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3 de Noviembre de 2014
Gobernanza Retos y perspectivas en México
Guillermo De Alva Sánchez SALÓN 100 FACULTAD DE DERECHO UNIVERSIDAD LA SALLE
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Índice
Contenido
Índice ..................................................................................................................... 1
Introducción ........................................................................................................... 2
Capítulo 1: Para empezar; las falsas promesas de la democracia bajo la óptica de
Norberto Bobbio. .................................................................................................... 3
Capítulo 2: Nociones históricas de gobernanza y otros conceptos relevantes. ...... 6
Capítulo 3: Teorías actuales alrededor del concepto de gobernanza. .................... 8
3.1 Tesis de la Disolución del Estado ................................................................. 8
3.2 Tesis de la Transformación del Estado ....................................................... 10
Capítulo 4: Actores públicos, privados y sociales relevantes en la gobernanza
mexicana ............................................................................................................. 12
4.1 Actores públicos que han influido en las decisiones de gestión pública. ..... 13
4.2 Actores privados que han influido en las decisiones de gestión pública. ..... 14
4.3 Actores sociales que han influido en las decisiones de gestión pública. ..... 16
4.3.1 Importancia y origen de las Organizaciones No Gubernamentales. ...... 18
4.3.2 Concepciones de las ONG. .................................................................. 18
4.3.3 Definición legal, estructural-operacional y funcional de las ONG. ......... 19
2
Capítulo 5: Panorama contemporáneo de la gobernanza en México y esfuerzos a
seguir en los próximos años en los tres niveles de gobierno. ............................... 21
Conclusiones ....................................................................................................... 24
Referencias .......................................................................................................... 26
Introducción
¿Hasta dónde podemos participar?, ¿Mediante qué mecanismos? Son preguntas
que hoy en día cualquier adolescente o adulto se formulan respecto a los asuntos
de la vida pública. Con las crisis de la década de los ochentas, el Estado tuvo que
mostrar mayor apertura frente a la sociedad civil, considerando sus demandas y
no quedándose únicamente con el aspecto técnico que caracterizaba al gobierno.
Además, tenemos aquella crítica desmesurada de Norberto Bobbio, frente a las
promesas que en un inicio planteó la democracia y que realmente nunca se
lograron cumplir plenamente. Quejas sobre la educación, los servicios públicos, la
calidad de nuestros gobernantes y su juicio, entre otras; son temas recurrentes de
primeras planas de periódicos confiables y también de folletines que sacan fotos
grotescas de manera diaria para entretener a los pasajeros de la red de transporte
público.
Una sociedad con más apertura, con más posibilidades de comunicación y de
organización para exigir sus inquietudes y satisfacer sus necesidades; es la
sociedad que el gobierno de hoy debe contemplar cono un agente que tarde o
temprano querrá llevar la dirección plena o mayoritaria de los asuntos de la
agenda pública. Por esto mismo, se debe buscar ávidamente una educación casi
instantánea, una identidad firme ante un panorama globalizador, unos valores y
una ética sustentada en el nacionalismo pero en una apertura racional que
contemple la necesidad de interdependencia entre los distintos países.
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Para todo ello, y considerando a los actores privados, públicos y sociales como la
promesa de integración de ese nuevo concepto llamado gobernanza, es para lo
que el presente trabajo se ha desarrollado, con miras a que el lector pueda
identificar las zonas de oportunidad y de riesgo que se le presentan, así como los
retos que deberá encarar y el compromiso que deberá asumir si quiere lograr un
mayor bienestar para su generación y las venideras en concordancia con los
ideales que tanto ha exigido la sociedad civil desde décadas anteriores.
Capítulo 1: Para empezar; las falsas promesas de la
democracia bajo la óptica de Norberto Bobbio.
Para el desarrollo de la presente investigación es esencial partir de preceptos
sumamente delimitados que nos permitan abstraer las características necesarias y
bases de los sistemas políticos democráticos. Una de las voces más reconocidas
en dicho ámbito, es Norberto Bobbio, un politólogo italiano sumamente reconocido
por su contribución y acertada crítica a aspectos relevantes en el desarrollo de las
principales democracias del mundo occidental en el siglo pasado.
En su obra El futuro de la democracia (1986, págs. 13-31), expone varios
elementos que son dignos de retomarse en nuestro presente trabajo. Podemos
comenzar con lo que él llama una definición mínima de democracia, donde lo
esencial, es que la democracia se distingue de cualquier otra manera de gobernar
por un precepto auténtico y único; el establecimiento de un conjunto de normas
que dicten quien está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo que
procedimientos.
El italiano nos recuerda que todo grupo está forzado a tomar decisiones colectivas
obligatorias para todos sus miembros con motivo de su sobrevivencia, en el
interior y exterior del grupo; pero estas decisiones fundamentalmente están
tomadas por individuos que pueden ser susceptibles a ciertos intereses, lo cual se
convierte en una preocupación inherente al régimen democrático. Con objeto de
que estas decisiones puedan ser reconocidas como dictadas por la voluntad
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colectiva, es necesario que sea tomada dentro de un marco estricto de reglas que
definan el procedimiento de cada una de estas decisiones de la vida pública.
En este proceso, la distinción particular que lleva un régimen democrático, es que
las decisiones colectivas descansan en un número muy elevado de miembros del
grupo. Es cierto que el ideal es que toda la población vote y que esté de acuerdo
al tomar las decisiones, pero tal como lo sugiere el estudioso, es prácticamente
imposible pensar en lograr algo así; por lo que podemos hablar entonces del
fenómeno de la democratización, un elemento crucial en el continuo desarrollo de
cualquier país democrático. Arriba se ha mencionado de manera extensa lo que
significa, sin embargo no está por demás recordarlo y enmarcarlo en la obra
mencionada de Norberto Bobbio; donde esencialmente se refiere a este concepto,
como algo que todos los países están buscando para alentar a su población y
convencerla de llevar buen rumbo.
Consiste en liberar progresivamente, las capacidades del voto y de acción en la
esfera pública, a un sinfín de actores que buscan ejercer su influencia directa en el
medio. Lo anterior es bastante reconfortante en cuestiones de libertad individual,
sin embargo conviene revisar aún cierto número importante de aquellas promesas
que en palabras de Bobbio, la democracia hizo en su surgimiento y que en
realidad, se han cumplido de manera incipiente y con nuevos fenómenos en
nuestro contexto contemporáneo, se van teniendo rendimientos decrecientes en la
satisfacción directa de los mismos, lo que tarde o temprano desencadenará un
movimiento de desconfianza e incredibilidad de los ciudadanos para con sus
organismos gubernamentales.
El nacimiento de la sociedad pluralista, es el primero de estos falsos ideales que
impulsaron a la democracia en aquella transformación de la humanidad en los
siglos pasados. Dentro de este proceso de cambio, encontramos tres sucesos que
muchos teóricos europeos aceptan como base para la filosofía social de la época
moderna y que propiciaron la formación de la concepción individualista de la
sociedad y del Estado.
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El primero de ellos, es el contractualismo que supone la existencia de un pacto
que suprime el Estado natural para dotar al hombre de una libertad civil en donde
se puede desarrollar plenamente. Posteriormente, el nacimiento de la economía
política, de una necesidad ferviente de regular las transacciones económicas en
su vida para lograr un mejor crecimiento que siente precedente de una mejor
calidad de vida en una sociedad moderna. Por último, la filosofía utilitarista
representada por exponentes como Mill, por la que el único criterio para una ética
objetiva son las condiciones individuales, por lo que se inicia la creencia de que el
bien común es la suma de los bienes individuales.
El siguiente punto que Bobbio retoma en su obra, es la reivindicación de los
intereses, que con la llegada de la democracia moderna, como democracia
representativa, debía de ser caracterizada por la representación política, es decir,
un sistema donde el representante no puede ser sometido al mandato obligatorio y
en el cual, debe velar primeramente por los intereses del Estado y en
consecuencia, por el bienestar de aquellos que lo han elegido.
Como tercera falsa promesa en palabras del mismo teórico, siguen las oligarquías
de poder y como cuarto, el espacio limitado. Del tercero podemos retomar el
argumento de Schumpeter por el cual afirma que la característica de un gobierno
democrático no es la ausencia de élites, sino la presencia de muchas de ellas
compitiendo entre sí por la conquista del voto popular. Por la cuarta promesa, se
expone la urgente necesidad de conquistar nuevos espacios para la participación
ciudadana en un régimen democrático, para el correcto uso de la capacidad
electoral en la toma de decisiones que afecten sectores importantes de la
administración pública.
El quinto pilar desquebrajado es la existencia del poder invisible en nuestros días.
Este poder, se basa directamente en todas aquellas fuerzas no legítimas por vía
de derecho que ejercen su fuerza sobre cierta parte de la población; un ejemplo
claro es el problema del narcotráfico en México, y en Italia según lo expuesto en la
obra del politólogo italiano, el poder que ejerce la mafia a plena luz del día.
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Por último, la sexta promesa nunca cumplida es la que se refiere a la educación
de la ciudadanía. El limitar la capacidad de decisión a ciertos sectores de la
población, ha sido una regla constante bajo el argumento de la carencia de la
población para dirigir al Estado en temas de la vida pública. Sectores liberales
argumentan que estos sectores no educados podrían decidir acertadamente al
buscar el bien común, pero la ideología conservadora demuestra mediante la
teoría económica que es imposible que esto se cumpla, ya que este tipo de
personas incurren en la práctica de conductas que generan distorsionadores
económicos. Por todo lo anterior, la democracia prometió impartir progresivamente
una educación más amplia que pudiera preparar a la mayoría de los ciudadanos
para poder democratizar el aparato burocrático confiando en la capacidad
intelectual que estos pudieran adquirir posteriormente, sin embargo, es claro que
esta promesa no se ha cumplido más que de manera incipiente, y que el camino
que debemos tomar en esa materia está muy lejos de que estamos utilizando
actualmente en la mayoría de los regímenes democráticos.
Capítulo 2: Nociones históricas de gobernanza y otros
conceptos relevantes.
Recapitular es algo indispensable para tratar de esclarecer la esencia de ambas
posturas teóricas vistas en el marco teórico, para ello, debemos recordar
brevemente los antecedentes que dieron lugar a esta evolución (o bien,
revolución), del Estado y de sus instituciones en un panorama globalizador.
Dentro del estudio de los mencionados antecedentes, es sumamente importante
considerar el trabajo del Dr. Luis Aguilar Villanueva (El gobierno del gobierno,
2013, págs. 1-11), quien en una publicación del Instituto Nacional de
Administración Pública, A.C.; nos expone una cronología completa de todo aquello
que rodeó el nacimiento del concepto de la nueva gobernanza.
Señala entonces, que han sido dos los motivos que en los últimos treinta años han
impulsado mundialmente las reformas de la administración pública, que han
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modificado su normatividad, tamaño, forma de organización, sistemas y relación
con los ciudadanos. El primero de ellos es la crisis fiscal de los Estados sociales
(por ejemplo la del Estado mexicano desarrollador en los años 80), que forzó al
Estado a implementar una política de ajuste con motivo de reconstruir y asegurar
el equilibrio de las finanzas públicas, exigiendo la costo-eficiencia de las políticas,
los programas y los servicios del sector público, cuyo gasto innecesario fue
considerado una causa del constante desequilibrio fiscal y bajo desempeño del
gobierno que provocaba escepticismo sobre la capacidad directiva del mismo en la
sociedad, así como la duda sobre la verdadera utilidad de la política misma dentro
del Estado.
El segundo fenómeno que originó dicha situación fue la crisis política de los
regímenes autoritarios o totalitarios de buena parte de los Estados sociales y
desarrolladores, que se habían vuelto insostenibles por la arbitrariedad, corrupción
y atropello de derechos. Esto obligó a sus administraciones a la democratización
de los regímenes políticos, transformando el modo discrecional de gobernar y
exigiendo transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana en la
esfera pública.
Ya en un panorama propicio a la transformación de las entidades
gubernamentales, surgieron una serie de nuevos conceptos que reconocidos
politólogos y estudiosos de la administración pública han insertado en el
vocabulario de su doctrina. Uno de ellos es la Nueva Gestión Pública, la cual se
originó a través de las dos vertientes utilizadas por la mayoría de los gobiernos
que se trasladaron de regímenes de bienestar a regímenes modernos; la política
de ajuste de las finanzas públicas y la del ajuste de la economía política. Ésta
última significó una nueva relación directa entre el Estado y el mercado, donde se
abandonaron antiguos distorsionadores que se creía ayudaba al bienestar de la
población, o que se practicaban por beneficiar a ciertos grupos particulares como
los productores nacionales de industrias protegidas por el Estado. Con la salida de
estas prácticas aborrecibles de los sistemas económicos de los Estados en
transición, se empezó a activar el mercado, a consolidar la moneda y llenar el
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presupuesto público, desde dónde el gobierno actuaría para formar sólidas bases
económicas que protegieran a los ciudadanos ante las constantes crisis
presentadas durante la esa segunda mitad del siglo veinte.
Otro concepto esencial que surgió en el marco de estos hechos es la
democratización; fenómeno que propició un nuevo estilo de gobierno más
controlado, representativo en lo político, multipolar, abierto a la ciudadanía, y que
sentaría precedente para el desarrollo adecuado de una Nueva Gobernanza. La
Nueva Gobernanza iría estableciendo una tendencia general post-burocrática que
cambiaría la estructura y funcionamiento del gobierno y sus dependencias,
incluyendo la participación, crítica y desarrollo pleno de los ciudadanos como
integrantes activos de la sociedad en la toma de decisiones, lo cual favoreció la
esfera política y la coordinó de la mejor manera con los sectores económico, civil y
empresarial de esas economías en recuperación.
Capítulo 3: Teorías actuales alrededor del concepto de
gobernanza.
La participación ciudadana en la elaboración y aplicación de políticas públicas, ha
sido un fenómeno que ha causado controversia en las últimas cinco décadas en
diversas partes del mundo. Acrecentado hoy en día por las tesis globalizadoras
que proponen una actitud más incluyente por parte de las instancias
gubernamentales, se han fortalecido dos perspectivas que afirman delimitar
claramente el rumbo del Estado en materia de gobernabilidad. A continuación,
presentaremos ambos puntos de vista expuestos en la investigación del Dr. Serna
de la Garza (2010, págs. 10-15):
3.1 Tesis de la Disolución del Estado
Esta postura, encabezada por Jessica Mathews y argumentada en varios artículos
de análisis político a nivel internacional; sostiene que los absolutos de Westfalia se
están disolviendo (Power Shift, 1997). Esto quiere decir, que todo lo que se
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considera de valor, trasciende más allá de las fronteras de los Estados; su
concepción de autoridad única sobre un territorio delimitado se difumina para
recibir influencias extranjeras; y se posiciona de manera sólida una noción de una
autoridad por arriba del poder del Estado.
Todo esto, en la concepción de la autora, lleva a un irremediable declive del
Estado en donde las Tecnologías de la Información y el Conocimiento (TIC´s),
sostienen los esfuerzos de otros actores para combatir el marco que los delimitaba
y a sus jerarquías; materializado en “la creación y la materialización de redes
descentralizadas de individuos y grupos capaces de competir con éxito contra las
estructuras tradicionales gubernamentales”.
Además, dentro del estudio de esta misma concepción, podemos encontrar la
síntesis del Lic. Serna de la Garza, que nos aclara varios aspectos sumamente
importantes que debemos considerar dentro del desarrollo de esta tesis de la
disolución del Estado
Primeramente, nos comenta, que los grupos surgidos a partir de este declive
estatal, llevan una ventaja comparativa contra el Estado; debido a que gran parte
de la población desconfía de las estructuras tradicionales y busca una alternativa
para realizar sus fines y obtener determinados satisfactores por una entidad
“cuasi-gubernamental”.
Aunado a ello, hay un evidente auge y expansión de las Organizaciones No
Gubernamentales, quienes realizan estudios y hacen recomendaciones sobre
ciertas problemáticas que inciden directamente en la gobernabilidad de un país
determinado. Sus actividades son más fidedignas a ojos de la población al
considerar que no están influenciadas por intereses políticos de sus gobernantes.
Hay un surgimiento y desarrollo de las multinacionales, quienes muestran vicios
característicos que aquejan y desgastan directamente al gobierno. Entre estos
vicios se pueden enunciar la evasión de impuestos, la erosión de la soberanía por
su participación en programas solidarios con la población, y la fuga de capitales y
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talentos intelectuales hacia su lugar de origen (considerado por esta tesis como un
atentado a la soberanía económica).
Existe también, una consolidación de las organizaciones criminales producto de un
incremento del poder de fuerzas económicas particulares. Éste fenómeno surge a
partir de la porosidad de las fronteras y de los espacios financieros, riesgos y
desafíos directos a las políticas de seguridad del Estado; lo que ocasiona un vacío
de poder que es llenado por estos grupos criminales, mismos que restan
credibilidad y fuerza de acción al Estado en el sector social, político y económico.
Por último, observamos una autonomía y bases propias de las organizaciones
internacionales que se encargan de publicar la ley suave, es decir,
recomendaciones de gran eficacia a ojos de la sociedad civil así como la
incentivación de la misma a ejercer un monitoreo riguroso de su aplicación. Aquí
hay que destacar como dichas organizaciones motivan y se apoyan de mejor
manera por parte de la población que el propio gobierno, quien constantemente
trata de invitar a la ciudadanía a ejercer ciertas funciones en la esfera pública.
Además, un aspecto preocupante para los defensores de esta tesis es el
surgimiento de autoridades híbridas, actores que participan en la escena estatal y
privada y que buscan un papel a nivel supranacional; algo que de primera
instancia, suele considerarse bastante peligroso.
3.2 Tesis de la Transformación del Estado
Esta tesis es totalmente contraria a la tesis de la disolución del Estado; sus
representantes son encabezado por autores como Anne Marie Slaughter (Serna
de la Garza, 2010), y afirman vehementemente que el papel del Estado no ha
disminuido, sino que simplemente ha cambiado conservando su importancia pero
compartiendo el escenario con otros actores no estatales que poseen cada vez
mayores capacidades para estructurar la política y economía globales.
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Dentro de los puntos que estos teóricos sostienen, se encuentra su verosímil
crítica a su teoría contraria respecto a dos puntos. El primero, establece que el
pode privado no es sustituto del estatal, afirman que la regulación estatal es lo
más conveniente para poner límites a la conducta de los distintos actores de la
esfera pública. Segundo, creen firmemente que el traslado de poder no implica un
juego de suma-cero, es decir, no hay una pérdida de poder para el Estado; sino
simplemente redes que se crean para ejercer presión directa sobre otros actores
locales no estatales que de antaño han poseído un poder de negociación.
La transformación aludida por esta postura, significa más bien una desagregación
en partes separadas y funcionalmente distintas. Las redes de los distintos poderes
estatales están entrando en contacto con sus contrapartes del exterior, creando
una densa ramificación de relaciones que constituyen un nuevo paradigma
transgubernamental.
Para Slaughter, este fenómeno ofrece mejores perspectivas que otras opciones de
gobernanza internacional en términos de eficacia y rendición de cuentas; ya que
aprovecha las estructuras burocráticas propias de los Estados, aunque deja la
posibilidad de control de las instituciones por parte de los ciudadanos nacionales.
Dentro de los ejemplos más reconocidos que son utilizados para sostener esta
tesis con una connotación positiva, está la Organización de Cortes Supremas en
las Américas, creada en 1995 como un espacio de diálogo en materia judicial.
Esta organización no tiene como fin crear un tribunal mundial, sino que su finalidad
se centra en fomentar la interacción entre los tribunales de cada nación de forma
que puedan acomodar sus diferencias, reconocer y reforzar los valores comunes
para alcanzar un clima de armonía en la aplicación del derecho a nivel
internacional.
Por último, cabe resaltar que la postura que utilizaremos durante nuestro trabajo
de investigación será esta última, considerando los factores que han ido
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modificando la esfera pública y la manera en que han reaccionado los actores
gubernamentales de nuestro país.
Capítulo 4: Actores públicos, privados y sociales relevantes
en la gobernanza mexicana
Para continuar el análisis realizado en el presente trabajo, ahora es momento
oportuno de hablar de los actores que propiamente toman parte dentro de la
gobernanza de cualquier sociedad democrática. Hablaremos de cada uno de estos
por separado, sin embargo, es menester establecer la importancia en general de
concebirlos en armonía con motivo de esclarecer los objetivos y motivaciones de
cada uno en la esfera pública donde conjugan su actuación.
Los intereses de cada uno de estos tres grupos muchas veces son discrepantes, a
veces antagónicos, e incluso llegan a contraponerse a los fines o motivos que
impulsan la actuación del Estado. Pero lo anterior no significa que se vuelvan
enemigos del Estado tal cual podría indicarse bajo la óptica de Rousseau (El
Contrato Social, 2005); sino que debe de concebirse como una fuente directa y
real del Derecho, que obliga a la legislación a adaptarse a diversas condiciones y
a flexibilizar la actuación del gobierno con tal de procurar el desarrollo pleno de los
particulares considerando que estos son de suma importancia para la correcta
guía e imperio de la sociedad civil, argumento que bien puede ser sustentado por
la doctrina económica de la escuela clásica. (Smith, 1776)
Sin seguir abordando generalidades, es momento de adentrarnos en un proceso
histórico y continuo a través del cual, cada sector de la esfera pública ha hecho
exigencias directas a los otros y de cierta manera, les ha influido notoriamente
para la consolidación de estrategias comunes que han sido las que nos han
llevado y aún nos llevan, al camino del desarrollo como sociedad civil mexicana.
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4.1 Actores públicos que han influido en las decisiones de gestión
pública.
Dentro de los actores públicos que han influido en la gobernabilidad del Estado
mexicano, es simplemente cuestión de protocolo hablar de ellos, ya que son los
más conocidos en la esfera pública por todos los ciudadanos.
Ya desde el medievo se concebía la actuación de estas instituciones, algo que
podemos encontrar en la pluma de intelectuales como Maquiavelo. (El Príncipe,
2008) Estos autores se caracterizan por el uso indiscriminado del monopolio de la
fuerza para imponer sus concepciones y decisiones en la sociedad. (Berger, 2010,
págs. 51-55) En las palabras del sociólogo británico Berger, es aquel que
mantiene el control social a través de esa violencia regulada de la manera más
prudente posible; aunque a veces se utilice otro tipo de sanciones o
apercibimiento como lo es el oprobio, que el inglés considera la primera sanción
que antecede directamente a la violencia en cualquiera de sus manifestaciones.
Cualquier ciudadano responsable podría enlistar los principales actores públicos
que fungen de manera notoria en nuestra sociedad. Entre estos elementos
encontramos a los partidos políticos en su papel de órganos representantes de los
intereses de diversas facciones de la sociedad; las secretarías de Estado que
auxilian en su tarea al Poder Ejecutivo Federal y que en mayor medida son las que
llevan las riendas de ciertas materias determinadas en la vida pública; los órganos
descentralizados y desconcentrados de la administración pública, que se crean
con motivo de subsanar alguna necesidad patente en la sociedad o bien, en la
correcta realización del proceso administrativo dentro de las secretarías de
Estado; los gobiernos locales con sus secretarías y dependencias; el municipio
libre que es la mínima división territorial y política de nuestro país, entre muchos
otros órganos subsidiarios de la administración pública en cualquiera de los tres
órdenes de gobierno.
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Si bien es cierto que muchos de ellos se crean con las mejores intenciones como
la CONASUPO, por la teoría económica marginalista que analiza las distorsiones
que se presentan en un mercado de una economía liberal; sabemos que estos
fines proteccionistas que predican y practican ciertas dependencias (como el
reciente aumento del salario mínimo para los trabajadores del Gobierno del Distrito
Federal, la iniciativa de extender este aumento a toda la demarcación territorial
aplicando también a las empresas de iniciativa privada, o la canasta básica justa
promovida por la fracción de derecha de nuestro sistema de partidos), terminan
siendo un estorbo y un factor determinante en la crisis económica que a la larga
puede producir estanflación afectando directamente la calidad de vida de los
ciudadanos.
El hecho de que los políticos busquen fines electorales en las acciones de la
administración pública, dando preferencia a esto por encima de lo que puede ser
necesario aplicar en el sistema económico mexicano; es una constante presente
en el último siglo después del movimiento revolucionario, y por la cual se tendrán
muchos roces con los otros dos sectores (privado y social), cuando éstos se dan
cuenta del daño que este tipo de política en materia de gobernabilidad genera en
nuestra sociedad y produce una incontenible desigualdad social que afecta a sus
intereses particulares.
El buscar el equilibrio en las decisiones de la administración pública, es
precisamente lo que en los años ochenta propició el surgimiento de un nuevo
concepto en la teoría y en la práctica, el de la gobernanza.
4.2 Actores privados que han influido en las decisiones de gestión
pública.
Para poder entender la dimensión e impacto del sector privado en la vida pública y
desde la apertura de nuestro sistema político en tiempos posteriores a la crisis
fiscal del final del siglo pasado, es de vital importancia entender la forma más
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básica de asociación que los particulares han practicado dentro de nuestra
demarcación territorial.
Éste concepto es el de corporación, que José Manuel Lastra define como “la idea
de asociación o entidad de carácter público”, aunque en este caso y también en su
obra, se esté hablando de la corporación privada. (Las corporaciones
empresariales e industriales: ¿retorna la obligatoriedad de afiliación?, 2002, pág.
1) Para este autor, estas corporaciones privadas salvaguardan los intereses
colectivos de los artesanos frente a los poderes públicos, al tiempo que es posible
considerar que éste régimen otorgó grandes ventajas para los maestros siendo
una institución de defensa útil y fuerte, eficaz contra la competencia. (Lastra, 2002,
pág. 2)
Esto último nos da una clave a considerar dentro del desarrollo de los actores
privados en nuestro país y en general en el mundo occidental. Los particulares,
tienden a querer establecer un monopolio pensando que esto les acarrea mejores
beneficios y aumenta la cuantía del producto del trabajo y de la renta de un país
determinado, noción descrita por el famoso economista escoses desde hace más
de tres siglos. (Smith, 1776) Sin embargo, muchas doctrinas económicas y
sociales nos han demostrado que si bien la competencia pueda tener ciertos vicios
y errores que lastiman a la población, la desaparición de esta y la anulación
completa del egoísmo suspenden en su totalidad la capacidad creadora de una
civilización.
Nos encontramos por ende, nuevamente, ante una disyuntiva de carácter práctico
en cuanto a los intereses de los particulares con respecto al interés social y
público. El particular, busca a través de las corporaciones, la protección mutua
entre unos pocos competidores que antes veía como enemigos, para garantizar
una determinada demanda y expandir su ingreso; considerando que si se restringe
la producción mediante un acuerdo entre los integrantes de una corporación, la
demanda del producto se tornará menos que elástica y esto ocasionará dos cosas:
la primera, que los productores se enriquezcan más debido a que su ingreso total
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aumenta sin precedentes; la segunda, que los consumidores pierdan bienestar
social al tener que pagar precios más altos por bienes que en el libre mercado
podrían tener mejor calidad y menor precio. A la larga esto únicamente va
reduciendo el número de personas que subsisten en la clase media de la
sociedad, y aunque los grandes oferentes mantienen una ventaja absoluta en el
comercio interior, poco a poco su fortuna va decreciendo a menos de que logren
expandirse a otro país donde impongan una regla parecida que les permita el
violento control y monopolio de un mercado determinado. (Smith, 1776)
Sin embargo, están condenados a lo que economistas como Malthus ya
señalaban respecto a los rendimientos marginales decrecientes. Es por esto que
es sumamente indispensable considerar desde el punto de vista de la ciencia
jurídica, las aportaciones de los sectores sociales y públicos para limitar la libertad
y actuación desmedida y brutal que puedan presentar estos actores particulares.
Sólo a través de políticas públicas que subsidien el consumo de ciertos bienes
produciéndolos directamente a través de empresas públicas o bien
suministrándolos del exterior, es como se logra contraponer los intereses de los
particulares que integran las corporaciones para que estos abandonen su
asociación y se vean obligados cada vez más a liberalizar el mercado,
garantizando entonces el consumo adecuado y la satisfacción plena del
consumidor en una demanda real que se torna creciente (siendo este el fin último
de varios actores sociales).
4.3 Actores sociales que han influido en las decisiones de gestión
pública.
Al hablar anteriormente de los actores públicos, hemos criticado directamente
algunas políticas de gestión pública de carácter proteccionista que pensaban
“ayudar” a los sectores vulnerables mediante el monopolio, el subsidio desmedido
o el abasto indiscriminado de ciertos bienes y servicios a las clases bajas de la
sociedad.
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Por lo anterior sabemos, que de escuchar todo el tiempo las exigencias
ambientales, económicas, políticas, militares, alimenticias, educativas; de los
actores sociales, nos llevaría completamente a la ruina considerando que la
mayoría de las personas que integran estos cuerpos sociales no llevan
preparación alguna en cuestiones de administración pública, sino que
principalmente defienden un interés específico de un grupo vulnerable al
considerar, por tanteo o intuición, que ahí reside la clave para el desarrollo social
de un determino lugar.
La experiencia histórica nos ha demostrado (Smith, 1776) que esta administración
intuitiva y primitiva, no ha hecho más que llevar a la total ruina económica a
muchas civilizaciones, produciendo disturbios sociales y crímenes impensables en
el marco del decaimiento de aquellas grandes urbes. Es por todo esto que ya los
franceses (Rousseau, 2005) sentían la necesidad impostergable de la formación
de un Estado laico que velara por los intereses sociales pero sin descuidar la parte
técnica y totalmente racional de llevar la dirigencia o mando de una sociedad de la
mejor manera, procurando la mayor riqueza y abundancia en ese grupo
determinado.
Con esto, podemos concluir, que al igual que con los otros dos actores de la
esfera pública; encontramos aspectos negativos y contraproducentes al seguir
ciegamente los postulados y sugerencias de los actores sociales, movidos por
necesidades que a veces pueden resultar secundarias o intrascendentes. Ahora,
es momento de estudiar un poco más a fondo como se componen estos actores
sociales, ya que estos precisamente son los que han resaltado más en los últimos
sexenios dentro de la democratización de las decisiones de la administración
pública, es decir, en la creciente noción universal de gobernanza que se presenta
en el territorio mexicano.
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4.3.1 Importancia y origen de las Organizaciones No Gubernamentales.
La doctora Zamarripa considera primeramente, que la sociedad civil tomó forma
cuando la Iglesia dejó el Gobierno, cuando fue expulsada de él para ocupar su
nuevo lugar como elemento esencial de la sociedad civil, produciendo más tarde
una noción preliminar de las Organizaciones No Gubernamentales. (Zamarripa,
2010, pág. 141) En esos mismos párrafos, señala particularmente el pensamiento
de Alexis de Tocqueville, quien afirma que “en los regímenes democráticos, en los
que el ciudadano es independiente aunque débil, se requieren las agrupaciones
sociales formadas en el interior de la sociedad para garantizar la civilidad y el
abandono de la barbarie”. (Zamarripa, 2010, pág. 142)
Y es que ya desde tiempos antiguos, Tocqueville presentía que la democracia
podría desviarse y constituir la tiranía de la mayoría, que ahora podríamos afirmar,
se da cuando el sector social se apodera completamente y distorsiona
continuamente las condiciones económicas hasta que la ruina en ese aspecto, lo
inclina hacia una descomposición en todo sentido produciendo un colapso fatal de
la misma.
En este contexto, y con las aportaciones de distintos teóricos en la ciencia
económica y en la sociología, es como surgen los patrones de funcionamiento y
operación de las Organizaciones No Gubernamentales, primeramente en la
Europa renacentista bajo esbozos inconsistentes y luego un poco más claros en la
edad contemporánea, hasta la polaridad entre Estado y sociedad civil que se
sostiene en un panorama de pesimismo a finales del siglo pasado en
Latinoamérica. (Pochmann, 2002)
4.3.2 Concepciones de las ONG.
Dentro de las concepciones de las Organizaciones No Gubernamentales,
podemos encontrar una serie de etiquetas pertinentes que podemos colocarles
según sea la tarea que realizan o el enfoque que adoptan cada una de ellas.
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Fundación, asociación, sociedad, fideicomiso de caridad, corporación sin ánimo de
lucro o bien, cualquier persona jurídica no considerada parte del sector
gubernamental; (Zamarripa, 2010, pág. 142) son para la doctora las principales
denominaciones que ella ha encontrado en su estudio dentro de la legislación
latinoamericana y en específico, la mexicana.
Algo que distingue a estas corporaciones sociales es que sus decisiones se toman
con base en sus propios estatutos y que cuentan con autodeterminación, es decir,
son libres de influencia estatal y de particulares que busquen fines de lucro; o al
menos en teoría así debería de ser.
Es menester considerar, para determinar adecuadamente una visión global de las
concepciones de las ONG, las dos definiciones principales en torno a las cuales se
agrupan el resto de las definiciones que los teóricos o actores les asignen en estos
días. La primera, es a partir de sus rasgos operativos, si son de carácter privado
pero sin fines de lucro y se gobiernan a sí mismas, involucrando una participación
estrictamente voluntaria en sus actividades.
La segunda, por su identidad y representación de demandas; en el caso de que
representen a sectores populares, siendo organizaciones privadas que no buscan
lucro, autogobernadas y con actividad completamente solidaria que intervenga a
favor de sectores desposeídos de la sociedad. (Zamarripa, 2010, pág. 143)
Una vez definido lo anterior, podemos pasar a estudiar las definiciones en los
grandes ámbitos que el Derecho y las ciencias sociales pueden estudiar como un
primer acercamiento válido y profesional a estos actores.
4.3.3 Definición legal, estructural-operacional y funcional de las ONG.
Primeramente, estudiaremos la definición legal que bajo la doctrina de la doctora
Zamarripa, encontramos en su texto y que abarcan ampliamente el ámbito legal de
la legislación mexicana. Divide en dos este tipo de organismos sociales, conforme
a los derechos y obligaciones que la legislación les asigna.
20
De beneficio mutuo o interno por un determinado grupo que pertenecen a una
organización manejada por sus propios miembros; generalmente destinadas al
beneficio de estos mismos, por lo que sus siglas son MBO (Mutual Benefit
Organization). Aquí pone el ejemplo de los gremios, de los clubes de deportistas
como los de alpinismo o de equitación, así como grupos intelectuales conformados
por escritores de renombre o artistas de cualquier otro tipo, que a veces surgen
como un rasgo de conciencia crítica en determinadas situaciones de la realidad.
Como segundo tipo de organismos conforme a la legislación, encontramos los de
beneficio público que seguramente serán los más conocidos para la mayoría de
los lectores. Estos son aquellos que tienen por misión el beneficio de la totalidad
de la sociedad o de segmentos de la misma; generalmente se presenta en
organizaciones de beneficio público cuyas siglas son PBO (Public Benefic
Organization). Sin embargo, la doctora nos hace énfasis en que este tipo de
organizaciones no deben ser afines a una iglesia determinada o un partido político,
ya que entonces estaríamos hablando de otro tipo de actor. (Zamarripa, 2010,
pág. 146)
En la definición estructural-operacional, es prudente mencionar la definición a
partir de siete características principales, desarrollada por la Universidad John
Hopkins. Estas características son las siguientes: formales (poseen algún grado
de institucionalización, ya sea por un registro o bien por reglas de procedimiento),
privadas (no deben ser parte del aparato burocrático ni deben ser dirigidas por
actores gubernamentales), autogobernadas (deben poseer sus propios
procedimientos internos de gobierno), no comerciales (no deben perseguir
objetivos comerciales), no partidarias (no deben estar enlazadas a partidos o
candidatos políticos) y voluntarias (deben contemplar una participación voluntaria).
(Zamarripa, 2010, págs. 147-148)
Tomando en consideración sus propósitos y funciones, se da entonces la última
de nuestras clasificaciones esenciales, la funcional. Ésta clasificación, divide a
este tipo de organizaciones en: Instituciones de colectividad extranjeras;
21
instituciones relacionadas a la mujer; ONG de promoción y desarrollo;
establecimientos asistenciales de salud y clubes de barrio.
Capítulo 5: Panorama contemporáneo de la gobernanza en
México y esfuerzos a seguir en los próximos años en los tres
niveles de gobierno.
Ahora que comprendemos la interrelación que rodea incondicionalmente el ámbito
de desarrollo de los distintos actores de la sociedad civil, es preciso introducir
dichas nociones al análisis minucioso del contexto contemporáneo de la
gobernanza en nuestro país.
Primeramente, debemos considerar detalladamente lo establecido en este ámbito
en el Plan Nacional de Desarrollo, documento que debe ser presentado por el
titular del Poder Ejecutivo Federal al inicio de su ejercicio sexenal y en el cual ha
de marcar las estrategias que dirigirán y encaminarán su gestión pública en los
años que le corresponde la titularidad.
En el caso del actual Presidente de la República, el Lic. Enrique Peña Nieto,
podemos enfocarnos en dos puntos relevantes de dicho documento. Primero, la
democratización de los medios, segundo, la inclusión social contemplada como un
eje transversal a cada una de sus temáticas de gobierno. Nos interesa la
democratización (entendiendo esta palabra como el mayor acceso progresivo de
algún bien, servicio, estrategia o política a la población en general) de los medios,
ya que sabemos sin necesidad de demostrarlo, que hoy en día las Tecnologías
para la Información y el Conocimiento, juegan un papel sumamente importante en
la realización de actos de protesta y organización de la conciencia crítica al ser un
espacio libre de intercambio de opiniones y de información que puede mover la
conciencia de muchos ciudadanos.
El hecho de que el gobierno federal haya aceptado aquella sugerencia de varios
organismos internacionales como la CEPAL de hacer más accesibles los medios
22
de comunicación incluso a los sectores más vulnerables de la población, es una
línea de acción bastante consciente que pretende que esta meta obligue
indirectamente a la administración pública a proporcionar los bienes básicos
anteriores a las tecnologías, para evitar revueltas o protestas masivas por lo que el
grueso de la población de escasos recursos pueda encontrar en la información
difundida en estas plataformas.
Además, es claro que las nuevas generaciones e incluso las anteriores, se
acostumbran cada vez más a la participación ciudadana y el establecimiento de
mecanismos que auxilien a esta mediante plataformas electrónicas que permitan
mayor personalización, privacidad y facilidad en cuestión de tiempos y distancias a
utilizar y recorrer por parte del ciudadano. El interés que se presta por parte del
gobierno a esto, sugiere fundamentalmente un esfuerzo en materia de
transparencia y de estrategias anti corrupción para que se pueda dar en un
contexto de armonía plena la interacción electrónica entre los usuarios mexicanos
y su administración pública.
Es por eso que irremediablemente se tuvieron que hacer modificaciones de fondo
a la legislación nacional en materia de telecomunicaciones, ya que el antiguo
marco legal no contemplaba de lleno muchos de los espacios hoy abiertos al
desenvolverse el anterior marco en un contexto de un gobierno más cerrado,
represor y autoritario que buscaba suprimir cualquier controversia que le pudiera
hacer contraparte a éste mismo.
Es indudable que los esfuerzos de las facciones de izquierda por desacreditar las
iniciativas de ley del actual titular del Poder Ejecutivo han surtido efectos
apoyándose precisamente en este tipo de plataformas. Juzgar oportuna o no su
intervención, hasta dónde es verdadero lo que dicen o son simples falacias, es
algo subjetivo que cada uno debe interpretar ayudado de las iniciativas de ley que
se pueden encontrar en el Sistema de Información Legislativa del Diario Oficial de
la Federación en contraste con las publicaciones periódicas de la presa mexicana.
23
Lo que si es cierto es que es evidente que una mayor penetración de los medios
de comunicación innovadores podrá suplir en cierta medida las deficiencias
educativas con ciertos estímulos básicos y apoyados en Organizaciones No
Gubernamentales que se encuentren en el plano digital. Aquí es cuando podemos
recordar esas seis falsas promesas de Bobbio vistas arriba, para comprender que
sólo a través de una garantía plena de la libertad de expresión, que puede ser
completamente soportada por las TIC, se puede consolidar una sociedad cada vez
más democrática.
Fueron muchos los errores que los Estados desarrollistas cometieron en el siglo
pasado, culminando en crisis económicas, políticas, sociales y fiscales que
dañaron significativamente la confianza general en las instituciones públicas, pero
es precisamente el surgimiento y auge de los actores sociales en estos nuevos
planos, con una comunicación casi instantánea y con mayor posibilidades de
entrar en diálogo con corporaciones empresariales para buscar un punto en
común de sus respectivos intereses, lo que poco a poco irá consolidando un
nuevo orden mucho mejor que el de la antigua democracia, convirtiendo esa
noción de gobernabilidad que llevaba el Estado totalmente a su cargo, a una
gobernanza más abierta que contemple a estos actores, que le dé importancia a
los grupos vulnerables sin irritar las condiciones básicas que debe mantener el
Estado para un correcto orden, y propiciando un adecuado equilibrio que no se ha
visto antes.
Lo anterior se hace patente y se refleja indudablemente en esa participación social
como un eje transversal del Plan Nacional de Desarrollo, donde el gobierno toma
una actitud de apertura hacia la población para que sea esta la que exprese sus
necesidades y también para que las corporaciones empresariales puedan
expresar las suyas considerando que el Estado Mexicano debe demostrar un
compromiso y extensivo esfuerzo por mantener un Estado de Derecho que
establezca como premisa primaria una sociedad democrática incluyente, segura y
de diálogo, que sea capaz de atraer entonces enormes montos de inversión
extranjera que posicionen a México como un centro de comercio y producción de
24
clase mundial, algo necesario para el crecimiento indispensable de nuestro país y
premisa básica para pensar en el desarrollo de nuestra sociedad.
En el marco de la Alianza del Pacífico, podemos ver que esta apertura hacia una
gobernanza cada vez más incluyente coincide con la óptica preponderante en el
panorama actual del siglo XXI, de la globalización; ha llegado el momento en el
que el Estado Mexicano se abre y considera la participación de actores extranjeros
como elementos privados o incluso sociales, como por ejemplo los migrantes, en
la toma de decisiones dentro del territorio nacional, esperando una acción
recíproca por parte de las otras naciones que pongan en un nivel más alto e
internacionalizado a nuestro país. Por ende, es indudable que los esfuerzos a
seguir por los tres niveles de gobierno deben estar orientados a esta dinámica; a
pesar de los problemas que puedan haber acontecido en nuestro país, es
indispensable no perder la confianza y consolidar cada vez más el pleno Estado
de Derecho que necesitamos así como una democracia en toda la extensión de la
palabra y como modo de vida, de tal manera que se pueda reducir la perversidad y
margen de acción de los grupos criminales tal cual lo consideró en su momento
Manuel Castells (La era de la información. Economía, sociedad y cultura, 1999)
cuando pudo fungir como asesor de políticas públicas de nuestros gobiernos de la
transición entre el modelo de desarrollo compartido y el modelo neoliberal.
Conclusiones
Considerando lo expuesto en el quinto y último capítulo, sólo resta mencionar que
es de suma importancia reconocer los esfuerzos hechos por los distintos órdenes
de gobierno en esta dirección, evaluar sus estrategias, seguir el progreso de esta
guía y por supuesto, voltear la mirada hacia otros países para contemplar y tomar
nota de lo que estas naciones estén haciendo en el plano de la gobernanza, con
motivo de poder encontrar nuevas líneas de acción que como actores sociales,
privados o públicos podamos retomar.
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Es un reto superar esas seis falsas promesas de la democracia renacentista en
palabras de Norberto Bobbio, ni se diga enfrentar la sociedad perversa del crimen
organizado que expuso Castells en su momento; pero es indudable que el
mecanismo adecuado, es decir, la gobernanza, ya lo tenemos y afortunadamente
estamos en una situación en donde el gobierno muestra una posición de apertura.
No todos los países se encuentran en esta situación, y por supuesto que hay
países que ya alcanzaron un grado óptimo en esta materia, pero no podemos
quedarnos en un pesimismo constante creyendo que México no irá a parar a
ningún lugar aunque hagamos un esfuerzo colosal por querer cambiar las cosas.
Son claras y justificables las razones por las cuales la sociedad civil perdió la
confianza en el gobierno, pero tampoco fue un fenómeno único y exclusivo en
nuestro país, sino un hecho coyuntural que se presentó en la mayor parte del
mundo occidental. El ascenso de las organizaciones no gubernamentales
representan una alternativa de nuestra participación en la esfera pública sin
retomar conductas viciadas o fenómenos repugnantes como la corrupción al
conformar los actores públicos.
De cualquier manera ahora solo queda en la voluntad de cada ciudadano el
integrar e invitar a otras personas a participar a través de estos nuevos
mecanismos, aprovechando las múltiples ventajas con las que se cuentan que van
desde las tecnologías hasta los diversos fondos o fideicomisos destinados por los
distintos órdenes de gobierno para sustentar este tipo de esfuerzos. Finalmente,
sólo puede ser una invitación para que a través de la tesis de la evolución del
Estado, podamos aspirar a ser lo más pronto posible, ciudadanos del mundo
orgullosos de nuestra identidad mexicana cada vez más renovada y exenta de
imágenes peyorativas que la pudieron caracterizar en los últimos cincuenta años
de la vida de nuestro país.
26
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Administración Pública, A.C.
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27
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en México y América Latina. México, D.F.: Universidad Nacional Autónoma
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