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POLTICA TURSTICA EN LA ERA DE LA GLOBALIZACINEduardo Fayos-Sol 1

El turismo es, a comienzos del siglo XXI, una actividad econmica y social de enormeimportancia, si bien no libre de amenazas en cuanto a su competitividad y sostenibilidad. Sudesarrollo, y, por tanto, su capacidad de contribuir al bienestar de sus actores, estn profunda-mente interrelacionados con la estructura de nuestras sociedades contemporneas. Es muyresistente, dada la redundancia de muchos de sus subsistemas, pero tambin vulnerable cuandoestn en cuestin condiciones clave, tales como la seguridad, la salubridad o el placer/benefi-cio relacionado con el viaje. La creciente globalizacin de la actividad turstica ha contribuido asubrayar su papel protagonista en el desarrollo de pases y regiones aunque la ha hecho asi-mismo ms dependiente de las expectativas y percepciones de sus clientes, y de eventos ydecisiones, ahora a nivel mundial. En este contexto, el turismo necesita reglas de juego paramaximizar su contribucin a la sociedad. La poltica turstica es una tcnica de gestin delconocimiento para investigar, difundir e implementar esas reglas de juego a nivel "macro".Desde su primera conceptualizacin, hace ahora aproximadamente un siglo, para la promo-cin de destinos tursticos e infraestructuras hosteleras, la poltica turstica ha ampliado sucampo y profundizado el alcance de sus instrumentos. Es ahora imprescindible para el xito dela actividad turstica a nivel local y regional, y, tambin, se argumenta aqu, para su optimizacina escala nacional y global. Conviene as, en este marco de pensamiento, avanzar en el anlisisde los contenidos de la poltica turstica y en la misin de las instituciones encargadas deimplementarla.

1. Introduccin: turismo y poltica turstica

Transcurridos casi tres aos de la dcada de los 00, el turismo se encuentra en lasetapas finales de un modelo de crecimiento y gestin -un paradigma empresarial- que comen-z hace medio siglo. Si tuviramos que concretar en breves lneas la evolucin cuantitativa dela actividad turstica en su concepto contemporneo, podramos decir (Frangialli, 2003, 1-3)que lo que era una actividad de ocio para algunas minoras privilegiadas en la Europa de lasegunda mitad del XIX, se ha convertido en una industria global que, en su faceta internacional-turistas que cruzan fronteras- supuso 703 millones de llegadas y 474 millardos de dlares defacturacin en 2002. El Grfico 1 Evolucin del turismo internacional presenta las cifras de

1 Organizacin Mundial del Turismo (OMT). Director dpto. de Recursos HumanosArtc

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LAS NUEVAS FORMAS DEL TURISMO

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movimientos tursticos internacionales desde el ao 1950 hasta el 2002, con una proyeccinhasta el 2020. En l puede observarse que la tendencia a largo plazo del turismo ha sido, ycontina siendo, de fuerte crecimiento cuantitativo.

Sin embargo, esta evolucin, que en su momento supuso crecimientos interanuales dedos dgitos, y que en la actualidad promedia un 4,2% - 4,3%, est lejos de ser continua yhomognea. Por regiones mundiales se sita entre un promedio (ltima dcada) de 3,1% paraEuropa (como regin de turismo maduro) y un 7,0 % para Asia Oriental y el Pacfico. Aten-diendo a su desarrollo temporal reciente, el Grfico 2 Variaciones de la demanda tursticarecoge las variaciones interanuales del nmero de movimientos tursticos internacionales. Con-viene subrayar la fuerte variacin de los mismos, que oscila evidentemente no slo con lacoyuntura econmica sino con percepciones y expectativas especficas del turismo, que sehacen muy manifiestas en los aos 1991 y 2001.

Pero, ms importante que la visin cuantitativa del turismo reciente, puede ser la consi-deracin de los cambios ms profundos en el comportamiento de los clientes y la organizacindel sector. Una interpretacin de los mismos en trminos de cambio de paradigma empresa-rial ha sido realizada por Poon (1993), Fayos-Sol (1994) y Fayos-Sol y Pedro (2002). LosCuadro 1 Era Fordiana del Turismo y 2 Nueva Era del Turismo resumen algunas de lascaractersticas porterianas de cada uno de los paradigmas correspondientes.

Indudablemente, ese cambio paradigmtico tiene implicaciones muy profundas para lapoltica turstica en el contexto de la creciente globalizacin, como han puesto de manifiesto

Grfico 1. Evolucin del turismo internacional.Cifras en millones de movimientos tursticos internacionales/ao

Fuente: Organizacin Mundial del Turismo (2003).

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muchos autores (Fayos-Sol, 1996; Frangialli, 2001; Gee y Fayos-Sol 1997; Go y Pine, 1995;Go 1998; Vanhove, 1998 y OMT, 2001, 2001a, 2002, 2003, 2003a, 2003b, 2003c, y 2003d). Sepueden destacar tres elementos del turismo contemporneo:

1. La extensin de la demanda turstica intra e interregional a nuevos pases en el mun-do, si bien existen todava muchos segmentos de poblacin que slo viajan local-mente e incluso son ajenos al turismo.

2. La convergencia de comportamientos del consumidor, gustos y estilos de viaje, sibien ha aumentado la segmentacin por tipo de viaje.

3. La estandarizacin y concentracin creciente de la oferta turstica (alojamiento, trans-porte, distribucin...), si bien han aparecido nuevos agentes especialistas.

Adicionalmente, y ms all del cambio paradigmtico, los acontecimientos de septiem-bre de 2001 y posteriores, con efectos directos sobre el turismo, y las reacciones polticas -ymilitares- subsiguientes estn dejando notar tambin sus efectos sobre el turismo y el conteni-do de la poltica turstica. Resumiendo estos efectos:

a) El entorno de la actividad turstica presenta ahora un mayor grado de incertidumbre ycambios ms rpidos de lo habitual en los procedimientos, especialmente a nivelglobal. Ello dificulta la toma de decisiones, especialmente aquellas de contexto "macro"y a medio y largo plazo.

Grfico 2.Variaciones de la demanda turstica.Cifras en millones de movimientos tursticos internacionales/ao

Fuente: Organizacin Mundial del Turismo (2003).

POLTICA TURSTICA EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIN / EDUARDO FAYOS-SOL


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b) Han aumentado los costes directos e indirectos de las operaciones en la actividadturstica, tanto en general, por la mayor incertidumbre, como por las medidas deseguridad que se adoptan de forma voluntaria u obligatoria.

c) Se han alterado muy rpidamente los flujos tursticos producindose cambios en (I)la geografa de los destinos -por las expectativas, ms que la realidad, de seguridad,(II) el tipo de viajes -e.g. a favor de la corta distancia vs larga distancia, (III) los tiposde productos -e.g. a favor de productos seguros, como turismo rural, y (IV) la dura-cin del viaje- a favor de viajes ms cortos.

En este contexto, parece coherente el cambio profundo del contenido de la poltica turs-tica registrado en las ltimas dcadas. En la era fordiana, la bsqueda de beneficios por ladisminucin de costes marginales requera acciones de tipo cuantitativo encaminadas a lamaximizacin del nmero de visitantes. El nfasis se pona en crear demanda, en lnea con laspolticas econmicas de corte keynesiano dominantes en la poca. Tambin en la potenciacindel efecto multiplicador de la renta del turismo, minimizando las prdidas por exportacionestursticas (turismo nacional menos domstico) y reduciendo la propensin marginal a importaren la produccin de bienes y servicios tursticos.

Este tipo de poltica turstica, que tiene sentido en un mundo de naciones-estado conelevados obstculos a los intercambios, empieza a cambiar hacia el final de los 70, en unentorno de estagflacin y globalizacin creciente de la economa, junto con la madurez crecien-te de la actividad turstica y el comienzo del cambio paradigmtico sealado.

La Nueva Era del Turismo va a llevar consigo polticas tursticas con nfasis en la oferta.El principal objetivo de estas polticas de oferta agregada va a ser aumentar y mejorar la capa-cidad productiva turstica de un pas o un destino turstico, lo que finalmente, en trminosporterianos, se denominar competitividad turstica.

Cuadro 1. Era Fordiana del Turismo

Fuente: Fayos-Sol (1994).

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2. Escenarios del turismo

Una de las caractersticas diferenciadoras del turismo como actividad econmica es suimbricacin en el tejido social. Con contadas excepciones (parques temticos comprehensi-vos, resorts la club mediterrane...?), el turismo se asienta en un entorno fsico-cultural y senutre de -y se basa enla estructura de ese entorno. As pues, el turismo tiene escenarios,que no fbricas, y requiere adems actores, que se interrelacionan en un guin-script dereglas de juego, con objetivos y procedimientos.

Veanse en primer lugar las caractersticas propias de los escenarios tursticos. Se trata,como se ha apuntado, de escenarios reales, generalmente no construidos ex-profeso para elturismo. En ellos existen unos recursos naturales (paisaje, fauna, flora, el mismo espacio fsico,etc.) susceptibles de ser incorporados al producto turstico. Tambin recursos humanos (cultura-les y de equipos humanos) que, con mayor o menor grado de desarrollo, contribuirn tambin acrear el producto. Finalmente, recursos de capital (capital fsico, bienes intermedios, capital finan-ciero, etc.) sin los cuales es extremadamente difcil hacer operativo un destino turstico.

Se introduce aqu el concepto destino turstico en la conviccin de que, aunque el turis-mo no tenga fbricas, es casi imposible metodolgicamente estudiarlo o analizarlo sin unaasimilacin a la idea de espacio de produccin-consumo. Es este espacio una nacin? Exis-te la competitividad turstica de las naciones? Sin adentrarse en una polmica similar a lavivida en poltica industrial (Krugman, 1996), es posible indicar la preferencia de muchos auto-res por un concepto de destino turstico ligado a la localidad (municipal o de pequea regin),cercano al cluster industrial como racimo de actores con un alto nivel de interactividad, e inclu-so a una neo-ciudad-estado, (Hawkins, 2003 y Ritchie y Crouch, 2003).

Cuadro 2. Nueva Era del Turismo

Fuente: Fayos-Sol (1994).



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Pero, retomando el hilo principal, la existencia de un destino turstico no se basa sola-mente en sus recursos naturales, humanos y de capital. Se requiere, como se ha sugeridoimplcitamente ya, la capacidad de puesta en mercado de productos tursticos atractores(motivadores del viaje) aisladamente o en combinacin. Estos productos tursticos no de-ben ser confundidos con los recursos primarios. Aqullos no son susceptibles de consumodirecto. Es su elaboracin posterior, con un valor aadido mayor o menor, la que los convierteen productos tursticos atractores, llmense ya experiencia en la naturaleza (sol y playa, par-que natural, aventura, modalidades de deportes...), experiencia cultural (ciudad, museo, mo-dalidades de eventos y deportes, sites...) o actividad econmica (negocio, reunin comercial,modalidades de eventos...), entre otros tipos de actividades tursticas.

Finalmente, la existencia de un destino turstico necesita tambin del funcionamiento devariados sistemas de apoyo, tales como alojamiento y restauracin, transporte, distribucin,provisin de bienes y servicios pblicos (basados con frecuencia en infraestructuras especfi-cas), abastecimiento de insumos, industrias y organizaciones soporte, marco de conocimientoe institucional, etc. La propuesta de sistematizar los componentes estructurales de un destinoturstico con efectos conceptuales, morfolgicos y metodolgicos se ha detallado en Fayos-Sol, Fuentes y Muoz (2003).

Ahora bien, ms all de la existencia, los destinos tursticos de xito han de funcionarsatisfactoriamente, es decir, producir los outputs deseados en condiciones de fidelizar a losdiferentes actores (calidad) y de optimizar sus procesos (eficiencia) -y ello deber asimismoser logrado sin merma en la dotacin de sus recursos iniciales (sostenibilidad). En ese contextoparece evidente que el logro de competitividad (capacidad de obtener rentabilidad -exceden-tes- de forma duradera) para un destino turstico pasa por conocer bien el universo de posibili-dades del juego destino turstico y establecer bien los papeles de los actores al desarrollar elguin-script. Ello depender en primera instancia de:

1. Su posicionamiento (del destino) en los mercados tursticos a la vista de su particulardotacin de recursos, productos atractores y sistemas de apoyo, vis--vis los posicio-namientos de otros destinos competidores. Establecido, consciente o implcitamenteeste posicionamiento, deber -o debera- configurarse tambin un dimensionamientopara los componentes del mix de productos, bajo pena de saturaciones y efectosnegativos sobre la sostenibilidad y -por ende- la rentabilidad y viabilidad a largo plazodel destino.

2. Su calidad, entendida como capacidad de satisfacer las expectativas de los diferen-tes actores en sus interrelaciones (e.g. profesionales-clientes, empresarios-profesio-nales, Administracin-profesionales etc).

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3. Su eficiencia, en trminos de calidad interna y de reingeniera de procesos, a la bs-queda de un ptimo en el uso de los recursos que permita minimizar costes (inclusivecostes externos) y maximizar excedentes de operacin.

A todo ello -y habida cuenta de las condiciones rpidamente cambiantes existentes en elpropio paradigma empresarial de la Nueva Era del Turismo y de las circunstancias accidenta-les (tipo Septiembre 2001 y sus secuelas) que inevitablemente ocurren en los sistemas com-plejos (complejos en el sentido de e.g. Wolfram, 2002), caso del turismo, debera aadirse unelemento de dinmica "macro":

4. Su capacidad de adaptarse proactivamente a las circunstancias de entorno, tanto lasderivadas de la propia actividad turstica como sistema complejo, como aquellas real-mente exgenas provinientes de los sistemas sociales (cambios econmicos, socia-les, impactos del hombre sobre el medio ambiente, innovaciones cientficas ytecnolgicas, etc.) o de carcter aleatorio/catico (de tipo seguridad, salubridad, otrasacciones del hombre, desastres naturales, etc.). Esta condicin, ya suficientementeestimulante para la poltica turstica local, convierte el juego "destino turstico" enapasionante en la era de la globalizacin.

3. Polticas tursticas contemporneas

Cuenta habida de la importancia del turismo en las sociedades contemporneas, essorprendente el relativamente escaso desarrollo terico de la poltica turstica. Aunque lasituacin ha mejorado notablemente en la ltima dcada (e.g., desde la descrita por Edgell,1990), todava es comparable a la existente para el anlisis turstico antes de la Conferencia deOttawa en 1991.

La poltica turstica es una tcnica de gestin del conocimiento, con enfoques multidisci-plinares, en el mbito de la Administracin pblica en particular y de las Ciencias Sociales engeneral. Debe producir conocimiento, lo que requiere investigacin y, por consiguiente, meto-dologa. Debe tambin difundir y aplicar conocimiento, lo que hace imprescindible la adopcin deestndares relativos a conceptos, relaciones funcionales, ndices de performance etc.

La precariedad terica de la poltica turstica tiene, obviamente, consecuencias en laprctica. Los Estados Unidos desmantelaron su agencia federal de turismo en 1996, y sloahora empiezan a reconsiderar la situacin, con planes para el establecimiento de accionesconcertadas entre el sector pblico y el privado, si bien en la esfera promocional principalmen-te. La Unin Europea excluye prcticamente al turismo de sus polticas explcitas, asignandostas a minsculos departamentos con absurdos presupuestos, recursos humanos inadecua-dos y programas incoherentes. Otros pases de gran importancia turstica enuncian planes/



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estrategias de poltica turstica como simples listas de tareas, con nfasis en las de tipopromocional. Slo en pocas ocasiones aparecen polticas explcitas la Krippendorf o laTinbergen y an en estos casos se carece casi siempre de una metodologa subyacente paraestructurar, priorizar y cuantificar las acciones y sus efectos.

A efectos ilustrativos, se presenta aqu un adelanto-resumen del anlisis de los planesde poltica turstica de ocho pases-destino que est realizando el Instituto Hermes para laGestin del Conocimiento en Turismo (Tabla 5 Anlisis de Planes de Poltica Turstica). Elestudio valora el contenido y profundidad de las polticas tursticas respecto a las condicionesde xito recogidas ut supra. Se considera la importancia del tratamiento dado a (I) los recursos,y especficamente al posicionamiento y sostenibilidad de los destinos. En segundo lugar (II) alanlisis y la gestin del producto, y -por supuesto-la calidad y eficiencia. Luego, (III) al fomento,creacin y gestin de estructuras tursticas (hostelera, transporte y distribucin), infraestructurasy sistemas de apoyo, y muy especialmente lo que se refiere a la gestin del conocimiento ymodernizacn y adaptacin de servicios pblicos. Adems (IV) la promocin (i.e. comunica-cin en todas sus facetas, inclusive aquellas en el terreno de la comercializacin). Se conside-ran despus los aspectos metodolgicos de estos planes, analizando la importancia y trata-miento concedidos a (V) los sistemas de informacin, (VI) los actores del turismo, (VII) lasunidades espaciales y temporales y (VIII) los instrumentos de la poltica turstica.

Se pueden destacar las siguientes observaciones:

I. Es muy variable la atencin concedida en estos planes al anlisis y la gestin de losrecursos. En algunos casos por la existencia de Libros Blancos -previos al Plan, donde s setratan. En otros, por presuponerse el conocimiento de los mismos. Ello crea inconvenientesgraves para explicitar las cuestiones referentes al posicionamiento, dimensionamiento y, porende, la sostenibilidad de la actividad turstica. En cuanto a la tipologa de los recursos, convie-ne notar el nfasis puesto en los recursos naturales y culturales del turismo, y la escasa aten-cin que reciben los recursos de capital humano y capital financiero.

II. Sorprende la ausencia de tratamiento de los productos atractores del turismo (en losaspectos no relativos a la promocin) para algn pas de gran importancia en los mercadostursticos. Se trata sin duda de un laissez-faire extremo, que se ve reflejado tambin en otrosaspectos de la poltica turstica de esos pases. Sin embargo, la gran mayora de los planesconsiderados, s trata las cuestiones de anlisis y gestin de sus productos. En ese tratamien-to, se concede especial atencin a los aspectos de calidad, aunque, con frecuencia, de modoenunciativo y no operativo. Algo similar ocurre con la sostenibilidad de los productos. Es muyinfrecuente el estudio de la eficiencia de los procesos productivos.

III. Los sistemas de apoyo son lgicamente tratados en la mayora de los planes, con laexcepcin de los casos de enfoque liberal extremo antes mencionados. El nfasis suele ponerseen las estructuras tursticas, pero muchos planes profundizan tambin en el anlisis y gestin de

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Elementos Austria Brasil Chile EEUU Espaa India Mxico S/frica Total

Recursos Anlisis 4 2 0 0 0 3 0 4 2Gestin 4 2 0 0 0 1 0 3 1

Productos Anlisis 3 2 0 0 2 3 2 4 2Gestin 4 2 1 0 2 0 3 2 2

Sistemas Anlisis 2 3 0 0 2 1 3 2 2de apoyo Gestin 2 2 0 0 2 1 2 3 2

Promocin Posicionamiento 5 5 1 3 3 2 3 4 3Dimensionamiento 1 0 0 0 0 2 0 3 0Calidad 2 1 2 0 3 1 3 3 2Eficiencia 2 2 0 0 0 1 1 3 1

Sistemas de Cuenta satlite 4 0 0 0 2 0 0 0 0informacin Estadsticas 4 1 0 3 4 0 3 2 2

Actores Anlisis 4 3 1 0 4 0 3 2 2Gestin 2 4 2 2 3 3 3 2 3

Unidades Espacialidad 0 0 0 4 1 0 5 4 2Temporalidad 3 3 1 3 4 2 3 4 3

Instrumentos Tipo Econmico 1 4 0 3 2 1 2 3 2Tipo Legal 2 4 0 3 1 2 1 3 2Tipo Gestin con. 3 1 1 1 3 2 3 2 2Creacin conoc. 5 1 0 2 2 0 3 2 2Difusin conoc. 4 0 2 2 2 1 3 1 2Aplicacin conoc. 3 1 1 0 2 0 2 2 1

las infraestructuras y servicios pblicos. Las cuestiones de provisin fsica de estos sistemaspredominan todava sobre los aspectos procedimentales y de aplicacin de conocimiento.

IV. La promocin es una de las facetas de la poltica turstica que mayor atencin recibeen los planes considerados, posiblemente por haber sido ste precisamente el origen de lapoltica turstica -y tambin todava su casi nico contenido en determinados contextos deGobierno. -Pero las facetas internas de la promocin reciben una atencin desigual. Predomi-nan las cuestiones relacionadas con conseguir y mantener cuotas de mercado, tales como elposicionamiento y la fidelizacin de la clientela- la calidad-. Quedan relegados, y con frecuen-cia omitidos, los aspectos referidos a la eficiencia -optimizacin de los recursos promocionales-y al dimensionamiento (sostenibilidad) de los destinos tursticos.

V. En cuanto al nfasis que los planes analizados ponen en diferentes aspectos metodo-lgicos de la poltica turstica, destaca la atencin, todava escasa, concedida a los sistemas deinformacin estadsticos del turismo. Slo cuatro, de los ocho planes considerados, tratan acep-tablemente este aspecto. Pero la situacin es an ms precaria si se estudian las propuestasde integracin de estos sistemas en la contabilidad nacional mediante la metodologa de lasCuentas Satlite. Slo dos de los planes abordan esta cuestin.

Tabla 5. Anlisis de Planes de Poltica Turstica

Fuente: Hermes Institute (2004).



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VI. Por lo que respecta al anlisis de contenidos y recomendaciones para coordinar yoptimizar el papel de los actores en la poltica turstica, destaca la atencin concedida a estetema. La mayor parte de los planes especifica a estos actores y sus cometidos, y trata de lograrun alto grado de coordinacin entre los mismos (calidad). En todo caso, los aspectos normati-vos predominan por lo general sobre los analticos.

VII. Las cuestiones referidas a la espacialidad (territorios de aplicacin de la polticaturstica) son generalmente bien cubiertas, aunque en algunos planes se dan por supuestos losmbitos espaciales de competencias. Tambin las cuestiones de temporalidad (calendario) delas medidas se especifican en los planes. Ello parece lgico, por ser ambos aspectos consus-tanciales al ejercicio de las competencias de las Administraciones pblicas.

VIII. Finalmente, debe destacarse el hecho positivo de que la mayora de los planesanalizados especifica con detalle los instrumentos de las polticas tursticas propuestas. Seobservan, sin embargo, algunas diferencias notables en cuanto a la tipologa de instrumentosconsiderados. Los instrumentos de tipo econmico (estmulos va ingreso o gasto pblicos eingeniera financiera) van por lo general acompaados de otros de tipo legal (marcos institucio-nales de ordenamiento). Estos instrumentos clsicos son predominantes en tres de los planesanalizados. Sin embargo, en otros casos se propone un uso ms intenso de instrumentos aqudenominados de gestin del conocimiento. Sorprende la especializacin en el uso de slouno de estos dos tipos: instrumentos clsicos o de gestin del conocimiento. Dentro de estesegundo tipo, se observa un mejor tratamiento de las cuestiones referidas a la creacin deconocimiento (investigacin conceptual y aplicada, importacin de conocimiento, inteligenciade procesos y mercados, etc.) y la difusin de conocimiento (educacin, formacin, informa-cin, etc.), que de aquellas relativas a la aplicacin de conocimientos en los clusters y otrasunidades de accin en turismo (reingeniera de procesos, sistemas de calidad total, estndarese indicadores, mejoras en la coordinacin entre actores, etc.).

4. Poltica turstica en la era de la globalizacin

Las referencias a la globalizacin suelen tener un sesgo ideolgico considerable, comovarios autores han hecho notar (Amin, 1997, Scott, 1997 y Hirst y Thomson, 1996). Desde laderecha, la globalizacin ofrece grandes esperanzas despus del fracaso de las experienciasmonetaristas de los 70 y 80; se abren nuevos horizontes para un mundo en el que la libertad decomercio, los mercados mundiales de capitales y las grandes organizaciones transnacionalesvan a poder usar los recursos productivos sin torpes interferencias de (algunos) Gobiernos.Para la izquierda radical, afectada por la cada del socialismo de Estado y los movimientosantiimperialistas de dcadas pasadas, la globalizacin del capitalismo subraya la inutilidad delos enfoques socialdemcratas tipo Estado del bienestar.

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Por un lado, es cierto que la globalizacin ha acelerado la redefinicin del Estado. Lasoberana strictu sensu -como control exclusivo de un territorio con exclusin de otras autorida-des- ha dejado de existir. La capacidad de defender sus ciudadanos -manteniendo las liberta-des democrticas- ha estado en cuestin desde la era de las armas nucleares y ms ahoraante las nuevas formas de terrorismo. La pretensin de estandarizar y controlar la cultura den-tro de las fronteras ha dejado de tener sentido, y en todo caso interesa cada vez menos aciudadanos que viajan con mucha frecuencia y tienen acceso privadamente a nuevas formasde informacin y comunicacin. Finalmente, la internacionalizacin econmica desvaloriza laspolticas econmicas autnomas.

Sin embargo, lo evidente es slo el cambio de las funciones clave del Estado, no susupuesta desaparicin o banalizacin. El ncleo de la cuestin es la administracin (governance)de unas sociedades mucho ms integradas a escala mundial, y el papel de los Gobiernos enese mundo y para esa administracin. Aunque existen otros pretendientes a la tarea, caso delas empresas transnacionales, no parece que cumplan bien el principio de representatividad,logro de varios siglos de desarrollo social. En todo caso, las reformas pendientes para unamejor gobernabilidad de la sociedad global -i.e. la creacin y gestin de instituciones interna-cionales y mundiales responsables de administrar marcos institucionales y bienes pblicosglobales- van a depender en gran parte de la colaboracin entre los Estados y otros protagonis-tas clave a escala planetaria.

En este entorno, la poltica turstica est abocada a grandes cambios, desde una con-cepcin casi exclusivamente cuantitativa -maximizacin del nmero de turistas a travs de lapromocin- a otra de creacin de marcos competitivos y, an ms all, a la gestin del conoci-miento para el desarrollo de productos-nicho surpetitivos (De Bono, 1994), extremadamenteadaptados a la estructura y funcionamiento caractersticos de los destinos tursticos anfitriones-y por consiguiente, difciles de imitar en condiciones competitivas- y de muy alta rentabilidad,compatible con la sostenibilidad ambiental, culltural y social de esos destinos.

Esa Nueva Poltica Turstica (NPT) debe ser entendida como una tcnica de gestin delconocimiento para la optimizacin de un juego estratgico cuyas reglas cambian por el propiodesarrollo del juego y mltiples factores exgenos.

Es por ello clave, en primer lugar, comprender la estructura y funcionamiento de nues-tras unidades de actividad (tradicionalmente entendidas, con bastante imprecisin, como des-tinos tursticos). Para ello, y en cuanto a la estructura, debe conocerse (I) la dotacin de recur-sos, (II) la existencia y/o posibilidades de desarrollo de productos-atractores y (III) las caracte-rsticas y desarrollo posible de los sistemas de apoyo. Asimismo, y en cuanto al funcionamien-to, (IV) el papel de los actores endgenos, y (V) sus relaciones entre s y con actores exgenos,resultantes en un comportamiento macro de tipo complejo.



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Pero la NPT no puede lgicamente detenerse en el anlisis de la actividad turstica. Susaspectos normativos se refieren a las posibilidades de actuar sobre diferentes elementos deljuego turstico para optimizar sus resultados en base a objetivos prefijados. Los objetivos lti-mos que se suelen explicitar coinciden con los de las polticas pblicas en general: maximizacindel bienestar colectivo medido en trminos de desarrollo-libertad (nivel de opciones de elecciny participacin) y estabilidad (sostenibilidad, seguridad, salubridad, etc.) Las variables proxyhabitualmente empleadas son la renta, la riqueza, el empleo, las condiciones del marcoinstitucional, etc. Pero los objetivos inmediatos de la NPT, como poltica sectorial, se sitannormalmente en el rea de la maximizacin de satisfaccin para los actores ms directos, ycreemos aqu que se pueden sintetizar en:

(I) El posicionamiento de los destinos tursticos, ya que no existe un nico juegoturstico, sino muchos de ellos, en funcin de las caractersticas de estructura (lasdimensiones de recursos, productos atractores y sistemas de soporte) y de fun-cionamiento de los destinos. Lgicamente ese posicionamiento no es esttico y laNPT puede actuar sobre ese condicionante, alterando las dotaciones estructura-les o el comportamiento de algunos actores. Las decisiones sobre dimensiona-miento deben ser ms explcitas en la NPT que en las polticas tursticas de corteconvencional. Todo ello tiene implicaciones claras sobre la sostenibilidad de losdestinos en el contexto de la actividad turstica.

(II) La calidad turstica, entendida como logro de satisfaccin en las interrelacionesentre actores. Implica reglas de juego entendidas como ecunimes, especialmen-te en los aspectos distributivos. Implica tambin el perfeccionamiento de los pro-cesos de interaccin existentes, en el sentido de eliminacin de errores (gestinde calidad total). Tiene consecuencias claras sobre la rentabilidad+sostenibilidad(competitividad) de los destinos.

(III) La eficiencia turstica, sinnimo de la optimizacin de los procesos, maximizandoexcedentes. Ms all del logro de "cero defectos" en un proceso dado, se refierea la reingeniera de procesos, en la bsqueda de mximos absolutos. Es tambinrequisito de la rentabilidad+sostenibilidad.

Estos objetivos instrumentales de la poltica turstica se refieren, por supuesto, a laesfera de la produccin de experiencias tursticas pero que tambin comprende -no se exclu-ya por menos obvio- la promocin de las mismas, i.e. el posicionamiento de la imagen-marcade los destinos y la calidad y eficiencia de la comunicacin entre actores. Se altera as la ideade que la promocin es un mero instrumento de la poltica turstica, a favor del concepto depromocin como un integrante inseparable del resto de elementos de la experiencia turstica.Una promocin desafortunada (engaosa o incoherente con la realidad estructural y de fun-cionamiento del destino) supondra as el incumplimiento de los objetivos instrumentales deposicionamiento-sostenibilidad, calidad y eficiencia, incluso aunque llevara aparejada incre-

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mentos del nmero de turistas a corto plazo. Es as que la NPT pretende modular tanto laspercepciones como las expectativas de los turistas, y tambin, en su alcance correspondiente,del resto de actores del juego turismo.

Por lo que se refiere a las tipologas de instrumentos de la poltica turstica, es obvio elpapel que seguirn desempeando los instrumentos clsicos, tanto econmicos como legales:as, los estmulos presupuestarios y financieros a determinados comportamientos de los acto-res y los marcos legales para el funcionamiento de los mismos. Pero se desea apuntar aqu elcrecimiento en importancia -e incluso el predominio- en la NPT de instrumentos basados en lagestin del conocimiento, que podrn ser utilizados en simbiosis con los clsicos, o bien inde-pendientemente de aqullos. Estos instrumentos se podran clasificar en aquellos relaciona-dos con: (I) La creacin de conocimiento, como la investigacin conceptual y aplicada, el desa-rrollo de sistemas de informacin estadstica, la inteligencia de procesos y mercados, etc. (II)La difusin de conocimiento, como la educacin, formacin e informacin de y para los diferen-tes actores del turismo. Y (III) la aplicacin de conocimiento a los procesos de produccin(inclusive, por supuesto, la promocin) de experiencias tursticas.

El breve repaso de los instrumentos de las polticas tursticas de ltima generacin rea-lizado en (Hermes, 2004), y recogido ut supra, permite comprobar que muchos de estos instru-mentos de gestin del conocimiento ya son empleados. Otro tanto sucede con los instrumen-tos de corte porteriano (Fayos y Pedro, 2002, pp 52-55) referidos a un marco de condiciones dedemanda, condiciones de oferta, industrias y servicios conexos, y tejido empresarial. As pues,el enfoque de la NPT que aqu se propone no consiste tanto en novedades en los instrumentosen s (aunque se dan varias), como de su marco conceptual, lo que implica una reordenacinde interrelaciones y diferentes prioridades.

Finalmente, procede hacer un breve recorrido por las competencias que correspondenen la NPT a los distintos niveles de las Administraciones pblicas (como catalizadoras y partnersa menudo predominantes en el desarrollo de los destinos tursticos).

Administraciones locales y regionales. Aunque sus reas competenciales son habi-tualmente delimitadas por Administraciones de nivel superior, les corresponde a ellasun papel decisivo en la determinacin y consecucin de los objetivos instrumentales,el posicionamiento, calidad y eficiencia de los destinos tursticos. Sus interaccionescon los actores exgenos, pero, sobre todo, con los otros actores endgenos de losdestinos, son claves en la NPT. Por ello se ha venido promoviendo -sobre todo porparte de los actores empresariales, tanto endgenos como exgenos- la idea de unpartenariado o accin concertada (e incluso instituciones concertadas) entre los acto-res gubernamentales y dichos actores empresariales. Se trata sin duda de una inicia-tiva de gran alcance, aunque se optimizara posiblemente con la inclusin de anotros actores, tales como los trabajadores y el resto de la sociedad civil. Es cierta-mente posible el uso de instrumentos clsicos, econmicos y legales por parte de



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estos niveles de Administracin, y algunos son fuertemente condicionantes de la ac-tividad turstica, tales como las normas urbansticas. Sin embargo, estos instrumen-tos suelen estar reglados en marcos jurdicos ms amplios, propios de niveles supe-riores de la Administracin. La NPT abre nuevas perspectivas a estas Administracio-nes por el uso de instrumentos del tipo "gestin de conocimientos".

Administraciones nacionales. An en la era de la globalizacin, estas Administracio-nes tienen un marco amplio de competencias. Han devuelto algunas de ellas a lasAdministraciones locales y regionales, y entregado otras a las Administraciones yorganismos supranacionales (AOS). Las limitaciones a la soberana estatal resultan-tes (competencias locales, libre circulacin de capital y mejoras en la movilidad de losciudadanos, renuncia a tarifas aduaneras y, en ocasiones, al uso de instrumentos depoltica monetaria, etc.) se aceptan en aras de mejoras en la asignacin de recursosy en el bienestar de los ciudadanos, pero surgen contradicciones con otros objetivosde las polticas pblicas, con los consiguientes retrocesos en el proceso de globaliza-cin-localizacin (ello es especialmente notable a partir de los sucesos de septiem-bre del 2001). Siguen ostentando un altsimo nivel de competencias en la polticaturstica, entre los que destaca su prctica exclusiva representacin de la polticaturstica en las AOS, junto con la capacidad de regular, en stas o por s mismas, losmarcos institucionales de los instrumentos econmicos y legales. Los instrumentosde gestin del conocimiento presentan, sin embargo, mayores retos de control paraeste nivel de Administracin.

Administraciones y organismos supranacionales. Su origen histrico se halla en acuer-dos comerciales o para otras funciones especficas de coordinacin interguberna-mental. (I) En el caso de las Administraciones, su ejemplo ms notorio es la UninEuropea. La dimensin de estas Administraciones permite el establecimiento de ob-jetivos ambiciosos en las polticas econmicas, sociales y ambientales. Tambin per-mite la exclusividad de gestin de polticas instrumentales (e.g. la poltica monetaria)y sectoriales. Sin embargo, la poltica sectorial turstica explcita ha permanecido aje-na a este mbito de competencias, que hubiera permitido regular el marco de losinstrumentos econmicos y legales en ella y usar de forma ms directa (y explcita)los instrumentos de gestin del conocimiento en la NPT. Sin embargo, muchos de losprogramas de este tipo de Administraciones tienen enorme repercusin sobre la ac-tividad turstica, produciendo sesgos y distorsiones (positivas o negativas) en el com-portamiento de los actores y el posicionamiento, calidad y eficiencia de los destinostursticos. La NPT requiere una mayor coordinacin de las acciones en este nivel deAdministracin. (II) En el caso de los Organismos, los instrumentos econmicos ylegales estn, por lo general, fuera de su alcance (salvo e.g. instrumentos financierosdel Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y bancos regionales de desarrolloy recomendaciones a las autoridades nacionales de la poltica turstica). El jugadorparadigmtico en esta categora es la Organizacin Mundial del Turismo, ahora insti-

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tucin especializada de las Naciones Unidas, cuyos instrumentos se encuentran enla tipologa de "gestin del conocimiento". El papel de este tipo de actores consistesin duda en la coordinacin internacional de la poltica turstica, va desarrollo deinstrumentos de gestin del conocimiento y creacin de mayoras y consensos en lacomunidad global para el uso de estos instrumentos. Tambin aqu, como en el m-bito de las Administraciones nacionales y locales, surge la cuestin del partenariadocon otros actores de la poltica turstica, si bien en dos facetas diferentes. Por un lado,la bsqueda de aliados globales de carcter pblico por parte de los actores endge-nos de los destinos tursticos (empresas y Gobiernos locales, trabajadores y resto dela sociedad civil) pretendiendo lograr un mayor control sobre los elementos exgenosa sus competencias. Por otro, la estrategia de predominio en la globalizacin porparte de empresas multinacionales, deseosas de sobrepasar el control impuesto porlas Administraciones nacionales y locales -presentado por ellas con frecuencia comoineficiente-y confiadas en encontrar eco e instrumentos para la legitimacin de esasestrategias en esos Organismos supranacionales. La NPT requiere obviamente unaclarificacin de los papeles de diferentes actores (Administraciones, empresas y res-to de la sociedad civil) en los Organismos supranacionales, as como una mayorexplicitacin del conjunto articulado de la poltica turstica (y no slo de objetivos oinstrumentos aislados) recomendada por parte de estos Organismos. Conseguida yala implantacin progresiva de sistemas de medicin de la actividad turstica compati-bles con las Contabilidades Nacionales (Cuentas Satlite del Turismo), ello podra sinduda incluir sistemas de estndares voluntarios e indicadores de posicionamiento-sostenibilidad, calidad y eficiencia, junto a evaluaciones de experiencias piloto -msall de los vetustos rankings de recepcin de turistas internacionales e ingresos poreste concepto.

5. Conclusiones

Transcurridas cinco dcadas de fuerte crecimiento, el turismo se halla en estos momen-tos en un cambio paradigmtico, motivado tanto por su propia evolucin como por profundoscambios en sus variables exgenas. Su fuerte interrelacin con los sistemas sociales en quese desarrolla le confieren un doble carcter de vulnerabilidad (por su complejidad) y de resis-tencia (por la redundancia de sus subsistemas) frente a las amenazas relacionadas con esce-narios en rpida transformacin y acontecimientos poco previsibles. En este contexto, la Nue-va Poltica Turstica (NPT) adquiere nuevas dimensiones como tcnica de gestin del conoci-miento para optimizar, en entorno "macro", las aportaciones del turismo a la sociedad. El con-cepto de poltica turstica ha experimentado, por tanto, cambios notables, desde su conceptua-lizacin primigenia como conjunto de instrumentos para la promocin en el contexto de laspolticas instrumentales de demanda, hasta los contenidos actuales de la NPT, pasando poruna reciente etapa porteriana, muy centrada en la competitividad de las ofertas tursticas.



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Se recurre aqu a la nocin de escenarios del turismo para expresar que la actividadturstica no se desarrolla en fbricas u otras unidades productivas aisladas, sino en entornosfsico-culturales reales, por lo general no creados exprofeso para el turismo. La actividadturstica requiere tambin actores, que se relacionan en un guin-script de reglas de juego, conobjetivos y procedimientos de amplia aceptacin. La literatura profesional sobre la poltica tu-rstica ha venido tratando estos temas con cierta laxitud metodolgica. En este trabajo se pro-pone la adopcin de un marco metodolgico ms explcito en lo que concierne a la estructuray funcionamiento de los escenarios "destinos tursticos", y, concretamente, en el uso de unmodelo estandarizado de recursos, productos atractores y sistemas de apoyo. Tambin sepropone la adopcin de tres objetivos instrumentales para la poltica turstica en esos escena-rios: (I) el posicionamiento-dimensionamiento, como cuestin previa para las consideracionesde sostenibilidad y competitividad, (II) la calidad, ligada a la satisfaccin en las interrelacionesde actores y factor sine qua non para la estabilidad y desarrollo de los destinos tursticos y (III)la eficiencia, entendida como bsqueda permanente de ptimos de performance, compatiblecon los objetivos anteriores. Se hace asimismo una consideracin sobre (IV) la dinamicidad dela poltica turstica y su capacidad de adaptacin al propio desarrollo endgeno de los destinosy a elementos exgenos muy variables e incluso imprevisibles.

Se presentan tambin algunos resultados previos de un anlisis de varios planes depoltica turstica contemporneos desde el prisma metodolgico esbozado ut supra. En suconjunto los planes cubren la mayora de los aspectos considerados clave aqu, pero cadauno de ellos lo hace con metodologas y tratamiento de contenidos muy heterogneos. Seconcluye que la Nueva Poltica Turstica (NPT) es ms bien una cuestin de reordenacin deprioridades e interrelaciones que de formulacin de nuevos instrumentos. Una excepcin aello pudiera ser el papel de la gestin del conocimiento en turismo, poco explicitado comoinstrumento hasta ahora.

Se concluye con algunas consideraciones sobre el tema central de la poltica turstica enla era de la globalizacin. Se repasa el marco competencial de las Administraciones naciona-les, y tambin el -crecientemente importante- de las locales y supranacionales, y se aboga poruna NPT con contenidos y metodologas ms explcitos y ms ampliamente aceptados comoparadigma de conocimiento y de gestin.

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