assetto repubblicano ai sensi (e con gli effetti) delTart. 139della Costituzione? E che quindi possa essere abbandonato per forme radicalmente diverse, dicompleta VHSDUD]LRQH� tra assemblee legislative elettive e esecutivi elettivi (in questo senso,tecnicamente,SUHVLGHQ]LDOL�"E' troppo presto per rispondere, probabilmente; dal tenore testuale della sentenza &DODEULDdovrebbe dirsi di sì; ma dal complesso delle altre pronunce sulla elezione diretta del presidentedella Regione, mi pare emerga ancora un deciso IDYRU� della Corte per TXHL� IRUWH� H� FRHVRFRRUGLQDPHQWR� WUD� OHJLVODWLYR� HG� HVHFXWLYR� che costituì, varrà ricordarlo, l'argomentofondamentale con il quale Mortati convinse i membri della II sottocommissione durantel'Assemblea Costituente a scegliere il regime parlamentare, sebbene razìonalizzato secondol'ordine del giorno Perassi.

5.2 II ruolo del consiglio regionale e la trasformazione del "monismo"

A) La differenziazione e la SDULRUGLQD]LRQH� tra la rappresentanza politicanazionale e quella regionale: le sentenze sull'uso del termine "Parlamento regionale", laCorte prende atto della riduzione del PRQLVPR"

Qualche utile considerazione mi pare che possa essere tratta dalle due pronunce che hannorespinto lapretesa avanzata da alcune regioni di utilizzare il termine 3DUODPHQWR�per denominare leproprieassemblee elettive (Liguria e Marche: sentt. nn. 106 e 306 del 2002)78.Soprattutto nella sentenza n. 106 del 2002, la Corte precisa la concezione delrapporto trarappresentanza politica nazionale e regionale in maniera decisamente rilevante, soprattuttorispetto

alla precedente sentenza n. 496 del 2000 che abbiamo già richiamato.In buona sostanza la Corte respinge la pretesa delle regioni sulla base di un — a mio avvisoinsuperabile- dato testuale, per cui la Costituzione riserva alle Camere di cui agli artt. 55 e ss. dellaCostituzione iltermine 3DUODPHQWR�

F. Palermo, �1RPLQD�VXQW�FRQVHTXHQWLD�UHUXP����2YYHUR��LO�IHGHUDOLVPR�QHOOD�&RVWLWX]LRQHPDWHULDOH��in /H�5HJLRQL��n. 5/2002, p. 1198 ss.

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La parte più interessante, però, è quella in cui la Corte — pur non avendone necessità sui pianologico, visto l'argomento assorbente ora richiamato - replica al ragionamentodell'Avvocatura diretto a dimostrare che il termine Parlamento — e l'organo che esso denomina- indichi il depositario esclusivo della sovranità popolare evocata dallo stesso art. 1 della Cost.(riecheggiando così alcuni dei contenuti desumibili dalla precedente sent. n. 496 del 2000). LaCorte, respinge questo assunto affermando che�6L� GHYH� LQ� SURSRVLWR� RVVHUYDUH� FKH� LO� OHJDPH� 3DUODPHQWR�VRYUDQLWj� SRSRODUH� FRVWLWXLVFHLQFRQIXWDELOPHQWH� XQ� SRUWDWR� GHL� SUuQFLSL� GHPRFUDWLFR�UDSSUHVHQWDWLYL�� PD� QRQ� GHVFUuYH� LWHUPLQL�Gu�XQD�UHOD]LRQH�GL�LGHQWLWj��VLFFKp�OD�WHVL�SHU�OD�TXDOH��VHFRQGR�OD�QRVWUD�&RVWLWX]LRQH�QHO� 3DUODPHQWR� VL� ULVROYHUHEEH�� LQ� VRVWDQ]D�� OD� VRYUDQLWj� SRSRODUH�� VHULFD� FKH� OH� DXWRQRPuHWHUULWRULDOL� FRQFRUUDQR� DSODVPDUQH� OHVVHQ]D�� QRQ� SXz� HVVHUH� FRQGLYLVD� QHOOD� VXDDVVROXWH]]D���La Corte prosegue mostrando di tener conto anche delle nuove sfide che derivano dallaintegrazione europea, ma tornando al tema della rappresentanza politica delle autonomie, ricordache: �/HIRUPH�H�u�PRGL�QHL�TXDOL�OD�VRYUDQLWj�GHO�SRSROR�SXz�VYROJHUVL��LQIDWWL��QRQ�VL�ULVROYRQRQHOOD�UDSSUHVHQWDQ]D��PD�SHUPHDQR�OLQWHUD�LQWHODLDWXUD�FRVWLWX]LRQDOH��VL�ULIUDQJRQR�LQ�XQDPROWHSOLFLWj� GL� VLWXD]LRQL� H� GL� LVWLWXWL� HG� DVVXPRQR� XQD� FRQILJXUD]LRQH� WDOPHQWH� DPSLD� GDULFRPSUHQGHUH�FHUWDPHQWH�LO�ULFRQRVFLPHQWR�H�OD�JDUDQ]LD�GHOOH�DXWRQRPLH� WHUULWRULDOL��3HUTXDQWR�ULJXDUGD�TXHVWH�XOWLPH��ULVDOH�DOOD�&RVWLWXHQWH�OD�YLVLRQH�SHU�OD�TXDOH�HVVH�VRQR�D�ORURYROWD�SDUWHFLSL�GHL�SHUFRUVL�GL�DUWLFROD]LRQH�H�GLYHUVLILFD]LRQH�GHO�SRWHUH�SROLWLFR�VWUHWWDPHQWHOHVDWL��VXO�SLDQR�VWRULFR�QRQ�PHQR�FKH�VX�TXHOOR�LGHDOH��DOODIIHUPDUVL�GHO�SULQFLSLR�GHPRFUDWLFRH�GHOOD�VRYUDQLWj�SRSRODUH�,O�QXRYR�7LWROR�9�²�FRQ� ODWWULEX]LRQH�DOOH�5HJLRQL�GHOOD�SRWHVWj�GL�GHWHUPLQDUH� OD�SURSULDIRUPD�GL�JRYHUQR��OHOHYD]LRQH�DO�UDQJR�FRVWLWX]LRQDOH�GHO�GLULWWR�GHJOL�HQWL�WHUULWRULDOL�PLQRULGL� GDUVL� XQ� SURSULR� VWDWXWR�� OD� FODXVROD� GL� UHVLGXDOuWj� D� IDYRUH� GHOOH� 5HJLRQL�� FKH� QH� KDSRWHQ]LDWR� OD� IXQ]LRQH� GL� SURGX]LRQH� OHJLVODWLYD�� LO� UDIIRU]DPHQWR� GHOOD� DXWRQRPLDILQDQ]LDULD�UHJLRQDOH��ODEROL]LRQH�GHL�FRQWUROOL�VWDWDOL�²�KD�GLVHJQDWR�GL�FHUWR�XQ�QXRYR�PRGRGHVVHUH� GHO� VLVWHPD� GHOOH� DXWRQRPLH�� 7XWWDYLD� L� VLJQLILFDWLYL� HOHPHQWL� GL� GLVFRQWLQXLWj� QHOOHUHOD]LRQL�WUD�6WDLR�H�5HJLRQL�FKH�VRQR�VWDWL�LQ�WDO�PRGR�LQWURGRWWL�QRQ�KDQQR�LQWDFFDWR�OH�LGHHVXOOD�GHPRFUD]LD��VXOOD�VRYUDQLWj�SRSRODUH�H�VXO�SULQFLSLR�DXWRQRPLVWLFR�FKH�HUDQR�SUHVHQWL�HDWWLYH� VLQ� GDOOLQL]LR� GHOOHVSHULHQ]D� UHSXEEOLFDQD�� 6HPPDL� SRWUHEEH� GLUVL� FKH� LO� QXFOHRFHQWUDOH� DWWRUQR� DO� TXDOH� HVVH� UXRWDYDQR� DEELD� WURYDWR� RJJL� XQD� SRVLWLYD� HFR� QHOODIRUPXOD]LRQH� GHO� QXRYR� DUW�� ���� GHOOD�&RVWLWX]LRQH�� QHO� TXDOH� JOL� HQWL� WHUULWRULDOL� DXWRQRPLVRQR� FROORFDWL� DO� ILDQFR� GHOOR� 6WDWR� FRPH� HOHPHQWL� FRVWLWXWLYL� GHOOD� 5HSXEEOLFD� TXDVL� DVYHODPH�� LQ� XQD� IRUPXOD]LRQH� VLQWHWLFD�� OD� FRPXQH� GHULYD]LRQH� GDO� SULQFLSLR� GHPRFUDWLFR� HGDOOD�VRYUDQLWjA��L'ampiezza della citazione mi pare sia giustificata dal peso che le affermazionidella Corte hanno nel configurare una nozione "ampia" di rappresentanza, in cui la vicendadel Titolo V mi pare sìa espressiva di una più generale evoluzione dello stesso concetto dìrappresentanza politica (e su questo fenomeno mi limito a citare le sentenze nn. 300 e 301 del2003, in materia di organi direttivi delle fondazioni bancarie, in cui la Corte — ancheutilizzando l'articolo 118, quarto comma, Cost. sulla sussidiarietà ed. "orizzontale" — haesplicitamente ammesso che la rappresentanza di un territorio si esprime attraverso molteplicicanali, non necessariamente di natura "politica" o pubblica). Non penso sì possa negare che unasiffatta ridefinizione del concetto di rappresentanza politica in senso ampio non comporticonseguenze sulla nozione di forma di governo in senso generale e non solo locale.

%��,,�ULHTXLOLEULR�GHOOD�UDSSUHVHQWDQ]D��LO�UHYLUHPHQW�SDU]LDOH�VXOOD�garanzia GL"genere"

Un primo effetto della costituzionalizzazione di alcune disposizioni riguardanti il sistemaelettorale -sebbene in senso lato — mi pare si rifletta nella sentenza n. 49 del 2003.

Torna alla Corte la legge regionale valdostana che intende garantire nella formazione delleliste lapresenza di candidati di "entrambi i sessi", sebbene con una formulazione differenterispetto allaquestione già sottoposta nel 1995 (sulla quale cfr. VXSUD�par. 2.1, D); questa volta, però, la Corte"salva"la legge ed è chiaramente percepibile lo sforzo dei giudici costituzionali di presentarecome unacontinuità giurisprudenziale quella che è evidentemente una svolta.Per realizzare questo scopo nella motivazione la Corte enfatizza le differenze, che pur cisono, tra ilvecchio progetto di legge ed il nuovo. Ma, sebbene lo presenti quasi come un argomentosolo DG

Nostra la sottolineatura.

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DGLXYDQGXP�� la Corte è costretta a riconoscere che �OH� QXRYH� GLVSRVL]LRQL� FRVWLWX]LRQDOL�FXL� VL� DJJLXQVH� ODQDORJD�� DQFKH� VH� QRQ� LGHQWLFD�� SUHYLVLRQH� GHO� QXRYR� DUW�� ����� VHWWLPRFRPPD�� GHOOD� &RVWLWX]LRQH�� FRPH� PRGLILFDWR� GDOOD� OHJJH� FRVWLWX]LRQDOH� Q�� �� GHO� �����SRQJRQR� GXQTXH� HVSOLFLWDPHQWH� ORELHWWLYR� GHO� ULHTXLOLEULR� H� VWDELOLVFRQR� FRPH� GRYHURVDOD]LRQH� SURPR]LRQDOH� SHU� OD� SDULWj� GL� DFFHVVR� DOOH� FRQVXOWD]LRQL�� ULIHUHQGROL� VSHFLILFDPHQWHDOOD� OHJLVOD]LRQH� HOHWWRUDOH��� In realtà, la costituzionaìizzazione del principio delle pariopportunità ha giocato un ruolo decisivo nel consentire una limitazione (invero minima) allibero atteggiarsi del sistema politico, limitazione che prima delle riforme era stata ritenuta deltutto al di fuori del nostro sistema costituzionale. E particolarmente suggestivo il passaggiosuccessivo, in cui emerge chiaramente come la regolazione giuridica sia considerata dalla Corteuna sorta di H[WUHPD� UDWLR� rispetto alla libertà delle forme espressive dei diritti politici: �/HGLVSRVL]LRQL�LPSXJQDWH�GHOOD�OHJJH�HOHWWRUDOH�GHOOD�9DOOH�G$�2VWD�RSHUDQR�VX�TXHVWR�WHUUHQR�WQWURGXFHQGR�XQ�YLQFROR�OHJDOH�ULVSHWWR�DOOH�VFHOWH�GL�FKL�IDXQD�H�SUHVHQWD�OH�OLVWH��4XHOOR�FKH�LQVRPPD�� JLj� VL� DXVSLFDYD� SRWHVVH� DYYHQLUH� DWWUDYHUVR� VFHOWH� VWDWXWDULH� R� UHJRODPHQWDUL� GHLSDUWLWL� �L� TXDOL� SHUz�� ILQRUD�� LQ� JHQHUH� QRQ� KDQQR� PRVWUDWR� JUDQGH� SURSHQVLRQH� D� LUDGXUOHVSRQWDQHDPHQWH� LQ� DWWR� FRQ� UHJROH� GL� DXWRGLVFLSOLQD� SUHYLVWH� HG� HIIHWWLYDPHQWH� VHJXLWH�� q� TXLSHUVHJXLWR� FRPH� HIIHWWR� GL� XQ� YLQFROR� Gu� OHJJH��8Q� YuQFROR� FKH� Vu� JLXVWLILFD� SLHQDPHQWH� DOODOXFH�GHOOD�ILQDOLWj�SURPR]LRQDOH�RJJL�HVSUHVVDPHQWH�SUHYLVWD�GDOOD�QRUPD�VWDWXWDULD�L'inserimento nel "testo" costituzionale di una norma promozionale in tema dirappresentanza di genere ha consentito una legge che in qualche maniera interferisce con lalibertà nella competizione elettorale, limitazione del tutto osteggiata - salvo l'eccezione dellatutela delle minoranze — dalla Corte in precedenza,

C) Quali materie rientrano nella "forma di governo"?CI) II sistema delle fonti, certamente quelle secondarie, ma non WXWWD����la

legge elettorale

,Q�SULPL'j, è chiaro per la Corte che nel concetto di forma di governo rientri la disciplina delsistema delle fonti, quantomeno di quelle secondarie, cosi come si desume dalla sentenza n.313 del 2003, in materia di disciplina del potere regolamentare delle regioni, sentenza cheha suscitato un vivace dibattito in dottrina .Ma un ulteriore argomento D�FRQWUDULLV�su questo tema può essere desunto anche dalla sentenza&DODEULD�in uno dei suoi passaggi più criticati, ma forse anche fraintesi.La regione resistente, infatti, aveva difeso la legittimità delle proprie norme statutarie inmateria elettorale sostenendo che tale materia rientrasse completamente nella autonomiastatutaria in ragione della competenza sulla "forma di governo".A tale rilievo la Corte risponde negativamente con una argomentazione che va còlta, secondome, in "controluce": �1RQ� Vu� SXz� SUHWHQGHUH�� LQ� QRPH� GHOOD� FRPSHWHQ]D� VWDWXWDULD� LQWHPD� GL� IRUPD� GL� JRYHUQR��� Gu� GLVFLSOLQDUH� OD� PDWHULD� HOHWWRUDOH� WUDPLWH� GLVSRVL]LRQLVWDWXWDULH��GDO�PRPHQWR�FKH� LO�SULPR�FRPPD�GHOODUL������HG� LO�SULPR�FRPPD�GHOODUL�����VRQR�GLVSRVL]LRQL�WUD�ORUR�SDUuRUGLQDWH��DQFKH�VH�VXO�SLDQR�FRQFHWWXDOH�SXz�VRVWHQHUVL�FKH�ODGLOOD� VRUPD� GL� IRUHQ�R� z�-�� �R� FyGLQWWXUD� GRYUHEEH`� F�YSU\XzFUH� OD� LLJ�VOD]L"!:�� WKWWSUDuL�RUFU��U"DWWR�FKH��LQYHFH��VXO�SLDQR�GHOOD�&RVWLWX]LRQH�YLJHQWH��OD�SRWHVWj�OHJLVODWLYD�HOHWWRUDOH�q�VWDWDDWWULEXLWD� DG� RUJDQL� HG� D� SURFHGXUH� GLYHUVH� GD� TXHOOL� SUHSRVWL� DOLD� DGR]LRQH� GHOOR� VWDWXWRUHJLRQDOH� H� FKH� TXLQGL� OR� VWDWXWR� UHJLRQDOH� QRQ� SXz� GLVFLSOLQDUH� GLUHWWDPHQWH� OD� PDWHULDHOHWWRUDOH�R�DGGLULWWXUD�FRQWUDGGLUH�OD�GLVSRVL]LRQH�FRVWLWX]LRQDOH�FKH�SUHYHGH�TXHVWD�VSHFLDOHFRPSHWHQ]D�OHJLVODWLYD��\L'argomento, dunque, è il seguente: sul piano concettuale la "GHWHUPLQD]LRQH�GHOOD�IRUPD�GLJRYHUQR�SXz��R�DGGLULWWXUD�GRYUHEEH��FRPSUHQGHUH�OD�OHJLVOD]LRQH�HOHWWRUDOH���ma sul pianogiuridico positivo la Costituzione

V. E. Balboni, ,,�UXROR�GHJOL�6WDWXWL���DXWRQRPLD�q�OD�UHJROD�� L� OLPLWL�VRQR�OHFFH]LRQH��e/D� SRWHVWj� UHJRODPHQWDUH� UHJLRQDOH� QHO� TXDGUR� GHOODXWRQRPLD� VWDWXWDULD�� inwww.forumcostituzionale.it; V. Cocozza, 2VVHUYD]LRQL� LQ� WHPD� GL� SRWHVWj� UHJRODPHQWDUHGRSR� OD� VHQWHQ]D� GHOOD� &RUWH� FRVWLWX]LRQDOH� Q�� ���� GH�� ������ L. Salvcmini, 8OWHULRULULIOHVVLRQL� VXOOD� VHQWHQ]D� GHOOD� &RUWH� FRVWLWX]LRQDOH� Q�� �������� A. LucarelH, /D� SRWHVWjUHJRODPHQWDUH� UHJLRQDOH� QHO� TXDGUR� GHOODXWRQRPLD� VWDWXWDULD�� in www.federaiismi.it. S1

Nostra la sottolineatura.

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vigente prevede una diversa disciplina (che ora qui non interessa ricapitolare), ragion per cui vaesclusa la disciplina diretta del sistema elettorale.L'affermazione è che, in punto di FRQFH]LRQH� ORJLFR�VLVWHPDWLFD� della forma di governo, questasicuramente comprende la disciplina elettorale, mentre in punto di FRQFH]LRQH�VWRULFR�QRUPDWLYD�perciò limitata alla forma del governo regionale così come concretamente disciplinata inCostituzione, essa parzialmente la esclude.

C.2) ^VHJXH��/D�SURURJDQR�degli organi, PD�QRQ�nei casi GHOODUW������&RVW�Una ulteriore specificazione, anche qui direi solo "ricognitiva" del contenuto della forma digoverno, è desumibile dalla sentenza n. 196 del 2003 che richiama la linea argomentativa oraevidenziata in tema di fonti.In essa la Corte è sempre dinanzi al problema di determinare cosa rientri o meno nellanozione di "forma di governo", ma il caso concreto da esaminare, riguarda la disciplinadellaSURURJDWLR�degli organi regionali.La risposta della Corte è ancora una volta in termini di contrapposizione tra la concezione ORJLFR�VLVWHPDWLFD�e quella VWRULFR�QRUPDWLYD��8QD� LQWHUSUHWDWRQH� VLVWHPDWLFD� GHOOH� FLWDWH� QXRYH� QRUPH� FRVWLWX]LRQDOL� FRQGXFH� DULWHQHUH� FKH� OD� GLVFLSOLQD� GHOOD� HYHQWXDOH�SURURJDWLR�GHJOL� RUJDQL� HOHWWLYL� UHJLRQDOL� GRSR� ODORUR� VFDGHQ]D� R� VFLRJOLPHQWR� R� GLPLVVLRQL�� H� GHJOL� HYHQWXDOL� OLPLWL� GHOODWWLYLWj� GHJOL� RUJDQLSURURJDWL�� VuD� RJJL� IRQGDPHQWDOPHQWH� GL� FRPSHWHQ]D� GHOOR� VWDWXWR� GHOOD� 5HJLRQH�� DL� VHQVLGHO�QXRYR�DUWLFROR������FRPH�SDUWH�GHOOD�GLVFLSOLQD�GHOOD� IRUPD�GL�JRYHUQR�UHJLRQDOH��FRVuFRPH� q� OD� &RVWLWX]LRQH� �DUL�� ���� VHFRQGR� FRPPD�� DUL�� ���� VHFRQGR� FRPPD�� FKH� UHJROD� ODSURURJDWLR�GHOOH�&DPHUH�SDUODPHQWDUL�� � Ed ora l'argomento VWRULFR�QRUPDWLYR��Ê�RYYLR��SHUDOWUR�� FKH�JOL� VWDWXWL�� QHO� GLVFLSOLQDUH� OD�PDWHULD��GRYUDQQR�HVVHUH� LQ� DUPRQLDFRQ� L� SUHFHWWL� H� FRQ� L� SUuQFLSL� WXWWL� UuFDYDELOu� GDOOD� &RVWLWX]LRQH�� DL� VHQVL� GHOODUW�� ����SULPR�FRPPD��GHOOD�&RVWLWX]LRQH� �WIU�� VHQWHQ]D�Q������GHO������� (•••)" e dunque si deve�HFFHWWXDUH�OLSRWHVL�GHOOR�VFLRJOLPHQWR�R�ULPR]LRQH��VDQ]MRQDWRUL���SUHYLVWD�GDOODOL������SULPR� FRPPD�� GHOOD� &RVWLWX]LRQH�� ,Q� TXHVWR� FDVR�� WUDWWDQGRVL� GL� XQ� LQWHUYHQWR� UHSUHVVLYRVWDWDOH� ������� q� ORJLFR� FKH� OH� FRQVHJXHQ]H�� DQFKH� LQ� RUGLQH� DOOHVHUFL]LR� GHOOH� IXQ]LRQL� ILQRDOOHOH]LRQH�GHL�QXRYL�RUJDQL�� VLDQR�GLVFLSOLQDWH�GDOOD� OHJJH� VWDWDOH�� FXL� VL� GHYH� ULWHQHUH� FKHODUL�� ����� SULPR� FRPPD�� GHOOD� &RVWLWX]LRQH� LPSOLFLWDPHQWH� ULQYLL�� QRQRVWDQWH� ODYYHQXWDVRSSUHVVLRQH� GHO� YHFFKLR� DUL�� ����� TXLQWR� FRPPD�� QRQ� SRWHQGRVL� VXSSRUUH� FKH� UHVWL� QHOODGLVSRQLELOLWj� GHOOD� 5HJLRQH� GLVSRUUH� OD� SURURJD� GHL� SRWHUL� GL� RUJDQL� VFLROWL� R� GLPHVVL� DVHJXLWR� GL� JUDYL� LOOHFLWL�� R� OD� FXL� SHUPDQHQ]D� LQ� FDULFD� UDSSUHVHQWL� XQ� SHUuFROR� SHU� ODVLFXUH]]D�QD]LRQDOH��Anche qui riemerge la discrasia tra ODPSLH]]D�teorico-concettuale del termine forma di governo(che assorbirebbe la disciplina della SURURJDWLR� degli organi) e la sua concreta definizionestorico-normativa (che invece la esclude a favore della legge statale).

5.3 II ruolo dell'Esecutivo: la WUDVIRUPD]LRQH�GHO�UDSSRUWR�ILGXFLDULRResta, dunque, da osservare l'altro versante della forma di governo: il fondamentodell'azionedell'esecutivo.Qui le novità introdotte in Costituzione, sebbene in via transitoria (ovvero "normale", comesostienela sentenza &DODEUuD���sono notevolmente incisive sul piano formale.SÌ prevede l'elezione a suffragio diretto del presidente della regione, che nomina e revoca Ìmembridella giunta - "organo esecutivo della regione" -, ne dirige la politica e ne è responsabile(Artt. 121,

122 H�123 Cost.).

$����/HOH]LRQH���GLUHWWD���GHO���FDSR���GHOOHVHFXWLYR���QRQ������FRPSRUWDQHFHVVDULDPHQWH���OD�IXRULXVFLWD�GDOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR�SDUODPHQWDUH��OD�FODXVROD�GHOHG��VLPXO�VWDEXQW�VLPXO

Nostra la sottolineatura,

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FDGHQW�FRPH�FDUDWWHUH�SUHIHUHQ]LDOH�GHOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR�QHR�SDUODPHQWDUH�SUHYLVWDGDOOD�&RVWLWX]LRQHUna prima considerazione emerge dalla giurisprudenza più recente: la Corte non interpretal'elezionediretta del presidente della Regione come l'adozione di uno schema di rigida separazionetale darappresentare la definitiva fuoriuscita dalla forma di governo parlamentare, secondo quellaconcezionePLQLPDOH�che abbiamo cercato di ricostruire.L'iniziale affermazione di questa posizione si può trovare in una ordinanza che in realtàanticipa diquattro anni la sentenza &DODEULD�(ordinanza a firma dello stesso giudice relatore, ma, comenoto, nonredattore, della sentenza &DODEULD�stessa) e che invero ne prefigura alcuni passaggi.E' l'ordinanza n. 305 del 2000 in cui la Corte si trova ad esaminare la legge regionalesiciliana cheprevedeva 9�elezione diretta del sindaco e, pur occupandosi di forma di governo locale, presentaprofilidi portata assolutamente generale.L'argomentazione del Tar remittente è acuta: la possibilità deì Consiglio comunale disfiduciare ilsindaco direttamente eletto dal popolo (e, si badi, con possibilità di voto disgiunto rispettoalle Hsteconsiliari), contrasterebbe con il principio della sovranità popolare sancito nello stesso art. 1dellaCostituzione.Il problema è considerato "manifestamente infondato" - di qui la semplice ordinanza - masugliargomenti occorrerà invece soffermarsi .La Corte respinge le ragioni addotte dai giudici D�TXLEXV��innanzitutto, sostenendo �FKH�OD&RVWLWXLWRQH�QRQ�LPSRQH�DO�OHJLVODWRUH��SHU�TXDQWR�DWWLHQH�DOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR�GHOOHQWH�ORFDOH��ODVFHOLD�IUD�PRGHOOL�DVWUDWWDPHQWHSUHGHIuQLWL�H�ULSLGL�QHOOD�ORUR�WLSLFLWj��[ragion per cui] // SULQFLSLR�GHOOD�HOH]LRQH�GLUHWWDGHO�VLQGDFR�QRQ�FRPSRUWDQHFHVVDULDPHQWH��XQ���UDSSRUWR��GL�UuJLGD�VHSDUD]LRQH��FRQ��LO�FRQVuJOLR��FRPXQDOH����EHQVu��HFRPSDWLELOH����VHFRQGR��ODGLVFUH]LRQDOLWj�GHO�OHJLVODWRUH��FRQ�OD�SUHYLVLRQH�FKH�LQWHUFRUUD�FRQ�LO�SUHGHWWR�RUJDQRUDSSUHVHQWDWLYR�XQ�UDSSRUWR�GL�FRHVDFROODERUD]LRQH�H�Gu�LQLQWHUURWWR�FRRUGLQDPHQWR��La previsione della elezione diretta non comporta, dunque, l'adesione automatica a formedi tipopresidenziale"4.Ma è fondamentale osservare come la Corte prosegue per dare forza ai suoi argomenti:�1RQ�SXzFRPXQTXH�GLUVL�LQ�FRQWUDVWR�FRQ�LO�SULQFLSLR�FKH�OD�VRYUDQLWj�DSSDUWLHQH�DO�SRSROR�ODSUHYLVLRQH�FKH�LO�FRQVLJOLR�FRPXQDOH�PHGLDQWH�YRWR�GL�VILGXFLD��SRVVD�IDU�FHVVDUH�GDOOD�FDULFD�LO�VLQGDFR�GLUHWWDPHQWH�HOHWWR�TXDQGR��DOOD�DSSURYD]LRQH�GHOODUHODWLYD�PR]LRQH��FRQVHJXH�QRQ�VROR�OD�ULPR]LRQH�GHO�VLQGDFR��EHQVu�DQFKH�OR�VFLRJOLPHQWRGHO�FRQVLJOLR�FRPXQDOH�HG�LOULFRUVR�DG�XQD�QXRYD�FRQVXOWD]LRQH�SRSRODUH��FKH�ULVWDELOLVFD�OH�IRUPH�GHOOD�QHFHVVDULDFROODERUD]LRQH�IUD�u�GXH�RUJDQL�GL

JRYHUQR�GHO�FRPXQH�� � � � � �OD�FRPSDWLELOLWD�GL�WDOH�SURFHGLPHQWR�FRQ�L�SULQFLSL�FRVWLWX]LRQDOL�UHODWLYL�DOOD�IRUPD�GLJRYHUQR�GHOOH�DXWRQRPuHORFDOL�SXz�WURYDUH�DQFKH�FRQIHUPD�QHOOD�OHJJH�FRVWLWX]LRQDOH����QRYHPEUH�������Q�����ODTXDOH��PRGLILFDQGR�JOL�DUWuFROL��������������H�����GHOOD�&RVWLWX]LRQH��KD�VWDELOLWR��SHU�TXDQWR�DWWLHQH�DL�UDSSRUWL�IUD�JOLRUJDQL�GHOOD�5HJLRQH��FKHTXDORUD�LO�3UHVLGHQWH�VuD�HOHWWR�D�VXIIUDJLR�GLUHWWR�GDO�FRUSR�HOHWWRUDOH�UHJLRQDOH��OLVWLWXWRGHOOD�VILGXFLD�FRQVLOLDUH�QRQ�q� --��������O � O

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-SUHFOXVR��PD�DOOD�HVSUHVVLRQH�GHOOD�VILGXFLD�FRQVHJXH�OR�VFLRJOLPHQWR�GHO�FRQVLJOLR�UHJLRQDOH�DUW�������TXDUWR�FRPPD��GHOOD�&RVWLWX]LRQH��8s.La Corte afferma, quindi, che comunque non può ritenersi contrario al principio di sovranitàpopolare la sfiducia del sindaco da parte del Consiglio, se a questa segue lo scioglimento delConsiglio stesso, in modo tale da ristabilire �OD�QHFHVVDULD�FROODERUD]LRQH�IUD�L�GXH�RUJDQLGL� JRYHUQR��� E proprio ad ulteriore dimostrazione di tale principio la Corte richiama lariforma costituzionale del 1999 che introduce anche per il presidente eletto della Regione laregola del cosiddetto VuPXOVWDEXQW��VLPXOFDGHQW��Questa linea emerge e si precisa nelle più notepronunce successive: dapprima la 304 del 2002 sulla legge statutaria delle Marche (in cui laregione tenta di aggirare nel periodo transitorio la regola del VuPXO� VWDEXQW�� VLPXO� FDGHQW�perlomeno in caso di morte ed impedimento deì presidente, attraverso un

A. Ridolfi, 0R]LRQH�GL�VILGXFLD�DO�VLQGDFR�H�IRUPD�GL�JRYHUQR�FRPXQDOH�LQ�6LFLOLD��in*LXULVSUXGHQ]D�FRVWLWX]LRQDOH��n. 1/2003, p. 1639 ss.S4 A. Lucarelli, )RUPH��GL�JRYHUQR��H�SOXUDOLVPR��LVWLWX]LRQDOH�QHL����SURFHVVL�VWDWXWDULUHJLRQDOL����in Rassegna parlamentare, n. 1/2002, p. 43 ss. 35 Nostra la sottolineatura.

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Vice-presidente), che, com'è noto, la Corte annulla affermando che la UDWWR�della riformacostituzionale è quella di �JDUDQWLUH�PHGLDQWH�LO�YuQFROR�GHO�VuPXO�VWDEXQW��VLPXO�FDGHQW��ODVWDELOLWj�GHOOHVHFXWLYR�UHJLRQDOH���Successivamente interviene la più volte citata sentenza&DODEULD��sent. n. 2 del 2004. Sarà bene precisare che, in questa sede non intendovalutare il PHULWR�della decisione della Corte (se abbia ben compreso o meno lascelta della regione e se ne abbia rispettato l'autonomia costituzionalmentegarantita); rimanendo coerente al tema che qui si sta esaminando, vorrei invecerichiamare l'attenzione sul modo in cui la Corte ha in questi casi utilizzato la nozione diIRUPD�GL�JRYHUQR�(in questo caso, quella della elezione diretta del Presidente dellaregione).Essa, in continuità con le decisioni sopra richiamate concepisce la prevista("normale") forma di governo - espressa dalle parole "Presidente eletto a suffragiouniversale e diretto" - come �FDUDWWHUL]]DWD�GDOODWWULEX]LRQH�DG�HVVR�GL�IRUWL�H�WLSLFL�SRWHULSHU� OD�JHVWLRQH�XQLWDULD�GHOOLQ�GLULJR�SROLWLFR�H�DPPLQLVWUDWLYR�GHOOD�5HJLRQH� �QRPLQD� HUHYRFD� GHL� FRPSRQHQWL� GHOOD� *LXQWD�� SRWHUH� GL� GLPHWWHUVL� IDFHQGR� DXWRPDWLFDPHQWHVFLRJOLHUH�VLD�OD�*LXQWD�FKH�LO�&RQVLJOLR�UHJLRQDOH���O come afferma in XQ� DOWUR�passaggio, fondamentale, �'L� FHUWR� LQ� VLVWHPL� LVWLWX]LRQDOLQHL�TXDOL�DQFKH�LO�YHUWLFH�GHOOHVHFXWLYR�VLD�HOHWWR�GLUHWWDPHQWH�GDO�FRUSR�HOHWWRUDOH�QRQ�VXVVLVWHLO�WUDGL]LRQDOH�UDSSRUWR�ILGXFLDULR�FRQ�LO�FRQVLJOLR�UDSSUHVHQWDWLYR�GHOOLQWHUR�FRUSR�HOHWWRUDOH�WDQWR� FKH� LQ� DVVHWWL� LVWLWX]LRQDOL� GHO� JHQHUH� DSSDUH� WXWWDOWUR� FKH� LUUDJLRQHYROH� FKH� ORUJDQRPRQRFUDWLFR�HOHWWR�GLVSRQJD�DQFKH�GHO�SRWHUH�GL�GLPHWWHUVL�WUDVFLQDQGR�FRQ�Vp�OLQWHUR�VLVWHPDGHOOH�LVWLWX]LRQL�UDSSUHVHQWDWLYH��HYLGHQWHPHQWH�RYH�YDOXWL�FRPH�LUUDJJLXQJLELOH�ODWWXD]LRQH�GHOSURJUDPPD�GL�JRYHUQR�VXOOD�FXL�EDVH�q�VWDWR�HOHWWR�� � �Dunque, il potere deì Presidente della regione di provocare con le proprie dimissionilo scioglimento dei consigli rappresenta l'evoluzione da una �WUDGL]LRQDOH��visione delrapporto fiduciario verso una "nuova" visione (non più tradizionale) dello stesso8'; ciò adimostrare che non siamo usciti dall'ambito della forma di governo parlamentare,giacché permane ed anzi si accentua, la necessità di una �FRHVD� FROODERUD]LRQH� H� GLLQLQWHUURWWR� FRRUGLQDPHQWR�� tra legislativo ed esecutivo, per utilizzare la terminologia dellaordinanza n. 305 del 2000; coesione che, come abbiano detto, rappresenta il caratteredominante, sin dalla assemblea costituente, della forma di governo parlamentare.

���$OFXQL�VSXQWL�FRQFOXVLYL���� ,,�FRQWHQXWR�PLQLPR�GHOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR�QHR�SDUODPHQWDUH��DG�HOH]LRQHGLUHWWD�GHOFDSR�GHOOHVHFXWLYR���WUD�HVHFXWLYR�H�DVVHPEOHD�HOHWWLYD�FL�GHYH�HVVHUH�XQ��UDSSRUWR�GLFRHVDFROODERUD]LRQH�HG�LQLQWHUURWWR�FRRUGLQDPHQWR�Mi pare che dalla pur rapida analisi condotta sulle pronunce più recenti, emerganoalcune prime indicazioni sulla evoluzione del modo dì concepire la forma di governoda parte della Corte. Riassumendo in maniera schematica:a) La forma di governo QHR�SDUODPHQWDUH�è una YDULDQWH�della forma di governoparlamentareb) L'elemento di innovazione rispetto al regime parlamentare "classico" è l'elezionediretta del capodell'esecutivoe) L'elemento di trasformazione del rapporto fiduciario, che invece sta a garantire lapermanenza nello schema fondamentale del parlamentarismo, è la clausola VLPXO�VWDEXQW�VLPXO�FDGHQWd) II FRQWHQXWR�PLQLPR�della forma di governo QHRSDUODPHQWDUH� (ad elezione diretta delcapo dell'esecutivo) deve, dunque, individuarsi nella necessità che tra esecutivo eassemblea elettiva esista e permanga un �UDSSRUWR� Gu� FRHVD� FROODERUD]LRQH� HG� LQLQWHUURWWR

FRRUGLQDPHQWR����� 6L�FDSRYROJH�LO�UDSSRUWR�WUD�IRUPD�GL�JRYHUQR�H�VLVWHPD�SROLWLFR��OD�IRUPDGL�JRYHUQRLQIOXHQ]D�LO�VLVWHPD�SROLWLFR"�,O�VLVWHPD�SROLWLFR�q�XQD�YDULDELOH�GLSHQGHQWHGHOOD�IRUPD�GLJRYHUQR"�9HUVR�XQD�QR]LRQH�SUHVFULWWLYD�GL�IRUPD�GL�JRYHUQR�Volendo proporre una rapida valutandone sintetica, mi pare che il panoramagiurisprudenziale più recente sia attraversato da due linee evolutive apparentemente traloro contrastanti.

Nostra la sottolineatura. 87 S. Ceccanti, /D�VHQWHQ]D�VXOOR�6WDWXWR�&DODEULD��FKLDUD�FRQYLQFHQWH��IHGHUDOLVWD��in www.forumcostituzionale.it

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Nel momento in cui la Corte prende atto che la forma di governo non fa parte di quei principisupremidi organizzazione che compongono il QRFFLROR�GXUR�dell’assetto costituzionale, essa sembrapassare dauna nozione GHVFULWWLYD�ad una nozione SUHVFULWWLYD�di forma di governo.L'impressione, infatti, è che, fino alla riforme del 1999, la Corte abbia considerato il sistemapoliticocome una variabile LQGLSHQGHQWH�dell'assetto costituzionale della forma di governo, nel sensoche lemodificazioni del sistema politico non richiedevano previe modifiche delle normecostituzionali sullaforma di governo, norme, d'altro canto, notoriamente scarne e sufficientemente "adattabili".Con le riforme del 1999-2001, la Corte prende atto che una certa modificazione del sistemapolitico,agevolata dalle nuove leggi elettorali indotte dai referendum degli anni '90, si è, percosì dire,"costi tuzionalizzata".Anticipata dall'introduzione della elezione diretta dei sindaci e dei presidenti di provincia -attraversola legge ordinaria - la previsione costituzionale della elezione diretta del presidente della regionecomeforma "normale" di governo, ancorché transitoria, indica chiaramente una "VFHOWD�SHU�ODVHPSOLILFD]LRQH�GHOVLVWHPD�SROLWLFR�D�OLYHOOR�UHJLRQDOH�H�SHU�OD�XQLILFDWRQH�GHOOR�VFKLHUDPHQWR�PDJJLRULWDULRLQWRPR�DOOD�ILJXUD�GHO�SUHVLGHQWH�(sent. n. 2 del 2004).Per la prima volta, quindi, una certa modificazione del sistema politico (la sua VHPSOLILFD]LRQH��èritenutauna risultante della applicazione delle norme costituzionali sulla forma di governo e nonviceversa.La Costituzione — su questo tema - da "recettore" delle dinamiche politiche,diviene un"determinante".Soprattutto nella sentenza n. 2 del 2004, ma già da prima come ho cercato di mettere inevidenza, si hal'impressione che la Corte inizi ad usare in modo �SUHVFULWWLYR��la nozione di forma digoverno e ladimostrazione più chiara di ciò è che essa comincia a colpire quelle che potremmo definire"tatticheelusive" del dettato costituzionale: la legge marchigiana sul vice presidente o 1'"indicazione" delpresidente nello statuto calabrese (sentt. nn. 304 del 2002 e 4 del 2004). Casi in cui il sistemapoliticocerca di DJJLUDUH�le norme costituzionali, continuando ad affermare una certa "signoriasostanziale" dellamaggioranza politico-assembleare.La Corte, in questi casi, ribadisce bensì la libertà del sistema politico regionale di dotarsi diforme digoverno DOWHUQDWLYH�rispetto a quella "normale", ma non di "frodare" i vincoli che laCostituzione ponein materia di forma di governo,Penso sia presto per valutare se, soprattutto in prospettiva, questo progressivo"''irrigidimentocostituzionale" della forma di governo sia da considerarsi un bene o un male; mi limito a

registrare chela Corte facendosene interprete, si è dimostrata nella sua giurisprudenza sui primitentativi dielaborazione statutaria, una �FXVWRGH�GHOOD�VFHOWD�PDJJLRULWDULD ��Scelta che, sì badi, è avvenutanel 1993attraverso le riforme elettorali a livello ordinario, ma è ormai transitata, quantomenoparzialmente, alivello costituzionale, passando attraverso la previsione della forma di governo "normale" delleregioni,Mi pare quindi che, concludendo questa disamina, si possa tentare una ipotesiricostruttiva delparticolare modo in cui la nostra Corte costituzionale concepisce ed utilizza la nozione di"forma digoverno".Fin quando il sistema politico si presenta con un assetto sufficientemente stabilizzato, ilgiudicecostituzionale tende ad interpretare le previsioni sulla forma di governo in maniera"minimale" etendenzialmente "descrittiva"; lasciando, dunque, ampio spazio alia signoria sostanzialedellamaggioranza politica nel conformare le "regole" di governo all'interno dei "principi"costituzionali.Quando, invece, il sistema politico è in transizione, attraversato da dinamiche aperte espessoconflittuali88, essa preferisce LUULJLGLUH�la sua ìnterpretazione dei principi costituzionali,preferendo unanozione maggiormente SUHVFULWWLYD�della stessa forma di governo.Quest'ultima è la fase attualmente in corso ed è prevedibile che 1' atteggiamento menoflessibile dellagiurisprudenza costituzionale sia destinato a durare fintantoché il cammino verso un nuovo estabileassetto politico bipolare non abbia completato definitivamente la sua parabola evolutiva.

88 Per una disamina delle attuali tendenze del sistema politico e dei suoi riflessi sulla forma di governo siveda A. D'Andrea (a cura di) /R�VYLOXSSR�ELSRODUH�GHOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR�LWDOLDQD��Giuffrè, Milano, 2003,(in particolare p. 329 e ss).

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Paolo Barile concludendo il noto convegno fiorentino su �&RUWH�FRVWLWX]LRQDOH�H�VYLOXSSR�GHOODIRUPD�GLJRYHUQR�LQ�,WDOLD��del 1981 , sintetizzava l’evoluzione del primo venticinquennio dellagiurisprudenzacostituzionale sostenendo che tra la difesa delle regole sulla forma di governo (la"centralità delparlamento") e la difesa del garantismo - entrambi "pilastri della nascente democrazia"voluta daicostituenti - la Corte aveva preferito il secondo, anche a costo della creazione di un"regimeparlamentare atipico".In quel primo scorcio di vita repubblicana, infatti, era stato fondamentale radicare lademocrazia90 -vale a dire, i principi della "forma di stato" - anche rispetto alla definizione della forma digoverno.L'impressione è che, dopo la turbolenta fase degli anni 80 e 90, la Corte abbia oggi unnuovoatteggiamento.Ritenuto ormai consolidato il sistema democratico, essa sembra disporsi ad un controllo piùstringentedella forma di governo.Per ora al suo vaglio hanno cominciato ad essere sottoposti i primi prodotti del"laboratorio"rappresentato dalla attuale fase di riforma statutaria regionale; sarà interessante osservare cosaaccadràsul versante dei rapporti tra gli attori della forma di governo statale,

89 P. Barile, E. Cheli, S. Grassi (a cura di), &RUWH�FRVWLWX]LRQDOH�H�VYLOXSSR�GHOOD�IRUPD�GL�JRYHUQR�LQ,WDOLD��II Mulino,Bologna, 1982.90 "Se la democrazia italiana si è dimostrata e si dimostra tutt'ora dura a morire, lo si deve anche,complessivamente ataluni degli indirizzi prevalsi in Corte costituzionale" P. Barile, &RUWH�FRVWLWX]LRQDOH�H�VYLOXSSRGHOOD�IRUPD�GL�JRYHUQRLQ�,WDOLD��VLQWHVL��in P. Barile, E. Cheii, S. Grassi (a cura di), &RUWH�FRVWLWX]LRQDOH�����FLW��p. 546,

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