3A La educación según el banco mundial

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José Luis Coraggio Rosa María Torres LA EDUCACION SEGÚN EL BANCO MUNDIAL Un análisis de sus propuestas y métodos Centro de estudios multidisciplinarios Niño y Dávila Editores fundación

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diseño de cubierta:

Gerardo Miño

Cuidado de la edición:

Lorena Miño Primera edición en Argentina: abril de 1997 © Miño y Dávila S.R.L Pje. Giuffra 339 (1064) Buenos Aires, Argentina. Tel/fax: (54-11)4361-6743 [email protected] Reimpresión en España: marzo de 1999 © Pedro Miño Arroyo Fontarrón 113 2do. A (28030) Madrid, España Tel./Fax: (34-91) 751-1466 [email protected] Prohibida su reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorización expresa de los editores. Depósito legal: M-14302-1999 ISHN: 84-923478-8-0 Impreso en Unigraf S.L. Móstoles (Madrid)

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Las directoras de la colección agradecen a:

. el Comité Científico y el equipo de trabajo del cem, su

acompañamiento e interlocución; . José Luis Coraggio y Rosa María Torres, la rigurosidad y

seriedad con que encararon el trabajo; . Lorena Miño, el tiempo generoso que dedicó a la edición.

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Índice Presentación.......................................................................................7 Las propuestas del Banco Mundial para la educación: ¿sentido oculto o problemas de concepción? José Luis Coraggío Introducción.....................................................................................11 I. El contexto de las políticas educativas: globalización y sentido de la política social….....................….14 II. La política educativa del Banco Mundial y sus fundamentos.…..................................................................35 Bibliografía citada...........................................................................69 ¿Mejorar la calidad de la educación básica? Las estrategias del Banco Mundial Rosa María Torres Introducción.....................................................................................75 I. La urgencia de la reforma educativa: la perspectiva del Banco Mundial…………………………......79 II. El "mejoramiento de la calidad tic la educación" como paradigma..........................................................................95 Bibliografía citada.........................................................................165

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José Luis Coraggio (Argentina)

Es economista e investigador, Entre otras responsabilidades, fue planificador en el Consejo Federal de Inversiones (1961-1964); Investigador Principal del CEUR-Instituto Di Tella (1967-1976); Profesor de la Universidad de Buenos Aires; Director de! Depar-tamento de Economía de la Universidad Nacional del Sur (1971-1972); Profesor-Investigador de El Colegio de México (1976-81), Director de Investigaciones de la Coordinadora Regional de Inves-tigaciones Económicas y Sociales para Centro América y el Caribe (CRIES) (Nicaragua, 1981-1986); Director de Investigaciones del Centro de Investigaciones CIUDAD (Ecuador, 1986-1991); y Pro-fesor de FLACSO-Ecuador (1989-1991). Actualmente es Investiga-dor-docente Titular y Director del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. En 1981 fue distinguido con la Beca Guggenheim.

Es autor, entre otros, de los siguientes libros y artículos vin-culados a la educación: Nicaragua: revolución y democracia (1985); Deuda externa y pedagogía popular (1988); Ciudades sin rumbo. Investigación urbana y proyecto popular (1991); Desarrollo humano, economía popular y educación (1995); "Posibles contribuciones de la educación popular al desarrollo local" (1991); "Economía y educación en América Latina (notas para una agenda para los 90) (1992); "Educación para la participación y la demo-cratización" (1992); "Desarrollo Humano y política educativa en la ciudad latinoamericana" (1993); "Comunicación y representación popular: el caso de la Revolución Sandinista" (1994); "Human' Ca-pital: The World Bank's Approach to Education in Latin America" (1994); Educación y modelo de desarrollo" (1995); "Las nuevas políticas sociales: el papel de las agencias multilaterales" (¡996); "Sobre, la investigación y su relación con los paradigmas educativos" (1997).

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Rosa María Torres (Ecuador)

Es pedagoga, lingüista y periodista educativa. Ha trabajado como especialista en educación básica en varios países dentro y fuera de América Latina y ha sido asesora de diversos organismos internacionales. Trabajó en Nicaragua entre 198O y 1986 como asesora del Vice-Ministerio de Educación de Adultos, primero, y a cargo del área de Educación y Participación Popular de la CRIES (Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales) para Centroamérica y el Caribe. Fue investigadora del Cen Investigaciones CIUDAD, en Quito (1986-1988) y Directora Pedagógica de la Campaña Nacional de Alfabetización "Monseñor Leónidas Proaño" del Ecuador (1988-1990). Es articulista del El Comercio, de Quito, donde mantiene una página semanal de Educación desde 1990. Entre 1992 y 1996 fue asesora educativa de UNICEF, en Nueva York, y editora del boletín Education News de este organismo. Actualmente se desempeña como Directora de programas para América Latina y el Caribe en la Fundación Kellog con sede en Buenos Aires.

Es autora de numerosos artículos y libros sobre el tema educativo, varios de ellos publicados en diversos países e idiomas, sus principales publicaciones están: Nicaragua: revolución popular, educación popular (1985), Educación popular: un encuentro con Paulo Freire (1986), Recuperar las historias del pueblo (1987), Discurso y práctica en educación popular (1988), En acción y la praxis: crónica de un proceso de formación de educadores

populares (1989), Educación popular y comunicación popular (1989), El nombre de Ramona Cuji (Reportajes de la Campaña Nacional de Alfabetización "Monseñor Leonidas Proaño") (1990), Escuela Nueva: Una innovación desde el Estado (1991), Auladentro (1992), ¿Qué (y cómo) es necesario aprender?

Necesidades básicas de aprendizaje y contenidos curriculares

(1993), Los achaques de la educación (1995), De críticos a constructores: Educación popular, escuela y "Educación para

todos" (1996) y Formación docente: clave de la reforma educativa (1996).

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Presentación

La colección que se inaugura en 1997 concreta una intención de los fundadores del centro de estudios multidisciplinarios, Gracie-la Frigerio, Margarita Poggi y Mario Albino Giannoni, y de su Comité Científico, que a fines de 1995 se propusieron abrir un es-pacio plural y multidisciplinario, que albergara actividades de in-vestigación, formación y extensión.

La educación, sus políticas e instituciones, así como las prácticas, de sus actores y los andamiajes conceptuales que intentan comprender su complejo entramado, han constituido uno de los campos priorizados para la producción, al traducir nuestro con-vencimiento de que allí se concretan aspectos sustantivos para el diseño de nuevos futuros.

Los libros de la colección cem-educación resultan de la iniciativa conjunta de la fundación y de Miño y Dávila, editorial que tiene ya tradición de haber puesto empeño y esfuerzo, en la Ar-gentina, para la difusión de la producción-teórica en educación. Los textos resultantes de esta iniciativa son, sin duda, la concreción de actos de confianza y respeto: los del cem en Miño y Dávila y viceversa. También traducen el respeto y la confianza a y de los autores. En la colección se irán integrando producciones que darán cuenta de diferentes perspectivas, de registros múltiples, del

8 Graciela Frigerio y Margarita Poggi entrecruzamiento de disciplinas y campos teóricos, de prácticas y de investigaciones, de variadas geografías, de modo que todo aquello que permita nuevas construcciones en el campo de lo social, lo educativo y lo subjetivo encuentre allí un espacio para su despliegue.

En esta ocasión el libro que reúne los trabajos de José Luis Coraggio y Rosa María Torres, nos permiten ofrecer a los lectores un análisis exhaustivo de las políticas que el Banco Mundial viene impulsando y sosteniendo en los últimos años para educación.

Desde la perspectiva de un economista y de una pedagoga, pero sin restringirse exclusivamente a ninguno de estos campos, consideran desde el contexto sociopolítico hasta modelos educativos, así como las medidas concretas y las recomendaciones presentes en documentos sobre reformas curriculares, formación y capacitación de los docentes, el tiempo de instrucción, la articulación con otros programas sociales, entre otros temas.

El lector podría preguntarse sobre la importancia de este abordaje. Panacea para algunos, inquietantes para otros, las propuestas del Banco Mundial no siempre son accesibles a los investigadores y a los educadores. Además, estas propuestas no han sido objeto frecuente de una mirada analítica por y para todos aquellos preocupados por temas claves en materia de política educativa. El conocimiento profundo de las políticas que este organismo impulsa, encuentran en el trabajo que Coraggio y Torres nos ofrecen, la seriedad de su extensa trayectoria como investigadores. Desde una posición tomada, solicitan la del lector. Graciela Frigerio y Margarita Poggi

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José Luis Coraggio Las propuestas del Banco Mundial para la educación: ¿sentido oculto o problemas de concepción?

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Versión revisada de la ponencia presentada en el Seminario "O Banco Mundial e as Politicas de Educacao o Brasil", organizado por Acao Educativa, San Pablo, 28 al 30 junio de. 1995.

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Introducción "El Banco Mundial está fuertemente comprometido en sostener el apoyo a la educación. Sin embargo, aun cuando el Banco financia ahora cerca de una cuarta parte de la ayuda a la educación, sus esfuerzos representan sólo cerca de la mitad del uno por ciento del total del gasto en educación en los países en desarrollo. Así pues, la principal contribución del Banco Mundial debe consistir en el

asesoramiento, destinado a ayudar a los gobiernos a desarrollar políticas educativas adecuadas para las circunstancias de sus propios países. El financiamiento del Banco será en general diseñado para influir sobre los cambios en el gasto y las políticas de las autoridades nacionales." (Banco Mundial, 1995: XXÍIÍ, subrayado nuestro) "En muchos países el Banco es la principal fuente de asesoria en política educativa y otras agencias crecientemente siguen su liderazgo” (Haddad, Carnoy y otros, 1990:37)

12 JOSE LUIS CORAGGIO

Si lo que el .Banco Mundial ofrece son principalmente ideas y esas ideas ayudarán a dar forma a políticas claves que preparan nuestras sociedades para un futuro sobre el cual hay solamente conjeturas, la forma en que se producen y la validez que tienen dichas ideas deben ser analizadas con tanto detenimiento como las condiciones y consecuencias de sus créditos.

Este trabajo trata, pues, sobre las ideas que operan detrás de las políticas educativas1. Intentamos plantear algunas hipótesis que, antes que pretender dar respuestas definitivas, alimenten la reflexión colectiva para conocer y comprender cómo se generan, qué efectos tienen y, si ese efecto no es satisfactorio, qué alternativas efectivas pueden plantearse a las mismas.

Es frecuente oír que el Banco Mundial viene imponiendo políticas homogéneas para la educación, no sólo en la región sino en el mundo. Esta tesis es plausible : las declaraciones del propio Banco Mundial, la simultaneidad con que están emprendiéndose reformas educativas en los distintos países, y la homogeneidad discursiva que envuelve esas reformas, así parecen indicarlo Pero, al mismo tiempo, hay signos de que otros actores están también operando activamente y son corresponsables por los resultados. Sin admitir la eficacia de los actores no se explicaría por qué, mientras en Ecuador la reforma educativa y las políticas de mejoramiento de la calidad de la educación financiadas por el Banco Mundial no incluyen la educación indígena bilingüe, en Bolivia ésta ha sido incluida como un componente central de la reforma educativa también financiada por el Banco. Ni por qué, mientras sus principales personeros insisten en general en la con-veniencia de reducir la inversión pública en Educación Superior, el Banco Mundial ha acordado financiar una inversión significativa en la modernización universitaria argentina. Ni por qué, mientras en unos países los créditos del Banco Mundial impulsan como prioridad la inversión en textos escolares y minimizan la infraestructura, en otros continúan priorizando la construcción de _________________________

1. Sin embargo, no vamos a incursionar aquí en los aspectos propia-mente pedagógicos de dichas políticas. Ver al respecto el trabajo de Rosa María Torres incluido en este libro.

13 LAS PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACION

edificios, en desmedro de la formación docente o el mejoramiento de las condiciones que afectan de manera directa la calidad de la enseñanza.

"No contamos todavía con un conocimiento sistemático sobre cómo se da en los diversos países el encuentro entre el Banco Mundial (sus investigadores en Washington, sus operadores y negociadores en el terreno, sus consultores, sus distintos depar-tamentos y objetivos, etc.), las distintas instancias de gobierno y los diversos sectores de la sociedad civil (los sindicatos de maestros, las asociaciones estudiantiles, las universidades, las asociaciones corporativas en general, las ONGs, etc.). Sin embargo, el mero hecho de que asumamos la necesidad de ese conocimiento implica que estamos abiertos a romper con los clichés usuales de responsabilizar sólo a un supuestamente monolítico Banco Mundial por las políticas nacionales de educación.

Urge saber qué límites y posibilidades inexploradas tiene ese encuentro entre el Banco Mundial, los gobiernos y las sociedades de América Latina, porque de él seguirán surgiendo las políticas educativas capaces de promover o bloquear el desarrollo sustentable de nuestras sociedades. Asimismo, porque quienes planteen alternativas deberán construir su propia viabilidad técnica, social y. política en el seno de ese mismo espacio de relaciones. En la primera parte de este trabajo presentamos algunos rasgos del contexto económico global, indispensables para elaborar los sentidos posibles de las nuevas políticas sociales, en el marco de la reforma del Estado y del predominio del mercado. Argumentamos que la Banca de Desarrollo propone aliviar la pobreza en formas que, de ser consecuentemente implementadas, contradicen su objetivo de minimizar el gasto público. Dentro de esto, cuestio-namos la pretendida eficiencia de la focalización en la pobreza, y planteamos la necesidad de otro enfoque del desarrollo.

En la segunda parte hacemos un análisis de los fundamentos teóricos y empíricos de las propuestas del Banco Mundial para la educación. Argumentamos que a los problemas intrínsecos del modelo económico neoclásico se agregan deficiencias metodológicas en su aplicación, de las cuales son conscientes los mismos técnicos del Banco. Y que, inexplicablemente, se actúa como si las propuestas estuvieran satisfactoriamente sustentadas.


Finalmente mostramos que hay sesgos no explicables en la interpretación de los resultados que las mismas investigaciones del Banco Mundial arrojan, en particular para el caso del ''Milagro del Este Asiático". I. El contexto de las políticas educativas: globalización y sentido de la política social

Sentidos posibles de la política social

El sentido objetivo 'de las nuevas políticas sociales, más allá de las verdaderas intenciones o de su marketing, puede interpretarse de tres formas principales:

1) Las políticas sociales están dirigidas a continuar el proceso de desarrollo humano que se dio a pesar del fallido proceso de industrialización y desarrollo económico. Su consigna es invertir los recursos públicos "en la gente", asegurando que todos tengan acceso a un mínimo de educación, salud, alimentación, saneamiento y vivienda, condiciones estas para aumentar la esperanza de vida y tener una distribución más equitativa de las oportunidades, listas políticas no incluyen una concepción acerca (le cómo lograr que el "capital humano" sea algo más que recurso barato para el capital, y de hecho logran la equidad a costa del empobrecimiento de los sectores medios urbanos sin afectar a las capas de altos ingresos. 2) Las políticas sociales -ya sea por razones de equidad o de cálculo político- están .dirigidas a compensar coyunturalmente los electos de la revolución tecnológica y económica que caracteriza a la globalización. Son el complemento necesario para asegurar la continuidad de la política de ajuste estructural, diseñada para liberar las fuerzas del mercado y liquidar la cultura de derechos universales (entitlements) a bienes y servicios básicos garantizados por el Estado. Al no revertirse las tendencias regresivas del mercado, estas políticas, pensadas como intervenciones

15 PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACION

coyunturales eficientes, se vuelven políticas Estructurales ineficientes, y transforman la relación entre Política, Economía y LAS Sociedad, fomentando el clientelismo político. Inicialmente pensadas para los afectados por la transición, ahora se focalizan en los más pobres. De hecho, la regulación política de los servicios básicos subsiste, pero la lucha democrática por la-ciudadanía cede ante la mercantilización de la política. 3) Las políticas sociales, más que para continuar o compensar, están pensadas, para instrumentar, la política económica. Son el caballo de Troya del mercado y el ajuste económico en el mundo de la política y la solidaridad social. Su principal objetivo es reestructurar al Gobierno, descentralizándolo a la vez que reduciéndolo, dejando en manos de la competitiva sociedad civil la asignación de recursos, sin mediación estatal. Otro efecto principal es introyectar en las funciones públicas los valores y criterios del mercado (la eficiencia como criterio central, cada cual debe pagar por lo que recibe, los agentes descentralizados deben competir por recursos públicos en base a la eficiencia en la prestación de servicios según indicadores uniformes, etc.), dejando como único residuo de la solidaridad la beneficencia pública (redes de seguridad social) y preferentemente privada para los miserables. Como consecuencia, el diseño de las políticas sectoriales queda subordinado a las políticas del ajuste estructural, y entra en frecuente contradicción con los objetivos declarados.

Estos tres sentidos están presentes, se entrelazan y a menudo se confunden en el campo de acción, en el discurso técnico y en el sentido común de los actores educativos. En ese terreno complejo es 'que debemos bregar por constituir un sentido progresivo de las políticas públicas. Esa búsqueda colectiva se facilita si comprendemos que la realidad deja política social no está exenta de contradicciones, ni mucho menos es la mera expresión de la-voluntad del más poderoso, sino un emergente en el cual pueden, incidir la crítica del discurso dominante y el planteamiento de al-ternativas superiores para la sociedad en su conjunto. Como con-secuencia, las políticas sociales actuales resultan no sólo de la


avasalladora iniciativa de las fuerzas inspiradas por el nuevo conservadurismo de derecha, sino también de la ausencia de iniciativa y del comportamiento defensivo por parte de otras fuerzas sociales y políticas, lo que nos hace responsables de ir más allá de la denuncia estigmatizante o la crítica desde la ideología. Políticas sociales en el contexto del mercado global Los países de América Latina pasan por un largo período de transición, marcado por la crisis del modelo de industrialización, y por la declinación del protagonismo de los actores nacionales que impulsaban aquel modelo. La coyuntura esta marcada por un proceso global de reforma del Estado y sus relaciones con la sociedad y la economía, dirigido a instaurar el mercado mundial como principal mecanismo de asignación de recursos entre y dentro de las naciones.

Algunas consecuencias de ese proceso son ya evidentes: la autonomización y vertiginosa movilidad del capital financiero, la polarización social, tanto en los países del Sur como en los del Norte2, y la creciente brecha entre Norte y Sur. Pero éste es un proceso desigual. Mientras buena parle de las capas medias se empobrecen, algunos sectores medios han pasado a ser ricos. Del mismo modo, algunos países de menor desarrollo han avanzado en la escala del crecimiento económico (Banco Mundial, 1993). Contradictoriamente, aunque- la tendencia media sea negativa, este resultado desigual abre la expectativa de que algo puede hacerse, como individuo, como sector social, o como país, para evitar ser parte de la degradación general, e incluso lograr un mayor desarrollo.

La consigna del éxito, para individuos, sectores sociales y países, no es la cooperación o la solidaridad, sino triunfar en la competencia con los demás. Ser competitivos significa estar en condiciones de pasar las pruebas que plantea el mercado, __________________________________

2. Ver: CEPAL. 1993; CEPAL/PNUD, 1990; CEPAL, 1992; Para el caso de Estados Unidos, ver Bartlett, Donald y Steele, 1992.


respondiendo rápida y eficientemente a sus cambios. A escala nacional, advertidos del peligro de lograr apenas una competitividad perversa, corto-placista, basada en la degradación del valor del trabajo, del medio ambiente y de la calidad de vida, se especifica que la competitividad debe ser "auténtica", sustentable y basada en inversiones cu el capital humano (CEPAL, 1990; CEPAL-UNESCO, 1992).

Habría, pues, margen para una acción voluntaria racional, y aquellos que adopten las políticas correctas a tiempo tendrán me-jores posibilidades de pasar el examen de las fuerzas supuestamente naturales, no voluntarias, del mercado. Se recomienda ser realista, adaptarse a la naturaleza de las cosas, para sobrevivir y eventualmente prosperar. Según este sentido común, legitimador de la revolución neoliberal, cualquier intento de contraponer fuerzas políticas, o sociales a la fuerza arrasadora del mercado llevaría a resultados como los de la actual crisis de México, o de las recientes crisis monetarias en Europa.

Siguiendo ese razonamiento, para competir, un país debe atraer capitales que inviertan en la producción de bienes y servicios exportables, con alta productividad, calidad y flexibilidad. Para esto se recomienda cumplir las siguientes precondiciones: • una oferta de fuerza de trabajo social y técnicamente flexible; • un complejo eficiente de servicios a la producción, integrado al

sistema global de recles de comunicación y transporte, de infor-mación y financieras;

• bajar los costos directos, principalmente salarios y servicios a la producción;

• bajar los costos indirectos, principalmente las cargas fiscales usualmente requeridas para cubrir funciones de un Estado inefi-ciente, y/o sobreextendido en sus compromisos sociales;

• proteger los derechos de la propiedad y la ganancia privadas, no sólo mediante leyes protectoras de las patentes, sino minimizando la probabilidad tanto del estallido de graves crisis sociales o económicas como de intervenciones arbitrarias del poder político en la economía;

• demostrar la voluntad política de mantener la estabilidad macroeconómica que permita el cálculo de las inversiones alternativas.


En América Latina, intentar lograr la competitividad por esta

vía está significando una revolución cultural e institucional, que incluye, entre otras reglas del "buen gobernante":

• desregular la economía, minimizando las barreras al comercio y libre flujo de capitales;

• reducir al máximo los derechos (entitlements) no vinculados a la competitividad, salvo los programas focalizados en los sectores de pobreza extrema y una "red de seguridad" para situaciones coyunturales de necesidad3;

• sanear las finanzas públicas, privatizando toda actividad que pueda desarrollarse como negocio privado, reduciendo el gasto social al mínimo necesario para asegurar el acceso de los sectores mas pobres a paquetes de servicios básicos (agua, saneamiento, salud y educación elementales), aplicando la recuperación de costos por los servicios a todos los usuarios que puedan pagar en dinero o en trabajo;

• descentralizar el Estado Nacional, pasando responsabilidades sociales a las instancias de gobierno y a las comunidades locales;

• invertir, conjuntamente con el capital privado, en una platafor-ma de infraestructura productiva que apoye al sector moderno-exportador;

• proseguir una política macroeconómica que mantenga la estabilidad monetaria sin contravenir las indicaciones del mercado, y que garantice tanto el pago del servicio de la deuda externa como el libre movimiento de los capitales y sus ganancias.

Todo esto se nos presenta como una receta técnica ante una situación objetiva inevitable. Pero la tecnocratización y politización de la economía que esa presentación si aparente. I _______________________

3. lista agenda puede volverse, por momentos, contradictoria. Así, mientras el capital en principio requiere bajos salarios y costos derivados de la seguridad social, los gobiernos de países del Norte pueden presionar I para que se nivelen los costos salariales, evitando lo que consideran una "competencia desleal" de los gobiernos del Sur.


Por un lado, las reformas institucionales son impuestas políticamente, por élites nacionales e internacionales, con la ayuda de un discurso teórico-ideológico que las presenta como la única posibilidad real de acceder al crecimiento económico y la estabilidad sociopolítica, si es que no de meramente sobrevivir.

Por otro lado, el mercado real está lejos de la utopía neoliberal según la cual el mercado libre tiene mecanismos de autorregulación por los cuales la búsqueda competitiva del beneficio privado conduce al óptimo social. Se alega que los precios mundiales deben estar libres de intervención política estatal (desregulación) para guiar correctamente las decisiones económicas poner a prueba su eficiencia en beneficio de todos. Sin embargo los gobiernos con fuerza política en el escenario mundial siguen ejerciendo su poder para influir sobre los mercados, y los niveles de centralización del poder económico -en particular financiero- han llegado a niveles extraordinarios, alejándolos cada vez más de los supuestos de la concurrencia perfecta.

A la vez, y a pesar de indicadores claros del fracaso de sus anteriores propuestas y asesorías (como la deuda externa, que se ha convertido en hipoteca cierna de estas sociedades organismos multilaterales han aumentado su capacidad de influir sobre los gobiernos nacionales de países en desarrollo. "El poder de los organismos multilaterales sobre los gobiernos de los países en desarrollo está dado sólo marginalmente por su aporte financiero (salvo posibles réditos espurios de los intermediarios). Lo decisivo es su capacidad para incidir en las relaciones económicas internacionales (por ejemplo, vinculando el acceso al mercado de capitales con acuerdos previos con el FMI o el Banco Mundial, que imponen la política económica y los parámetros de la relación Estado/sociedad: equilibrio fiscal, desregulación, privatización, descentralización). Esto da a los gobiernos que controlan estos organismos un gran poder (leverage) con muy bajos costos, al punto que, por ejemplo en Estados Unidos, se discute


la conveniencia de pasar recursos de la ayuda externa (manejable más directamente de manera política) hacia los organismos multilaterales que ese país controla. Aportando (crecientemente bajo la forma de créditos reembolsables a tasas de interés flotantes) menos del 5 % de los presupuestos estatales, se puede dirigir a control remoto sus políticas. Pero para comandar ese 5 %, que reorienta el 100 % del presupuesto público, apenas si hace falla suscribir y pagar efectivamente una proporción muchísimo menor como parte del capital (en el caso del Banco Mundial, la proporción entre los recursos que se aportan y los que se orientan puede llegar a ser de ¡1000 veces!). Pero esa capacidad institucionalizada -presentada como responsabilidad por mantener el orden económico mundial- que tienen los gobiernos de los países industrializados para incidir políticamente en las relaciones económicas globales no es todavía suficiente.

Esto se manifiesta dramáticamente cuando se apela al bloqueo económico, un recurso también político que, a pesar del fin de la guerra fría, se está utilizando de manera frecuente. Desentrañar el juego de estas presiones políticas externas no es tarea sencilla, pues aquí intervienen desde conglomerados económicos hasta ONGs ecologistas y movimientos de defensa de los derechos humanos. Ejemplos recientes se refieren al respeto a los derechos de patentes, la reducción de la protección nacional a ciertas ramas de la industria, la conservación de ciertas especies animales o vegetales, el cumplimiento de ciertas normas de la OIT relativas a las relaciones de trabajo, o más en general de ciertos derechos humanos, la adopción de determinadas instituciones políticas, o el cumplimiento de tratados o resoluciones de las Naciones Unidas, todo lo cual se aplica selectivamente y en general con dobles estándares." (Coraggio, 1994 a)

Por todo esto, ni los precios de merendó devienen de un puro mecanismo de concurrencia perfecta, ni las sugerencias para reorientar las políticas públicas resultan de un puro diálogo desinteresado para buscar las mejores respuestas técnicas a


objetivos trascendentes compartidos. Así como sería poco clarificador pensar que todo es producto de una confabulación, también sería ingenuo ignorar la existencia de fuerzas organizadas y proyectos de dominio, los que se refuerzan en la medida en que se aceptan pasivamente como algo natural.

Pero no se trata de un problema "exterior" a nuestras sociedades. De hecho, está generalizado en la región un estilo elitista de gestión pública. Es típico que la intelligentsia

gubernamental haga tratos en la cúspide con las agencias internacionales o con representantes de los gobiernos de los países centrales, y realice un trabajo especial para legitimar ex post facto aquellos arreglos. Paradójicamente, parte de esta legitimación puede consistir en dejar circular la idea de que los aspectos socialmente negativos de las políticas públicas son impuestos desde afuera, minimizando así la responsabilidad de sus agentes nacionales. Así, el FMI o el Banco Mundial se han convertido en el "enemigo" para los sectores más afectados por las reformas económicas. En la creencia de que el estado es ineficaz, y de que son factores externos o naturales los que determinan la situación de crisis social, las mayorías nacionales vienen renunciando a la posibilidad de controlar el mercado y defender sus posiciones económicas a través del sistema político. Por ello, los precios y las políticas en ausencia de una fuerza contrarrestante ejercida por las mayorías, reflejan la correlación de fuerzas regresiva en el concierto mundial. En esto es fundamental tener presente que las mismas instancias con capacidad para incidir en el curso de los acontecimientos, ya sean los organismos de Bretton Woods o los gobiernos de las principales economías del Norte, se encuentran a su vez crecientemente limitadas por la fuerza del capital financiero, que Representa la forma más abierta del poder estructural del capital mundial?

Cabe preguntarse si surgirán causas contrarrestantes por las que esas fuerzas llegaran a tornarse en algún momento favorables al desarrollo humano o a la democratización efectiva, y no a la re-producción ampliada de la misma correlación de poder.


Límites a la globalización y propuestas de

la Banca de Desarrollo para superarlos

Como en toda época de transición, faltan conocimientos que permitan explicar y predecir con mínima confiabilidad el movimiento de conjunto de la economía, la sociedad y la política. El vacío de certidumbres se va llenando con hipótesis más o menos apoyar das en algunas teorías muy generales, o en la extrapolación de las tendencias empíricas registradas.

Por ejemplo, es generalmente aceptada la hipótesis de que el resultado previsible de ese juego libre de fuerzas sería la exclusión de masas inéditas de la población mundial de los beneficios del desarrollo tecnológico que esas mismas fuerzas impulsan ace-leradamente (Banco Mundial, 1990: cap. 1).

Y aunque parece que modo de desarrollo informacional 4 no requerirá por bastante tiempo contrarrestar por razones económicas esas tendencias intrínsecas a la polarización y la exclusión social5, dos límites pueden presentarse a su dinámica de desarrollo globalizador, ambos provenientes de esferas no estrictamente económicas:

1 ) los desequilibrios ecológicos, desatados en la transición entre el modo industrialista y el informacional de desarrollo, que pueden poner en riesgo no sólo la sustentabilidad de la economía mundial sino la de la especie humana misma; 2) la agudización de los desbalances sociales, que erosionan la estabilidad política que requiere la nueva economía para consolidarse a escala global. ________________________________

4. Manuel Castells denomina así al nuevo modo de organización socio-técnica del desarrollo. Ver Manuel Castells, 1989.

5. El modo industrialista de desarrollo nacional requeriría por su propia dinámica económica, una ampliación del mercado interno, lo que posibilitaba alianzas e intervenciones extraeconómicas alrededor de políticas redistribucionistas. En un mercado global, el concepto mismo de mercado interno pierde sentido y posibilidades, y, con el amplio mercado que abren las economías en transición del socialismo, todavía no se anticipa la necesidad económica de integrar a los excluidos.


Con respecto al segundo aspecto, el Banco Interamericano

de Desarrollo realizó recientemente un evento donde se planteó con total transparencia el lado sociopolítico de la competitividad sustentable:

"Las formas predatorias de explotación económica son cada día menos viables. Sin la vigencia de una norma básica de equidad, el tejido social se resiente y la intolerancia política prospera, generándose un clima adverso a la inversión. En escenarios de baja equidad y de poca esperanza hay buenas probabilidades de que las presiones sociales se vuelvan intolerables y obliguen ti recurrir a una alta densidad de intervenciones y regulaciones para restablecer el equilibrio, originando situaciones y ambientes de inestabilidad y de desconfían/a pública. Desde este punió de vista, la equidad del sistema sociopolítico condiciona indirectamente la eficiencia de los mercados. Es decir, la propia lógica de una economía abierta de mercados sugiere que la reforma social, así concebida, más que una secuela es una condición esencial de la eficiencia y viabilidad de la economía." (BID-PNUD, 1983: 18-19)

Esto, que parece dicho para enfrentar las modalidades más economicistas del ajuste estructural, encuentra eco en el discurso del Banco Mundial, que a partir de 1990 ha declarado que el "ataque a la pobreza" es su objetivo principal, si bien lo presenta como una cuestión primordialmente de equidad. Es más, aunque el Banco Mundial sostiene oficialmente que "el marco de instituciones políticas y económicas es importante porque las políticas para reducir la pobreza implican un trade-off, postula que dicho trade-off no es principalmente entre crecimiento y reducción de la pobreza sino que""especialmente en el corto plazo, es entre los intereses de los pobres y los de los no pobres".-Por eso afirma que su estrategia "es más fácil de ser adoptada en países donde los pobres participan en la toma de decisiones políticas y económicas!!" (Banco Mundial, 1990: 3). Según el Banco, su estrategia tiene dos componentes:


1) promover el uso productivo del recurso más abundante de los pobres: el trabajo, mediante un "eficiente crecimiento trabajo-in-tensivo basado en apropiados incentivos de mercado, infraestructura física, instituciones c innovación tecnológica", y 2) proveer a los pobres servicios sociales básicos, en especial salud primaria, planificación familiar, nutrición y educación primaría (Banco Mundial, 1990: 138; subrayado nuestro). A esto se agregan transferencias a los absolutamente inalcanzables por ese tipo de crecimiento (los miserables, los enfermos y los viejos), y la ya mencionada red de seguridad para los grupos más vulnerables a "los shocks que reducen el ingreso". Es importante destacar que, en esta visión, el Banco ve "la inversión en educación como la mejor manera de aumentar los recursos de los pobres" (Banco Mundial, 1990: 3)6.

Esta propuesta estratégica para atacar la pobreza explicaría por que" el Banco Mundial, usualmente centrado en la inversión en infraestructura y en el crecimiento económico, aparece crecientemente como una agencia impulsora de la inversión en sectores sociales y la reforma del conjunto de las políticas sociales. ¿Se trata de prevenir situaciones políticamente crítica -tanto en las megaciudades del mundo en desarrollo como en sus regiones ru-rales superpobladas- que podrían poner en peligro la sustentabilidad política del ajuste estructural,; visto por el Banco Mundial, por el Fondo Monetario Internacional y por la Banca de Desarrollo en general, como el camino para retomar el crecimiento económico a escala global?7. ___________________________________

6. "Para nosotros, no hay mayor prioridad en América latina que la educación. Entre 1987 y 1992, nuestro programa anual de préstamos para la educación en América Latina y el Caribe aumentó de 85 a 780 millones de dólares, y anticipamos otro incremento hasta 1000 millones en 1994." (Presentación de Mr. Shahid Husain, Vice-Presidente del Banco Mundial para América Latina y el Caribe, en la Quinta Reunión del Comité Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe, realizada en Santiago de Chile entre el 8. y II de junio de 1993).


¿Cómo lograr un crecimiento basado en tecnologías trabajo-

intensivas cuando el modo informacional de desarrollo es justamente un gran expulsor de fuerza de trabajo? En todo caso, hacerlo por medio de "apropiados incentivos de mercado" no puede significar sino una baja pronunciada en los salarios y sus costos indirectos.

¿Cómo atender a esta explosiva situación social, y a la vez reducir el gasto social del Estado? Se requiere no sólo usar más efi-cientemente los escasos recursos que el ajuste deja para la política social, focalizándolos en los más pobres, sino también extraerlos de los no pobres, entendidos éstos como las .clases inedias urbanas, que son presentadas -junto con los sectores corporativos históricamente asociados al modelo industrializador (los sindicatos y el empresariado nacional)- como los grupos privilegiados .que en el pasado aprovecharan indebidamente su influencia sobre el Estado, llevándolo a la crisis al inflar la masa de subsidios indiscriminados.

Los trabajadores de América Latina, desde los niveles más pobres de ingreso hasta los medios, librados al mercado mundial de trabajo, deben renunciar a las leyes que los protegían, y competir, a la vez, con los trabajadores más baratos y más despojados de derechos humanos y con los más capacitados del mundo, que están además equipados con una infraestructura de punta. Por su parle, los empresarios latinoamericanos que sobreviven como tales, perdido el mercado interno cautivo por la protección estatal, deben competir o asociarse de manera subordinada, con un capital global financieramente ultra-sensible, para el que mínimas variaciones en la rentabilidad inducen al cierre de actividades y a la migración entre continentes.

La desocupación abierta, el subempleo y la precarización del trabajo, por un lado, y las oleadas de quiebras de pequeñas y medianas empresas ( PYMES ) y de micro-emprendimientos ___________________________________

7. Como expresa otro documento del mismo Banco, se ha concluido que "la pobreza urbana se convertirá en el problema mis importante y mis explosivo del siglo próximo desde el punió de vista político" (Banco Mundial, 1991:5).


familiares 8 , por el otro, son indicadores cotidianos de la cara más regresiva de este estilo de desarrollo, que se pretende presentar como la única forma de realización de la revolución tecnológica contemporánea. ¿Es eficiente la focalización de la política social?

Las nuevas políticas sociales se caracterizan por la expresión

''para todos": salud, agua, saneamiento y educación para todos. Pero no empleo ni, por lo tanto, ingreso para todos. El empleo y los ingresos sobrevendrían, eventualmente, por la capitalización que los pobres hagan de la inversión de servicios sociales que se dirige a ellos (ya pocos se animan a anticipar un efecto de derrame por el crecimiento de la economía en los países del Norte). En consecuencia, tanto por razones de equidad como para promover el desarrollo del Estado debe intervenir para garantizar que quienes no tengan el ingreso para proveerse de esos servicios en el mercado (aquellos por debajo de las líneas de pobreza o indigencia) los reciban como servicio público9. Esta propuesta supone una transacción no siempre evidente: el “para todos” significa degradar el concepto mismo de salud, ___________________________________

8. Para dar una idea de la magnitud del fenómeno, en el caso de Ar-gentina, la tasa de desempleo abierto es ya la más alta de su historia, y la Unión Industrial Argentina ha manifestado su alarma por el cierre de 30.000 negocios en el primer cuarto del año 1995. (Latín American Econoniy and Business, Londres, junio de 1995).

9. En el planteamiento de estas concepciones ha sido fundamental el papel del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en cuyo seno se producen los informes anuales sobre desarrollo humano, concepto que se autopresenta como nuevo paradigma de desarrollo. Sin embargo, para convertirse en paradigmático, deberá poder encarnarse en las fuerzas del desarrollo real, algo que requeriría modificar la naturaleza del modo de desarrollo que surge de la globalización del mercado. Para un análisis de esa propuesta y sus derivaciones en la educación, ver: José L. Coraggio, 1995. Ver también: Informe de Desarrollo Humano (1990, 199'l, 1992, 1993, 1994), PNUD, Nueva York.


educación o saneamiento, lo que se refleja en el adjetivo: "básico". Se supone que quienes pueden adquirir la parte “no básica” de esos servicios no están interesados, o quedan excluidos de acceder al paquete básico por la vía pública. Por ello, de hecho se segmenta la población en dos sectores: • los que sólo tienen servicios básicos gratuitos o subsidiados (los

pobres), que tienden a ser de menor calidad, • los que obtienen servicios más amplios, totalmente a través del

mercado, incluyendo servicios "básicos" de mejor calidad. Pero esta segmentación tiene algunos problemas de eficacia, y también de eficiencia. Así, en algunos casos, para brindar una co-bertura total de un servicio básico se debería, por razones tecno-lógicas o sociales"1 proveerlos a poblaciones heterogéneas a partir de la misma fuente, con lo que la distribución del gasto social debería tomar otras formas

Por ejemplo, si en una ciudad debe haber una única red de agua y alcantarillado, la discriminación positiva no será visible por el lado del acceso (todos estarán conectados al mismo sistema) sino por el de la recuperación diferencial de los costos, proporcional a la capacidad de pago de cada uno. Pero este mecanismo es problemático en servicios personales, como la salud, o los come-dores escolares, donde habría niños con cupones y niños con dinero, en la misma o diferentes filas, algo que tiende a ser rechazado por los mismos pobres, en particular por los nuevos pobres (Minujin y Kessler, 1995).

Otro problema es que a lo largo de una vida se puede oscilar (cada vez más) alrededor de la línea de pobreza, lo que hace suma-mente complicado ajustar coyunturalmente el acceso a servicios públicos (por ejemplo, cuando un usuario ¡supera la línea de po-breza habría que dejar de proveerle el servicio o pasar a cobrarlo a otro precio, y a la inversa). Podemos imaginar los costos de ad-ministrar un sistema de discriminación como el que supone la ___________________________________

10. Por la lógica de los ecosistemas o de las redes de infraestructura, o por los costos políticos de una segregación abierta.


focalización de los subsidios según las fluctuantes capacidades de pago.

Por otro lado, la línea de pobreza, calculada en equivalentes de ingreso, se convertiría en una franja discontinua, pues en cuanto alguien pasa hacia abajo de la línea, sus condiciones de vida dan un salto hacia arriba al tener acceso a varios paquetes de servicios de los cuales estar/a privado unos pesos más arriba. En otras palabras, quien tenga un ingreso monetario equivalente al de la línea de pobreza a más el valor imputado de esos paquetes de servicios estaría igual o peor que quien esté en la línea de pobreza 11. Esto desestimularía trabajar para conseguir ingresos en ese rango, en el cual está una proporción muy importante de la sociedad, creando una discontinuidad moral entre pobreza I (dependiente de la beneficencia pública) y pobreza II (autónoma), aunque con niveles de vida material equivalentes12. Nuevamente, cualquier intento de resolver esta contradicción con métodos sofisticados de control encarecería tremendamente la ___________________________

11. El ancho de esa franja no es deleznable. Según estimaciones del documento presentado en la mencionada reunión organizada por el BID y el PNUD-(BID/1»NUD, 1993), en América Latina la línea de indigencia está en los U.$S 365, y la de pobreza en los U$S 730 anuales. Dado que i el 20 % más pobre de la población tiene ingresos menores a los U$S 196 anuales, habría que hacer un gasto social en servicios focalizados que duplique ese nivel para llevarlos por encima de la indigencia, y que lo cuadruplique para llevarlos por encima de la línea de pobreza.

12. Claro que quienes están en situación de pobreza I estarían igual-mente incentivados a pasar a la situación de pobreza II, si tienen la expectativa de acceder desde allí a niveles superiores de ingreso. Pero esto supone una teoría dinámica del ingreso (y del capital humano), donde, alcanzadas ciertas capacidades para ganar ingresos, se puede acceder a niveles aún superiores con mayor probabilidad. Esto no es lo que registra la experiencia reciente, siendo los sectores medios los más golpeados relativamente por la crisis, tanto por el rediseño de las políticas sociales que venimos analizando como por la drástica desvalorización de su capital humano, producida por la revolución tecnológica.


gestión de los servicios. Todas estas complicaciones (y costos) de los programas focalizados en la pobreza extrema no se justifican si todos deben acceder, vía mercado o subsidio, al paquete mínimo.,Si ese fuera el caso, lo mejor sena una provisión común a todos, eficiente y de igual calidad, facilitando la prestación, minimizando sus efectos discriminatorios, bajando costos por la escala, y recuperándolos mediante el cobro de impuestos proporcionales al ingreso, con niveles nulos de impuesto por debajo de la línea de pobreza.

Pero lo anterior no es valido si', en realidad, a niveles superiores de ingreso lo que se obtiene no es un paquete ampliado, compuesto por el mismo paquete mínimo (ahora pagado) más otros servicios, sino que se pasa a un paquete distinto, que no sólo incluye otros servicios sino que los servicios equivalentes a los básicos son de oirá calidad. Así, por ejemplo, todos acceden a la escuela primaria, pero hay escuelas primarias de calidad muy distinta, diferencia que se oculta bajo.1 la apariencia de un mismo certificado nacional de aprobación13 En tal caso, la apariencia del "para todos" se desvanece, y se hace evidente la dualización del modelo, donde un derecho pretendidamente universal es ejercido realmente como ciudadano de primera si es vía ingresos, y como ciudadano de segunda, si es vía la acción pública.

En esencia, la focalización puede terminar significando una redistribución de recursos públicos desde los sectores medios hacia los pobres, junto con una reducción en la calidad y complejidad de los servicios públicos. Pero además, visto dinámicamente, el empobrecimiento subsecuente de los sectores medios bajos (y no tan bajos) puede hacer que vuelvan a entrar como usuarios de servicios públicos (escuela, hospitales), cuya degradación histórica por la crisis estatal los había impulsado a sustituir por la oferta privada. En efecto, la redistribución (dejar de prestar servicios subsidiados a sectores con ingresos monetarios por encima de _____________________________________________

13. Esto es algo que, a igualdad de otras condiciones, se agravara" por la descentralización del sistema educativo, que permitirá" un proceso de diferenciación curricular, de recursos, etc. mucho más pronunciado. Corregir esto requiere invertir recursos públicos adicionales en apoyar a las escuelas con peores condiciones, como en el caso del Programa de las 900 Escuelas en Chile. Ver: Viviana Galdames, 1993.


el ingreso real de amplias capas medias bajas, y re línea cíe pobreza) reduce fuerza una dinámica regresiva que puede incluso empujarlas hacia abajo de la línea de pobreza, sin reducir efectivamente su demanda por servicios públicos14. El otro problema serio de esas propuestas de política social es que, contrariamente a sus objetivos atan al Estado a un asistencialismo de costos creciente. Como lo demuestran los rebrotes de tu-berculosis, cólera, o el analfabetismo funcional, las políticas secto-riales de este tipo no resuelven la naturaleza reproductiva de los problemas cuyos efectos compensan, por lo que no sólo no son sustentables, sino que requerirán crecientes recursos en el futuro15. La eficiencia en lograr, objetivos de corto plazo (balance fiscal), si se da, no necesariamente llevara la eficiencia en el cumplimiento de los objetivos de largo plazo (desarrollo humano sostenible). Necesidad de otras aproximaciones al desarrollo Se hace evidente que la discusión no puede estar centrada en términos del ingreso y su distribución, como si fuera un juego de suma cero. Hay que volver a plantear la cuestión olvidada de cómo se usa el excedente, conectando directamente la llamada inversión social con el incremento en la masa, de ingreso real disponible. No es suficiente ver la inversión social como un mecanismo para _______________________________________

14. La ideología dominante afirmaría que, por el contrario, la nueva situación será un desafío, que desarrollará la creatividad y las energías adormecidas por el rcdistribucionismo indiscriminado del Estado. Siendo esto cierto para muchos individuos, el resultado social está en buena medida determinado por las posibilidades de conjunto, cuyos límites puede preverse que impondrán un proceso darwiniano de selección social. Así, los programas para impulsar los microemprendimientos registran una altísima lasa de "mortalidad" de sus beneficiarios, sencillamente porque no hay suficiente mercado ni créditos para más de los que sobreviven.

15. Para un análisis de esta cuestión y algunas propuestas alternativas, ver José L. Coraggio, 1994 b.

16. Dada la definición de excedente económico, el gasto en servicios básicos no es estrictamente una inversión de 'excedente, sino otra forma de reproducir las capacidades elementales de trabajo de la población (consumo colectivo, gestionado por el Estado).


lograr una mayor equidad en las oportunidades, sino que hay que garantizar su efectividad para modificar las vidas y expectativas de la población17.

La concepción que está detrás de la consigna "invertir en la gente" es que, al tener mejor acceso a servicios básicos, los pobres tendrán un mayor capital humano y, por lo tanto, una mayor probabilidad de realizar trabajos productivos y de obtener un ingreso. Sin embargo, en una economía de mercado, la efectivización de esa capacidad depende del acceso a otros recursos (tierra, crédito, tecnología, información, etc.) y de la organización socio-técnica de los usos del excedente económico: de la estructura de las inversiones de capital, de las tecnologías que desarrolla, de los bienes y servicios que produce, etc.

Al examinar cómo se usa el excedente, inmediatamente aparecerá el tema de qué sectores se lo apropian y qué uso hacen de él a partir de sus motivaciones o comportamientos institucionalizados (públicos o privados). Esto lleva a la cuestión: del sistema económico y las condiciones de legitimidad de la libre apropiación .privada de los excedentes 18. _____________________________________

17. Esto fue explícitamente reconocido, para la educación, en el Do-cumento preparado para la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, por la Comisión Interinstitucional de la cual forma parle el Banco Mundial. Allí se dice: "El gobierno y el sector privado deben instituir las normas,-incentivos y medidas de apoyo adecuadas que fomenten una mayor demanda de mano de obra preparada y una utilización mis eficaz de ésta [...] actividades tan diversas como la fijación de precios en la agricultura, la participación política, la reglamentación de las empresas, las prácticas culturales y el desarrollo de infraestructuras pueden contribuir a determinarla utilidad de la educación recibida." (PNUD/UNESCO/ UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990: 39).

18. Aquí sería poco útil regresar a una teoría del valor trabajo y la ex-plotación, pues si se sostiene que sólo el trabajo genera valor en asía época, se llegaría a paradojas como que un 25 % de la población genera y debería apropiarse de todo el valor. Por otro lado, fenómenos relativamente recientes, como el peso de los fondos de pensión en los mercados de capitales y la extrema fluidez de las relaciones entre accionistas y empresas en los mercados financieros hacen necesario actualizar las propuestas tradicionales al respecto.

32

JOSE LUIS CORAGGIO

En esta época de transición también en el campo teórico, de-beremos revisar e integrar diversos núcleos conceptuales que contribuyan a explicar los mecanismos de la competencia real en esta economía global y su interacción con los efectos y condiciones económicas resultantes de la imposición da límites éticos al funcionamiento del sistema. Desde una perspectiva utópica, esos límites deberían ser impuestos -al capital o a los consumidores-, mediante un Estado democráticamente controlado por la sociedad.

En cambio, como mostraremos para el caso de la educación, las teorías que orientan el diseño de las políticas económicas y sociales parecen combinar una aplicación acrílica de las hipótesis asociadas a la utopía neoclásica -que supone una competencia perfecta-, con un crudo realismo político, que meramente acepta las condiciones políticas locales (BID-PNUD, 1983). Pero esto es así solamente en apariencia.

Aunque sería loable que los organismos multilaterales no condicionen sus apoyos financieros (al estricto equilibrio fiscal, al pago de la deuda, a una reforma agraria, o al cuidado de equilibrios ecológicos)'" afectando la soberanía de los gobiernos nacionales a los que prestan o asesoran, encontramos aquí dobles estándares: mientras ciertas recomendaciones tienen el alcance de dictatum, otras quedan como comentarios de pie de página de los informes. Con respecto a las políticas macroeconómicas, es sabido que tanto el FMI como el Banco Mundial ejercen presiones fuertes para __________________________________

19. Como respuesta a la interferencia con la soberanía nacional que suponen los condicionamientos al crédito, o al comercio, por razones de intereses particulares de grupos o países del Norte, puede surgir la idea de generalizar ese tipo de intervenciones extendiéndolas a objetivos de desarrollo humano. Esto está de hecho siendo utilizado por organizaciones ecologistas que abogan por determinadas especies, o por quienes defienden los derechos humanos. Recientemente se ha planteado, desde América latina, que se condicionen los créditos y la ayuda internacional al mejoramiento de indicadores de desarrollo humano (C. López y otros, 1993). Estas propuestas deben ser sopesadas con mucho cuidado, pues son de doble filo, y no deberían proponerse nuevas relaciones estructurales a partir de situaciones coyunturales, como que, por ejemplo, ciertas políticas impulsadas por un organismo internacional puedan ser más progresivas que las defendidas por los poderes nacionales.


imponerlas a sus contrapartidas nacionales. Con respecto a las políticas sociales, que podría pensarse tienen relación directa con la tarea de la clase política local de construir la legitimidad del sistema global, hay indicaciones de que la interferencia puede ser también importante, pero sobre todo en función de reducir y hacer más eficiente el gasto público. La tendencia es a que el diseño de las políticas sociales quede también subordinado al objetivo económico de la competitividad.

Pero al convertirse en una categoría central y tan abarcadora de las políticas públicas nacionales e internacionales, la competitividad pierde su precisión económica y se vuelve un concepto cuyo sentido es materia de reflexión. Según qué concepto de competitividad se adopte;-resultarán más eficientes unas u otras políticas sociales (y económicas).

La experiencia del mismo mercado mundial viene mostrando que la competitividad no se expresa sólo en el precio, y por lo tanto no depende sólo de bajar los costos de los insumos y de incentivar una alta productividad del trabajo, sino que tiene otros determinantes fundamentales: "calidad total", servicios al consumidor, innovación y creatividad, velocidad de adaptación a mercados cambiantes, todo lo cual remite no tanto al costo como a la calidad de los recursos humanos y sistemas sociales

involucrados en su producción, Pero, esa calidad no puede

lograrse solo con la vacunación, nutrición y educación básica de

los hoy niños, pues está a su vez asociada a las condiciones de

reproducción de sus familias y comunidades, a la calidad de vida

histórica y actual, y también a las expectativas de vida para el

futuro. La calidad de una sociedad, reflejada en la calidad de vida

de los trabajadores, familias y comunidades se convierte así en condición para una competitividad sustentable20. ________________________________________________

20 Esto no se limita al personal de gerencia o diseño de una empresa, sino que abarca todos los niveles, el del empacador o el transportista que innovan permitiendo una reducción del tiempo o un aumento de la calidad del producto que se entrega, o el del maestro que experimenta nuevos encuadres para una mejor relación enseñanza-aprendizaje en la escuela pública.


La competitividad sustentable requiere una sociedad no polarizada, donde haya expectativas de continua mejoría en la calidad de vida de los agentes económicos, la que no es independiente de la calidad de vida de toda la población con la que cohabitan (medio ambiente, saneamiento, salud, congestionamiento, violencia, seguridad, valores de solidaridad y cooperación, identidad cultural, valores democráticos, derechos ciudadanos, sistemas de socialización escolar, calidad de los medios masivos de comunicación, etc.). Esto se hace más evidente si se ve la competitividad como un fenómeno que debe ser estructural, transgeneracional. El desarrollo humano no puede ser visto como resultado posible, de la competitividad, sino como condición de

ésta. Por tal razón, las unidades de intervención para poner en

marcha un proceso de competitividad auto-sustentada no deberían ser segmentos o estratos de individuos con bajo ingreso, sino, comunidades heterogéneas completas, lo que supone un concepto diverso del desarrollo y su vinculación con las políticas sociales. La vida de una comunidad demanda satisfactores que pueden ser obtenidos a través del ingreso en el mercado, a través de la provisión pública o mediante formas comunitarias no mercantiles, intra o inter unidades domésticas familiares. Cualquier intento serio de promover el desarrollo debería fomentar todas y cada una de estas modalidades complementarias de producción.

Pero la visión que predomina en la intelligentsia

internacional es que la forma mercantil es siempre la mejor, y que las otras variantes son remediales, para los casos (vistos como excepcionales) de mal funcionamiento del mercado. Es más, como veremos, cuando se trata de bienes o servicios semi-públicos como la educación, en que se admite que el mercado no resuelve la satisfacción de necesidades consideradas como básicas, las propuestas de reforma institucional implican una introyección de los valores y pautas del mercado en el interior de la gestión pública.


Los flancos de las propuestas de política social

prevalecientes pueden ser atribuidos a debilidades teórico-metodológicas inadvertidas, o bien a que deben cumplir con el objetivo no confesable de justificar políticas pre-definidas. En todo caso, su no rectificación puede ser causa de penurias adicionales y de la pérdida de posibilidades de desarrollo. En el resto de este documento vamos a examinar las políticas propuestas, ejemplificando con la de educación, desde la perspectiva de sus fundamentos teórico-metodológicos y no de sus posibles intenciones

ocultas.

II. La política educativa del Banco Mundial y sus fundamentos21

"Hasta ahora, las sucesivas macro-visiones de la educación que se han formulado durante este siglo seleccionaron y pesaron las variables de una manera selectiva, destacaron aquellas implicaciones que eran consistentes con los objetivos profesados e ignoraron las informaciones y criterios que socavaban la validez de los supuestos utilizados."

(Ratinoff, 1994:23)

El marco teórica-metodológico:

la teoría económica neoclásica

El reduccionismo economicista Recientemente, el papel del análisis económico en el diseño de las propuestas educativas del Banco Mundial ha sido presentado de la siguiente manera: ______________________________

21. Partes de este capítulo están basadas en dos trabajos previos del autor: "Las nuevas políticas sociales: el papel de las agencias multilaterales", 1994, y "Educación y modelo de desarrollo", 1995.


"...el análisis económico de la educación en general, y el análisis de las lasas de retorno en particular, es un instrumento diagnóstico para comenzar el proceso de establecer prioridades y considerar formas alternativas de alcanzar objetivos dentro de un enfoque sectorial." (Banco Mundial, 1996: 94; subrayado nuestro)

Además de que el "comienzo" elegido puede condicionar la visibilidad de otros caminos y posibilidades en el diseño de las po-líticas educativas, vamos a mostrar que el análisis económico se ha convertido en la metodología central para el diseño de políticas educativas. Pueden plantearse varias objeciones teórico-filosóficas a la decisión de dar tal centralidad al análisis económico en el diseño de políticas y procesos educativos: a) Por "análisis económico" se entiende un método especial dé análisis, encuadrado en la-teoría económica neoclásica; la que por décadas ha sido objeto de críticas por sus limitaciones para explicar incluso los procesos específicamente económicos22. b) El modo economicista en que se usa esa teoría para derivar recomendaciones contribuye a introyectar e institucionalizar los valores del mercado capitalista en la esfera de la cultura, algo que va más allá de hacer un cálculo económico para comparar los costos y beneficios de diversas alternativas generadas desde lo social o lo político23. _____________________________________

22. Para una discusión reciente de los problemas metodológicos de la ciencia económica, ver: Roger Backhouse (comp.), 1994.

23. Así: 1) las virtudes de introducir la competencia en los sistemas educativos son descontadas como verdad irrefutable; 2) el individualismo que supone la mecánica de este modelo -en sí un valor cultural- no es sacado a luz, a la vez que se hace numerosas referencias a las comunidades y se dice que debe dejarse lugar para las particularidades culturales de cada país; 3) de hecho se termina reduciendo la calidad de vida a indicadores de ingreso; 4) de hecho se contribuye a justificar la riqueza en medio de la pobreza, (posiblemente por asociarla a una mayor lasa de ahorro c inversión) al plantear como criterio de eficiencia y de equidad una redistribución desde los sectores medios (categorizados como privilegiados) y pobres, sin tocar a los sectores más ricos; igualmente, no hay ninguna referencia a los intereses del capital, equivalente a la que se hace respecto a los "intereses tradicionales" de los sindicatos de maestros, etc.


c) Aunque se indica que dicho análisis es sólo un punto de partida, y que los gobiernos tienen otros motivos para establecer sus prioridades educativas, de hecho, por razones que debemos determinar, las recomendaciones específicas y generales que vienen planteándose en los documentos del Banco Mundial parecen estar siendo asumidas acríticamente por muchos gobiernos de la región y del mundo. (Entre otras cosas por la cantidad de investigaciones empíricas que se asocian a las recomendaciones, pero sobre todo por la ausencia de propuestas mejores y bien articuladas). Esto hace a gobernantes, intelectuales y técnicos nacionales co-responsables de las consecuencias que pueden traer esas políticas. d) Las nuevas políticas sociales propuestas, y las de educación en particular, no sólo no son económicamente sustentables y conducen a nuevas crisis fiscales sino que son ineficientes para los mismos criterios neoclásicos. e) A pesar del enfoque cientificista en que vienen envueltas las propuestas oficiales del Banco Mundial, no se asume, el principio científico de que están basadas en hipótesis sujetas a la refutación; por el contrario, parece haber más afán en seguir construyendo ejemplos que las hagan plausibles que en atender a las evidencias que las refutan24. f) el enfoque sectorial, que se presenta como una superación del enfoque por proyecto, dista de ser el enfoque integral que se re-quiere para pensar y actuar la promoción del desarrollo sustentable en nuestras sociedades. Esto es advertido en otros documentos conocidos e incluso co-firmados por el Banco, y no puede argüirse _________________________________________

24. Esto tiene un efecto que dificulta el diálogo: en tanto los técnicos del Banco se pongan en una posición de defender sus tesis, surge la necesidad social de que otros se especialicen en tratar de debilitarlas, lo que puede generar animosidades y polarizaciones que no son conducentes a la búsqueda de las mejores alternativas para la desesperante situación social que enfrentan nuestros países.


que se quiere evitar recaer en la macro-ingeniería social, pues eso es precisamente lo que se intenta con las drásticas reformas institucionales que se impulsan. (PNUD/UNESCO/ UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990); g) en una época de crisis de paradigmas y de grandes incertidumbres, la gravedad de las consecuencias que puede tener una intervención masiva equivocada en el área educativa debería evitar el unilateralismo disciplinario y propender a la creación de un espacio pluralista de búsqueda colectiva, donde diversos criterios y propuestas plausibles sean investigadas y puestas a prueba con igual acceso a recursos. Aunque las propuestas educativas oficiales del Banco Mundial 5 son muchas veces interpretadas como una respuesta contemporánea a la inédita problemática actual, es importante saber que esa línea de pensamiento estuvo presente en el interior del Banco desde los años 70, cuando aparecía en parte como un correcto llamado de atención, dirigido a quienes se centraban en el análisis de los determinantes socioeconómicos externos, de que había que considerar y actuar sobre lo que ocurría en el interior del aula. Es más, ya por entonces estaban planteadas prácticamente todas las recetas que hoy se

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25. Es importante destacar que, en el interior del Banco Mundial, existen diversas posiciones con respecto a los diagnósticos y las recomendaciones que se hacen en los documentos oficiales. En particular, hay resistencias importantes a aceptar el predominio del análisis de costo-beneficio como criterio principal para diseñar las políticas en educación. Es más, un análisis objetivo de los procesos concretos que llevan a las políticas específicas en cada país o región posiblemente mostraría que los consultores y técnicos que participan como operadores del Banco en los países tienen márgenes para generar o canalizar programas y proyectos con otros enfoques. Esto devuelve al campo de los políticos, intelec-tuales y técnicos nacionales una parte importante de la responsabilidad por las políticas que finalmente se adoptan. A pesar de este saludable pluralismo interno, dentro del Banco Mundial hay documentos que asumen una posición institucional, y por tanto -con esa importante salvedad- en este trabajo seguiremos refiriéndonos a "el Banco".


pueden ver como respuesta específica a la crisis del sistema

educativo con lo que estamos ante un caso o de extraordinaria premonición o de predominio de una teoría rígida sobre una realidad cambiante y diversa.

En la documentación de esa época se explícita que esas pro-puestas fueron construidas usando el modelo micro-económico neoclásico26. Tal enfoque lleva, por ejemplo, a asimilar la escuela con la empresa, a ver los factores del proceso educativo como insumos, y la eficiencia y las tasas de retorno como criterios principales de decisión. Esto de por sí debe preocuparnos, sabiendo que ese modelo tiene una serie de límites intrínsecos conocidos, que pueden incidir sobre la validez científica de las propuestas que se están haciendo. Pero a esto se suma el uso que se hace del modelo. Hay suficiente evidencia para afirmar que, con el mismo modelo, podría .llegarse a conclusiones diversas (por ejemplo, en lo relativo a la prioridad otorgada a la educación primaria vs. la secundaria 27, la básica vs. la superior28, .etc.) si se aplicaran las metodologías con otra intención o, más aún, de manera rigurosa, es decir, poniendo las hipótesis realmente a prueba antes que buscando construir ejemplos favorables29. En otras palabras, estamos recibiendo una asesoría para reformar nuestros sistemas educativos que está basada en una

______________________________ 26. Ver George Psacharopoulos y Maureen Woodhall, 1985, y la bi-

bliografía que allí se cita. 27. Ver Bruce Fuller y Donald Holsinger, 1993. Allí se dice: "Las

afirmaciones acerca del tamaño óptimo, el papel y las funciones del subsector, sobrepasan de lejos la acumulación de evidencia plausible sobre sus efectos económicos y sociales efectivos". Sabiamente, el trabajo lista "20 áreas de ignorancia" sobre las que debería realizarse investigación antes de hacer recomendaciones fuertes. :

28. Para recientes análisis sobre la educación superior, ver: Banco Mundial, 1995.

29. Importantes dudas sobre la evidencia empírica acumulada con este modelo están registradas, por ejemplo, en un documento publicado por el mismo Banco Mundial -firmado, entre otros, por un Vicepresidente del Banco- que sostiene que la evidencia usada para apoyar las propuestas no es confiable ni concluyente. Ver: Wadi Haddad, Martin Carnoy y otros, 1990.


teoría cuestionable y, aún más, las investigaciones que orienta

producido evidencia no concluyente, si es que no refinadora las

mismas hipótesis que guían dicha asesoría. Esto en parte puede explicarse por una coyuntura global que

la teoría económica neoclásica es parte de la ideología neoliberal y neoconservadora dominante. No es que la hegemonía intelectual de las teorías neoclásicas sustente las nuevas estructuras de poder, sino que las nuevas correlaciones de poder dan vigencia a esas teorías. Porque la plausibilidad de una teoría social depende no sólo de procesos de investigación científica sino de qué está pasando con el sentido común y los paradigmas políticos.

La teoría económica neoclásica también tiene un modelo macroeconómico que se aplica al campo de la educación como todo. Es un modelo que, básicamente, trata de explicar las variaciones en el ingreso nacional usando, lo que llama una “función de producción” agregada. Dicha función es una ecuación en la que el incremento del producto nacional depende de la acumulación de capital físico (construcciones, equipamientos, etc.), de las variaciones en el factor trabajo y de un factor que han llamado "capital humano" (conocimiento y destrezas adquiridas, hábil! des innatas, etc.) que aparece como separable de lo que es el desgaste de la energía humana (Dornbusch y Fisher, 1994: cap. 10). Este modelo, que -dicho en documentos del BM (Banco Mundial, 1993)- no ha podido explicar las variaciones en el ingreso nacional en los últimos 30 años, es decir, que ha fracasado como teoría para

explicar el movimiento económico incluso en una época de relativa

estabilidad institucional, dominada por un mismo estilo de

desarrollo, sigue siendo aplicado para explicar las relaciones entre educación y economía y sugerir acciones conducentes al desarrollo en un momento de transición epocal.

En este modelo, una correlación histórica positiva entre tasas de crecimiento económico y ciertos indicadores de variación en el stock de capital humano es interpretada como signo de que la inversión en educación es una vía para el desarrollo porque -se agrega- el gasto en educación equivale a invertir capital humano y eso genera un incremento en el ingreso.


La constatación de esa correlación junto con los análisis microeconómicos a nivel de proyecto -que indicaban que si se in-vertía algo del crédito para infraestructura en educación la tasa de retorno podía aumentar- parece haber conducido al Banco a reco-nocer que durante décadas se había concentrado erróneamente en la inversión en infraestructura, sin advertir que la educación era, a la vez que una inversión complementaria de las obras de infraes-tructura, un sector en sí mismo de alta productividad30.

Lo que el Banco infiere de sus modelos económicos sobre la educación ¿Cómo se traducen estos enfoques en el interior del sector educativo? ¿Se limitan a dar prioridad a la inversión en educación, abriendo líneas de crédito para tal fin, dejando n los gobiernos, los educadores, las comunidades educativas, o por último al "mercado educativo", el determinar los objetivos específicos de la educación, las "tecnologías" de enseñanza-aprendizaje y la organización del sistema educativo? En un reciente documento el Banco....... "...reconoce que las políticas debe ser diferentes para cada país, de acuerdo a la etapa del desarrollo educacional y económico y a su contexto histórico y político." (Banco Mundial, 1996: XII) ____________________________________

30. Ver Adriann Verspoor, 1991.Hoy el Banco Mundial plantea las cosas así: "La educación es un instrumento importante para el desarrollo económico y social. Es un elemento crucial de la estrategia del Banco Mundial para ayudar a los países a reducir la pobreza y mejorar los niveles de vida mediante el crecimiento sostenible y la inversión en el capital humano [...] La educación contribuye al crecimiento económico, pero no lo genera por sí sola. El crecimiento más fuerte se logra cuando la inversión en capital humano y en capital físico tiene lugar en economías con mercados competitivos de bienes y factores de producción. Esos mercados son resultado de la estabilidad macroeconómica, el buen funcionamiento de los mercados de trabajo y la apertura al comercio internacional y a las corrientes de la tecnología." (Banco Mundial, 1996: 21-22).


Sin embargo, se trasluce del mismo y de otros documentos

que oficialmente el Banco tiene un saber cierto sobre qué deben hacer iodos los gobiernos, un paquete lisio para aplicar de medidas asociadas a la reforma educativa universal.

Por lo pronto, el Banco está determinado a lograr que los sistemas de educación se descentralicen. Aparentemente, de la descentralización se espera que a nivel de cada distrito o establecimiento se adopten, con mejor conocimiento de las condiciones locales, las combinaciones de insumos educativos más eficientes, pero también se espera que reduzca la capacidad de los intereses tradicionales (sindicatos de maestros y burócratas del gobierno central, asociaciones de estudiantes universitarios, las élites usualmente beneficiadas por los subsidios indiscriminados) para incidir en la política educativa universal.

Pero, además, el Banco ya sabe cuál es el objetivo que debe guiar esas decisiones descentralizadas: desarrollar las capacidades básicas de aprendizaje en el nivel primario y (cuando el país lo justifique) en el nivel secundario inferior, algo que el Banco también sabe que contribuirá a satisfacer la demanda de "Trabajadores flexibles que pueden fácilmente adquirir nuevos conocimientos".(Banco Mundial, 1996: 27) 31.

El Banco sabe que, dado el principio general de que los recursos son escasos, todo país debe pasar recursos públicos desde la educación superior y técnica a la educación básica, y utilizar su limitada capacidad de subsidio exclusivamente en aquellos que, estando capacitados para aprender, no pueden pagar por su educación. El Banco sabe que esto satisface además el objetivo de reducir la pobreza, porque los pobres apenas pueden acceder a la enseñanza primaria y en ella se concentrarán los recursos, y porque el Banco sabe que el principal recurso de los pobres es su capacidad de trabajo, que se acrecienta con la educación.

El Banco sabe que la iniciativa y los recursos privados cubrirán la brecha que dejará la retirada parcial de otros niveles de la educación pública, y sobre todo sabe que esto es mejor pues, si cada uno debe pagar por lo que recibe, no se generan ______________________________________

31. La versión original en inglés dice skills (habilidades), no conocimientos.

43 LAS PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACIÓN

comportamientos considerados perversos desde la perspectiva del mercado (como el confiar en que el Estado redistribuirá recursos para garantizar el ejercicio efectivo para todos de derechos humanos estatuidos en In Constitución política de cada país).

El Banco sabe que es conveniente que los establecimientos educativos sean evaluados por sus resultados en términos del aprendizaje de los alumnos, y por su eficiencia en términos de los costos por graduado. El Banco también sabe que para incentivar la innovación y la eficiencia deberán introducirse mecanismos de competencia por recursos públicos que imiten la competencia en el mercado por recursos privados.

Si ahora nos desplazamos al establecimiento escolar y, más adentro aún, al aula, el Banco también sabe que algunas reglas de-ben aplicarse en todas parles: mayor tiempo de los maestros dedi-cado a la enseñanza, mayor disponibilidad de textos escolares, mayor concentración en las materias que proveen las habilidades consideradas básicas para todo aprendizaje futuro y, presumible-mente, para las necesidades del desarrollo nacional: lenguaje, cien-cias (asociadas a ¡a resolución de problemas), matemáticas32.

El Banco sabe que para aumentar la eficiencia interna hay que cubrir, dentro del mismo sistema escolar, ciertos déficits que afectan el aprendizaje: educación preescolar, programas de salud y nutrición dirigidos al "hambre de corto plazo" ("corto plazo" parece significar "durante las horas de clase", por lo que se recomienda, para el turno matutino, dar desayuno pero no almuerzo) 33. ________________________________________________

32. En realidad, incluso las propuestas más plausibles no han pasado todavía por el test de una fundamentación que nos reasegure su validez. Por ejemplo, aunque "los cambios actuales en la economía mundial sugieren que una fuerte preparación en ciencia y matemáticas serán crecientemente indispensables para mejorar la productividad y el desarrollo económico, así como para abrir nuevas posibilidades a las familias para mejorar la calidad de su vida cotidiana... no hay evidencia para esta afirmación más allá de los mayores salarios que ganan quienes se especializan en los campos científicos y técnicos" (Haddad, Carnoy y otros, 1990: 58). Para una propuesta de oirás habilidades requeridas desde la perspectiva del desarrollo de una economía popular, ver José L. Coraggio.1995 b.

33. Ver la argumentación al respecto en M. Lockheed y otros, 1991.


El Banco sabe, que hay que capacitar a los docentes, pero

mediante programas remediales en servicio (si es posible a distan-cia), pues no es enciente invertir más en su .formación previa34. Sabe también que reducir por debajo de 40-50 el número de alum-nos por maestro o aumentar los sueldos de los docentes no con-tribuyen de manera enciente a mejorar el aprendizaje.

Cabe preguntarse: ¿si el Banco ya sabe lo que nos va a acon-sejar en todos estos casos, qué quedará realmente para la autonomía de cada gobierno al momento de acordar las nuevas políticas educativas que serán financiadas, y la de cada director de escuela al seleccionar los "insumos educativos"?

No dudamos de que en el proceso de negociación de los cré-ditos del Banco -los directamente asociados a la reforma educativa y los que tienen que ver con el "medio ambiente" del sistema edu-cativo, como es la macroeconomía- hay márgenes de libertad. Esos márgenes, sin embargo, pueden ser desaprovechados por gobiernos sin proyecto ni conocimiento, más interesados por el ingreso de dólares frescos para poder pagar el servicio atrasado de la deuda o por obtener el visto bueno del Banco y del FMI para acceder al mercado de capitales; gobiernos, por lo demás, enfrentados a organizaciones sociales y políticas más interesadas en probar que detrás de toda política está la aplanadora neoliberal que en inves-tigar, experimentar y buscar alternativas válidas para el sistema educativo en crisis.

Pero si esos márgenes existen, y hay actores sociales y políticos que pretenden utilizarlos, para poder hacerlo es fundamental examinar, tan objetivamente como sea posible, las propuestas de los asesores y sus fundamentos, y plantear con rigurosidad y realismo alternativas viables y plausibles. Por eso tiene sentido preguntarse también: ¿cómo es que el Banco sabe tanto, cuáles son las fuentes y procedimientos para producir su conocimiento? ___________________________________

34. Hay indicios en sus últimos documentos de que esta posición, del Banco está comenzando a ser matizada.


Economicismo y falacias en la argumentación teórica ¿Por qué suele afirmarse que el Banco tiene un sesgo economicista en su enfoque de la educación? No es porque realice el necesario análisis de los aspectos económicos del sistema educativo, ni porque enfatice la urgente necesidad de investigar los requerimientos de recursos humanos que plantea el nuevo modo de desarrollo. Es, en primer lugar, porque una serie de cuestiones, propias del ámbito de la cultura y la política, han sido planteadas y respondidas usando la misma teoría y metodología con que so intenta dar cuenta de una economía de mercado.

Para encuadrar la realidad educativa en su modelo económico, y poder así aplicarle sus teoremas generales, el Banco ha hecho una identificación (que es más que una analogía) entre sistema educativo y sistema de mercado, entre escuela y empresa, entre padre de familia y demandante de servicios, entre relaciones pedagógicas y relaciones de insumo-producto, entre aprendizaje y producto, haciendo abstracción de aspectos esenciales propios de la realidad educativa.

En segundo lugar, este procedimiento, que incluso podría ser aceptable como un ejercicio analítico parcial, como metáfora para generar nuevas hipótesis y proyectar visiones que interactúen con las de los sociólogos, los antropólogos, los psicólogos o los pedagogos, se vuelve reduccionismo cuando el análisis económico es considerado concluyente y de él se extraen no sólo conclusiones sobre la problemática de conjunto del sistema educativo y su relación con el Estado y la sociedad, sino que se hacen propuestas de intervención específicas en los procesos de enseñanza-aprendizaje, todo esto sin intentar buscar la congruencia con puros enfoques también parciales. Como consecuencia, no debe extrañar que su propuesta básica para el sistema educativo consista en (hasta donde sea posible) dejar librada la actividad educativa al mercado y a la competencia de modo que sea la interacción de demandantes y oferentes de servicios educativos la que defina cuánta educación, con qué contenidos y pedagogías, estructurada de qué maneras, en qué ramas y a qué precios debe ofrecerse. Pero esa propuesta no hace


más que reencontrar lo que ya fue introducido por la misma teoría como principio filosófico irrefutable, no puesto a prueba, de que los mecanismos de mercado son intrínsecamente, superiores a cualquier otra forma de coordinar la actividad humana. Siendo una teoría normativa, su mal uso lleva a meras tautologías.

El problema, que tarde o temprano tendrán que asumir los intelectuales y técnicos del Banco, pero que ahora enfrentan nuestras sociedades ante las nuevas políticas educativas, es que nuestra realidad histórica (y más aún en el caso de algunas sociedades en otras regiones del mundo) no se ajusta al modelo, y que aceptar las propuestas a libro cerrado puede equivaler a aceptar una intervención política externa, o la introyección de valores no planteada abiertamente como opción a la sociedad35.

El Banco también advierte esta no correspondencia de la realidad de los países en desarrollo con su modelo, pero tiende a ubicar esas incongruencias en una de dos categorías: o como resistencias políticas (o culturales) a un cambio deseable, o como imperfecciones en el funcionamiento del "mercado" educativo. Lo primero le preocupa pero es terreno espinoso, aunque algunos de sus personeros más altos han hecho una expresa evaluación política36. Lo segundo es terreno más conocido para el Banco. Por eso es que, para ajustan la realidad al modelo, además de la priva-tización y la descentralización, las políticas van a orientarse coyunturalmente a reformar, desde el Estado, el funcionamiento real del sistema educativo, para institucionalizar nuevas pautas de comportamiento de sus agentes que se acerquen a las que supone el modelo de competencia perfecta. ______________________________________

35. Suele pensarse que lo ideológico en educación tiene que ver con los contenidos de las materias sociales, tema en que el Banco no parece incursionar con tesis predefinidas. Sin embargo, generalmente la ideología no opera de esa manera abierta, ni es siempre fácilmente discernible incluso para los que la encarnan.

36. "Con demasiada frecuencia, los sistemas y reformas educativos están subordinados a los sindicatos de maestros quienes están comprometidos en mantener el status quo” (Tomado del discurso del Sr. Shadid Husain, Vicepresidente del Banco Mundial para América Latina y el Caribe). Ver UNESCO-OREALC, 1993.


A la vez, en algunas áreas van a dar al Estado un papel permanente, pues, por su naturaleza, la educación es considerada un semi-público. En efecto, dado que éste es uno de los casos en que el mercado no puede dar respuestas adecuadas37, el modelo admite la intervención estatal en educación, provisto que el sector publico deba competir abiertamente con el sector privado y que los mecanismos de asignación publica de recursos se asemejen a los del mercado ideal, para asegurar la eficiencia del sistema (aquí se da un aspecto de la introyección de valores arriba mencionada).

En esta línea van las recomendaciones de minimizar la gratuidad, recuperando los costos siempre que sea posible, haciendo pagar por la educación a quien la recibe (préstamos a los estudiantes que becas, aranceles, contribución de recursos por le la comunidad beneficiada, etc.). Cuando, por razones políticas, no sea posible pasar a un sistema arancelado, se admitirá que otras fuentes de ingresos "genuinos" compensen por la artificialidad" de los precios subsidiados, como la venta de servicios de las universidades a la empresa privada.

En los casos en que estas alternativas son insuficientes y es necesario invertir recursos públicos no recuperables, se propone focalizar con precisión para evitar subsidiar a quien no lo necesita. Por ejemplo, dando becas solamente a estudiantes con capacidad para aprender y sin recursos actuales o previstos para pagar o devolver créditos. Pero incluso esto deberá hacerse, hasta donde sea posible, mediante mecanismos de mercado: así, en vez de dar _________________________________

37. Por ejemplo, porque el beneficio privado por la inversión en educación no incluye el beneficio social y puede llevar a niveles del gasto en educación inferiores al óptimo, o porque el riesgo de recuperación que calculan los organismos de crédito educativo hace que presten de lo que el óptimo social requeriría, o porque en este tipo de s y en esta época de revolución tecnológica, los precios actuales cual capacidad de trabajo no reflejan necesariamente sus precios , o, por último, porque el Estado debe mantener un control social de ciertas certificaciones de las capacidades adquiridas en los establecimientos educativos.


becas en determinados colegios subsidiados, se deberán dar cupones a los estudiantes para que paguen su matrícula en el colegio que prefieran, de modo que los colegios compitan entre sí en el mercado de alumnos. Igualmente, si se van a asignar recursos públicos para la innovación o el desarrollo a establecimientos educativos, éstos tendrán que competir en un cuasi-mercado: habrá un organismo que evalúe las propuestas y que diga cuáles son las más eficientes.

Por ser una inversión de largo plazo, la oferta educativa no puede ser determinada de manera óptima mediante el juego de de-manda y oferta en el mercado. Debe ser programada anticipando la demanda futura de recursos humanos, por parte del Estado, del autoempleo y, sobre todo, de la empresa privada. Esto, que en el pasado se hacía (con resultados variables) mediante la proyección del crecimiento de las diversas actividades productivas y la estimación de sus requerimientos de recursos humanos, hoy no puede hacerse de igual manera, dado que no existe un sistema de programación del desarrollo nacional a largo plazo. Para este mo-delo será el mercado mundial -en interacción con las condiciones locales- el, que definirá qué actividades económicas y qué tecno-logías so desarrollarán en cada país. Y esto, en un momento de cambio epocal en mercados, tecnologías y modos de desarrollo, es difícil de predecir.

Esta incertidumbre respecto al curso de la economía, unida a la anticipación de que una característica del nuevo modo de desa-rrollo ("informacional", por contraposición con el industrial, qué primó en las décadas pasadas) será la demanda de fuerza de trabajo flexible, fácilmente reciclable, tanto a nivel individual como macrosocial, genera la idea de que lo más seguro es invertir en educación básica. Lo de "básica" apela tanto a su posición lógica en la base del conocimiento (lecto-escritura, matemáticas, resolución de problemas) como a su identificación con los primeros años de educación en los cuales no hay que definir aún orientaciones más específicas.

Otro elemento de estas políticas es que se supone que el sector privado pasará a jugar un papel fundamental en determinar la demanda. No pueden ser los funcionarios de un ministerio quienes


determinen hacia donde tiene que ir la educación (aunque por momentos parece que sí puede determinarse en la cúspide de la intelligentsia internacional). Tiene que ser el mercado. Esto se basa en la apreciación, bastante correcta, de que la educación -sobre todo la universitaria- se autonomizó de las necesidades reales de la economía, y se quiere resolver esto restableciendo su articulación con la demanda del mercado38.

Se cree, por ejemplo, que si el sector privado está dispuesto a invertir en la capacitación de determinados recursos humanos es porque los necesita y los va a contratar efectivamente. Por eso se sostiene que en vez de que el Estado invierta -que no lo hace por su propia necesidad, sino por una decisión arbitraria sea el mercado y el empresario quien decida hacerlo. Esta podría ser una hipótesis plausible que merece ser puesta a prueba. Sin embargo, ya está demostrado empírica y teóricamente que el mercado de los servicios educativos no funciona como supone está teoría económica.

Porque el grado de permanencia en las relaciones laborales que caracterizaba al modelo industrial se ha reducido considera-blemente. En consecuencia, los empresarios que invierten en la capacitación de sus trabajadores no pueden asegurarse de que seguirán trabajando con ellos, lo que hace que su inversión sea muy reticente, y en general puntual y cortoplacista39.

Siempre en base al mismo modelo, se llega a la conclusión de que la mejor inversión es invertir en la escuela primaria. En apoyo a esto se usan estimaciones -por medio de regresiones estadísticas históricas-, de que el aumento del ingreso percibido por una persona analfabeta (en cuya educación se invierte determinada ______________________________________

38. Esto está también muy presente en los documentos ya citados de la CEPAL.

39. Aquí habrá que matizar en cada caso concreto, porque siempre pueden haber casos de población relativamente cautiva (como en ciertos ciudades-fábrica), o pueden existir fracciones de empresarios que vean su futuro ligado al desarrollo general de la economía y la educación nacional. Pero esto último tenderá a manifestarse como un proyecto empresarial para la educación pública más que como inversiones a nivel de empresas.


suma), es proporcionalmente mayor que el que percibiría un gra-duado en cuya educación adicional se invirtiera lo mismo. Por todo lo cual rendiría más socialmente invertir en educación primaria que en secundaria y superior, ya que sumando los mayores incrementos de ingresos personales se lograría un mayor incremento del ingreso nacional por peso adicional invertido. En análisis de este tipo se apoya la hipótesis de que la ventaja "social" coincidiría con la ventaja de los sectores más carenciados.

Esto conlleva una falacia: en un mundo en el cual apenas un tercio de la población va a poder integrarse al mercado formal de trabajo, cuando efectivamente ingresen al mercado de manera ma-siva los que hoy son alumnos, una alta proporción va a quedar desocupada o van a competir entre sí bajando los salarios. En otras palabras: para poder hacer efectivo ese mayor beneficio privado y social (suponiendo que fuera efectivamente superior) se requiere un desarrollo que garantice un crecimiento adecuado de la demanda de trabajo. Pero eso a su vez exigiría invertir en otros niveles de la educación y en otros sectores económicos, así como impulsar otras instituciones más-allá del mercado". Y la posibilidad de cumplir con esas condiciones depende en buena medida de la estructura de las inversiones privadas a escala nacional y global.

Cierto es que la educación puede aumentar la productividad de los que consigan trabajo, pero van a estar compitiendo entre sí y el salario de los que logren emplearse será más resultado de un proceso de negociación en condiciones desfavorables que de su productividad. Pero estos factores no son considerados en la ela-boración de la propuesta. Aparentemente se apela al sentido común según el cual, necesariamente, quien tenga mejor educación tendrá más oportunidades. Hay una falacia de composición de lo macro a partir de lo micro, riesgo bien conocido para los epistemólogos de las ciencias sociales.

Yendo ahora al proceso de enseñanza-aprendizaje, la escuela es vista como empresa que ensambla y organiza insumos de la educación y produce recursos humanos con un cierto nivel de aprendizaje. Y se pretende que lo haga, como cualquier empresa sometida a la competencia, al mínimo costo posible. Para definir políticas, el modelo sugiere hacer un estudio empírico de los


“insumos escolares" y sus costos, y relacionar sus variaciones con las del nivel de aprendizaje logrado.

Según indican los métodos congruentes con el modelo, mediante métodos estadísticos se asocian, las variaciones en el aprendizaje -medido mediante tests universales (el equivalente al supuesto de un producto homogéneo, condición para que el concepto utópico de mercado pueda construirse)- con la presencia o ausencia de libros de texto, con el hecho de que el profesor sea capacitado mientras enseña o antes de iniciarse como docente, con el número de alumnos por clase, con el salario de los docentes, con la provisión de desayuno o almuerzo escolar, etc. Estimados los costos de esos "insumos", se obtienen relaciones de costo-efectividad respecto al objetivo del aprendizaje.

Si se aplica el método rigurosamente, se llegará a ciertas conclusiones que, entre otras cosas por las limitaciones conocidas del método40, deberían ser tomadas como meras hipótesis, como la de que es mejor invertir en textos y no en salarios o en capacitaciones a largo plazo de maestros, o bien en financiar desayunos ares y no en modificar las condiciones que hacen que los nos lleguen hambrientos a la escuela, que es costo-eficiente duplicar el número de alumnos por aula y maestro, etc. Es evidente que algunas de estas propuestas son hoy muy bienvenidas desde la ________________________________

40. Debe tenerse presente que cuando el modelo sugiere que un factor es menos costo-efectivo que otro, no quiere decir que el factor no sea importante. Es más, el número de alumnos por maestro, o los salarios de sí inciden positivamente en el aprendizaje de los alumnos. Lo que e al afirmar que no son medidas costo-efectivas es que son vías relativamente más costosas de lograr una mejoría en el aprendizaje. También es importante tener presente que se trata de un "análisis marginal", que supone la presencia de otros factores complementarios cuando se modifica en pequeña escala el factor que se está evaluando. Una de las limitaciones de este modelo es que su validez debería limitarse a pequeñas variaciones desde el punto de partida, pues cuando se modifican drásticamente, las composiciones de factores, todos los coeficientes estimados pueden modificarse. Aplicarlo a reformas estructurales requiere de grandes resguardos. Estos y otros límites del modelo son ampliamente conocidos por los economistas.


perspectiva de la eficiencia del gasto público que, por otra lado, se

requiere reducir al máximo como parte de las políticas de ajuste. Efectivamente, la discusión sobre las propuestas de política

social del Banco se enrarece, y no puede limitarse a un intercambio científico-técnico, porque el Banco Mundial está empeñando -conjuntamente con el FMI- en el "saneamiento fiscal" y en la reducción de funciones del Estado (lo que explica en parte su resistencia a considerar incrementos salariales a los maestros), a la vez que afirma que su objetivo principal es reducir la pobreza en el mundo, es decir, instaurar la gran política compensatoria a nivel mundial (lo que explica en parte sus propuestas de focalización del gasto). Y, como vemos, eso hace difícil saber en qué medida las propuestas están orientadas por estos otros objetivos o por el análisis técnico de las políticas más eficientes para el sector educativo.

Otro ejemplo en esa línea: la focalización de las políticas sociales en los sectores de extrema pobre/a se implementa de manera que no afecta al sector de mayor concentración de la riqueza, sino a los sectores medios urbanos que se beneficiaban de dichas políticas, con lo que resulta ser más funcional al objetivo de minimizar el gasto público que al imperativo de la equidad social, listo es particularmente grave en el caso del sector educación, por sus consecuencias sobre las expectativas de mejoría social (llegar a | ser sectores medios), que son un componente principal de la mo-tivación, a su vez, factor determinante del aprendizaje y por tanto de la eficiencia educativa, interna y externa. Desde una visión más compleja de la educación, no parece entonces que la eficiencia del sector (como la define el Banco) fuera un objetivo tan crucial como se sostiene.

La inversión prioritaria en la escuela primaria es asociada no sólo con la eficiencia económica externa del sector educativo sino con el objetivo de aliviar la pobreza en el mundo. Aún en los países donde hay un 95 % de acceso al sistema escolar, se sostiene esa prioridad porque se afirma que el sistema todavía es ineficiente en ese nivel (alta repetición y deserción). Pero esto significa no advertir la relación dialéctica entre extensión y calidad, pues cuando


se extiende un sistema educativo en un contexto de marginación cultural y exclusión económica, deben esperarse tasas crecientes de deserción y fracaso como producto del mismo éxito de la extensión. Por lo que pretender resolver el problema de la calidad como si fuera un problema intra-aula, a través del cambio en la mezcla de insumos educativos, sin encarar de manera integral los problemas del contexto social que inciden en los rendimientos del sistema escolar (condiciones contextuales de los niveles de aprendizaje efectivo), es una estrategia mal planteada.

Todo lo dicho no intenta mostrar la necesidad de rechazar las propuestas del Banco, que pueden incluir muchas buenas ideas, sino de hacer un examen crítico que no parecen haber completado sus propulsores ni siempre sus contrapartidas nacionales. Debería ser evidente que, a pesar de su manto de cientificidad, hay debili-dades importantes de principio en los fundamentos de esas pro-puestas, no por basarse en supuestos41, sino por la calidad de los supuestos en que se basan los modelos y métodos utilizados. Pero también, luego de varios años de implementación de estas políticas, hay que comenzar a examinar si están produciendo los electos reales que se predecían.

Esto no significa que algunas de las recomendaciones del Banco no sean intuitivamente aceptables y hasta eficaces en algunas circunstancias. Pero es fundamental tener claro que deben ser consideradas en un pie de igualdad con otras propuestas que podamos hacer y que no vienen con esa apariencia impresionante de los modelos econométricos, porque tienen otros marcos teórico-metodológicos, que pueden tener la misma pretensión de validez, si son bien aplicados. Al respecto, habiendo mostrado algunas de las debilidades del marco teórico, pasamos ahora a ver que también hay flancos en el terreno deja producción e interpretación de las series de datos cuantitativos que suelen acompañar las propuestas del Banco. ______________________________________

41. Todo modelo debe basarse en supuestos. El problema es qué relación se postula que existe entre el modelo y la realidad.


Debilidad en los fundamentos empíricos de la propuesta

La evidencia empírica para sustentar una teoría y sus recomendaciones se construye necesariamente dentro del marco de hipótesis de esa teoría, pero el espíritu científico requiere que las refutaciones de la teoría sean consideradas tan valiosas e informativas como sus aparentes confirmaciones. Dentro del mismo Banco Mundial se han realizado evaluaciones sobre la evidencia que sustenta sus propuestas y su grado de validez general, y el resultado dista de ser una confirmación satisfactoria.

Antes de ver algunos de esos resultados, debemos recordar que en el pasado el Banco ya ha cometido errores graves por difundir acríticamente fórmulas de acción que parecían plausibles, como fue la oleada de inversiones en proyectos de riego de uso múltiple en América Latina. Esos errores no siempre pueden verse como desinteresados. Para un Banco es fundamental movilizar su cartera de préstamos, y ese objetivo puede dominar por sobre el objetivo del desarrollo de los países prestatarios 42. Dado que el Banco obtiene recursos del mercado de capitales, sus tasas de retorno y sus índices de recuperabilidad se vuelven, en tanto banco, criterios más importantes que los indicadores de efectividad en el cumplimiento do objetivos trascendentes. También es importante recordar que los costos de esos errores -como el tan evidente de la deuda externa- los han pagado y siguen pagando los sectores populares de estos países.

Con esos antecedentes, la responsabilidad moral exige más humildad en las propuestas o, aplicando las mismas reglas que el Banco y el FMI aplican a los demás agentes económicos, que los costos de los errores que hoy se cometan por recomendación de esas instituciones sean por ellas asumidos, máxime cuando esas recomendaciones son más un condicionamiento que un consejo. Es nuestra convicción que, detrás del aparato técnico-discursivo

economicista, hay una gran ignorancia sobre el proceso, y sobre las _____________________________________

42. Sobre esto, ver el diagnóstico realizado por un ex-Vicepresidente del Banco Mundial, W. Wapenhans: "Ejecución eficiente: claves para la cooperación al desarrollo", septiembre de 1992.


necesidades finuras de nuestras sociedades, por lo que buena parte

de lo que se viene proponiendo como la política correcta no es más

que un conjunto de hipótesis, que merecen ser tenidas en cuenta, sí,

pero no como un conocimiento cierto ya comprobado. Esto abre un espacio de flexibilidad real para considerar y

probar diversas alternativas, sin el monolitismo de las reformas universales propuestas desde arriba (aunque se mencione la participación y el consenso), y sin la imposición de hecho de un monopolio en la reproducción de información.

Las regresiones estadísticas Al plantear ciertas relaciones entre determinadas variables instrumentales y variables-objetivo, un modelo teórico ya sugiere como es la realidad y qué hacer para modificarla. Sin embargo, requiere el método científico y porque a veces las hipótesis desafían al sentido común, los modelos son utilizados para construir datos relevantes para esas teorías y así comprobar si las variables parecen comportarse como predice el modelo. Dada la gran responsabilidad que supone definir una política educativa, el procedimiento utilizado tendría que ser cuidadosamente examinado para ver si cumple con los requisitos científicos antes de aceptar sus resultados como fundamento de propuestas de acciones gubernamentales de gran impacto43. ____________________________________________

43. Pensemos, por analogía, en las requisas que se exigen de los laboratorios, antes de lanzar al mercado de los países industrializados, nuevas medicinas que afirman tener determinados efectos en también determinadas condiciones. ¿Será más grave dejar librado a la responsabilidad de los laboratorios privados el desarrollo y lanzamiento de medicinas que dejar librado a las élites de técnicos el diseño de políticas educativas? ¿Bajo que condiciones se admite la experimentación controlada y cuándo se acepta la oferta generalizada de las nuevas fórmulas? ¿Cómo se controla socialmente la calidad de las fórmulas propuestas? ¿Cómo se asignan las responsabilidades en caso de error grave? En esto, no presuponemos que, a pesar de su poder, la responsabilidad debe recaer exclusivamente en los organismos internacionales, pero en el mejor de


Esos requisitos son bien conocidos para quienes aplican

rigurosamente los métodos de la investigación científica. Por ejemplo, es sabido que las regresiones, históricas o longitudinales -suponiendo que hayan sido bien hechas- sólo con muchos recaudos pueden extrapolarse a otras situaciones en el tiempo o el espacio. En el mejor de los casos, proveen hipótesis con mayor fundamento empírico, pero siguen siendo hipótesis cuya probabilidad de ser válidas en otras circunstancias debe ser cuidadosamente examinada.

Esta consideración, por ejemplo, permitiría dudar sobre la afirmación de que la inversión en educación primaria es más eficiente, desde el punto de vista del crecimiento económico, que la inversión en ciencia y técnica, o en la renovación do las capacidades de las capas de técnicos y profesionales desplazados por la revolución tecnológica. Porque esa afirmación se basa en regre-siones hechas con información secundaria existente para el pasado, reflejo de determinadas maneras de educar y de vincular la educación con las necesidades sociales, y justamente estamos en medio de un cambio de época, donde los parámetros y la naturaleza de las relaciones mismas, dentro del sistema educativo y de éste con la sociedad, están en proceso de cambio44. Si, en cambio, _____________________________I los casos deberían ser en los organismos internacionales, pero en el mejor de los casos deberían ser corresponsables. (Por ejemplo, en el caso de la reciente crisis de la economía mexicana, se afirmó que el FMI y el Banco Mundial anticiparon la crisis pero que no lo hicieron público atendiendo a las necesidades electorales del Partido Revolucionario Institucional - PRI).

44. "...la mayoría de las tasas (de retorno a la inversión en educación primaria) fueron estimadas en los 70", "Debe tenerse gran cuidado al hacer tales comparaciones, especialmente dada la variación en la muestras y en la precisión de las estimaciones de costos entre las lasas obtenidas." (Haddad, Carnoy y otros, 1990: 6). En ese mismo documento se afirma que: "...en muchos países latinoamericanos... la crisis educativa es principalmente una de expandir los niveles secundario y terciario antes que el nivel primario." [...] "Aún los países más grandes y con mayor ingreso se arriesgan a dañar su modernización tecnológica futura si su sistema educativo no mantiene el ritmo de los requerimientos del desarrollo" (pág. 34).


lo que se esta postulando es que se está produciendo un cambio estructural en la relación entre tipos de educación y necesidades sociales, esto puede sostenerse argumentando teóricamente, por analogías, o por evidencias indirectas, pero sería contradictorio pretender que esa nueva relación ya existía en el pasado.

Otros errores pueden cometerse combinando saltos históricos con falacias de composición (al pasar de un nivel de agregación o análisis a otro más abarcador). Como ya se indicó, es plausible y sustentable empíricamente que -a igualdad de otras condiciones- en el pasado reciente y en el futuro también, un individuo con más educación pueda tener mayores probabilidades de acceder a un empleo remunerado. Sin embargo, no puede de aquí deducirse que una inversión masiva en educación básica va a mejo-rar las oportunidades del sector popular en su conjunto. Por lo pronto, competirán entre sí y en un mercado cuya demanda de fuerza de trabajo respecto a otros factores (conocimiento científico, información) tiende a reducirse. Por otro lado, no sólo tendrán que competir con sus compatriotas sino con los millones de trabajadores de otras regiones del mercado de trabajo global. En consecuencia, aun cuando esa relación se haya registrado en el pasado, dadas las perspectivas del mercado de trabajo global, si no se opera también sobre la demanda, una política dirigida a aumentar la oferta de fueren de trabajo con educación básica puede ser ineficiente e ineficaz para lograr los objetivos que se plantean. Por ello, hipótesis e información sobre las proyecciones del mercado de trabajo global deberían entrar también en los modelos econométricos para examinar los resultados previsibles de una inversión marginal en educación básica.

Otro flanco de la evidencia producida bajo el título de "análisis económico", o de "costo-beneficio" de la educación se deriva de que, incluso la rudimentaria visión del proceso educativo como, función de producción45, no es fácil de implementar de _______________________________________

45. En esa visión, el "producto" se mide por el nivel de aprendizaje y los "insumos"'son todas las variables presumiblemente asociadas a ese resultado.


manera confiable, sobre todo cuando se utilizan datos secundarios no generados especialmente para la investigación en curso: “Los resultados de esas 'funciones de producción educativa' varían ampliamente y están plagadas de problemas metodológicos, uno de los cuales (no poco importante) es que no queda claro qué unidad de producción debe usarse (el himno individual, el aula, la escuela, el distrito escolar) y si lo que se está maximizando es el logro académico o algún otro producto." (Carnoy, Sack y Thias, 1977) “Tampoco especifica ninguno de los estudios una teoría subyacente del aprendizaje que pudiera definir la naturaleza de la relación entre insumos escolares y logro académico: todos suponen que los insumos de docentes pueden ser medidos por a características de los maestros (educación, experiencia y aptitud), ignorando la forma o el grado en que dichas características son efectivamente involucradas en el proceso de enseñanza-aprendizaje." (Levin, 1980) “Debido a estas limitaciones, los estudios de funciones de producción educativa han producido resultados no concluyentes y a menudo contradictorios." (Fuller, 1987) “...no han sido capaces de decirnos con precisión cuáles insumos escolares tienen mayor o menor efecto sobre el logro [académico]. Ni han sido particularmente útiles en identificar qué insumos son más costo-efectivos que otros [...] [pues] raramente miden los costos de los insumos".46 ________________________________

46. Haddad, Carnoy y otros (todos los párrafos son citas de la pág. 50). Los estudios allí citados son: M. Carnoy, R. Sack y H. Thias, Determinants and Effects of School Performance: Secondary Education in Tunisia, Washington, D. C., Banco Mundial, 1977; H. Levin, "Educational Production Theory and Teacher Inputs”, en C. Bidwell y C. Windham (comps.), The Analysis of Educational Productivity: Issues in Macro Analysis, Cambridge, Ballinger Publishing, 1980.


En un trabajo muy significativo, también auspiciado por el

Banco, se hace un análisis crítico del enfoque de la educación uno una función de producción y se plantea un método estadístico distinto, pero también se hace una reflexión general sobre las limitaciones de este tipo de instrumentos como base para definir políticas (Lockheed y Langford, 1989). En ese informe se deja claro que, aunque haya asociación entre ciertos insumes y los resultados de aprendizaje, no pueden interpretarse como relaciones causales entre una intervención externa y un resultado de aprendizaje. "Obtener textos adicionales para las escuelas no es un simple procedimiento desvinculado de decisiones de gestión y procesos y educativos; es en sí misma una variable-resultado relacionada a algunos aspectos (desconocidos por el modelo) del proceso educativo. De la misma manera, descartar los cuadernos de trabajo puede no llevar a mejores resultados, a menos que todas las otras circunstancias (presentes en los casos examinados) que llevan a un menor uso de los cuadernos de trabajo estén también presentes o sean inducidas externamente." (pág. 58). "No puede declararse mediante una voluntad externa que las clases, o las escuelas, tienen currículos enriquecidos, con sólo los signos exteriores de que ese es el caso. Más bien, un complejo conjunto de circunstancias vinculadas tienen que ser aseguradas, como el fortalecimiento de la educación en los grados inferiores, la sincronización con otras materias, etc." (pág. 60). "Las intervenciones externas estarán libres de riesgos sólo si tenemos, y aplicamos, modelos causales sobre cómo funciona el sistema educativo. Los modelos desarrollados en esta monografía, y en general en la literatura sobre la investigación educativa son puramente descriptivos.” (pp. 58-59).


"Además, las interpretaciones de los estimadores de los efectos están sujetas a una variedad de influencias, y puede haber modelos de regresión alternativos, con otras variables, que son igualmente correctos en términos de predicción. Por lo tanto, la selección de las variables incluidas en este modelo es responsable, hasta cierto punto, por los resultados, y una distinta selección de variables podría rendir resultados sustancialmente diferentes con respecto a la contribución de cada variable." 47(pág. 59)

En otras palabras, el método analítico en sí mismo -del cual

el análisis económico neoclásico es sólo un caso- tiene serias limita-ciones. Ese método supone que un sistema solidario de relaciones y procesos reales puede simbolizarse como conjunto de variables, aisladas primero y relacionadas luego exteriormente entre sí, en un modelo que no sólo es una representación suficientemente fiel del estado actual sino que permite simular sus cambios posibles. En ese procedimiento se pierde la historicidad y complejidad de los procesos, algo que no podría resolverse incorporando más variables, sino que está perdido para el método mismo. Aunque ese método ha demostrado su fertilidad para contribuir al avance en las ciencias _____________________________

47. En el trabajo se comparan los resultados de aplicar a los mismos datos OLS (Ordinary Least Squares Regression) o bien VCS (Simple Variance Components Analysis), los que dan diversas pendientes (tasa de cambio de la variable dependiente al variar un 1 % cada variable independiente): 13 y 17 % respectivamente para la misma variable independiente. En un análisis marginal, estas diferencias pueden ser decisivas para determinar desde la perspectiva del costo-efectividad cuál es mejor de dos métodos. Por ejemplo, si la diferencia calculada entre el costo del método educativo actual y otro que modifica la variable estudiada es del 13 %, según sea el método estadístico aplicado para la estimación del "beneficio" se recomendará algo distinto: no hacer nada, si tomamos como buena la estimación de que el rendimiento también aumenta un 13 %, o introducir el cambio, si asumimos que el resultado mejorará un 17 %.


naturales, la imposibilidad de experimentar en laboratorios hace que las consecuencias: de tomar como buenas las hipótesis tenga riesgos y consecuencias muy distintas en el terreno sociocultural.

Todo esto debería inducir en las propuestas de política la humildad que reclamábamos más arriba, viendo los modelos no como garantía de verdad sino como un modo más de producir ideas, complementario de otros, y en todo caso sólo instrumento de un complejo proceso generador de hipótesis. Pero esa no es la actitud responsable que prevalece, máxime cuando se usan estos modelos con datos "prestados" de otras realidades y épocas, para basar predicciones de largo plazo en medio de un cambio estructural, y además se presupone que son, salvo que se demuestre lo contrario, aplicables a países sumamente dispares justamente en lo que a cultura y sistema educativo se refiere.

Justamente, en el documento citado se plantea correctamente que para una agencia que tiene que asignar recursos escasos... "...sin ningún conocimiento previo del sistema educativo, cualquier justificación de una intervención de política, basada en los resultados del análisis de regresión (o de componentes de la varianza) pueden provocar que el sistema educativo, y por tanto el modelo de regresión mismo, cambien. Ese nuevo modelo de regresión podría indicar que la intervención seleccionada está lejos de ser óptima y que incluso puede ser negativa". Y agregan:

Cada intervención debe ser vista como un experimento, cuyo resultado puede ser predicho a partir de un estudio observacional sólo bajo el supuesto irrealista de que la fórmula de regresión describe precisamente los mecanismos de un proceso educativo rígido" (pp. 60-61).

¡Qué distinto sería el encuadre de una asesoría en materia

educativa si los técnicos participantes en el proceso de decisión tuvieran una actitud hacia la realidad educativa similar a la expresada!. El documento citado es previo al que cumple el papel


fundamento científico de la mayoría de las propuestas sobre prioridades en el gasto educativo que viene haciendo el Banco en el mundo48. Sin embargo, llama la atención que no parezca haberle infundido la modestia y los recaudos que inspira. "Milagro en el Asió del Este": las lecciones

que extrae (y las que ignora) el Banco

No presuponemos que haya una confabulación contra los países en desarrollo sino que lo que estamos identificando son errores, que pueden y deben exponerse y discutirse para seguir dialogando sobre otras bases (si vamos a dialogar, hagámoslo sabiendo que" valor tienen las cosas que cada uno aporta al diálogo). Sin embargo, llama la atención que el discurso oficial del Banco esté plagado de dobles estándares (algo que advierten muchos funcionarios del mismo Banco).

Por ejemplo, los estudios disponibles de los países desarrollados indican que, por sí sola, la educación no resuelve la pobreza. No nos referimos aquí a que también hay que invertir en capital físico y tener un marco macroeconómico abierto y estable (algo que sí sostiene el Banco). Nos referimos a que la inversión en educación solamente contribuye a reducir la pobreza en un con-

texto de crecimiento con políticas redistributivas del ingreso,

mientras que, incluso con crecimiento, en el contexto de políticas y efectos redistributivos negativos, la educación no reduce la pobreza, ni siquiera en los países industrializados (Haddad, Carnoy y otros, 1990)49. Por lo tanto, una política educativa eficiente no puede ser ___________________________

48. Nos referimos al ya citado Lockheed y Verspoor, 1991. Ver también la revisión que hace John Schwille (1993: 490-493), quien afirma "el libro no da suficiente importancia a las evidencias conflictivas, las opiniones disidentes y los puntos de vista en competencia".

49. Aquí se cita a: Fuller y Lockheed, Policy Choice and School Efficiency in México, EDT: Discussion Paper Nro. 78, The World Bank, D.C., 1987.


sectorial, sino que debe integrar, como condiciones de su eficacia,

cambios en la distribución del ingreso y la riqueza, qué en América

Latina muestra una de las estructuras más regresivas del mundo.

Sin embargo, si tomamos en conjunto las políticas educativas, sociales y económicas, esa lección no parece haber sido aprendida.

Recientemente, los dobles estándares se advierten en la lectura que, desde la educación, se hace del "milagro del Este Asiático" (Banco Mundial, 1993). Se refiere a ocho economías que han crecido de manera sostenida entre 1965 y 1990: Japón, los "cuatro tigres" (Hong Kong, la república de Corea, Singapur y Taiwán), y tres NICs (países de reciente industrialización del Sud Asia: Indonesia, Malasia y Tailandia). Uno de los factores que se asocian causalmente con tales resultados es que focalizaron el gasto educativo en los niveles más bajos, proveyendo primero educación primaria universal,'aumentando luego la oferta de educación secundaria y dedicando recursos públicos limitados a la educación post-secundaria enfocada en habilidades técnicas o a "importar" servicios educativos en disciplinas sofisticadas. Como resultado, lograron una amplia base de capital humano orientado técnicamente, apto para el desarrollo económico rápido.

Este antecedente es citado como fundamento empírico de una política educativa que desplaza hacia la educación básica recursos de la enseñanza superior preexistente y que centra las carreras remanentes en sus módulos técnicos. Seguir esta línea en América Latina significaría destruir algo ya existente, y no tener en cuenta que la extensión alcanzada de la escuela primaria es ya una de las más altas del mundo. Por el contrario, se podría argumentar que la enseñanza secundaria es la que debe ser enfatizada, porque allí está (o no) la juventud que entrará al mercado de trabajo en los próximos años. O plantear que hay que poner énfasis en reorganizar y revitalizar la enseñanza superior y la investigación, fomentando sistemas regionales integrados de investigación y formación, para lograr, economías de escala y economías externas ¡imprescindibles en la competencia internacional. Esto no implica dejar de invertir en enseñanza básica, sino que, sin estas inversiones complementarias,


los eventuales beneficios de la inversión en educación básica no podrán cosecharse.

Pero además, la misma lectura del informe sobre el milagro asiático permite percibir, incluso desde la perspectiva del modelo neo-clásico, que no se retoman con igual fuerza otras relaciones que ese estudio señala. Allí se llega a la conclusión de que las mediciones disponibles de la elasticidad-ingreso de la tasa de escolaridad (0,31 al nivel primario y 0,43 al secundario) implican que una redistribución más igualitaria del ingreso tendría un efecto inducido positivo muy importante en la extensión de la matrícula escolar (Banco Mundial, 1993: 196)50. Pero no encontramos que el discurso educativo del Banco enfático la necesidad de una política económica que redistribuya positivamente el ingreso personal para contribuir al aumento deseado de la-cobertura (evidentemente, para un análisis sectorial, no es una vía costo efectiva).

El contexto socioeconómico y su dinámica tienen otras repercusiones en la eficiencia interna y externa del sistema escolar. Para que la política educativa cumpla eficientemente sus objetivos, las capacidades adquiridas deben poder ser ejercidas en un contexto de desarrollo social y económico y haber expectativas positivas en tal sentido durante el proceso educativo. Esto plantea otros requerimientos que el mismo caso asiático parece indicar (pero que se olvidan al plantear la política educativa como una política sectorial). Ellos son, entre otros: * La fortaleza de las instituciones estatales y el ambiente de co-operación entre ellas y las del sector privado, que hizo que las intervenciones estatales pudieran ser eficaces y trascendieran las coyunturas electorales, situación algo distante de la realidad la-tinoamericana. La legitimidad del Estado se basó en la combinación de la unidad nacional ante amenazas externas y la institucionalización (no sólo discurso) de un crecimiento compartido por todos los sectores. A la vez, se limitó la capacidad de los intereses especiales corporativos o políticos para influir sobre __________________________________

50. Se afirman que si Brasil tuviera una distribución del ingreso como del ingreso como la de Malasia, la matrícula aumentaría en promedio un 33 % y 80 % en el caso de niños pobres.


tecnocracia económica, posibilitando su relativo aislamiento, a la vez que promoviendo la calidad técnica de esta ultima (pagos competitivos con los del sector privado, meritocracia, competencia antes que favoritismo en el acceso a los cargos)51. * Esas sociedades recurrieron al capitalismo de Estado, a mecanis-mos de ahorro obligatorio y a mecanismos de socialización del riesgo. * Un alto grado de igualdad en la distribución del ingreso". Se apeló a la redistribución de la tierra y del crédito, así como a la satisfacción pública de las necesidades de vivienda. Se enfatizó efectivamente el apoyo a la pequeña y mediana empresa. * Un alto nivel de imposición fiscal y altas tasas de interés para el consumo suntuario. *Orientación del crédito hacia ramas de exportación con garantía estatal de los créditos o incluso garantía de la viabilidad financiera de los proyectos promovidos. * Menor vulnerabilidad de los gobiernos a las demandas de los sindicatos para imponer un salario, mínimo (algo que ahora estará en buena medida garantizado en América Latina con la desregulación y flexibilización del mercado laboral). * En algunos casos se combinó la promoción de las exportaciones con la protección del mercado interno.

Ante esta lista de factores asociados al "milagro", el informe plantea la duda de que ese enfoque pueda repetirse Con éxito en los años 90. Destaca, por ejemplo, que sería ya imposible cerrar el _________________________________

51. Esto es algo que en América Latina está bloqueado por la privatización del Estado y la corrupción, factor que, aunque conocido, es difícil de explicitar por las limitaciones institucionales del Banco Mundial como organismo multilateral. (Esto mismo está cambiando, y el tema comienza a incluirse en la agencia de los organismos internacionales).

52. El Banco Mundial dice expresamente que "una brecha menor en la distribución del ingreso contribuye a la estabilidad social general, mejorando así el medio ambiente para el crecimiento" (Banco Mundial, 1993: 19), y se resalta el contraste con América Latina.


mercado financiero, ahora global, sin provocar fugas de capitales. Tampoco considera viables las políticas proteccionistas del mercado interno dado que, según el nuevo acuerdo de comercio internacional, serían vistas como una contravención y castigadas por la comunidad internacional. Del mismo modo, plantea como imposible el desarrollo de capacidades institucionales capaces de dirigir las políticas cíe manera precisa, abogando en cambio por políticas macroeconómicas generales y desalentando las intervenciones sectoriales. En otras palabras, el informe considera que las exitosas políticas económicas de esos países -que en muchos sentidos contradicen las propuestas pretendidamente universales del ajuste estructural- no podrían ya repetirse en regiones con otra cultura y en otra coyuntura mundial.

Por ello mismo, llama la atención que en cambio se plantee

con tanta fuerza repetir el camino de invertir prioritariamente en la

educación primaria. Para el caso latinoamericano, esto no

significa invertir más en educación sino pasar los recursos rema-

nentes del ajuste desde los niveles superiores a los inferiores del

sistema educativo, con serias consecuencias sociales y políticas en

sociedades con alto nivel de urbanización, y con clases medias y

expectativas de mejoramiento personal históricamente asociadas a

la educación media y superior.

Necesidad de una esfera pública nacional

Los dobles estándares manifiestos del Banco Mundial deben hacernos recapacitar, no sólo sobre los sentidos implícitos de sus propuestas sino también sobre el vacío de criterios nacionales bien definidos, vacío que facilita la influencia de propuestas de dudoso fundamento sobre nuestras políticas educativas. Partir de una posición nacional sólidamente fundada ayudaría a poner entre paréntesis el carácter técnico de las propuestas alternativas del Banco Mundial.

La necesidad de esa puesta entre paréntesis es evidente cuando, en el contexto amplio de asesorías del Banco, advertimos la contradicción de que, a la vez que parece considerar que en


América Latina se pueden revertir desde el Estado décadas de cultura política Estado-centrista y clientelar, creando casi de la nada administraciones locales participativas y eficientes, no considera posibles ni una reforma radical más igualitaria del sistema fiscal y de la propiedad, ni la protección racional de productos de consumo local en países en desarrollo, ni el establecimiento de límites al movimiento especulativo de capitales, ni el fortalecimiento eficiente de ciertas capacidades estatales (en lugar de su desmantelamiento), ni la generalización de servicios públicos eficientes y sensibles a la demanda de la población. En cambio, a pesar de la historia del mercado en América Latina y el mundo, el Banco no oculta su confianza en que a largo plazo ese mecanismo permitirá satisfacer las necesidades y reintegrar a las mayorías sociales53.

Si se están proponiendo reformas institucionales profundas, que sólo una perspectiva voluntarista de ingeniería social puede admitir ¿por qué no se plantea una reforma equivalente al sistema político y al sistema de propiedad? Aunque rechazamos la hipótesis de la confabulación, o la explicación reducida al efecto ideológico de una teoría que enceguece a quienes la usan, cabe pensar que debe haber al menos una censura del discurso oficial por parte de quienes tienen poder para hacerlo. Porque, como hemos visto, el mismo Banco Mundial que produce ese discurso oficial, por otro lado deja entrever resquicios para pensar un planteamiento alternativo que parece no poder hacer suyo.

Esos resquicios reafirman, nuevamente, que la responsabilidad por las políticas educativas recae en los gobiernos nacionales y en sus políticos, intelectuales y técnicos, sobre todo cuando ellos mismos vienen ejerciendo un poder de decisión altamente centralizado, apelando en el mejor de los casos a la legitimación a posteriori de políticas cuyos errores pueden producir catástrofes irreparables. En cualquier caso no podemos decir __________________________________

53. Es llamativo el silencio con respecto a la estructura del mercado real, que sigue siendo representado como mecanismo sin sujeto, autorregulado por la libre concurrencia y sólo obstaculizado por las políticas estatales, a pesar de que, como resultado de la concentración económica que acompaña la globalización, apenas 300 empresas poseen en conjunto una cuarta parte de los activos productivos del mundo.


simplemente que el Banco es el factótum de las nuevas políticas educativas. Es más, como acabamos de señalar, su mismo discurso aporta elementos para asumir políticas distintas, si existe -claro esta- la voluntad política de hacerlo.

Esa voluntad no puede venir desde arriba ni surgirá espontáneamente desde abajo. Se trata de reorientar y encarnar en toda la sociedad un proceso de cambio institucional y cultural de largo aliento, lo que no se garantiza sólo con un riguroso examen de las opciones técnicas, ni desplazando el poder tecnocrático desde los organismos internacionales a los gobiernos nacionales o desde éstos a los gobiernos locales o a las ONGs.

Es necesario revitalizar la capacidad de diagnóstico y decisión nacional, capitalizando las experiencias a nivel mundial y la visión de lo global con la ayuda de los organismos internacionales, lo que supone no pretender el descubrimiento de la verdad educativa y sus fórmulas definitivas, sino propiciarla apertura democrática de la esfera pública para asumir, proponer, y consensuar concepciones y acciones educativas en un espacio transparente y plural de innovaciones, aprendizajes y rectificaciones continuas

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73

Rosa María Torres ¿Mejorar la calidad de la educación básica? Las estrategias del Banco Mundial

74

Versión revisada y actualizada de la ponencia presentada en el

Seminario "O Manco Mundial e as Políticas de Educacao no

Brasil", organizado por Acao Educativa y la Pontificia Universidad

Católica de Sao Paulo, Sao Paulo, 28 al 30 de junio de 1995. Las ideas expresadas aquí son de exclusiva responsabilidad de la

autora y no comprometen a UNICEF ni a la Fundación Kellogg.

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Introducción1

Un banco internacional, el Banco Mundial (BM) ha pasado a ser, en los últimos años, el organismo con mayor visibilidad en el panorama educativo mundial, en buena medida pasando a ocupar el espacio tradicionalmente asignado a la UNESCO (Organización ______________________________

1. En este trabajo estamos adoptando como referente central para el análisis el último documento de política educativa producido por el Banco Mundial, publicado en inglés en 1995 (Priorities and Strategies for Education: A World Bank Sector Review) y en español en 1996 (Prioridades y estrategias para la educación: estudio sectorial del Banco Mundial}. Las citas textuales incluidas aquí pertenecen a la versión en español (BM, 1996). No obstante, en ocasiones recurrimos a la versión original en inglés (BM, 1995) dados los problemas que tiene la traducción de este documento al español. Asimismo, cuando se justifica, recurrimos al último borrador de la versión en inglés (mimeografiado, mayo 1995), el cual era bastante más extenso y tenía una serie de diferencias significativas respecto de la versión final (la publicada).

"Prioridades y estrategias para la educación” sintetiza los principales estudios sobre educación publicados por el Banco Mundial a partir de 1980, año en que se publicó el último documento de política educativa. Dichos estudios incluyen: Education in Sub-Saharan Africa [La educación EN EL África sub-Sahariana] (1988), Primary Education [Educación primaria] (1990), Vocational

76 ROSA MARÍA TORRES

de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura), la agencia de Naciones Unidas especializada en educación. El financiamiento no es el único ni el más importante papel del BM en educación. En realidad, los préstamos del BM representan apenas 0.6 % del gasto total que realizan los países en desarrollo2 en este sector. Puesto que, en la perspectiva del BM, "los administradores de la educación se enfrentan a decisiones y disyuntivas en torno a cómo mejorar la calidad (de la educación) con medidas costo-efectivas" y que "lo que buscan es orientación para decidir en torno a opciones específicas de inversión" (Heyneman, 1995: 567), el BM ha decidido pasar a cumplir esa función orientadora. De este modo, un banco se ha convertido en la principal consultora educativa para los países en desarrollo y, concomitantemente, y a fin de sustentar dicha función técnica, en una fuente y un referente importante de investigación educativa a nivel mundial. En los propios términos del BM: ________________________________

and Technical Education and Training [Educación técnica y formación profesional] (1991) y Higher Education [Educación superior] (1994) -así como informes mundiales en los que se destaca la importancia de la educación- Poverty [La pobreza] (1990), The Challenge of Development |La tarea acuciante del desarrollo] (1991) e Investing in Health [Invertir en salud] (1993). Al examinar distintas opciones de política para los países prestatarios del BM, el objetivo de "Prioridades y estrategias para la educación" es "ayudar a los responsables de adoptar las políticas en esos países, especialmente a los que se ocupan del sistema de educación en su conjunto y a los encargados de asignar los recursos públicos para la educación" (DM, 1996: xii).

2. Mantendremos aquí el termino "países en desarrollo" o "mundo en desarrollo" -utilizado por el BM y otras agencias internacionales- para referirnos al conjunto de países que, en otras denominaciones, son reconocidos como "países subdesarrollados", "Tercer Mundo" o "el Sur". En los documentos citados aquí del BM se utiliza también el término "países de ingreso bajo y mediano" (dentro de los cuales se incluye actualmente a los ex-países socialistas en Europa y Asia) como sustituto al de "países en desarrollo", denominación cuya vigencia se encuentra hoy en cuestionamiento.

77 ¿MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN BÁSICA?

"En el plano internacional, el Banco es la mayor fuente de

asesoramiento en materia de política educacional y de fondos externos para ese sector." (BM, 1992: 7)

El BM viene no con ideas sueltas sino con una propuesta articulada -una visión y un paquete de medidas- para mejorar el acceso, la equidad y la calidad de los sistemas escolares, particu-larmente de la educación básica y más específicamente de la edu-cación primaria, en los países en desarrollo. No obstante recono-cerse que cada país y situación concreta requieren especificidad, se trata de hecho de un "paquete" de reforma, el cual abarca un amplio conjunto de aspectos vinculados a la educación, desde el nivel de las políticas macro hasta el nivel del aula de clase.

El presente trabajo pretende: analizar y discutir este paquete propuesto por el BM para la reforma de la educación básica en los países en desarrollo, teniendo como referencia principalmente -aunque no únicamente- a América Latina. Sostenemos aquí que las estrategias propuestas por el BM para el conjunto de los llamados "países en desarrollo" están en buena medida pensadas desde la realidad africana" (teniendo, adicionalmente, como referencia el mundo rural) y, específicamente, del África sub-Sahariana, la región más pobre y con los indicadores educativos más bajos del mundo. De hecho, buena parte de las conclusiones y recomenda-ciones de política que se hacen actualmente y que están contenidas en el último documento sectorial (1996), estaban ya presentes en el informe del estudio regional realizado por él BM en, 1985 entre 39 países africanos4. ______________________________

3. En el caso de América Latina, el BM encabeza con un importante

margen la lista de financiadores externos del sector educativo, seguido del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Entre 1990 y 1994, ambos bancos contribuyeron a este sector un total aproximado de 2 mil millones de dólares en calidad de préstamos a los gobiernos de la región. Se estima que, a partir de 1991, los préstamos del BM vienen representando, en promedio, entre 1 % y 2 % del gasto anual de los países en educación (McMeekin. 1996).

78 ROSA MARIA TORRES

Sostenemos asimismo que, si bien presentadas como concluyentes y como resultado de la investigación científica y las lecciones de la experiencia internacional, las políticas recomendadas por el BM tienen debilidades serias en su conceptualización y fundamentación. Sostenemos por último que dicho paquete, y el modelo educativo que subyace al "mejoramiento de la calidad de a educación", tal como éste ha sido planteado y viene desarrollándose, antes que contribuir a cambiar en el sentido esperado (mejoramiento de la calidad y la eficiencia de la educación y, de manera específica, los aprendizajes escolares en la escuela pública y entre los sectores sociales menos favorecidos), está en buena medida apuntalando las tendencias prevalecientes en el sistema escolar y la ideología que lo sustenta, es decir, las condiciones objetivas y subjetivas que contribuyen a producir ¡Deficiencia, mala calidad e inequidad en el aparato escolar. Ello debido no únicamente a la naturaleza y contenido de las propuestas en cuanto tales sino también a los contextos, condiciones de recepción, negociación y aplicación de dichas políticas en los países concretos, en un momento también concreto como el que atraviesan los países y los sistemas educativos en el mundo.

La propia experiencia de algunos de estos proyectos de reforma educativa financiados y asesorados por el BM en países en desarrollo muestra que, no obstante partirse de una propuesta homogénea, su puesta en práctica puede diferir de un país a otro y mostrar incluso "desviaciones" importantes respecto de la propuesta estándar. No sólo porque cada realidad se encarga de moldear la _______________________________

4. Este fue el primer estudio regional sobre el sector educativo realizado

por el BM y está contenido en el documento "Education in Sub-Saharan Africa" (1988), el cual ha servido de referente para posteriores estudios sectoriales. Los 39 países analizados son: Angola, Benin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, Camerún, Chad. Congo, Costa de Marfil, Etiopía, Gabón, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Kenya, Liberia, Lesotho, Madagascar, Malawi. Mali, Mauritania, Mauricio, Mozambique, Niger, Nigeria, República Centro-africana, Rwanda, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Sudán, Swazilandia, Tanzania, Togo, Uganda, Zaire, Zambia y Zimbabwe.

79 ¿MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN BÁSICA?

propuesta sino porque, de hecho, existen márgenes en su definición y negociación, márgenes que unas contrapartes nacionales (y unos técnicos del BM) utilizan y otras no, y que unas están en capacidad de contraponer con alternativas propias y otras no. I. La urgencia cíe la reforma educativa: la perspectiva del Banco Mundial

Un poco de historia: la trayectoria

del Banco Mundial en el sector educativo

Aunque la visibilidad del BM en el sector educativo es más bien reciente, éste lleva más de 30 años trabajando de manera directa en este sector, ampliando cada vez su radio de influencia y acción, y cubriendo actualmente actividades de investigación, asistencia técnica, asesoría a gobiernos en materia de políticas educativas, así como ayuda a la movilización y coordinación de recursos externos para la educación.

El primer crédito educativo lo concedió en 1963, a Túnez, África, para educación secundaria. Desde entonces y hasta 1990, el BM había concedido créditos por cerca de lO billones de dólares, interviniendo en 375 proyectos educativos en 100 países del mundo. Los préstamos han cubierto todos los niveles, desde la educación primaria hasta la post-universitaria, incluyendo educación vocacional y no-formal (BM, 1990b).

Es preciso decir que la posición del BM respecto del tema educativo y de la educación básica, en particular, no es ni monolítica ni fija: dentro de los "documentos y estudios promovidos por el BM (y entre los personeros y voceros de este organismo para las distintas áreas, niveles y regiones del mundo) existen diferencias importantes de enfoque, conclusiones divergentes y hasta contradictorias, e incluso críticas a los marcos conceptuales, las metodologías y los resultados de otros estudios publicados o citados por el BM; por otra parte, hay movimiento, cambios e incluso virajes significativos en la trayectoria y las políticas del BM en el sector educativo5.


A lo largo de las tres últimas décadas, en efecto, el BM ha venido modificando sus prioridades y, por ende, sus políticas de inversión en este sector. En los años 60, los préstamos privilegiaron la infraestructura y la educación secundaria, sobre todo técnica y vocacional. En 1973, Robert Mcnamara, entonces presidente del BM, anunció un viraje radical en la política de este organismo; el BM focalizaría su acción en los más pobres, atendiendo sus necesidades básicas de vivienda, salud, alimentación, agua y educación. En este último campo, dicho viraje se tradujo en una priorización de la escuela primaria como pilar de la estrategia para "reducir la pobreza".

A partir do 1970 se dio un incremento fuerte y sostenido de la inversión en educación primaria -aumentándose al mismo tiempo el papel del BM en la esfera de la asistencia técnica- y una reducción de los préstamos para educación secundaria. Dicho énfasis sobre la escuela primaria (y el consecuente incremento de los préstamos para este nivel) se ha visto reforzado a raíz de la Conferencia Mundial "Educación para todos", realizada en Jomtien, Tailandia, "en Marzo de 1990, convocada conjuntamente por UNESCO, UNICEF, PNUD y BANCO MUNDIAL, la cual definió la educación básica como la prioridad para la presente década y la educación primaria como la punta de lanza en el logro de dicha educación básica6.

Según el BM (BM, 1996), seis son los virajes fundamentales respecto -del tema educativo que se han dado dentro de ese orga-nismo desde 1980, cuando el BM sacó su primer documento de política para el sector educativo: 1. Incremento significativo de los préstamos para educación.

El volumen total de préstamos para la educación se ha triplicado y su proporción duplicado dentro del total de préstamos del BM. _______________________________________

5. El último documento sectorial (BM, 1996) pasó por varios borradores y fue el resultado de una fuerte discusión dentro del BM. Entre la penúltima y la última versión hay modificaciones importantes y saltos significativos en varios campos respecto de documentos anteriores del BM.

6. Sobre el concepto de educación básica acordado en dicha Conferencia ver las notas 11 y 18 así como el cuadro I.

81 ¿MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACION BASICA?

2. Creciente importancia asignada a la educación primaria y, más recientemente, al tramo inferior de la educación secundaria. Entre 1993-94 estos dos niveles (definidos actualmente por el BM como educación básica) representaron la mitad de los prestamos destinados a educación. Al mismo tiempo se viene desincentivando la inversión en educación superior y promoviendo una redistribución del gasto educativo entre niveles a favor de la educación básica, así como una política de recuperación de costos a nivel superior. 3. Extensión del financiamiento a todas las regiones del mundo. Mientras en los primeros años el financiamiento se focalizó en Africa, el Sudeste Asiático y el Medio Oriente, hoy en día éste se extiende a todas las regiones del mundo en desarrollo. 4. Menor importancia asignada a las construcciones escolares. El rubro construcciones escolares, bastión tradicional de los préstamos del BM para el sector educativo, viene siendo desestimulado a favor de otros insumos (textos escolares, capacitación docente, tiempo de instrucción, evaluación del aprendizaje, administración educativa, asistencia técnica e investigación). Se reconoce, autocríticamente, como un error y un exceso el peso dado en el pasado a los préstamos para infraestructura educativa (Verspoor, 1991)7 y se propone, como alternativa a la construcción escolar, el uso intensivo de los locales existentes a través de turnos múltiples y del sistema multigrado (Verspoor, 1991; BM, 1996). 5. Atención específica a la educación de la niña. Dicho énfasis, reciente, se justifica fundamentalmente en términos de la niña futura mujer-madre, y de las relaciones positivas encontradas por la investigación entre la educación de la madre y el bienestar de los hijos. _______________________

7. Entre 1970 y 1980 el BM habría ayudado a financiar la construcción de más de 4 millones de escuelas en los países en desarrollo (Verspoor. 1991).

82

ROSA MARIA TORRES

6. Paso de un enfoque estrecho de "proyecto" a un enfoque sec-torial amplio.

A diferencia de otros organismos multilaterales, el diálogo que sostiene el BM con los gobiernos en materia educativa es un diálogo sectorial, abarcativo de todos los niveles, áreas y modalidades del sistema educativo. Esto le permite influir en cada país sobre las decisiones que afectan al sector en su conjunto, y no únicamente sobre una parte del mismo (por ejemplo, la actual insistencia del BM en transferir fondos del nivel superior a los niveles inferiores del sistema). Como evoluciones recientes (posteriores a 1990) pueden asimismo señalarse las decisiones de prestar más atención al desarrollo infantil y la educación inicial/preescolar, a las poblaciones indí-genas y las minorías étnicas, y al punto de vista de la demanda (como complemento al tradicional enfoque centrado en la oferta) educativa. La educación de adultos y la educación no-formal no tienen prioridad por el momento y, según se anuncia (BM, 1996), serán materia de un documento específico. El paquete de reforma educativa

propuesto por el Banco Mundial "La difusión de la educación ha reducido la pobreza al contribuir a que la economías de los países en desarrollo crezcan a ritmos sin precedentes. Sin embargo, siguen habiendo todavía "muchos problemas por resolver: ampliar el acceso en algunos países y, en muchos otros, aumentar la equidad, mejorar la calidad de la educación y acelerar el ritmo de la reforma educacional. Los sistemas actuales de financiamiento y de gestión no son con frecuencia adecuados para hacer frente a esos problemas. El gasto público en educación es muy a menudo ineficiente y poco equitativo. Dada la competencia por obtener fondos públicos y la presión sobre esos fondos, se necesitan nuevas fuentes de financiamiento. Además, es probable que se necesiten también cambios en la organización y la gestión de los sistemas de educación para permitir la flexibilidad y las posibilidades de


elección que contribuyen a mejorar el rendimiento y las perspectivas de los estudiantes." (BM, 1996: 19) "Asimismo, la mayoría de los sistemas de educación son ad-ministrados directamente por el gobierno central o estatal, que dedica un esfuerzo considerable a ocuparse de cuestiones tales como la negociación de los salarios de los maestros, los programas de construcción de escuelas y la reforma de los planes de estudio. Esta administración central, que abarca incluso los insumos de la educación y el medio de aprendizaje8, deja poco lugar para la flexibilidad que promueve un aprendizaje efectivo en el aula." (BM, 1996:6-7)

Esta es la visión del BM, resumida por el propio BM, respecto de los principales problemas que afectan actualmente a los sistemas educativos en los países en desarrollo. Esta es, en definitiva, la problemática que determina la necesidad de la reforma educativa, prioriza sus componentes, y define sus estrategias.

Los sistemas educativos de los países en desarrollo en la percepción del BM, tienen por delante cuatro desafíos fundamentales: a) acceso, el cual ha sido logrado, para el caso de la educación primaria, en la mayor parte de países, restando como un desafío particularmente serio en Africa; b) agilidad, vista fundamentalmente en relación a los pobres, en general, y a las niñas y las minorías étnicas, en particular (la dis-criminación escolar de la niña es particularmente aguda en el Medio Oriente y en Asia del Sur); c) calidad, vista como un problema generalizado que afecta a todo el mundo en desarrollo; y d) reducción de la brecha entre la reforma educativa y la reforma

de las estructuras económicas, brecha que sería hoy en día más ___________________ 8. Debe leerse "ambiente de aprendizaje" (learning environment), no "medio de aprendizaje".


notoria en las economías de transición de Europa Central y Europa del Este (BM, 1996).

En la óptica del BM, la reforma educativa -entendida esencialmente como reforma escolares no sólo ineludible sino urgente. Postergarla tiene serios costos económicos, sociales y políticos para los países: "El atraso de la reforma puede menoscabar el crecimiento y, recíprocamente, la reforma oportuna puede reportar beneficios en términos de crecimiento económico y reducción de la pobreza, como se observa claramente en los países de Asia oriental que han hecho grandes inversiones en capital humano básico tanto para hombres como para mujeres." (BM, 1996:3) Destacan como rasgos distintivos del actual paquete de reforma propuesto por el BM para los países en desarrollo:

* La prioridad depositada sobre la educación básica "La enseñanza primaria es la base, y su finalidad fundamental es doble: producir una población alfabeta y con conocimientos básicos de aritmética capaz de resolver problemas en el hogar y en el trabajo, y servir de base para la educación ulterior." (BM, 1992:2) "La educación, especialmente la educación básica, contribuye a reducir la pobreza, al aumentar la productividad de los pobres, reducir la fecundidad y mejorar la salud, y al dotar a las personas de las aptitudes que necesitan para participar plenamente en la economía y en la sociedad. De modo más general, la educación contribuye a fortalecer las instituciones civiles, a crear una capacidad nacional y a promover el buen gobierno, que son elementos esenciales para la implantación de políticas económicas y sociales racionales." (BM, 1996: 1-2)

85 ¿MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACION BÁSICA?

"La definición de educación básica varía según el país, pero normalmente abarca por lo menos la educación primaria y con frecuencia también la secundaria de primer ciclo..." (BM, 1996: 117) "La educación básica proporciona los conocimientos, capacidades y actitudes esenciales para funcionar eficazmente en la sociedad. Las competencias básicas en esferas generales como la expresión verbal, los conocimientos de computación, la aptitud para comunicarse y para resolver problemas se pueden aplicar en una amplia gama de medios laborales y pueden permitir a la gente adquirir capacidades y conocimientos específicos para el empleo en el lugar de trabajo. Ese nivel básico requiere normalmente alrededor de ocho años de instrucción." (BM, 1996: 107)

El BM viene estimulando a los países a concentrar los recur-sos públicos en la educación básica, considerada elemento esencial para un desarrollo sustentable y de largo plazo así como para aliviar la pobreza, y a la que se adjudican comparativamente los mayores beneficios sociales y económicos. "Las altas tasas de rentabilidad estimadas para la educación básica en la mayoría de países en desarrollo son una indicación clara de que las inversiones destinadas a ampliar la matrícula y a mejorar la tasa de retención en la educación básica deberían tener en general la más alta prioridad en los países que aún no han alcanzado la educación básica universal. Lo que equivale a decir en la inmensa mayoría de países en desarrollo, incluida toda América Latina." (BM, 1996: 107)9

_____________________________ 9. Según el mismo documento del BM, únicamente Europa y Asia Central, y unos pocos países en Asia Oriental y el Medio Oriente, han logrado una matrícula casi universal a nivel secundario. En América Latina, según datos de la UNESCO, menos del 50 % de los alumnos que ingresan al primer grado terminan la escuela primaria, una tasa de completación incluso más baja que las de Africa o Asia.


Es necesario detenernos en el concepto de educación básica,

dada la diversidad de acepciones que tiene este término y sus usos diferenciados incluso dentro del propio BM (así como entre oirás agencias internacionales de cooperación y, por supuesto, entre los países mismos).

En el primer estudio regional sobre el sector educativo elaborado por el BM a mediados de los años 80 (La educación en el África sub-Sahariana), el término educación básica se reservaba para la educación no-formal de jóvenes y adultos, y se refería a la adquisición de los rudimentos de la lectura, la escritura y el cálculo10. Posteriormente, y hasta principios de los años 90, educación básica pasó a ser equivalente a educación primaria, En el último documento de política (1996) se llama educación básica a la educación primaria más el primer ciclo de la educación secundaria, estimándose que "los conocimientos, capacidades y actitudes esenciales para funcionar eficazmente en la sociedad" (BM, 1996: 107) se adquieren en el aparato escolar y que dicha adquisición requiere aproximadamente ocho años de instrucción.

Así pues, la noción de educación básica (y de educación en

general) continúa centrada en la educación formal y en la educación infantil. En otras palabras, educativo se equipara con escolar y con niños. Otras esferas de lo educativo -y de la educación básica propiamente tal- como la familia, la comunidad, el entorno, el trabajo, o los medios de comunicación, quedan al margen de las consideraciones y recomendaciones de política del BM. También quedan afuera la educación de adultos, la educación no-formal y otras formas y modalidades educativas (por ejemplo, los sistemas de educación religiosa, como el sistema coránico) no reconocidas dentro de los parámetros de la educación oficial. Esto va junto con el énfasis depositado sobre los factores intra-escolares (la oferta) como espacio de intervención para mejorar el acceso, la equidad y la calidad educativas, dejándose virtualmente al margen del análisis __________________________ 10. En el glosario de dicha publicación consta que "la educación básica generalmente se refiere a la instrucción en lectura, escritura y cálculo para jóvenes y adultos al margen del sistema escolar" (BM, 1988: X).


Cuadro 1 Educación básica

Fuentes: Pnud/Unesco/Unicef/Banco Mundial, 1990, Torres, 1993, 1995.

VISION RESTRINGIDA

VISION AMPLIADA (Educación para todos)

Se dirige a los niños. Se realiza en el aparato escolar. Equivale a educación primaria o a algún nivel escolar establecido. Se garantiza a través de la ense-ñanza de determinadas materias o asignaturas. Reconoce como válido un único tipo de saber: el adquirido en el aparato escolar. Se limita a un período de la vida de una persona. Es homogénea, igual para todos. Es estática, se mantiene relati-vamente sin cambios. Es responsabilidad del Ministe-rio de Educación. Se guía por enfoques y políticas sectoriales. Es responsabilidad del Estado.

Se dirige a niños, jóvenes y adultos. Se realiza dentro y fuera del apara-to escolar. No se mide por el número de años de estudio, sino por lo aprendido efectivamente. Se garantiza a través de la satisfac-ción de necesidades básicas de aprendizaje. Reconoce distintos tipos y fuentes de saber, incluidos los saberes tra-dicionales. Dura toda la vida y se inicia con el nacimiento. Es diferenciada (son diferentes las necesidades básicas de aprendizaje de los distintos grupos y culturas). Es dinámica, cambia a lo largo del tiempo. Involucra a todos los Ministerios e instancias gubernamentales a car-go de acciones educativas. Reclama enfoques y políticas in-tersectoriales. Es responsabilidad del Estado y de toda la sociedad y exige, por tanto, construcción de consensos y coordinación de acciones.


y de las propuestas los factores extra-escolares (la demanda), los cuales inciden de manera determinante en el bajo acceso, la inequidad y la mala calidad. En este sentido, más que en el marco de políticas educativas, los análisis y las propuestas del BM se mueven en el marco de las políticas escolares.

La concepción de educación básica manejada por el BM

aparta de la acordada en 1990 en la conferencia mundial "Educación para todos"11, una de cuyas agencias patrocinadoras y organizadoras fuera el Banco Mundial. Allí se propuso una "visión ampliada" de la educación básica que incluye por igual a niños jóvenes y adultos, se inicia con el nacimiento y dura toda la vida no se reduce ni a educación escolar ni a escuela primaria ni a determinado número de años o niveles de estudio, sino que se define por su capacidad para satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje de cada uno (ver cuadro 1). * El mejoramiento de la calidad (y la eficiencia) de la educación como eje de la reforma educativa.

"La calidad de la educación es deficiente en todos los niveles en los países de ingreso bajo y mediano. Los estudiantes de los países en desarrollo tienen un nivel medio de rendimiento más bajo que el imperante en los países industrializados, y su desempeño muestra una variación mucho mayor en torno a la media”. (BM,1996:3) ______________________________ 11. Educación para todos equivale a educación básica para todos, entendiéndose por educación básica una educación capaz de satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje de las personas, niños, jóvenes y adultos. "Estas necesidades abarcan tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje (como la lectura y la escritura, la expresión oral, el cálculo, la solución de problemas) como los contenidos básicos del aprendizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) necesarios para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo. La amplitud de las necesidades básicas de aprendizaje y la manera de satisfacerlas varían según cada país y cada cultura, y cambian inevitablemente en el transcurso del tiempo" (PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990).


"La calidad de la educación primaria en un país debe ser juzgada a partir del aprendizaje de todos sus niños. Mejorar la calidad de la educación primaria implica, por tanto, asegurar que más niños completen la escuela primaria habiendo llegado a dominar lo que se les enseñó." (Lockheed y Verspoor 1991: XVI)

Considerada "probablemente el más importante desafío" y "el más difícil de lograr"12, la calidad se ubica en los resultados y éstos se verifican en el rendimiento escolar. Este, a su vez, se juzga a partir de los objetivos y metas planteados por el propio aparato escolar (completar el ciclo de estudios y aprender lo que se enseña), sin entrar a cuestionar la validez, el sentido, y los modos de enseñar y aprender de eso que se enseña y aprende. En ese resultado, lo que pesa es el "valor agregado de la escolaridad", es decir, "la adquisición de más conocimientos y el aumento de las probabilidades de desempeñar una actividad generadora de ingresos" (BM, 1996: 50). Dicha orientación hacia los resultados, en la mentalidad bancaria, significa que las prioridades de la educación deben determinarse mediante el análisis económico.

La calidad educativa, en la concepción del BM, sería el resultado de la presencia de determinados "insumos" que intervienen en la escolaridad. Para el caso de la escuela primaria, se consignan nueve insumos como determinantes de un aprendizaje efectivo, en este orden de prioridad, según el porcentaje de estudios que revelarían una correlación y un efecto positivos (BM, 1996)13: __________________________

12. En una versión anterior de este documento, en inglés, se afirmaba en efecto que mejorar la calidad es "el tercero y probablemente mis importante desafío" (además del acceso y la equidad) y que "mejorar la calidad es tan importante como mejorar el acceso, pero aún más difícil de lograr" (BM, 1995: XII).

13. Se menciona que tales conclusiones son el resultado de comparar estudios realizados "en mis de 25 países", pero no se especifica cuáles países. Como síntesis de dichos estudios se cita como fuente un artículo de Fuller y Clarke, 1994. (Ver bibliografía).


1) bibliotecas 2) tiempo de instrucción 3) tareas en casa 4) libros de texto 5) conocimientos del profesor 6) experiencia del profesor 7) laboratorios 8) salario del profesor 9) tamaño de la clase.

De aquí deriva el BM sus conclusiones y recomendaciones a los países en desarrollo respecto de cuáles insumos priorizar en términos de políticas y asignación de recursos. De este modo, al tiempo que desestimula a invertir en los tres últimos -laboratorios, salarios docentes, y reducción del tamaño de la clase-, aconseja invertir en los primeros y, específicamente, en tres de ellos: a) incrementar el tiempo de instrucción, a través de la prolongación del año escolar, flexibilización y adecuación de los horarios, y asignación de tareas en casa; b) proveer libros de texto, vistos como expresión operativa del currículo y contándose con ellos como compensadores de los bajos niveles de formación docente. El BM aconseja a los países dejar la producción y distribución de los textos en manos del sector privado, capacitar a los profesores en su uso, además de elaborar guías didácticas para estos últimos; y c) mejorar el conocimiento que poseen los profesores (privilegiándose la capacitación en servicio sobre la formación inicial y estimulándose las modalidades a distancia).

Como se ha dicho, la infraestructura ya no es considerada un insumo importante ni para el acceso ni para la calidad14. A fin de minimizar costos en este rubro se recomienda: _____________________________

14. En el documento de 1996 se afirma expresamente que "los edificios escolares no son del todo necesarios para obtener los resultados académicos deseados” y se ejemplifica lo dicho con Platón y Grecia para el caso de la


a) compartir costos con las familias y comunidades; b) uso múltiple de los locales escolares (varios turnos); y c) mantenimiento adecuado de la infraestructura escolar. * La prioridad sobre los aspectos financieros y administrativos de la reforma educativa (en el contexto más amplio de la reforma administrativa del Estado), dentro de los cuales cobra gran impor-tancia la descentralización". Se proponen, específicamente: a) la reestructuración orgánica de los ministerios, las instituciones intermedias y las escuelas; b) el fortalecimiento de los sistemas de información (destacándose de manera específica la necesidad de recoger datos en cuatro rubros: matrícula, asistencia, insumos y costos); y c) la capacitación del personal en asuntos administrativos. * Descentralización e instituciones escolares autónomas y res-ponsables por sus resultados. Junto a un esfuerzo importante y /* acelerado de descentralización, el BM aconseja a los gobiernos mantener a nivel central cuatro funciones para mejorar la calidad de la educación (BM, 1996): a) fijar estándares; b) facilitar los insumos que influyen sobre el rendimiento escolar; c) adoptar estrategias flexibles para la adquisición y uso de dichos insumos; y d) monitorear el desempeño escolar. _________________________________ Antigüedad: "En efecto, la primera 'academia' de Europa fue una arboleda pública donde enseñaba Platón" (BM, 1996: 64), y con la India para el caso de los tiempos modernos: "Hoy día, el aprendizaje se logra todavía en muchos países sin que haya edificios, como ocurre en algunas zonas rurales de la India" (BM, 1996: 64), lo que en verdad es una situación bastante generalizada en el inundo cu desarrollo.

15. "Existe una necesidad urgente en todos los países de reformar la administración de la educación. Las reformas educativas se encuentran bloqueadas en diversos países debido a ineficiencias internas" (Husain, 1993: 14).


Para lograr la autonomía de las instituciones escolares se aconsejan medidas financieras y administrativas. Las medidas financieras propuestas son: a) hacer uso de los impuestos del gobierno central y los gobiernos locales, b) compartir los costos con las comunidades locales, c) asignar donaciones n las comunidades y las escuelas sin esta-blecer requisitos para el uso de dichas donaciones, d) cobrar aranceles en la educación superior, e) estimular la diversificación de los ingresos, i) certificados y préstamos educativos, y g) financiamiento basado en resultados y calidad.

En el plano administrativo se aconseja mayor autonomía tanto para las direcciones escolares como para los profesores. En el caso de las direcciones escolares, se propone que éstas gocen de autoridad para definir ciertos asuntos tales como asignar recursos, contratar o despedir personal, y determinar cuestiones como el calendario, el horario escolar y la lengua de instrucción, a fin de lograr un mayor ajuste a las condiciones locales. En el caso de los profesores, se propone que tengan autonomía para definir las prácticas de aula aunque dentro de ciertos límites, dados por un currículo nacional sujeto a normas y estándares, exámenes, evaluaciones de aprendizaje e inspectores escolares. (BM, 1996).

Cabe destacar que la búsqueda de dicha autonomía escolar se centra en los factores financieros y administrativos pero no se contemplan medidas dirigidas específicamente a la calificación y profesionalización de los recursos humanos (fundamentalmente docentes y directores) que son quienes, en última instancia, hacen posible o no la autonomía de la institución escolar.

* El llamado a una mayor participación de los padres de familia y la comunidad en la oferta educativa. Dicha participación, vista fundamentalmente como una condición que facilita el desempeño de la escuela como institución (más que como un factor de


corrección y como una relación de mutuo beneficio entre escuela/familia y escuela/comunidad), se refiere a tres ámbitos: 1) la contribución económica al sostenimiento del aparato escolar16 2) la selección de la escuela, y 3) un mayor involucramiento en la gestión escolar.

La noción de "participación" (de la familia, de la comunidad) en educación está fuerte -y crecientemente- teñida por el aspecto económico.

Cuatro "riesgos" se atribuyen a dicha mayor participación de las familias en el ámbito escolar:

1) una mayor dificultad para impulsar objetivos nacionales amplios (tales como la educación de la niña), 2) incremento de la segregación social, 3) fomento de la inequidad (al depender cada escuela de las con-diciones económicas de la comunidad y las familias), y 4) limitaciones derivadas de la falta de información y educación de los padres (BM, 1996). * El impulso de la participación del sector privado y los orga-nismos no-gubernamentales (ONGs) en el terreno educativo tanto a nivel de las decisiones como de la ejecución17. Esto se enmarca en _________________________________ 16. "La participación de las comunidades en los costos es generalmente la única excepción a la educación básica gratuita. Incluso las comunidades muy pobres suelen estar dispuestas a sufragar parte de los costos de la educación, especialmente a nivel primario" (BM, 1996: 117). El tema de la gratuidad o no de los servicios básicos, y de la educación en particular, está hoy en el tapete de la discusión internacional. El principio de gratuidad de la educación básica está instituido en la mayoría de las constituciones y leyes educativas de los países, y fue ratificado en la Convención de los Derechos del Niño (1989). 17. "la participación de las ONGs en el suministro de la educación deberá ser considerada otro elemento de la descentralización, un complemento al papel del Estado [...] Es necesario propiciar un ambiente que facilite la participación del sector privado en la operación de instituciones educativas, sean éstas con fines de lucro o como servicio social" (Husain, 1993: 14).


una propuesta de diversificado de la oferta educativa, a fin de introducir la competencia en el terreno educativo (la competencia como mecanismo clave de la calidad). * La movilización y la asignación eficaz de recursos adicionales; para la educación primaria como temas principales del diálogo y la negociación con los gobiernos. Las propuestas del BM en relación a este tema parten de una premisa central: que la distribución vigente del gasto educativo -entre niveles y dentro de cada nivel del sistema- es desigual e inequitativa, privilegiándose... "...los intereses de los sindicatos de maestros (en la medida en que el grueso del gasto educativo se va en salarios y su negociación ocupa buena parto de las energías de los gobiernos, que en los últimos años se ha incrementado desproporcionadamente el número de maestros y reducido -en lugar de incrementado, a la par de la matrícula escolar- la relación maestro-alumnos, etc.), los estudiantes universitarios (en tanto en su mayoría provendrían de sectores medios y altos), la élite, y el gobierno central." (BM, 1996: 153) El BM propone una redefinición del papel tradicional del Estado respecto de la educación, una redefinición de los patrones y prio-ridades del gasto público, y una contribución mayor de las familias y las comunidades a los costos de la educación. * Un enfoque sectorial. El modelo de diagnóstico, análisis y acción que propone el BM es un modelo con un enfoque eminentemente sectorial (y, además, como se ha dicho, eminentemente escolar). En esto, otra vez, el BM se aparta de lo acordado en el marco de la iniciativa mundial de "Educación para todos", uno de cuyos puntos fuertes es el acento depositado en la necesidad de un enfoque intersectorial en el tratamiento de la educación y en la consecución de la meta de la educación para todos, en particular18. __________________________ 18. “Puesto que las necesidades básicas de aprendizaje son complejas y diversas, satisfacerlas requiere estrategias y acciones multisectoriales integrales a los


* La definición de políticas y prioridades en base al análisis económico. El BM recomienda hacer mayor uso del análisis eco-nómico en las decisiones de política y en la priorización de los insumos instruccionales a invertir. "El análisis económico aplicado a la educación se centra en la comparación entre los beneficios y los costos, para las personas y para la sociedad en su conjunto. Se comparan los costos de las distintas intervenciones para lograr un objetivo educacional determinado y se mide la relación entre los beneficios y los costos, generalmente calculando la tasa de rentabilidad, considerando como el beneficio la mayor productividad de la mano de obra, medida por las diferencias de salarios." (BM, 1996: 105) II. El "mejoramiento de la calidad de la educación” como paradigma Una propuesta formulada por economista!; para ser ejecutada por

educadores: el discurso económico versus el discurso pedagógico19

Las propuestas del BM para la educación son propuestas hechas fundamentalmente por economistas y desde la lógica y el análisis económico. La relación costo-beneficio y la tasa de rentabilidad constituyen las categorías centrales desde las cuales se define el quehacer educativo, las prioridades de inversión (niveles educativos e insumes a considerarse), los rendimientos, y la calidad misma. _____________________________

18. "Puesto que las necesidades básicas de aprendizaje son complejas y diversas, satisfacerlas requiere estrategias y acciones multisectoriales integrales a los esfuerzos globales de desarrollo" (Conferencia mundial "Educación para todos", Marco de acción, Principio de acción nro. 11).

19. Para un análisis crítico de la teoría económica que subyace a las políticas educativas del DM, ver el trabajo de J. L. Coraggio incluido en este libro.


El modelo educativo que nos propone el BM es

esencialmente un modelo escolar, pero además un modelo escolar que tiene dos grandes ausentes: los maestros y la pedagogía. Un modelo escolar configurado en torno a variables observables y cuantificables, en el cual no caben los aspectos propiamente cualita-tivos, es decir, aquellos difíciles de medir y que constituyen, no obstante, la esencia de la educación. Un modelo educativo, en fin, que tiene poco de educativo. El rol técnico especializado de una agencia como la UNESCO sigue, entonces, teniendo pleno sentido y cabida.

El discurso económico ha llegado a dominar el panorama educativo al punto de que el discurso propiamente educativo -el tic la escuela y el sistema educativo, el de las relaciones y los procesos de enseñanza-aprendizaje en el aula, el de la pedagogía, el de la educación en cuanto tal - y sus portadores - profesores, pedagogos, especiáoslas en educación y áreas afines- apenas si tienen cabida en dicho discurso y en su formulación20. Tanto a nivel nacional como internacional la política educativa se encuentra general y principalmente en manos de economistas o de profesionales vinculados a la educación desde la economía o la sociología más que desde el currículo o la pedagogía.

Buena parte de quienes opinan hoy sobre lo que hay o no hay que hacer en educación y toman decisiones importantes en este terreno, desde el nivel local hasta el mundial, carecen del co-nocimiento y la experiencia necesarios para lidiar con los campos sobre los cuales se pronuncian y deciden: la educación básica, la enseñanza y el aprendizaje en el aula, el aprendizaje infantil, la ca-pacitación docente, el desarrollo y la reforma curricular, las políti-cas lingüísticas, la adquisición de la lectura, la escritura y el cálculo, la elaboración de textos escolares y otros materiales instruccionales, la evaluación del aprendizaje, etc. Pocos de ellos han estado alguna vez al frente de un aula y de un grupo de alumnos en una institución escolar. Pocos tienen a sus hijos en el sistema público para el cual se piensan y diseñan -supuestamente- las propuestas. La virtual _____________________________________ 20. Sobre esto, ver el interesante artículo de L. Ratinoff en torno de la evolución de las retóricas educativas en América Latina (ver bibliografía).


ausencia del profesorado en la definición, discusión y toma de decisiones de política educativa termina por sellar este discurso formulado por economistas para ser implementado por educadores.

A pesar de que todas las políticas de mejoramiento y reforma dicen definirse en nombre del aprendizaje, el mundo de la escuela, del aula y del aprendizaje permanece como una caja negra. El conocimiento y la discusión pedagógicas son vistos como "tecnicismo", como "los detalles de la educación", como "el árbol que no deja ver el bosque". Desde el bosque de las macrovisiones y las macropropuestas mundiales y nacionales se asume como obvio el esquema vertical arriba-abajo en la formulación y aplicación de las políticas educativas y, por ende, el "aterrizaje" en el aula, gracias a la mediación de leyes y normativas, currículos y textos, dis-posiciones institucionales y capacitación docente, todo lo cual se supone ser recibido y asimilado por la institución escolar, direc-tivos, docentes, padres y alumnos. Dicho "aterrizaje", no obstante, rara vez se ha dado en la práctica y continúa siendo un elemento crítico en los repetidos intentos de reforma educativa a nivel mundial.

La educación pasa a ser analizada con criterios propios del mercado, la escuela es manejada como si fuese una empresa (antes que un sistema de relaciones sociales) y los profesores tratados como trabajadores manuales (Coraggio, 1994, 1995b, 1995c; Gimeno Sacristán, 1992). La enseñanza se resume en un conjunto de insumos (inputs) que intervienen en la caja negra del aula -siendo el maestro un insumo más - y el aprendizaje es visto como el resultado predecible de la presencia (y eventual combinación) de esos insumos. Cada insumo se valora por separado y se prioriza o no en virtud de dos cuestiones: su incidencia sobre el aprendizaje (según estudios empíricos que mostrarían tal incidencia) y su costo. Es a la luz de estos parámetros que el BM define un conjunto de "avenidas promisorias" y "callejones sin salida" para la reforma de la escuela primaria, priorizándose, por ejemplo, el libro de texto (alta incidencia y bajo costo) sobre el docente (alta incidencia pero alto costo), la capacitación en servicio sobre la formación inicial, o el texto único sobre la biblioteca escolar.


Los documentos de política sectorial del BM, en general, de-

jan ver una comprensión y un manejo sumamente precarios de lo educativo, de la teoría y la investigación acumuladas dentro del campo, e incluso de su terminología específica. De hecho, es fre-cuente encontrar en documentos del BM, incluido el último docu-mento sectorial, imprecisión en el manejo de (e incluso falta de diferenciación entre) conceptos tales como educación y capacita-ción, enseñanza y aprendizaje, educación y aprendizaje, educación y enseñanza, educación e instrucción, rendimiento escolar y

aprendizaje, currículo y contenidos, conocimientos y habilidades,

pedagogía y métodos, métodos y técnicas, métodos de enseñanza y

estilos de enseñanza, textos escolares y materiales de lectura,

educación inicial (o infantil) y educación preescolar, educación formal, no-formal c informal, educación de adultos, educación no-formal y alfabetización, e incluso entre educación primaria y educación básica

21.

Persiste, asimismo, la confusión corriente entre "universalización de la educación primaria" y "universalización del acceso a la educación primaria", lo que ha llevado tradicionalmente a centrar la atención en la matrícula escolar y a subestimar y hasta ignorar la calidad de dicha educación, la retención, la finalización del ciclo escolar, y el aprendizaje efectivos22.

Los sucesivos análisis sectoriales producidos por el BM continúan beneficiándose poco de lo avances de la investigación ___________________________

21. A esto se agregan, en el caso del castellano, los problemas usuales de traducción del original en inglés. En el documento de 1996 encontramos, por ejemplo, attitudes (actitudes) traducido como aptitudes, schooling (escolaridad) indistintamente como aprendizaje o enseñanza, learning (aprendizaje) como conocimientos, curriculum como plan de estudios, etcétera.

22. La afirmación en el sentido de que "América Latina y Asia oriental han logrado en general la educación primaria universal" (BM, 1996: 5) se refiere, evidentemente, a In matrícula. En realidad, tanto Asia como América Latina están lejos de haber logrado la universalización de la educación primaria, esto es, una escuela primaria a la que no sólo ingresan todos los niños y niñas sino en la que se mantienen hasta completar y aprender, en el tiempo asignado, lo definido en el currículo de ese nivel.


educativa y del aporte de ciencias afines -la lingüística, la psico y la sociolingüística, la antropología, la historia- a las modernas concepciones y teorías del aprendizaje. Prima la visión de la educación como un campo sin especificidad, sin antecedentes ni historia, huérfano de tradición teórica y discusión pedagógica, en el que confluyen e interactúan insumos antes que personas, resultados antes que procesos, cantidades antes que calidades.

Es en el ámbito curricular y pedagógico -ámbito en el que se define y juega esencialmente lo educativo- donde se hacen más evidentes las debilidades de los economistas y técnicos del BM. La propia noción de currículo23 que se maneja y que subyace a las propuestas de política del BM, es estrecha, entendiéndose por currículo básicamente contenidos (y reduciendo los contenidos, a se vez, a materias) 24.

"El currículo determina las materias que se han de enseñar y proporciona orientación general acerca de la frecuencia y la duración de la instrucción. (BM,1996:84)25

___________________________

23. En la versión de este texto en español (1996), curriculum aparece erróneamente traducido como plan de estudios (lo que en inglés, a su vez, correspondería a syllabus). Mantendremos, en lo que sigue, el término currículo.

24. En el estudio sobre el Africa sub-Sahariana puede encontrarse in-cluso la siguiente definición de currículo: "Un conjunto de cursos en un campo de estudio, los cuales a menudo constituyen un área de especialización en los niveles superiores de la educación" (BM, 1988: IX).

25. La reducción de currículo a contenidos así como la reducción de conocimientos y competencias a la categoría de habilidades (skills) -también predominante en el discurso educativo del BM- es muy propio de la tradición educativa norteamericana. Definiciones amplias de currículo entienden por tal no únicamente los contenidos sino además los objetivos, las estrategias, los métodos y los materiales de enseñanza, así como los criterios y métodos de evaluación de dicha enseñanza. Es decir, una concepción amplia de currículo ve como un todo inseparable el qué se enseña y aprende (contenidos), el cómo se enseña y aprende (relaciones, métodos, procedimientos, prácticas), el para qué se enseña y aprende (objetivos), y el qué y cómo se mide aquello que se aprende (evaluación).

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La reducción de educación a contenidos (la enseñanza como información a transmitirse y el aprendizaje como información a asimilarse) es la que subyace a la concepción tradicional, transmisiva y "bancaria" de la educación, y es coherente con la noción de "calidad de la educación" como "rendimiento escolar". Desde esta concepción se explica también, en parte, por qué puede verse al texto escolar como el portador por excelencia del currículo (es decir, de los contenidos, de los contenidos explícitos), desconociéndose el rol central que tiene el profesor en la definición y concreción del currículo (incluido el "currículo oculto") en su relación con los alumnos dentro y fuera del aula.

El BM en general se limita a enunciar los contenidos y habilidades a incluirse en el currículo, sin incursionar en su análisis o en propuestas más elaboradas acerca de sus alcances o modalidades de enseñanza. En los pocos casos en que lo hace, salta a la vista la escasa familiaridad que los funcionarios del BM tienen respecto de estos temas y la débil participación de los especialistas del propio BM en las decisiones de política y en la configuración final de los documentos.

El área de la lectura y la escritura, mencionada recurrentemente por el BM (y demás agencias internacionales) como la necesidad básica de aprendí/aje por excelencia y componente esencial de la educación básica, es un ejemplo claro de esto. Pocos campos como el de la adquisición escolar de la lectura y la escritura han generado en efecto, en los últimos años, un movimiento tan importante de investigación y cuestionamiento a los enfoques y métodos convencionales de enseñanza, y un salto tan grande en el conocimiento, la teoría y la experimentación pedagógicas (Ferreiro, 1979, 1989).

No obstante, las extensas bibliografías consultadas tanto para el libro con recomendaciones para mejorar la educación pri-maria (1991) como para el último documento sectorial (1996) igno-ran este fenómeno. Los autores renombrados en el campo de la alfabetización y la alfabetización infantil, en particular, incluso norteamericanos y europeos, no forman parte de dicha bibliografía. En el documento de 1996 vemos al BM tocando (en dos párrafos) el tema de la lectura y la escritura con una visión estrecha y


atrasada, basada en la referencia a un único autor, poco representativo de este movimiento.

No obstante pronunciarse de manera categórica respecto de la inconveniencia de la reforma curricular, no puede encontrarse en los documentos del BM un análisis acerca de la complejidad de implementar el cambio curricular (ya sea el propuesto en planes de estudio o en libros de texto) o las diferentes alternativas y modalidades de reforma curricular. Frente a la reforma centralizada y vertical (modalidad considerada paradigmática), la única opción que se visualiza y presenta es un "enfoque combinado" (currículo elaborado centralmente pero con flexibilidad para la adaptación y variación local), el cual ejemplifica con la experiencia de dos países: Kenya e India26. Lejos de las consideraciones del BM está la abundante bibliografía que, tanto desde la teoría como desde los intentos concretos de cambio curricular, concluye en la enorme complejidad del cambio curricular y en la necesidad de estudiar mejor la dinámica y los factores de dicho cambio (Bacchus et. al., 1991; Coll, 1991, 1993; Gimeno Sacristán y Pérez Gómez, 1985; Frigerio, 1991; Torres, 1993).

En tanto la definición de currículo que maneja el BM no incluye el cómo se enseña y en tanto las políticas educativas mismas conceden poca importancia a la pedagogía, si es poco lo que se dice de los contenidos, es mucho menos lo que se dice de los métodos, de las diferencias entre enseñar y aprender, de las prácticas docentes y las actividades en el aula. Cambio curricular, cu la perspectiva del BM, equivale esencialmente a cambio en los contenidos, antes que a cambio-en los modos y estilos de hacer (y evaluar lo que se hace en) educación, reforzándose así la tradicional separación entre contenidos y métodos, entre currículo y pedagogía, y la también tradicional ilusión de la reforma educativa sin una ____________________________________________

26. Este "enfoque combinado", en verdad, está bastante generalizado -al menos en teoría- en muchos países en desarrollo, dentro y fuera de América Latina. Falla, no obstante, un análisis y una discusión en torno a las diferentes variantes que puede adoptar este enfoque en el eje currículo centralizado/descentralizado, así como los intentos concretos, con sus diferencias, aciertos y fracasos.

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transformación profunda de la pedagogía y la cultura escolar en sentido amplio27.

Afortunadamente, las limitaciones y vicios de este enfoque profundamente economicista de la educación y de la reforma educativa son creciente motivo de cuestionamiento dentro de las propias filas del BM, incluidos algunos cuadros directivos: "El grueso de la investigación económica ha sido superfina para fines de la toma de decisiones en el ámbito educativo. Se han sobreenfatizado las tasas de rentabilidad por niveles educativos, y se ha subenfatizado la economía de la calidad de la educación, las nuevas asignaturas, los grupos beneficiarios, los métodos de enseñanza, y las reformas del sistema. [...| El campo de la economía de la educación en general ha sido lento para hacerse las preguntas cuyas respuestas son necesarias para que los educadores manejen mejor los sistemas educativos, y ha sido en cambio expedito para hacerse preguntas generadas en el seno de la comunidad académica vinculada al lema económico. |...| La economía es más efectiva cuando se trata de estimar las funciones de producción y existe un único producto (por ejemplo, arroz.), y cuando los efectos sobre la productividad son de orden físico. La diferencia entre un aula de clase y una plantación agrícola es que el suelo no depende de la motivación, listo implica la necesidad de ser humildes cuando se trata de discutir resultados. [...] A los funcionarios educativos se les __________________________

27. En el documento de 1996 se menciona, marginalmente, que no sólo importan los resultados sino también el modo en que se aprende. No obstante, es significativo que el argumento se presenta como "una opinión de educadores": "La calidad de la educación es difícil de definir y de medir. En una definición satisfactoria deben incluirse los resultados obtenidos por los alumnos. Además, la mayoría de los educadores incluiría también en la definición la naturaleza de las experiencias educacionales que ayudan n producir esos resultados, o el ambiente pedagógico" (DM, 1996: 50). En una versión preliminar del documento en inglés la redacción de este párrafo decía textualmente: "La mayor parte de educadores son de la opinión de que..." (DM, 1995: 24),


hace públicamente responsables por los errores cometidos. En general, a los economistas no." (Heyneman, 1995: 559, 561, 568, 571)28

Una propuesta que se presenta como contundente y universal,

respaldada en conocimiento científico y en las lecciones de la

experiencia internacional

Los análisis y el paquete de propuestas que hace el BM en materia educativa aparecen respaldados en un conjunto de estudios, buena parte de ellos promovidos y financiados por el propio BM29, así como en la experiencia internacional, incluidas las lecciones que saca el BM de su accionar de más de tres décadas en el sector educativo. Existen, no obstante, debilidades y vacíos importantes en la fundamentación de dichas políticas tanto vía estudios como vía experiencia, como lo destacan algunos de los trabajos promovidos por el propio BM y lo señalan varios autores (Coraggio, 1993, 1994, 1995a, 1995b, 1995c; Heyneman, 1995; Plank, 1994; Reimers, 1993; Samoff, 1996; Schwille, 1993; Torres, 1995, 1996). * Un sesgo occidental y anglosajón La mayor parte de los estudios en que se fundamentan las propuestas del BM y de las referencias bibliográficas que se men-cionan en sus publicaciones (al menos para la educación básica) se refieren al Tercer Mundo; no obstante, la mayoría de dichos estudios y publicaciones proviene de autores del Primer Mundo y ______________________________

28. Al escribir este artículo, Heyneman se desempeñaba como jefe de la División tic Recursos Humanos y Políticas Sociales en el Banco Mundial.

29. Dichos estudios se han centrado hasta el momento alrededor de tres ejes: a) la vinculación entre educación y crecimiento económico, salud, fertilidad y reducción de la pobreza; b) factores que contribuyen a mejorar la calidad de la educación; y e) el impacto de la educación preescolar sobre el rendimiento escolar.

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ROSA MARIA TORRES de los bancos y agencias internacionales. Son escasas las referencias a estudios provenientes de los países en desarrollo, publicados allí y/o elaborados por especialistas trabajando en esos países. La bibliografía que sirve de fundamentación a las políticas es mayoritariamente anglosajona, ignorándose virtualmente la importante producción en otras lenguas (español, francos, portugués, etc.)'". Un el caso de América Latina, específicamente, salvo pocas excepciones, los autores de renombre en la región y las publicaciones citadas en el ámbito regional, no forman parte del referencial bibliográfico del DM. Existe pues un abismo entre el discurso internacional sobre la educación, pretendidamente universal, aportado por el BM, y el discurso educativo producido a nivel regional y nacional, lisio es válido no sólo para América Latina sino para otras regiones del mundo.

Por otra parte, la mayoría de publicaciones seleccionadas son de data reciente (años 90 o fines de los 80), sacrificándose en esta selección una visión más dinámica, sólida y analítica del campo educativo, de su evolución y desarrollo. La selección privilegia los estudios de corte empírico, instrumental, capaces de proveer dalos útiles y conclusiones tajantes sobre temas previamente elegidos como materia de discernimiento para fines de formulación de políticas, sobre los estudios de carácter metodológico, conceptual o teórico, interesados en conceptualizar, profundizar o complejizar la comprensión de un determinado tema, plantear interrogantes, ___________________________________

30. El último documento sectorial (original en inglés, 1995), y el libro que sirve de base a las propuestas para el mejoramiento de la calidad de la educación primaria (Lockheed y Verspoor, 1991), uno de los libros más consultados y citados actualmente en la literatura educativa internacional, son ejemplos claros de esto. El primero apoya sus conclusiones y recomendaciones en 274 referencias bibliográficas, todas ellas en inglés. El segundo incluye 446 referencias bibliográficas, de las cuales 441 son publicaciones en inglés; las 5 restantes se dividen así: 2 en francés, 2 en español (ambas provenientes de Colombia y referidas a un programa financiado por el BM) y 1 en portugués. Se ignora así de un plumazo la rica producción que sobre la educación y sobre la educación básica, en particular, existe en estas tres lenguas.


contradicciones o dilemas antes que respuestas únicas y acabadas. Por esta vía, de hecho, se deja afuera no sólo a autores importantes del Tercer Mundo sino a autores reconocidos del Primer Mundo, incluido el propio mundo anglófono. De hecho, existe un abismo grande entre la bibliografía que manejan los círculos especializados o las revistas de educación en Estados Unidos, Canadá o Europa, y la manejada en las publicaciones del BM.

Las propuestas de política que se hacen al Tercer Mundo parten del supuesto de que éste tiene problemáticas comunes, al mismo tiempo que requerimientos y comportamientos diferentes, al menos en ciertos ámbitos de lo educativo, a los del Primer Mundo31. No obstante, tanto los problemas como las soluciones, y el modelo mismo de desarrollo educativo propuesto, están pensados .fundamentalmente desde los enfoques y modelos de los países industrializados32, aunque las propuestas se presentan por lo general ilustradas a través de la experiencia de otros países en desarrollo. Además de las obvias inconsistencias que este doble juego trae consigo a nivel del análisis y la propuesta, ello crea percepciones y expectativas contradictorias en los países prestatarios, los cuales, al tiempo que tienen interés en conectarse con las realidades y experiencias de otros países en desarrollo, están sobre todo interesados en aprender de la experiencia de los países del Primer Mundo33. ____________________________________

31. Un ejemplo de esto es la afirmación acerca de que la provisión de insumos (tales como textos y malcríales didácticos, bibliotecas, cíe.) tiene efecto sobre el rendimiento escolar en los países en desarrollo, no así en los países industrializados. Ello justificaría la fuerte inversión en insumos en el primer tipo de países, y otro tipo de acciones, presumiblemente más cualitativas, en el segundo.

32. Los parámetros que se manejan en torno al tiempo ideal de ins-trucción, por ejemplo, y en base a los cuales se determina como bajo el dedicado en buena parle tic los países en desarrollo y en América Latina, en particular, vienen generalmente fijados por países de Europa y por Japón. Asimismo, buena parte de las investigaciones y sistematizaciones en tomo a las "escuelas electivas" (y a los factores que incidirían en dicha eficacia) provienen de países industrializados.

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ROSA MARIA TORRES En este sentido, sería útil que tanto el BM como otras agencias internacionales asumieran como parte de sus funciones poner a disposición del Tercer Mundo información actualizada y sistematizada acerca de la experiencia y los procesos de reforma educativa en los países centrales, no para lijar modelos de lo posible o lo deseable sino, sobre todo, para anticipar problemas y evitar errores ya cometidos por ellos. De hecho, muchas de las estrategias que hoy se proponen y están ensayando en los países en desarrollo -descentralización, diversificación curricular, autonomía de la escuela, participación de los padres en la gestión escolar, educación inclusiva, uso de la moderna tecnología para fines instruccionales, educación a distancia, etc.- ya han sido ensayadas en los países centrales y no siempre con éxito. Conocer de cerca estos procesos ayudaría a tomar conciencia de que, en varios de estos frentes hoy vistos como innovadores y como pasos adelante, los países del Tercer Mundo están de ida mientras los del Primer Mundo están ya de vuelta (Torres, 1995). * Falta de mención a las dificultades que subyacen a la

información y a la investigación educativas contemporáneas

El "problema estadístico" es hoy ampliamente reconocido en el campo educativo: las estadísticas disponibles no son confiables y tienen presumiblemente un importante margen de error 34. Por otra _____________________________

33. La iniciativa de los "Nueve Países Mis Populosos", promovida a fines de 1993 por UNESCO, UNICCF y FNUAP como una sub-iniciativa dentro del marco de la Educación para Todos, fue particularmente reveladora en este sentido. Altos funcionarios de países como México o Brasil manifestaron desinterés en una iniciativa que juntaba a nueve países en desarrollo (Bangladesh, Brasil, China, Egipto, India, Indonesia, México, Nigeria y Pakistán) de los cuales, a su juicio, poco o nada había para aprender. Se planteó, en cambio, el interés de una iniciativa en la que estuvieran presentes Japón, Estados Unidos y algunos países europeos.

34. Es hoy difícil encontrar que varias fuentes coincidan en los datos sobre un mismo indicador o fenómeno. Hay diferencias a veces importantes entre los datos oficiales que se manejan a nivel nacional, dentro de cada país, y los que


parte, la investigación educativa ha llegado a un punto crítico: a partir de los resultados disponibles no es posible concluir de manera definitiva sobre ningún tema. Es más: leñemos a disposición prácticamente resultados de investigación para todos los gustos, para probar o para refutar casi cualquier tesis. Esto, es decir, los reconocidos problemas de falta de confianza, compatibilidad y decibilidad que caracterizan a la información y a la investigación educativa contemporáneas y, concretamente, a los estudios citados por el BM, no se menciona o se menciona al pasar en la literatura oficial del BM. En verdad, ésta debería ser una advertencia de rigor, un requisito tanto metodológico como ético de cualquier exposición orientada a influir en la toma de decisiones respecto de prioridades y estrategias en el campo educativo35.

Las afirmaciones aparecen como monolíticas y los resultados de investigación como concluyentes, evitándose resaltar la falla de evidencia e incluso la evidencia contradictoria que muestran otras investigaciones en torno a los mismos objetos de estudio. Este es el caso de numerosas afirmaciones que hace el BM en torno a por ejemplo, los libros de texto (hay estudios, incluso promovidos por el propio BM, que no muestran tal preponderancia del libro de texto en la calidad del aprendizaje, o que sugieren una importancia diferenciada para diversas áreas de estudio, o que _____________________________ se manejan a nivel internacional. Por lo demás, hay diferencias significativas en la información y los datos que manejan las agencias internacionales e incluso entre publicaciones de una misma agencia.

35. En el documento de 1996, el asunto es tratado dentro de un recuadro bajo el título "La pobreza de los datos sobre educación", el cual está centrado, con todo, en la inconfiabilidad de la información estadística. Se afirma aquí que "los datos y las investigaciones sobre educación son generalmente insuficientes para la vigilancia (monitoring), la adopción de políticas, y la asignación de recursos" (BM, 1996: 56). Esa afirmación y el reconocimiento de este hecho no impiden que se usen los datos estadísticos y los resultados de investigación disponibles como si fuesen suficientes para plantear opciones y tomar decisiones de política y asignación de recursos con la seguridad y el detalle que caracterizan las recomendaciones del BM.

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ROSA MARIA TORRES condicionan su impacto a la presencia de determinadas condiciones)36, la capacitación docente (estudios que muestran una correlación positiva entre años de instrucción y calificación docente y resultados de aprendizaje de los alumnos, o que no muestran las mentadas ventajas comparativas de la capacitación en servicio respecto de la formación inicial), o el tiempo de instrucción (estudios que muestran que incrementarlo no necesariamente redunda en mejores rendimientos escolares), etcétera37.

En varios casos, por otra parte, conclusiones que se aplican a los países en desarrollo derivan de estudios hechos en países desarrollados, con situaciones y contextos bastante diferentes, sin que se explicite este hecho. Es el caso, por ejemplo, de algunas afirmaciones y recomendaciones que se hacen en torno de la repetición escolar, a las tareas en casa e incluso a los textos escolares, a la formación y a los salarios docentes, sin mencionarse que son más bien raros y poco consistentes los estudios empíricos que, sobre estos y otros temas, se han llevado a cabo en los países en desarrollo. En general, no se explícita en las publicaciones del BM la metodología utilizada para la revisión de la literatura en que se apoyan conclusiones y recomendaciones. ___________________________________

36. Dos ejemplos. 1) Un estudio realizado en Tailandia (Lockheed y Longford, 1989) a fin de examinar los factores que inciden en incrementos en el rendimiento escolar en Matemáticas en el octavo grado, encontró que los altos rendimientos en esta materia estaban asociados, en este orden, con: una mayor proporción de profesores calificados para enseñar la materia, un currículo mejorado, y uso frecuente de libros de texto por parte de los profesores. 2) Un estudio realizado en el Nordeste brasileño (Harbison y Hanusheck, 1994), y frecuentemente citado en la bibliografía reciente del BM, encontró que los libros de texto tenían una importancia estadísticamente insignificante e incluso negativa en el rendimiento escolar. No obstante, "los autores no están dispuestos a darse por vencidos" (Plank, 1995: 6). Negando la evidencia empírica, los autores concluyen que "sabemos (sic) por otras fuentes que el texto escolar es un compo-nente poderoso del desempeño educativo" (Harbison y Hanusheck, 1994: 161, citado en Plank, 1995).

37. Ver, por ejemplo, Reimers, 1993.


* Una tendencia fuerte a la (sobre)generalización

Tienden a afirmarse como universales (y a entenderse como homogéneamente aplicables) una serie de postulados que en verdad son el resultado de unos pocos estudios realizados en países y situaciones muy específicos. lis el caso, por ejemplo, de las afirmaciones acerca de los insumas fundamentales que ejercen influencia positiva sobre el aprendizaje -conocimiento de la materia por parte del profesor, mayor tiempo de instrucción, provisión de textos escolares y materiales instruccionales-, en torno a todos los cuales hay de hecho evidencias contradictorias. Igual que hay estudios para mostrar que el incremento de días y horas en el calendario escolar esta" relacionado positivamente con un mejor rendimiento, hay estudios -tanto en países en desarrollo como en países desarrollados- que muestran que tal relación no se da necesariamente o que se da en determinados casos o para determinadas asignaturas.

Varias afirmaciones acerca de los tipos de capacitación y los conocimientos y fuentes de conocimiento de los profesores en re-lación al rendimiento de sus alumnos están respaldados en estudios realizados en cuatro países (Brasil, Pakistán, India e Indonesia), partiendo de marcos teóricos y metodologías diferentes. Hay afirmaciones fuertes, como la siguiente, que se plantean como un hecho comprobado y como una ley universal: "En los países de ingreso bajo y mediano, las características de la escuela y del aula explican sólo alrededor del 40 % de las diferencias de rendimiento; el resto debe atribuirse a características individuales y familiares que normalmente no se prestan a intervenciones a nivel de la escuela." (BM, 1996: 89)

Esta afirmación, no obstante, aparece respaldada en cuatro

publicaciones que dan cuenta de realidades muy diversas y que se refieren, en general, a programas de educación inicial y preescolar. La fundamentación empírica que se provee para muchos puntos no queda explicitada o es extremadamente débil. Para apuntalar un

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ROSA MARIA TORRES

argumento o una opción de política se recurre frecuentemente a uno o más ejemplos de proyectos o de experiencias que muestran que dicha opción fue adoptada y resultó efectiva (o inefectiva, según interese) en países seleccionados, pero no se describe el contexto -económico, social, histórico, cultural, institucional, etc.- y las condiciones específicas que explican el éxito (o fracaso) de tal o cual intervención.

Más allá de los ejemplos concretos, es discutible la posibilidad de hacer generalizaciones válidas para el llamado "Tercer Mundo", caracterizado por un conglomerado diverso de países, internamente muy diferenciados y polarizados en lo económico, lo social y lo cultural, con segmentos y sectores que comparten características del Primer Mundo. La propia división del mundo en regiones geográficas es arbitraria: países africanos o asiáticos pueden tener mucho más en común con algunos países latinoamericanos (o del Primer Mundo) que con otros de su propia región.

No existe una opción válida de política educativa para el Brasil o la India como un todo, países-mosaico en los que se condensan probablemente todos los mundos y realidades posibles. Pero no sólo Brasil o la India -fácilmente identificables como prototipos de la heterogeneidad- sino casi cualquier país en desarrollo tiene una heterogeneidad semejante, la vocación por la generalización -tan cara a las visiones y políticas del BM y de los organismos internacionales en general- descansa desafortunadamente, en gran medida, en un desconocimiento y una falta de sensibilidad hacia la cultura como dimensión clave e ineludible de la educación y de la política educativa.

En buena medida, en el ámbito de las agencias internacionales, es la realidad africana (y la realidad rural) la que sirve de paradigma para el conjunto del "mundo en desarrollo". De hecho, los elementos esenciales del diagnóstico y el paquete de recomendaciones que hoy ofrece el BM a los países en desarrollo están ya contenidos en el estudio sobre el África sub-Sahariana realizado en 1985. Ya aquí, y para estos países, se recomendaban las estrategias que hoy constituyen el eje del paquete BM para la reforma educativa tales como: prioridad a la educación primaria, aumento de la proporción profesor-alumnos, centralidad del libro de

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¿MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACION BASICA?

texto, turnos múltiples en las escuelas, multigrado, reclutamiento selectivo de los profesores y reducción de sus salarios (o bien uso más intensivo de su trabajo organizando dobles turnos en las escuelas), remuneración en base a los resultados del desempeño docente, capacitación en servicio, etc. Ya entonces, hace más de una década, por otra parte, se mencionaban "evidencias fuertes" de investigación para fundamentar estas y otras recomendaciones de política. * Un tratamiento simplista de la innovación educativa y las "experiencias exitosas " de reforma Las "reformas exitosas", los "programas innovadores", las "buenas prácticas", las "escuelas efectivas” -típicamente presentadas, en las publicaciones educativas del BM y otros organismos internacionales, en recuadros (boxes) que se intercalan a lo largo del texto a fin de "traer la realidad" al papel y ejemplificar la bondad de determinadas opciones de política -aparecen por lo general desnudas de contexto, sin trayectoria ni movimiento, descritas a partir de sus aspectos más exteriores y superficiales, exentas de problemas o limitaciones. Difícilmente se encuentra en dichas descripciones una visión de lo que ocurre efectivamente dentro del programa o la institución en cuestión y, mucho menos, la dinámica en la escuela o el aula de clase, incluso en los casos de innovaciones consideradas tales cu el plano específicamente pedagógico. Los aspectos organizativos de la transformación, y la reforma educativas, a menudo factores críticos de su éxito o fracaso, generalmente están ausentes tanto del diagnóstico como de la propuesta.

Antes que analizar los factores que explican, en cada caso, las virtudes o debilidades de determinada opción o intervención, se opta por la afirmación fácil y el denominador común que facilite la posibilidad de la generalización. Los llamados "Tigres Asiáticos" se presentan como modelo ideal -ejemplo de voluntad y tenacidad en el logro de objetivos ambiciosos, incluido el educativo- sin atención a la especificidad e irreplicabilidad (histórica, cultural, etc.) de tales

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ROSA MARIA TORRES procesos, particularmente en realidades muy diferentes como pueden ser la latinoamericana o africana.

Como ejemplos contemporáneos de reformas educativas exitosas (o bien iniciadas) se mencionan, en un mismo párrafo, los casos de Bolivia, República Dominicana, Ghana, Guinea, India, Jordania, Mauricio, Mozambique, Romania y Tailandia. Estos casos compartirían, como factor explicativo del "éxito", el hecho de que "los interesados han participado en la elaboración y aplicación de las reformas" (BM, 1996: 155), fundamentalmente a través de consultas públicas, en las que se destacaría la participación de los sindicatos de maestros. Un conocimiento directo de cualquiera de estos procesos, muy diferentes entre sí y sumamente complejos, pondría en cuestionamiento no sólo la simpleza sino la validez y el sentido de tales afirmaciones.

Las "experiencias exitosas.", en el contexto de los documentos de política, cumplen una función clara: antes que explicar la dinámica y mostrar la complejidad y la especificidad de los procesos reales de innovación y reforma educativa (lo que sería consecuente con la búsqueda de cientificidad que el BM pretende aplicar a la fundamentación de sus políticas vía estudios empíricos), se trata de convencer a quien lee y, sobre todo, a quien toma decisiones de política, acerca de los pros y los lados positivos de aquello que se propone. Esto lleva necesariamente la simplificación, el ocultamiento e incluso la distorsión.

Así, conociendo el camino complejo y tortuoso, con altos y bajos, e incluso con retrocesos importantes, que generalmente recorren la innovación y la reforma educativa, éstas tienden a aparecer sin historia, recortadas y congeladas en un presente elegido como el momento ideal de su realización; conociendo los bajos niveles de supervivencia que tienen por lo general las experiencias innovadoras, se obvia mencionar su encuadre temporal (cuándo se inició el programa, persiste o no, etc.); conociendo la crónica dificultad mostrada por las innovaciones para extenderse y generalizarse así como la ausencia de evaluación de sus resultados e impacto, suele obviarse la mención de números (coberturas, población atendida, etc.); conociendo, finalmente, el costo de muchas de estas innovaciones, difícilmente se encuentran


referencias a costos38. Lo "innovador" tiende a darse automáti-camente por "exitoso" y el "éxito" se ve reñido con la presencia de problemas.

La visión simplista y superficial de la innovación y la reforma educativa y, por último, de lo que "funciona" o "no funciona" en educación, no es privativa del BM. Por el contrario, parece arraigada en la lógica de trabajo de las agencias internacionales y de los Ministerios de Educación en general. No obstante, dicho manejo por parte de un organismo internacional y del BM, específicamente, cobra perfiles diferentes al ser convertida la innovación en una herramienta más de un marketing que "vende" políticas y propuestas "listas para usar" a nivel internacional, y cuyo mercado directo es el mundo en desarrollo. Como se afirma (Schjefelbein, 1995: 26), "un paso positivo en la reforma de la educación y de la investigación sería la discusión a fondo de las experiencias exitosas".

Un enfoque de manual y recelarlo

En general, y a pesar de tratarse de temas y decisiones

sumamente complejas, reconocidamente requeridos de mayor __________________________________ 38. Podrían citarse numerosos ejemplos al respecto. Puede ser útil tomar al menos dos, recurrentemente mencionados y ampliamente citados en la literatura internacional del BM: el programa "Escuela nueva" de Colombia, y el actual proceso de reforma educativa en Chile, ambos modelizados y mencionados como ejemplos exitosos de esta región del mundo. "Escuela nueva" tiende a ser presentada más como un modelo a seguir que como un programa vivo, con más de veinte años de vida, y que conoce las limitaciones, debilidades y contradicciones propias de todo proceso real y de una innovación educativa que pasa de proyecto piloto a política nacional (Torres, 1991). El "otro lado" de las reformas introducidas en Chile, analizado por los propios investigadores chilenos (entre otros, Espínola, 1989), muestra que ni la privatización ni la descentralización dejan en este país un saldo claro como para ser "modelizado"; por el contrario, el caso chileno parece un caso sumamente interesante para analizar los efectos perversos del mercado y los efectos no buscados -e incluso contrarios- que pueden tener políticas y medidas destinadas a "mejorar la calidad de la educación" vía los incentivos de la competencia.

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ROSA MARIA TORRES estudio y análisis, en particular para el caso de los países en desarrollo, el HM "hace pocas confesiones de ignorancia" (Schwille, 1993: 491) en sus propuestas de política39. Antes que dejar planteadas preguntas, requerimientos y líneas de investigación a futuro, estados del arte del conocimiento que dejen entrever la fragilidad en que se mueven todavía la información y la teoría en educación, todo parece tener una respuesta, una recomendación precisa, un mapa 'claro de opciones y prioridades. Quien no maneja el lema educativo ni sigue cíe cerca su desarrollo teórico y práctico -situación característica de la mayor parte de decisores de política en este campo, y a quienes apunta precisamente el discurso y las propuestas del BM- puede tener la impresión de que todo en el mundo de la educación está debidamente pensado, investigado y resuelto.

Contando con este perfil de lector poco educado en la cuestión educativa, más que un análisis y una presentación de opciones posibles de política frente a una variedad posible de objetivos, situaciones y contextos, se recurre al listado ordenado de tareas y a esquemas simplistas de oposiciones blanco/negro (por ejemplo, centralizado versus descentralizado, profesores versus textos, currículo prescrito versus currículo efectivo, capacitación versus salario docente, formación inicial versus capacitación en servicio, educación presencial versus educación a distancia, desayuno escolar versus almuerzo escolar, etcétera). _______________________________________

39. En "Prioridades y estrategias para la educación", el único campo

sobre el cual se admitían resultados no concluyentes es el de la educación secundaria vocacional: "La baja rentabilidad de la enseñanza secundaria profesional indica que una inversión adicional en las condiciones actuales sería ineficiente. Pero ello no significa necesariamente que la reducción del número de plazas sea la política correcta, Tal conclusión de políticas requiere confirmación adicional" (BM, 1995:64; subrayado nuestro). No obstante, esta última frase fue eliminada de la versión final del documento (1996).


Una propuesta que dicotomiza las opciones de política: "callejones sin salida" versus "avenidas promisorias"40

A partir de una serie de estudios, buena parte de ellos promovidos por el BM, así como de su propia historia de inversión en el sector educativo, el BM extrae una serie de conclusiones acerca de lo que no funciona ("callejones sin salida") y lo que funciona ("avenidas promisorias") en materia de educación primaria en los países en desarrollo, y las propone a estos como opciones de política (ver cuadro 2).

Además de que, como se discutía antes, es cuestionable la posibilidad de sacar conclusiones y generalizar propuestas para el "mundo en desarrollo" y a partir de la frágil información educativa disponible, es claro que ninguna decisión de política se presenta en la realidad como una opción polar, sino más bien como un amplio menú de posibilidades y matices.

Por otra parte, como también se discutiera antes, los "insumos educativos" no pueden verse aisladamente, sino en su interrelación dinámica. No es solo la presencia o predominio de un determinado insumo lo que hace la diferencia entre la buena y la mala enseñanza, sino la calidad misma de dichos insumos (hay textos malos y buenos, capacitación docente mala y buena, etc.) y su modo particular de relacionarse y complementarse entre sí: el texto escolar sin capacitación docente suele ser una inversión inútil; la capacitación docente, en ausencia de una revisión integral del es-tatus y la condición de la profesión docente, sólo contribuye, a acentuar el éxodo y la rotación de los maestros dispuestos a buscar un empleo mejor; ampliar el tiempo de instrucción puede no resultar en un mejor rendimiento escolar si se mantienen intactos el currículo y la pedagogía, etcétera.

Funcionarios y asesores del propio Banco Mundial (por ejemplo, Heyneman, 1995; Heneveld, 1995) plantean que es ____________________________

40. Las propuestas del BM que aquí se analizan están desarrolladas en: Marlaine Lockheed y Adrián Verspoor, Improving Primarv Education in

Developing Countries (El mejoramiento de la educación primaria en los países en desarrollo), Banco Mundial, Washington, D.C., 1991.

116

ROSA MARIA TORRES Cuadro 2 Recomendaciones del Banco Mundial para mejorar la educación primaria

CALLEJONES SIN SALIDA AVENIDAS PROMISORIAS Ajustar el currículo propuesto (planes y programas de estudio).

Mejorar el currículo efectivo (textos escolares).

Instalar ordenadores en el aula.

Proveer libros de texto y guías didácticas para los profesores.

Reducir el tamaño de la clase. Establecer, mantener y controlar un tiempo fijo de instrucción.

Largos programas iniciales de formación docente.

Formación docente en servicio (continua, programas cortos, visitas e intercambios, educación a distancia, etc.). Uso de la radio interactiva como sistema de enseñanza en el aula (como complemento o sustituto al docente). Uso de materiales programados (con indicaciones detalladas).

Almuerzos escolares.

Complemento nutricional a través de desayuno escolar y/o de pequeños lunches. Identificar y tratar otros proble-mas de salud (infecciones parasitarias, visión y audición). Educación preescolar (particularmente para los sectores menos favorecidos).

Fuente: Lockheed y Verspoor, 1991


equivocado distinguir insumos individuales y tratar de medir el impacto de cada uno de ellos por separado en los procesos y resultados de enseñanza y aprendizaje. La explicación de una mala enseñanza, un aprendizaje deficiente y una educación de baja calidad y, concomitantemente, el logro de una buena enseñanza, un aprendizaje satisfactorio y una educación de calidad, van mucho más allá de la presencia, predominio o "combinación adecuada" de determinados insumos. ¿Reforma curricular versus textos escolares? "Los textos escolares son la más importante -si no la única-definición del currículo en la mayoría de países en desarrollo [...] La mayor parle de reformas curriculares intentan modificar el currículo prescrito concentrándose en los cursos que se imparten y en el número de horas oficialmente asignadas a los mismos. Tales cambios en el currículo prescrito son pequeños, ineficaces, y encuentran la resistencia de los padres de familia y los profesores." (Lockheed y Verspoor, 1991: 46-47)

Frente a las debilidades y fracasos de muchos intentos de re-forma auricular, el DM nos propone un nuevo sesgo y un nuevo posible callejón sin salida: la prioridad del libro de texto. Si la década del 70 fue la década de la infraestructura, es posible que la del 90 sea recordada como la década del texto escolar.

El BM nos enfrenta a una falsa disyuntiva entre currículo prescrito (también llamado oficial, propuesto, programado, normado, o escrito, y usualmente plasmado en planes y programas de estudio) y currículo efectivo (el efectivamente realizado en el aula de clase, también denominado currículo real o currículo en acción). A partir de su propia experiencia de financiamiento, el BM desaconseja las reformas curriculares empeñadas en modificar el currículo prescrito, aduciendo su complejidad, el hecho de que generan demasiadas expectativas y de que, finalmente, no se traducen en mejoras en el aula (BM, 1979; Verspoor, 1991; Lockheed y Verspoor 1991). En su lugar, aconseja mejorar los

118

ROSA MARIA TORRES

los textos escolares, considerados el currículo efectivo en tanto en éstos se condensan los contenidos y se orientan las actividades que guían tanto a alumnos como a maestros.

Como resultado de este análisis, el BM viene incrementando notoriamente la asignación presupuestaria para el rubro textos escolares dentro de sus proyectos de mejoramiento de la calidad41. En buena parte de los países prestatarios del BM, los textos y otros materiales instruccionales viene siendo el segundo y hasta el primer rubro en importancia en la asignación de fondos dentro de los proyectos financiados por el BM, en muchos casos con una gran diferencia respecto de la capacitación docente, la cual tiene usualmente el tercer (e incluso cuarto) lugar de prioridad. El peso del texto escolar parece ir en aumento.

Hay varias cuestiones a discutir en relación a la disyuntiva planteada y a sus supuestos:

* El modelo de reforma cunicular que subyace al análisis y las propuestas del BM es el de la reforma centralizada, parcial e ineficaz que ha primado en el pasado. No obstante, como lo muestran algunos intentos recientes de reforma educativa, existen actualmente condiciones para una crítica y una superación de ese modelo convencional de reforma. La reforma curricular no tiene por qué ser diseñada de manera centralizada, elitista y vertical, y sus contenidos definidos de manera homogénea y prescriptiva para toda una nación. La tradición de la reforma-paquete elaborada centralmente y en el hermetismo por un pequeño grupo de especialistas, ha mostrado sus debilidades y límites, y rara vez ha llegado a modificar prácticas y resultados en el aula de clase. Pero esto no lleva a desconocer la objetiva necesidad de una reforma curricular sino a revisar el modelo y a hacerla de otro modo.

________________________________

41. Antes de 1978, menos del 10 % de los proyectos financiados por el BM incluían un componente de textos escolares, representando este rubro 3 % de los préstamos al sudor educativo. Para 1990, el porcentaje de proyectos con un componente de textos escolares había subido al 66%, y el presupuesto destinado a los mismos se había duplicado (Verspoor, 1991; BM, 1996).


Lo que se plantea hoy en día es no sólo la necesidad de un

nuevo currículo sino de una nueva manera de pensar, diseñar y hacer currículo, con modalidades más participativas y buscando el consenso social. Esto requiere la superación de la visión fragmen-taria, parcial y cortoplacista de los intentos de reforma curricular realizados en el pasado, centrados en los contenidos y en opera-ciones superficiales de adición o eliminación, sin una comprensión del currículo como totalidad y sin una visión de largo plazo. A su vez supone entender que la reforma curricular no es un documento ni un decreto ni un hecho meramente escolar sino un proceso social, de cambio cultural, sumamente complejo y largo que, como tal, exige trabajar en varios frentes y a varios niveles. Por último, y sobre todo, implica enfatizar el hecho de que no hay posibilidad de llevar a la práctica una reforma curricular sin poner en el centro al profesorado, no sólo como capacitando y ejecutor, sino como pro-tagonista de la propuesta y del proceso misino de cambio (Torres 1993, 1995, 1996)42.

La visión de un currículo y una reforma curricular concebi-dos de manera más participativa está planteada en los documentos de la conferencia "Educación para todos", en los que se insta a los países a organizar mecanismos de participación y consulta nacional y local para la identificación y definición de las "necesidades básicas de aprendizaje" de niños, jóvenes y adultos ésta sin embargo (PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990)43. ________________________________

42. Procesos contemporáneos de reforma educativa en varios países hispanos muestran, de hecho, algunos de estos elementos. Las reformas iniciadas en Argentina, Bolivia, Ecuador, España o República Dominicana, aunque con diferencias muy importantes entre ellas, han abierto espacios de consulta, información y discusión pública en torno a la definición del nuevo currículo para la educación básica, en estas y otras reformas, no obstante, el talón de Aquiles sigue siendo el mismo: el débil rol asignado al profesorado en In definición y discusión de la reforma.

43. El Marco de acción de la Conferencia dice textualmente: "El primer paso consiste en identificar -preferentemente a través de un proceso participativo y activo que involucre a los grupos y a la comunidad- los sistemas tradicionales de enseñanza que existen en la suciedad, y la demanda real por servicios de educación básica, expresados ya en términos de escolarización formal o de programas de educación no-formal” (Principios de acción, nro.10).

120

ROSA MARIA TORRES la visión y la propuesta del BM. A la luz del pragmatismo y el análisis económico, el texto escolar aparece como una vía más fácil y rápida que un proceso sostenido de participación, información, discusión y elaboración social como el que requeriría una reforma curricular efectiva. Expresamente recomienda el BM la elaboración y desarrollo del currículo como una tarea a ser conservada a nivel central o regional, sin participación local y sin formar parte del paquete de funciones delegadas por la descentralización. * La propuesta de privilegiar el texto escolar se basa en dos tesis centrales: a) que los textos escolares -"en la mayoría de países desarrollo"- constituyen en sí mismos el currículo efectivo, y que se trata de un insumo de bajo costo y alta incidencia sobre calidad de la educación y el rendimiento escolar44. En ambos casos, lo que esta en juego, explícita o implícitamente, es otra falsa opción: textos escolares versus profesores.

Currículo efectivo es aquel que se realiza en el aula, con o sin la mediación de textos escolares, y depende fundamentalmente c las decisiones que toma el maestro (es el maestro quien decide incluso utilizar o no un texto, cuándo y cómo usarlo). En este sentido, la manera más segura y directa de incidir sobre el currículo es incidir sobre los docentes, su formación y sus condiciones de trabajo. Aunque no se trata de optar entre el maestro y el texto pues ambos son fundamentales para el aprendizaje, es el texto el que debe estar en función del maestro, y no a la inversa. Los textos, al fin y al cabo, son solamente herramientas; los maestro son agentes y sujetos activos y deliberantes de la enseñanza. _________________________________ 44. Es importante resaltar que la afirmación acerca de que el texto escolar constituye el insumo más importante y costo-efectivo para mejora: la calidad de la educación primaria en los países en desarrollo fue acuñada inicialmente en el estudio hecho por el BM en el África sub-Sahariana (1988), la región con los índices más bajos de textos (y materiales, didácticos en general) por alumno.


La idea del texto escolar como currículo efectivo descansa

en la concepción de un texto programado, cerrado, normativo, auto-contenido, que orienta paso a paso la enseñanza y ofrece tanto al profesor como a los alumnos todas las respuestas. En este tipo de texto, si bien pensado para y bienvenido por el maestro con escasa formación y experiencia, homogeneiza a los docentes y perpetúa la clásica (y creciente) dependencia del maestro con respecto al libro de texto, asignándoles un rol de meros manipuladores de textos y manuales, y limitando de hecho su formación y avance.

La necesidad de un currículo abierto y flexible, herramienta de (auto)formación antes que camisa de fuerza para los profesores (Contreras, 1990), es, por ello, un reclamo y una búsqueda contemporánea45, coherente con el "rol protagónico", la "autonomía profesional" y el "nuevo perfil docente" que proclama el moderno discurso educativo y que avizoran quienes estudian y hacen propuestas para la educación en el siglo XXI. Un docente capaz de ayudar a sus alumnos a desarrollar la creatividad, la receptividad al cambio y la innovación, la versatilidad en el conocimiento, la anticipación y adaptabilidad a situaciones cambiantes, la capacidad de discernimiento y la actitud crítica, la identificación y solución de problemas, etc., requiere, como mínimo, haber aprendido y estar en capacidad de manejar él mismo esas habilidades en su ejercicio profesional (Torres, 1996).

Por otra parte, los textos no pueden verse al margen de un currículo propuesto; deben enmarcarse y responder a un determi-nado currículo que dé coherencia (nacional, regional, local) a la _______________________________

45. Este es el caso de la reforma española, que apostó a un currículo relativamente abierto (el Diseño Curricular Base sólo incluye contenidos, procedimientos y actitudes, por etapas), dejando a las regiones y a las propias instituciones y equipos escolares una parte importante de la elaboración del currículo. Usía apuesta por la autonomía escolar se apoyaba en la decisión de dar prioridad, dentro de la reforma, n la formación y capacitación docentes. En cualquier caso, la tensión entre lo deseable y lo posible está instalada. Como era previsible, muchos profesores -producto de un modelo de relación con el docente en el que todo viene "dado" desde arriba- empezaron a reclamar al currículo mayor definición. (Ver. al respecto: Coll, 1993; Carretero, 1995).

122

ROSA MARIA TORRES Cuadro 3 Gasto en libros de texto y número de libros por alumno como indicador de la calidad de la educación Farrell y Heyneman. 1939

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política educativa. Trabajar los textos escolares con independencia del currículo vigente (o en revisión) en un país implica promover un todavía mayor desquiciamiento interno del sistema escolar -un Departamento de Currículo y un Departamento de textos escolares, uno de Formación docente y otro de elaboración de guías didácticas para los profesores, equipo curricular y pedagógico trabajando sin contacto entre sí, todo lo cual ya está de hecho operando en varios países- y, lo que es más grave, una invasión y un negocio sin control de las editoriales privadas de libros de texto, que son las que a menudo terminan definiendo la orientación y el carácter de la reforma (Coll, 1993; Ochoa, 1990).

Si bien hacer una reforma curricular es asunto complejo, proveer a las escuelas de buenos textos escolares no es asunto sencillo, como lo reconocen los propios técnicos del BM:

"Trasladar las especificaciones de un currículo a la elaboración de buenos textos escolares es algo que requiero un conocimiento experto considerable: Un texto escolar debe tener el nivel apropiado de contenido y de dificultad lectora; ser consistente en el enfoque, el método y la exposición; estar adecuadamente secuenciado; motivar a los alumnos; y, finalmente, estar diseñado de manera que pueda ser utilizado por profesores poco calificados y, al mismo tiempo, permitir a los buenos profesores ir más allá del texto […] En el mundo entero, pocos individuos poseen la competencia que se requiere para elaborar buenos libros de texto. La mayoría de éstos son, por eso, escritos por comités de expertos. Mejorar el contenido de los libros de texto es una gran promesa en el mejoramiento del aprendizaje de los niños en los países en desarrollo."

(Lockheed y Verspoor, 1991: 47)

Esos "pocos individuos" capaces de elaborar libros de texto de calidad no están precisamente concentrados en el Tercer Mundo, con lo que la opción por el texto escolar como opción privilegiada de reforma curricular termina a menudo siendo una opción por la contratación de expertos internacionales o la importación de libros extranjeros antes que por estimular y fortalecer las capacidades

124

ROSA MARIA TORRES nacionales de producción de buen material escolar, dentro de una visión de mediano y largo plazo46.

La propia experiencia del BM es reveladora de la complejidad y el sinnúmero de problemas encontrados en los proyectos de textos escolares y las lecciones aprendidas en este terreno (Verspoor, 1991): mala calidad material y pedagógica de los libros; inadecuados sistemas de distribución; incapacidad para mantener un ritmo sostenido de producción; procedimientos inadecuados para la compra de papel; falta de coordinación entre la preparación de los programas de estudio y los textos; falta de sincronización entre la publicación de los nuevos textos escolares y la formación de los maestros; e incapacidad de establecer instituciones que sigan produciendo libros de buena calidad una vez terminado el proyecto.

"De los 9 proyectos analizados en detalle en los años fiscales 1965 a 1977, sólo 3 dejaron sistemas de1 provisión de textos en funcionamiento."

(Verspoor, 1991: 14)

Por otra parte, la situación de libros y otros materiales didácticos que, una vez producidos, quedan sin distribuirse, o que, una vez distribuidos, quedan intocados, es muy común y continuamente repetida en todo el mundo47. ____________________

46. De hecho, además de que estos y otros elementos constan en la prescriptiva, muchos proyectos de "mejoramiento de la calidad de la educación" financiados por el BM y que contienen un componente de textos escolares, han sido concebidos de este modo. Además, proyectos que inicialmente contemplaban la producción nacional de textos han redefinido el proyecto y optado por importarlos (éste es, por ejemplo, el caso proyecto EB/PRODEC en el Ecuador).

47. Vale la pena destacar, al respecto, un proyecto financiado por el BM en México, el PARE (Programa para Abatir el Rezago Educativo), un programa compensatorio de educación primaria iniciado en 1991 para atender a los cuatro estados más pobres del país y el cual cubre 13.600 escuelas. El proyecto distribuyó una cantidad y una variedad inusual de materiales: además de los materiales convencionales (cuadernos, lápices, papelería, pizarrones),


Discusión aparte merecen las aseveraciones acerca de la

centralidad del libro de texto en la mejoría de la calidad de la educa-ción y en el rendimiento escolar (y, en el otro extremo, sobre el impacto menor del factor docente y, en particular, del salario y la formación inicial). Por un lado, como ya se ha señalado, y si se toma la investigación empírica como parámetro para dirimir la vali-dez o no de determinadas opciones de política, existen estudios (varios de ellos promovidos por el propio BM) que desdicen o, cuando menos, relativizan las afirmaciones tanto respecto del libro de texto como del factor docente en el aprendizaje y el rendimiento escolar. Por otro lado, estudios, también algunos de ellos promo-vidos y citados por el BM (Farrell y Heyneman, 1989), sugieren que en la calidad del aprendizaje incide no únicamente la accesibilidad, sino la cantidad y variedad del material de lectura48.

La importancia de la biblioteca, en relación al libro de texto único, queda establecida en el propio análisis de Farrell y Heyneman: al comparar la disponibilidad de libros en varios países, los autores concluyen que la presencia de uno o de muchos libros determina estilos y calidades muy distintos de enseñanza y aprendizaje, desde los aprendizajes memorísticos y pasivos hasta el dominio de habilidades cognitivas y el desarrollo de hábitos ____________________ se distribuyeron diccionarios, mapas, globos terráqueos, cuerpos geométricos, láminas, afiches, rompecabezas, juegos de mesa, instrumentos musicales y manuales para la elaboración de malcríales didácticos. Una evaluación cualitativa del programa realizada en 1994, en escuelas indígenas reveló que "a pesar de la variedad de materiales didácticos de que actualmente disponen, aún son pocos los maestros que los aprovechan para apoyar la enseñanza" (Ezpeleta y Weiss, 1994). La descripción resulta familiar y se repite una y otra vez en innumerables programas educativos en todo el mundo, pero la lección parece continuar sin aprenderse.

48. La propia diferenciación entre libro de texto y material de lectura es difícil de encontrar en la bibliografía del BM, en la medida en que el libro de texto tiende a ser visto como el prototipo tanto del libro como del material de lectura en general. En el documento de 1996 se da, en este sentido, un avance al reconocerse que "los materiales de lectura complementarios son particularmente importantes para mejorar el nivel de lectura” (BM, 1996: 8).

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ROSA MARIA TORRES

autogenerados de estudio (ver cuadro 3). A pesar de que, según el esquema de priorización de insumos para la enseñanza primaria manejado por el BM, la biblioteca ocupa el primer lugar, es el libro de texto -no la biblioteca- el que pasa al primer lugar en las recomendaciones del BM a los países en desarrollo.

En definitiva, no es posible obviar la cuestión curricular ni darle tratamiento marginal o salidas "fáciles", de corto plazo, en nombre del pragmatismo. Es preciso insistir en que:

* La reforma educativa pasa, esencialmente, por la reforma curri-cular: a menos que se actualicen y modifiquen los qué y los cómo de la enseñanza y el aprendizaje, es decir, las relaciones y prácticas concretas en el aula, todo lo demás -la reforma administrativa, legal, institucional- no tiene sentido. * Reformar el currículo implica trabajar lanío a nivel del currículo propuesto como del currículo efectivo, de manera integrada y de un modo distinto al que ha predominado en ambos casos en el pasado. * Modificar el currículo efectivo implica trabajar con todos los ele-mentos que intervienen en el proceso de enseñanza-aprendizaje: los docentes, los textos y materiales educativos, el espacio escolar, el tiempo de estudio, los modos tic gestión escolar, ele. Lugar preponderante dentro de esos elementos ocupa el profesor. * Modificar el currículo efectivo implica trabajar lanío dentro como fuera del aparato escolar: padres de familia, comunidades y sociedad toda.

¿Formación inicial versas capacitación en servicio?49

"Los maestros más eficaces parecen ser los que tienen un buen conocimiento de la materia y un amplio repertorio de técnicas de ____________________

49. Usaremos aquí formación para referirnos al proceso global y permanente de preparación profesional del profesorado, y capacitación para referirnos a las modalidades en servicio.


enseñanza. La estrategia más eficaz para asegurar que los maestros tengan un conocimiento adecuado de la asignatura es contratar profesionales con formación suficiente y conocimientos demostrados durante la evaluación del desempeño. Esta estrategia se aplica para los maestros de enseñanza secundaria y superior, pero es rara en el nivel primario. La capacitación en el servicio para mejorar el conocimiento de las asignaturas por parte de los maestros y las prácticas pedagógicas conexas es especialmente eficaz cuando está directamente vinculada a la práctica en el aula y es impartida por el jefe de docentes."

(BM, 1996: 8)50

"En general, la capacitación en servicio es más determinante en el desempeño del alumno que la formación inicial."

(Lockheed y Verspoor, 1991: 134)

El tema docente, en general, es un tema con el cual el BM -y la sociedad toda en el momento actual- se siente incómodo y sobre el cual mantiene posiciones ambiguas, inconsistentes e incluso contradictorias. Los maestros tienden a ser vistos fundamentalmente como sindicato, y sindicato magisterial evoca automáticamente reivindicación salarial, corporativismo, intransigencia, huelga, cuando no llana corrupción y maniobra política51. ____________________

50. La expresión "el jefe de docentes" (headteacher) es la traducción que corresponde al director de la escuela.

51.'"Los maestros son por lo general el grupo más grande de empleados públicos civiles en los países en desarrollo. Debido a que el financiamiento y la administración de la educación están normalmente a I cargo del gobierno central, los sindícalos de maestros son importantes protagonistas del ámbito político nacional. Por ejemplo, en América Latina, Europa oriental y algunos países del Asia, han llegado a establecer sus propios partidos políticos o han formado alianzas con partidos que representan a los movimientos sindicales. Cuando los gobiernos no llegan a un acuerdo con los poderosos sindicatos centrales con respecto a las condiciones de empleo de los maestros, la acción colectiva puede perturbar la educación y a veces culminar en una parálisis política, como ha

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ROSA MARIA TORRES

Los maestros (y sus sindicatos) son vistos como un pro antes que como un recurso, como un "insumo" educativo necesario pero costoso, complejo y difícil de manejar. Los maestro mismos, y no sólo su formación, tienden de hecho a ser vistos un "callejón sin salida".

Dentro del tema docente, dos cuestiones son particularmente espinosas: el salario y la formación/capacitación. A pesar de que el BM tiene visiones y propuestas para estos dos ámbitos, y dios que le permiten fundamentar la no prioridad de la inversión en los mismos, hay de hecho discusión, posiciones di ver cambios importantes en el discurso del BM respecto de es otros lemas relacionados con el magisterio.

Puede encontrarse, en efecto, en la trayectoria reciente del BM, un avance desde posiciones negadoras del impacto de la formación docente sobre la calidad de la educación y el rendimiento escolar (apoyadas en un conjunto de estudios que mostraría ausencia de impacto) a un cada vez mayor reconocimiento de el saber de los docentes es un factor determinante en dicho re miento e incluso al reconocimiento de que los estudios disponibles en torno a la relación formación docente-rendimiento escolar no muestran un patrón claro. No obstante, la formación/capacitación docente ocupa un lugar marginal dentro de las prioridades y estrategias propuestas por el BM a los países en desarrollo, en comparación con la infraestructura, la reforma institucional y la provisión de textos escolares. La tendencia a reducir el rubro formación/capacitación docente dentro de los préstamos del BM, ha venido junto con la decisión de priorizar los programas de capacitación en servicio en desmedro de los de formación inicial52. ____________________ ocurrido en Bolivia, el Perú y otros países en los últimos años" (BM, 1996: 153). Esta es la visión resumida del BM respecto del conflicto docente, conflicto que ve acentuado en América Latina.

52. Entre 1990-1994 los préstamos del BM para formación docente representaban aproximadamente un 9 % del total de los préstamos para el sector educativo en los países en desarrollo, porcentaje que se redujo 7 % a partir de 1994, la mayor parte del cual está destinado a financiar programas de capacitación en servicio. Asimismo, mientras que a inicios de los años 70, 49%


Por otra parte, la formación/capacitación docente continúa

viéndose de manera aislada, sin atender a los cambios que sería preciso introducir en otras esferas a fin hacer de la inversión en capacitación una inversión útil y costo-efectiva. De hecho, dada las condiciones vigentes, la capacitación a menudo se convierte en un trampolín para encontrar un empleo mejor o abandonar la profesión. Este es, hoy en día, un efecto perverso que enfrentan precisamente los programas de capacitación más exitoso53.

A mediados de los años 80, un estudio encargado por el BM (Haddad, 1985) concluía que los programas de formación docente inicial financiados por este organismo no estaban teniendo los resultados esperados en términos de la relación costo-bcncficio54. En años recientes, diversos estudios confirman que docentes con más años de estudio y calificaciones no necesariamente logran mejores rendimientos en sus alumnos. Sobre esta base, el BM viene desaconsejando a los gobiernos invertir en la formación inicial de los docentes y priorizar la capacitación en servicio, considerada más costo-efectiva que aquella55, y recomienda para ambas explorar ____________________ de los proyectos financiados por el BM incluían un componente de formación inicial y 35 % un componente de capacitación en servicio, a inicios de los años 90 dichos porcentajes equivalían a 39 % y 65 % respectivamente (BM, 1996).

53. Este efecto se describe, por ejemplo, para el caso del "Programa de las 900 Escuelas", en Chile (Filp, 1994).

54. Según se registra en dicho informe, entre 1963 y 1984, el BM estaba involucrado financieramente en 110 instituciones de formación para maestros de enseñanza primaria en el conjunto de los países en desarrollo.

55. Se dan tres ejemplos respecto del impacto de la capacitación en servicio: el programa Escuela Nueva de Colombia, un estudio para el caso de la enseñanza de las ciencias en Filipinas, y para el caso de las matemáticas en Bostwana. Curiosamente, en el caso de Escuela Nueva, al mismo tiempo que el BM destaca este modelo de capacitación como efectivo, advierte una y otra vez que se trata de un modelo costoso (lo que atribuye al sistema multigrado en general): "El costo total de la enseñanza simultánea (multigrado) es más alto que el de los sistemas de enseñanza de un solo grado, debido a que es preciso impartir capacitación especial a los maestros, y a que se necesitan guías de estudio y materiales didácticos especiales. En Colombia, esas necesidades aumentan los

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ROSA MARIA TORRES las modalidades a distancia, consideradas más costo-efectivas que las modalidades presenciales.

En verdad, formación inicial y en servicio son etapas diferenciadas de un mismo proceso de aprendizaje, profesionalización y actualización permanentes del oficio docente. Tratándose de un rol tan complejo y de tanta responsabilidad como la enseñanza, y atendiendo al objetivo del mejoramiento de la calidad de la educación, no es dable optar: ambas son necesarias y se complementan. Pero, además, en los hechos, formación inicial y capacitación en servicio vienen enfrentando problemas y debilidades similares.

No existe a la fecha información concluyente respecto de las aducidas ventajas comparativas de la segunda en términos de costos y eficacia. Descripciones y evaluaciones de programas de capacitación en servicio en el mundo entero ponen al descubierto, a menudo, los mismos vicios y debilidades atribuidos a los programas de formación inicial (teoricismo, falta de vinculación con la práctica, fragmentación del currículo, métodos bancarios y auto-ritarios de enseñanza, ausencia de participación de- los profesores-en la definición del programa, etc.) y algunos vicios y debilidades propios (tiempo limitado, falta de sistematicidad y continuidad, cursos y charlas sueltos, feria de créditos, multiplicidad de institu-ciones y agentes involucrados en una oferta a menudo sin control, etc.).

Separando, también para el caso de la formación docente, con-, tenidos y métodos, los documentos del BM afirman que el conocimiento de la materia tiene más peso sobre el rendimiento de los alumnos que el conocimiento pedagógico, este último reducido, como vemos, a un problema de manejo de "un amplio repertorio ____________________ costos unitarios entre 5 y 10 % con respecto a los costos de la enseñanza de grado único, en gran parle debido a que la formación de los maestros es tres veces más cara" (BM, 1996: 67). Como vemos, el propio BM no es consecuente en el manejo del concepto de costo-efectividad. Frente a un programa que, siendo efectivo, es al mismo tiempo más costoso que el programa no electivo, los analistas del BM aparentemente no saben qué hacer.


de técnicas de enseñanza". En verdad, ambos saberes son nece-sarios, complementarios e inseparables en una buena enseñanza: el de las asignaturas (el qué se enseña) y el pedagógico (el cómo se enseña). Pero además, como sugieren estudios -varios de ellos realizados en América Latina-, la actitud y las expectativas del profesor pueden llegar a ser más determinantes que su dominio de la materia o de la enseñanza, sobre el aprendizaje y el rendimiento del alumno56.

Las modalidades a distancia (sobre todo a través de radio, pero también de correspondencia y televisión) se recomiendan como una alternativa más costo-efectiva para la formación docente que las modalidades presenciales y/o residenciales. No obstante, la educación a distancia es todavía una vía poco explorada en el ámbito de la educación básica, tanto para fines instruccionales en el aula (Perraton, 1994) como para-la formación de maestros en los países en desarrollo.

No existe suficiente información disponible para afirmar los supuestos costos menores e iguales (o mejores) rendimientos de las modalidades de capacitación a distancia por comparación con las presenciales. Los escasos estudios comparativos disponibles arrojan conclusiones que no son concluyentes y que incluso son contradictorias entre sí (Klees, 1994; Nielsen y Tatto, 1991; Tatto et. al., 1991; Torres, 1996). De hecho, programas de capacitación docente a distancia que vienen siendo divulgados y promocionados en los boxes de la literatura internacional, a menudo no tienen la misma acogida en el interior de sus propios países57. ____________________

56. Ninguno de estos estudios es conocido (o al menos recuperado y mencionado) por los técnicos y analistas del BM. Las características personales de los docentes no constituyen un factor considerado "insumo" en el proceso, de enseñanza.

57. Puede ser el caso, por ejemplo, del programa "Salto al futuro", en Brasil, el cual ha sido objeto de varios boxea en publicaciones de los organismos internacionales en los últimos años. No obstante, la descripción que allí se hace y la que puede encontrarse en la documentación del programa no coincide siempre con la percepción que tienen muchos profesores y directores de escuela que conocen y han participado en el programa en Brasil.

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ROSA MARIA TORRES

Cuadro 4 El modelo do formación docente que no ha funcionado

Cada nueva política, plan o proyecto parte de cero.

(Se ignoran y desestiman los antecedentes, el conocimiento y la ex-periencia acumulados).

Piensa la formación como una necesidad mayoritaria y prin-cipalmente de los docentes.

(No del conjunto de los recursos humanos vinculados al sistema educativo: directores, supervisores, personal central, etc.).

Ve la formación aislado de otras dimensiones del oficio docente.

(Salarios, condiciones laborales, as-pectos organizativos, etc.).

Ignora las condiciones reales del magisterio.

(Motivaciones, inquietudes, cono-cimientos, tiempo y recursos dis-ponibles, etc.).

Es vertical, viendo a los maestros únicamente en un rol pasivo de receptores y capacitandos.

(No consulta ni busca la participación activa del profesorado para la definición y el diseño del plan).

Apela a incentivos y motivaciones externas.

(Tales como puntajes, ascenso, es-calafón, antes que al objetivo mismo del aprendizaje y la profcsio-nalización docentes).

Se dirige a profesores indivi-duales.

(No a grupos o equipos de trabajo, o a la escuela como institución).

Se realiza fuera del lugar de tra-bajo.

(Típicamente, se saca al maestro de su escuela, en lugar de llevar la capacitación a la escuela).

Es puntual y asistemática.

(No está inserta en un esquema de formación y actualización continuas del magisterio).

se centra en el evento (curso, seminario, conferencia, taller)

(Desconociendo o viendo como secundarias oirás modalidades: in-


como la modalidad privilegiada y hasta única do formación.

tercambio horizontal entre maestros, trabajo en grupos, pasantías, autoestudio, educación a distancia, etc.).

Disocia gestión administrativa y gestión pedagógica

(Los maestros son capacitados en lo segundo y los directores/supervisores en lo primero, sin reconocer la necesidad de un enfoque integral para todos).

Disocia contenidos y métodos (saber la materia y saber enseñar) y privilegia los contenidos.

(Ignorando la necesaria complementariedad de ambos saberes y la especificidad del saber pedagógico en el perfil y la práctica docentes).

Está centrada en el punió de vista de la enseñanza.

(Antes que en el punió de vista del aprendizaje).

Ignora el conocimiento y la expe-riencia previa de los profesores.

(En lugar de partir de ellos para construir sobre ellos).

Está orientada a corregir y mostrar debilidades.

(Antes que a valorar y reforzar fortalezas).

Es academicista y teoricista, centrada en el libro.

(Niega la práctica docente como espacio y materia prima para el aprendizaje).

Se basa en el modelo de enseñanza frontal y transmisiva.

(La enseñanza como transmisión de información y el aprendizaje como recepción pasiva de dicha información).

Es fundamentalmente incoherente y contrario al modelo pedagógico que se propone a los maestros para su propia práctica en el aula.

(Se les habla de enseñanza activa, participación, desarrollo del pensa-miento crítico, creatividad, etc., que no experimentan en su propio proceso de formación).

Fuente: Torres, 1996

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ROSA MARIA TORRES

Existe actualmente consenso en el sentido de que la forma-ción docente está atravesando una grave crisis, y que las instituciones tradicionales oferentes de tal formación, tanto a nivel secundario como terciario, requieren cambios de fondo. El énfasis puesto sobre la capacitación en servicio y el descrédito público y creciente de la formación inicial en los últimos años han sido, por supuesto, factores que han contribuido de manera activa a dicha crisis. No obstante, igual que para el caso de la reforma curricular, la solución no radica en descartar lo que no funciona -sea la reforma educativa, la formación docente o, por último, el sistema escolar en su conjunto- sino en identificar por que no funciona e introducir, consecuentemente, los cambios necesarios para que funcione. Evidentemente, no es la formación inicial la que está en crisis y hay que renovar sino el modelo de formación docente, tanto inicial como en servicio, que ha venido primando y que ha mostrado claramente su ineficiencia e ineficacia (ver cuadro 4).

La importancia del sistema escolar y de la educación secundaria, en particular, como fuente principal de educación general, es destacada en el último documento sectorial a propósito de la formación docente. Esta, por un lado, la constatación empírica de que los maestros tienden a comportarse en el aula más según lo que observaron y experimentaron cuando alumnos, en su paso por el aparato escolar, que según lo que aprendieron en la escuela nor-mal o la facultad universitaria. Está, asimismo, la constatación de que, frente a un aparato escolar deficiente, tanto la formación inicial como la capacitación en servicio pasan a tener una función meramente compensatoria y remedial. En este sentido, un buen sistema educativo formal y, en particular, una buena enseñanza se-cundaria, constituyen la mejor y más segura inversión en formación docente.

Reconocida la importancia del conocimiento general en el desempeño docente y la importancia del sistema escolar en la provisión de dicho conocimiento general, la propuesta del BM para el reclutamiento y la formación docentes es: a) asegurar una enseñanza secundaria de buena calidad; b) complementar dicha educación general con una corta formación inicial centrada en los aspectos pedagógicos58; y c) contratar a los maestros sobre la base


de conocimientos y competencias probadas, con criterios y procedimientos similares a los utilizados para contratar a los profesores universitarios.

Los puntos b y c estaban ya presentes, en las recomendaciones hechas por el BM a mediados de la década del 80 a los países frícanos. Obviamente, atraer este perfil de docente y en número suficiente implica un viraje radical de los parámetros sobre los cuales viene operando el sistema educativo y la profesión docente y supone, entre otros, revisar drásticamente los salarios docentes y los criterios para su definición. De hecho, la falta de atención a la cuestión salarial ha sido destacada por los mismos funcionarios del BM (Verspoor, 1991) como un factor decisivo en el •acaso de los programas de formación docente, y acuñada como una "lección aprendida" en el pasado59. No obstante, el BM se ____________________

58. El razonamiento es el siguiente: "La formación inicial consiste en educación general y capacitación pedagógica. Esta combinación la vuelve «tosa, sobre todo dado el tiempo que se invierte en la educación general... Esta educación general -el conocimiento de las materias- puede ser provista en la enseñanza secundaria a un costo menor, entre 7 y 25 veces as barato que la formación inicial. La capacitación pedagógica, por el mirarlo, es muy apropiada para las instituciones de formación docente, para los profesores de la escuela primaria, por tanto, la vía más costo-efectivo es una educación secundaria seguida de cursos cortos de formación inicial centrados en la capacitación pedagógica" (BM, 1995: 134). La parte medular de este texto fue eliminada en la versión final del documento, de modo que utilizamos aquí la versión preliminar, mimeografiada, en inglés (mayo de 1995).

59. "Un hecho que explica los resultados poco satisfactorios obtenidos por algunos grandes proyectos (de formación docente) fue la negligencia para analizar de manera adecuada los problemas de la oferta y la demanda de nuevos docentes. Las proyecciones acerca de los requerimientos de maestros rara vez tuvieron en cuenta variaciones regionales y de género en la demanda de maestros, o cómo los salarios docentes competitivos se comparan con los salarios de otras profesiones en cuanto a la posibilidad de atraer y retener a los más calificados [...] Profesores que tienen muy poca educación y capacitación no pueden realizar una enseñanza eficaz; en cambio, los que tienen calificaciones académicas altas

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limita, en este punto, a insistir en sus posiciones -la necesidad de vincular el salario al desempeño docente, este último medido a través del rendimiento de los alumnos- pero se desentiende del análisis de la viabilidad y los costos de esta propuesta.

El tema salarial, estrechamente vinculado a la calidad docente, constituye el tema más soslayado y resbaladizo de toda la argumentación, ni BM viene insistiendo en que el incremento del salario docente no tiene incidencia sobre el rendimiento escolar. El argumento -falaz, en tanto ningún insumo por sí mismo, y de manera aislada, tiene efecto sobre dicho rendimiento- ha sido llevado al límite, siendo la no revisión de los salarios en muchos casos condición en la negociación de los préstamos del BM con los países60.

Entrampado en la defensa de sus opciones de política y en sus esquemas limitados de costo-beneficio, y a la vez enfrentado a los desarrollos prácticos de esas políticas en los países prestatarios así como a la incesante producción de análisis y estudios (con tonos y conclusiones mucho más variados que lo que una propuesta que se pretende universal está en capacidad de aceptar y asimilar), el BM ha llegado a un punto crítico en el que se ve forzado a revisar algunas de sus posiciones. No es posible seguir sosteniendo que la capacitación en servicio es más efectiva cuando, al mismo tiempo, se reconoce que ésta es sólo ____________________ suelen tener grandes aspiraciones, las mismas que difícilmente serán satisfechas con los incentivos existentes o con el prestigio social cíe la profesión docente [...] Por eso, es importante analizar cuidadosamente los equilibrios entre eficiencia económica y eficacia educativa en el diseño de los programas de formación docente" (Verspoor, 1991: 11).

60. En el caso de América Latina, el deterioro salarial de los maestros es grande y notorio, reconociéndose que, durante la última década, y en el contexto de las políticas de ajuste del FMI, "la variable de ajuste ha sido el salario docente" (Schiefelbein y Tedesco, 1995: 10). Schiefelbein (1995: 24-25) por su lado advierte que "el mímenlo de los salarios de los profesores sólo mejorará la calidad de la educación en el largo plazo porque el mismo personal continuará enseñando y aún no aparecen sistemas exitosos de incentivos". Tanto mayor razón, entonces, para tomar las medidas necesarias cuanto antes pues, como a su vez advierte Tedesco, "el largo plazo es urgente".


una estrategia remedial frente a un mal sistema escolar y una mala (o inexistente) formación inicial, y que es esta la que garantiza el dominio de contenidos, variable fundamental en el desempeño docente. O seguir planteando la formación docente en términos de la disyuntiva inicial/en servicio, cuando se reconoce que es el propio sistema escolar (y su mejoramiento) la fuente más segura de una educación general sólida de los maestros. O proponer nuevos parámetros de reclutamiento docente -los mejores, los más competentes- pretendiendo soslayar la cuestión salarial y la cuestión profesional que van junto con ese perfil docente. No es posible seguir afirmando, cu definitiva, que puede mejorarse la calidad de la educación sin mejorar sustancialmente la calidad de los docentes, lo que a su vez lleva a reconocer el carácter inseparable que existe entre la calidad profesional y la calidad de vida.

¿Reducir el tamaño de la clase versus ampliar el tiempo de

instrucción?

"Las escuelas de los países de ingreso bajo y mediano po-drían ahorrar costos y mejorar el aprendizaje aumentando el coeficiente profesor-alumnos. Utilizarían así menos maestros y podrían asignar los recursos a otros insumos que mejoran el rendimiento, como los libros de texto y la formación en servicio de los maestros."

(BM, 1996: 64)

El tamaño de la clase

Según estudios manejados por el BM, el tamaño de la clase (número de alumnos por maestro) no incide -o tiene una incidencia poco significativa- sobre el rendimiento escolar: por encima de los 20 alumnos por aula, se afirma, no hace diferencia si son 30, 50 o más. Sobre esta base, el BM aconseja a los países en desarrollo no empeñarse en reducir el tamaño de la clase -tendencia que ha venido dándose en los últimos años61- y, por el contrario,

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incrementar la proporción maestro-alumnos a fin de bajar costos y utilizar esos recursos en libros de texto y capacitación en servicio.

La afirmación (y las recomendaciones que se derivan de ella) acerca del tamaño de la clase es una de las afirmaciones más contundentes y repetidas por el BM, al mismo tiempo que una de las más polémicas y una de las que más agita los ánimos en los círculos de educadores. Sin duda, porque contradice la sabiduría tradicional -valorada y llevada a la práctica en la mayoría cíe países industrializados- que afirma que mientras más grande el grupo de alumnos, peores (no mejores) son las condiciones para el aprendizaje62. Sin duda, también, porque el "no hace diferencia" no tiene en cuenta la perspectiva del maestro y de la enseñanza. Schiefelbein (1995), por su lado, agrega el argumento pedagógico que le falta a la tesis llana y puramente numérica del BM: sostiene que un grupo numeroso de alumnos es manejable a condición de que se modifique el modelo frontal de enseñanza, es decir, el mo-delo convencional del maestro frente al grupo dirigiendo y controlando todas las actividades, sustituyéndolo, por un modelo de enseñanza activa en que el rol del maestro sea más de facilitador que de instructor (trabajo en pequeños grupos, materiales autoinstruccionales, etc.)63.

Como es evidente, la medida de incrementar la proporción maestro-alumnos, aplicada de manera homogénea a los sistemas escolares de los países en desarrollo, provocaría un todavía mayor ____________________

61. Según datos de la UNESCO, y a excepción de Asia del Sur, el número de alumnos por maestro tanto en primaria como en secundaria vendría disminuyendo en todo el mundo.

62. Para ejemplificar que incluso con grupos numerosos (50 alumnos o más) se puede trabajar bien se mencionan típicamente los casos de Corea y Japón. Se evade mencionar, en cambio, la realidad escolar de países como Estados Unidos, donde los grupos son reducidos (30 alumnos o menos) y todo intento de agrandarlos es visto como una amenaza al sistema, a la calidad de la enseñanza y el aprendizaje.

63. El modelo alternativo que propone el autor está inspirado en el modelo multigrado del programa Escuela Nueva de Colombia (ver Schiefelbein, 1991).


deterioro do la calidad, considerando no sólo que hay países (y zonas dentro de esos países) con un altísimo número de alumnos por maestro, sino que son precisamente los niveles y grados más bajos de la pirámide educativa -aquellos donde se concentran la repetición y la deserción- los que tienen los grupos más numerosos, los docentes menos capacitados y con menor experiencia, y las condiciones generales, en fin, más precarias.

Ejemplificar con tres países (Bangladesh, Malawi y Namibia) la situación de "más de 60 alumnos por maestro en los dos primeros grados". (BM, 1996: 64) es ignorar la realidad escolar de los países del Tercer Mundo, en los que tal situación es bastante común en el sistema público (y crecientemente, en el privado) y desconocer que son precisamente los países y zonas más pobres y con indicadores educativos más alarmantes los que tienen las aulas más abarrotadas. Ampliar el tamaño del grupo en estos primeros grados, dadas las condiciones prevalecientes y la débil perspectiva de un cambio pedagógico e institucional profundo como el que se requeriría, es propiciar niveles aún mayores de repetición, deserción y fracaso escolar64.

Si las afirmaciones acerca del .tamaño de la clase son discutibles, no es menos discutible el sentido y el objetivo de dicho "ahorro": aulas más congestionadas a cambio de algo más de libros de texto y capacitación en servicio de los maestros, ambos en el mejor de los casos destinados a ayudar a éstos a manejar o aliviar el trabajo con un grupo numeroso. Toda la argumentación, por último, cae en el vacío cuando el propio BM reconoce, a renglón seguido, que "en la práctica, esos ahorros rara vez se asignan a otros insumos" (BM, 1996: 64).

Es evidente la necesidad de racionalizar la distribución de alumnos por aula y de maestros dentro del sistema escolar, No obstante, esto no pasa por una política homogénea y universal de incremento del tamaño del grupo de alumnos, ni únicamente por este tipo de medida, ni su puesta en marcha por la expedición de un ____________________

64. Cabe recordar que, en América Latina, según estimaciones de UNESCO-OREALC, cerca de la mitad de los alumnos que ingresan al primer grado repiten el año.

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reglamento a nivel central o por la simple activación de medidas administrativas. En unos casos (países, zonas, sectores, niveles y grados, tipos de maestro, currículo, etc.) puede ser necesario aumentar el número de alumnos por aula, en otros reducirlo.

Conociendo la vocación de los sistemas y las autoridades educacionales por las medidas centralizadas, verticales y homogé-neas, sin atención a lo diverso y sin sentido de la compensación, antes que fijar estándares y medidas con pretensión de universa-lidad, sería útil ayudar a autoridades centrales y locales a establecer criterios claros respecto de cuándo operar de un modo u otro (aumentar o reducir el tamaño del grupo de alumnos) y bajo qué condiciones, y trabajar con los docentes en la comprensión de ésta y otras medidas que afectan su trabajo cotidiano. Claramente, sería necesario establecer medidas diferenciales y atención especial a los primeros grados de la escuela, lo que incluye estrategias específicas para evitar o reducir la repetición, factor que, en sí mismo, es el gran contribuidor al abultamiento de las aulas, particularmente en los primeros grados.

El tiempo de instrucción

"La cantidad de tiempo efectivo dedicado al aprendizaje está

relacionada sistemáticamente con los resultados. Los estudiantes de los países de ingreso bajo y mediano tienen menos horas de instrucción en el aula que los de los países de la OCDE, como consecuencia del año escolar más corto, de los cierres imprevistos de las escuelas, de las ausencias de maestros y alumnos y de perturbaciones diversas."

(BM, 1996:8) El tiempo destinado a la instrucción dentro del aparato escolar es una de las variables que diferencia notoriamente a los sistemas escolares de los países industrializados de los en desarrollo: buena parte de estos últimos estarían por debajo del promedio mundial estimado de 880 horas de instrucción escolar al año, mientras que


varios países industrializados tendrían hasta 1200 horas65. Como medidas concretas para incrementar el tiempo de instrucción recomienda el BM: a) prolongar la duración del año escolar, b) fijar horarios flexibles para acomodarse a las necesidades loca-les, de los alumnos y sus familias, y c) asignar tareas en casa.

En cuanto al rol de quienes hacen la política educativa, se recomienda seguimiento y control para asegurar que: a) las escuelas funcionen electivamente en los períodos establecidos, b) los profesores asistan regularmente a clases, c) se eviten distracciones en asuntos administrativos o visitas frecuentes, y d) se tomen medidas para asegurar el funcionamiento regular de las escuelas en emergencias climáticas (Lockheed y Verspoor, 1991).

En particular, se destaca como un problema la variable "ausentismo docente" -atribuida a "trabajos adicionales", "baja moral ocasionada por las deficientes instalaciones y la falta de textos escolares", así como a la "falta de responsabilidad por los resultados"-, frente a lo cual se aconsejan incentivos para estimular la asistencia de los maestros y una vigilancia más cercana de la misma por parte de las comunidades y las autoridades educacionales. ____________________

65. Para el caso de América Latina se estima un promedio de 640 horas por año (160 días, 4 horas diarias) y se afirma que en el sector rural esto puede reducirse a 300 horas por año (100 días de clase de 3 horas diarias). Se estima, asimismo, que sólo la mitad del tiempo disponible se dedica a la instrucción propiamente tal. En conclusión, se afirma que “los alumnos de esta región sólo tendrían un tercio del tiempo que tienen para estudiar los alumnos en Europa” (Schiefelbein y Tedesco, 1995:90-91).

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ROSA MARIA TORRES Tanto el diagnóstico de los problemas como las estrategias que se derivan de éste para resolver dichos problemas pecan de simples. Como es evidente, incrementar el tiempo electivo de enseñanza requiere medidas e intervenciones complejas y sistémicas, tanto intra como extra-escolares. Factores no sólo institucionales sino históricos y culturales están detrás de la configuración del actual estado de cosas. Prolongar el año escolar-para aproximarse mínimamente, a los estándares europeos planteados como referente- implica una verdadera revolución en todos los órdenes, que afecta a todas las esferas de la sociedad66.

A menos que se adopten medidas integrales en todos esos órdenes (institucional, laboral, salarial, curricular, pedagógico, cultural, etc.) nada asegura que más tiempo oficialmente normado redunde efectivamente en más tiempo de instrucción y en un mejor uso del mismo. Sin una reforma profunda del currículo, los métodos y los estilos de enseñanza, más tiempo de instrucción puede significar únicamente más de lo mismo. No es tanto en la cantidad como en la calidad de las interacciones que se dan en el aparato escolar y en el aula, específicamente, que se juega la posibilidad de un aprendizaje relevante y efectivo.

De hecho, los sistemas educativos vienen estirándose en el mundo entero: por un lado, se agregan años de estudio a ambos extremos del sistema (expansión de la educación inicial y preescolar, así como niveles adicionales de especialización post-enseñanza universitaria); por otro lado, el incremento de los años dedicados a la enseñanza básica (o a la franja definida, en cada caso, como obligatoria) es una tendencia clara en los últimos años: muchos países vienen ampliando dicha franja considerada básica de 5 ó 6 a 8, 9 y hasta 10 años, así como incorporando la educación preescolar a esa franja obligatoria o como un grado 0. ____________________

66. La prolongación del año o de la jornada escolar está actualmente estudiándose o intentándose en varios países del Tercer Mundo, con muchos problemas y a menudo en medio de resistencia, crítica, hostilidad, paros, huelgas y hasta enfrentamientos violentos con las autoridades. El tiempo de instrucción se revela como una variable que afecta de manera sensible los intereses tanto de profesores como de alumnos, y, en esa medida, como un factor que une, convoca y moviliza a estos dos sectores tradicionalmente en disputa.


sin embargo, de que dicha expansión haya, (raído cambios positivos en la cantidad y/o calidad de los aprendizajes67.

Flexibilizar calendarios y horarios para adecuarse a las condiciones locales y a las necesidades de los alumnos, los padres de familia y los propios maestros, ha mostrado ser una medida tan obvia como difícil de instrumentar dentro del sistema escolar. No en vano una de las características que suelen atribuirse a los llamados "enfoques no-formales" de educación primaria es precisamente el hecho de que estos programas y escuelas establecen calendarios y horarios flexibles, capaces de tener en cuenta la realidad cotidiana en cuyo centro opera la escuela: la pobreza, el trabajo infantil, las enfermedades, las distancias, las tareas agrícolas, la migración temporal, etcétera68.

La asignación de tareas en casa no es, para los especialistas en educación, el tema y la solución fácil que puede parecer a quien contabiliza tarea en casa simplemente como prolongación del tiempo escolar. En verdad, definir la tarea adecuada (ajustada a lo enseñado en clase, a las posibilidades del alumno, su familia ___________________________

67. El caso de Kenya puede servir para la reflexión: la modificación de

la estructura del sistema educativo (esquema hoy conocido como 8-4-4) a fin de ampliar la etapa de educación básica, se acompañó al mismo tiempo de un aumento en el número de materias. De este modo, mayor tiempo disponible ha significado en la práctica sobrecarga del currículo y de la labor de los profesores. La enseñanza en horas extras se ha convertido en una práctica masiva y extendida en el país, con la consecuente profundización de la inequidad, en la medida que sólo pueden tomar clases extras quienes pueden financiarlas.

68. Estas "escuelas no-formales" o "programas no-formales" de educación primaría han empezado a proliferar en varias partes del mundo y están particularmente extendidos en Asia, donde el trabajo infantil continúa impidiendo a millones de niños -y, sobre todo, niñas- matricularse en la escuela y permanecer en ella. El año escolar suele ser más prolongado y el horario diario más reducido (2 ó 3 horas diarias, en un horario definido junto con los padres y la comunidad). Uno de los programas de este tipo más conocido internacionalmente en la actualidad está a cargo de un organismo no-gubernamental (el BRAC) en Bangladesh. Sobre este tipo de programas ver UN1CEF, 1993

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ROSA MARIA TORRES y medio cultural) y dosificar el tiempo requerido/deseable para hacerla en casa, es asunto complejo, parte de la competencia profesional de un maestro con formación y experiencia. Antes que factor de refuerzo y compensación, la tarea escolar pasa ser a menudo, sobre todo para los alumnos cíe sectores pobres (falta de tiempo, condiciones y recursos para hacer la larca, padres analfa-betos o sin tiempo o capacidad para ayudar), un obstáculo más y un factor que precipita la deserción69.

Aumentar oficialmente el número de días u horas de clase al año no necesariamente garantiza un uso efectivo y productivo de ese tiempo. Evidencias de varios países indican que, en muchos casos, el tiempo real de enseñanza-aprendizaje no llega ni al 50 % del tiempo disponible. En esto inciden factores diversos que tienen que ver no únicamente con la buena o mala disposición de los profesores, sino con factores estructurales del modelo educativo vigente y con la propia creciente sobrecarga de funciones y tareas atribuidas al aparato escolar y a los profesores, en particular (comedor escolar, organización comunitaria, censos, campañas, colaboración en tareas cívicas, de salud, nutrición, medio ambiente, etc.), restando de ese modo tiempo y dedicación a las tareas propiamente pedagógicas.

Por el otro lado, hay evidencia de que programas "no-formales" de educación primaria bien estructurados y con supervisión estrecha, como el BRAC en Bangladesh o el Shiksha Karmi en Rajasthan, India, logran más en términos de aprendizaje y rendimiento escolar en 2 ó 3 horas diarias de clases, con un uso efectivo del tiempo, que las escuelas regulares con horario extendido dentro del sistema formal (Ahmed, et. al., 1993; Methi y Jain, 1994).

En la práctica, el establecimiento de turnos múltiples y uso múltiple del local que viene recomendando el BM como una manera de minimizar costos de construcción y optimizar el uso del trabajo ________________________

69. Estudios citados en la misma bibliografía del BM muestran, por el contrario que el tiempo de trabajo en la propia escuela puede ser el factor más importante de éxito escolar para niños provenientes de sectores pobres. Es el caso de un estudio realizado en Indonesia en 1981 (Suryadi, Green y Windham, citado en: Lockheed y Verspoor, 1991).


de los profesores, significa reducir tiempo de instrucción, antes que aumentarlo. Este es un ejemplo claro de cómo dos recomendaciones de política tienen efectos contrarios y se anulan una a otra.

El tema del ausentismo docente, poco estudiado, tiene aristas diversas y complejas que no pueden resolverse simplemente con medidas de control o coerción (por parte de la autoridad central, el supervisor, los padres de familia o la comunidad). En el ausentismo docente inciden tanto factores relacionados con la situación personal y laboral de los maestros (enfermedades, varios trabajos para complementar el salario, distancias y dificultades de movilidad, etc.) como factores relacionados con las reglas y trabas burocráticas impuestas por la propia administración escolar (penosos mecanismos para el cobro de salarios, capacitación fuera del lugar de trabajo, etc.).

La feminización del proceso docente a nivel primario, en el caso de América Latina, resultado entre otros del propio decaimiento de la docencia como una opción profesional y salarial atractiva, constituye en sí mismo un factor fundamental de ausentismo, en tanto implica haber elegido un perfil específico de docente (mujeres, mujeres de escasos ingresos, mujeres amas de casa, mujeres que se embarazan, dan a luz, tienen y atienden hijos) sin haber asumido, concomitantemente, las consecuencias de tal opción y las medidas necesarias para combatir el ausentismo (guarderías infantiles, mecanismos efectivos de suplencia o de trabajo en equipo, apoyo emocional, trabajo a nivel de la escuela y la familia para revisar los roles tradicionales masculino y femenino). En otras palabras, son las propias condiciones en que se desarrolla el oficio docente las que promueven el ausentismo70. ___________________________

70. Los resultados arrojados por una encuesta sobre Condiciones de Trabajo y Salud de los Docentes realizado por la Confederación de Trabajadores de la Educación (CTERA) en 1995 en Argentina, aporta luces en este sentido. La encuesta, aplicada a 3455 docentes de 336 escuelas urbanas y rurales de nueve provincias llegó, entre otras, a las siguientes conclusiones: 41 % de los maestros dedica más de 16 horas semanales a tareas escolares fuera de la escuela; en las aulas se desarrollan actividades extrapedagógicas:

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La forma más expresiva y devastadora de ausentismo docente ha pasado a ser la huelga, a la que vienen recurriendo las organizaciones magisteriales en todo el mundo. En América Latina, la huelga -en ocasiones de dos, tres y hasta cuatro meses de duración- ha llegado a constituirse en un hecho corriente en la mayoría de países. Frente a esta realidad, empeñarse por aumentar unos cuantos días y horas de clase al año por vías que ignoren las razones que activan el mecanismo de la huelga, es como intentar parar la hemorragia con una bandita adhesiva. El "ahorro" en salarios y condiciones aceptables de trabajo de los docentes; tiene un costo muy alto no sólo en términos del tiempo disponible para la enseñanza y el aprendizaje sino, fundamentalmente, en su calidad.

¿Almuerzos versus desayunos escolares,

programas de salud y educación preescolar? "La principal fuente de capacidad y motivación para aprender de los niños es la familia, a través de las dotes genéticas y del suministro directo de nutrientes, de atención de la salud y de estímulo. Para los niños cuyas familias no pueden suministrar los insumos necesarios, los programas preescolares y escolares de salud y nutrición pueden servir de sustitutos."

(BM, 1996: 82) _______________________ 29,5 % limpia, otro tanto realiza tareas administrativas y atiende problemas de la comunidad, y la mitad recauda recursos para el establecimiento; los problemas de salud más comunes (considerados "enfermedades profesionales") son las várices y los problemas de voz.; 25% tiene problemas de pérdida de memoria; 37,9 % está angustiado; 49% dice estar permanentemente nervioso; 27 % tiene insomnio; 38,9% experimenta dificultades para concentrarse; entre las mujeres (mayoritarias en la profesión y en la muestra, 87,5%) hay problema ginecológicos agudo 24,5% de las maestras perdió un embarazo (86 % concurrió enferma trabajar); 14,5% tuvo parto prematuro; 15,5 % tuvo hijos por debajo del peso ideal (80 % de ellas concurrió a trabajar sintiéndose mal); 80 % de los maestros concurre a las escuelas a pesar de estar enfermo (En Página/12, "Argentina: país de riesgo", Buenos Aires, 01/09/95).


"Muchos gobiernos mantienen grandes y costosos programas de alimentación escolar. Se puede mejorar la relación costo-beneficio de esos programas destinándolos específicamente a los pobres, ofreciendo desayunos y refrigerios antes de las clases en lugar de una comida más grande más adelante en la jornada, y seleccionando alimentos enriquecidos con alto contenido de micronutrientes esenciales."

(BM, 1996: 84) El BM agrupa en cinco los tipos de insumos que intervienen en el aprendizaje (BM, 1966): a. la motivación y la capacidad para aprender de los alumnos, b. el contenido a aprender, c. el maestro, d. el tiempo de aprendizaje, y e. las herramientas necesarias para enseñar y aprender.

El primer factor tiene que ver con la "educabilidad". Al aplicarse a los alumnos de sectores pobres, se proponen medidas de “discriminación positiva" hacia dichos sectores. A fin de mejorar la motivación y capacidad de aprender de estos alumnos se aconsejan intervenciones en tres, áreas: nutrición (no a través de almuerzos sino de desayunos o pequeños lunches escolares); salud (se recomienda priorizar las infecciones parasitarias y los problemas de de visión y audición, considerados los problemas más comunes y con incidencia directa sobre la asistencia y la capacidad para aprender) y la educación preescolar (como una estrategia para compensar las desventajas de partida de los alumnos, provenientes familias pobres).

El desayuno escolar se recomienda sobre el almuerzo escolar en razón de un cálculo de costo-beneficio: cuesta menos y atiende el "hambre de corto plazo", es decir, la que se experimenta durante el período que se permanece en la escuela; el almuerzo cuesta más y excede lo propiamente educativo, haciéndose cargo del hambre de largo plazo, lo que sería una manera de transferir ingresos a los sectores pobres y mejorar globalmente

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ROSA MARIA TORRES sus condiciones de vida71. El razonamiento aquí, como en lo demás, responde a una visión sectorial y localizada (búsqueda de impacto específico sobre el rendimiento escolar) y a una lógica economicista (eficiencia en el gasto) que no necesariamente coincide con los requerimientos del proceso educativo y sus agentes. Ni qué hablar de los aspectos subjetivos y los sentimientos de discriminación (negativa, no positiva) que tal "subsidio alimenticio para pobres" puede generar entre muchos alumnos pobres y sus familias72.

Desarrollo infantil y educación inicial "A fin de lograr una alta tasa de matrícula y un rendimiento sostenido, el gasto a nivel primario tal vez, se deba complementar además con gastos destinados específicamente al desarrollo preescolar de los niños provenientes de familias pobres."

(BM, 1996: 123)

La noción de educación básica acordada dentro de la iniciativa mundial de Educación para Todos especifica que la educación _________________________

71. Cada vez más, los pobres ven en la escuela ya no sólo un lugar donde se aprende sino un lugar donde se resuelven algunos problemas fundamentales de la supervivencia: comida, atención médica y/o dental, en ocasiones vestido, etc. (García Huidobro y Zúñiga, 1990).

72. Visitas a escuelas inscritas en proyectos o programas de "discri-minación positiva" o de "focalización en la pobreza" en diversos países de América Latina dejan con frecuencia ver este aspecto. El complemento nutricional, cuando se ofrece, incluye muchas veces una clasificación ad-hoc de los alumnos y sus familias de acuerdo a su nivel de ingresos y necesidad. Adicionalmente, una serie de arreglos especiales -bonos, mareas en el uniforme, horarios, espacios, colas- permiten identificar con precisión a los alumnos más pobres de la escuela. Son los propios alumnos, y/o profesores los que, en la conversación, sacan a relucir el tema: a pesar de ser muy pobres, hay padres de familia que se niegan a que sus hijos reciban la colación o coman en el comedor escolar, vistos como escaparates públicos de la pobreza. La dignidad de los pobres es variable que, evidentemente, no entra en las consideraciones del análisis económico.


básica se inicia con el nacimiento; así, el desarrollo infantil y la educación de la primera infancia son vistos como parte fundamental y a la ve/ cimiento de dicha educación básica, El BM -una de las cuatro agencias internacionales que promovió, suscribió y viene dando seguimiento a dicha iniciativa a nivel mundial- se aparta de esta noción y retorna a la ideología escolarizante tradicional: la educación básica (léase: los aprendizajes significativos) se inicia con la escuela; la educación inicial no forma parte de la de educación básica; la educación inicial se resume en la educación preescolar; la educación preescolar es un apéndice y una prolongación hacia abajo del aparato escolar, una estrategia pre-ventiva del fracaso escolar (más que habilitadora del éxito escolar) y, en esa medida, costo-efectiva (ahorradora de recursos que de otro modo, se invertirían en repetición y deserción).

Así, la justificación y la lógica de la educación inicial y preescolar pasa a estar determinada no por la lógica del niño y sus necesidades, sino por la lógica de la institución escolar y sus nece-sidades. En otras palabras, la función de todo lo que el niño es, aprende y sabe antes de entrar a la escuela aparece reducido a educación preescolar, y la educación preescolar misma queda re-ducida a una única función: preparar a los niños -y, en particular, a los niños pobres- para ir a la escuela y adaptarse mejor a ella. La calidad y eficacia de dicha educación preescolar se valora y mide, así, en función del desempeño y el rendimiento escolares posteriores.

Esta visión es no sólo un paso atrás respecto de la "visión ampliada" de educación básica propuesta en Jomtien sino una ne-gación de la teoría y las experiencias más avanzadas en el campo del desarrollo infantil y la educación inicial. La primera infancia no es una pre-etapa sino la etapa más importante en el desarrollo cognitivo, afectivo y motriz de toda persona y el cimiento de todo aprendizaje posterior. En la concepción tradicional de la educación preescolar, que es la que subyace a las propuestas del BM, sigue de hecho presente la idea de que es el niño el que tiene que prepararse para ir a la escuela y adaptarse a ella, y no la escuela la que tiene que prepararse para recibir a los niños y adaptarse a sus necesidades, posibilidades e intereses.

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Una propuesta que contribuye a reforzar, antes que a modificar, las

tendencias prevalecientes en el sistema educativo y en la cultura

escolar convencionales

Tanto por su concepción como por su implementación, antes que contribuir a mejorar la calidad, la equidad y la eficiencia del sistema educativo, el "paquete BM" está ayudando a los países en desarrollo a reforzar y a invertir en la reproducción ampliada (oculta quizás bajo nuevo ropaje y modernas terminologías) del modelo educativo convencional. El modelo educativo convencional

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* Reduce educación a escuela, asume que la política educativa se resume en la política escolar, que el sistema educativo es la única rúenle de aprendizaje, que la educación básica (esto es: la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de niños, jóvenes y adultos) se resuelve dentro de las aulas, desconociéndose el papel de la familia, el entorno, el juego, el trabajo, la experiencia, los medios de comunicación, como espacios educativos lanío o más importantes que el aparato escolar. * Tiene una visión eminentemente sectorial de la educación,

entendida como monopolio de un Ministerio del ramo, sin conexión con litros sectores que a la vez, determinan y son determinados por lo educativo: salud, nutrición, producción, economía, empleo, etc. * Carece de una visión sistémica, esto es, una visión del sistema educativo como tal; prima la fragmentación y desarticulación entre los diferentes niveles (educación inicial, primaria, secundaria, ________________________________

73. La caracterización que hacemos a continuación del "modelo educativo convencional" está desplegada en muchos de los artículos periodísticos que publico semanalmente en el diario "El Comercio", de Quito, desde 1990, y que están compilados en Auladentro (1992) y Los achaques de la educación (1995). Ver la bibliografía final. Un tercer lomo está en preparación.


universitaria); se pretende incidir sobre factores aislados -lo administrativo, lo legal, los textos, la capacitación docente, etc.- sin entender que el cambio educativo es un cambio sistémico. * Está permeado por una visión dicotómica de la realidad y de las

opciones de política educativa: cantidad/calidad, educación de niños/de adultos, educación básica/superior, lo administrativo/lo pedagógico, contenidos/métodos, formación inicial/capacitación en servicio, oferta/demanda, centralizado/descentralizado, cíe. A menudo, la innovación y el cambio educativos consisten en movimientos pendulares, es decir, en el paso al opuesto, antes que en un mejor balance de lo que (erróneamente) se ven como polos siendo de hecho aspectos de un mismo proceso. * Se mueve en el inmediatismo y trabaja para el corto plazo, atado a los tiempos de la política más que sensible a los tiempos de la educación, sin visión de futuro y sin una estrategia de cambio planificado y sostenido que vaya más allá de cada período de gobierno o cada administración. *Es vertical y autoritario, centralizado en la toma de decisiones, sin tradición de información al público ni transparencia en el uso de los recursos. No incluye políticas o estrategias de información, comunicación y débale social en torno a la educación, a los resultados del sistema escolar o a las políticas adoptadas. * Privilegia la cantidad sobre la calidad, los resultados sobre los procesos, el cuánto se aprende sobre el qué, cómo y para qué se aprende. La matrícula escolar constituye el indicador por excelencia (e incluso a éste se reduce la comprensión de lo que significa "universalizar la enseñanza primaria"), mientras se presta escasa o ninguna atención a la retención y el aprendizaje efectivo. La edu-cación se mide y valora por el número de certificados y/o años de instrucción, no por lo aprendido efectivamente. * Al disociar oferta y demanda educativas, se concentra en la oferta (los factores intra-escolares) desentendiéndose de la demanda (los padres de familia, las comunidades, la sociedad toda) y desconociendo lo importancia de calificar dicha demanda (información pública, educación de padres, capacitación de líderes comunitarios, etc.) como factor indispensable para el logro de

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una participación sustantiva, un sistema escolar fuerte y una educación de calidad. * Al disociar lo pedagógico y lo administrativo, privilegia este

último. Subordina el modelo pedagógico al modelo administrativo, asumiendo que cambios en el segundo traerán cambios en el primero. * Prioriza la inversión en las cosas (construcciones, materiales, mobiliario, etc.) sobre la inversión en las personas (salarios, for-mación, actualización permanente y promoción de los recursos humanos del sector educativo). * Está basado en el supuesto de la homogeneidad (todos son ciudadanos, todos son profesores, todos son niños, todos los alumnos de un grado son de la misma edad y por tanto son iguales, etc.) y diseña, consecuentemente, políticas y medidas homogéneas para toda la población. Está inhabilitado para reconocer la diversidad, aceptarla y manejarla, desde el nivel de la política nacional hasta el nivel del aula de clase. * No diferencia enseñanza y aprendizaje: asume que lo que se enseña se aprende, que el no-aprendizaje tiene únicamente que ver con el alumno ("problemas de aprendizaje"), y que modificaciones en la enseñanza producen automáticamente modificaciones en el aprendizaje. * Ve la educación como un proceso de transmisión, asimilación y acumulación de información/contenidos (enciclopedismo), provistos por un profesor y un texto escolar, antes que como un proceso de construcción y apropiación de conocimientos, habilidades, valores y actitudes que tiene lugar no únicamente en la escuela ni únicamente a partir del profesor y el texto. * Está basado en un modelo transmisivo y bancario de enseñanza, en el que enseñar equivale a hablar y aprender a escuchar. Dicho modelo se aplica tanto a los alumnos como a los profesores en su formación y capacitación docente. Unos y otros (alumnos y profesores) tienen un papel intelectual pasivo, el profesor cada ve/, más dependiente de un libro de texto con orientaciones minuciosas y cada vez más alienado de las decisiones que afectan su trabajo cotidianamente.

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* Ha mostrado una gran incomprensión y negligencia en el manejo de la cuestión docente, las condiciones de vida y de trabajo de los docentes, su perfil profesional y su formación continua, desconociendo que los maestros son los actores fundamentales del quehacer educativo y factor principal en la calidad y el cambio en educación. Relega al docente a un rol secundario y pasivo; no contempla la participación y consulta del magisterio como una condición fundamental del diseño, ejecución y eficacia de las políticas y, en particular, de la reforma educativa; tiene una visión cortoplacista y estrecha de la formación docente, y concibe la capacitación como un problema de adecuación de los docentes a fines y objetivos preestablecidos; privilegia en el docente su conocimiento y actualización en contenidos, desestimando su formación pedagógica. * Muestra marcada preferencia, al momento de diseñar políticas y estrategias, por las vías rápidas y fáciles, con más potencial de rédito político, sin atención a su eficacia y sustentabilidad (el decreto o la medida legal como sustituto al trabajo sostenido de comunicación, explicación y persuasión; la reforma elaborada en el pequeño círculo de especialistas por comparación a la elaborada con la participación docente y la consulta social; producir y repartir materiales en lugar de capacitar maestros, etc.). * Va la participación de los padres de familia y la comunidad de manera unilateral y restringida (sin intervención en asuntos técnicos, curriculares, etc.), y centrada usualmente en los aspectos monetarios. La retórica participativa no se acompaña de vías y medios de información y capacitación para hacerla efectiva. * Entiende la formulación de políticas como un eterno partir de cero, sin visión retrospectiva, sin recuperar la experiencia la investigación disponibles, e incluso sin atención a las condiciones reales y específicas (políticas, sociales, culturales, organizativas) de implementación. El "fracaso" de determinada política o programa, en esa medida, es atribuido a la falta voluntad o a la incapacidad de quienes implementan (generalmente, los maestros) antes que a errores en la concepción y diseño de las políticas.

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El modelo educativo que subyace a las propuestas del BM

El paquete propuesto por el BM refuerza estas tendencias negativas presentes en el modelo educativo convencional no únicamente porque comparte, en su formulación, muchas de estas características, sino además porque su puesta en práctica en situaciones concretas produce a menudo esos resultados. De hecho el camino recorrido por las políticas y proyectos de "mejoramiento de la calidad de la educación" en muchos países en desarrollo permite ya apreciar algunas de las debilidades y contradicción del modelo BM en acción.

El BM afirma que su rol es poner al alcance de los países un menú de opciones de política para que éstos seleccionen las opciones más adecuadas a sus necesidades. No obstante, la variación en el menú se limita a la posibilidad de que cada país decida acerca de cómo combinar los insumos educativos que el BM escoge, jerarquiza y prioriza de acuerdo a una particular concepción y posición respecto de lo educativo:

"Para que el aprendizaje sea eficaz, la combinación de insumos inevitablemente varía de un país' a otro y de una institución a otra, de conformidad con las condiciones locales."

(BM, 1996:61) De hecho, el paquete BM es un paquete homogeneizador y prescriptivo por excelencia. Esto, unido a menudo a una recepción acrítica por parte de las contrapartes nacionales y los países prestatarios, resulta en la adopción de enfoques, políticas programas y proyectos similares e incluso idénticos en todo mundo, aún entre realidades y contextos muy diferentes. Si bien el BM habla de adaptación y flexibilidad, no toe sus técnicos tienen la capacidad para aceptarla o para promoverla responsablemente entre sus asesorados en cada país. Frecuentemente, por otra parte, el técnico se ve limitado por i política institucional mucho más rígida y prescriptiva que lo que puede admitir el discurso escrito74. Una de las lecciones que saca el BM de su trabajo en el sector educativo en 51 países

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(Verspoor, 1991) es que 'la experiencia educativa es propia de cada lugar", que "no es fácil transferir las innovaciones" y que "la experimentación y la adaptación locales son esenciales". No obstante, la práctica contradice a menudo estas aseveraciones. Las "experiencias innovadoras" seleccionadas como tales tienden a modelizarse rápidamente y con facilidad (a menudo sin siquiera haber superado la fase de experimentación), y a presentarse como soluciones ahistóricas y descontextualizadas, aplicables a cualquier realidad. Por otro lado, de la innovación se espera que prenda, se extienda y muestre resultados en tiempos récord. El propio BM y las agencias internacionales en general presionan en este sentido -"llevar la innovación a escala"- apremiados por mostrar números y cumplir metas, no respetándose a menudo los ritmos y las condiciones de viabilidad de tal expansión y sacrificando, en el intento, no sólo la calidad del proceso sino la supervivencia misma de la innovación en cuanto tal.

Se ha repetido que una efectiva descentralización requiere estructuras centrales fuertes (Tedesco, 1991, 1995) y el propio BM reconoce como condición de éxito de la reforma (y de una descentralización eficaz) el fortalecimiento inicial de las instituciones centrales. Lo que viene dándose, en verdad, es un debilitamiento de dichas instituciones e incluso, en algunos países, un vaciamiento y un desmantelamiento de los Ministerios de Educación, en buena medida cómo resultado tanto directo como indirecto del paquete BM/FMI. En muchos países de América Latina, África y Asia, los proyectos financiados por el BM (y por __________________________

74 Un ejemplo que puede resultar emblemático es el caso de la reforma argentina. El proceso de transformación educativa en marcha en este país (el cual incluye una transformación tanto del modelo de gestión como del modelo curricular y pedagógico vigente) optó expresamente por el término "transformación" y no por el de "mejoramiento de la calidad" o incluso "reforma". Quienes negociaron el proyecto con el BM tuvieron dificultades para hacer valer dicha opción. Los técnicos del BM insistieron en el nombre genérico de "Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación", que es el que viene aplicándose al conjunto de países en la región y otras partes del mundo.

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ROSA MARIA TORRES otros bancos y apénelas internacionales) han partido de la creación de unidades ejecutoras ad-hoc, a menudo ubicadas fuera del Ministerio de Educación, para diseñar y ejecutar dichos proyectos de mejoramiento de la calidad.

Esto, que responde a la premisa de que es difícil operar el cambio desde adentro de las estructuras convencionales, esta" trayendo como resultado un dislocamiento y una fragmentación aún mayores de la política educativa dentro de cada país, propiciándose la creación de dos (y hasta tres y cuatro: uno por banco, por agencia o por proyecto) ministerios de educación paralelos: el "viejo" o "tradicional", asociado a la educación ineficiente y de mala calidad, marcado por la inercia, la burocracia, los salarios bajos y en moneda local, y el "moderno", encargado de la innovación educativa, con personal recién contratado y buenos salarios, frecuentemente en dólares.

En unos pocos países se ha logrado una imbricación de ambos ministerios (aunque esto no necesariamente implica una imbricación de políticas); en la mayoría de casos no sólo se mantiene el paralelismo sino que se profundizan las diferencias entre el Ministerio de la Educación y el Ministerio de su Mejoramiento. Las debilidades y profundas contradicciones de este mecanismo de "cambio desde afuera" son evidentes. Como se señala en un documento sectorial del Perú, elaborado conjuntamente por los propios técnicos del Ministerio de Educación (MED) y del BM:

"La experiencia de tres décadas enseña que no se puede implementar con éxito una reforma si no se involucra desde el comienzo a la antigua estructura. La práctica de crear estructuras paralelas como vehículo para la implantación de reformas ha terminado por hacer del MED una organización carente de visión estratégica y sin poder para implementar una reforma a nivel nacional."

(Perú, 1994: 111) Los efectos positivos esperados de la descentralización educativa, en general, aún no están a la vista, quizás, entre otras cosas, dado que, como empiezan a destacar varios autores


(por ejemplo, Espínola, 1994; Arnove, 1996), el afán descentralizador parece estar más inspirado en una lógica económica y política (reducción de costos, reducción del papel y la responsabilidad del Estado en la oferta educativa, redistribución de cuotas de poder, debilitamiento y hasta desmantelamiento de los sindicatos docentes) que en un empeño genuino por resolver los problemas de la educación.

Un análisis de la experiencia de descentralización educativa en la década del 80 en cuatro países latinoamericanos (Argentina, Colombia, Chile y México) concluye que dicha descentralización a) no generó recursos adicionales para la educación, b) no fue un factor importante en el incremento de la matrícula y en el logro de una mayor eficiencia interna del sistema educativo, c) no mejoró la calidad de la educación, y d) no arrojó resultados claros ere-términos del objetivo de reducir la inequidad (Prawda, 1993). Hay quienes, también analizando la experiencia latinoamericana reciente, argumentan que: "estas políticas [descentralizadoras] no han propiciado un marco para que los distintos actores se encuentren y lleguen a un consenso en torno a las prioridades educativas, sino que más bien han propiciado el enfrentamiento entre ellos."

(Arnove, 1996: 28) La falta de una visión sistémica de lo educativo se hace evidente en la propia lógica que aplica el BM para argumentar en favor de la priorización de la educación básica, y de la educación primaria en particular, en relación a otros niveles del sistema educativo: "A medida que el sistema de educación básica aumenta su alcance y su eficacia, se puede dedicar más atención a la enseñanza secundaria de segundo ciclo y a la enseñanza superior."

(BM, 1996: 152) Dicha lógica ascendente -sólo los países que tienen virtualmente asegurado el acceso universal a la escuela primaria deberían

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ROSA MARIA TORRES ocuparse de la secundaria, y sólo los que han resuelto este nivel deberían ocuparse de la universitaria- desconoce la interrelación y la sinergia entre los distintos niveles del sistema. Incluso desde una perspectiva meramente sectorial, una buena enseñanza secundaria y una buena universidad son, de hecho, condición de calidad de la propia educación básica, en tanto en esos niveles se forman los profesores y/o los profesores de los profesores que tienen a su cargo la educación básica.

Por lo demás, desde la óptica global del desarrollo de estos países, descuidar o postergar hoy el desarrollo y el mejoramiento de los niveles educativos superiores, la formación de profesionales y técnicos competentes, el desarrollo de la investigación, la ciencia y la tecnología, equivale a condenarlos al eterno subdesarrollo y dependencia. No en vano la discusión en torno al sentido de la "prioridad sobre la educación básica" fue un tema arduamente debatido en las conferencias regionales que precedieron a la conferencia mundial de "Educación para lodos" (1990), insistiéndose -particularmente en América Latina y África- en la necesidad de ver la educación básica "no como techo sino como piso"75.

Participación, alianzas y consenso social vienen siendo crecientemente destacados en el discurso nacional e internacional sobre la educación. En el documento sectorial de 1996 vemos al BM afirmando que una mayor participación social y la construcción de un amplio consenso nacional son condición de viabilidad de la reforma educativa: "Las reformas de la educación, cualquiera sea su mérito técnico, no se afianzarán a menos que sean política y socialmente aceptables."

(BM. 1996: 153) No obstante, la relación del BM con los gobiernos y la negociación de los préstamos destinados a la reforma educativa no se __________________________

75. La expresión fue acuñada en la Reunión Latinoamericana de Con-sulta de la Conferencia Mundial "Educación para todos", realizada en Quito a fines de 1989), e incorporada al informe final de dicha reunión.


atienen a esta lógica. Típicamente, políticas y proyectos financiados por el BM en los países en desarrollo son discutidos y negociados en el hermetismo, a nivel de cúpulas, sin información y mucho menos discusión, participación o búsqueda de consenso social. Préstamos y proyectos se definen a puerta cerrada, y su documentación se mantiene celosamente protegida del acceso público. La "transparencia" y la "rendición de cuentas" que el BM aconseja a los gobiernos y a los sistemas escolares como características de una gestión educativa moderna y eficiente, no se aplican a sus propios estilos de gestión. Siendo hoy en día el actor internacional más influyente en la formulación de la política educativa en los países en desarrollo, el BM es al mismo tiempo el más opaco y el menos visible en la escena pública dentro de cada país76.

Las tensiones entre lo "barato" y lo "mejor" -lo más efectivo, sustentable, estratégico, etc.- son enormes y fuente permanente de ambigüedades y contradicciones tanto en el discurso como en la realidad. Así, mientras que por un lado se reconoce que es esencial iniciar la instrucción en lengua materna, por otro lado se advierte que "la producción de libros de texto en los idiomas nativos puede aumentar los costos de la educación" (BM, 1996: 87). La estrategia recomendada en el sentido de propiciar o incrementar la contribución económica de las familias y las comunidades a la educación de sus hijos, a fin de minimizar costos de infraestructura, entra de hecho en conflicto con el principio y la búsqueda expresa de mayor equidad en el servicio educativo. _____________________________

76. La consulta nacional "Ecuador Siglo XXI" realizada en el Ecuador en 1992 seleccionó seis temas de consulta (educación y trabajo, rol del Estado y la sociedad civil en la educación, multiculturalidad, calidad y eficiencia en educación, orientación y propuestas globales, y educación y necesidades básicas). La propuesta de someter a discusión pública, como parte de la consulta, los "proyectos de mejoramiento de la calidad" financiados respectivamente por el BID y el BM, el segundo en negociación en los mismos momentos de preparación de la consulta, fue rechazada por los encargados en ese momento de la dirección de dichos proyectos y de la organización de la consulta.

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ROSA MARIA TORRES El uso intensivo de los locales escolares a través de varios turnos, destinado a bajar costos, termina inevitablemente en jornadas reducidas de instrucción, reducción considerada por el propio BM nociva y contraria al logro del mejoramiento de la calidad. El "ahorro" en profesores contribuye a los malos rendimientos escolares, el ausentismo docente y el abandono de la docencia por parte de los mejores profesores, paros y huelgas que terminan mermando drásticamente el tiempo de instrucción, tiempo cuya ampliación es recomendada por el BM como una vía segura para mejorar la calidad de la educación. El "ahorro" en salarios y formación docente., en definitiva, termina invirtiéndose en tratar a duras penas de mejorar la calidad de una educación que sería de mejor calidad si contara con un recurso humano calificado y bien remunerado.

En la perspectiva del BM, la formulación de políticas consiste en la identificación y aplicación de las políticas técnicamente "correctas", lo que lleva a restar importancia a las condiciones reales y específicas (políticas, sociales, culturales, organizativas) de implementación, salvo por las condiciones económicas, las únicas realmente tenidas en cuenta. Un esa medida, en el eje éxito/fracaso, el "fracaso" de determinada política o programa resulta indefectiblemente colocado del lado de la ejecución (falta de voluntad o incapacidad, generalmente de los maestros) antes que del lado del diagnóstico y la propuesta por parte de técnicos y asesores de organismos nacionales e internacionales. El diseño y la formulación de políticas educativas, por lo demás, son vistas como patrimonio de cúpulas tanto a nivel nacional como internacional. En esa medida, también la reforma educativa propuesta por el BM es el modelo clásico de reforma vertical, de arriba hacia abajo. Lo que se delega y descentraliza son, en verdad, decisiones tomadas; lo que queda para decidir a nivel intermedio y local son las posibles adaptaciones y variaciones de esas decisiones tomadas a nivel central.

No debería pues asombrar la distancia que usualmente media entre la reforma propuesta y la reforma en acción. De hecho, más allá del acuerdo y la aceptación formales, destaca a menudo la falta de atención a las recomendaciones formuladas por el DM. Así, por ejemplo, el estudio realizado en el África sub-Sahariana en


1985 concluía en la necesidad de aumentar el tamaño de la clase evitando así la contratación de nuevos maestros, todo ello en la perspectiva de revertir el decrecimiento de la matrícula que ya venía observándose como tendencia clara. No obstante, según el propio BM, entre 1985 y 1990 el número de maestros incrementó en África en 24 % mientras la matrícula escolar, en lugar de crecer, continuó disminuyendo en un 3 %. (BM, 1996).

En el caso de América Latina, la continuada formulación de políticas educativas sin atención a los resultados de investigación -y, en particular, a los que maneja y presenta el BM- es mencionada como una de las causas que impide mejorar la calidad y reducir la inequidad en los sistemas educativos. También aquí se destaca la falta de atención a la recomendación de aumentar (o no reducir) la proporción maestro-alumnos, en la perspectiva de racionalizar el sistema y ahorrar recursos para aumentar los salarios docentes (Schiefelbein, 1995)77.

Otro ejemplo palpable es el tema de la infraestructura. No obstante el viraje de política del BM en el sentido de restar importancia a la construcción escolar, ésta continúa siendo un componente central en las políticas educativas nacionales de muchos países e incluso en buena parle de los proyectos de mejoramiento de la calidad financiados por el BM. No es raro encontrar que la distribución de montos y prioridades siga correspondiendo, en este orden, a construcción escolar, textos y materiales escolares, y capacitación docente78. El atractivo de la construcción (réditos políticos y económicos) __________________________

77. En América Latina, entre 1980 y 1989 la proporción maestro-alumnos se redujo de 29 a 26. Esto se dio junto con una reducción del porcentaje del PIB desuñado a educación y con una reducción de los salarios docentes mayor a la de otros sectores públicos (Schiefelbein y Tedesco, 1995).

78. Este es el caso, por ejemplo, de varios proyectos financiados por el BM en diferentes estados del Brasil. El CEM (Centro Educativo Matriz), en el proyecto EB/PRODEC financiado por el BM en el Ecuador, inicialmente pensado como un concepción y un modelo de gestión, pasó a priorizar el CEM físico (las licitaciones de contratos de construcción estimaban el valor de cada local en 400 mil a 600 mil dólares).

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ROSA MARIA TORRES es aparentemente demasiado grande como para competir con la lógica de la eficiencia técnica.

Sin duda con conocimiento amplio y directo del asunto, el BM concluye que la reforma educativa -en los términos en que ésta es propuesta por el BM- está al alcance de los países en desarrollo, y que las medidas necesarias "no suelen adoptarse debido al peso de los gastos en educación y de las prácticas de administración existentes, y de los intereses creados vinculados con ellos" (BM, 1996: 7). En otras palabras, el principal obstáculo a la reforma no es ni económico ni técnico sino político y, por último, cultural.

"La educación tiene un intenso contenido político porque afecta a la mayoría de ciudadanos y a todos los niveles de gobierno, es casi siempre el componente más grande del gasto público y recibe subsidios estatales que tienden a favorecer a la élite. Los sistemas prevalecientes de gastos y administración suelen proteger los intereses de los sindicatos de maestros, los estudiantes universitarios, la élite y el gobierno central en desmedro de los padres, las comunidades y los pobres.” (BM, 1996: 153)

Cabría agregar que los "intereses creados" no son patrimonio

exclusivo de los países y los gobiernos sino que cruzan a todos los actores que hacen al sector educativo de un país, incluyendo a los organismos no-gubernamentales nacionales y a los organismos internacionales que intervienen e influyen en las decisiones de política educativa en los países en desarrollo. El propio BM, por supuesto, es todo menos un actor neutro, representante de la racionalidad científica y la eficiencia técnica. Es, fundamentalmente, un banco, un banco mundial, y es a partir de esa identidad que define (y es preciso analizar) su rol técnico. En cualquier caso, es esa la realidad de partida con la cual y a pesar de la cual es preciso trabajar para hacer de la educación -de una educación diferente- una realidad para todos. La reforma educativa -acceso, calidad, eficiencia, equidad- pasa por, y es a la vez, condición de, una transformación profunda en todos los órdenes de la sociedad.


A pesar de su propio diagnóstico, el paquete de políticas y

estrategias planteadas por el BM no apunta en esa dirección. El "mejoramiento" de la educación como consigna no puede ser sino una consigna para el corto plazo, el primer paso de una estrategia destinada a esa transformación de fondo que reclaman los sistemas educativos y la educación de los países en desarrollo.

De hecho, las prioridades dictadas por la lógica económica parecen no coincidir con las prioridades que supondría la construcción de un modelo educativo genuinamente centrado en la calidad y la equidad, comprometido con el aprendizaje y su mejoramiento. Esto supone un enfoque sistémico de lo educativo, una visión de largo plazo, una estrategia de cambio mucho más radical que lo que el BM parece dispuesto a sustentar y respaldar. Implica revertir, antes que reforzar, las prioridades y los énfasis tradicionalmente asignados dentro del sector educativo, poner la escuela efectivamente en el centro, partir de ella más que "aterrizar" en ella, contar con los maestros como los interlocutores y los actores privilegiados de la reforma educativa79. _____________________

79. El siguiente testimonio de la Secretaria General de la CTERA (Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina) sintetiza con lucidez, a nuestro juicio, lo que es el sentir de millones de maestros y maestras hoy en día, cuando menos en América Latina: "Yo quiero una teoría que se adapte a la realidad. No quiero que la realidad se adapte a una teoría elaborada en un escritorio. Quiero la capacidad de un ministerio de interpretar la realidad que viven los docentes argentinos y la escuela argentina y ofrecer una propuesta en base a esa realidad para llegar a la transformación necesaria del sistema educativo. Los docentes queremos cambiar la escuela. Pero queremos ser partícipes de ese cambio. No queremos ser ejecutores de un cambio decidido sin la menor participación de los ttrabajadores de la educación ni de las organizaciones que representan a los trabajadores. [...] Lo que los maestros tienen hoy es una mezcla de temor, preocupación e inseguridad [...] Y parte de esta incertidumbre hace que los maestros ingresen a la escuela o a la capacitación con más miedo que certezas sobre la función que tienen que cumplir dentro de la escuela" (Marta Maffei, en Novedades educativas, Nro. 57, Buenos Aires, septiembre 1995).

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Por lo pronto, estudios y evaluaciones de rendimiento escolar realizados en tiempos recientes en las diferentes regiones del mundo (Carrón y Govinda, 1995; Deblé y Carron, 1993; De Grauwe y Bernard, 1995; Filp, 1994; Gatti, 1994; Heneveld, 1995; Lorfing y Govinda, 1995; Prawda, 1993; Wright y Govinda, 1994) indican que las políticas, estrategias y proyectos destinados a mejorar la calidad de la educación, varios de ellos puestos en marcha a fines de la década del 30, aún no se traducen en un mejoramiento de la calidad del aprendizaje, terreno en el cual habrá de juzgarse, por último, su validez y su eficacia.

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3A La educación según el banco mundial