4-Motohiro-2007-en Boadway y Shah_intergovernmental fiscal transfers_2007_español

Existen diferentes opiniones sobre las transferencias intergubernamentales. El área normativa de la economía pública aborda las fallas de la descentralización, como las externalidades fiscales y la desigualdad. Bajo este análisis las transferencias interre-gionales sirven como un medio para solucionar las fallas de la descentralización y al mismo tiempo preservan los beneficios de la descentralización (Boadway y Hobson 1993). Estas transferencias también pueden ser usadas para asegurar un estándar na-cional mínimo en servicios públicos básicos, como educación y salud, en donde la autoridad central ejerce como la autoridad con “poder de gasto”. La tarea básica en el diseño de las transferencias es “encontrar el precio correcto”, asegurándose de que los gobiernos locales aceptan completamente la responsabilidad de sus decisiones (Bird y Smart 2002). En este caso, se supone es que el gobierno actúa en busca de los intereses de sus habitantes. Por otro lado, la escuela de pensamiento de la cosa pública percibe que los go-biernos buscan su propio beneficio o son entidades de estilo Leviatán, que actúan en contra de los intereses de sus ciudadanos. Esta tendencia considera la competencia intergubernamental como un modo de controlar el poder monopolizador de los go-biernos en explotar a los ciudadanos. Bajo esta perspectiva, la descentralización es un modo de promover la competencia de modo que los impuestos y las tarifas bajan, del mismo modo que las empresas privadas en competencia reducen el precio de los bienes. Gracias a la naturaleza no benevolente de los gobiernos, las transferencias interregionales no incrementan el bienestar necesariamente. Estas transferencias sir-ven como un mecanismo de colusión entre las unidades gubernamentales en lugar de un mecanismo de coordinación, y pueden dar pie al surgimiento de una excesiva expansión del sector público. La teoría normativa de las transferencias intergubernamentales ignora los proble-mas políticos, y se concentra en la racionalidad económica para su uso. Sin embargo, es posible, y se observa en la práctica, que los gobiernos dirigen más fondos centra-les a regiones políticamente poderosas con la esperanza de asegurar sus votos. La

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Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas180

burocracia central y los ministerios pueden estar motivados para maximizar su pre-supuesto. La autoridad central puede abusar de su poder de gasto, inmiscuyéndose excesivamente en problemas locales y afectando la autonomía local. Los grupos de interés o los gobiernos locales pueden comenzar a participar en actividades de pre-sión política (lobby) para manipular la asignación de transferencias a su favor. En ese caso, las transferencias interregionales son usadas para financiar proyectos públicos cuyos beneficios se concentran geográficamente, pero cuyos costos son asumidos por toda la nación. Cuando existen relaciones fiscales jerárquicas, el gobierno central eventualmen-te puede verse obligado a rescatar las regiones endeudadas, yendo en contra de la responsabilidad fiscal de los gobiernos locales. Tales operaciones de salvamento fi-nanciero pueden no ser necesarias constitucionalmente, pero, por otro lado, reflejan las presiones políticas. Los residentes locales pueden no tener deseos de monitorear y disciplinar a sus gobiernos locales cuando perciben que el gasto local no viene de sus propios bolsillos sino que es pagado por alguien más. Finalmente, la ejecución de política económica de cualquier tipo es finalmente un asunto político. Según Inman (1988), la teoría normativa de las transferencias intergubernamentales no ofrece una explicación satisfactoria de los programas de transferencia de los Estados Unidos que hacen muy poco por internalizar los efectos de diseminación u ofrecer respaldo fiscal a las regiones de ingreso bajo o con pocos recursos. Bajo estas circunstancias, un modelo de economía política hace un mejor trabajo, eso no significa que el análisis económico de las transferencias sea irrelevan-te, pero hay que entender que las consecuencias económicas de transferencias mal diseñadas y con motivaciones políticas pueden ser negativas para la economía. El reto es evitar generar un daño secundario en busca de los objetivos políticos (Bird y Smart 2002). Este capítulo revisa los modelos de economía política de las transferencias, exa-mina las transferencias intergubernamentales e interregionales que podrían ser ofrecidas directamente a los habitantes desde el gobierno central. El capítulo no es puramente positivo, también se examinan las consecuencias normativas que surgen del equilibrio político y económico analizado. Se debe hacer una distinción importante entre los aspectos normativos y po-sitivos de las transferencias interregionales. El análisis normativo examina cómo las transferencias deben ser ofrecidas para promover la eficiencia y la equidad, sin considerar elementos de economía política. El análisis positivo describe cómo las transferencias surgen como una consecuencia de la economía política de las deci-siones e interacciones entre las partes interesadas. Los dos tipos de análisis no son necesariamente iguales. Algunos afirman que la disponibilidad política debe ser incluida en el análisis normativo si se quiere que las recomendaciones de política sean aprobadas e implementadas mediante el proceso político. Este capítulo no examina el papel de las conclusiones del análisis de la cosa pública en la economía


La economía política de transferencias interregionales 181

pública normativa, éste es un tema que es tratado en otras publicaciones (Boadway 2002). Por el contrario, el capítulo estudia la economía política de las transferen-cias interregionales, tomando una aproximación positiva y evaluando el equilibrio resultante de la perspectiva normativa convencional. Por eso se estudian las “reglas del juego” o la estructura institucional que limitan las decisiones de las entidades participantes. Es importante señalar que para que las recomendaciones normativas se cumplan, se deben presentar varias condiciones:

• El gobierno central debe ser benevolente en buscar el bienestar social. Su benevo-lencia puede surgir del supuesto de que existe un acuerdo institucional, como una democracia que funciona bien, que funciona como un mecanismo disciplinario para asegurar que el gobierno actúa en busca del interés de los ciudadanos.

• El gobierno central debe actuar como una sola entidad cuando toma decisiones. Debe ser capaz de coordinar las políticas centrales que gobiernan los impuestos, los bienes públicos y la redistribución intergubernamental e interpersonal, con el fin de cumplir un solo objetivo.

• El gobierno central debe poseer control jerárquico sobre los gobiernos de nivel inferior y control exclusivo sobre los instrumentos de política centrales. En al-gunos países, el gobierno central debe consultar a los gobiernos de nivel inferior sobre las políticas que los afectan. Adicionalmente, si una región no confía en el gobierno central, puede separarse de la nación. La posibilidad de una separación limita al gobierno central en diseñar las transferencias interregionales.

• El gobierno central debe estar en capacidad de comprometerse a cumplir sus políticas.1

Este capítulo examina las consecuencias que surgen cuando alguna de estas condiciones no se cumplen. El capítulo está organizado de la siguiente manera. La siguiente sección examina los gobiernos que buscan su propio interés y la competen-cia política. Comienza analizando el efecto de flypaper effect que está asociado con la motivación egoísta de los gobiernos locales, antes de analizar los motivos egoístas del gobierno central. La segunda sección examina las políticas oportunistas y el compor-tamiento explotador de renta que surge de la naturaleza fragmentada del gobierno central. La tercera sección ilustra las transferencias, analizando la negociación inter-gubernamental y la amenaza de que la nación se divida. La cuarta sección examina el problema de restricción flexible y retención asociado con los problemas de compro-

1 Adicionalmente, el gobierno central debe ser racional y poseer conocimiento adecuado e informa-ción. En este capítulo, se asume que el gobierno central es racional, aunque su racionalidad puede ser controvertida.



miso y cumplimiento. La última sección examina las reformas institucionales para poder manejar el aspecto político de las transferencias.

Motivación política y la competencia política

Esta sección estudia las razones para el comportamiento del gobierno central y local. En primer lugar, se muestra cómo el proceso político local crea anomalías en las transferencias intergubernamentales, un fenómeno conocido como flypaper effect. En segundo lugar, se analiza cómo las transferencias interregionales pueden reflejar movimientos tácticos de parte de gobiernos que maximizan la votación en lugar de sus intereses ideológicos o de equidad.

El efecto “papel pegajoso”

Si los votantes regionales tienen soberanía completa mediante preferencias con solo un máximo (flypaper effect), que hacen que el votante medio sea el voto pivote, la par-ticipación de este votante en una transferencia se convierte en un activo transferible y que puede ser usado para propósitos públicos o privados y puede ser incluido en su ingreso total. La respuesta a un incremento en las transferencias sería similar a la respuesta a un incremento en el ingreso privado (Bradford y Oates 1971). Cualquier desviación de esta predicción puede reflejar el hecho el que las decisiones locales de política no se determinan según las preferencias del votante medio, sino que reflejan el comportamiento egoísta del gobierno local que busca su propio interés. La descentralización fiscal puede disciplinar a los políticos locales que buscan su propio interés y hacerlos actuar a favor de sus ciudadanos, promoviendo la com-petencia interregional.2 La descentralización puede diseminar el comportamiento “votar con los pies” y “competencia según punto de referencia” (comparaciones de desempeño), motivando a los políticos locales a actuar en busca del interés de sus electores. La competencia no altera los objetivos de los políticos (es decir, reelección o la maximización de los beneficios políticos); pero ahora cumplir con las necesi-dades de los ciudadanos se convierte en el medio para lograr tales objetivos. Induce a los políticos a comportarse de manera benevolente, aunque este comportamiento no esté en su naturaleza. Para que la competencia tenga un efecto disciplinario, los ciudadanos deben conocer los costos del gasto público local, de modo que la asigna-ción de responsabilidades fiscales es esencial para que la descentralización fiscal sea exitosa.

2 En este capítulo, la competencia se considera un mecanismo disciplinario que promueve la eficien-cia, no un mecanismo de pedir prestado al vecino.



Las transferencias intergubernamentales pueden introducir diferencias entre los beneficios y los costos, como lo señalan Bird y Smart (2002), las personas tienden a ser más cuidadosas cuando gastan dinero que tienen que ganarse ellas mismas. Cuando los gobiernos locales gastan lo que los residentes locales ven como el dinero de otra persona, los ciudadanos no pondrán mucha presión sobre sus políticos a usar estos fondos eficientemente. Ellos perciben erróneamente que las transferencias son una comida gratis, aunque sean financiadas con los impuestos nacionales que ellos mismos pagan. De hecho, algunos estudios empíricos de transferencias interguber-namentales revelan que una transferencia pagada completamente desde un principio crea un incremento desproporcionado en el gasto local respecto al efecto de un incre-mento en el ingreso privado. Filimon, Romer y Rosenthal (1982) estudian el caso en el cual el efecto de papel pegajoso surge por la ignorancia de los votantes y la maximización del presupuesto de parte del burócrata. En su modelo, los votantes locales no saben de la existencia o la cantidad exacta de las transferencias intergubernamentales y votan según su pro-pia percepción del precio de los impuestos. Esto deja a la burocracia local libre de dirigir recursos escondidos a expandir el presupuesto local sin ser reconocidos por los votantes. La autoridad encargada de hacer los gastos, que está maximizando el presupuesto con información privilegiada y la capacidad de esconderlo, se beneficia del hecho que esta información no es pública. La ventaja de información le permite al burócrata local controlar la agenda de gasto. Romer y Rosenthal (1980) ofrecen un marco analítico de la estructura institu-cional de las decisiones locales que muestra el poder burocrático en la determinación de la agenda de gasto. Los autores estudian el caso de políticas locales sobre un solo servicio público, como la educación. Bajo el modelo de determinación de la agen-da, las opciones de los votantes regionales son limitadas a aprobar o a rechazar la propuesta hecha por el político. Si rechazan la propuesta, el nivel de oferta de servi-cio público se devuelve a un nivel determinado exógenamente. Esto incrementa la capacidad del burócrata de manipular la agenda de manera que se maximice su pre-supuesto. Si las transferencias no pueden ser manipuladas hacia otros fondos por los votantes regionales, el gasto total en el equilibrio es excesivo desde el punto de vista del votante medio o del principal; cuando una política de devolución de recursos o incumplimiento implica un alto nivel de gasto público, las transferencias interguber-namentales generan un efecto de papel pegajoso. Las transferencias pueden distorsionar las opciones públicas locales, afectando las funciones disciplinarias de la autonomía local que, por su parte, da pie a sobre-expansión del gasto local. Sin embargo, no existe consenso sobre la causa de este efecto de papel pegajoso. Wyckoff (1991) revisa la literatura y concluye que la ano-malía observada puede surgir por la mala especificación de los estudios empíricos. El autor rechaza la hipótesis de ilusión fiscal en su propio análisis empírico (Bailey y Connolly 1998). Hines y Thaler (1995) señalan que el efecto de papel pegajoso



puede surgir por el comportamiento irracional o la percepción de que los votantes tienen aversión a las pérdidas, o no tratan los fondos como intercambiables. Bajo un modelo de economía política más complicado y realista, como el de competen-cia política, Roemer y Silvestre (2002) señalan que la anomalía del papel pegajoso puede desaparecer.

Competencia política

La naturaleza táctica de las transferencias intergubernamentales puede ser modelada de dos maneras, según la demanda y según la oferta. Desde el lado de la demanda, se modela la norma universal en la legislatura que permite la integración de los le-gisladores con los votantes y las actividades de presión de parte de grupos de interés regional. Esta aproximación se discute en la siguiente sección, en esta sección se exa-mina la modelación del lado de la oferta. Dixit y Londregan (1998a) desarrollaron un modelo empírico con posibilidad de contrastar empíricamente de un país federal, en el cual los partidos políticos en competencia intentan comprar votos en una campaña electoral, transfiriendo fondos a grupos de votantes o regiones. Cada partido actúa como un agente individual en la selección de una plataforma, que implica una canasta de políticas públicas, in-cluyendo las transferencias prometidas. Dixit y Londregan implícitamente asumen que un fuerte liderazgo y una disciplina interna existen dentro del partido. También examinan que los partidos pueden comprometerse con credibilidad a entregar la pla-taforma de políticas propuesta. La competencia política se presenta en las elecciones centrales y locales y se cap-tura en un modelo de comportamiento probabilístico de la votación. El conflicto de intereses entre votantes se debe a que están preocupados por su propio consumo que se ve afectado por las políticas de transferencia, así como por lo que toman como diferentes posiciones ideológicas en áreas de política, como la protección ambien-tal y la defensa nacional. Las diferencias en las posiciones ideológicas generan un comportamiento aleatorio en su comportamiento de votación. Se asume que la vo-tación es prospectiva, es decir, responde a la plataforma política propuesta durante la campaña en lugar del desempeño anterior del político (votación retrospectiva). Adicionalmente, el modelo asume que los partidos políticos no pueden observar las preferencias de política o posiciones ideológicas de los individuos, pero depende de la participación en grupos, observable a partir de indicadores como el ingreso, la residencia y la ocupación. El gobierno central lleva a cabo transferencias interregionales e interpersonales en pagos hechos una sola vez, mientras que los gobiernos locales redistribuyen el ingreso dentro de sus jurisdicciones. Se asume que el centro actúa primero, lo cual incluye el modo como los gobiernos locales reaccionan a la política de redistribución del gobierno central en el diseño de su propia política.



Se supone que los partidos políticos son completamente apolíticos, en el sentido de que su única preocupación es ser elegido (las preocupaciones ideológicas pueden ser incorporadas posteriormente sin alterar la esencia del argumento) (Dixit y Lon-dregan 1998b). Entonces el uso de las transferencias interregionales es un movimiento puramente táctico usado para atraer votos. Dixit y Londregan (1998a) muestran que el equilibrio político-económico es simétrico, en donde los partidos políticos anun-cian la misma plataforma política durante la campaña. A nivel local y central, el grupo que tiene menos apego ideológico y, en consecuen-cia, tiene más votantes decisivos gana más transferencias. Las personas de ingreso bajo son las más favorecidas; es más, dentro de su jurisdicción, el gobierno local puede invalidar la distribución interpersonal de ingreso deseado por el centro usan-do sus propios instrumentos de política distributiva. En consecuencia, el centro sólo puede modificar la redistribución de recursos entre regiones. Si las transferencias con correspondencia se agregan a los instrumentos de política del centro, el gobierno central las puede usar para influenciar los incentivos de los gobiernos locales para redistribuir a su favor.3 Johansson (2003) hizo una prueba empírica de la hipótesis de Dixit y Londregan (1998a) en el contexto de la asignación de transferencias en Suecia. Ella mide la im-portancia de los votantes decisivos de dos maneras. Primero, mide la diferencia entre la participación de votos de los partidos conservadores y socialistas, que llama “va-riable aproximada de cercanía”. Segundo, estima la preferencia de los votantes y su distribución mediante análisis de factores, usando información de una encuesta de las elecciones de Suecia, que es aplicada para calcular la densidad en el punto de corte. Johansson encuentra que la variable de cercanía no es estadísticamente significativa pero que el tamaño del bloque del votante decisivo, medido por la densidad estimada, tiene un impacto positivo y significativo, lo que implica que las tácticas sí importan. Esta teoría del votante decisivo puede compararse con la política mecánica, en donde el partido político favorece a su grupo de apoyo central en las políticas de re-distribución (Dixit y Londregan 1996). Los mecanismos políticos surgen cuando los partidos políticos difieren en su capacidad de focalizar los beneficios redistributivos a diferentes grupos. Tal diferencia existe porque cada partido tiene su propio grupo de votantes, cuyas preferencias son conocidas como un resultado de una red de soporte bien desarrollada. “El mayor entendimiento se traduce en mayor eficiencia en la asig-nación de beneficios particulares” (Dixit y Londregan, 1996, p. 1134). Esto implica que más transferencias son dirigidas al grupo central de apoyo del gobierno a costa de los agentes externos y que los competidores políticos adoptan diferentes políticas.

3 En Dixit y Londregan (1998 a), los votantes que se preocupan sobre su propio consumo e ideología pueden preferir tener un gobierno dividido, en donde el gobierno central y estatal son gobernados por partidos políticos diferentes.



Una región cuyo gobierno está afiliado con el partido del gobierno central puede ser considerada como el grupo central de apoyo. El grupo reunirá la información sobre las necesidades locales y preferencias por transferencias para el centro y ofre-cerá más votos para el partido del gobierno central. Grossman (1994) llama capital político a la capacidad de los políticos regionales de ofrecer votos para su contraparte central, y lo mide mediante la afiliación a los partidos de los legisladores regionales. Un estado de Estados Unidos posee un gran capital político cuando la mayor parte de su legislatura es igual a la mayoría de la Casa de Representantes de Estados Unidos. Grossman (1994) encuentra que esta variable es positiva y significativa. Dixit y Londregan (1998a) asumen que las sillas de la Asamblea nacional son asig-nadas a las regiones en proporción a su población y luego establece que el tamaño del grupo, es decir, la población regional, es irrelevante en la determinación de la asignación per cápita de transferencias porque un grupo grande es rico en votos pero costoso para la distribución del presupuesto gubernamental. Pero el resultado puede cambiar si la representación regional en la Asamblea nacional es sesgada, por ejem-plo, favorece regiones más pequeñas. Porto y Sanguinetti (2001) examinan cómo las transferencias federales son asignadas en las provincias argentinas. Los autores miden la representación política de una provincia por el número per cápita de legisladores centrales elegidos por ellos. Los autores muestran que las provincias con excesiva representación, reciben más transferencias.

El problema de la eficiencia

En el análisis de Dixit y Londregan (1998a, b) la motivación egoísta del gobierno cen-tral no va necesariamente en contra de la eficiencia; la distribución de los recursos es eficiente (al menos como un segundo mejor), pero no es necesariamente equitativa. A partir de este problema, McGuire y Olson (1996) argumentan que los gobiernos egoístas pueden tener interés en reducir los impuestos, remover la regulación inefi-ciente, y ofrecer bienes públicos con el objetivo de expandir la producción, a quien el gobierno puede cobrar impuesto para completar sus propios intereses de largo plazo de confiscar la riqueza de los ciudadanos, una versión política de la “mano invisible”. Existen dos visiones sobre las implicaciones de eficiencia de las transferencias tác-ticas (Boadway y Keen 2000). La posición de Virginia es que la redistribución tiende a ser ineficiente, las actividades de explotación de rentas desperdician recursos valiosos e interrumpen la actividad económica. La visión de Chicago es que, dado que existen incentivos a usar instrumentos eficientes, una política de redistribución que a prime-ra vista parece ser ineficiente podría ser una solución, al menos como un segundo mejor. A partir de estos argumentos, Hettich y Winer (1998) examinan las opciones entre impuestos distorsionadores en el contexto de votación probabilística y la com-petencia política. Los autores concluyen que en el equilibrio de economía política, la estructura impositiva es eficiente en el sentido de Pareto, como un segundo mejor.



Wittman (1995) va más allá, sugiriendo que la democracia es ineficiente, al menos en teoría. Este argumento de eficiencia depende de la idea del espíritu empresarial político. Supongamos que las condiciones existentes de la política pública local son ineficientes. Por definición, existe un conjunto alternativo de políticas que es deseable y mejor en el sentido de Pareto. Dado que los partidos políticos en competencia quie-ren ser elegidos, al menos uno ofrecería tal política, ya que promover el bienestar de los votantes debe reunirle más votos. Si los partidos existentes o los políticos en ejer-cicio prefieren las condiciones políticas actuales, un nuevo partido o político entraría al mercado político con mejores políticas. En consecuencia, las políticas ineficientes no pueden ser sostenidas cuando la competencia política funciona. El espíritu empresarial político asume la no existencia de costos de transacción asociados con el compromiso y la entrada. Sobre el compromiso, Dixit y Londre-gan (1995) estudian el respaldo gubernamental para una industria en decadencia. El modo eficiente de redistribuir ingreso para esa industria es ofrecer una compensación en dinero en efectivo a los trabajadores y reubicarlos en actividades más productivas o de mayor ingreso. Sin embargo, esto alteraría la influencia política de la industria, ya que reasignar trabajadores a un nuevo grupo de interés no les permitiría actuar colectivamente. Si el gobierno no se puede comprometer a entregar una cantidad de dinero en efectivo por una sola vez, y rediseña las transferencias tácticas de ingreso según la distribución ex post de la influencia política, la compensación ex ante pro-metida nunca ocurrirá. Como anticipación a la negación del acuerdo, la industria en decadencia no aceptaría la compensación única que es eficiente, sino que favorecería un subsidio para mantenerla a flote y dejar los trabajadores en el sector. La economía entra en una política ineficiente que distorsiona la asignación de trabajo. La misma historia se ajusta a las transferencias interregionales, reemplazando la industria de-cadente por una región en decadencia, y donde la reubicación de la población es el mecanismo que lleva a la eficiencia.

Gobierno fragmentado y explotación de rentas

Hasta ahora, la discusión ha asumido que el gobierno central actúa como un solo agente en la toma de decisiones. Esto implica que las políticas son coordinadas y se internalizan las externalidades relevantes. Pero en la práctica, el gobierno central no se comporta así, existen muchas partes interesadas en el diseño y la implementación de políticas. Esta sección examina la naturaleza del lado de la demanda de las transfe-rencias intergubernamentales. Analiza la política distributiva en la legislatura central y las actividades de explotación de rentas de los gobiernos locales o sus representan-tes que lleva a la tragedia de los bienes comunes y a situaciones de ineficiencia.4

4 La política de financiar a grupos de votantes específicos también difiere de la competencia política en el comportamiento de los votantes. La competencia política asume que la votación es prospectiva, mientras que la política de gastar dinero a favor de grupos específicos de votantes es retrospectiva.



El problema del fondo común

En la mayoría de países democráticos, los cuerpos legislativo y administrativo están separados, y las instituciones legales y políticas son independientes. Los legisladores pueden representar los intereses de sus jurisdicciones y de clases sociales particu-lares, y no de toda la nación, ofreciendo mayor gasto público para sus electores y en política distributiva. Esto es especialmente cierto cuando no existen un liderazgo fuerte y una disciplina jerárquica en un partido político. Incluso los políticos cen-trales solicitan transferencias interregionales excesivas para su propia región, y tales demandas pueden ser aceptadas. Inman y Rubinfeld (1996) afirman que la política de ofrecer mayor gasto al grupo elector surge por la naturaleza descentralizada de la legislatura y porque el gobierno central es débil. Los legisladores individuales exigen proyectos que benefician un área geográfica particular o un grupo identificable de electores; los costos de estos proyec-tos son financiados por el gobierno central. Tales proyectos pueden ser ejecutados por el gobierno local que recibe las transferencias o directamente por el gobierno central. La distribución de costos crea una brecha fiscal entre el costo marginal social y el costo marginal correspondiente a la región. El resultado es que los proyectos se expanden excesivamente, porque los legisladores individuales subvaloran su precio e imponen una carga fiscal grande sobre toda la nación. Esta tragedia es la de los bienes comunes (también conocida como el problema del fondo común), cuando el gasto público (y, en consecuencia, las transferencias) son excesivas y las regiones imponen cargas fiscales a otras regiones. Por tanto, la economía política del equilibrio no es eficiente. Velasco (2000) extiende este problema a un contexto dinámico y establece que las consecuencias de la política de gasto a favor de un grupo de electores es la acumulación excesiva de deuda con el paso del tiempo. La política de gasto a favor de un grupo de electores está asociada con la norma informal que los legisladores votan para evitar la inestabilidad política que surge de la votación multidimensional. El resultado es un equilibrio inducido por la estruc-tura en el cual la reciprocidad, llamada “universalismo” o la “norma de respeto” (“yo froto tu espalda y tú frotas la mía”) entra en juego. Cada legislador acuerda respaldar la asignación de dineros con preferencias de todos los otros legisladores, sabiendo que desviarse de la norma de respaldo mutuo puede inducir a que otros se desvíen (Inman y Fitts 1990).5 La consecuencia es que “los legisladores electos demandan más de un proyecto con beneficios locales cuando los costos de ese proyecto se comparten con contribuyentes que no son de esa región” (DelRossi e Inman 1999).

5 Alternativamente, el proceso de toma de decisiones legislativa puede ser de “coalición ganadora mínima”. Sin embargo, como lo discuten Inman y Fitts (1990), tal coalición podría ser inestable políticamente, y cada legislador enfrenta incertidumbre de si estará o no en la coalición ganadora. En este caso, la norma informal de universalismo sería favorecida.



Las reglas de elección también pueden ser importantes. Cuando existe una regla de pluralidad y sólo hay una silla en el distrito elector, los políticos estarían más in-clinados a favorecer los intereses locales y participarían en políticas para favorecer a sus electores (Sorensen 2003). Sin embargo, esto no significa que la representación proporcional puede limitar la práctica política de favorecer el gasto de una región. Usualmente esto lleva a que los gobiernos de coalición, que contienen diferentes par-tidos con diferentes prioridades políticas, podrían aumentar el problema del fondo común. De hecho, Kontopoulos y Perotti (1999) ofrecen evidencia empírica de que el gasto público aumenta con el número de partidos en coalición. Como los gobiernos de coalición tienen más actores de veto, son más propensos al déficit fiscal, en donde el problema del fondo común dinámico está presente en todas las políticas. De este modo, los esfuerzos de estabilización pueden dilatarse en el tiempo. Hallerberg y von Hagen (1999) también establecen relación entre el problema del fondo común y la forma de gobierno. DelRossi e Inman (1999) hacen una prueba empírica del problema del fondo co-mún después de la ley de Estados Unidos Water Resource Development Act de 1996, la cual incrementa la distribución de los costos locales. Los autores encuentran que la elasticidad de precio de la demanda de los legisladores por bienes públicos, como control de inundaciones y proyectos de navegación, es relativamente alta y concluyen que “una solución al problema del fondo común es hacer que los electores del legisla-dor paguen una parte más grande del costo marginal de estos bienes locales” (271). La tendencia a exceder el gasto puede limitarse fortaleciendo el liderazgo de los partidos políticos y reemplazando la norma de respeto por un concepto más cen-tralizado, un proceso unificado de toma de decisiones que haga que la estructura sea menos susceptible a los interese locales o limitando el número de estados en la jerarquía federal (Inman y Rubinfeld 1996). Los presidentes y líderes de partidos son responsables del gasto y el desempeño fiscal del país. Inman y Fitts (1990) exploran el papel de los partidos democráticos en controlar el comportamiento de los represen-tantes individuales. Los partidos fuertes interesados en el beneficio colectivo de todos los miembros actuarían para internalizar las consecuencias fiscales de las demandas de los legisladores. Un Presidente que usa su poder de veto también puede contener la política distributiva. La influencia política del Presidente se fortalece por el respal-do nacional del electorado. Inman y Fitts (1990) presentan evidencia empírica que respalda estas hipótesis. Jones, Sanguinetti y Tommasi (2000) estudian el problema del fondo común en el contexto de las relaciones intergubernamentales en Argentina, donde los gobernado-res provinciales, en lugar del legislador central, son la parte interesada. Los autores encuentran que el gasto es relativamente bajo en provincias en las cuales el goberna-dor pertenece al mismo partido del Presidente, tal vez porque el Presidente puede prevenir el comportamiento oportunista de los gobernadores del mismo partido al exigir cierta disciplina de partido. Rodden y Eskeland (2003) señalan que las rela-



ciones partidistas entre el Presidente, la legislatura y el gobierno provincial pudieron haber ayudado a las reformas en Argentina.

Explotación de rentas

Los legisladores centrales juegan un papel activo en la política de gasto a favor de un grupo de votantes. Los gobiernos locales también pueden llevar a cabo actividades de explotación de renta o presión política con el objetivo de obtener más transferen-cias. Ellos pueden escribir contratos con ministerios del gobierno central, encargados de las transferencias interregionales. Su actividad de grupos de presión puede tener como objetivo los políticos elegidos de sus regiones. Por su parte, los políticos llevan a cabo actividades que favorecen a sus electores. Por eso las actividades de gasto para un grupo de electores y los grupos de presión están relacionadas. Los grupos de pre-sión pequeños (o regiones) pueden ser más exitosas que las grandes porque los costos de las transferencias sobre ellas se diseminan y difíciles de ver (Becker 1983).6 Una forma de presión política de los gobiernos locales es la transmisión de infor-mación a los políticos nacionales y los ministerios para actualizar su percepción de los beneficios económicos de los servicios locales financiados con transferencias, y los efectos políticos para las posibilidades de reelección. Los gobiernos locales tienen mejor información sobre los temas locales que les preocupan. Están motivados para manipular tal información a su favor para exagerar los beneficios y subestimar los costos, una tendencia que es prevista por el gobierno central (Austin-Smith 1997). Sin evidencia concreta, la información puede no ser creíble y no será muy informa-tiva (Sorensen 2003). Si los gobiernos locales pueden asegurar la credibilidad de su información, el centro puede focalizar efectivamente las transferencias para maxi-mizar el respaldo político, logrando que estas regiones sean “grupos de respaldo”. Recuérdese la discusión de Dixit y Londregan (1996). Los gobiernos locales también pueden hacer presión ofreciendo respaldo finan-ciero y logístico a los partidos locales durante las elecciones nacionales, ofreciendo más respaldo a los candidatos que consideran que promueven más activamente los intereses locales. Los gobiernos locales también pueden asegurar que los medios lo-cales y los votantes conozcan los proyectos financiados por el gobierno central y sus beneficios a las economías locales, evitando la discusión de los costos de los proyec-tos pagados por la nación (Brock y Ownings 2003). En la terminología de Grossman (1994), los gobiernos que ejercen presión utilizan su “capital político”.

6 La noción que una minoría puede explotar a la mayoría fue propuesta por Olson (1965), quien señala que es más fácil para grupos pequeños superar el problema del agente que se aprovecha del esfuerzo de los demás. Los costos de transacción asociados con la explotación de rentas de estos grupos son menores.



La devolución de funciones de política y responsabilidades a los gobiernos locales les puede dar la característica de principales en relación con la autoridad del gobierno central. Sus actividades de extracción de rentas pueden ser modeladas como un pro-blema de agencia común. El gobierno central actúa como un agente común para los gobiernos locales o para grupos de interés que los representan, que hacen contribu-ciones independientes para obtener políticas favorables (Person y Tabellini 2000). Las contribuciones tienen como objetivo ayudar a asegurar que los políticos del gobierno central adoptan los objetivos del gobierno local. En la determinación de las políti-cas centrales, incluyendo las transferencias, la regulación y los proyectos públicos que afectan al gobierno local, el gobierno central maximiza la suma ponderada de las uti-lidades, dando un mayor peso a los gobiernos que hacen presión. Dixit, Grossman y Helpman (1997) formulan una teoría general de agencia común y establecen que el equilibrio que emerge es suficiente, ya que sólo son sostenibles instrumentos de política eficientes. Los recursos son distribuidos de los grupos no organizados a los or-ganizados o de las regiones con menor influencia política a aquellas con mayor acceso al gobierno central. Este resultado concuerda con la escuela de Chicago. Sin embargo, Dixit, Grossman y Helpman (1997) señalan que, con el uso de instrumentos de polí-tica eficientes, el pago del grupo de presión es menor en equilibrio respecto al caso de ausencia de explotación de rentas, ya que el juego de presión política en favor de las transferencias se convierte en un dilema del prisionero para los gobiernos locales en el cual sólo el político del gobierno central y los burócratas son los ganadores.7 Estos argumentos a favor de la eficiencia dependen del supuesto de que la compen-sación pecuniaria o la contribución al gobierno central sea posible y creíble y que el gobierno sea capaz de coordinar todas las políticas a su disposición. Adicionalmente, el modelo de agencia común es estático, como lo señalan Murphy, Shleifer y Vishny (1993), en un modelo dinámico la explotación de rentas puede ser negativa para el crecimiento económico si más individuos y grupos destinan su esfuerzo a esta acti-vidad. Los gobiernos locales podrían haber gastado tiempo y recursos en actividades empresariales para fortalecer el crecimiento económico. La explotación de rentas es un juego de suma cero, mientras que las actividades que promocionan el crecimiento son juegos de suma positiva, e incrementan el tamaño de la economía. Hacer presión política para lograr más transferencias de parte del gobierno central, puede continuar, si es considerada una forma más beneficiosa desde la perspectiva regional. ¿Cuál es la evidencia empírica? Sorensen (2003) estudia el caso de Noruega, en donde los gobiernos locales dependen de las transferencias del gobierno central y tienen poca autonomía en impuestos. Él muestra que la asignación de transferencias está motivada por un deseo de poder político de los políticos locales y nacionales. Los

7 Los grupos organizados pueden preferir aceptar una regla que restringe al gobierno en instrumentos ineficientes de política para evitar el dilema del prisionero (Dixit, Grossman y Helpman 1997).



políticos locales tienen como objetivo maximizar las transferencias para influenciar en las decisiones de transferencias, mientras que los políticos nacionales hacen un uso táctico de las transferencias para maximizar votos en las elecciones nacionales. Las actividades de explotación de rentas de los gobiernos municipales se miden por el número de contactos de presión política entre los representantes de los concejos locales y el gobierno central, incluyendo miembros del Parlamento y los ministerios del gobierno central. Los contactos de presión política con el ministerio central incre-mentan las transferencias a los municipios que explotan rentas. Brock y Ownings (2003) muestran que la distancia geográfica y política afecta los costos de explotación de rentas en los Estados Unidos. La distancia geográfica es medida por la distancia entre una jurisdicción local y el capital del Estado. Brock y Ownings postulan que la distancia es importante por la naturaleza de contac-to físico de las actividades de presión de grupos de interés. Los autores también construyen un índice que mide la cercanía política entre el país y la legislatura del Estado. Una municipalidad es políticamente más cercana al gobierno central si está afiliado al mismo partido del gobernador o la mayoría en el Parlamento estatal. Usando datos para California, Brock y Ownings confirman su hipótesis de que la cantidad de transferencias intergubernamentales per cápita está negati-vamente correlacionada con la distancia física y positivamente relacionada con la cercanía política. Este resultado es consistente con Grossman (1994) pero en contra de Jones, Sanguinetti y Tommasi (2001), quienes argumentan que las relaciones de partido reducen las transferencias.

Relaciones intergubernamentales

La literatura del federalismo fiscal asume que el gobierno central puede diseñar las transferencias unilateralmente.8 Las transferencias pueden determinarse mediante la negociación intergubernamental, no obstante, el gobierno que recibe las trans-ferencias participa en la decisión. Un gobierno puede usar las transferencias para mantener la nación unida ante un caso de separación. Esta sección aborda esta rela-ción intergubernamental. Finalmente, para que la descentralización fiscal favorezca el crecimiento, el gobierno central debe ser fuerte para prevenir actividades de mer-cado perturbadoras a nivel local y dirigir los incentivos de los gobiernos locales a preservar las actividades de mercado, las transferencias pueden ser usadas para este propósito.

8 En el modelo de explotación de rentas, el gobierno central es el “agente común” de los gobiernos lo-cales, pero la autoridad de asignar transferencias, por la cual existe presión de parte de los gobiernos locales, es exclusiva del gobierno central.



El federalismo fiscal versus las finanzas federales

Bird (1994, 1999) distingue entre “federalismo” y “estados federales” respecto a sus relaciones intergubernamentales. El “federalismo” aplica a naciones unitarias, como Japón y el Reino Unido, en donde la autoridad central prevalece políticamente. Los “estados federales” son una descripción más relevante del la nación federal tradi-cional, como Canadá y Estados Unidos. En un Estado federal, las políticas federales importantes, como las transferencias intergubernamentales y la regulación central de los servicios públicos locales, como salud y educación, están sujetas a negociación política y compromiso de los diferentes niveles de gobierno. Watts (1996) define el federalismo canadiense como un “federalismo ejecutivo”. Inman y Rubinfeld (1997) se refieren al federalismo de Estados Unidos como “federalismo cooperativo”. Es-tos autores señalan que “el principio del federalismo cooperativo exige que todas las políticas del gobierno central sean aprobadas anónimamente por los representantes elegidos por cada nivel inferior de gobierno” (p. 48). La situación es similar a la polí-tica de gasto a favor del grupo elector, pero el federalismo cooperativo se encarga de la negociación intergubernamental en lugar de las decisiones fragmentadas o no coo-perativas de la legislatura. La política de gasto a favor de un grupo de electores puede ser la consecuencia de un “federalismo democrático (regla de mayoría)” sin liderazgo fuerte o disciplina de mercado (Inman y Rubinfeld 1997, p. 5). Bajo el federalismo cooperativo, la negociación puede llevarse a cabo y lograrse un acuerdo en una en-tidad legislativa central o mediante acuerdos intergubernamentales, conjuntamente con compensaciones del tipo Coase para las regiones afectadas negativamente. Las transferencias son usadas como mecanismos de coordinación o compensación para asegurar cooperación en lugar de esquemas de incentivos para los gobiernos locales. Este caso es el de la federación heterogénea, como la canadiense, en la cual la unidad del país no puede tomarse como un hecho sin cuestionamientos.

El uso de las transferencias para mantener la unidad nacional

Existen varios análisis sobre la integración y separación política, para una revisión amplia de esta literatura, ver Alesina, Perotti y Spolaore (1995). En esta literatura los costos de integración están asociados principalmente con la pérdida de autonomía (Alesina y Spolaore 1997; Bolton y Roland 1997). La política del gobierno central puede no ser la misma de las preferencias regionales, ya que el votante medio nacio-nal es diferente del votante medio que sería decisivo si las dos regiones no se hubiesen unido bajo una misma nación. Las preferencias regionales diferentes para la unifica-ción pueden necesitar un “federalismo asimétrico”, en donde diferentes tratamientos son usados en diferentes regiones según su poder político y deseos de separación. Las regiones con capacidad fiscal y necesidades diferentes recibirían diferentes transfe-rencias según una fórmula específica, incluso si hacen parte de una nación unitaria,



pero el federalismo asimétrico exige diferentes fórmulas, diferentes tasas de distribu-ción de ingresos y diferentes fórmulas en diferentes regiones. Esto es especialmente cierto cuando un país es heterogéneo en términos de cultura, religión y lenguaje. La naturaleza del federalismo asimétrico se ha observado en muchos países, en Indonesia, por ejemplo, el gobierno central ofrece un tratamiento especial para la distribución de impuestos en Aceh, en un esfuerzo de acomodar el movimiento in-dependiente de esta región. Este uso de las transferencias trae una pérdida económica ya que incrementa el desequilibrio fiscal en donde las regiones pobres y menos pode-rosas políticamente se quedan sin la financiación adecuada. Una región minoritaria puede sentir que sus derechos políticos y beneficios económicos se ven afectados dentro de la nación unitaria, o pueden no sentir la so-lidaridad de las otras regiones del país. Los intereses económicos, como los recursos naturales dentro de su jurisdicción pueden promover el deseo de independencia con el objetivo de monopolizar tales intereses. En tal caso, las transferencias interguber-namentales son usadas como un pago político para asegurar que la región está mejor cuando es parte de la nación unitaria respecto a separarse de ella. Bolton y Roland (1997) muestran que la amenaza de secesión limita la política de transferencias. Más transferencias son dirigidas a regiones descontentas en las cuales existe un movi-miento separatista. Leite-Monteiro y Sato (2003) señalan que el régimen federal, en el cual las políticas son decididas por negociación interregional y las transferencias son ofrecidas como un pago colateral, sostiene la unidad de la nación mejor que un régimen centralizado donde la economía es más globalizada. Los gobiernos locales no necesitan simplemente recibir transferencias adecuadas para descargar sus funciones de gasto, deben poder confiar en recibirlas. La falta de seguridad o de rendición de cuentas pone en peligro el respaldo político del sistema de transferencias y eventualmente la unidad de la nación. De hecho, una descentralización liderada por los ingresos que se ha llevado en muchos países como Indonesia puede ser el resultado de la falta de confianza en las transferencias intergubernamentales, en donde los gobiernos locales tienen como objetivo asegurar sus recursos financieros capturando las bases tributarias más ricas dentro de sus propias jurisdicciones.

Centralización política y federalismo a favor de mecanismos de mercado

Desde el punto de vista normativo, la descentralización fiscal no afecta el papel de la autoridad central. Se necesita una participación central más sofisticada para contro-lar y disciplinar los gobiernos locales. Las decisiones de política fragmentadas dentro del gobierno central, que generan políticas a favor de grupos de votantes y la explota-ción de rentas, debilitan tal control. Algunos estudios sugieren que la relación de partidos entre el gobierno central y las regiones limita la política a favor de grupos de votantes (Jones, Sanguinetti y Tommasi 2000). Otros sugieren que facilita el éxito del gobierno en la financiación



central (Brock y Ownings 2003; Grossman 1994). El resultado depende del nivel de centralización dentro del partido y de su liderazgo político. Enikolopov y Zhuravs-kaya (2003) ofrecen evidencia empírica para países en desarrollo y economías en transición de que el crecimiento y la calidad del gobierno dependen de la presencia de partidos centrales fuertes, que facilitan los efectos positivos de las relaciones entre partidos. Sus resultados confirman el trabajo de Riker (1964), el cual enfatiza el papel de los partidos políticos en mantener el orden federalista intacto (Shleifer y Treisman 2000). Los políticos locales respetan este orden para poder avanzar en su carrera nacional mediante los partidos políticos. Una federación sin estos incentivos para los políticos locales, conocida como “federación periférica” se derrumbaría. Al comparar el federalismo de China y Rusia durante los años 90, Blanchard y Shleifer (2000) señalan que además de la descentralización fiscal, la centralización política bajo el Partido Comunista le permite a la autoridad central en China retener el poder de remover o de castigar a los gobiernos locales ineficientes. Este poder cumple el papel del “garrote”; la autonomía regional y local en los impuestos es la “zanahoria”. Las transferencias son usadas como un mecanismo táctico para contro-lar a los gobiernos locales. Después del colapso del comunismo, el partido político nacional desapareció en Rusia, dejando al gobierno federal con poca autoridad so-bre los gobiernos regionales. Como resultado de la descentralización política, los gobiernos locales buscan sus propios intereses, a costa del bienestar nacional. Las acciones proteccionistas a favor de un monopolio regional y los grupos de interés son un ejemplo. La comparación revela que debe existir un gobierno central fuerte que centralice las decisiones de política y pueda disciplinar a los gobiernos locales cuando sea necesario. Estos resultados son consistentes con la visión del federalismo de preservación de mecanismos de mercado. Cada vez más evidencia existe de que los gobiernos subna-cionales juegan un papel importante iniciando o limitando el desarrollo económico. Un sistema fiscal descentralizado en el cual el gobierno local compite y experimenta con diferentes estrategias de desarrollo puede contribuir al desarrollo económico de una nación (Qian y Weingast 1997; Weingast 1995). Para que la descentralización promueva el desarrollo, el gobierno central debe preservar o fortalecer el mercado común, previniendo actividades en contra de la competencia a nivel local. El fede-ralismo a favor del mercado también le da importancia al balance de poder entre las unidades gubernamentales, evitando que ellas mismas adopten posturas predadoras sobre la actividad económica. El papel central en preservar el mercado común con el objetivo de asegurar libre movilidad de unidades económicas, como el empleo y el capital, es un objetivo prioritario. Adicionalmente, cada gobierno local debe tener una restricción presupuestal fuerte, que los hace enfrentar las consecuencias de gasto excesivo (Motinola, Qian y Weingast 1996). Un sistema fiscal descentralizado tam-bién debe ser suficientemente institucionalizado de modo que la autoridad central no pueda cambiar frecuentemente las reglas del juego.



En el federalismo que favorece las actividades de mercado, la distribución del in-greso por impuestos funciona como un incentivo. Los mecanismos de distribución de riesgo entre los gobiernos se observan en países desarrollados y en desarrollo; y pueden contener componentes de igualación. La distribución de ingreso puede ser asignada según la población en lugar de derivación, haciendo que la distribución de ingreso sea un programa de igualación o una transferencia para propósitos generales. Una distribución de ingresos “real” ocurre cuando la asignación de ingreso se hace según el principio de derivación en donde los ingresos transferidos corresponden a la jurisdicción que recolecta el ingreso. En este caso, el esfuerzo fiscal para fortalecer los ingresos es dirigido a usos más productivos, como la oferta de infraestructura. Incrementar la distribución de ingreso ofrece suficientes ingresos financieros para el crecimiento de las regiones para financiar su gasto en infraestructura, que posterior-mente acelera el desarrollo económico.9

El problema del compromiso

El problema del compromiso surge cuando el gobierno central tiene la motivación y está en capacidad de reoptimizar sus propias políticas ex post, después de que el es-tado de la economía es conocido. Incluso cuando el gobierno es benevolente, puede existir el problema del compromiso.

La restricción presupuestal flexible

El término restricción presupuestal flexible describe la situación en la cual “una enti-dad, por ejemplo un gobierno local, puede manipular su acceso a financiación de un modo indeseable” (Rodden, Eskeland y Litvack 2003, 7). En un trabajo considerado como un clásico, Kornai (1986) describe la relación financiera entre el Estado y las empresas estatales en una economía socialista. Dewatripont y Maskin (1995) ilustran el problema de la restricción presupuestal flexible como un juego secuencial en el mercado de crédito entre los prestamistas y prestatarios. Los autores lo asocian con el problema de incentivos que existe como resultado de la falta de compromiso de los prestamistas en no ofrecer salvamento financiero a los prestatarios ex post, aunque no ofrecer el salvamento financiero es deseable para el prestamista ex ante. En el contexto de las relaciones intergubernamentales, el problema de la restricción presupuestal flexible surge de las relaciones fiscales entre diferentes niveles de gobier-

9 Algunos analistas citan la naturaleza federal del sistema fiscal de China, en el cual las empresas de ciudades y villas que son propiedad del nivel gubernamental municipal han sido un motor de crecimiento económico, como un caso exitoso de federalismo a favor del mercado (ver Qian y Ro-land 1996). Otros toman una posición crítica sobre la descentralización fiscal en China (Ma 1997; Young 2000).



no. El gobierno central puede estar motivado a salvar financieramente a los gobiernos locales en problemas que han excedido su endeudamiento, gasto o han manejado ineficientemente sus actividades (mediante empleo excesivo o tomando riesgos ex-cesivos). La ayuda puede tomar la forma de un fondo de emergencia o cambiar la fórmula de asignación de fondos. Un rescate ex post puede justificarse por razones de equidad o preocupaciones macroeconómicas sobre las consecuencias negativas de la insolvencia de un gobierno local. El gobierno central puede ver como inequitativa la suboferta de servicios públicos importantes, debido a las dificultades financieras, o la negación a pagar de parte de los gobiernos locales puede poner en peligro el sistema bancario nacional. Las preocupaciones políticas sobre la seguridad nacional o la re-elección también pueden motivar una operación de salvamento financiero. Cualquiera que sea la motivación, el salvamento financiero es llevado a cabo ex post, después de que los gobiernos locales han hecho un mal manejo financiero, si la autoridad central no se compromete a no llevarlo a cabo. Este comportamiento puede ser socialmente óptimo ex post, porque el gobierno local ha llevado a cabo un mal manejo fiscal y su condición fiscal es revelada. El óptimo ex post no se tiene en cuenta para el incentivo ex ante de los gobiernos que han recibido salvamento financiero. Cuando se anticipa el salvamento financiero ex post, los gobiernos locales optan por ser ineficientes ex ante, es decir, exceden el gasto, endeudamiento y llevan a cabo proyectos riesgosos. El problema crece si el monitoreo ex ante y la regulación del endeudamiento local y el gasto no existen. En consecuencia, el rescate fiscal que puede ser deseable ex post da pie al surgimiento del riesgo moral ex ante a nivel local. El problema surge porque el gobierno puede ejercer discreción ex post en su política económica o porque no hay un mecanismo externo para prevenir su discreción. Wildasin (1999) y Goodspeed (2002) presentan modelos del problema de la res-tricción flexible, formulado en el contexto de un juego secuencial en el cual el gobierno local hace el primer movimiento y el gobierno central establece su política de trans-ferencia después de que el estado fiscal del gobierno local es revelado. En Wildasin (1999), el motivo ex post para el salvamento financiero es la presencia de efectos de diseminación interregional de servicios ofrecidos localmente, los cuales el gobierno central busca internalizar. El gobierno central agrega transferencias condicionales a una región que no ofrece la cantidad necesaria de estos servicios. Una jurisdicción grande que genera un efecto de diseminación más grande tiene mayor probabilidad de recibir salvamento financiero respecto a una pequeña (la idea de “muy grande para fa-llar”). Para anticiparse al salvamento financiero, los gobiernos locales gastan menos. Goodspeed (2002) describe el uso de la táctica ex post en las transferencias mediante un gobierno central que busca la reelección. En las regiones que son go-bernadas por la oposición ocurren más operaciones de salvamento financiero que en aquellas con relaciones con el gobierno central. Aunque el contexto es diferente, este caso es similar a la hipótesis de Jones, Sanguinetti y Tommasi (2000). La restricción presupuestal flexible es similar a la política de gasto en grupos específicos de votan-tes con respecto a que un menor costo de distribución genera una decisión de gasto



excesivo (Inman 2003). Pero los dos temas son diferentes ya que en el problema de la restricción presupuestal flexible, el mecanismo de distribución de costos ex post, está determinado como una secuencia de optimización ex post del gobierno central (es decir, no hay compromiso), mientras que el problema del fondo común se debe a la decisión fragmentada dentro del gobierno central. Varios estudios ofrecen evidencia empírica de la restricción presupuestal flexible. Dillinger, Perry y Webb (2003) señalan que una rápida descentralización combinada con la separación de las decisiones de impuestos y gastos en Latinoamérica ha pre-sionado al gobierno central y finalmente la estabilidad macroeconómica, ya que el gobierno central ha tenido que rescatar a los gobiernos locales ex post. Von Hagen y Dahlberg (2002) ilustran la práctica de salvamento financiero de go-biernos locales en Suecia después de la crisis de las compañías de vivienda en 1992. Ellos reportan que los municipios que solicitaron un alivio financiero de parte del gobierno central habían acumulado una deuda considerable más rápido que aquellos que no soli-citaron, después de controlar por otros factores externos como cambios en la población y la base impositiva. Esto implica que el alivio financiero no era una simple forma de distribución de riesgo, sino que tenía como objetivo rescatar a los municipios ex post. Baretti, Huber y Lichtbalau (2002) estudian los acuerdos de agrupación de ingresos de los impuestos recolectados regionalmente en Alemania, conocido como igualación horizontal. Los autores muestran que este sistema desestimula a los estados para incre-mentar sus impuestos compartidos, reduciendo las tasas de recolección de impuesto. Es importante hacer tres observaciones. Primero, el problema de la restricción pre-supuestal flexible incluye aspectos de demanda y oferta en las transferencias. Ex post, las transferencias pueden ser formuladas unilateralmente por el gobierno central y enton-ces son consideradas como determinadas por el lado de la oferta. Sin embargo, ex post, los gobiernos locales actúan de manera estratégica para manipular la asignación ex post de las transferencias a su favor, que representan los aspectos del lado de la demanda. Segundo, la discusión se ha concentrado en las relaciones fiscales verticales ex post entre los gobiernos de nivel superior e inferior. Pero los no residentes de regiones que han recibido salvamento financiero deben aceptar la carga fiscal del salvamento fi-nanciero, mediante un incremento en los impuestos nacionales o una reducción en el servicio público nacional. Si el rescate ex post es financiado mediante endeudamiento con el gobierno central, la carga será trasladada a las generaciones futuras. De este modo se crean externalidades interregionales o intergeneracionales.10

10 El modelo de liderazgo descentralizado aborda el tema de las externalidades horizontales asociadas con las transferencias interregionales ex post optimizadas por el gobierno central. el modelo sugiere que cuando los gobiernos locales ofrecen un bien público puro que genera efectos de diseminación interregionales, las transferencias ex post crean un resultado Pareto eficiente (Caplan, Cornes y Silva 2000). En este contexto, la restricción flexible que induce el gasto excesivo anula el motivo de abusar del esfuerzo de los demás en la oferta de un bien público puro, lo cual genera una oferta restringida.



Tercero, la literatura de la restricción presupuestal flexible supone que las deci-siones ex post de salvamento financiero en casos de endeudamiento o gasto excesivo pueden ser ocasionales y explícitas, lo que implica un cambio del anuncio ex ante. Pero también es posible que un rescate ex post sea frecuente y sea parte de la mani-pulación de las fórmulas de las transferencias de modo que reflejen el óptimo ex post; la fórmula de transferencias intergubernamentales puede determinarse para raciona-lizar la distribución deseada (Bird 1994). Las transferencias más generosas pueden hacerse para compensar a las regiones que gastan en exceso a nombre de la interna-lización del efecto de diseminación o para la contabilidad de las necesidades fiscales específicas de la región. Para mitigar el problema, se les debe dar autoridad a las personas responsables del desempeño fiscal y económico del país (Rodden, Eskeland y Litvack 2003). La experiencia de Argentina muestra que la reforma fiscal que buscaba fortalecer el presupuesto establece relación entre el Presidente, la legislatura y los gobiernos pro-vinciales. Cuando los partidos políticos y el Presidente son débiles y fragmentados, los estados pueden buscar fácilmente el salvamento financiero e interponerse en la reforma fiscal intergubernamental, como es el caso de Brasil (Rodden 2003).

El problema de la retención

La actitud paternalista de la autoridad central puede dar pie a un salvamento finan-ciero ex post de las regiones en problemas fiscales. Alternativamente, la autoridad central puede explotar a los gobiernos locales, reduciendo las transferencias inter-gubernamentales o reduciendo las tasas de distribución de impuestos en ingresos distribuidos. Este “problema de acumulación o retención” es el otro lado de la mone-da del problema de la restricción presupuestal flexible. La delegación ex ante de las responsabilidades de ingresos puede ser considerada como deseable, ya que mejora incentivos regionales para desarrollar bases impositi-vas, movilizando recursos para un uso eficiente. Pero la autoridad central puede no estar en capacidad de comprometerse a preservar el sistema fiscal descentralizado. Una vez se ha hecho el esfuerzo local en el desarrollo económico y recolección de impuestos, el gobierno central puede cambiar unilateralmente las reglas ex post, re-duciendo las transferencias intergubernamentales o los ingresos compartidos. Los incentivos regionales para el desarrollo se diluyen si se anticipa la confiscación fu-tura. La interacción repetida entre los gobiernos no resuelve este problema, a menos que la autoridad central sea lo suficientemente previsiva. De hecho, todas las partes interesadas tienden a actuar de una manera miope, a menos que los beneficios futu-ros de cumplir con los acuerdos previos sean muy grandes. Shleifer y Treisman (2000) abordan la naturaleza ad hoc de las transferencias en la Federación Rusa en los años 90. Los autores encuentran que una mejor recolección de impuestos y movilización en una región era el paso siguiente a una transferencia



pequeña sobre la región. Aunque las transferencias de igualación, conocidas como “fondos para el respaldo financiero de las regiones” se determinan por una fórmu-la para asegurar que las regiones con menor ingreso en un “año base” reciben una transferencia más grande, el “año base” es cambiado usualmente. Zhuravskaya (2000) ofrece evidencia de la Federación Rusa que indica que incrementar los ingresos pro-pios a nivel municipal es una política que se ve anulada por la reducción posterior en los ingresos compartidos y las transferencias del nivel de gobierno superior. Esta tasa de retroceso debe afectar el esfuerzo local en movilizar la base impositiva (Martínez-Vázquez y Boex 2001). Antes de la reforma a los impuestos de 1994, China tenía un sistema fiscal en el cual los pagos de ingresos y gastos con el gobierno central eran negociados bilateral-mente. Los contratos eran renegociados ocasionalmente y por eso no aseguraban un prospecto estable de ingresos futuros a nivel provincial (Ma 1997). Adicionalmente, el gobierno central dependía de instrumentos no estándar para incrementar su pro-pia participación de los ingresos al solicitar prestado de niveles de gobierno inferior, expandiendo sus obligaciones de gasto arbitrariamente, y apoderándose de las em-presas públicas que eran propiedad de niveles de gobierno inferiores con el objetivo de poder cobrarles impuestos (Ma 1997). El problema de acumulación no sólo crea un incentivo negativo ex ante, también genera falta de confianza entre los gobiernos locales con la autoridad central. Esta fal-ta de confianza hace que la cooperación intergubernamental aumente. Un modo de mejorar la confianza sería crear una autoridad separada o comisiones de transferen-cias. En Australia e India, después de consultar a los oficiales de los gobiernos central y local, la Comisión de transferencia lleva a cabo una revisión y propone cambios a las fórmulas de transferencias intergubernamentales a partir de información actuali-zada. La capacidad de asignar responsabilidades y la transparencia puede asegurarse con una fórmula de transferencias pública y la información de donde se define la fórmula debe ser puesta a disposición del público. Para que las transferencias inte-rregionales promuevan la confianza en las regiones que reciben las transferencias, es crítico que los gobiernos participantes acuerden el proceso a usarse para determinar las necesidades fiscales relativas y la capacidad de cada región, y asegurarse de que son tratadas con justicia.

Reforma institucional

Las transferencias interregionales pueden ser usadas tácticamente o de manera dis-crecional en lugar de ser usadas para alcanzar un objetivo económico. Los motivos egoístas de los gobiernos no implican necesariamente ineficiencia, ya que su interés podría ser el mismo de la sociedad si las instituciones políticas y la competencia intergubernamental se diseñan apropiadamente. La falta de liderazgo político y la falta de compromiso con presupuestos fuertes que tienen efectos perversos sobre la



eficiencia y la macroeconomía, generan exceso de gasto y un déficit fiscal creciente. La negociación intergubernamental conjuntamente con las transferencias como pa-gos colaterales puede asegurar la unidad de una nación y coordinar la política, pero también trae consigo costos de equidad fiscal, ya que se destinan más transferencias a regiones con mayor capacidad de negociación que a las de mayores necesidades. Cuando las condiciones discutidas a comienzo de este capítulo no se cumplen, las consecuencias pueden ser graves (cuadro 6.1).

Problema Consecuencia

El gobierno central no es benevolente Las transferencias son usadas tácticamente como parte de la competencia política

El gobierno central no actúa como un agente Los políticos llevan a cabo política de financiaciónindividual en la toma de decisiones para grupos de votantes específicos, y explotan rentas

El gobierno central no actúa como principal con Las transferencias son el resultado de lalos gobiernos locales negociación intergubernamental o son usadas para unir una nación

El gobierno central no puede comprometerse a Los gobiernos locales ignoran una restriccióncumplir sus políticas presupuestal fuerte, el gobierno central “limita” al gobierno local

Fuente: El autor.

Cuadro6.1 Consecuencias cuando el gobierno central no puede cumplirlas condiciones necesarias

La literatura de la cosa pública describe la estructura jerárquica de las decisiones colectivas en las cuales las reglas del juego se establecen en la fase constitucional, que es seguida por una etapa de diseño de políticas que determina el resultado del juego (Dixit 1996). En la formulación y la implementación de la política económica existen cuatro etapas (cuadro 6.2). Durante la etapa constitucional, las instituciones son diseñadas de manera que se le da forma a la asignación de funciones entre el sector público y el mercado, así como entre los diferentes niveles de gobierno. La Constitución, por ejemplo, estable-ce los tipos de transferencias interregionales (transferencias con propósitos generales, transferencias con propósito específico, distribución de ingresos), así como su finan-ciación. En la segunda etapa, los políticos a niveles central y local seleccionan las políticas, es decir, cantidad y distribución de las transferencias interregionales, según la asignación de autoridad decidida en la etapa previa. Un equilibrio de economía política emerge, el cual puede presentar características de políticas de favorecimiento a grupos de votantes específicos, explotación de rentas, presupuestos flexibles y otros problemas. La tercera etapa implica la implementación de políticas públicas de parte



de los burócratas, cuyo interés es diferente de su principal. Esta combinación da pie al problema del principal-agente dentro del gobierno, en la última etapa, los agentes privados (consumidores y firmas) toman sus propias decisiones, llevando al equili-brio de mercado. En la segunda etapa, se asume que los diseñadores de política no actúan de mane-ra benevolente sino que buscan su propio interés; las decisiones de política (etapa 2) y la respuesta a tales políticas de parte de los agentes en las etapas posteriores (etapa 3 y 4) en una institución son vistas descriptivamente. El diseño de una institución en la etapa 1 es evaluada desde un punto de vista normativo: una institución se considera mejor que otra cuando genera un equilibrio más deseable. Unas reglas constitucionales diferentes son importantes. Inman (2003) identifica diferentes condiciones que deben cumplirse para fortalecer los presupuestos locales y lograr la disciplina fiscal local. Entre ellos se incluyen una política de redistribución eficiente del gobierno central que mitigue la demanda ex post de transferencias, es-tándares de asignación de responsabilidades claros e implementables, y un mercado de bonos municipales informado y sofisticado que se espera ejerza la disciplina de mercado. La regla de un presupuesto balanceado funciona bien si es diseñada apro-piadamente y se exige su cumplimiento: la regla debe requerir que el presupuesto sea balanceado al final, y no simplemente al inicio del año fiscal y que sea posible exigir su cumplimiento mediante un partido político independiente. Poterba (1994) ofrece evidencia para los Estados Unidos en donde el déficit fiscal de los estados con estas reglas e instituciones son mucho menores que las de los estados sin estas reglas. En

Etapa Descripción

1. Constitucional Se establecen las reglas que gobiernan el proceso de toma de decisiones en las etapas posteriores.

2. Legislativa Las políticas son definidas en la legislatura mediante un proceso colectivo de toma de decisiones. Puede haber más de un nivel de legislatura en esta etapa.

3. Implementación Las políticas definidas en la etapa legislativa se implementan por la burocracia en el nivel de gobierno respectivo.

4. Respuesta del mercado Los agentes del sector privado toman sus decisiones según las políticas que han sido definidas anteriormente, y se llega al resultado del mercado.

Fuente: Boadway 2002.

Cuadro6.2 Etapas en el proceso de toma de decisiones para la formulacióny la implementación de políticas económicas



Argentina durante los años 90, la privatización de los bancos de propiedad de las provincias, conjuntamente con la Ley de Convertibilidad de 1991, limitó la capacidad de los gobiernos provinciales de desplazar la carga de sus deudas a la autoridad cen-tral: la Ley de Convertibilidad impuso un presupuesto fuerte sobre las autoridades centrales, que por su parte endurecieron el presupuesto de las autoridades locales. La deducción del pago de la deuda de las transferencias con ingresos compartidos, es decir, el uso de las transferencias como un colateral, también limitó la discreción del gobierno federal en otorgar medidas de salvamento financiero (Webb 2003). Pero una reforma que tenga buenos fundamentos económicos en términos de eficiencia y equidad no necesariamente resuelve los problemas políticos. Como lo señala Dixit (1996), la reforma institucional no se hace tras el velo de la ignorancia; todas las partes conocen muy bien sus ganancias y pérdidas. La naturaleza de equili-brio de las instituciones puede entenderse por una visión evolucionaria que explica la interacción entre el diseño de instituciones y el equilibrio resultante. Los partici-pantes que pierden de la reforma usualmente están mejor organizados políticamente, mientras que los que se benefician de ella están dispersos, tienen incertidumbre, no son visibles o no están organizados. La reforma de las transferencias interguberna-mentales en la etapa constitucional debe estar acompañada de tácticas que superen la oposición política de los participantes por dentro y por fuera del gobierno cen-tral. Según Haggard (2000) y Williamson y Haggard (1993), para que una reforma de política sea exitosa, ciertas condiciones políticas son necesarias, como: una base política sólida, una oposición fragmentada y desmoralizada, un consenso social y un líder visionario. La política es una parte de la vida contemporánea, y determina las decisiones de política de muchas maneras. Las consecuencias de políticas motivadas políticamente, incluyendo las transferencias interregionales, son particularmente críticas en países en desarrollo y economías en transición, en donde la economía de mercado y la de-mocracia no son maduras aún. Si las transferencias fortalecen o retardan el desarrollo económico y la responsabilidad política depende de cómo estén diseñadas e imple-mentadas. La política es importante pero también los mecanismos institucionales que le dan forma a las reglas del juego.

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4-Motohiro-2007-en Boadway y Shah_intergovernmental fiscal transfers_2007_español