4. CAMBIOS INSTITUCIONALES

Los profundos cambios institucionales que se están produciendo aescala global van desde la redefinición de conceptos hasta la creaciónde un nuevo marco teórico (la Nueva Economía Institucional). En estanueva acepción, los conceptos de instituciones y organizaciones que enmuchas ocasiones habían sido utilizados como sinónimos dejan deserlo. Por instituciones se entiende el conjunto de reglas formales(constituciones, leyes, contratos, procedimientos internos específicos,etc.) e informales (valores y normas) y sus mecanismos de ejecuciónque inciden sobre el comportamiento de los individuos en una socie-dad, y por organizaciones, el conjunto de actores que persigue colec-tivamente unos objetivos comunes (North, 1990).

Las interacciones entre las instituciones y las organizaciones estánen la base de los cambios institucionales. Frente a la tradicional pre-ponderancia de las instituciones, en la actualidad están apareciendodistintas organizaciones que, a través de actuaciones más o menos for-males, pretenden cubrir aquellos espacios no cubiertos o cubiertosinsuficientemente por las primeras.

Los principales cambios que se están produciendo en el ámbitoinstitucional europeo son, por un lado, la emergencia de nuevas for-mas de interrelación entre distintos niveles administrativos y porotro, la aparición de nuevos actores. La pérdida de poder y la limita-ción del margen de maniobra de los Estados miembros motivada porla obligatoriedad de respetar los Acuerdos y Tratados, tanto europe-os como internacionales y por la emergencia de nuevas administra-ciones de nivel inferior al estatal, que cada vez reclaman más poderdecisor y económico, están originando la redefinición del marco derelaciones intergubernamentales. Como consecuencia más inmediatase aprecia una, cada vez más patente, pérdida de poder y de capaci-dad de control de las instituciones nacionales frente a las internacio-nales y locales.

En el ámbito local, el diferente protagonismo que la política dedesarrollo rural europea reconoce a las distintas escalas de toma dedecisión obliga a interactuar entre todas ellas, está provocando ajustesen algunos procesos de toma de decisión y está obligando a reconocerla existencia de nuevos actores intermedios. La nueva situación com-porta el reto de compatibilizar intereses y objetivos entre los distintosniveles administrativos y de generar una cultura que, hasta ahora, haestado ausente del escenario administrativo.

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También se observan transformaciones en la actitud individual ycolectiva de las organizaciones presentes en la sociedad rural europea:

q A nivel individual, los cambios más relevantes derivan del cre-

ciente protagonismo de los actores, que han pasado de aceptar pasiva-

mente políticas y estrategias de desarrollo descendentes para sus terri-

torios, a adoptar un papel activo en el diseño y gestión de estos proce-

SOS.

q A nivel colectivo, la puesta en relación de estos actores dentro deestructuras de cooperación y de redes de actores está canalizando lasaspiraciones de estos agentes y desencadenando una dinámica endóge-na. La importancia de estas acciones colectivas deriva de que para quelas dinámicas endógenas puedan nacer y tener continuidad necesitanalcanzar una masa crítica, es decir, contar con el apoyo de un mínimode fuerzas vivas de la sociedad rural.

La intersección entre ambos movimientos pasa por flexibilizar lossistemas de representación, por eliminar estructuras y jerarquíasdenostadas, por rediseñar las relaciones entre los distintos agentes ypor combinar las capacidades y habilidades de los mismos.

El análisis de los movimientos de descentralización y democratiza-ción dentro de las estructuras jerárquicas tradicionales y del nuevopapel de los agentes informales articula este epígrafe. En lo que siguese van a analizar: 1) los procesos de descentralización político-admi-nistrativa a nivel institucional que están trasladando los lugares dedecisión de algunas políticas hasta el nivel local; 2) las nuevas forma-ciones sociales que incrementan la importancia del papel de los acto-res locales en los procesos de desanollo endógeno y favorecen la apa-rición de redes organizacionales y 3) la contribución de las estrategiasde desarrollo rural a la profundización de la democracia y la gober-nancia a nivel local.

4.1. Emergencia de nuevas formas de relación polífico-administrativa

Tradicionalmente, el Estado ha sido el encargado de la puesta enmarcha de acciones de desarrollo en los distintos territorios. Su auto-ridad, basada en su legitimidad y sus competencias, en las estructu-ras democráticas que lo sustentan, en su capacidad de reglamentar, ensu acceso a las fuentes de información, en su poder de inversión y ensus atribuciones, le ha dado la supremacía en la tutela de estos pro-

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cesos. Sin embargo, en la actualidad se asiste a una serie de movi-mientos descentralizadores que buscan acercar el poder y la toma dedecisiones a la escala locah°. Este desplazamiento centrífugo de res-ponsabilidades busca que, aunque las políticas sean dictadas a nivelnacional o incluso supranacional, la aplicación de las mismas en elterritorio utilice vehículos más próximos a los ciudadanos y a susproblemas, en un intento de conseguir una mayor eficacia, una mejorcorrección de los desequilibrios y una mayor adaptación a las nece-sidades concretas.

Los procesos de descentralización del Estado están trasladando alos ámbitos locales una responsabilidad y unas competencias crecien-tes. Ello supone un gran reto tanto para el nivel estatal como para lascomunidades locales, ya que les obliga a crear un nuevo marco denegociación y concertación para el que, en muchos casos, no están pre-parados. El mayor desafío en esta nueva dinámica es el cambio en lasistemática de definición e implantación de políticas.

El fracaso de las lógicas descendentes en la implantación deestrategias de desarrollo ha llevado a proponer estrategias ascenderi-tes y basadas en el establecimiento de partenariados entre el sectorpúblico y el privado. El enfoque ascendente permite reconsiderar lasrelaciones con el territorio y reconocer las especificidades de cadaespacio, gracias a: a) su enfoque territorial; b) su énfasis en la movi-lización de los recursos humanos y naturales endógenos; c) la bús-queda de la participación de la población en todas las etapas del pro-ceso de desarrollo; d) la integración sectorial y e) la cooperaciónentre todos los sectores implicados (O'Cinnéide, 1992). Aunque, ini-cialmente este tipo de estrategias no han tenido mucho apoyo insti-tucional (prueba de ello es la escasez de fondos financieros de quedisponen, en relación con los existentes para las políticas descen-dentes), cada vez es más evidente la necesidad de potenciar este tipode iniciativas".

El análisis conjunto y la experiencia en la implantación deambos tipos de estrategias han mostrado que los mismos no debenser excluyentes (Ramos y Delgado, 2002). Los procesos actuales de

°° EI principio de subsidiariedad adoptado por la Unión Europea en la Reforma de

los Fondos Estructurales de 1988 es fiel exponente del citado fenómeno.°' EI enfoque dado por la UE a la iniciativa LEADER muestra la voluntad de la

Comisión Europea de avanzar en este sentido.

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desarrollo rural buscan insertarse en una doble dialéctica integrado-ra de ambos movimientos'': el exógeno, descendente, con sus pro-cedimientos administrativos y su transferencia de conocimiento yfondos desde el nivel central; y el endógeno, ascendente, enraizadoen una historia y un territorio determinados, y conducido por unadinámica interna de valorización de los recursos locales. No existenacciones locales sostenibles que sean puramente exógenas o endó-genas; globales o sectoriales. Todas combinan en diferentes gradoslos procesos descendentes y las iniciativas ascendentes, el enfoquesectorial y la visión global. La intersección de ambos movimientosy enfoques perfilan y dan forma al juego de los diferentes actores, alos medios y las estrategias que despliegan, a las dinámicas socialese institucionales que suscitan, o que les son suscitadas, y a los prin-cipales resultados obtenidos. Sin embargo, este proceso no se desa-rrolla sin escollos, ya que han de superarse reminiscencias históri-cas en la concepción del desarrollo y conflictos de intereses entre lasadministraciones y los agentes locales.

Los principales cambios de orientación para integrar las lógicas deplanificación y gestión propuestas se tienen que dar en los planos ins-titucional y técnico. Los cambios institucionales pasan por la creaciónde estructuras más flexibles, con una mejor coordinación horizontal yterritorial y capaces de integrar las actuaciones de los distintos niveles.El papel de las instituciones centrales debe ser el de definir un marcopolítico°' que permita el surgimiento y el funcionamiento de las inicia-tivas de desarrollo endógeno y asegure la flexibilidad necesaria paraacoger las especificidades regionales. Este marco descentralizado debepermitir el establecimiento de partenariados en los que las organiza-ciones funcionales (top-down) y los intereses sectoriales estén parita-riamente representados. Para ello, son fundamentales el fortalecimien-to de las competencias y la concentración de responsabilidades en el

'z Marsden (1998) denomina a esta nueva forma de abordar los procesos de desa-rrollo 'la tercera vía' del desarrollo rural (third way), haciendo referencia a las implica-ciones de esta terminología tan usada a nivel político en el Reino Unido y que busca inte-grar una economía orientada al mercado con una política de redistribución social.

" Buller (2000) señala que la nueva situación institucional hace inevitable el cam-bio del clásico 'Estado-providencia' a un 'Estado-partenaire' capaz de establecer coali-ciones con la escala local que fortalezcan un nuevo enfoque de intervención pública, enel que la transferencia de competencias al nivel local, implique no sólo una descentrali-zación del poder sino una verdadera corresponsabilidad en la gestión y planificación.

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nivel local°° y la existencia de una estructura de comunicación fluida yde doble vertiente entre ambos niveles. '

En el plano técnico, es necesario mejorar la formación y las capa-cidades entre los responsables administrativos y entre la población.Entre la población hay considerables carencias de las competenciasnecesarias para abordar estos procesos, como se verá en el siguienteepígrafe. Entre los funcionarios y responsables administrativos seaprecia una marcada tendencia a mantener el status quo, así como unaresistencia a delegar parte de sus competencias en otras agencias uorganismos no institucionales de desarrollo (Wenger, 1982). Los nece-sarios cambios de mentalidad y de parámetros de funcionamiento noestán exentos de dificultades. Entre ellas se pueden mencionar:

1. El reflejo defensivo de los funcionarios que acostumbrados a sushábitos y a sus competencias sectoriales precisas rechazan esta nuevalógica.

2. La tendencia a controlar el proceso por parte de las administra-ciones locales (las mismas han de jugar un papel activo en las estrate-gias ascendentes pero respetando el insustituible papel de la iniciativaprivada y de la sociedad).

3. La dificultad de establecer partenariados paritarios, debido a ladiferencia de poder entre los socios que hace que, a veces, estos parte-nariados sean más una forma de legitimar la adopción de políti ĉasascendentes que una verdadera articulación entre actores públicos yprivados.

4. El peligro de sobrevalorar las capacidades y competencias de laescala local que puede conducir a aumentar su grado de aislamientofrente a las crecientes presiones de la globalización.

5. La entrada en juego de nuevos actores que obliga a redistribuirel poder (la ganancia de poder de los grupos locales signifca la pérdi-da del mismo en otros niveles).

^ Estos cambios requieren una profundización en la cultura democrática y de ges-tión del nivel local. En concreto, en el funcionamiento de las administraciones locales seaprecia que desde el punto de visto político es muy atractivo el recibir un incremcnto decompetencias, pero desde el punto de vista de la gestión se hace patente la notable faltade capacidad administrativa y de recursos para cofinanciar y gestionar políticas efecti-

vamente.

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6. La dificultad de establecer el status legal del partenariado hori-zontal, su legitimidad y su representatividad ante los distintos esta-mentos oficiales45.

A pesar de las dificultades señaladas es evidente la importancia deincrementar el poder de decisión y actuación de la escala local comoúnica manera de atraer a aquellos actores más directamente implicadose interesados en la solución de los problemas concretos. A ello ha deunirse el trabajo conjunto con los representantes institucionales paragarantizar la legitimidad y democracia del proyecto. Para lograrlo esneceĉario flexibilizar el acceso a la información; introducir nuevas for-mas de trabajo; reconocer la capacidad de actuación de los actoreslocales y eliminar las barreras existentes para, en definitiva, facilitar laemergencia de nuevas iniciativas. En este sentido el establecimiento departenariados entre los sectores público y privado favorece la conver-gencia de las actuaciones, permite difundir la información y frena latendencia a seguir lógicas sectoriales o administrativas de carácter res-tringido. Así, aparecen nuevas formas de coordinación y resolución deconflictos entre distintos grupos de intereses.

4.2. EI nuevo rol de los actores sociales

La toma de conciencia de los actores locales sobre su importanciacomo agentes estratégicos está originando un cambio de posiciona-miento de la sociedad rural. Como resultado aparecen una serie deacciones sociales ascendentes y globales (conciernen tanto a la organi-zación de las actividades económicas, como a la gestión del espacio, losmodos de relaciones sociales o la identidad cultural) (Houée, 1992).

Ante los nuevos roles que exigen las estructuras participativas y losprocesos ascendentes se pueden identificar tres tipos de actores: 1)

" En relación con esta última cuestión hay abierto un amplio debate en torno a losinterrogantes que plantea la transferencia de recursos económicos, competencias y poderde decisión desde la UE o los Estados miembros a unos grupos de desarrollo, cuya com-posición y normas de funcionamiento en muchos casos son arbitrarias y no sometidas alos controles propios de las administraciones, y que además se superponen, ignorando alas autoridades locales democráticamente elegidas y legitimadas para ejercer este tipo defunciones (Shortall y Shucksmi[h, 1998; Ray, 1999b).

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actores económicos (asociaciones de empresarios, organizaciones pro-fesionales, entidades financieras...); 2) actores socioculturales (asocia-ciones, organizaciones de voluntariado, sindicatos...) y 3) actores ins-titucionales (autoridades locales, entidades gubernamentales, respon-sables administrativos...). La generación de estrategias sosteniblesexige la interacción de estos tres grupos: lo económico ha de abrirse alo cultural y ambos a lo político, trabajando todos ellos por el futurocomún de su territorio.

A estos actores, tradicionalmente presentes en la sociedad localse unen, hoy día, un nuevo conjunto de actores (especialmente enlos países en vías de desarrollo o en las economías en transicióndemocrática del Este de Europa) que aumentan la legitimidad delos procesos. Se trata de la implicación de la sociedad civil a tra-vés de actuaciones de tipo voluntario como ONG's, asociaciones desolidaridad internacional, redes transnacionales, etc., que presio-nan para que los proyectos de desarrollo profundicen en los proce-sos democráticos e incorporen la visión del territorio y de sus habi-tantes (Bessis, 1997). Estos movimientos asociativos, conocidoscomo tercer sector, son cada vez más poderosos y estructurados ytienen una más que notable capacidad de influencia (Bucek ySmith, 2000).

Los programas de desarrollo rural buscan que los grupos socialesque componen la población se impliquen en la expresión de sus pro-blemas y en la búsqueda de soluciones. La participación de la pobla-ción local garantiza la movilización de los recursos endógenos y favo-rece la implicación de los actores locales en el proceso. Así, la partici-pación se transforma no sólo en un medio, sino en un fin del desarro-llo rural (Lowe et al., 1997). Inicialmente, la población suele estarpoco motivada, su percepción de la situación o del futuro suele sermuy local o sectorial y bastante alejada de lo que realmente persiguenlas iniciativas de desarrollo rural. Aunque haya grupos que por sumayor dinamismo o mejor conocimiento del tema lideren el proceso,hay que hacer una difusión o puesta en escena en la zona, que permitala implicación de todos los actores presentes y que obligue a la pobla-ción a salir de los caminos balizados de sus prácticas habituales. Paraconseguir este desarrollo es imprescindible la sensibilización, dinami-zación y participación de las comunidades locales en todas las etapasdel proceso.

Sin embargo, para poder realizar las tareas de análisis, diagnóstico,elaboración, implantación y evaluación de las estrategias necesarias en

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la zona es necesario contar con la necesarias capacidades^. Las inicia-tivas de éxito dependen de la habilidad de la población rural para cam-biar sus actitudes y romper el secular círculo de la dependencia, parapasar de considerarse 'víctimas' a considerarse responsables de su futu-ro. Para ello, se están implementando nuevas estrategias de implica-ción de la población, conocidas como capacity building, communityleadership, empowerment, etc.

La literatura anglosajona denomina `capacity building'" al proce-so de fortalecimiento del conocimiento, capacidades y actitudes de lapoblación de manera que sea capaz de asegurar un desarrollo establede su territorio' (Mannion, 1996). La importancia de la existencia deestas capacidades radica en la necesidad de que cada zona construyauna estrategia a su medida, ya que no existe un único camino para eldesarrollo. La Comisión subraya `la necesidad de promover de todaslas formas posibles la adquisición de capacidades para el desarrollosostenible de las áreas rurales y en particular de aquellas iniciativasprivadas que se integren satisfactoriamente en los mercados globales `(Comisión Europea, 1996). Es necesario dotar a los emprendedores dela asistencia técnica, el asesoramiento financiero, la información etc.,necesarios para abordar la diversificación de la economía rural4e.

El empowerment puede ser considerado como un paso más, ya queimplica pasar de una participación nominal a una participación real yefectiva en la estrategia. En el contexto del desarrollo rural, empower-ment, no se refiere a desafiar las ideas, instituciones o estructurasdominantes, sino a desarrollar la capacidad de los individuos parainternalizar una nueva cultura que aboga por el desarrollo de capaci-

^ En el escenario rural, distintos actores compiten por unos recursos escasos y losresultados de las interacciones generadas son impredecibles debido a las particularida-des de cada situación y de cada grupo de actores. EI margen de maniobra disponible paracada actor es un punto clave. Las relaciones de poder y las condiciones socioeconómi-cas condicionan el rango de acciones que pueden ser realizadas y restringen las oportu-nidades de los actores individuales que ven limitada su capacidad de actuación en fun-ción de las interacciones con los demás grupos (Engberg-Pedersen, 1997).

" Este término es traducido al castellano por algunos autores como 'capacitaciónpara el desarrollo' o'adquisición de capacidades'.

^ En este sentido, el éxito de los procesos de desarrollo en áreas rurales cada vez vaa estar más condicionado por la existencia de un capital humano específicamente for-mado en esta materia y capaz de adaptarse a las nuevas demandas y retos que la ausen-cia de un paradigma contrastado en desarrollo rural plantea (Ramos y Delgado, 2000).

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dades como la única forma de contrarrestar el colapso de la economíalocal y el declive de las áreas rurales. En este proceso, la existencia delíderes locales capaces de vencer las resistencias iniciales de la pobla-ción y de articular el entramado de recursos y relaciones locales en unproyecto de futuro, se considera un factor clave.

Los principios filosóficos anteriores han sido claramente incorpo-rados en la actual concepción institucional del desarrollo rural.Expresiones tales como `la población es lo primero' (putting people

first) (Cernea, 1990), 'desarrollo desde abajo' (development from

below) (Oakley y Marsden, 1984) o la defensa de la `participación

popular en la toma de decisiones para el desarrollo' (OCDE, 1990),forman parte del acervo vigente en este tipo de actuaciones49

Dentro de los procesos de incorporación de nuevas capacidades enlos territorios rurales, se considera fundamental el disponer de meca-nismos de conexión tanto internos como externos que conduzcan a lainserción en redes de distinta naturaleza. Estas redes abren nuevas for-mas de organización, estimulan la creación de vínculos entre indivi-duos y entre colectivos, permiten mayor flexibilidad y pueden contri-buir al posicionamiento de las áreas rurales al permitirles alcanzar elpoder de presión y la masa crítica necesarios.

Muchas de estas redes no son formales sino que se basan en aspec-tos como confianza mutua, contacto entre los actores, lazos sociales,sistema de valores compartidos, etc. y están contribuyendo a incre-mentar el capital social de las áreas rurales. Pero estas redes no sonúnicamente de naturaleza social. En la medida en que el grado de sub-desarrollo está relacionado con la desconexión de los sistemas de pro-ducción y relación cabría decir que la integración de los territorios enredes ofrece elementos de re-conexión y de re-vitalización. Las nuevasrelaciones que se crean entre actores están permitiendo a muchas zonasrurales establecer vínculos entre sus territorios y los principales cen-tros de actividad económica y de toma de decisiones.

Como señala Esparcia (2000), los programas de desarrollo rural dela UE están permitiendo la creación de redes, tanto nacionales como

" En este cambio de ac[itud se aprecian las presiones provocadas por la necesidad

de que los fondos públicos destinados al desarrollo de áreas rurales sean usados eficien-temente, es decir que se busque maximizaz los beneficios económicos, sociales, cultura-

les y ambientales en las zonas en las que son aplicados, y para ello, la implicación de losactores locales es absolutamente imprescindible.

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internacionales, que no sólo están actuando como grupos de presión,sino que además se están legitimando como interlocutores en la nego-ciación con las administraciones públicas. Todas estas razones están enel origen de la importancia y las nuevas posibilidades que se estánabriendo en los territorios rurales.

El conocimiento y utilización de estas capacidades son esencialespara permitir a la población abrirse a nuevas actitudes de cambio yestar motivada para alcanzar un nivel de preparación que le permitaconseguir el máximo potencial de desarrollo de su zona (Gannon,1998; citado en Herbert-Cheshire, 2000).

En definitiva, el nuevo papel de los actores está conformando unanueva realidad en la que el gobierno de las áreas rurales se articuladentro de una lógica multidimensional (Marsden y Murdoch, 1998) yen la que la participación de la población y su capacidad para crear par-tenariados y redes de interconexión se consideran fundamentales.

4.3. Contribución de los programas de desarrollo rural a laprofundización de la democracia y a la emergencia de nuevasformas de "gobernancia"

La necesidad de establecer nuevos pactos entre actores sociales ypolíticos está obligando a los territorios rurales a progresar en el obje-tivo democracia, además de mejorar la legitimidad social (y por tantola aceptación colectiva) de las políticas que los protegen. Se puedeentender por profundización de la democracia cualquier a ĉción o ini-ciativa que tenga por objetivo incrementar el grado de intervención deuna población en la toma de decisiones que realizan las administracio-nes. En la medida en que la nueva política de desarrollo rural propiciala participación de las comunidades rurales en la definición de susobjetivos, se está dando pie a que esta población interfiera, en el buensentido de la palabra, en la cadena de toma de decisiones que condu-cen a los objetivos de la política económica y social. Un paso más es,la ya citada, creación de redes, que individualmente tienen una peque-ña capacidad de aportación a la democracia, pero que unidas incre-mentan su masa crítica y su capacidad de influir en niveles superiores.

La creciente incorporación de los actores locales a los procesos dedesarrollo está teniendo una particular significación en la incorpora-ción de nuevas formas de democracia en los procedimientos de gobier-no local. Tradicionalmente, la democracia ha sido una democracia

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representativa, basada en los representantes institucionales, elegidospor sufragio y responsables del gobierno y de la toma de decisiones anivel municipal. La efectividad de esta representación está siendofavorecida por los procesos de descentralización y de toma de decisio-nes a nivel local.' Sin embargo, Bucek y Smith (2000) distinguen otras dos formas departicipación democrática a nivel local que incluyen más directamen-te la participación de la sociedad: la democracia directa y la democra-cia participativa. La democracia directa se refiere a la toma de deci-siones con valor formal por parte de los ciudadanos a través de refe-réndum, asambleas de ciudadanos, etc. La democracia participativaincluye aquellos procesos en los que los ciudadanos se implican yexpresan su opinión en distintos temas relacionados con el gobiernolocal, aunque sin que la misma sea vinculante en la toma de decisionesfinal. Ray (1999b), por su parte, defiende la existencia de una demo-cracia representativa y una democracia participativa, pero da un pasomás en el enfoque de la democracia directa, al hablar de una democra-cia deliberativa (deliberative democracy) en la que los ciudadanos através de un debate racional en asambleas podrían deiinir y elegir 'elcamino de desarrollo' (path of development) que desean para su terri-torio. Este último tipo de democracia es el que se busca generalizar enlos procesos de desarrollo rural propiciados por la UE.

La apertura de las instituciones democráticamente elegidas a laparticipación de la población refuerza su accesibilidad y fuerza a lasociedad local a trabajar con los políticos de una manera más sistemá-tica. Esto tiene un importante papel en el incremento de la participa-ción efectiva y en el establecimiento de estructuras informales y des-centralizadas que actúan como nodos de interacción entre el nivel ins-titucional y el local. Para que este incremento de la democracia sea reales importante hacer un especial hincapié en la incorporación a estasestructuras de los grupos más marginados. La presencia de todos loscolectivos contribuye a reforzar las garantías de pluralismo, reconoci-miento y auto-gobierno y evita la manipulación de estas estructuraspor parte de determinados grupos de interesesso

50 La existencia entre la población de los procesos citados de capacity building, com-

munity leadership, empowerment, etc. es muy significativa a la hora de interpretar el refor-zamiento de la democracia a escala local ya que el éxito o fracaso de las iníciativas de desa-

rrollo es a menudo explicado por la presencia o ausencia de una cultura de participación.

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Sin embargo, estos procesos emergentes de democratización noestán exentos de riesgos o de obstáculos. Entre ellos se pueden desta-car: a) la débil tradición de implicación de la población en el gobiernolocal; b) la ausencia de una cultura de pluralismo democrático, de par-ticipación o de libertad de expresións'; c) la presencia de grupos deintereses poderosos y perfectamente asentados en las estructuras depoder local; d) los obstáculos para los grupos marginales que normal-mente no disponen ni del tiempo ni de la formación o informaciónnecesarias para implicarse5', o e) el desencanto existente en la pobla-ción, ante la escasa repercusión que muchas de sus actuaciones hantenido en el pasado. A ello, se unen las reticencias entre las institucio-nes de democracia representativa, legítimamente elegidas, a compartirel poder y la capacidad de gestión con unas instituciones de democra-cia participativa que no están sometidas a controles de transparencia,responsabilidad (en el sentido de obligación de rendir cuentas) o efi-cacia.

En los procesos de profundización de la democracia a nivel local,recientemente está emergiendo un nuevo concepto: la gobernancias'.Este concepto designa un estilo de gobierno en el que los límites entrelos sectores público y privado se desdibujan (Stoker, 1996; citado enGoodwin, 1998) y ambos sectores tienen responsabilidades en elgobierno de la sociedad. El término no es un sinónimo de gobierno (enel sentido de instituciones formales y estructuras del estado), sino quees un concepto más amplio que incluye dinámicas como el proceso detrabajo común de las organizaciones gubernamentales y no guberna-mentales, la forma en que se distribuye el poder político dentro y fueradel Estado o la emergencia de movimientos colectivos supranaciona-les que presionan para conseguir objetivos a nivel mundial.

Hoy día, está ampliamente aceptado que la forma en que se 'gobier-ná (en sentido amplio) una zona es crucial en su desarrollo económi-co y social. Sin embargo, los procesos de centrifugación de poder hacia

51 A pesar del discurso oficial de los gobernantes y las administraciones sobre lanecesidad de que la población local se haga cargo del desarrollo de su zona, la realidades que difícilmente ponen en marcha los mecanismos y la-asistencia necesaria paraincrementar las posibilidades de éxito de esta acción local (Wilkinson, 1992).

'' Hay evidencias de que los más necesitados de las áreas rurales no son aquellos quesuelen participar en las estrategias de desarrollo (Storey, 1999).

v Este térrnino proviene del inglés govemance, y es traducido por algunos autores comogobemancia y por otros como gobemanza. En este trabajo se utiliza la primera traducción.

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la escala supranacional, o incluso global, y hacia la escala local estánobligando a definir nuevas formas de gobierno, flexibles y capaces deadaptarse a esta situación sin precedentes. El objetivo no es sustituir laacción legislativa y de gobierno sino revalorizarla aumentando su legi-timidad, mediante la mejora de los procesos decisorios y la implica-ción de los ciudadanos en la toma de decisiones.

En muchos ámbitos se aprecia un gran desencanto y desconfianzade la sociedad hacia las instituciones. La gobernancia pretende prove-er de un nuevo marco de relaciones que reconozca las interconexionesentre gobierno, sociedad civil y economía. Gobernar un mundo cadavez más complejo requiere una creciente interdependencia de un ele-vado rango de actores, cada uno de los cuales puede aportar un con-junto específico de habilidades y recursos al partenariado.

Los principales procesos interconectados que han llevado a lanecesidad de establecer cambios en el gobierno de la sociedad sonsegún Goodwin (1998):

1. La crisis del modelo keynesiano del bienestar que en las áreasrurales ha ido aparejada al declive de la agricultura como sector eco-nómico y como fuente de poder político. En la actualidad emergennuevas formas de apoyo público (no provenientes únicamente delapoyo a la agricultura) que hacen que se cuestione el poder de las éli-tes agrarias y que nuevos colectivos defiendan su acceso al poder.

2. La emergencia de nuevas estructuras de gobierno basadas en ladescentralización como son las empresas públicas y otros tipos de enti-dades que proveen de servicios tradicionalmente dispensados por lasadministraciones públicas.

3. Las alianzas, coaliciones y partenariados establecidos por losactores locales que están transformando la estructura institucional degobierno.

Stoker (1996) señala que la articulación de nuevas estrategias degobierno viene presionada por: 1) la emergencia de un complejo con-junto de instituciones y actores que derivan, pero que van más allá, delgobierno; 2) la difuminación de los límites y responsabilidades degobierno; 3) la dependencia de poder en las relaciones entre las insti-tuciones y la acción colectiva; 4) la aparición de redes de actores autó-nomas y auto-gobernadas y 5) la capacidad de que se hagan cosas sinque el gobierno use o ejercite su autoridad. Ante esta cambiante situa-ción cobran una especial relevancia las nuevas herramientas y capaci-

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dades que se están desarrollando a nivel local, dada la necesidad deconducir y direccionar estos procesos, para lograr un desarrollo y unaparticipación efectiva de la población.

La gobernancia se concibe como un proceso interactivo entre dis-tintas organizaciones, de ahí que conlleve dificultades como el nego-ciar objetivos y agendas comunes o el aceptar que muchas de las accio-nes pueden no conducir a resultados definitivos. Para que los procesosde gobernancia sean efectivos es necesaria la existencia de 'ciudada-nos activos' y de 'corporaciones responsables', capaces de dejar delado sus intereses particulares y de trabajar juntos por un futurocomún. No obstante, esto no es garantía de éxito. Las tensiones entresocios y entre diferentes instituciones pueden causar fracasos en lagobernancia (que no tiene.porqué ser más efectiva que el mercado o elEstado en la solución de los problemas).

Estas nuevas formas de gobierno y gobernancia están siendo deespecial relevancia en áreas rurales. Los movimientos de descentrali-zación junto con la existencia de diferentes estrategias de desarrollo enmuchas de estas zonas están transformando el sistema de gobierno yestán dibujando un nuevo mapa institucional, en el que se ven impli-cadas un gran número de organizaciones tanto públicas, como privadaso de carácter voluntario.

En estos cambios tiene gran influencia el énfasis en el papel delpartenariado y en la importancia de la creación de redes que sobrepa-sen las estructuras formales de gobierno, que se desprende de la mayo-ría de las directivas oficiales europeas referidas al desarrollo de áreasrurales. No obstante, siempre subyace como uña debilidad el que loscomplejos sistemas de gobierno emergentes en los programas de desa-rrollo rural ascendente y participativo, carecen de la democracia, trans-parencia y obligación de rendir cuentas de los sistemas elegidos demo-cráticamente.

El contenido de este capítulo ha pretendido romper la visión mono-lítica de las áreas rurales y poner de manifiesto cómo, en la actualidad,se encuentran plenamente condicionadas por las tendencias de cambioglobales. Así, la interacción y las colisiones entre diferentes fuerzas yentre diferentes intereses están conformando nuevas concepciones de

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estos espacios que reclaman su lugar. La nueva ruralidad que emergede esta cambiante situación no está perfectamente definida, más bienes un concepto dinámico, en evolución. Los tópicos tradicionalmenteasociados a las áreas rurales pierden vigencia y, en su lugar, emergennuevas representaciones (unas reales y otras basadas en el imaginariocolectivo) que buscan consolidar su posición en el nuevo escenario deflujos y procesos.

En este escenario, la reactivación de estas zonas pasa por disponerde modelos de desarrollo capaces de responder a sus necesidades y porinstrumentos de política adecuados a las exigencias de evolución yprogreso. De ahí, que una vez puesta de manifiesto la situación actualde las áreas rurales, en el siguiente capítulo se va a analizar la evolu-ción del concepto y de los modelos de desarrollo, a través del análisisde las diferentes teorías, corrientes de pensamiento y enfoques pro-puestos por la Economía del Desarrollo. El objetivo es ver la adecua-ción de los modelos teóricos propuestos a la nueva ruralidad que estáemergiendo, y su coherencia con el nuevo contexto.

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Capítulo II

LAS TEORÍAS DEL DESARROLLO YEL DESARROLLO RURAL