4 · Web viewog andre måter å øke fleksibiliteten på innenfor kvoteordningen Utredning av partssammensatt arbeidsgruppe Avgitt 22.mars 2002 INNHOLDSFORTEGNELSE: 1 Innledning 4

Markedsbaserte modeller for omsetning av melkekvoter

og andre måter å øke fleksibiliteten på innenfor kvoteordningen

Utredning av partssammensatt arbeidsgruppe

Avgitt 22.mars 2002

INNHOLDSFORTEGNELSE:

1 INNLEDNING 4

1.1 Mandat og sammensetning av arbeidsgruppa 4

1.2 Bakgrunn for utredningen 5

1.3 Prinsipielle vurderinger i forhold til ordningens formål 7

2 UTVIKLING OG STATUS I KVOTEORDNINGEN OG MELKEPRODUKSJONEN 9

2.1 Utviklingen i melkeproduksjonen 9

1

2.2 Kvoteoppfylling 10

2.3 Struktur 10

2.4 Geografisk fordeling av melkeproduksjonen 11

2.5 Utviklingen på det enkelte melkeproduksjonsbruk 12

2.6 Salg av kvote 13

2.7 Kjøp av kvote 14

2.8 Avgang og tilgang 15

2.9 Markedsutsikter 16

3 KVOTEORDNINGER I ANDRE LAND 18

3.1 Frankrike 19

3.2 Danmark 19

3.3 Sveits 20

3.4 Tyskland 20

3.5 Island 21

3.6 Sverige 21

3.7 Finland 22

4 PRESENTASJON AV ALTERNATIVE MODELLER FOR OMFORDELINGSSYSTEM INNENFOR KVOTEORDNINGEN 24

4.1 Kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter (modell 1) 24

4.2 Kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter kombinert med statlig omfordeling av en andel av privat omsetning (modell 2) 24

4.3 Kjøp og salg direkte mellom produsenter kombinert med videreføring av dagens statlige oppkjøpsordning (modell 3) 25

4.4 Andre måter å øke fleksibiliteten på 25

5 VURDERING AV ALTERNATIVE MODELLER FOR OMFORDELING AV MELKEKVOTER 27

2

5.1 Forhold som kan påvirke den enkelte melkeprodusents tilpasning i markedet for melkekvoter 27

5.2 Modell 1: Kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter 295.2.1 Kostnadsreduksjoner for gjenværende melkeprodusenter 295.2.2 Moderat strukturutvikling 305.2.3 Samlet markedsbalanse 31

5.3 Modell 2: Kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter kombinert med statlig omfordeling av en andel av privat omsetning 33

5.3.1 Kostnadsreduksjoner for gjenværende melkeprodusenter 335.3.2 Moderat strukturutvikling 355.3.3 Samlet markedsbalanse 35

5.4 Modell 3: Kjøp og salg direkte mellom produsenter kombinert med videreføring av dagens statlige oppkjøpsordning 36

5.4.1 Kostnadsreduksjoner for gjenværende melkeprodusenter 365.4.2 Moderat strukturutvikling 365.4.3 Samlet markedsbalanse 36

5.5 Forenkling for produsent og forvaltning 375.5.1 Forenkling for produsent 375.5.2 Forenkling for forvaltning 37

5.6 Samfunnsøkonomisk effektivitet 38

5.7 Andre forhold uavhengig av valg av modell 405.7.1 Regioner for omfordeling av kvoter 405.7.2 Arena for kjøp og salg 425.7.3 Skattemessig behandling av melkekvoter 435.7.4 Panterettslige forhold ved kjøp av kvote 435.7.5 Tiltak for å øke utbudet av kvoter 445.7.6 Virkemidler for å stimulere til økt produksjon 445.7.7 Andre forhold 45

6 SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER 48

6.1 Sammendrag 48

6.2 Konklusjoner 516.2.1 Merknad fra medlemmene fra Landbruksdepartementet 516.2.2 Merknad fra medlemmene fra Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet 526.2.3 Merknad fra medlemmene fra Norsk Bonde- og Småbrukarlag 536.2.4 Merknader fra medlemmene fra Norges Bondelag 56

3

Vedlegg 1: Resultat av unntaksbehandlingen 1983-1991 59

Vedlegg 2: Notat fra Finansdepartementet av 25. februar 2002 60

4

1 INNLEDNING

1.1 Mandat og sammensetning av arbeidsgruppaArbeidsgruppa er nedsatt som følge av sluttprotokollen fra jordbruksoppgjøret i 2001. Her heter det under punkt 2 ”Kvoteordningen for melk”:

”Partene er på denne bakgrunn enige om å utrede en ordning med kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter nærmere. I gjennomgangen skal det foretas en vurdering av utredningen som er gjennomført av Statens landbruksforvaltning og vurderinger av tilsvarende ordninger i andre land. Også andre ordninger som kan øke fleksibiliteten kan vurderes. Arbeidet skal være avsluttet innen 15. februar 2002.”

Arbeidsgruppa forstår mandatet slik at både kumelk og geitmelk er omfattet og at gruppa ut fra mandatet skal vurdere tiltak innenfor kvoteordningen som kan øke fleksibiliteten både i kumelk- og geitmelknæringen. Gruppa ha imidlertid valgt å holde geitmelknæringen utenfor denne utredningen, fordi problemstillingene i geitmelknæringen i stor grad er annerledes enn de som gjelder for kumelknæringen. For kumelk har hovedproblemstillingen vært overproduksjon over en lengre periode og til tross for at det nå virker som man har nådd balanse i markedet, er det meget usikkert hvordan situasjonen utvikler seg i årene framover. For geitmelk har man i større grad nådd en balanse i markedet og hovedproblemstillingen er å tilpasse den geografiske lokaliseringen i forhold til mottaksanlegg for geitmelk til industriell bearbeiding. Det må fortsatt være slik at det ikke etableres geitmelkproduksjon i områder uten en forsvarlig anvendelse av geitmelka, enten via lokal foredling eller via industriell bearbeiding, til menneskeføde. Arbeidsgruppa mener derfor at tiltak for geit bør vurderes i en separat prosess.

Arbeidsgruppa har forstått mandatet slik at det kun skal vurderes forhold innenfor kjøp- og salgsordningen som innebærer en mer markedsbasert ordning enn dagens system. Gruppa har derfor ikke utredet avvikling av kjøp- og salgsordningen og bruk av positivt forholdstall som et alternativ. Gruppa har ut fra samme begrunnelse heller ikke prioritert å evaluere dagens omfordelingsordning. Også vurderinger av selve systemet med kvoteregulering ligger utenfor gruppas mandat.

Arbeidsgruppa oversender herved rapporten til avtalepartene for behandling i jordbruksforhandlingene.

Arbeidsgruppa har hatt følgende sammensetning:Anders Nordlund Landbruksdepartementet, lederHeidi Garberg Landbruksdepartementet

4

Per Arne Skjeflo FinansdepartementetRagnhild Nersten Arbeids- og administrasjonsdepartementetTrond Spanne Norges Bondelag Sverre Gunnar Mansaas Norges BondelagJorunn Hagen Norsk Bonde- og SmåbrukarlagHarald Ove Foss Norsk Bonde og SmåbrukarlagArve Gladheim Statens landbruksforvaltning, observatør

Landbruksdepartementet og Statens landbruksforvaltning har hatt sekretariatsansvar. Hilde Haug, Landbruksdepartementet og Nils-Einar Eliassen, Statens landbruksforvaltning har vært sekretærer for gruppen.

1.2 Bakgrunn for utredningenDagens kvoteordning for melk har vist seg å være et forholdsvis effektivt verktøy til å tilpasse produksjonen til markedsmulighetene. Som en vil komme tilbake til i kapittel 3, har man samtidig hatt en beskjeden strukturutvikling de siste 20 årene. I perioden er det inndratt betydelig kvotemengde, noe som har vært med å forsterke dette bildet. De økonomske rammevilkårene må sees i sammenheng med behovet for økte tilpasningsmuligheter for den enkelte melkeprodusent. Det er derfor behov for mer fleksibilitet innenfor kvoteordningen for melk, bl.a. slik at tilpasningsmulighetene for melkeprodusentene utvides.

I St.meld. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon går det blant annet fram at kvoteordningen fortsatt skal være et sentralt virkemiddel for å nå målene for melkeproduksjonen i Norge, men at det er nødvendig å øke fleksibiliteten i ordningen. Videre heter det:

”Departementet mener at det er nødvendig med en moderat økning av gjennomsnittlig buskapsstørrelse i melkeproduksjonen for å sikre produsentene økonomiske vilkår som kan bidra til framtidig rekruttering til denne produksjonen. En endring i strukturen må balanseres i forhold til målene om en miljøvennlig og etisk forsvarlig kvalitetsproduksjon og målene om produksjon og bosetting i distriktene.”

Arbeidsgruppa viser til Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2000, Innst.S. nr. 167 (1999-2000), som legger viktige føringer for en ny ordning:

”Flertallet viser til at det er klare stordriftsfordeler i melkeproduksjonen og mener virkemidlene samlet må stimulere til en moderat strukturutvikling for å sikre en tilfredsstillende inntektsutvikling for produsenter som har melkeproduksjon som et viktig bidrag til sysselsetting og inntekt. Flertallet støtter departementets forslag om å utrede en ordning med mulighet for leiekvoter for å øke bygdas mulighet til å opprettholde sin andel av melkeproduksjon og sørge for at enkelte meieridistrikter ikke tappes for mye melkekvantum.”

5

Ut fra behovet for å øke fleksibiliteten i ordningen ble det nedsatt en partssammensatt arbeidsgruppe som utredet leie av kvoter. I arbeidsgruppas innstilling av 22. november 2000 ble også andre måter å oppnå økt fleksibilitet i kvoteordningen vurdert. Av Sluttprotokollen fra jordbruksoppgjøret 2001 går det fram at ”kvoteleie er (..)utredet i en partssammensatt arbeidsgruppe, men ikke funnet å være et hensiktsmessig virkemiddel i forhold til Stortingets mål.”

Staten foreslo i sitt tilbud til jordbruksforhandlingene 2001 en ordning med direkte kjøp og salg av melkekvoter mellom produsenter kombinert med en statlig oppkjøpsordning, slik at melkeprodusentene valgfritt kan velge å selge til private til markedspris eller til staten til en administrert pris. I St.prp. nr. 92 Om jordbruksoppgjøret 2001 (2000-2001) kap. 7.7.3 heter det:

”Statens forhandlingsutvalg foreslo i sitt tilbud at ordningen med kjøp og salg av kumelkkvoter endres slik at det også åpnes for direkte kjøp- og salg mellom brukere. Statens landbruksforvaltning har på oppdrag fra Landbruksdepartementet, utredet et slikt system. Forslaget bygger på utredningen fra SLF.

Det ble lagt til grunn at hovedformålet med å innføre et system med direkte kjøp og salg av kvoter, er å øke tilpasningsmulighetene og handlingsrommet for melkeprodusentene. Det er særlig behov for å øke enkeltbruks mulighet til å øke sin kvote. Etter forhandlingsutvalgets vurdering vil systemet også bidra til å øke bygdenes muligheter til å opprettholde sin andel av melkeproduksjonen, slik Næringskomiteen ba om ved behandlingen av St.meld. nr. 19 (1999-2000).(…)Det ble lagt til grunn at SLF må utrede nærmere (innen 1. november 2001) detaljene for gjennomføring av ordningen. I forhandlingene ble dette spørsmålet utsatt og lagt til en arbeidsgruppe, jf. sluttprotokollen….”

I tillegg til punktene ovenfor, ble det i statens tilbud foreslått en parallell statlig oppkjøpsordning (sitat fra statens tilbud):

”Parallelt med at ordningen innføres foreslås det at den sentralt administrerte ordningen med kjøp og salg gjøres om til en ren oppkjøpsordning, med en kjøpspris i området 3,50 –4,00 kroner pr liter for de første 100 000 literne og i området 1,75-2,00 kr pr liter for volum utover 100 000 liter kumelk. Statens forhandlingsutvalg legger til grunn at behovet for å ha en slik sentral statlig oppkjøpsordning ved siden av det nye systemet med kjøp og salg direkte mellom brukere vurderes i lys av erfaringene med den nye ordningen og utviklingen i melkeproduksjonen i forhold til forbruket av melk.”

6

I St.prp. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) legger den nye Regjeringen føringer for den fremtidige landbrukspolitikken:

”Regjeringen foreslår at kap 1150 Til gjennomføring av jordbruksavtalen reduseres med 300 mill. kroner for 2002. Forut for jordbruksforhandlingene 2002 gjennomføres en utredning med sikte på forbedringer av skatte- og avgiftsregler for landbruket. Det legges til grunn at disse endringene for landbruket, sammen med andre strukturtiltak, skal bidra til omstilling og effektivisering i næringen.”

Når det gjelder en ordning med direkte kjøp og salg av kvoter mellom produsenter, heter det videre i Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret for 2001 (Innst.S. nr. 345 (2000-2001)):

”Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Terje Knudsen, viser i den anledning til jordbrukets multifunksjonelle rolle slik den er beskrevet i St.meld.nr.19 (1999-2000). Dersom denne rollen skal innfris er det bl.a. viktig at melkekvoter ikke blir solgt over for store avstander. Det er store forskjeller når det gjelder våre fylkers geografiske utstrekning. Enkelte fylker er ikke større enn noen av våre største kommuner, mens for eksempel et fylke som Nordland dekker et areal tilsvarende 5-6 andre fylker til sammen. Uansett hvilken ordning utvalget skulle komme fram til, må størrelsen på de geografiske områdene kvotene skal kunne flyttes innenfor, vurderes nøye. ”

1.3 Prinsipielle vurderinger i forhold til ordningens formålI vurderingen av et alternativt omsetningssystem for melkekvoter, er det viktig å se systemet for kjøp og salg av kvoter i forhold til helheten i markedsordningen for melk. Markedsordningen for melk omfatter de ulike delordningene som regulerer melkesektoren, både i forhold til primærproduksjonen og mot markedet, og hvor bl.a. produksjonsregulering gjennom kvoteordningen, prisutjevningsordningen og markedsreguleringen inngår. Systemet med regulering av melkeproduksjonen har eksistert siden innføring av bonussystemet i 1977, via toprissystemet i 1983 før det ble lagt om til en formell kvoteordning i 1997. Formålet med regulering har siden opprettelsen av toprissystemet vært å tilpasse melkeproduksjonen til avsetningsmulighetene i markedet. I 1997 ble det samtidig innført et system med omfordeling av melkekvoter, slik at de som ønsket det kunne innløse sin kvote mot godtgjørelse, mens innløste melkekvoter kunne tilbys øvrige melkeprodusenter. Formålet med omfordelingsordningen var å gi melkeprodusentene som fortsatte med melk økte inntektsmuligheter gjennom forbedret kapasitetsutnyttelse. På grunn av problemer med

7

overproduksjon har 64 % av solgt kvotemengde ved omfordelingsrundene 1997-2001 blitt inndratt til staten mens resten har vært til salgs for gjenværende produsenter. Dette har i seg selv redusert mulighetene for omfordeling.

I følge mandatet skal arbeidsgruppa vurdere ordninger som kan gi økt fleksibilitet. Arbeidsgruppa tolker mandatet slik at en ikke skal gå inn på vurderinger av selve systemet med kvoteregulering, herunder formålet med kvoteregulering. Med bakgrunn i mandatet vil arbeidsgruppa derfor kun se på hvordan man kan oppnå økt fleksibilitet innenfor kvoteordningen som kan øke tilpasningsmulighetene for den enkelte melkeprodusent.

Formålet med å innføre en mer fleksibel omfordelingsordning vil være å styrke lønnsomheten i melkeproduksjonen gjennom mer effektiv ressursutnyttelse, samtidig som man oppnår en samfunnsøkonomisk gevinst. Det er lagt til grunn at dette vil bidra til en moderat strukturutvikling slik Stortinget la til grunn i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr 19 (1999-2000).

Gruppa vil imidlertid peke på en prinsipiell problemstilling knyttet til å gjøre omfordelingssystemet mer fleksibelt. Ved etablering av kvoteordningen i 1983 var hensikten at dette skulle være en midlertidig ordning for å få kontroll over produksjonsmengden i en overskuddsperiode. Som omtalt i kapittel 2 kan det se ut til at den overproduksjonen som har preget sektoren helt siden etablering av toprisordningen i 1983 er redusert. Dette er bl.a. en følge av mange år med reduksjon i kvotemengden gjennom bruk av forholdstall og inndragning av kjøpt kvote. Dersom dagens situasjon med tilnærmet balanse i markedet vil holde seg noenlunde stabil i årene fremover, eller om det skulle bli varig underdekning av melk i markedet, kan det reises spørsmål om kvoteordningens videre berettigelse. Uten kvotereguleringen vil det være tiltak finansiert av omsetningsavgiften som vil være virkemiddelet for å ta hånd om mer midlertidige overskuddssituasjoner. Slike tiltak kan tenkes gjennomført så tidlig som mulig i verdikjeden for å justere produksjonen til kortsiktige svingninger i markedet på en kostnadseffektiv måte. Melkepris og økonomiske virkemidler vil måtte brukes for å styre mot en mer langsiktig balanse.

Et mer fleksibelt kjøp og salgssystem vil føre til at det blir lettere for enkelte brukere å anskaffe seg større kvoter og en del produsenter vil antakelig foreta store investeringer i melkekvote. Dersom kvotesystemet fjernes, vil kvotens omsetningsverdi forsvinne. Dette kan oppfattes som urimelig av brukere som har kjøpt kvote. Spørsmål knyttet til skattemessig behandling av kvote er omtalt i kap. 5.7.3

8

2 UTVIKLING OG STATUS I KVOTEORDNINGEN OG MELKEPRODUKSJONEN

2.1 Utviklingen i melkeproduksjonenI 2001 ble det produsert 1 516,8 millioner liter kumelk – en nedgang på omtrent 40 mill. liter fra 2000. Total kvotetildeling for 2001 var på 1 603,0 mill. liter, men kvote tilsvarende drøye 9 mill. liter var aldri i produksjon i 2001. Tar en utgangspunkt i den aktive kvotemassen på 1 593, 4 mill. liter var den gjennomsnittlige totale kvoteoppfyllingen på om lag 95,2 %. For 2002 forventes ifølge Prognoseutvalget for melk en kumelkproduksjon på 1 485 mill. liter. For 2002 vil den totale kvotetildelingen ligge i underkant av 1 570,0 mill. liter. Tabell 2.1 Antall aktive kvoter, kvotemengder og leveranser

År Antall kvoter1

Kvote i mill.liter

Levert i mill.liter

Gj.snitt lev pr.

bruk i l.

År Antall kvoter1

Kvote i mill.liter

Levert i mill.liter

Gj.snitt lev pr. bruk

1983 33.521 1.933,0 1.859,0 55 458 1993 26.727 1.890,7 1.783,8 66 7411984 33.185 1.999,0 1.865,1 56 203 1994 26.342 1.839,2 1.739,7 66 0431985 32.496 1.960,3 1.823,8 56 124 1995 25.800 1.816,6 1.709,9 66 2751986 31.566 1.985,8 1.825,1 57 819 1996 25.430 1.804,7 1.686,4 66 3151987 30.431 2.055,6 1.857,0 61 023 1997 25.058 1.786,2 1.681,5 67 1041988 29.309 2.011,8 1.798,4 61 360 1998 24.391 1.784,0 1.669,8 68 4601989 28.307 2.043,3 1.837,5 64 913 1999 23.064 1.756,4 1.645,4 71 3411990 28.151 1.980,2 1.840,9 65 394 2000 22.239 1.618,5 1.557,6 70 0391991 27.756 1.932,9 1.796,2 64 714 2001 20.177 1.603,0 1.516,8 76 1171992 27.495 1.925,3 1.788,1 65 034 2002 18.969 1.570.0 1.485,02

78 2802

1Samdrift er registrert som en kvote2Leveransene for 2002 bygger på prognoser og anslag.

Kolonnen i tabell 2.1 som viser antall kvoter inneholder kun tall på hvor mange kvoter, samdriftskvoter inkludert, som er fastsatt. Ved årsskiftet 2001/2002 var det om lag 800 kvoter som ble drevet på annet bruk enn eget og således inngår i en annen kvote. Dette betyr at det i 2002 er ca. 19 770 melkekvoter som er i produksjon, hvilket i så fall innebærer en gjennomsnittlig leveranse på 74 114 liter pr. bruk.

Kvotene som er oppgitt i tabell 2.1 er kvote ved årets begynnelse. En del av denne kvotemassen vil være inaktiv som følge av at noen produsenter slutter å produsere i løpet av året.

Tabell 2.1 viser dog at antall melkekvoter er redusert med drøye 40% siden innføringen av kvoteordningen i 1983, noe som tilsvarer om lag 2,2 % pr. år. Den totale landskvoten er i det samme tidsrommet redusert med ca. 19 %.

9

2.2 Kvoteoppfylling

Tabell 2.2 Historisk oversikt over kvoteoppfyllingen

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 200193,0 92,9 92,9 94,3 94,6 94,1 93,4 93,3 93,6 93,7 95,8 94,6

Tabell 2.2 viser at kvoteoppfyllingen har holdt seg relativt jevn. Dette skyldes bl.a. et forholdsvis stabilt regelverk hvor forholdstallet er holdt uendret på 1,00 fra og med 1996, med unntak for 2000 hvor det var 0,99. Økningen i kvoteoppfyllingen i 1993-95 antas å ha sammenheng med ordningen med omstillingsbidrag (1992-1994).

I 2000 var det en økning i kvoteoppfyllingen. Dette skyldes bl.a. at kvotene ble redusert med 1%. En nedskjæring av kvotene vil stort sett alltid gi en påfølgende større oppfyllingsgrad.

2.3 Struktur

Tabell 2.3 Prosentvis fordeling av antall produsenter fordelt på kvotestørrelse

Kvote i liter

2000 1995 1990 1985

- 30 000 4,3 8,8 3,3 21,4- 40 000 8,3 9,8 15,1 12,4- 60 000 21,5 23,6 24,0 20,6- 80 000 28,9 29,3 25,7 22,1- 100 000 17,9 14,6 17,3 11,5- 120 000 9,0 6,7 7,1 5,8- 160 000 6,6 4,8 5,2 4,2- 200 000 2,1 1,4 1,4 1,2- 320 000 1,2 0,7 0,7 0,7320 000 - 0,2 1,0 0,1 0,1

Tabell 2.3 viser at andelen bruk med kvote under 40 000 liter har blitt mindre, andelen rundt gjennomsnittsnivået er noenlunde stabil, og andelen av produsenter med kvoter over 100 000 liter har økt. Økningen i andelen av større bruk skyldes delvis at etablering av samdrifter har tiltatt de siste årene, men økningen skyldes også at det ble åpnet for kjøp av kvote i 1997 og 1998. Det ble i disse årene kjøpt i overkant av 60 mill. liter, dvs ca. 3,8 % av totale leveranser.

10

Sammenlignes melkesektoren med andre sektorer i Norge hvor en har hatt stabil produksjon, har en hatt en gjennomsnittlig årlig reduksjon på 4 % i antall bruk med korn/oljevekster, 12 % i antall bruk med grønnsaker, 3,5 % i bruk med avlsgris, mens den årlige reduksjonen i antall bruk med melkeproduksjon kun har vært 2,2 % i perioden 1983 til 2002, til tross for den betydelige reduksjonen i melkeproduksjonen.

Tabell 2.4 viser at gjennomsnittlig kvote i de utvalgte landene har økt siden 1983. Særlig i EU-landene har økningen vært betydelig. I Tyskland, Frankrike, Sverige og Danmark kan den gjennomsnittlige produsent i dag produsere 3 ganger så mye melk som før innføringen av kvoter i 1984.

Tabell 2.4 Struktur i enkelte utvalgte land (gjennomsnittlig kvote uttrykt i liter)

Pr. 1. april Danmark Storbrit. Tyskland Nederland Frankrike Sverige Sveits1983 153 000 290 000 72 000 218 000 65 000 96 000 52 4571

1990/91 217 000 331 000 112 000 243 000 124 000 138 000 58 8612000/01 455 500 515 000 215 000 330 000 185 000 270 000 75 689Kilde: Årsberetning fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg 2000/011: Tallet er fra 1985Som det går fram av tabell 2.5 varierer kvoteoppfyllingen. Det er gjennomgående større kvoteoppfylling på bruk med over 80.000 liter i kvote. Tabellen viser videre at vel 60 % av produsentene har 80 000 liter eller mindre i kvote. Disse utgjør om lag 42 % av total leveranse (produksjon). Vi ser videre at vel 11 % av produsentene har mer enn 120 000 liter i kvote. Disse utgjør om lag 24 % av total leveranse (produksjon).Tabell 2.5 Kvotestruktur, med fordeling av kvote og leveranse 2001

Kvote(liter)

Antall kyr1

% av ant. produsenter

% av total

leveranse

% av total kvote

Kvoteoppfylling i %

- 30.000 -5 4,0 1,2 1,5 76,8- 40.000 -7 7,6 3,2 3,4 91,2- 60.000 -10 20,6 12,8 13,0 93,2- 80.000 -14 28,2 24,7 24,9 94,7

- 100.000

-17 18,7 21,0 20,7 96,4

- 120.000

-20 9,4 12,9 12,8 96,6

- 160.000

-27 7,4 12,8 12,5 96,9

- 200.000

-33 2,4 5,5 5,4 97,3

- 320.000

-53 1,5 4,4 4,4 96,2

320.000 -

53- 0,3 1,4 1,4 92,7

11

1. Beregnet ut fra en gjennomsnittsytelse på 6094 liter pr. melkeku (tall fra Kukontrollen 2000).

2.4 Geografisk fordeling av melkeproduksjonenTabell 2.6 gir en oversikt over den fylkesvise fordelingen av antall produsenter og kvoter. Det er som kjent store forskjeller mellom fylkene. De 3 største melkeproduksjonsfylkene – Rogaland, Nord-Trøndelag og Oppland – har ca. 40% av landets melkekvoter. De 5 største melkeproduksjonsfylkene, da inkluderes også Møre og Romsdal og Sør-Trøndelag, har ca. 59% av kvotene i landet.

12

Tabell 2.6 Fylkesvis oversikt over kumelkprodusenter og kvote for år 2001.

Fylke Andel av melke-

produsentene

Andel av total kvote

Gj.snittskvote

Østfold 1,5 % 2,1 % 109 670Akershus 1,5 % 2,0 % 106 781Oslo 0,01 % 0,0 % 156 488Hedmark 5,3 % 5,7 % 86 322Oppland 11,9 % 11,0 % 74 063Buskerud 2,6 % 2,3 % 69 628Vestfold 0,8 % 1,1 % 109 317Telemark 1,3 % 1,0 % 59 874Aust-Agder 1,1 % 0,9 % 65 184Vest-Agder 2,8 % 2,3 % 64 410Rogaland 13,9 % 17,3 % 99 358Hordaland 7,3 % 5,8 % 63 921Sogn og Fjordane

9,4 % 7,3 % 61 549

Møre og Romsdal

10,1 % 9,9 % 78 102

Sør-Trøndelag 9,8 % 9,8 % 80 193Nord-Trøndelag

9,9 % 11,0 % 88 781

Nordland 7,3 % 7,0 % 75 948Troms 2,3 % 2,4 % 82 045Finnmark 1,0 % 1,2 % 95 591Landet 100 % 100% 79 959

2.5 Utviklingen på det enkelte melkeproduksjonsbrukSiden kvoteordningen for melk ble opprettet i 1983 har det vært begrensede muligheter for melkeprodusentene til å øke melkekvotene sine. Fra 1983 og frem til 1991 var det imidlertid diverse unntaksordninger som ga muligheter til å øke kvotene. Produsentene kunne etter søknad få større kvote som følge av bruksutbygging, brukerskifte, nydyrking eller utvidet jordleie. 14 436 bruk fikk økt sin kvote som følge av unntaksordningene i denne perioden. Antall bruk som har tatt del i de ulike unntaksordningene og som fortsatt er aktive melkebruk er vist i tabell 2.7.Tabell 2.7 Oppslutningen om unntaksordninger 1983-1991

Unntaksordning Antall brukBruksutbygging 8 485Brukerskifte/oppstarting 5 274Nydyrking/jordleie 3 117

13

Som en ser av tabell 2.7 er det enkelte av de 14 436 brukene som har deltatt i flere unntaksordninger.

Ved bruksutbygging ble basiskvoten for det år innflytting i ny eller utvidet driftsbygning skjedde og i de 3 følgende år, beregnet på grunnlag av antall årskyr som var forutsatt i en godkjent driftsplan. Overgangen fra treårsperioden til basiskvote på grunnlag av faktisk leveranse ble gjort ved at for 4. år gjaldt fastsatt basiskvote, men året talte med 1/3 i basiskvote for 5. år, og for 6. år talte faktisk leveranse i 4. og 5. år sammen med 1/3 av fastsatt basiskvote. For brukerskifte og nydyrking/jordleie gjaldt tilsvarende regler.

På grunn av at hvert enkelt bruk har forskjellig utgangspunkt og har fått ulikt kvotetillegg ved unntaksbehandling og gjerne har vært med på flere omganger med unntaksbehandling, er det vanskelig å si noe generelt om kvoteutviklingen på bruk med ulik unntaksbehandling. Stikkprøver viser imidlertid at de fleste brukene som kun har vært med på bruksutbygging, i 2001 hadde en kvote som utgjorde mellom 105% og 120% av basiskvote i 1983. Ser en på kvoteutviklingen fra utbyggingstidspunktet og frem til 2001, lå kvote i 2001 på 90% - 95 % av fastsatt basiskvote i utbyggingsåret. Det vises også til vedlegg 1 ”Resultat av unntaksbehandlingen 1983 – 1991 Ku”. Vedlegget gir blant annet et bilde av en betydelig fordeling av kvoter på 80-tallet.

Alle bruk har fått redusert kvotene gjennom forholdstall lavere enn 1,00 i årene 1983-1995. For utbyggingsbruk med unntaksbehandling gjaldt egne forholdstall. I 2002 har omtrent 57 % av landets melkeprodusenter kvote under historisk basiskvote fra 1983. Herav har ca. 9 % av disse produsentene kvote på eller under 85 % av historisk basiskvote fra 1983. De brukene som fikk beregnet kvote i 1983 og som siden den gang ikke har kjøpt kvote eller fått utvidet kvote etter reglene om unntaksordninger har i 2002 en kvote på 85% av den kvoten de fikk beregnet i 1983. Mange av disse melkeprodusentene har antagelig ledig båskapasitet. Anslagsvis utgjør dette i 2002 ca. 1 000 produsenter. Det er ganske vanlig at brukene har arealressurser til å dekke langt mer enn behovet for kumelkproduksjonen, i 2002 er det kun et fåtall bruk som får kvotene avkortet på grunn av for lite areal.

Antall kumelkprodusenter er redusert med 41 % fra 1983 til 2002. Når gjennomsnittsproduksjonen har økt fra ca. 55 500 liter i 1983 til omtrent 78 280 liter i 2002, tilsvarende om lag 41 % økning, skyldes dette at det i hovedsak er de små produsentene som har solgt kvote. Siden solgt kvote i liten grad har blitt solgt tilbake til andre produsenter, har derimot endringen for den enkelte produsent vært minimal.

2.6 Salg av kvoteSammenholdes tabell 2.8 med tabell 2.1 fremgår det at 20% av produsentene i 1997 har solgt kvotene sine i perioden 1997 til 2001. I

14

forhold til antall melkeprodusenter totalt i de enkelte fylker er det Akershus, Aust-Agder, Vestfold, Østfold og Telemark som har hatt flest salg av kvote. Sogn og Fjordane, Finnmark, Rogaland, Nord-Trøndelag og Oppland er de fylkene hvor salget har vært minst i forhold til antall produsenter.

Tabell 2.8 viser videre at kvotene som selges i fylkene er mindre enn gjennomsnittskvoten i fylket. Det er med andre ord de mindre brukene som i størst grad selger kvotene. Det har i ulike sammenhenger vært hevdet at det er overvekt av store bruk med hensyn på kvotesalg. Dette er altså ikke riktig selv om det imidlertid er en del eksempler på at større produsenter har valgt å selge kvoten.

15

Tabell 2.8 Totalt antall selgere og mengde 1997-2001. Kvote 2001

Fylke Selgere totalt

Solgt kvantum totalt

Gj.snitt solgt kvantum

Solgt kvote/gj. snittskvote1

Østfold 123 8 631 339 70 173 63,99 %Akershus 152 11 113 989 73 118 68,47 %Oslo 0 0 0,00 %Hedmark 250 14 746 157 58 985 68,33 %Oppland 365 18 876 338 51 716 69,83 %Buskerud 143 7 699 445 53 842 77,33 %Vestfold 63 4 829 445 76 658 70,12 %Telemark 107 4 680 367 43 742 73,06 %Aust-Agder 92 3 891 639 42 300 64,89 %Vest-Agder 188 8 836 028 47 000 72,97 %Rogaland 560 38 876 404 69 422 69,87 %Hordaland 362 17 182 892 47 467 74,26 %Sogn og F. 426 16 785 564 39 403 64,02 %Møre og R. 619 35 069 901 56 656 72,54 %Sør-Trønd. 498 29 560 930 59 359 74,02 %Nord-Trøn. 359 22 487 151 62 638 70,55 %Nordland 355 19 068 131 53 713 70,72 %Troms 154 9 066 022 58 870 71,75 %Finnmark 46 3 269 073 71 067 74,34 %Landet 4 862 274 670 815 56 493 70,65 %1Uttrykker forholdet (i prosent) mellom gjennomsnittlig solgt kvote og gjennomsnittlig kvote i fylket.

2.7 Kjøp av kvote Tabell 2.9 viser at det har vært stor interesse for å kjøpe i de fleste fylkene. Sett i forhold til antall produsenter pr. fylke er det i Nordland, Hedmark og Nord-Trøndelag det har vært størst interesse for å kjøpe kvote. Det har vært minst interesse i Troms og Finnmark.

16

Tabell 2.9 Kjøpere av kvote i 1997, 1998 og 2001

Fylke Ant. Kjøp Kjøpt mengde Gj. snittlig kjøpt mengdeØstfold 493 3 027 190 6 140Akershus 428 3 560 298 8 318Oslo 0 0Hedmark 1 644 5 165 806 3 142Oppland 3 674 6 767 871 1 842Buskerud 759 3 438 184 4 530Vestfold 224 1 767 504 7 891Telemark 398 1 835 062 4 611Aust-Agder 299 1 611 199 5 389Vest-Agder 836 4 050 486 4 845Rogaland 3 899 12 456 920 3 195Hordaland 1 832 6 804 515 3 714Sogn og F. 2 389 5 543 568 2 320Møre og R. 2 830 15 060 902 5 322Sør-Trøn. 3 075 9 483 348 3 084Nord-Trøn. 2 984 5 456 795 1 829Nordland 2 506 7 056 570 2 816Troms 527 2 690 286 5 105Finnmark 122 698 662 3 697Landet 28 986 96 475 166 3 328

2.8 Avgang og tilgang

Tabell 2.10 Avgang og tilgang av kumelkprodusenter

År Avgang Tilgang Nettoavgang Omst.bidr. (`92-`93)Salg av kvote (`97-99)

Antall Kvote(mill l)




1986 1.289 52,0 220 10,0 1.069 42,0 - -1987 1.364 64,0 211 9,9 1.153 54,1 - -1988 1.287 65,3 170 8,3 1.117 57,0 - -1989 820 37,1 286 13,9 534 23,2 - -1990 734 31,8 504 25,5 230 6,3 - -1991 484 20,3 181 11,0 303 9,3 - -1992 * 925 47,2 215 13,4 710 33,8 588 33,41993 * 508 23,0 158 9,6 350 13,4 175 9,31994 * 637 29,5 134 7,5 503 22,0 312 16,61995 472 20,9 102 5,3 370 15,6 - -1996 452 20,5 80 4,0 372 16,5 - -1997* 769 41,2 102 5,0 667 36,2 641 a) 32,01998* 1.415 93,0 88 4,5 1.327 61,0 1 072 b) 58,21999 * 700 38,5 49 2,8 660 35,5 595 32,9

2000 */** 1.839 120,7 36 2,3 1.803 118,4 1.642 96,02001 */** 1.093 64,5 25 1,3 1.068 63,2 911 55,5

* Inkl. omstillingsbidrag / salg av kvote** Avgang ut over salg av kvote og aktivisering av sovende kvoter er anslått for hele året. Inkl. salg 1999 og ekstraordinært salg 2000.a) Solgt kvote er omfordelt, 30,3 mill. liter

17

b) «Halvparten» av solgt kvote ble omfordelt ved kvoteberegning for 1999: 31,2 mill. liter

Tabell 2.10 viser hvor mange som slutter og starter med melkeproduksjon pr. år. Det vil av ulike årsaker være en forholdsvis stor feilmargin. Man ser at det hvert år er flere brukere som velger å benytte seg av muligheten til å ha såkalt sovende kvote. Samtidig er det også melkeproduksjonsbruk som velger å aktivisere kvoter som ikke har vært i bruk på en stund. Erfaringstall tilsier at disse to faktorene totalt sett gir en nettoavgang. Etableringen av samdrifter vil også i statistikksammenheng kunne oppfattes som en nedgang i produsenter fordi en samdrift blir oppfattet som én produsent.

En situasjon med overproduksjon over mange år har ført til at 64 % av solgt kvotemengde ved de årlige omfordelingsrundene siden 1997 har blitt inndratt til staten (totalt ca. 177,7 mill liter1for perioden 1997-2001) mens resten har vært til salgs for de gjenværende produsentene (totalt ca. 97,7 mill liter1 for samme periode).

Nedenfor er det forsøkt å gi en mer billedlig fremstilling av utviklingen i

avgangen av melkeprodusenter.Tabell 2.11 Årlig avgang av kumelkprodusenter

2.9 MarkedsutsikterEtter stadig overproduksjon av melk, ser det nå ut til at markedssituasjonen er i ferd med å bli mer balansert. Dette innebærer på sikt reduserte kostnader knyttet til markedsregulering og bedre muligheter for en høyere melkepris til produsentene gjennom bedre 1 Inkludert foreløpige tall for 2001.1

18

melkeanvendelse. Videre innebærer dette mindre behov for at kvoter blir inndratt. Dersom dette blir en realitet, vil den kvotemengden som selges i større grad bli tilgjengelig for salg for de gjenværende produsentene enn det som har vært frem til i dag. Dette vil gjelde uansett valg av modell for omsetning av kvote, jf. kap. 4 og 5.

Etter TINEs vurdering2 vil det i 2002 være behov for omtrent 1 500 mill. liter kumelk. Det forventes en nedgang i konsumsalget på 1,5 %, tilsvarende 15 mill. liter. For ost forventes en svak forbruksøkning, men dette reguleres via lagerendringer. I salgsrunden 2001 ble det solgt 35 mill. liter kumelk som skiftet eier fra nyåret. Det er grunn til å tro at de som kjøpte kvote i denne salgsrunden, trenger noe tid på å tilpasse produksjonskapasiteten til sin nye kvote. Det kan derfor bli noe lavere innveiing i begynnelsen av 2002 enn det ville vært uten omfordelingen.

Dersom realiteten avviker fra prognosene, gjennom mindre melkeinnveiing eller større salg, vil det kunne bli behov for å fremskaffe mer melk. Slike behov vil kunne oppstå i løpet av året, og derfor påpeker TINE at tiltak for å justere melkeinnveiingen gjennom året kan bli nødvendig.

2 Vurderingen det henvises til er fra november 2001.

19

3 KVOTEORDNINGER I ANDRE LANDI mandatet til arbeidsgruppa heter det at gruppa skal vurdere tilsvarende systemer for kjøp og salg av melkekvoter i andre land. I dette kapitlet beskrives kort systemet for kjøp og salg av kvoter i en del europeiske land.

EUs regelverk for melkekvoter finnes i Rådsforordning 3950/92 og Kommisjonsforordning 536/93. I 1999 kom en viktig revisjon med Rådsforordning 1256/99 som fastla rammene for kvotesystemet fram til 2008.

De sentrale bestemmelsene i 1256/99 finner vi i artikkel 7 og 8. I følge artikkel 7 er hovedregelen i forordningen at kvoten følger jorden ved salg av landbrukseiendom. Artikkel 8 inneholder en meny av måter å administrere kjøp og salg av kvoter på. En kan iverksette en eller flere av de fem alternativene som er skissert i artikkel 8. Medlemsland kan også la være å ha kvotesalg, da gjelder hovedregelen i artikkel 7 om at kvoten følger med jorden.

Kommisjonen skal sommeren 2002 legge fram for Rådet en midtveisvurdering av Agenda 2000, landbruksreformen for perioden 2000-2006. I denne gjennomgangen inngår en vurdering av om den nåværende kvoteordningen for melk skal avvikles etter 2006. I den forbindelse har Kommisjonen samlet inn en oversikt over hvordan kvoteordningen blir praktisert i medlemslandene. Det er som kjent store forskjeller mellom de nasjonale ordningene innenfor et felles rammeverk.

Formelt gjelder dagens kvoteordning for melk i EU fram til 1. april 2008. Det mest sannsynlige pr. i dag er at det fortsatt vil være melkekvoter i EU etter 2008, men at det felles regelverket vil bli forandret. Det vil neppe bli en realitetsavgjørelse på dette spørsmålet før tidligst i 2003.

Kvotesystemene i de enkelte EU-land har et noe annerledes utgangspunkt enn det norske kvotesystemet. I EU tildeles alle medlemslandene en landsmelkekvote som det enkelte land normalt vil forsøke å benytte fullt ut. Dersom landskvoten i et EU-medlemsland overskrides, blir produsentene som har produsert over sin personlige kvote ilagt en avgift. Blir imidlertid landskvoten ikke overskredet, vil de produsentene som har produsert mer enn sin kvote ikke bli ilagt avgift. I slike tilfeller har kvoten på kort sikt liten verdi for produsentene.

I Norge er formålet med kvoteordningen å sørge for balanse mellom produksjon og avsetning av melk. Alle som produserer over tildelt kvote blir ilagt overproduksjonsavgift. Denne forskjellen mellom systemet i EU og Norge resulterer bl.a. i ulike etterspørselsforhold i EU og Norge. Dersom sannsynligheten for at et EU-medlemsland som helhet kommer til å produsere over sin landskvote er liten, vil antatte kostnader for den

20

enkelte melkeprodusent ved å produsere over sin kvote bli tilnærmet lik null, noe som på kort sikt innebærer lav lønnsomhet i å kjøpe kvote. Dermed vil etterspørselen etter å kjøpe kvote bli liten. Sverige har f.eks. så langt aldri produsert over sin nasjonale kvote. Dette har ført til at mange svenske produsenter ikke finner det lønnsomt å kjøpe kvote, og etterspørselen etter kvote i Sverige er lav. Ettersom kvote inndras vederlagsfritt etter et år uten produksjon dersom den ikke omsettes, vil alternativverdien for selgere av kvote være null, noe som også vil gi en prisdempende effekt. I enkelte andre EU-medlemsland er sannsynligheten for at landskvoten vil virke begrensende høy, som f.eks. Finland de siste tre årene. Kvoten får dermed en høyere verdi. Forskjellene i kvotesystemenes funksjonsmåte og i de generelle økonomiske rammevilkårene tilsier generelt at man bør være forsiktig med å sammenligne pris på kvote mellom Norge og EU.

3.1 Frankrike I Frankrike skjer kvoteoverføring etter hovedregelen om at kvote følger gården ved salg. Staten krever inn en del av kvotene som omsettes direkte uten kompensasjon, og den innkrevde kvoten går inn i en nasjonal reserve. Inndragningen er på inntil 30 % dersom en gård blir delt i to og solgt sammen med kvoten, og 100 % dersom bruket stopper produksjonen av melk. Det er ingen inndragning dersom hele gården blir solgt sammen med kvoten. Melk fra den nasjonale reserven blir delt ut gratis til prioriterte brukergrupper.

3.2 Danmark I 1997 innførte Danmark et auksjonssystem hvor prisen dannes ut fra tilbud og etterspørsel som kommer til uttrykk gjennom et børssystem. Kjøper og selger kan melde inn til børsen hvilken pris de kan gi/må ha for kvoten og hvilket kvantum de vil kjøpe/selge. Det danske Mælkeutvalget finner så en likevektspris. Selgere som krever en høyere pris enn likevektsprisen, og kjøpere som ikke vil betale likevektsprisen, får ikke solgt/kjøpt kvote ved denne foredlingsrunden.

Kjøp og salg foregår to ganger i året. Det er ikke mulig å kjøpe ubegrensete mengder med kvote i Danmark. Begrensingene diskuteres fortløpende og for kvoteåret 2000/2001 kunne foretak med kvote mindre enn 150 000 kg kjøpe maksimalt 300 000 kg ved en fordelingsrunde, mens andre foretak kunne kjøpe maksimalt 300 000 kg fordelt over to år. Den øvre kvotegrense på 950 000 kg må imidlertid ikke overskrides. Produsenter med kvote over 950 000 kg kan kun kjøpe kvote tilsvarende 2 % av deres nåværende kvote.

Det har vært stor omsetning gjennom det danske børssystemet (6,3 % av landskvoten på 4.454 mill liter for kvoteåret 1999/2000). Dette har gjort

21

det mulig for mange å få kjøpt store kvantum til tross for de nevnte begrensningene, og har bidratt til en rask strukturutvikling i sektoren. Foruten omfordeling av kvote via kvotebørsen, kan kvote også omfordeles ved direkte overdragelse mellom produsentene. I forbindelse med innføring av kvotebørssystemet i 1997 ble det innført bestemmelser om at staten inndrar 33 % av kvoten ved slike direkte kvoteoverdragelser. Hensikten med å innføre børssystemet i Danmark var å innføre en prisdempende mekanisme. For at den skulle fungere, var det nødvendig at det meste av kvoteomsetningen skulle foregå gjennom børssystemet. Denne 33 %- regelen har også lykkes gjennom at antallet direkte overdragelser har falt dramatisk.

Prioriterte grupper kan søke om å få tildelt kvote ut fra fastsatte kriterier som for eksempel etablering av økologisk produksjon, etablering av foretak med eller uten kvote fra før og reetablering på foretak hvor tidligere forpaktningsavtale har opphørt. Ved etablering ut fra disse kriteriene skal tildelt kvote betales til likevektspris, men 25 % av tildelingen er gratis.

3.3 SveitsI 1999 ble det åpnet for å kjøpe og selge kvote uten å selge tilhørende eiendom. Denne åpningen resulterte i at kvoter tilsvarende 12 % av produksjonen (dvs 386 000 tonn kvote) skiftet eier i løpet av kvoteåret 1999/2000. Det sveitsiske kjøp- og salgssystemet er basert på direkte kjøp og salg mellom produsentene. Betingelsene, inkludert pris, fastsettes i en salgskontrakt. Salg av kvote er kun mulig innenfor to regioner, lavlandet og fjellområdene. Det er mulig å selge deler av kvoten og å foreta foreløpige salg som kan trekkes tilbake etter en bestemt periode.

Pris på kvote viser seg ofte å være lavere enn forventet markedspris, blant annet på grunn av personlige forbindelser mellom produsentene, men dette oppveies ofte i salgskontrakten i form av andre forpliktelser som maskinleie, slåttehjelp mm.

I forbindelse med diskusjonen om ny landbrukspolitikk, Agenda 2007, som skal vedtas i 2004 og vil gjelde for perioden 2004-2007, pågår det en politisk debatt i Sveits om hvorvidt hele kvotesystemet bør fjernes. Noen mener de bør beholde kvotesystemet like lenge som EU, dvs minst til 2008. Andre mener at siden Sveits innførte kvotesystem før EU, bør de også avvikle kvotesystemet før EU.

Fri handel på ost mellom EU og Sveits skal innføres 5 år etter at landbruksavtalen med EU trer i kraft, noe som tidligst kan skje fra 1. mai 2002. Fjerning av kvotesystemet vil kunne bedre den sveitsiske melkeproduksjonens konkurranseevne, noe som blir spesielt viktig når slik fri handel med EU blir innført. Høsten 2001 offentliggjorde et sveitsisk

22

landbruksinstitutt en rapport som anbefalte å oppheve kvotereguleringen og dermed sette fart på strukturutviklingen, samtidig som man får en mer effektiv oppnåelse av landbrukspolitiske målsetninger. Ved å fjerne kvotesystemet, vil man få økt spesialisering og lavere enhetskostnader i produksjonen, noe som vil kunne føre til 21-25 % lavere melkepris, mens melkeproduksjonen vil kunne øke med 18 %. Økningen i produksjonen forventes å variere regionalt, hvor en i følge rapporten kan forvente 74 % økning i dalene, 30 % økning i høyere strøk og 18 % reduksjon i fjellområdene. Videre spår rapporten at et lønnsomt nivå på produksjonen i dalene i fremtiden vil være i intervallet 150-300 000 liter, mens dagens gjennomsnittskvote er på 80 000 liter. Fjerning av kvotesystemet vil innebære økt konkurransekraft gjennom økt produksjon, større produktspekter, lavere konsumentkostnader og lavere samfunnsøkonomiske kostnader men noe reduserte inntekter for produsentene.

3.4 TysklandI Tyskland ble det innført en ny melkekvoteregulering fra 1. april 2000, som ligner mye på det danske systemet. Det er to til tre årlige kjøp- og salgsrunder, hvor kjøp og salg av kvoter foregår gjennom en ”børs”. For å unngå for høy pris trekker staten inn de kvotene, hvor selgeren krever så høy pris at han ikke får solgt i løpet av året, kompensasjonsfritt inn i den nasjonale reserven. Videre må alle som selger kvote gi fra seg 5 % av kvoten til den nasjonale reserven. Den nasjonale reserven kan enten deles ut til unge bønder eller legges ut for salg igjen på børsen, for å øke tilbudet og dermed redusere prisen.

3.5 IslandIsland har hatt produksjonskvoter på melk siden 1992. Det er et system med fri omsetning av kvoter mellom produsentene uten geografiske begrensninger på kvoteomsetningen. Landskvoten fastsettes årlig med utgangspunkt i forventet forbruk av melk på det innenlandske markedet. Endringer i landskvoten gir en tilsvarende endring i den enkelte produsents kvote.

Det fastsettes en minimumspris på melk og 47,1% av minimumsprisen utgjør direkte støtte fra staten. For å oppnå full betaling kreves kun en produksjon som tilsvarer minst 85% av brukets kvote. De resterende 52,9 % av minimumsprisen, som meieriene står for, utbetales pr. liter innveid melk. Dersom produsert mengde overskrider brukets kvote oppnår produsenten kun pris tilsvarende eksportverdien for melken fratrukket omkostninger på meieriet.

Produsentene er geografisk fordelt mellom ulike regionale meieriselskaper. På grunn av konkurranse om å bevare sin andel av den samlede melkeproduksjon i landet, gir enkelte meierier støtte til

23

produsenter ved kjøp av kvoter innenfor sin region og fra andre regioner. Enkelte meierier kjøper også opp kvoter direkte, for å selge de ut til egne produsenter til en subsidiert pris. At meieriselskapene engasjerer seg på denne måten virker prisdrivende. Minimumsprisen på melk er per januar 2002 på 76,54 islandske kroner per liter (ca. 6,70 NOK). Beregningen av minimumsprisen på melk er foretatt med utgangspunkt i bruk med kvote på 188 000 liter i melkekvote mens landsgjennomsnittet ligger på ca. 105 000 liter. Kvoteprisen er på 230-240 islandske kroner per liter (ca. 19,50 NOK), slik at kvoteprisen er i overkant av 3 ganger så stor som melkeprisen.

Ca. 3 prosent av den totale landskvoten omsettes årlig. Island har ingen ”børs” tilsvarende det danske systemet, slik at kvotene omsettes direkte mellom produsentene. En forskjell i forhold til det danske systemet er dermed at selgeren kan påvirke utfallet av salget mer direkte. I det danske børssystemet får selgeren kun legge inn et minimumskrav og har dermed mindre kontroll over det endelige utfallet av handelen.

3.6 SverigeSverige innførte fri handel med melkekvoter den 1. april 2000. Staten driver ingen formidling av kvoter, så produsentene må selv finne kjøpere eller selgere. Partene avtaler pris, betalingsmåte, betalingstidspunkt og tidspunkt for når overdragelsen skal gis virkning.

Kvoteoverdragelsen er først gyldig etter at partene har registrert overdragelsen hos Jordbruksverket. Overdragelse av kvote kan skje når som helst i løpet av året, men den må finne sted før 15. februar hvis den skal gjelde for inneværende kvoteår, siden kvoteåret går fra 1. april til 31. mars.

Handel med kvoter kan ikke skje på tvers av to geografiske regioner; nord og sør. Produsenter som kjøper kvote kan imidlertid på visse forutsetninger få tildelt ekstra kvote gratis fra den nasjonale reserven. Dersom det ikke har vært leveranse av melk på en kvote i løpet av et kvoteår, vil kvoten bli overført til den nasjonale reserven.

Bare en melkeprodusent som eier eller forpakter den eiendom som kvoten er knyttet til, kan selge kvoten. For å kunne kjøpe kvote kreves det også at produsenten eier eller forpakter en eiendom. Det er altså åpent for nyetableringer innen melkesektoren, men nye produsenter binder seg opp til å starte melkeproduksjon for å hindre spekulering.

Dersom en eiendom skifter eier ved kjøp, arv eller gave, følger kvoten eiendommen. Kvoten kan ikke kjøpes separat av den nye eieren, og partene skal i stedet søke om overføring av kvote i forbindelse med kjøp, gave eller arv.

24

3.7 FinlandI Finland har man siden midten av 90-tallet hatt et system hvor man kombinerer administrert og fri omsetning. Det er to forskjellige hovedmåter kvotene kan bli solgt på:1) Salg samtidig med salg av gård: Denne måten å selge på betinger at

2/3 av det dyrkede arealet på gården selges eller leies bort samtidig som kvoten blir solgt.

2) Salg av kvote isolert : Dersom kvoten selges uten å selge dyrket mark, må minst 50 % av kvoten selges til staten til en administrativ pris på 0,50 FIM pr. liter (0,68 NOK) pluss merverdiavgift. Det resterende kan selges fritt til andre produsenter. Sistnevnte salg må imidlertid skje innenfor fire geografiske soner. Det er forkjøpsrett for deltakere i samdrift dersom en deltaker i samdriften selger sin kvote.

De regionale ”arbeidskrafts- og næringssentralene” kjøper den statlige andelen med statlige midler, og selger deretter kvoter ut til samme administrerte pris til prioriterte grupper. Deler av kvoter som tilsvarer under 10 000 liter kjøpes ikke mens kvoter under 15 000 liter ikke selges.

Den statlige oppkjøpte mengden selges tilbake til produsenter innenfor tre grupper; i)produsenter med ledig fjøskapasitet, ii) produsenter under 65 år som investerer i melkeproduksjon og iii) andre produsenter (inkludert produksjon fra lokale raser og økologisk produksjon). Siden det ikke er nok kvote tilgjengelig for alle som ønsker å kjøpe innenfor disse tre gruppene, prioriterer det finske Land- og skogbruksdepartementet mellom disse tre gruppene. Med bakgrunn i disse prioriteringene fordeler det regionale organet til slutt kvotene mellom søkerne.

I 1999 ble kvoter på til sammen 34 millioner liter overført til produsenter gjennom den statlige omsetningen. Kvoter tilsvarende om lag 30 millioner liter ble overført i handel direkte mellom produsenter. Prisene var høyere ved fri handel enn i det administrerte systemet. I Sør-Finland var gjennomsnittsprisen på en kvote 0,75 FIM pr. liter (ca. 1,00 NOK) og i Nord-Finland 0,84 FIM pr. liter (1,11 NOK). Prisen var høyest i Midt-Finland, hvor gjennomsnittet var 0,96 FIM pr. liter (1,27 NOK).

Finske myndigheter og bønder er tilfredse med dagens system. Systemet ble innført som et kompromiss mellom ønsket om økt fleksibilitet og ønsket om at prisene skulle holdes lave. Et betydelig flertall av melkeprodusentene ønsker å fortsette med systemet. Et flertall av dem som ønsker endring (under 30% av melkeprodusentene) vil at en større del av kvoten skal omsettes via statens administrative system.

Det er vanskelig å si i hvilken grad systemet i seg selv har medført strukturendringer, til tross for en betydelig utvikling siden innføringen av

25

kjøp- og salgssystemet midt på 90-tallet. I 1990 var det 45 800 melkeprodusenter i landet, 5 år senere hadde 30% av disse sluttet som melkeprodusenter. Fra 1995 og frem til 2001 har antall produsenter blitt redusert med ytterligere 36%. Det er i dag følgelig 20 400 melkeprodusenter i Finland. Nye rammebetingelser for næringen, ikke minst etter at Finland gikk inn i EU i 1995, har høyst sannsynlig vært den viktigste drivkraften for denne utviklingen.

Finland produserte over sin landskvote både i 2000 og 2001 og vil i følge det finske landbruksdepartementet også gjøre det i 2002. Siden enkelte produsenter ikke fyller sin kvote, har de produsentene som produserte over sin individuelle kvote, ikke måttet betale avgift for hele kvantumet de har produsert over kvoten. Avgiften var for kvoteåret 1999/2000 ca. 0,13 FIM/kg (0,17 NOK) og for 2000/2001 ca. 0,25 FIM/kg (0,33 NOK). For 2001/2002 blir overproduksjonen så stor (69 mill kg) at avgiften blir 0,11-0,12 euro/kg (ca. 0,90 NOK). I følge signaler gruppa har fått fra det finske landbruksdepartementet vil den høye avgiften i nær fremtid påvirke produksjonen, men så langt har avgiften vært mindre enn de variable kostnadene med å produsere melk.

Videre er det etter det finske landbruksdepartementets vurdering at salg til administrert pris har bidratt til å holde kvoteprisen nede. Så lenge det er så vidt bred enighet om at systemet fungerer godt, ser en ikke for seg at systemet vil endres i den nærmeste fremtid.Tabell 3.1 Oversikt over salg av kvote på fritt marked i Finland

Måned Ant. Salg Pris FIM/l Solgt kvote totaltJanuar 2000 115 0,76 4 930 770Februar 365 0,81 11 237 982Mars 272 0,83 9 781 422April 59 0,82 2 320 707Mai 78 0,79 3 074 943Juni 38 0,71 1 882 767Juli 19 0,80 779 475August 41 0,80 1 705 621September 39 0,88 2 193 781Oktober 128 0,85 4 776 083November 131 0,95 4 691 062Desember 187 1,05 7 482 740Januar 2001 127 1,31 5 188 747Februar 137 1,48 4 396 764Mars 143 1,39 5 474 397April 47 1,20 1 701 830Mai 60 1,32 2 569 915Juni 34 1,15 1 525 347Juli 35 1,15 1 517 312August 29 1,01 788 182

26

SUM 2 084 78 019 847Tabell 3.1 viser at markedsprisen uten unntak ligger over den fastsatte prisen. Prisene varierer dog noe og har ligget mellom 42 og 196 prosent over den administrative prisen.

27

4 PRESENTASJON AV ALTERNATIVE MODELLER FOR OMFORDELINGSSYSTEM INNENFOR KVOTEORDNINGEN

Arbeidsgruppa skal i følge mandatet vurdere Statens landbruksforvaltnings utredning avgitt 29. mars 2001 om et system for kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter. Nedenfor er dette systemet omtalt som modell 1. Statens landbruksforvaltnings forslag til ordning med direkte kjøp og salg av kvoter innebærer at prisfastsettingen overlates til markedet. Videre foreslås det å åpne for fastsettelse av en inndragningsprosent dersom det er behov for å redusere produksjonen og at forholdstall fortsatt kan være et virkemiddel for å redusere produksjonen.

Statens landbruksforvaltnings utredning inkluderer også vurderinger av enkelte mer generelle bestemmelser i kvoteordningen. Dette inkluderer f.eks. at ordningen reserveres for de brukene som har kvote i dag, men at det kan åpnes for nyetableringer dersom markedssituasjonen og/eller interessen for kjøp endres. Videre at taket for et enkeltkjøp som i dag er 20/30 % av kvote fjernes. Disse bestemmelsene kan vurderes uavhengig av omfordelingssystem. Gruppa vil derfor vurdere disse bestemmelsene separat, jf. kapittel 4.4.

I presentasjonen av de ulike modellene forutsettes kravet om at selgeren selger hele kvoten samtidig videreført.

4.1 Kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter (modell 1)

Et system med direkte kjøp og salg baseres på at prisfastsettingen på kvotene overlates til kjøper og selger, og at handelen foregår innenfor nærmere definerte geografiske regioner. Produksjonen kan reduseres gjennom i) at staten kjøper opp kvote i markedet eller ii) bruk av negativt forholdstall.

Alternativt til fri prisdannelse i markedet kan staten fastsette en øvre administrativ pris som kjøper og selger må forholde seg til. Den administrative prisen vil kunne ha en prisbegrensende effekt slik prisregimet har fungert for kjøp og salg av landbrukseiendommer. Det kan imidlertid være et problem at så lenge kvotehandelen foregår direkte mellom personer, vil partene ha flere muligheter for å omgå prisreguleringene.

Ved fri prisdannelse vil prisen kunne variere mellom ulike regioner. Ved en løsning med administrert pris, kan en i større grad unngå geografiske prisforskjeller. På den annen side vil en kunne få større forskjeller i omsatt kvantum/tilgang på kvote mellom regionene enn ved fri prisdannelse. Arbeidsgruppen vil basere sin analyse av modell 1 på et system med fri prisdannelse i markedet.

28

4.2 Kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter kombinert med statlig omfordeling av en andel av privat omsetning (modell 2)

Modell 2 innebærer direkte omsetning mellom produsentene hvor staten kjøper en gitt andel av all kvote som omsettes. Andelen av omsatt mengde som skal selges til staten kan enten være en fast andel eller andelen kan endres fra år til år ut fra prognosert markedsbilde og påfølgende behov for kvoteregulering.

I vurderingen av denne modellen vil arbeidsgruppa ta utgangspunkt i en modell med en fast statlig andel på 50 % av omsetningen i det frie markedet. Dette innebærer at de som selger i det frie markedet, må selge minst 50 % av kvoten til staten til en administrert pris.

Kvoteprisen ved omsetning direkte mellom produsentene blir et resultat av tilbud og etterspørsel i dette markedet. Det må kunne antas at den mengde staten har kjøpt normalt vil være betydelig større enn behovet for å holde tilbake for å klarere markedet. Den resterende mengden kan selges ut igjen, til samme pris som staten kjøpte den for, gjennom ulike systemer for tilbakesalg (reallokeringssystemer). Gruppa ser for seg følgende muligheter:

a) Tilbakesalg til prioriterte grupper, det være seg nyetablering, økologisk produksjon eller andre formål som skulle være politisk ønskelig.

b) Tilbakesalg til melkeprodusenter som søker om å få kjøpt kvote av staten, slik som i dagens ordning, uavhengig av om produsentene samtidig kjøper i det frie markedet eller ikke.

c) Tilbakesalg kun til melkeprodusenter som i samme periode har kjøpt kvote til markedspris i det frie markedet.

Arbeidsgruppa forutsetter at staten som aktør skal operere med lik pris ved kjøp og salg av kvote.

En kan tenke seg kombinasjoner av alternativene ovenfor, f.eks. at man viderefører dagens system (alt. b) samtidig som noe kvote settes av til prioriterte grupper (alt a). Gjennomsnittlig kvotepris som den enkelte produsent vil stå ovenfor, vil avhenge av valg av reallokeringssystem.

4.3 Kjøp og salg direkte mellom produsenter kombinert med videreføring av dagens statlige oppkjøpsordning (modell 3)

Denne modellen innebærer innføring av en ordning med fri omsetning produsentene i mellom hvor prisen dannes i markedet, jf. modell 1. Parallelt videreføres dagens statlige oppkjøpsordning, men da som et valgfritt tilbud. I den statlige ordningen foregår handelen til en administrativ pris. Produsentene kan dermed velge om de vil selge til

29

staten til en administrativt fastsatt pris eller selge til andre produsenter til markedspris. I dette systemet vil den administrerte prisen fungere som en minstepris i markedet for produsenter som vil ut av melkeproduksjonen og som ikke finner kjøpere som er villige til å betale mer enn den administrerte prisen.

I denne modellen prioriteres dermed fleksibilitet for selgeren ved at han valgfritt kan selge til staten til en minstepris. Dette er motsatt av hensynet i modell 2, hvor fleksibilitet for kjøperen prioriteres, og hvor kjøperen valgfritt kan kjøpe kvote til lav pris fra staten. I modell 2 tvinges selgeren samtidig til å selge en viss mengde til staten til samme lave pris.

4.4 Andre måter å øke fleksibiliteten påMange av bestemmelsene innenfor kvoteordningen er uavhengig av valg av omsetningsmodell. Ved å gjøre disse bestemmelsene mer fleksible blir kvoteordningen mer fleksibel og administrasjonen av ordningen forenklet. Slike endringer kan både gjøres innenfor omsetningsmodellene nevnt ovenfor, og innenfor dagens modell. Det vises i denne forbindelse til utredningen avgitt av en partssammensatt arbeidsgruppe 22. november 2000, ”Leie av melkekvoter”, hvor del II omhandler virkemidler for å oppnå økt fleksibilitet i kvoteordningen for melk. Arbeidsgruppa peker videre på noen forhold som kan være aktuelle å se på i en slik sammenheng i bl.a. kap. 5.7.5 og 5.7.7 .

30

5 VURDERING AV ALTERNATIVE MODELLER FOR OMFORDELING AV MELKEKVOTER

Vurdering av virkningene er dels foretatt med bakgrunn i vedlegg 2, modeller for kjøp og salg av melkekvoter, som drøfter effekter på blant annet kvotepris og omsatt kvantum i lys av økonomisk teori.

Arbeidsgruppa vil legge vekt på følgende krav til en omfordelingsordning når gruppa skal vurdere de ulike modellene for kjøp og salg av melkekvoter, og eventuelle andre måter å øke fleksibiliteten på:

1. Kostnadsreduksjoner for gjenværende melkeprodusenterKostnadene for den gjenværende melkeprodusent holdes på et rimelig nivå.

2. Moderat strukturutviklingGjenværende produsenter får økte tilpasningsmuligheter/handlingsrom ved at det frigjøres kvote for salg. Dette er viktig for at produsentene kan utnytte sin produksjonskapasitet bedre og få en tilfredsstillende inntektsutvikling gjennom reduserte enhetskostnader. På sikt vil det være behov for investeringer som tar høyde for en annen struktur enn dagens da investeringene i melkeproduksjonen har en langsiktig investeringshorisont.

3. Samlet markedsbalanseOmfordelingssystemet må gjøre det mulig å tilpasse produksjonen til avsetningsmulighetene, og dermed oppfylle hovedformålet med kvoteordningen. En slik regulering må kunne avhjelpe en eventuell underskuddssituasjon så vel som en eventuell overskuddssituasjon.

4. Forenkling for produsent og forvaltningDet er et krav om at alle regelverksendringer skal vurderes i forhold til hvorvidt det virker forenklende. I denne forbindelse startet Bondevik I-regjeringen i februar 1999 et prosjekt kalt ”Et enklere Norge”. Bondevik II-regjeringen har videreført prosjektet. Prosjektet har til hensikt å gjøre regelverket enklere og forvaltningen i stand til å produsere bedre tjenester. I vurderingen av omfordelingssystemet, vil arbeidsgruppa vurdere hvorvidt systemet bidrar til en forenkling for produsent og forvaltning.

5. Samfunnsøkonomisk effektivitetArbeidsgruppa vil også vurdere omfordelingssystemet i forhold til samfunnsøkonomisk effektivitet. En vil i denne vurderingen se på visse samfunnsøkonomiske konsekvenser av at omfordelingsordningen endres.

Punktene 4 og 5 vil bli vurdert samlet og ikke i forbindelse med vurderingen av de ulike modellene.

31

5.1 Forhold som kan påvirke den enkelte melkeprodusents tilpasning i markedet for melkekvoter

Det er mange generelle forhold som avgjør om produsenten velger å kjøpe eller selge kvote eller forholde seg passiv i markedet. Tilbudssiden representerer en sum av enkeltprodusenters villighet til å selge sin kvote. På samme måte representerer etterspørselssiden en sum av enkeltprodusenters betalingsvillighet etter kvote. Rent generelt må det kunne antas å være en positiv sammenheng mellom melkeprodusentenes lønnsomhet, effektivitet og betalingsvillighet knyttet til økt kvote. Ut fra økonomisk teori befinner de med mest betalingsvilje seg langt til venstre i etterspørselskurven, og langt til høyre i tilbudskurven (se figur 1 i vedlegg 2), hvilket innebærer lavest villighet til å selge kvote og høyest betalingsvillighet knyttet til økt kvote. I et system med fri omsetning vil kvoter bli omfordelt fra de med høyest salgsvilje til de med høyest betalingsvilje.

En del tilskuddsordninger har blant annet til hensikt å utjevne geografiske og strukturelle lønnsomhetsforskjeller. Med dagens tilskuddssystem er det dermed nødvendigvis ikke tilfellet at de mest effektive produsentene har best betalingsvilje. Generelt sett innebærer effekten av tilskuddssystemene at i et system med fri omsetning vil kvoter omfordeles til bruk med høyest betalingsvilje gitt gjeldende tilskuddsordninger.

På grunn av en beskjeden strukturutvikling og kvoteavkorting i form av bruk av forholdstall i perioden siden toprisordningen ble opprettet, har mange melkeprodusenter ledig båskapasitet og arealressurser. Gjennomsnittlig melkeytelse pr. ku i Norge er også lav som følge av situasjonsavhengige tilpasninger. For mange produsenter vil det derfor være lave kostnader ut over kvotekjøpet forbundet med å øke produksjonen. Disse vil således isolert sett ha et konkurransefortrinn og større tilpasningsmuligheter enn aktører som i tillegg til kvotekjøpet også må investere i bygninger og inventar. Dette forholdet kan tale for at etterspørselen etter kvote vil være stor i starten på en ny ordning, inntil produsenter med ledig kapasitet oppnår en bedre kapasitetsutnyttelse.

Produsentens valg avhenger også av hvilket tidsperspektiv vedkommende har. Dersom det tas utgangspunkt i de kortsiktige enhetskostnadene vil det kanskje, ved en gitt kvotepris, ikke være lønnsomt å kjøpe kvote utover eksisterende kapasitetsgrense.

Dersom valget derimot baseres på et mer langsiktig tidsperspektiv, vil det kunne være lønnsomt å foreta en investering i større produksjonskapasitet for på den måten å høste en stordriftsfordel i form av fallende enhetskostnader på sikt.

32

Geografisk plassering av bruket har stor relevans for den enkelte produsents beslutning. I sentrale områder med gode alternative sysselsettingsmuligheter, vil alternativverdien på eget arbeid normalt være høyere enn i områder med færre sysselsettingsmuligheter. Også alternativkostnaden på ressursene på bruket og kostnadene til innleid arbeidskraft er normalt større i sentrale områder, noe som innebærer at salgsvilligheten, alt annet likt, vil være høyere her enn i mindre sentrale strøk.

Markedet for melkekvoter består av enkeltprodusenter som maksimerer velferd, og ren profittmaksimering vil i de fleste tilfeller ikke beskrive handlingsmønsteret for den enkelte produsent tilstrekkelig. Beslutningen om å selge kvote er også sterkt påvirket av andre faktorer enn rene økonomiske forhold. Det er f.eks. knyttet sterke familiære, historiske og kulturelle bånd til en landbrukseiendom. Å selge melkekvoten på et bruk blir vurdert som en sterk reduksjon i inntektsgrunnlaget på bruket, og kan derfor komme i konflikt med et ønske om å opprettholde et levende og robust gårdsbruk. Innenfor landbruket er det videre en tradisjon for at gården skal overdras til neste generasjon i minst i like god stand som når brukeren selv overtok gården. Kravet om at hele kvoten må selges samtidig og at det ikke er åpent for reetablering etter kvotesalg kan i et slikt perspektiv gjøre beslutningen om å selge kvote ekstra vanskelig. Salg av kvote vil kunne oppfattes som en innsnevring av handlingsrommet for neste generasjon. Et godt produsentmiljø med sterke sosiale normer vil også kunne øke terskelen for å forlate næringen, både ut fra hensynet til sosial aksept og solidaritet med miljøet.

Forholdene ovenfor innebærer at for mange vil det være en betydelig terskel å gå til det skritt å selge hele kvoten. Dette trekker i retning av relativt lav priselastisitet på tilbudskurven og innebærer at det skal en relativt høy prisøkning til for å øke utbudet av kvoter betydelig.

Utfallet av den ekstraordinære kjøpsrunden i 2000 viser imidlertid at en økning i prisen med 2 kr pr. liter ga en betydelig økning i oppslutning i forhold til de andre årene. I den ekstraordinære runden vinteren 2000 solgte 5,4 % av produsentene kvote i forhold til for årene 1997, 1998 og 1999 hvor salget var henholdsvis 2,5 %, 4,4 % og 2,6 %. Høsten 2000 var oppslutningen på 2,1 % av produsentene, til tross for at de bare et halvt år tidligere kunne ha fått 2 kr mer for literen. Responsen på prisøkningen i 2000 er ikke nødvendigvis inkonsistent med forutsetningen om lav priselastisitet. Noe av den store oppslutningen i den ekstraordinære runden kan muligens forklares med at økningen i pris for mange fremskyndet beslutningen om å selge kvote, og at denne avskallingen uansett ville ha skjedd i løpet av de nærmeste årene.

33

5.2 Modell 1: Kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter

5.2.1 Kostnadsreduksjoner for gjenværende melkeprodusenterViktige faktorer knyttet til kostnadene ved kjøp av kvote er pris på kvote og skattemessige forhold. Skatt vil bli omtalt separat under kap. 5.7.3.

Prisen på kvote fastsettes i dag av avtalepartene. For 2001 var prisen 5,50 kr per liter for kvoter opptil 100 000 liter, og 2,75 kr per liter for kvoter på 100 000 til 200 000 liter. For 2002 er prisen satt til henholdsvis 4,50 og 2,25 kr per liter. Kvoteprisen i et marked med fri omsetning vil i teorien være verdien av fremtidige nettoinntekter fra melkeproduksjonen. Nettoinntekten vil avhenge av en rekke forhold som produsentpris på melk, alternativkostnaden ved bruk av jordarealer, arbeidskraft og realkapital og pris på fôr og andre variable kostnader. Kvoteprisen vil være lavere enn verdien av fremtidige inntekter på grunn av usikkerhet knyttet til fremtiden. Blant annet vil forventinger til kvoteordningens levetid være viktig i den enkelte produsents verdivurdering av melkekvote.

Ved fri prisdannelse vil i følge økonomisk teori produsenter med høyest betalingsvilje få kjøpt kvote, som også er de produsentene som driver best og mest effektiv melkeproduksjon. Dette er imidlertid ikke nødvendigvis tilfelle dersom kommuner eller andre går inn og støtter kjøp av kvote ved tilskudd eller gunstige lån. Flere kommuner yter slik bistand også under dagens system. Som nevnt vil også differensieringen i tilskuddssystemet påvirke en slik tilpasning, jf. kap. 5.1.

På kort sikt er det grunn til å tro at markedsprisen vil være høyere enn dagens nivå, og da spesielt i områder med stor etterspørsel. Beskjeden strukturutvikling og kvoteavkorting gjennom bruk av forholdstall helt siden kvoteordningen ble opprettet, har som nevnt gitt mye ledig kapasitet i norske fjøs og etterspørsel etter økt kvote. Hittil har etterspørselen etter kvote på landsbasis vært betydelig større enn tilbudet. Når en ser på etterspørselen så langt er det imidlertid viktig å være klar over at dagens ordning er utformet slik at mange kjøpere etterspør betydelig mer enn det de egentlig ønsker, da de forutsetter et etterspørselsoverskudd.

Overgang til fri prisdannelse vil på kort sikt sannsynligvis innebære høyere kvotepris i de fleste regioner enn dagens system med administrert pris pga stor etterspørsel etter kvote. Samtidig vil økt pris kunne øke utbudet av kvote, noe som igjen kan gi redusert kvotepris. Flere forhold peker imidlertid i retning av at tilbudet av kvote er lite prisfølsomt (uelastisk), slik at tilbudet endres lite ved endring i pris, jf. 5.1. Økning i kvotepris innebærer at de som går ut av næringen sitter igjen med en større gevinst på bekostning av gjenværende melkeprodusenter. Økt kvotepris gir større investeringskostnad ved å øke kvoten for de gjenværende produsentene.

34

Fri omsetning innenfor geografske områder med store ulikheter i tilbud og etterspørsel vil videre kunne gi store geografiske variasjoner i prisnivå på kvote. Dersom en forutsetter at omfordelingen skal skje innenfor det enkelte fylke, vil kvoteprisen i fylker med etterspørselsoverskudd øke, mens prisen i fylker med tilbudsoverskudd vil bli redusert i forhold til dagens administrerte prisnivå. I kjøp- og salgsrunden i 2001 var det f.eks. tilbudsoverskudd i Vestfold og Akershus, mens de som ønsket å kjøpe kvote i f.eks. Oppland, kun fikk innvilget 7,12 % av det de søkte om i tillegg til 1000 liter, og i Finnmark var det ingen kvote til omfordeling. Dette innebærer bl.a. høyere kostnader ved å øke kvote for produsentene i områder med få alternative arbeidsmuligheter enn for produsenter i områder med flere jobbmuligheter.

I dagens kjøp- og salgsordning er prisen lavere ved salg av store enn av små kvoter. En slik sondring bør ikke videreføres i en mer markedsbasert omfordelingsordning.

5.2.2 Moderat strukturutviklingEn fri markedsløsning vil innebære at de mest kostnadseffektive, gitt gjeldende regelverk og tilskuddsordninger, mest sannsynlig vil kjøpe større kvotemengde enn det de får kjøpt i dag, mens færre av de som etterspør kvote, faktisk får kjøpt. Dette innebærer en raskere strukturutvikling enn det vi har i dag.

I dag er det vanskelig for kjøperen å vite hvor mye det er mulig å kjøpe fordi dette avhenger av tilbud og etterspørsel totalt i det enkelte fylke. Dette vanskeliggjør planleggingen både driftsmessig og økonomisk. Et system med direkte kjøp og salg av melkekvoter vil kunne gi kjøperen mer kontroll over hvilket kvantum han faktisk får kjøpt. I hvilken grad dette er tilfelle, vil imidlertid avhenge av arena for kjøp og salg, jf. omtale i kap. 5.7.2.

En av forutsetningene for et fungerende marked er bl.a. at markedsaktørene har best mulig informasjon om markedsforholdene. Sveitsiske erfaringer tilsier at i et system med direkte omsetning mellom produsentene vil en viss del av kvoteomsetningen foregå mellom kjente, og dermed til priser som ikke er kjente for andre i markedet. Det er imidlertid grunn til å anta at de fleste som selger kvote ønsker å få mest mulig betalt for kvoten, og at hovedtyngden av omsatt kvote vil være like tilgjengelig for alle potensielle kjøpere.

Det er vanskelig å forutse hvem som har best betalingsvilje og størst gevinst av økt handlingsrom. Forutsatt en positiv sammenheng mellom lønnsomhet, betalingsvilje og effektivitet, vil det være en tendens til at de mest effektive kjøper kvote mens de minst effektive selger. Direkte kjøp og salg gir dermed en raskere strukturutvikling enn dagens system. Store

35

lønnskostnader på store bruk og alternative arbeidsplasser i de sentrale områdene kan være årsaker til at store bruk og bruk i sentrale strøk allikevel velger å selge kvote. Strukturdifferensieringen i tilskuddsordningene drar i samme retning. Videre vil bruk med ledig produksjonskapasitet på kort sikt ha større gevinst ved utvidelse av kvoten enn bruk med mindre ledig kapasitet.

Fungerende konkurranse i kvotemarkedet forutsetter en viss størrelse på omsetningen innenfor de enkelte markedsområdene. I et lite marked med få aktører, er det risiko for at utfallet blir tilfeldig og variasjonene store med hensyn til allokering av kvotene. Dersom en åpner for direkte kjøp og salg mellom produsenter bør det derfor vurderes hvorvidt dagens praksis med omsetning avgrenset innenfor det enkelte fylke i tilstrekkelig grad vil kunne gi funksjonelle markeder. Dette vil en komme tilbake til i vurderingen av regioninndeling i avsnitt 5.7.1. Størrelsen på markedet for kjøp og salg vil også påvirke graden av strukturutvikling.

Arbeidsgruppen legger til grunn at det bør være mulig å selge kvoten til flere kjøpere. Det antas at det vil være lettere å finne mange ”små” kjøpere enn en ”stor”, slik at dette vil bidra til mer omsetning enn om kvoten må selges samlet til kun en kjøper. Gjeldende kvotetak vil virke i samme retning. Sett i forhold til strukturutvikling, vil dette innebære mer kvote til omfordeling og at kvoten til omfordeling kommer flere til gode, enn om hele kvoten må selges til en kjøper. Dersom en selger ikke finner kjøpere til hele kvoten, må han enten akseptere at kvantumet som ikke selges blir inndratt, eller så må det øvrige kvotesalget annulleres. Disse konsekvensene må partene i så fall selv ta ansvaret for.

Det er grunn til å anta at det på grunn av begrensede muligheter til å øke kvote, har vært en stor økning i antall samdrifter. Et mer fleksibelt regelverk i form av at det åpnes for direkte kjøp og salg av kvoter vil kunne innebære at melkeprodusentene velger å kjøpe kvote fremfor å inngå samdrift .

5.2.3 Samlet markedsbalanseVirkemidler for å stimulere til økt produksjon i underskuddssituasjoner er omhandlet i avsnitt 5.7.6. Drøftingen nedenfor er derfor konsentrert til regulering av produksjonen i langsiktige overskuddssituasjoner.

I dagens ordning trekkes det ved behov inn en gitt mengde av det som er solgt innenfor hvert fylke før det overskytende eventuelt selges tilbake til produsentene. Det som trekkes inn dekkes av midler over jordbruksavtalen. Direkte handel med kvoter mellom produsenter vil isolert sett avskjære mulighetene for en tilsvarende inndragningsmåte som i dag. Et alternativ er at staten deltar som kjøper på det frie marked. Hvorvidt dette vil være en effektiv måte å redusere produksjonen på er imidlertid usikkert, både med hensyn til oppkjøpsmengde og

36

oppkjøpskostnad. Konsekvensene blir tilfeldige og arbeidsgruppa oppfatter dette som en usikker måte å redusere produksjonen på. Også for den enkelte produsent vil en slik inndragning innebære usikkerhet, siden prisen sannsynligvis vil bli presset opp i de periodene staten deltar som kjøper. Sistnevnte forhold vil også gjelde for andre omsetningssystemer med direkte kjøp og salg, som modell 2 og 3.

Alternativt kan staten kjøpe opp en viss andel av omsatt kvantum i perioder hvor det er nødvendig med reduksjon av produksjonen. Oppkjøpsvolumet kan da f.eks. fastsettes på grunnlag av prognoser i forkant av året den skal gjelde. En slik løsning vil gi redusert forutsigbarhet for produsentene og kan også åpne for spekulasjon. Det vil være nødvendig å sette en høy prosent for å få inndratt tilstrekkelig mengde i de årene det er nødvendig, noe som vil innebære store forskjeller mellom år med inndragning og år uten inndragning. Dette vil kunne føre til svingninger i kvotesalget. En statlig omsetningssandel som ligger fast fra år til år uavhengig av eventuell inndragning vil derfor være en fordel for forutsigbarheten både med hensyn på produksjonsreguleringen og for den enkelte produsent. I de årene hvor staten inndrar kvote, vil imidlertid prisen i det private markedet uansett kunne bli presset opp, på grunn av redusert tilbud, jf. forøvrig omtalen av modell 2 i kapitel 5.3.

Som følge av redusert melkeforbruk på hjemmemarkedet og Norges forpliktelser knyttet til reguleringseksport i WTO-avtalen var det ved begynnelsen av år 2000 behov for et raskt inngrep for å redusere en prognosert overproduksjon på mellom 80 og 90 mill liter, og jordbruksavtalepartene ble enige om å gjennomføre en ekstraordinær runde med salg av kumelkkvoter våren 2000. Blant annet for å øke oppslutningen om en ekstraordinær salgsrunde, ble prisen ved salg av kvote økt med 2 kroner pr. liter, noe som medførte at produksjonen ble redusert med 72,3 mill liter. Hvis det på ny skulle oppstå en tilsvarende situasjon med behov for en rask løsning og hvor en har et system med fritt omsettelige kvoter, vil staten kunne risikere å måtte betale betydelig mer pr. liter enn dagens administrerte pris.

Bruk av negativt forholdstall, dvs lik reduksjon av alle melkekvoter, er et alternativ for å få redusert produksjonen i en tilsvarende situasjon som i 1999/2000. Et slikt virkemiddel kan imidlertid oppfattes som urimelig av de aktive produsentene, når det kombineres med et kjøp- og salgssystem, siden noen blir avkortet for at andre skal få kjøpt økte produksjonsrettigheter

Bruk av negativt forholdstall vil videre kunne oppfattes som urimelig for produsentene som har kjøpt kvote tidligere. I dag blir kjøpt kvote unntatt fra reduksjon ved bruk av forholdstall. Et slikt system vil imidlertid bli meget uoversiktlig både for produsent og forvaltning, spesielt etter hvert

37

som mengden kvote som er omsatt øker. Det bør vurderes å likestille kjøpt kvote med kvote som ikke er kjøpt ved bruk av negativt forholdstall. Bruk av negativt forholdstall er dessuten isolert sett lite målrettet i forhold til målsetningen om strukturutvikling i sektoren.

Overgang til direkte kjøp og salg mellom produsenter vil isolert sett svekke muligheten til å regulere produksjonen i situasjoner med betydelig overproduksjon.

5.3 Modell 2: Kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter kombinert med statlig omfordeling av en andel av privat omsetning

Modellen består av 2 delmarkeder, en fri markedsdel og en statlig del. De fleste vurderinger som er gjort i kapittel 5.2, vil også gjelde for den frie delen av markedet i denne modellen. Det statlige markedet vil imidlertid påvirke aktørenes tilpasning i den frie delen av markedet.

5.3.1 Kostnadsreduksjoner for gjenværende melkeprodusenterInvesteringskostnaden ved å kjøpe kvote for den enkelte produsent vil i denne ordningen avhenge av prisen ved kjøp direkte fra andre produsenter, dvs prisen i den frie delen av markedet, og prisen ved kjøp gjennom den statlige ordningen, dvs den administrative prisen.

Økonomisk teori tilsier at ved valg av modell 2 vil kvoteprisen i den frie delen av markedet være høyere enn prisen i en ren markedsløsning (modell 1), jf. vedlegg 2. Årsaken er at selgeren får en lavere pris på den kvotemengden som omsettes gjennom staten, noe som øker selgers krav til pris i det frie delmarkedet.

Økonomisk teori gir ikke grunnlag for entydige konklusjoner når det gjelder gjennomsnittspris i modell 2 i forhold til modell 1. For modell 2 avhenger effekten på pris for den kvotemengde som kjøpes i det frie delmarkedet (og på gjennomsnittsprisen for kjøp i det frie markedet og fra staten) i stor grad av hvordan statens oppkjøpte kvote selges tilbake til gjenværende produsenter.

Ved tilbakesalg til prioriterte grupper (alternativ a)En slik omfordeling innebærer at hele eller store deler av den mengden som staten selger tilbake (oppkjøpt mengde minus inndratt mengde), selges til prioriterte grupper som for eksempel produsenter i etableringsfasen, økologisk produksjon m.m. Dette kan være grupper som ikke ville hatt tilstrekkelig betalingsvillighet til å kjøpe kvote i en ren markedsløsning. De som ikke tilhører prioriterte grupper, og dermed ikke får kjøpt kvote fra staten til en lav pris, har da kun mulighet til å få kjøpt kvote direkte av andre produsenter.

38

Som følge av redusert tilbud for de som ikke tilhører prioriterte grupper, vil prisen i den frie delen av markedet være høyere enn ved en ren markedsløsning. Denne effekten bli størst dersom den statlige andelen kun selges til produsenter med lav betalingsvillighet og ingenting blir solgt til de som deltar i det frie markedssegmentet.

Graden av usikkerhet i modellen vil også påvirke tilpasningen i det frie delmarkedet. Dersom kriteriene for å få kjøpt kvote av staten er uklare, vil dette innebære usikkerhet for den enkelte produsent om hvorvidt han tilfredsstiller kriteriene og dermed får mulighet til å kjøpe kvote av staten til en lav administrativ pris. Dersom produsenten anser det som sannsynlig å få kjøpt en stor mengde av staten til en lav pris, vil etterspørselen i markedet reduseres tilsvarende. En modell som gir aktørene i den frie delen av markedet forventninger om å få kjøpt relativt store mengder av staten vil derfor gi lavere etterspørsel i det frie markedssegmentet og dermed lavere pris enn uten slike forventninger.

Dersom de som normalt ville ha solgt kvoten, tilhører prioriterte grupper og i stedet velger å kjøpe kvote fra staten, kan det totale tilbudet av kvoter bli redusert. Redusert tilbud vil isolert sett bidra til økt pris i den frie delen av markedet.

Det er vanskelig å fastslå hvordan gjennomsnittprisen i regionen vil bli påvirket. For produsenter som kun er henvist til det private markedet, vil imidlertid prisen sannsynligvis bli høyere enn i en ren markedsløsning. Dette innebærer samtidig at staten går inn aktivt å styrer hvilke melkebruk som skal få mulighet til å utvide sin produksjon på bekostning av andre.

Ved tilbakesalg til produsenter som søker om å få kjøpe (alternativ b)Dersom alle er like berettiget å få kjøpe kvote fra staten, vil den statlige omsatte kvoten bli solgt både til aktører som kjøper kvote i den frie delen av markedet og til aktører som ikke kjøper i den frie delen av markedet. Siden noe kvote uansett vil bli solgt til de som deltar i den frie delen av markedet, vil disse aktørene i mindre grad etterspørre kvote i den frie delen av markedet enn om de ikke fikk kjøpt kvote av staten. Med dette systemet for tilbakesalg vil dermed gjennomsnittsprisen kunne bli lavere enn for alternativ a, der disse aktørene ikke nødvendigvis kan regne med å få kjøpt statlig kvote til lav pris i det hele tatt.

Dette alternativet vil samtidig innebære usikkerhet for den enkelte produsent med hensyn til hvor mye han får kjøpt av staten (tilsvarende den situasjon man har med dagens system). Slik risiko kan tenkes håndtert på ulike måter avhengig bl.a. av generell holdning til risiko, marginal lønnsomhet, finansiell stilling, kostnadene/risikoen ved utsettelse av kjøp mv. Systemet vil dessuten inkludere mekanismer som kan bidra til å forsterke virkningen av usikkerhet, for eksempel: Dersom aktørene

39

generelt har høye forventninger til den mengden de vil kunne få kjøpe fra staten og/eller ønsker å sikre seg mot ”overinvestering” – og av den grunn er tilbakeholdne med kjøp av kvote i det frie markedet, så vil dette i sin tur dempe omsetningen og dermed også grunnlaget for statlig reallokering. Systemet vil dermed være ustabilt. Det samme vil være tilfellet dersom systemet åpner for at man avventer resultatet av statlig refordeling, før man (i neste runde) supplerer med kjøp i det frie markedet.

Samlet sett er det vanskelig å vurdere gjennomsnittsprisen sammenlignet med en ren markedsløsning. Dersom det er liten usikkerhet knyttet til den mengde den enkelte aktør kan vente å få kjøpe fra staten vil gjennomsnittsprisen sannsynligvis bli lavere enn i en ren markedsløsning.

Ved tilbakesalg til aktører i den frie delen av markedet (alternativ c)Et tredje alternativ er at den enkelte produsent får mulighet til å kjøpe en kvotemengde fra staten som er proporsjonal med den mengde som kjøpes i den frie delen av markedet.Ved full sikkerhet om hvor stor andel han vil få kjøpt av staten kan det vises at tilpasningen blir som i markedsløsningen, og at reallokeringssystemet dermed ikke vil ha noen prisdempende effekt.

Dersom det er usikkerhet om andelen som kan kjøpes fra staten, vil dette – som i alternativ b – gi ulike virkninger på den individuelle tilpasningen, og på prisdannelsen. Det er ikke grunn til å anta at usikkerhet om den statlige refordelingen vil gi grunnlag for en gjennomsnittspris som avviker mye fra en ren markedsløsning.

5.3.2 Moderat strukturutviklingStruktureffektene vil generelt avta med avtakende mengde kvote som omsettes. Siden den administrative prisen er lavere enn prisen ved en ren markedsløsning, setter selgeren som nevnt ovenfor økt krav til pris i det frie markedet før han er villig til å selge hele kvoten. Som følge av dette blir omsatt mengde i det frie markedet redusert. Generelt sett vil altså struktureffekten av modell 2 være mindre enn ved en ren markedsløsning.

Systemet for tilbakesalg av statlig kvote påvirker den totale mengden kvote som blir solgt og hvor mange produsenter denne mengden fordeles på, og vil dermed få konsekvenser for struktureffektene av ordningen.

Omfanget av kvotehandel i det frie markedssegmentet blir minst dersom staten videreselger kvote kun til de som kjøper kvote i det frie markedet og størst dersom kvoten omfordeles til prioriterte grupper med eventuell lav betalingsvillighet. Som nevnt tidligere vil imidlertid tilbakesalg til de med lav betalingsvillighet også kunne resultere i lavere salgsvillighet hos denne gruppen og dermed en reduksjon i tilbudet av kvote som virker i

40

motsatt retning av hovedressonementet over. Gitt at tilbudet av kvoter er lite elastisk, vil disse effektene nødvendigvis ikke bli så betydelige.

De geografiske avgrensningene for omsetning av kvote vil også for modell 2 ha stor betydning for graden av strukturutvikling. Så lenge det kvantumet som omsettes gjennom staten omfordeles til de samme regionene som den direkte omsetningen foregår innenfor, vil de samme forhold som gjaldt for modell 1 også gjelde for modell 2. Alternativt kan den statlige andelen selges på tvers av de geografiske avgrensningene. Dette vil i større grad endre det geografiske produksjonsmønsteret, og eventuelt være i strid med politiske målsetninger.

5.3.3 Samlet markedsbalanse At den andel av omsetningen som skal skje via staten settes til en fast prosent, vil innebære fortsatt gode muligheter til å gjennomføre en effektiv og målrettet regulering av melke-produksjonen i forhold til avsetningsmulighetene i overskuddssituasjoner. Treffsikkerheten med et slikt system vil imidlertid være noe mindre sammenlignet med dagens system fordi en viss andel av all omsatt kvote vil bli solgt uten at staten får tilgang til kvoten.

Staten inndro 20 millioner liter kumelk ved omfordelingsrunden 2001. Totalt ble det solgt ca. 55,4 millioner liter. For å oppnå en tilsvarende inndragning ved å bruke statlig andel av omsetningen måtte andelen ha vært ca. 36 %. Med en statlig omsetningsandel på 50 %, vil altså 14 % kunne bli solgt ut igjen. Dette viser at en statlig omsetning på 50 % sannsynligvis vil være tilstrekkelig til å redusere produksjonen i overskuddssituasjoner.

Gjennom en ordning med statlig omsetning vil det være mulig å variere andelen av kvoten som må selges til staten i forhold til størrelsen på de solgte kvotene. Den inndratte kvoten vil uansett bli større desto større kvoten er, men man kan gjøre det enda mindre attraktivt for brukere med store kvoter å selge kvoten ved å sette en høyere andel for disse. Et slikt system vil imidlertid også virke kompliserende.

5.4 Modell 3: Kjøp og salg direkte mellom produsenter kombinert med videreføring av dagens statlige oppkjøpsordning

5.4.1 Kostnadsreduksjoner for gjenværende melkeprodusenterFor å begrense kostnadene til produsentene må en slik modell innebære at den statlige prisen er lavere enn markedsprisen. Da vil imidlertid størsteparten av kvotesalget sannsynligvis foregå direkte mellom produsentene, siden selgeren selger til den aktør som gir høyest pris, og lite kvote blir omsatt gjennom statens oppkjøpsordning.

41

For de som ikke finner kjøpere, kan imidlertid salg til staten innebære en sikkerhet for å få solgt kvoten sin til en gitt pris. I et system med direkte kvotehandel mellom produsentene, vil det stort sett være mulig å få solgt kvoten dersom selger modererer prisen som forlanges. Det er ikke nødvendigvis en opplagt rettighet at produsentene skal ha statens garanti for at kvoten kan selges og til en minimumspris. Det bør prioriteres å få et system som gir økt handlingsrom for de gjenværende produsentene fremfor de som selger kvote.

Dersom den statlige prisen utgjør tilnærmet markedspris, vil omsetningen gjennom det statlige systemet øke. I en slik situasjon vil imidlertid ikke systemet virke kostnadsreduserende for melkeprodusentene. Konsekvensene av modell 3 sett i forhold til å redusere kostnadene til de gjenværende produsentene blir mest sannsynlig tilnærmet de samme som ved et system med kun direkte omsetning mellom produsentene gitt høy etterspørsel i forhold til tilbudet og en relativt lav pris på statlige kvoter i forhold til markedsprisen.

5.4.2 Moderat strukturutviklingGitt en lav statlig pris vil omsetningen gjennom det statlige systemet etter all sannsynlighet bli liten, noe som vil innebære små forskjeller i hastigheten på strukturutvikling sammenlignet med en ren markedsløsning.

5.4.3 Samlet markedsbalanseVed en valgfri statlig oppkjøpsordning, videreføres muligheten til å regulere produksjonen gjennom henholdsvis å inndra kvantum fra oppkjøpt kvote i en overskuddssituasjon og å selge ut ekstra kvote i en underskuddssituasjon. Hvorvidt dette systemet innebærer en effektiv mulighet til produksjonsregulering er imidlertid avhengig av kvotemengden som selges gjennom den statlige oppkjøpordningen. Dersom de fleste velger å selge kvoten sin direkte til andre produsenter, vil et slikt system være lite effektivt for å regulere produksjonen. Uansett vil det være knyttet stor usikkerhet til hvor mye det kan være mulig å inndra i en eventuell overskuddssituasjon, noe som gjør det vanskelig å planlegge eventuelle tiltak. Ved en innføring av et slikt system må det i så fall fortsatt være åpent for å bruke negativt forholdstall når dette anses som helt nødvendig.

5.5 Forenkling for produsent og forvaltning

5.5.1 Forenkling for produsentDagens omfordelingssystem antas å være forholdsvis komplisert for de produsenter som skal selge kvote. For kjøperne er selve kjøpet enkelt, selv om selve beregningen av hvilket kvantum en får kjøpe er komplisert.

42

Det er på det nåværende tidspunkt vanskelig å si om endring av dagens ordning vil gi et forenklet system for produsentene. Graden av forenkling vil i stor grad avhenge av hvilke regler, forutsetninger, begrensninger og reallokeringssystem som bakes inn i de ulike modellene. I utgangspunktet kan alle modellene utformes slik at de blir enklere for produsentene å forholde seg til enn dagens system, men det motsatte utfall er også tenkelig.

Ordninger med direkte omsetning kombinert med statlig deltagelse (modell 2 og 3) vil vanskelig kunne medføre forenklinger for produsentene. Tvert i mot vil de trolig virke kompliserende siden det da blir to ulike ordninger/markeder som produsentene må forholde seg til.

Kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter (modell 1) vil kunne være forenklende for produsentene siden de da kan avtale handelen direkte med hverandre. På den annen side må produsentene i et slikt system finne kjøpere og selgere selv, noe som av enkelte vil kunne oppfattes som mer komplisert enn dagens ordning hvor staten formidler omsetningen.

5.5.2 Forenkling for forvaltningSå lenge en har et kvotesystem, innebærer dette at en må ha en viss grad av administrasjon knyttet til forvaltning og kontroll av omfordelingsordningen. Gjennomføringen av en sentralt administrert forvaltning av kvoteordningen synes å være mest hensiktsmessig, både i forhold til effektivitet, oversikt og likebehandling. Administrasjonskostnadene for kvoteordningen dekkes i dag av prisutjevningsordningen for melk og utgjør ca. 8 millioner kr. pr. år. I tillegg finansieres kostnadene knyttet til kjøp av kvote av et gebyr som innkreves av kvotekjøperne.

I dagens omfordelingssystem gjøres det et stort arbeid av administrasjonen i form av tilrettelegging av datasystemer, utsending av informasjonsmateriell og skjemaer, samt inn- og utbetalinger. I tillegg skal alle søknader om kjøp og salg av kvote behandles. Flere vilkår i dagens regelverk krever manuell kontroll, men alle nødvendige beregninger skjer elektronisk. Siden omfordelingen av kvoter inngår i administreringen av kvoteordningen for øvrig, foretas det ingen spesifisering av ressursforbruket ved omfordelingssystemet spesielt. Det anslås at det i hvert fall nyttes 3 årsverk til å gjennomføre dagens omfordelingssystem. Forenklingsgraden avhenger av hvorvidt en klarer å forenkle og fjerne regler som krever stor administrasjon innenfor dagens ordning.

Direkte handel mellom produsentene (modell 1) kan foregå på ulike måter og graden av forenkling for forvaltningen vil avhenge av hva slags system som velges. Som omtalt i kapittel 3.2, har Danmark et børssystem der administrasjonen av salget gjøres i et organ ut fra innmeldt minstekrav fra

43

selger og høyeste bud fra kjøper. En annen løsning er at markedet selv tar ansvar for arenaen, og finner en best mulig måte å formidle kontakt mellom aktuelle selgere og kjøpere på.

Overgang til et omsetningssystem der staten ikke har noen administrativ rolle knyttet til gjennomføringen av salget, vil innebære noen forenklinger i forvaltningen i forhold til dagens ordning. I Sverige innebar f.eks. overgangen fra et administrativt omfordelingssystem til fri omsetning en reduksjon på om lag 1 person, fra 3 til 2 personer. Svensk erfaring tilsier videre at det frie systemet gir en jevnere arbeidsbelastning for forvaltningen. I et omfordelingssystem hvor staten ikke er aktør, vil statens oppgaver først og fremst være knyttet til informasjon om ordningen og registrering av kvotebevegelser.

Kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter kombinert med statlig omfordeling av en andel av privat omsetning (modell 2) og kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter kombinert med videreføring av dagens statlige oppkjøpsordning (modell 3) medfører i utgangspunktet det samme ressursbehovet som dagens ordning, med et ekstra ressurskrav som følge av behov for administrative ressurser også ved den private omsetningen.

Tilbakesalg til prioriterte grupper krever blant annet søknadsbehandling med kontroll og vurdering opp mot gitte søknadskriterier. Erfaringsmessig vil en rekke søkere som ikke er søknadsberettigede belaste administrasjonen. Også for andre systemer for tilbakesalg vil det være en rekke vilkår som administrasjonen må kontrollere.

Arbeidsbehovet vil altså bli akkurat det samme for den delen som omsettes via staten i modell 2 som for dagens omfordelingssystem. Selv mengden som omsettes gjennom staten reduseres, vil det være likt antall selgere, og det er antall selgere og kjøpere som avgjør ressursbelastningen. I tillegg til at man beholder alt arbeidet med den statlige omsetningen, kommer det en privat omsetning i modell 2 og 3. Også den private omsetningen vil kreve administrative ressurser, og denne jobben vil umulig kunne gjennomføres uten at bemanningen økes noe, jf. Sverige.

Uansett valg av modell vil det være behov for å utarbeide et detaljert regelverk. Det vil dernest være et betydelig informasjonsbehov. Videre vil det være etableringskostnader knyttet til tilpasning av det elektroniske fagsystemet, som er det viktigste verktøyet for administreringen av kvoteordningen.

5.6 Samfunnsøkonomisk effektivitet En fullstendig gjennomgang av de samfunnsøkonomiske virkninger som innføring av ulike modeller av omsetningssystem vil kunne ha, er

44

krevende og faller utenfor arbeidsgruppas mandat. Det foreligger imidlertid en rekke beregninger som kvantifiserer de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til reguleringen av melkesektoren. Den samfunnsøkonomiske nytten som følge av de samme reguleringene kan antas å være knyttet til mengden og kvaliteten av jordbrukets samfunnsgoder. I motsetning til de samfunnsøkonomiske kostnadene foreligger det, så langt arbeidsgruppen kjenner til, ingen konkret verdsetting av disse samfunnsgodene som grunnlag for eller oppfølging av politiske beslutninger. Når Stortinget har lagt til grunn at strukturendringer i melkeproduksjonen er ønskelig, må dette forstås slik at nytteverdien knyttet til dagens bruksstruktur vurderes som lavere enn de samfunnsøkonomiske kostnadene.

Generelt sett vil et mer markedsrettet omsetningssystem gi mindre samfunnsøkonomiske kostnader. Direkte kjøp og salg mellom produsenter (modell 1) vil være den modellen som vil kunne gi størst innsparing i form av størst effektivisering, mens systemet hvor en gitt andel omsettes gjennom staten (modell 2), sannsynligvis vil gi minst effektiviseringsgevinst. Når det gjelder modell 2, vil systemet for hvordan den statlige omsatte kvoten reallokeres kunne ha stor betydning for hvor stor gevinsten blir. Direkte omsetning mellom produsenten kombinert med videreføring av dagens oppkjøpsordning (modell 3) vil kunne gi omtrent de samme struktureffektene som en ren markedsløsning.

Arbeidsgruppen vil i det følgende referere til beregninger som anslår effektiviseringspotensialet som følge av strukturendringer i melkesektoren. Arbeidsgruppen har imidlertid verken hatt grunnlag for å vurdere hvilke strukturendringer som kan antas å følge av ulike endringer i kvoteordningen, eller hvilke samlede effektivitetsgevinster slike endringer kan gi opphav til.

OECDs støtteberegningerTabellen nedenfor viser OECDs støtteberegninger for 2000 fordelt på de viktigste enkeltsektorene i norsk jordbruk.

Tabell 1: OECDs beregninger av støtte til norsk jordbruk i 2000

Støtte(PSE i mill. kr.)

Støtte pr. enhet(PSE i kr. pr. enhet)

% PSE

Hvete 567,8 1,95 70,0Bygg 1160,4 1,81 67,2Havre 641,3 1,74 74,6Melk 8694,5 5,45 76,1Storfekjøtt 3135,8 34,12 64,0Sau/lam 1456,4 62,51 70,6Ull 461,5 88,68 83,4Gris 756,1 7,20 30,4

45

Fjørfe 464,7 11,48 64,5Egg 293,3 6,00 45,3SUM PSE 19426,0 65,6Total støtte (TSE) 21223,5

OECDs beregninger sier ikke noe direkte om effektiviseringspotensialet i norsk jordbruk. Tabellen indikerer imidlertid at norsk jordbruk generelt er lite konkurransedyktig og svært støtteavhengig i internasjonal sammenheng, men at det er store variasjoner mellom sektorene. Mer enn 60 prosent av den produktspesifikke støtten går til melk og storfe. Nest etter ull finner vi den klart høyeste støtteintensiteten (prosent PSE) i melkeproduksjonen. Det er verdt å merke seg at støtteintensiteten er høyere i melkeproduksjonen enn i kornproduksjonen, der de naturgitte produksjonsulempene må antas å være større. Svinekjøttproduksjonen har den klart laveste støtteintensiteten i følge disse beregningene.

Beregninger av effektiviseringspotensialetDet foreligger flere utredninger som vurderer stordriftsfordelene i norsk landbruk. En relevant studie er Ringstad og Løyland (1999)3 som vurderer effektiviseringspotensialet i korn- og melkeproduksjon. Basert på data fra Driftsgranskninger for jord- og skogbruk konkluderer studien med at kostnadsnivået i melkeproduksjonen kunne vært redusert med 4,9 mrd. 1996-kroner, eller 27 pst. av samlede kostnader i sektoren. Studien viser for øvrig at optimal skala (minimale gjennomsnittskostnader) har en tendens til å øke over tid som følge av tekniske fremskritt mv.

For 1996 er optimal skala i melkeproduksjonen anslått til 379 tonn som en veid sum av melke- og kjøttproduksjon, der melk utgjør om lag ¾ av produksjonen. Dette tilsvarer en besetningsstørrelse på i størrelsesorden 50 kyr. Dagens gjennomsnitt er om lag 14 kyr. Beregningene indikerer at 75 pst. av effektiviseringspotensialet vil være realisert ved en skala på om lag 25 kyr. Analysen er basert på gjennomsnittsbetraktninger og det vil være store geografiske variasjoner med hensyn til mulighetene til å realisere stordriftsfordeler i norsk melkeproduksjon.

Nytte St.meld. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon legger stor vekt på landbrukets samfunnsnytte, hvor landbrukets betydning for bosetting og sysselsetting i bygdene, matsikkerhet, trygg mat og miljøgoder trekkes fram som svært viktig. I forhold til melkesektoren understrekes det at det er nødvendig med en strukturutvikling, men at den må balanseres i forhold til samfunnsmålene nevnt ovenfor.

Melkesektoren har fortsatt stor betydning for bosettingen i distriktene. Kvoteordningen har skapt lite rom for endringer i det geografiske 3 Knut Løyland og Vidar Ringstad (1999). Stordriftsfordeler og skalautvidende tekniske endringer i norsk jordbruk. Artikkel i landbruksøkonomisk forum nr. 4 1999.

46

produksjonsmønsteret over tid. En mer fleksibel kvoteordning vil, alt annet likt, åpne for større geografisk mobilitet. Generelt må det forutsettes at samfunnets verdsetting av jordbrukets samfunnsgoder skjer gjennom tilskuddssystemet, og at dette også gjelder distriktspolitiske mål knyttet til melkesektoren. Erfaringen med dagens ordning er at bruk i mer grisgrendte strøk kjøper kvote, mens bruk i sentrale strøk selger. Dersom dette oppfattes som et problem bør det løses gjennom endringer i de økonomiske rammebetingelsene, ikke gjennom tilstramminger i kvotesystemet.

5.7 Andre forhold uavhengig av valg av modell

5.7.1 Regioner for omfordeling av kvoterGjeldende bestemmelse om at kjøp og salg av kvoter skal foregå innenfor det enkelte fylket har som formål å opprettholde hovedtrekkene i den geografiske produksjonsfordelingen. I utgangspunktet forsøker man å nå de distriktspolitiske målsetningene gjennom geografisk differensiering av økonomiske virkemidler. Melkesektoren står imidlertid i en særstilling med hensyn til landbrukets bidrag til bosetting og verdiskapning i distriktene. Distriktshensynet er derfor også inkludert direkte i kvoteordningen for melk.

Stortinget har, som nevnt tidligere, ved flere anledninger påpekt kvoteordningens viktige rolle for å opprettholde bygdas andel av melkeproduksjonen og påpekte bl.a. i Innst.S. nr. 345 (2000-2001) om Jordbruksoppgjøret 2001 at:

”dersom denne (les: multifunksjonelle) rollen skal innfris er det bl.a. viktig at melkekvoter ikke blir solgt over for store avstander. Det er store forskjeller når det gjelder våre fylkers geografiske utstrekning. (…) Uansett hvilken ordning utvalget skulle komme fram til, må størrelsen på de geografiske områdene kvotene skal kunne flyttes innenfor, vurderes nøye.”

Arbeidsgruppa legger til grunn at hovedtrekkene i dagens produksjonsfordeling skal opprettholdes ut fra bl.a. distriktspolitiske hensyn.

Omfordelingen av kvoter foregikk ved opprettelsen av kjøp og salgsordningen i 1997 innenfor 9 regioner. På grunn av bl.a. forskyvninger i kvotenivå mellom kommuner ble partene enige om å endre regioninndelingen, slik at kvotesalget fra 1998 foregikk innenfor kommuner. Dette medførte imidlertid en rekke uheldige konsekvenser og sterke reaksjoner. På grunn av store lokale ulikheter i solgt og etterspurt mengde, ble det store forskjeller mellom kommunene. Konsekvensene var så vidt negative at omfordelingssystemet ble endret fra og med år 2001 slik at omfordelingen i dag foregår innenfor fylker. Det har så langt ikke vært strid om fylket som geografisk område for kjøp og salg.

47

Både hensynet til en regional fordeling av melkeproduksjonen, behovet for et relativt enkelt system og hensynet til funksjonelle markeder for kjøp og salg må ivaretas ved valg av regioninndeling. For å ivareta hensynet til regional produksjonsfordeling, må valget av region skje ut i fra en målsetning om mest mulig homogene regioner blant annet med hensyn på bruksstruktur, etterspørsel etter kvote og størrelse på regionene. Større regioner vil gi en positiv effekt i forhold til målsetningen om forenkling.

Større regioner vil videre gi mer funksjonelle markeder ved at antall tilbydere og etterspørrere blir større. Dette hensynet blir viktigere med en mer markedsbasert kjøp og salgsordning. Jo mindre geografisk omfordelingsområde, jo større blir forskjellene i tilbud, etterspørsel og pris mellom omfordelingsområdene. Større forskjeller mellom regionene vil kunne skape uro omkring ordningen spesielt i områder med begrenset tilbud av kvote. Dersom det innføres direkte kjøp og salg mellom produsenter, bør regioninndelingen derfor vurderes nærmere. Overgang til større geografiske omfordelingsområder vil også i større grad legge til rette for salg av kvoter fra de minst til de mest effektive melkeprodusentene, gitt de til enhver gjeldende rammevilkår.

Arbeidsgruppa ser det som uaktuelt å gå over til mindre omfordelingsområder enn det vi har i dag og har vurdert hvorvidt omfordelingsområdene bør utvides fra fylke til større regioner. Det er ikke ønskelig å gå tilbake til den regioninndelingen som var i 1997, som i hovedsak var basert på soneinndelingen for areal- og kulturlandskapstillegget. Disse sonene er valgt ut fra andre kriterier enn de som vil gjelde for kvoteordningen og gir ikke nødvendigvis ønskede effekter. Videre er disse sonenes utstrekning og sonegrensene lite kjent for produsentene. Dersom omfordelingsområdene skal utvides bør det av administrative hensyn og av hensyn til at produsentene skal ha kjennskap til sonene skje ved å slå sammen enkelte fylker.

Det er stor variasjon mellom fylkene med hensyn på etterspørsel etter kvote. Dersom de fylkene med høyt kvotesalg i forhold til etterspørsel slås sammen (f.eks. Vestfold, Akershus, og Østfold), vil selgerne få et større område å finne aktuelle kjøpere i. Hvorvidt det vil løse problemet med reduksjon i melkeproduksjonen i sentrale områder på Østlandet er imidlertid usikkert. Et større område vil uansett i større grad utjevne geografiske variasjoner og gi et mer funksjonelt marked.

Dersom fylker med lav etterspørsel etter kvote i forhold til tilbudet slås sammen med fylker med høy etterspørsel i forhold til tilbudet, vil dette føre til omfordeling av kvoter fra områder med lav etterspørsel (f.eks. Akershus) til områder med høy etterspørsel (f.eks. Oppland), noe som vil kunne innebære flytting av melkeproduksjonen til mindre sentrale områder. Dette vil kunne bidra til å svekke melkeproduksjonen i sentrale strøk.

48

5.7.2 Arena for kjøp og salgBåde modell 1, 2 og 3 innebærer at mer eller mindre av kvoteomsetningen foregår i det frie markedet. Direkte omsetning mellom kjøpere og selgere innebærer at kjøpere og selgere må møtes i markedet enten på egen hånd eller gjennom at staten eller andre administrerer formidlingen. Dette kan skje i form av en kvotebørs tilsvarende det danske systemet. Fordelen med et slikt system er blant annet den prisdempende effekten ved at selgeren må melde inn et realistisk tilbud for å få solgt kvote. De selgerne som krever en høyere pris enn likevektsprisen, får ikke solgt kvoten sin.

Børssystemet vil innebære usikkerhet med hensyn på hva slags pris og kvantum kjøperen får kjøpt kvoten for. Dagens norske system kritiseres for å være lite forutsigbart for kjøper. Et børssystem vil virke tilsvarende, ved at kjøperen ikke vet hvor mye av sitt innmeldte kvantum produsenten får kjøpt. Kjøperen vil heller ikke vite hva prisen vil bli, men at han ikke vil få kjøpt dersom likevektsprisen blir høyere enn hans innmeldte maksimumspris. Dette innebærer lite forutsigbarhet for produsenten.

På den annen side vil børssystemet innebære at alle kjøper til lik pris og alle har lik informasjon om markedet. Dersom omsetningen foregår direkte mellom produsentene, kan salg foregå gjennom kjente og utfallet kan bli tilfeldig, siden forutsetningen om full informasjon ikke nødvendigvis er tilstede.

Alternativet til et børssystem er at staten ikke har noe ansvar i koordineringen av tilbydere og etterspørrere i markedet, men at dette blir markedets eget ansvar. Aktuelle kanaler kan være annonser, bekjente, meieriene og kvoteformidlinger. Erfaringene i Sverige ved å gå over til en fri omsetning var at det spesielt i starten ble formidlet mye kvote gjennom annonsering i aviser og tidsskrifter. Etter hvert som ordningen har eksistert har det imidlertid oppstått egne kvoteformidlinger, som blir stadig viktigere som arena, og formidler nå ca. 80 % av handelen med kvoter i Sverige. Naboer, venner og andre bekjente ser imidlertid ut til å være den første arenaen som blir undersøkt for å finne aktuelle selgere/kjøpere.

49

5.7.3 Skattemessig behandling av melkekvoterDe skattemessige konsekvenser for produsenten ved salg av kvote blir den samme enten salget skjer til en privatperson eller til det offentlige. Dersom kvoten blir solgt sammen med gårdsbruket, er gevinsten ved salget unntatt fra skatteplikt når eieren har eid eiendommen i minst ti år. Gjenstår det ved realisasjon mindre enn fem år av fristen, fritas en femdel av gevinsten for skattlegging for hvert år eieren har eid eiendommen mer enn fem år.

Ved isolert realisasjon av melkekvote, er gevinsten å anse som skattepliktig kapitalinntekt og tapet fradragsberettiget og kan føres på gevinst- og tapskonto. Hovedmengden av melkekvoter ble fordelt vederlagsfritt ved innføring av kvoteordningen i 1983 med bakgrunn i historisk produksjon. Når denne kvoten så selges, skattes det i dag av hele salgssummen.

Kjøp av melkekvote skal i dag føres i balansen som et ikke avskrivbart driftsmiddel. Melkekvoter anses som en tidsubegrenset immateriell rettighet, og kan bare avskrives dersom verdifallet er betydelig. Dersom kvoteordningen avvikles over noe tid, kan rettigheten bli å anse som en tidsbegrenset rettighet med krav på lineær avskrivning. Ved umiddelbar avvikling av kvoteordningen kan kriteriene for fradrag som følge av betydelig verdiforringelse være oppfylt.

Skattemessig behandling av melkekvoter er ikke et forhandlingstema under jordbruksavtalen, og det ligger utenfor arbeidsgruppas mandat å vurdere dette. Eventuelle skattemessige konsekvenser av endringer i systemet for omsetning av melkekvoter vil bli vurdert i den ordinære budsjettprosessen, når en eventuell beslutning om endringer foreligger.

5.7.4 Panterettslige forhold ved kjøp av kvoteLandbruksdepartementet fastslo i forarbeidene til forskriften om kjøp og salg av melkekvoter at kvoten inngår i pantsettelsen av fast eiendom, jf. panteloven § 2-2 jf. avhendingslova § 3-4 andre ledd bokstav d. Dette medførte at pantelovens § 1-11 første ledd kom til anvendelse ved salg av melkekvoten. Salg av melkekvoten kan ifølge de nevnte forarbeidene ikke sies å være uten betydning for panthavers sikkerhet, og produsenten kan følgelig ikke selge melkekvoten uten panthavers samtykke. I forarbeidene heter det videre:

”Selger produsentene kvoten uten samtykke fra panthaverne har vedkommende misligholdt sitt pant, dette har panthaver innarbeidet reaksjoner mot.

I ordningen med kjøp og salg av melkekvoter må det sentrale organet betraktes som kjøper av kvotene, ikke bare formidler av

50

kvotene (man taler her om dagens kjøp- og salgsordning – vår anmerkning). Det sentrale organet kjenner markedet godt og er/bør være klar over at de fleste landbrukseiendommer er belånt. Det kan derfor ikke påberope seg godtro erverv ved kjøp av kvoter, uten å ha kontrollert om det er heftet pant ved eiendommen. Det sentrale organet er dermed pliktig til å undersøke om tillatelse fra panthaver finnes.”

Som en følge av ovenstående ble det i forskrift om kvoteordningen for melk, inntatt et krav om samtykke fra panthavere med pant i fast eiendom ved salg av kvoter. Statens landbruksforvaltning følger opp dette kravet ved å forlange at eventuelle selgere av melkekvoter fremlegger dokumentasjon på at panthavere er kjent med og samtykker i salget. Dokumentasjonen kontrolleres mot opplysningene i grunnboken Om lag halvparten av salgsinnmeldingene mangler slikt samtykke fra en eller flere panthavere ved innsendelse av salgsmeldingene. Per i dag etterspør da Statens landbruksforvaltning dette.

Melkekvotenes panterettslige status er ikke et forhandlingstema under jordbruksavtalen, og det ligger utenfor arbeidsgruppas mandat å vurdere dette. Eventuelle panterettslige konsekvenser av endringer i systemet for omsetning av melkekvoter vil bli vurdert i den ordinære prosessen med fastsetting av nytt regelverk, når en eventuell beslutning om endringer foreligger.

5.7.5 Tiltak for å øke utbudet av kvoter Dersom en skal legge til rette for at enkeltprodusenter skal få økt kvote for å oppnå stordriftsfordeler forutsetter dette en viss avgang i produksjonen, slik at det blir frigjort kvoter til omfordeling. I denne sammenheng er det interessant å se på hvorvidt det er andre sider ved kvoteordningen enn kjøp- og salgssystemet som hindrer at kvote blir frigjort.

Melkeprodusenter som vurderer å slutte kan i dag enten selge kvoten eller legge kvoten sovende i opp til 10 år. Dette kan føre til at beslutningen om å selge kvoten utsettes ved at kvoten legges sovende i inntil 10 år.

For å selge kvote er det i dag krav om at kvoten skal ha vært aktiv inntil 1. august året før salg og at det skal ha vært sammenhengende leveranse de siste 24 månedene før salg/opphør av produksjonen. Videre selges hele kvoten ved kvotesalg, mens kompensasjon gis for gjennomsnittet av leveransene innenfor kvote de siste 5 årene. Dersom en har lagt kvoten sovende (under 10 år) og deretter ønsker å selge kvoten, innebærer disse bestemmelsene at produsenten må ta opp igjen produksjonen og produsere i 5 år før kvoten kan selges til full pris. Dette gjør valget om å legge kvoten sovende vanskeligere. Bestemmelsene er begrunnet med at det ikke skal gis kompensasjon for noe som ikke er produsert, og at det skal forhindre aktivisering av ikke utnyttet kvote.

Et annet forhold som gjør valget om å legge kvoten sovende eller å selge kvoten vanskelig, er at det etter dagens regler ikke er mulig å starte opp

51

som melkeprodusent igjen etter at kvoten er solgt. Denne bestemmelsen kan innebære at mange produsenter velger å vente med å selge kvote, enten gjennom å fortsette produksjonen eller ved å legge kvoten sovende. Dette er spesielt aktuelt når spørsmålet om hvorvidt neste generasjon ønsker å satse på melkeproduksjon ikke er avklart. Åpning for nyetablering vil kunne gjøre avgjørelsen om å selge kvote lettere og dermed øke utbudet av kvote.

5.7.6 Virkemidler for å stimulere til økt produksjon Overproduksjonen av melk er nå betydelig redusert, jamfør kapittel 2, og en kan i fremtiden ikke utelukke situasjoner med så vel overproduksjon som underdekning i markedet. Systemet bør derfor ta høyde for en langsiktig situasjon både med for høy produksjon og for lav produksjon i forhold til etterspørselen. Hvordan produksjonen i overskuddssituasjoner kan reduseres på en mest mulig hensiktsmessig måte vil avhenge av omfordelingssystemet og ble drøftet i kapitlene 5.1-5.3. Tiltak for å øke produksjonen i underskuddssituasjoner er derimot ikke tilsvarende avhengig av omfordelingssystemet, og vil derfor bli drøftet for modellene samlet.

Det er flere muligheter for å øke tilbudet av melk i en langsiktig underskuddssituasjon. Som nevnt kan det da reises spørsmål om kvoteordningens berettigelse. Alternativt kan en åpne opp for import av melk inntil markedet kommer i balanse. En underskuddssituasjon vil gi prisøkning på melk. Ved overnoteringer i forhold til målpris kan det i dag gis administrative tollnedsettelser på melk til tørrmelk. Tollnedsettelsen gir importmulighet til en pris tilsvarende målpris på melk til tørrmelk. Et tredje alternativ er å utvide total kvotemengde gjennom for eksempel å auksjonere ut nye melkekvoter.

Bruk av positivt forholdstall er en mulig løsning som krever lite administrative ressurser og som antakelig vil bli mottatt positivt blant produsenter som tidligere har fått kutt i melkekvoten som følge av bruk av negativt forholdstall. Videre innebærer en slik løsning at melkeprodusenten kan øke kvoten sin uten ekstra kostnader. Positivt forholdstall vil imidlertid bare gi den enkelte produsent mulighet til å øke sin melkekvote med noen få prosent, og gir ikke noen målrettet utvidelse. Den vil således heller ikke bidra til en samfunnsmessig mer effektiv kvoteallokering.

Alternativt kan det åpnes for nyetableringer eller utvidelse for spesielle grupper, for eksempel unge bønder, regioner med svekket produksjonsmiljø o.l. Etter dagens bestemmelser er det slik at kun eiere av bruk med kvote kan kjøpe kvote mens eiere av bruk uten kvote er avskåret fra denne muligheten. Det har i prinsippet vært etableringsstopp siden begynnelsen av 90- tallet, og på grunn av bl.a. overproduksjon av

52

melk har det hittil blitt vurdert som lite hensiktsmessig å åpne for nyetableringer.

En åpning for nyetablering kan være med å skape entusiasme og opprettholde et produsentmiljø i områder der melkesektoren har en viktig samfunnsrolle. På den annen side vil det føre til at antallet potensielle kvotehandlere øker, noe som kan skape ytterligere prispress og gjøre det vanskeligere å få kjøpt kvote for etablerte produsenter. Oppslutningen om en eventuell åpning for nyetableringer vil avhenge av prisen på kvoten. Uansett vil det være kostbart å starte opp melkeproduksjon, og det er grunn til å tro at oppslutningen vil være begrenset. Eiere av bruk med driftsbygninger egnet for melkeproduksjon kan i så fall være blant de mest aktuelle kjøperne, for eksempel bruk hvor kvoten tidligere er solgt. Det vil ikke være akseptabelt å åpne for reetablering for disse, da det vil kunne åpne for en uheldig spekulasjon i kjøp og salg av kvoter. En åpning for nyetablering vil kunne være omstridt i en sektor preget av begrenset handlingsrom for eksisterende produsenter og lange perioder med overproduksjon.

5.7.7 Andre forhold

Begrensinger på hvor stor kvote som kan kjøpesFormålet med dagens krav om at det kun er mulig for brukeren å kjøpe 20 % av kvoten i en kjøpsrunde (30 % for unge), er å begrense størrelsen på innmeldt kjøpsønske og hindre at noen sikrer seg urimelig stor del at kvoten som er til salgs ved å melde inn et meget høyt kjøpsønske. Ved et direkte kjøp/salgssystem (modell 1) vil det ikke være naturlig å ha begrensninger på hvor mye som kan kjøpes i forhold til den kvote kjøper har i utgangspunktet. For modell 2 vil det, avhengig av hvordan inndratt kvote skal omfordeles, kunne være behov for å sette maksimumsbegrensing for størrelsen på kjøp. Dette avhenger imidlertid av hva slags metode og system for videresalg som velges.

Det kan i dag ikke kjøpes kvote som fører til at brukets kvote etter kjøp utgjør mer enn 170 000 liter, eller historisk kvote/tildelt basiskvote dersom denne er større. Denne begrensningen er tema i de årlige kvotedrøftingene mellom avtalepartene og er ikke nærmere vurdert her.

Krav til melkeproduksjonsarealI dagens kvoteregelverk kreves det at enhver melkeprodusent disponerer et tilstrekkelig kvotegrunnlag. Et bruks kvotegrunnlag er brukets arealer multiplisert med et fastsatt litergrunnlag og er avgjørende for hvor stor kvote et bruk kan ha. Dersom kvotegrunnlaget er lavere enn den beregnede kvoten reduseres kvoten. For å gjøre selve kvoteordningen mindre rigid, kan det være grunn til å vurdere om arealkravet i kvoteregelverket bør fjernes. Det legges da til grunn at kravene om spredeareal videreføres.

53

Det er i dag forholdsvis få melkeprodusenter som får redusert kvotene på grunn av for lite areal. I 2001 ble totalt 349 kvoter avkortet på grunn av dette. Den samlede kvoten disse produsentene mistet utgjorde ca. 2,5 millioner liter. I 2000 ble 362 kvoter redusert med til sammen ca. 3,0 millioner liter. At forholdsvis få kvoter avkortes skyldes nok delvis at produsentene passer på at kvoten ikke reduseres, men også at det i realiteten ikke er særlig mange produsenter som er truet av bestemmelsene om kvotegrunnlag. En eventuell fjerning av arealkravet vil som følge av det rammer forholdsvis få, selvsagt ha en nokså begrenset effekt i forhold til økt fleksibilitet for den enkelte produsent. Administrativt krever imidlertid arealkravet både manuell og elektronisk innsats.

Sammenslåing av kvoter ved erverv av brukDagens avgrensning av bestemmelsen om sammenslåing av kvote ved erverv av bruk til kun å gjelde bruk som har innmark grenset opp mot hverandre. Et mer lempelig regelverk på dette området kan være et tiltak for å øke fleksibiliteten for produsentene.

Tidspunkt for kjøp og salgDagens omfordelingssystem har faste innmeldingsdatoer, 1. august for salg og 1. oktober for kjøp. Transaksjonene gis virkning fra 1. januar påfølgende år. Mange produsenter oppfatter dagens system som lite fleksibelt og ønsker mulighet for å kjøpe og selge hele året gjennom at transaksjonene blir gjort gyldige løpende. Med løpende saksbehandling kan situasjoner hvor alle selger og kjøper kvote samtidig unngås, og det kan i større grad oppnås jevn melkeleveranse gjennom året. Blant annet i forbindelse med kjøp- og salgsrunden 2001, oppsto det en kortsiktig underskuddssituasjon som følge av at de som solgte kvote avviklet produksjonen tidligere enn prognosert. Dette kunne ha vært unngått med løpende saksbehandling. Faste innmeldingsdatoer medfører også store arbeidstopper hos administrasjonen.

Kjøp og salg av kvote vil ha langsiktige konsekvenser for de impliserte parter. Det kan på denne bakgrunn synes noe unødvendig at man må gjennomføre konsekvensene av handelen med en gang. Slike transaksjoner bør være ledd i en langsiktig plan for produsentene, og det bør begrense behovet for at handelen skal gis virkning med en gang.

Løpende innmeldinger hvor transaksjonen gis virkning fra transaksjonstidspunktet vil innebære behov for en offentlig kontroll og administrasjon for å hindre at det produseres dobbelt opp på en kvote. Ut fra forenklingshensyn knyttet til kontrollen vil det være hensiktsmessig at transaksjonene gis virkning fra 1. januar påfølgende år. Det er imidlertid ikke noe i veien for at melding om kjøp/salg og påfølgende godkjenning fra Statens landbruksforvaltning kan skje fortløpende.

54

Mulighet for overdragelser som får virkning i løpet av året åpner også for kortsiktige avtaler. En produsent som ser at han kommer til å produsere over kvoten, vil kunne bli enig om en kortvarig handel med en som ser at kvoten ikke vil fylles i inneværende år. Kortvarig handel ut fra en slik bakgrunn vil også være mest aktuelt dersom det åpnes for salg av deler av kvoten. Slik kvotetilpasning kan imidlertid begrenses noe ved at transaksjoner på slutten av året ikke gis virkning før neste år.

Et alternativ til kontinuerlig saksbehandling er å ha to kjøp- og salgsrunder i året. Dette innebærer mer fleksibilitet men mer forvaltning og kontroll enn dagens ordning.

55

6 SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER

6.1 SammendragArbeidsgruppa viser til formålet med kvoteordningen for melk, som er å tilpasse melkeproduksjonen til avsetningsmulighetene i markedet. Det ligger utenfor gruppas mandat å vurdere selve kvoteordningen som produksjonsregulerende virkemiddel. Det må derfor søkes etter løsninger som fortsatt bidrar til en effektiv produksjonsregulering og samtidig innebærer økte tilpasningsmuligheter for hver enkelt produsent. Med tilpasningsmuligheter mener vi i denne sammenheng muligheten til å kunne utvide produksjonen for å redusere enhetskostnadene for derigjennom å bedre lønnsomheten. En slik tilpasning vil bidra til en strukturutvikling i næringa. Det vises i denne sammenheng til omtalen av strukturen i melkeproduksjonen i St.meld. 19 (1999-2000) om norsk landbruk og matproduksjon.

Gruppa har konsentrert seg om å vurdere modeller for mer markedsbasert omsetning, men har også pekt på andre måter å øke fleksibiliteten på som i stor grad er uavhengig av valg av omsetningsmodell. De ulike modellene er kun skissert i grove trekk, og mer detaljerte bestemmelser må utformes etter at modell er valgt.

De ulike medlemmene i gruppa legger noe ulik vekt på behovet for strukturutvikling og behovet for å holde kvoteprisene nede. Dette påvirker hvilken modell de ulike medlemmer foretrekker.

Gruppa har lagt vekt på å få fram egenskaper og virkninger av de ulike modellene uten at det på alle punkter er mulig å si noe eksakt om virkning på strukturutvikling og kvotepris. Det er med andre ord knyttet betydelig usikkerhet til hva som faktisk vil vise seg å bli utslaget på pris og omsatt mengde av de ulike alternativene. Gruppa har imidlertid pekt på sannsynlige scenarioer med grunnlag i økonomisk teori og praktiske forhold som vil kunne påvirke hver enkelt produsent sin tilpasning. Videre vil utslagene på kort sikt kunne bli annerledes enn de mer langsiktige utslag av de modeller som er vurdert. Vurderingen bærer for øvrig preg av at den er gjort i en kombinasjon av et mikro- og makroperspektiv.

Gruppa har vurdert i hvilken grad de ulike modellene vil kunne bidra til kostnadsreduksjoner for gjenværende produsenter. Med dette mener gruppa hvilken kostnad kjøp av økte produksjonsrettigheter medfører. Dette gjenspeiler prisen produsenten må betale for i neste omgang å kunne oppnå lavere enhetskostnader og økt lønnsomhet. Det må kunne forutsettes at produsenter normalt ikke kjøper kvote dersom forventet fremtidig inntekt av kvotekjøpet ikke overstiger kostnaden ved kvotekjøpet.

56

En rendyrket markedsbasert modell vil normalt gi høyere kvotepris enn i dagens ordning siden det i de fleste regioner (fylker) i dag er et etterspørselsoverskudd. Prisutviklingen på sikt er det vanskeligere å si noe klart om da kvotekjøp i fremtiden i større grad vil kreve at det samtidig gjennomføres investeringer i økt produksjonskapasitet. Dette vil kunne drive prisen noe ned i forhold til betalingsvilligheten for eksisterende produsenter med ledig produksjonskapasitet og dermed lave kostnader ved å utvide produksjonen. Det kan imidlertid også i rendyrket markedsbasert modell tenkes gjennomført en prisregulerende mekanisme gjennom et børssystem som ligner det danske børssystemet.

I en ren markedsmodell vil prisen balansere forholdet mellom tilbud og etterspørsel. Ved dagens regioninndeling (fylker) vil det kunne oppstå betydelige prisforskjeller mellom fylkene. Dette kan skape uro omkring ordningen. Det bør vurderes å innføre større regioner dersom denne modellen blir valgt.

Formålet med kvoteordningen er å regulere produksjonen i forhold til behovet for melk, det vil si markedets etterspørsel etter melkeprodukter. Gruppa har vurdert i hvilken grad de ulike modellene muliggjør en effektiv produksjonsregulering

En rendyrket markedsbasert omsetningsmodell vil isolert sett svekke mulighetene for en effektiv gjennomføring av produksjonsregulering, som er hovedformålet med ordningen. I en markedsbasert modell må staten, for å redusere produksjonen, enten benytte negativt forholdstall eller opptre som aktør og kjøpe kvoter i det frie markedet. Bruk av negativt forholdstall er isolert sett lite målrettet i forhold til målsetningen om strukturutvikling i sektoren. Bruk av negativt forholdstall vil videre kunne oppfattes som urimelig for produsentene som har kjøpt kvote tidligere.

Det vil innebære betydelig usikkerhet at staten må basere seg på utelukkende å opptre som kjøper i det private markedet. Denne usikkerheten vil gjelde både med hensyn til hvor stort kvantum det er mulig å kjøpe opp i situasjoner med betydelig overproduksjon og med hensyn til hvilke utgifter dette vil påføre staten.

Gruppa har vurdert virkningen av en kombinert omsetningsmodell der produsenter som selger kvote må selge en viss andel til staten til en administrativt fastsatt pris. Gruppa har tatt utgangspunkt i at denne andelen utgjør 50 prosent av produsentens samlede salgbare kvote.

En kombinert modell vil i forhold til en ren markedsmodell gi muligheter for en mer effektiv produksjonsregulering og dermed bedre ivaretakelse av hovedformålet med kvoteordningen.

57

Effekten på kvoteprisen og dermed kostnaden ved å kjøpe seg økte produksjonsrettigheter er imidlertid høyst usikker og vil kunne avhenge av på hvilken måte staten videreselger den del av oppkjøpt kvotemengde som det ikke er nødvendig å holde tilbake for å tilpasse produksjonen til markedet.

I den frie delen av markedet vil kvoteprisen i en kombinert modell etter all sannsynlighet bli høyere enn markedsprisen i en ren markedsmodell. En kombinert modell innebærer imidlertid at aktuelle kjøpere har et alternativ i muligheten for å kjøpe fra kvote fra staten til en lavere pris. Dette vil redusere etterspørselen i den frie delen av markedet. Dette vil trekke pris og omsatt mengde i denne delen av markedet nedover, men prisen her vil antakelig likevel bli høyere enn prisen i en ren markedsløsning. Dersom en ser på gjennomsnittet av prisen på kvote i den frie delen av markedet og prisen på statlig kvote er det vanskelig å si noe klart om hvorvidt denne vil bli lavere eller høyere enn prisen i en ren markedsmodell.

Dersom en legger til grunn at statlige kvoter videreselges kun til produsenter som samtidig har kjøpt i den frie delen av markedet vil disse få relativt sett få tilgang på mer kvote fra staten til en lav pris og dermed kunne få redusert gjennomsnittspris. Dersom alle gjenværende produsenter kan søke om å få kjøpe kvote fra staten vil alle produsenter ha dette som et alternativ til å kjøpe i den frie delen av markedet men hver enkelt produsent som søker om statlig kvote vil få tilgang på relativt sett mindre kvote fra staten enn dersom videresalget blir gjort kun til produsenter som samtidig kjøpet kvote i den frie delen av markedet. Effekten på kvoteprisen av disse ulike reallokeringsmekanismene er meget usikre dersom en ser de ulike sider av en kombinert modell i sammenheng.

I følge signaler gruppa har fått fra det finske landbruksdepartementet har innføring av en kombinert modell i Finland bidratt til lavere kvotepriser enn hva som ville vært tilfelle med enn ren markedsbasert løsning. En skal imidlertid være varsom med å overføre erfaringer direkte til norske forhold siden det er en del ulikheter i kvotesystemene som kan forstyrre en slik sammenligning. Videre vil det være vanskelig å si noe sikkert hvilke tipasninger en ren markedsmodell i Finland ville gitt.

En kombinert modell gir et visst handlingsrom innenfor ordningen dersom det f.eks. vurderes å sette av en begrenset mengde til nyetablering, økologisk produksjon eller lignende. Dersom aktuelle kjøpere i den frie delen av markedet ikke får tilgang til statlig kvote over hode, som følge av at det som ikke trekkes inn går til prioriterte grupper (som ikke samtidig er aktuelle kjøpere i den frie delen av markedet eller har meget lav betalingsvillighet) vil de bli henvist til å kjøpe kvote kun i den frie delen av markedet og prisen vil kunne bli høyere enn i en ren markedsmodell.

58

Arbeidsgruppa vil peke på at dagens geografiske avgrensning for kjøp og salg vil kunne medføre betydelige forskjeller fra fylke til fylke med hensyn til omsatt kvotemengde og kvotepris. Den rene markedsmodellen vil fungere bedre ved større regioner enn dagens fylkesinndeling. En økning i regionstørrelser bør eventuelt skje ved at enkelte fylker slås sammen. I utgangspunktet bør den geografiske fordeling av produksjonen påvirkes gjennom differensierte tilskudd.

Gruppa har også pekt på andre måter å øke fleksibiliteten på. I denne sammenheng er det forhold som i stor grad er uavhengig av valg av modell som er berørt. For øvrig vil en bedre markedsbalanse føre til mindre behov for å trekke inn kvoter som selges og dermed gi flere kvoter til omfordeling.

59

6.2 Konklusjoner

6.2.1 Merknad fra medlemmene fra LandbruksdepartementetMedlemmene fra Landbruksdepartementet går inn for en kombinert modell der melkeprodusenter som selger sin melkekvote må selge halvparten av kvoten til staten til en administrert pris som er betydelig lavere enn den pris som er bestemt for omsetning av melkekvoter i 2002. Det bør ikke være mulig å selge hele kvoten til staten.

Dette er en løsning som kombinerer en fortsatt effektiv produksjonsregulering med økte tilpasningsmuligheter for gjenværende melkeprodusenter.

Dersom 50% av kvoten kan selges i den frie delen av markedet vil dette åpne for et betydelig innslag av markedsbasert omsetning direkte mellom produsenter. Det bør ikke etableres noe børssystem, men være opp til den enkelte kjøper og selger å finne hverandre innenfor de enkelte fylker/regioner.

Det er usikkert hvilken effekt denne modellen vil ha på kvoteprisen, men det må kunne forventes at produsenter normalt ikke kjøper kvote dersom forventet fremtidig inntekt av kvotekjøpet ikke overstiger kostnaden ved selve kvotekjøpet. Finland har positive erfaringer med en lignende ordning. Den finske modellen kan imidlertid ikke direkte sammenlignes med den kombinerte modellen som er skissert i denne utredningen.

Det er usikkert hvorvidt gjennomsnittet av kvoteprisen i markedet og prisen på kvote kjøpt fra staten vil ligge over eller under kvoteprisen i en rendyrket markedsmodell. Dette vil også avhenge av på hvilken måte staten selger ut kvote som ikke skal holdes tilbake for å oppnå markedsbalanse. Det er viktig at så stor mengde som mulig av den kvote staten har kjøpt opp selges ut igjen til produsenter som søker om å få kjøpe statlig kvote. Dette vil redusere etterspørselen og prisen i det frie markedet og trekke gjennomsnittsprisen på kvote ned.

Det vil virke prisdrivende i markedet for kvoter dersom det holdes tilbake kvotemengde utover det som er nødvendig å inndra av hensyn til markedsbalansen. Staten bør derfor være varsom med å holde tilbake kvotemengder for å bruke til prioriterte grupper som ikke opptrer som kjøpere i det frie markedet.

Alle aktive melkeprodusenter bør kunne søke om å få kjøpe kvote av staten uavhengig av om de har kjøpt kvote i markedet eller ikke.

60

Medlemmene fra LD mener at det for omfordelingsområdene bør vurderes å slå sammen enkelte fylker slik at antallet regioner blir noe færre. Dette vil bidra til mindre forskjeller i omsatt kvotemengde og kvotepris mellom ulike fylker/regioner.

Disse medlemmene mener videre at arealkravet og begrensningene på hvor mye kvote som kan kjøpes bør fjernes. Taket på 170.000 liter foreslås uendret og bør på vanlig måte vurderes av avtalepartene i forbindelse med kvotedrøftingene.

6.2.2 Merknad fra medlemmene fra Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Norsk jordbruk står overfor store utfordringer i tiden som kommer. En ny WTO-avtale vil om få år trolig kreve at eksportstøtte, importvernet og handelsvridende støtte bygges betydelig ned. Utvidelsen av EU østover vil endre grunnlaget for EUs landbrukspolitikk, noe som både gjennom EØS-avtalen og via markedene vil påvirke rammebetingelsene for jordbruket og næringsmiddelindustrien.

Regjeringen har understreket betydningen av tiltak som kan bidra til omstilling og effektivisering i næringen. Melkesektoren er i en slik sammenheng helt sentral. I følge OECD legger melke- og storfekjøttproduksjon beslag på mer enn 60 % av all støtte til det norske jordbruket. Arbeidsgruppen refererer en undersøkelse som indikerer at en økning av gjennomsnittsbesetningen fra 14 til 25 kyr vil kunne redusere kostnadene i melkeproduksjonen med 3-4 mrd. kroner. Større gjennomsnittsbesetninger vil kunne gi ytterligere besparelser.

Kvotesystemet er en hovedårsak til den svake strukturutviklingen og til det høye kostnadsnivået i norsk melkeproduksjon. Da kvotesystemet i sin tid ble innført, var det ment som en midlertidig ordning, med sikte på å få kontroll over overproduksjonen som oppsto i kjølvannet av ”opptrappingsvedtaket” på slutten av 70- og begynnelsen av 80-tallet. Medlemmene fra Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener prinsipielt at den langsiktige balansen i melkesektoren, som i andre sektorer i jordbruket, bør sikres gjennom å legge til rette for en fungerende prismekanisme og gjennom utformingen av tilskuddsordningene. Differensiering av tilskuddsordningene bør likeledes være hovedinstrumentet for å oppfylle mål knyttet til struktur og geografisk fordeling av melkeproduksjonen. I en situasjon der melkeproduksjonen er i ferd med å bli tilpasset innenlandsk etterspørsel er det åpenbart både behov og grunnlag for å vurdere kvotesystemets fremtid. Dette spørsmålet aktualiseres ytterligere av at kostnader knyttet til investering i kvote av mange oppfattes som et hovedproblem knyttet til overgang til et mer markedsbasert omsetningssystem. Medlemmene fra Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet legger til grunn at spørsmålet om eventuell

61

avvikling av kvotesystemet ligger utenfor arbeidsgruppens mandat. Det vurderes derfor ikke nærmere her.

På bakgrunn av ovenstående går medlemmene fra Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet inn for en modell med fri omsetning av kvote direkte mellom produsenter, uten statlig intervensjon. Den langsiktige balansen i markedene må som tidligere nevnt, sikres gjennom å legge til rette for en fungerende prismekanisme basert på virksom konkurranse, og gjennom utformingen av tilskuddsordningene. Gitt at tilskuddsordningene er optimalt utformet med sikte på å kompensere jordbruket for verdien av ulike positive eksterne effekter, vil en løsning med fri omsetning i teorien føre til samfunnsøkonomisk effektiv fordeling av kvoter. Utredningen kan for øvrig ikke påvise at en slik løsning vil føre til høyere pris på kvote enn løsninger der markedsbasert omsetning kombineres med ulike former for statlig intervensjon. Bare ved (fortsatt) full rasjonering vil det være mulig å regulere prisen på kvote effektivt. Dette vil på den annen side hemme tilbudet og hindre effektiv fordeling av omsatt kvote.

Kortsiktige overskuddsproblemer bør håndteres ved kortsiktige tiltak som i minst mulig grad påvirker langsiktige investeringsbeslutninger. Også på kort sikt vil en fungerende prismekanisme basert på virksom konkurranse være av stor betydning for å sikre markedsbalanse. Ved behov for mer direkte produksjonsregulering kan bruk av negativt forholdstall være en måte å håndtere temporære overskudd på. Statlig kjøp av kvote direkte i markedet pekes i rapporten på som et annet alternativ. Som ved andre former for statlig intervensjon vil en slik løsning sannsynligvis drive markedsprisen opp. Ved prisregulert intervensjon vil det først og fremst være usikkerhet knyttet til hvilken mengde for inndragning en gitt pris vil gi grunnlag for. Ved direkte intervensjon i markedet vil mengden kunne bestemmes direkte, mens det vil være usikkerhet knyttet til pris.

Som påpekt ovenfor bør utformingen av tilskuddsordningene være hovedvirkemidlet for å påvirke den geografiske produksjonsfordeling. Medlemmene fra Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener derfor prinsipielt at det ikke bør være behov for å regulere kvotehandelen geografisk. I den grad tilskuddsordningene ikke utjevner geografiske lønnsomhetsforskjeller vil geografisk regulering av handelen med kvoter i større eller mindre grad skape geografiske ulikheter i priser, i tilgang på kvote og i grunnlaget for fremtidig struktur- og kostnadsutvikling. Ut fra en helhetsvurdering kan medlemmene fra Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet likevel akseptere en viss geografisk differensiering av kvotehandelen. Handelen bør i så fall avgrenses innenfor maksimalt 6-8 regioner, basert på gruppering av fylker.

62

Medlemmene fra Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet går videre inn for å fjerne begrensningen på maksimal kvote pr. bruk (som i dag er fastsatt til 170000 liter), eventuelt å øke den grensen betydelig.

6.2.3 Merknad fra medlemmene fra Norsk Bonde- og SmåbrukarlagArbeidsgruppa har tolket mandatet til kun å omfatte en utredning av mer markedsbaserte ordninger for omfordeling av melkekvoter. Vi mener slike ordninger dreier regelverket for kvoteordningen i feil retning, og vil derfor presentere vårt alternative forslag for framtidig omfordelingssystem av melkekvoter.

Vi vil gi en kort omtale av dette forslaget med utgangspunkt i de delmål /vurderingskriterier som er vektlagt av alternative modeller i rapporten. Dette gjelder:- Behovet for økt fleksibilitet/ tilpasningsmuligheter for melkeprodusentene.- Ønske om kostnadsreduksjon for gjenværende melkeprodusenter ved omfordeling.- Politiske føringer om en moderat strukturutvikling i produksjonen- Opprettholde kvoteordningens hovedformål med en markedstilpasset produksjon.- Administrativ forenkling av ordningen.- Opprettholde regional fordeling av produksjonen.- Samfunnsmessig virkning/effektivitet.- Virkninger på produsent – og bygdemiljø.

Vi foreslår følgende endring av omfordelingssystemet innen kvoteordningen:

Gradvis avvikling av eksisterende kjøp/salgsordning ved etappevis reduksjon i prisen på kvote.

Prisen på kvote settes til 2,50 kr i 2003. Ordningen med kjøp/salg avvikles fra 2004. Fra 2004 skjer omfordelinga ved hjelp av forholdstall. Bruk med lågere kvote enn historisk basiskvote 1983 gis høyere

forholdstall.

Økt fleksibilitet/tilpasningsmuligheterDirekte salg av kvote mellom produsenter vil medføre en stor kvoteøkning for de bruk som kommer i posisjon for kjøp, mens færre av de som ønsker å kjøpe får kjøpt. Økte tilpasningsmuligheter for ei lita gruppe gir med andre ord reduserte tilpasningsmuligheter for de fleste.

De aller fleste melkeprodusenter har ledig produksjonskapasitet, og ønske om å utnytte denne. Dette kan gjøres ved å utnytte fjøs, areal og dyremateriale bedre, uten nyinvesteringer. Svært mange produsenter har

63

derfor behov for, og ønske om en noe større kvote. Denne situasjonen illustreres gjennom den store interessen for kvotekjøp. Bare i 2001 meldte 44% av produsentene interesse for kjøp, selv med en pris på kr 5,50 pr. liter. Ved bruk av forholdstall ønsker vi å gi alle melkeprodusentene reelle muligheter til bedre kapasitetutnytting og en gradvis økning av produksjonen.

57% av landets melkeprodusenter har i dag lågere kvote enn basiskvote 1983. For disse er den ledige kapasiteten mest åpenbar. Derfor bør disse bruka gis økte tilpasningsmuligheter ved en raskere tilbakeføring av tidligere tapte kvoteandeler, ved et høyere forholdstall enn resten.

Det er vår oppfatning at i dagens situasjon vil omfordeling ved forholdstall bli betraktet som den mest rettferdige, innenfor de rammer og begrensninger som markedet legger.

Kostnadsreduksjon for gjenværende produsenterVi mener prinsipielt at produksjonsrettigheter i landbruket ikke skal være ”salgsvare”. Omsettelige melkekvoter fungerer som et varig kostnadselement i melkeproduksjonen, noe som er svært lite ønskelig. Dette tar vi konsekvensen av i vårt forslag om gradvis å avvikle kjøp-/salgsordningen. Ved bruk av forholdstall kan produsentene uten kostnad nyttiggjøre seg årlige kvotetillegg ved å ta i bruk ledig kapasitet. Det vil slik bedre den enkeltes økonomi.

Moderat strukturutviklingValg av modell for omfordeling gir ulikt tempo og ulik profil på strukturutviklingen. Ved å fjerne kjøp- og salgsordningen vil omfordeling skje med basis i frigjort kvote ved naturlig avgang fra produksjonen. Hvor stort kvantum dette dreier seg om årlig er vanskelig å anslå med sikkerhet. Erfaringstall fra perioder med stabilt regelverk, og før innføringen av omsettelige kvoter gjør det mulig å anta en årlig nettoavgang på 2-3%. Etter vår oppfatning er dette en moderat strukturutvikling. Ved bruk av forholdstall får alle gjenværende produsenter mulighet til å ta del i denne strukturutviklingen.

De ulike former for kjøp/salg vil gi sterkere strukturutvikling, men hvor stor er vanskelig å forutsi. Ut fra erfaring med ordningen så langt har det vist seg at det skal en relativt høg salgspris til om det årlig skal bli frigjort betydelige kvantum melk utover det som en får ved naturlig avgang. Dette medfører store og unødvendige kostnader ved slik omfordeling.

Markedstilpasset produksjonBruk av forholdstall er den enkleste, mest effektive og treffsikre måten å tilpasse seg markedet på, både i en overproduksjons- og en underskuddssituasjon.

64

Forenkling for produsent og forvaltning Systemet med forholdstall er svært enkelt, oversiktlig og lett å forholde seg til for den enkelte produsent. Det gir også klare forvaltningsmessige og administrative forenklinger og innsparinger, både i forhold til eksisterende ordning, og i forhold til modellene som er utredet.

Regional fordeling av produksjonenVårt forslag legger til grunn bruk av likt forholdstall over hele landet. Dersom den relative avgang av produsenter varierer vesentlig mellom fylker/ regioner over tid vil dette medføre en geografisk forskyvning av produksjonen. I så fall bør det vurderes innføring av geografisk differensierte forholdstall.

Samfunnsmessig virkning/effektivitetEn samfunnsmessig vurdering blir på mange måter en avveining mellom rendyrket kostnadseffektivitet i produksjonen, og næringas multifunksjonelle rolle og oppgaver.Melkeproduksjonen er den delen av norsk landbruk med størst sysselsettings-, verdiskapings- og bosettingseffekt. Gjennom politisk styring har den vært, og er en bærebjelke i distriktspolitikken, også fordi den knytter til seg mange andre arbeidsplasser. Det er vel dette faktum som har ført til at så mange kommuner valgte å støtte den enkelte produsent økonomisk ved fjorårets kvotekjøp.

På grunn av landbrukets multifunksjonelle rolle er det lagt politiske føringer om at kvote ikke skal omfordeles over store avstander. Det er grunn til å understreke at for mange distrikter og bygdesamfunn er det av avgjørende betydning at det ikke skjer en stor avskalling av produsenter. Det er småskalaproduksjonen, med en variert og lokalt basert bruksstruktur som gir grunnlag for levende lokalsamfunn og vakkert kulturlandskap. Dette er også fundamentet for å beholde et faglig, kulturelt og sosialt fellesskap i mange bygdesamfunn, og for å opprettholde nødvendige private og offentlige tjenestetilbud. Om disse funksjoner forsvinner, vil et romslig kvotegrunnlag på et fåtall gjenværende melkebruk være av underordnet betydning for framtidig rekruttering og bærekraft. En sterk strukturutvikling i melkeproduksjonen vil derfor komme i konflikt med vitale mål og oppgaver for næringa.

Virkninger på produsent- og bygdemiljøBønder flest har tradisjon for å opptre i samvirke. Mye av aktiviteten i bygdesamfunnet er basert på fellesskapsløsninger. En direkte konkurranse med naboer og yrkesbrødre om kjøp av knappe produksjonsressurser, og med varierende utfall og resultat, vil kunne skape uheldige og vedvarende konfliktsituasjoner. Erfaringer fra jordfordelingssaker viser at dette er en høyst relevant problemstilling. Vårt forslag vil skape stor forutsigbarhet, og virke dempende på interne konflikter knyttet til ordningen.

65

6.2.4 Merknader fra medlemmene fra Norges BondelagRepresentantene fra Norges Bondelag ønsker et omfordelingssystem som innebærer at:- Alle som ønsker det gis lik mulighet for å øke sin kvote- Omfordeling må skje til lavest mulig pris og kostnad for melkeprodusentene- Omfordelingssystemet (kvoteordningen) må fortsatt kunne bidra til å

holde produksjon og marked i balanse. (inndraging)- Omfordelingssystemet må ikke skape unødig konflikt og støy mellom

produsenter, regioner eller mellom forvaltning og næring- Ordningen må være enkel å forstå for alle parter- Ordningen må i hovedsak opprettholde den geografiske produksjonsfordelingen- Ordningen må bidra til en moderat og fornuftig strukturutvikling.

Vi foreslår derfor å videreføre dagens ordning for omfordeling av melkekvoter. For å øke fleksibiliteten og redusere kostnadene foreslår vi følgende endringer i forhold til i dag:

prisen ved kjøp og salg reduseres ned til 1,00 kr/liter for all melk så snart som mulig, dog etter at omfordelingsrunden i 2002 er gjennomført

dagens begrensning for kjøp av kumelkkvote på 20% (30%) av kjøpers kvote i kjøpsåret fjernes

Vi mener at med disse forandringene vil dagens modell tilfredsstille de forventninger som både næring, forvaltning og politikere har.

I det etterfølgende har vi vurdert dette forslaget opp mot de samme målsetninger som de andre modellene. Vi har også tatt med noen målsetninger som vi mener at alle modeller skulle vært vurdert i forhold til.

Modell 0: Dagens omfordelingsordning med redusert pris og økt fleksibilitet

Kostnadsreduksjoner for gjenværende melkeprodusenterEt av våre viktigste krav til en omfordelingsordning er at kostnadene for de gjenværende melkeprodusentene bør holdes så lave som mulige. En administrert ordning med redusert pris i forhold til i dag vil etter vårt syn medvirke til at kostnadene med omfordeling holdes så lave som mulig.

Dagens omfordelingsordning gir alle melkeprodusenter lik mulighet for å kjøpe kvote. Dette bidrar til at flest mulig kan få tatt i bruk den ledige kapasiteten de har som følge av tidligere år med negativt forholdstall. Gjennom at eksisterende ledige kapasitet tas i bruk først, holdes

66

kostnadene nede. Omfordeling av større kvantum til et fåtall produsenter vil ofte medføre behov for nyinvesteringer.

StrukturutviklingAv den kvoten som har blitt solgt siden 1997 har 64% (178 mill. liter) blitt tatt ut av kvoteordningen for å bedre markedsbalansen. Dersom all kvote som har blitt solgt siden 1997 (274 mill. liter) hadde blitt omfordelt til de gjenværende produsentene, ville hver melkeprodusent fått økt sin melkekvote med ca. 14.400 liter til en kostnad av 79.200 kr/produsent. (forutsatt 19.000 bruk). Dersom denne kvotemengden hadde blitt omfordelt kun til de som ønsket å kjøpe kvote i 2001 (8.911 stk.), ville disse fått økt sin melkeproduksjon med ca. 30.750 liter til en kostnad av ca. 169.000 kr fra 1997 til 2002.

Med utgangspunkt i at vi i dag har en markedsbalanse for melk som er langt bedre enn det som har vært tilfelle i perioden fra 1997 og frem til i dag, vil en videreføring av dagens omfordelingsordning etter vår mening gi en moderat strukturutvikling i årene fremover. På sikt vil denne måten å omfordele kvoter på gi den samme endringen i gjennomsnittsbesetningen som et mer markedsbasert system, forskjellen vil være at det tar noe lengre tid og at det mest sannsynlig skjer til en lavere kostnad.

Samlet markedsbalanseI et mer markedsbasert system enn i dag vil muligheten for å tilpasse produksjonen til markedet svekkes. Siden hovedformålet med kvoteordningen er å bidra til den ønskede markedsbalansen, må dette punktet etter vår mening tillegges stor vekt.

Dagens omfordelingsordning har vist seg svært god i forhold til å bidra til ønsket markedsbalanse uten at det har vært nødvendig å ta i bruk negativt forholdstall. Med en administrativ satt pris på hele det omsatte kvantumet, vil kostnaden knyttet til omfordeling i år hvor det er nødvendig å dra inn kvote holdes lave (og kjente for både staten og produsent). Ved innføring av en mer markedsbasert omfordelingsmodell vil det i slike år kunne bli en svært høy pris på den kvoten som det eventuelt er rom for å omfordele.

Eventuell fremtidig inndragning av melk bør finansieres gjennom omsetningsavgift.

En videreføring av dagens modell gir gode muligheter for å dekke opp temporære behov for mer melk gjennom bruk av positivt forholdstall.

Administrative konsekvenserRegelverket for dagens ordning er kjent blant produsentene. SLF sine administrative systemer er tilpasset dette. I forhold til i dag kan en

67

strengere håndtering av salgssøknadene medføre reduserte administrative kostnader.

En modell med fritt kjøp og salg av melkekvoter mellom produsenter kan medføre noe lavere administrasjonskostnader. Vi mener likevel at de samlede kostnadene (administrasjon + kjøp av kvote) med omfordeling av melk bli lavest gjennom en administrativ ordning med lav pris.

KonfliktnivåDagens omfordelingssystem hvor staten opptrer som motpart for både selger og kjøper har gitt få konflikter. En annen grunn til lavt konfliktnivå er at alle som ønsker å kjøpe kvote gis mulighet for dette. Et mer markedsbasert system vil kunne føre til konflikter både mellom potensielle kjøpere og mellom kjøper og selger.

I dag kreves samtykke fra eventuelle panthavere ved salg av kvote. Hvilket ansvar en kjøper av kvote direkte fra en annen produsent vil kunne få i forhold til selgers panthavere er etter vårt syn for dårlig utredet.

Geografisk stabilitet (produksjonsfordeling)Dagens omfordelingsordning har bidratt til å opprettholde den geografiske produksjonsfordelingen. I en situasjon hvor mesteparten av det solgte kvantum omfordeles, vil grunnlaget for noe av den kritikken som har vært mot dagens ordning forsvinne.

68

Documents

4 · Web viewog andre måter å øke fleksibiliteten på innenfor kvoteordningen Utredning av partssammensatt arbeidsgruppe Avgitt 22.mars 2002 INNHOLDSFORTEGNELSE: 1 Innledning 4