5 Tiltak for økt produktivitet og en mer effektiv økonomi

132 Meld. St. 1 2021–2022Nasjonalbudsjettet 2022

5 Tiltak for økt produktivitet og en mer effektiv økonomi

5.1 Produktivitet og effektiv ressursbruk

5.1.1 Utvikling i produktiviteten i norsk økonomi

Det høye velstandsnivået i Norge skyldes i storgrad relativ høy sysselsetting og at vi bruker res-sursene i økonomien effektivt. Et vanlig mål påeffektivitet i produksjonen er arbeidsproduktivi-tet, som måler hvor mye vi får igjen for hverarbeidstime. Økt produktivitet gjør at vi får flereog bedre varer og tjenester ut av ressursene vibenytter, og er over tid den desidert viktigste årsa-ken til velstandsøkning. Bidraget fra andre fakto-rer, som økte priser på olje, har hatt langt mindrebetydning. Det er mange forhold som påvirkerarbeidsproduktiviteten, herunder utdanning,kompetanseutvikling, evnen til å ta i bruk nye pro-duksjonsmetoder og teknologi, samt hvor lett res-surser flytter fra sektorer med lav produktivitet tilsektorer med høy produktivitet. Åpne markedermed effektiv konkurranse kan bidra til god res-sursallokering og har vist seg å være en forutset-ning for et produktivt næringsliv. En effektivoffentlig sektor, gode samfunnsinstitusjoner og etvelutviklet rettssystem er også viktig, særlig når visammenligner hvilke land som gjør det bra oghvilke som henger etter.

Siden den globale finanskrisen har produktivi-teten i Norge og andre avanserte økonomier økt ilavere tempo enn før, se figur 5.1. I Fastlands-Norge falt veksten i arbeidsproduktiviteten, somviser forholdet mellom bruttoprodukt og time-verk, fra rundt 2,6 pst. i perioden 1998–2007 til0,7 pst. i perioden 2008–2019.

Ettersom verdiskapingen falt mer enn time-verkene i 2020 gikk produktiviteten i fastlandsøko-nomien litt tilbake i fjor. Dette er naturlig ved kraf-tige økonomiske tilbakeslag. I slike perioder hol-der gjerne bedriften på arbeidskraft i påvente avbedre tider. I tillegg bidro smitteverntiltak tilmindre effektiv produksjon i flere næringer. I taktmed gjeninnhentingen i norsk økonomi hararbeidsproduktiviteten tatt seg opp i 1. halvår2021. Det er uklart i hvilken grad koronapande-

mien vil gi varige effekter på produktivitetsutvik-ling i norsk økonomi. Historiske erfaringer viserat økonomiske kriser kan ha langvarige, negativevirkninger på arbeidsproduktiviteten. Nærings-investeringene falt markert i 2020. Det legges idenne meldingen til grunn at investeringene vil taseg gradvis opp i år og neste år, se avsnitt 2.1. Der-som investeringene likevel skulle bli liggende pået lavt nivå over tid, vil det kunne dempe produkti-vitetsveksten i tiden fremover.

Norske myndigheters krisetiltak under koro-napandemien, herunder utvidede permitterings-regler, støtteordninger til næringslivet og utset-telse av frister for innbetaling av skatter og avgif-ter, bidro til å berge levedyktige bedrifter ogarbeidsplasser. Samtidig pekte utvalget Norgemot 2025 på at tiltakene hemmet økonomiens vir-kemåte ved at de låste kapital og arbeidskraft tileksisterende strukturer. For å understøtte pro-duktivitetsforbedringer er det avgjørende atarbeidskraft og kapital uhindret kan bevege seg til

Figur 5.1 Utvikling i timeverksproduktivitet i Norge og utvalgte OECD-land. Indeks. 2000=100

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

95100105110115120125130135140

95100105110115120125130135140

2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018

Danmark TysklandItalia FinlandSverige USAFastlands-Norge

Utvikling i timeverksproduktivitet i Norge og utvalgte OECD-land 2000-2020

2020

2021–2022 Meld. St. 1 133Nasjonalbudsjettet 2022

de delene av økonomien der de kaster mest avseg. Økonomiske nedgangstider er perioder dermye av denne typen reallokasjon typisk finnersted. I motsetning til eksempelvis finanskrisen i2008–9, gikk antallet konkurser markert nedunder koronapandemien, se figur 5.2. For å under-støtte omstillingsevnen i norsk økonomi tok utval-get til orde for at kompensasjonsordninger over-for næringslivet burde avvikles senest samtidigmed de mest inngripende smitteverntiltakene ogat det burde settes grenser for hvor lenge permit-teringsperioder skulle utvides. Langt på vei hardette allerede skjedd de siste månedene, og detaller meste av koronatiltakene er avviklet eller iferd med å bli avviklet.

Koronapandemien og nedstengingen somfulgte denne har ført til markert økt bruk av digi-tal kommunikasjon. Mange virksomheter har tatt ibruk digitale verktøy slik at de ansatte kanarbeide hjemmefra, mens deler av husholdninge-nes forbruk har vridd seg fra fysiske butikker tilnetthandel. Koronapandemien har dermed bidratttil å forsterke en digital omstilling som alleredevar i gang. Uten denne omstillingen ville produkti-vitetstapet under pandemien trolig blitt vesentligstørre.

Økt digitalisering kan bidra til høyere produk-tivitet ved at arbeidskraft erstattes av kapital der-som arbeidskraften som frigjøres, flytter seg tilmer produktive virksomhet. Ifølge tall fra SSBventer 17,7 pst. av norske kommuner i 2021 at

IKT-prosjekter vil medføre redusert bemanning.Økt bruk av hjemmekontor kan også reduserebedrifters kapitalkostnader, for eksempel knyttettil kontorplasser, og dermed frigjøre ressurser tilformål som kan øke produktiviteten. Samtidig harinvesteringer i hjemmekontorløsninger til en vissgrad kommet i stedet for eksisterende IT-utstyrsom ikke har vært i bruk. Det kan bety at effektenpå verdiskapingen over noe tid er mindre enn vedandre investeringer.

Undersøkelser tyder på at bruken av hjemme-kontor kan bli langt mer utbredt fremover ennden var før pandemien, og at Norge er blant lan-dene med høyest andel av jobber som kan gjøreshjemmefra. Mye tyder på at Norge er godt stilt tilå dra nytte av gevinstene fra digitalisering. Befolk-ningen har relativt høy teknisk kompetanse, ogden tekniske infrastrukturen er godt utbygd sam-menlignet med andre land. Dersom digitaliseringbidrar til å gjøre produksjonen mindre stedbun-den, vil dette ha konsekvenser for den samfunns-økonomiske lønnsomheten knyttet til blant annetinfrastrukturprosjekter, kontorbygninger ogbutikklokaler.

Lave renter kan ha bidratt til den lave produk-tivitetsveksten i OECD-området etter finans-krisen, ved at bedrifter som ikke hadde klart segmed et høyere rentenivå, har overlevd. Arbeids-kraft og kapital kan på den måten ha blitt låst innei virksomheter som er lite produktive. Flere struk-turelle forhold ser ut til å ha bidratt. Et særtrekk

Figur 5.2 Konkurser og bruttonasjonalprodukt. 1. kv. 2000 – 2. kv. 2021

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

-15

-10

-5

0

5

10

15

-70

-50

-30

-10

10

30

50

70

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Konkurser (12-måneders glidende gjennomsnitt) v.a.

BNP for Fastlands-Norge utenom offentlige forvaltning og boligtjenester h.a.

Konkurser og BNP. Prosentvis endring fra samme periode året før


etter den globale finanskrisen er at veksten i pro-duktiviteten er blitt mindre jevnt fordelt mellombedrifter. Mens teknologifronten i OECD-områdetbeveger seg like raskt som før, ser det ut til at detstore flertallet av bedrifter sliter med å holdefølge. Kostnaden ved å holde seg på teknologi-fronten kan ha økt blant annet fordi det krever til-gang til spesialisert kompetanse og avansert tek-nologi. IMF viser til at det digitale skillet mellombedrifter kan føre til at de mest effektive bedrif-tene, som ofte er svært store i sine markedsseg-menter, forsterker sin markedsposisjon. Dersommarkedsmakten blir for stor, får vi såkalte «vinne-ren tar alt»-markeder, og dette vil dette svekkekonkurransen og dempe disse bedriftenes insen-tiv til å investere i produktivitetsfremmende tek-nologi. Flere empiriske analyser tyder på atmarkedskonsentrasjonen har økt i de fleste av detradisjonelle industrilandene de siste tiårene, mestmarkert i USA. Digitaliseringen som har skjeddunder koronapandemien, kan tenkes å ytterligereforsterke produktivitetsforskjellene mellombedrifter og øke markedskonsentrasjonen innennoen næringer.

Det kan også tenkes at produktiviteten har øktmer enn den offisielle statistikken viser. Tradisjo-nelle mål for produktivitet vil i begrenset gradfange opp effekter av gratis tilgang til søkemoto-rer, GPS-tjenester og andre applikasjoner, somsannsynligvis har fremmet effektiviteten i mangesektorer. Måleproblemer kan også innebære atkvalitetsforbedringer i varer og tjenester ikke fan-ges opp i statistikken.

Demografiske endringer vil gi lavere syssel-settingsvekst og økte utgifter til helse og omsorgde kommende årene. For å kunne videreføre denoffentlige velferden på dagens nivå, vil produkti-vitetsveksten måtte økes både i privat og offent-lig sektor, slik at skattegrunnlaget opprettholdesog kostnadene ved å tilby tjenestene begrenses.Mulighetene for økt digitalisering av nærings-livet og det offentlige tjenestetilbudet vil væreviktig fremover. Et lite land som Norge kan ibeste fall drive teknologifronten fremover på etbegrenset antall områder. Derfor er produktivi-tetsveksten i Norge i stor grad avhengig av hvorgode vi er til å ta til oss teknologi som er utvikleti andre land.

Det viktig å minne om at økt produktivitet ikkealltid er det samme som samfunnsøkonomiskeffektivitet. Ikke alt som øker produktiviteten, viløke den samfunnsøkonomiske effektiviteten, selvom det ofte vil være sammenfall. Å få flere trygd-ede ut i aktivt arbeid kan være svært lønnsomt forsamfunnet, for den økonomiske bærekraften og

for den enkelte, selv om det kan trekke ned gjen-nomsnittlig produktivitet, slik den måles.

5.1.2 Strukturreformer for bedre ressursbruk

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse på offent-lig politikk for å øke tilgangen og bedre bruken avsamfunnets ressurser. En vellykket struktur-politikk gir produktivitets- og velstandsvekst.

Regjeringen arbeider systematisk med å leggetil rette for å styrke produktiviteten og vekstevneni norsk økonomi. Produktivitetskommisjonen kommed en rekke anbefalinger for økt vekst. Regje-ringen har fulgt opp sentrale anbefalinger, blantannet gjennom kommunereformen, politirefor-men og tiltak for økt konkurranse i jernbanesekto-ren. Utvalget Norge mot 2025 har sett på pande-miens betydning for norsk verdiskaping og hvor-dan vi kan legge til rette for et mer produktivt ogkonkurransedyktig næringsliv, se omtale i NOU2021: 4 Norge mot 2025 – Om grunnlaget for verdi-skaping, produksjon, sysselsetting og velferd etterpandemien. Utvalgets analyser og anbefalingeromtales i avsnitt 3.8.

OECD har pekt på at økt produktivitet kanoppnås gjennom strukturreformer som styrkernæringslivets vekstmuligheter, og gjennom tiltakfor å effektivisere offentlig sektor. I rapportenGoing for growth 2021 skriver OECD at man etterhvert som de økonomiske krisetiltakene fases ut,bør se på tiltak som kan bedre produktiviteten pålengre sikt. OECD mener Norge særlig bør se påfølgende fem områder: Utdanningssystemet, etmer effektivt skattesystem, tilrettelegging for atflere skal stå lenger i arbeid, reglene for konkursog restrukturering, og systemet for utvelgelse avstore infrastrukturprosjekter.

Likebehandling av sektorer og bedrifter vilbidra til økt produktivitet. Subsidier til enkeltsek-torer i form av næringsstøtte eller reguleringersom favoriserer eksisterende aktører og binderarbeidskraft til bestemte virksomheter, bør derforunngås.

5.2 Et mer produktivt næringsliv

Produktiviteten i Norge er høy sammenlignetmed andre land. Vi har en omstillingsdyktig øko-nomi, en høyt utdannet befolkning, og digitalise-ring er utbredt. Produktiviteten har imidlertidvokst saktere etter den globale finanskrisen.Videre produktivitetsvekst og omstilling i privatsektor oppnås først og fremst gjennom et bredt og


langsiktig arbeid med å skape gode generellerammebetingelser.

Arbeidskraften er den viktigste ressursen isamfunnet. Et velfungerende arbeidsmarked ogen kompetent arbeidsstyrke fremmer verdi-skaping i bedriftene. Skattesystemet må gi insen-tiver til verdiskaping og arbeid, og et velfunge-rende kapitalmarked er nødvendig for økonomiskvekst og omstilling.

Konkurransepolitikk, offentlige reguleringerog innovasjon og forskning i næringslivet kanstøtte opp under et produktivt og verdiskapendenæringsliv. Effektiv konkurranse stimulerer til øktproduktivitet og er en forutsetning for at marke-dene skal fungere tilfredsstillende. Produktivitets-kommisjonen viser til at land med relativt få kon-kurransebegrensende reguleringer, generelt harhøyere brutto nasjonalprodukt per innbygger oghøyere produktivitetsvekst enn andre1. Dette til-sier at det offentlige ikke bør regulere mer enndet som er nødvendig.

5.2.1 Arbeidsmarkedet

Høy verdiskaping bygger på høy sysselsetting.Samtidig må arbeidsmarkedet være dynamisk slikat arbeidskraften finner veien dit den kaster mestav seg. Måten det norske arbeidsmarkedet funge-rer på, kombinert med universelle og gode vel-ferdsordninger, reduserer usikkerheten forarbeidstakere som blir berørt av omstillinger. Dethar bidratt til en god omstillings- og innovasjons-evne, en relativt høy produktivitetsvekst og samti-dig små inntektsforskjeller.

Regelverk og rammebetingelser i arbeidslivetmå innrettes slik at arbeidskraften kan finne nyanvendelse når økonomien utsettes for endringer.Det er en styrke ved den norske arbeidslivsmodel-len at det er forholdsvis enkelt for arbeidsgivere ånedbemanne når de har behov for det, og at vi hargode trygdeordninger for å fange opp arbeids-takere som rammes. En aktiv arbeidsmarkeds-politikk bidrar til nødvendige omstillinger ved å gibistand til utsatte grupper i arbeidsmarkedet, slikat de kan komme i arbeid. Økt satsing på utdan-ning og kompetansepolitikk er også viktig for åsikre arbeidsstyrken en høy og riktig kompetanse.Investeringer i små barns utvikling kan styrkearbeidsstyrken på sikt og være særlig samfunns-økonomisk lønnsomme. Sysselsettingspolitikkener nærmere omtalt i punkt 3.5.

Skattesystemet og inntektssikringsordningenemå utformes slik at det lønner seg å jobbe, ogflere velger å stå lenger i arbeid. Pensjonsrefor-men har bidratt til at flere står lenger i arbeid.Hovedprinsippene i pensjonsreformen må liggefast over tid. På enkelte punkter er det likevelbehov for å videreutvikle pensjonssystemet.Regjeringen har satt ned et utvalg som skalbeskrive pensjonssystemet og evaluere om delangsiktige målene i reformen vil kunne nås.Utvalget skal legge frem sine tilrådinger innen1. mars 2022.

Arbeidstakernes kompetanse er avgjørendefor produktivitet og omstillingsevne. Høyereutdanning skal bidra til å utvikle samfunnet, hånd-tere store samfunnsutfordringer og gi arbeidslivettilgang til kvalifisert arbeidskraft. For å styrkekvaliteten og relevansen i høyere utdanning målærestedene og arbeidslivet utvikle bedre og mergjensidig samarbeid om å identifisere kunnskaps-behov og gi studentene relevant læring. Derfor laregjeringen våren 2021 frem Meld. St. 16 (2020–2021) Utdanning for omstilling – Økt arbeidslivsre-levans i høyere utdanning.

Regjeringen har arbeidet med kompetansere-formen siden 2018 og la våren 2020 frem Meld. St.14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære helelivet. Kompetansereformen har som mål atarbeidstakere skal få mulighet til å fornye og sup-plere sin kompetanse, og at arbeidslivet skal få til-gang på den kompetansen det har behov for.Regjeringen har satt i gang tiltak for å stimulereetterspørselen etter kompetanseutvikling, åpneutdanningssystemet for livslang læring og fåbedre samsvar mellom tilbud og etterspørsel etterkompetanseutvikling. Bransjeprogrammene ogFagbrev på jobb er eksempler på dette. Flere avordningene som ble utviklet under kompetansere-formen ble utvidet i møte med den økende ledig-heten under koronapandemien. Gjennom Utdan-ningsløftet satser regjeringen på kompetansetiltakfor ledige og permitterte og større kapasitet iutdanningene på alle nivå. Fra 1. oktober 2021 erdet innført et nytt, permanent regelverk som girutvidede muligheter for helt ledige og helt permit-terte til å ta opplæring og utdanning med dag-penger.

5.2.2 Skatte- og avgiftssystemet

Gode insentiver til å investere og arbeide er viktigfor å lykkes med omstilling og øke produktivite-ten. Kombinasjonen av brede skattegrunnlag,lave skattesatser og skattemessig likebehandlingav næringer, virksomheter og investeringer vil

1 OECD. The 2018 edition of the OECD PMR-indicators anddatabase – methodological improvements and policy insights.Economics department working papers No.1604.


bidra til det. Dette ligger også til grunn for regje-ringens skattepolitikk. En viktig endring har værtå redusere skattesatsen på alminnelig inntekt forpersoner og selskap fra 28 pst. i 2013 til 22 pst. fra2019.

Regjeringens skatte- og avgiftsforslag for 2022bidrar til å løse langsiktige utfordringer, samtidigsom det er godt tilpasset den situasjonen norskøkonomi nå er i. Forslaget bidrar til bedre ramme-betingelser for arbeid og verdiskaping og styrkerinsentivene til klimavennlige beslutninger.

Regjeringen har satt ned et utvalg som skalgjøre en helhetlig gjennomgang av skatte-systemet. Utvalget skal blant annet vurdere hvor-dan skattesystemet kan endres for å styrke pro-duktivitetsveksten og konkurransekraften i norskøkonomi. Utvalget skal levere sin innstilling innen1. november 2022.

Kapittel 4 redegjør nærmere for skatte- ogavgiftsopplegget for 2022.

5.2.3 Kapitalmarkedet

Kapitalmarkedene skal bidra til at lønnsommeprosjekter har tilgang til kapital, og at prisenegjenspeiler risikoen, risiko fordeles på en hen-siktsmessig måte og husholdninger får tilgang tillån og investeringsmuligheter. En effektiv koblingmellom kapitalsøkere og kapitaleiere avhenger avat både investorer og långivere har tilgang tilinformasjon om forventet lønnsomhet og risiko.Et velfungerende kapitalmarked kjennetegnesved at kapitalen går til de prosjektene som kastermest av seg, samtidig som kapitalen trekkes ut avbedrifter som ikke lenger er lønnsomme.

Gjennom EØS-avtalen har Norge stort settsamme regler for å regulere kapitalmarkedenesom EU-landene. Det bidrar til kapitalflyt på tversav landegrensene. Staten er en betydelig aktør ikapitalmarkedet både gjennom det direkte eier-skapet og gjennom ulike virkemidler som såkorn-fond, låne- og garantiordninger.

Myndighetene legger til rette for effektivekapitalmarkeder gjennom regulering som skalfremme finansiell stabilitet og bidra til at aktørenei markedet har tillit til det finansielle systemet, seblant annet Meld. St. 31 (2020–2021) Finans-markedsmeldingen 2021. Erfaringene etter deninternasjonale finanskrisen viser at det kan ta langtid før kapitalmarkedene fungerer godt etter enperiode med ustabilitet. Koronapandemien utløstei fjor vår kraftige fall i aksjepriser og økte rente-påslag, men omfattende tiltak fra myndigheter ogsentralbanker bidro til å raskt stabilisere finans-markedene både i Norge og internasjonalt.

Generelt er kapitaltilgangen til næringslivetgod i Norge. Det fremgår av Finansmarkeds-meldingen 2021 at lønnsomme prosjekter i Norgesamlet sett synes å ha god tilgang til finansiering.De norske verdipapirmarkedene fungerer godt,norske finansforetak er solide og likvide, ogoffentlige ordninger bidrar til å finansiere prosjek-ter som ikke lett finner ordinær markedsfinansier-ing. Dette er også vurderingen i tidligere ekspert-utredninger. Blant annet har Skatteutvalget (NOU2014: 13), Produktivitetskommisjonen (NOU2016: 3) og Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5)pekt på at kapitalmarkedene i Norge fungerergodt i normale tider. Selv om kapitalmarkedetsamlet sett ser ut til å fungere godt, kan det ikkeutelukkes at det finnes lønnsomme prosjektersom ikke finner finansiering til rett pris. Regjerin-gen vil fortsette å arbeide for et velfungerendekapitalmarked for både større og mindre bedrif-ter.

5.2.4 Konkurransepolitikk

Konkurransepolitikken står sentralt i regjeringensarbeid for økt produktivitet og en mer effektivøkonomi. Virksom konkurranse gir et størreutvalg av varer og tjenester. Kvaliteten blir høyereog prisene lavere.

Konkurranse stimulerer norske bedrifter til åbli mer produktive og innovative. Bedriftene somstår overfor tøff konkurranse i hjemmemarkedet,blir også mer konkurransedyktige i internasjonalemarkeder. Bedrifter som konkurrerer internasjo-nalt, har gjennomgående høyere produktivitet ennde som bare konkurrerer i hjemmemarkedet.

Konkurranselovens formål er å fremme kon-kurranse for å bidra til effektiv bruk av samfun-nets ressurser. Konkurranseloven forbyr derforkonkurransebegrensende samarbeid, misbruk avdominerende stilling og foretakssammenslut-ninger (fusjoner og oppkjøp) som begrenser kon-kurransen. Konkurranseloven håndheves av Kon-kurransetilsynet.

Regelverket om offentlige anskaffelser skalfremme effektiv ressursbruk gjennom konkur-ranse ved offentlige innkjøp.

Konkurranse mellom offentlige og private tilbydere

Det bør være like konkurransevilkår for privateog offentlige aktører når de opererer i sammemarked.

ESA åpnet i 2013 sak mot Norge hvor de frem-hevet at skattefritak og ubegrensede garantier(konkursforbud) for blant annet stat, fylkeskom-


muner og kommuner er i strid med EØS-avtalensregler om offentlig støtte når disse offentlige orga-nene driver økonomisk aktivitet i statsstøtteregel-verkets forstand. ESA foreslo at all aktivitet somstaten, fylkeskommuner og kommuner driver imarkedet skulle skilles ut i egne rettssubjektersom betaler skatt og kan gå konkurs. Kommunale,fylkeskommunale og statlige fullfinansierte vel-ferdstjenester er ikke omfattet. Dette gjelder blantannet barnehager, skoler, helse- og omsorgs-tjenester, skolefritidsordninger og kulturskoler.

Regjeringen har utredet det juridiske hand-lingsrommet, kartlagt omfanget av økonomiskaktivitet i offentlig sektor og vurdert de samfunns-økonomiske konsekvensene av de foreslåtte til-takene. Regjeringen vil gjennomgå sektorer ogaktiviteter for å målrette tiltak der problemene ikonkurransen mellom offentlige og private aktø-rer er størst. ESA har gitt uttrykk for at de erberedt til å finne løsninger i saken, basert på denvarslede sektorgjennomgangen.

Konkurranse i særskilte markeder

Produktivitetskommisjonen vurderte at dennorske konkurranseloven i hovedsak fungerergodt, men pekte på at konkurransen ser ut til åvære svak i flere markeder og at unntak fra loveninnebærer at andre hensyn på noen områder set-tes foran samfunnsøkonomisk effektivitet. Dettegjelder blant annet i bokmarkedet, som har unn-tak fra konkurranseloven. Det gjelder også land-bruk og fiske, som omtales i punkt 5.2.5 omoffentlige reguleringer.

Dagligvaremarkedet

Flere forhold ved verdikjeden for dagligvarer indi-kerer at konkurransen er begrenset, blant annethøy konsentrasjon i detaljist-, grossist- og leveran-dørleddet og vesentlige etableringshindringer.Det norske markedet kjennetegnes også av fravæ-ret av internasjonale utfordrere. Norge har høyerepriser og mindre vareutvalg i dagligvarehandelenenn nabolandene våre. Innkjøpsbetingelsene kanvære en etableringshindring i mange markeder. Itillegg er begrenset tilgang til attraktive butikk-lokaler fremhevet som en vesentlig etablerings-hindring i detaljistleddet.

I november 2018 ba regjeringen Konkurranse-tilsynet om å styrke håndhevingen av konkur-ranseloven i dagligvaremarkedet. Bevilgningenetil Konkurransetilsynet ble økt både i 2019, 2020og 2021. Stortingsmeldingen om konkurranse idagligvaremarkedet som ble lagt frem i 2020,

varslet en videre satsing på Konkurransetilsynetsarbeid med dagligvaremarkedet. Dette gjør Kon-kurransetilsynet bedre rustet til å følge opp tipsog klager, behandle flere saker om brudd på kon-kurranseloven og gjennomføre flere utredningerav potensielle konkurranseproblem.

Som en oppfølging av stortingsmeldingen harKonkurransetilsynet innført krav om begrunnelseved store forskjeller i innkjøpspriser. Konkurran-setilsynet har styrket sin veiledning ved hjelp aven informasjonsside om tilsynets arbeid og aktivi-teter i dagligvaremarkedet. I tillegg vil det bli utar-beidet en generell veileder om prisdiskriminering.Oppfølging av tiltak for å lette tilgangen på attrak-tive lokaler er også en prioritert oppgave for Kon-kurransetilsynet. Dagligvaretilsynet, som skalhåndheve lov om god handelsskikk, ble etablert1. januar 2021.

Regjeringen har også fulgt opp stortingsved-tak om å utarbeide et grensehandelsbarometer.Nærings- og fiskeridepartementet og Statistisksentralbyrå har inngått en femårig avtale sominnebærer at byrået skal lage ny og forbedretgrensehandelsstatistikk.

Bokmarkedet

Markedet for omsetning av bøker har unntak frakonkurranseloven § 10, som forbyr konkurranse-begrensende avtaler mellom foretak. I 2018 bleforskriften om unntak for omsetning av bøkerendret ved at utløpsdatoen, som i utgangspunktetvar 31. desember 2018, ble fjernet. Nåværendeforskrift gjelder frem til regjeringen vedtarendringer.

Unntaket fra deler av konkurranselovgiv-ningen er kultur- og litteraturpolitisk begrunnet.Bokavtalen mellom Bokhandlerforeningen ogForleggerforeningen er omfattet av unntaket frakonkurranseloven § 10. Hovedelementet i Bok-avtalen er fastprisordningen, som innebærer atforlagene kan fastsette utsalgsprisen på sinebøker frem til og med 30. april året etter utgivel-sen. Bokavtalen inneholder også bestemmelsermellom partene som regulerer skaffe- og leve-ringsplikt, frakt- og leveringsbetingelser, kollektivabonnementsordning og forpliktelse om å benyttenormalkontrakter mellom forlagene og forfattere/oversettere. Konkurransetilsynet har pekt på atsamarbeidet i bokavtalen virker konkurranse-begrensende og resulterer i høyere priser påbøker.

Regjeringen vil legge til rette for at fastprisord-ningen for bøker kan videreføres, men vil vurderehvordan konkurransen i bokmarkedet kan styr-


kes. Forslag til omlegging av fastprisordningenvar på høring i 2019. I etterkant er det besluttet atdet skal gjennomføres en ekstern utredning for åinnhente kunnskap om hvordan reguleringen ibokmarkedet virker i dag, og hvordan de littera-turpolitiske målene kan fremmes samtidig somkonkurransen i bokmarkedet bedres. Virknin-gene av den digitale utviklingen i markedet skalogså vurderes. Oppdraget ble lyst ut i februar2021, og endelig rapport skal leveres innen1. november 2021.

Offentlige anskaffelser

Reglene om offentlige anskaffelser skal fremmeeffektiv ressursbruk og gi allmennheten tillit til atoffentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenligmåte. Ifølge Statistisk sentralbyrå utgjorde offent-lige innkjøp 595 mrd. kroner i 2019. Virksom kon-kurranse om offentlige innkjøp krever velfunge-rende markeder og at innkjøperne opptrer profe-sjonelt.

I 2019 la regjeringen frem Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp – ef fektive og profesjonelleoffentlige anskaffelser. Målet med meldingen er åutvikle en mer helhetlig og effektiv anskaffel-sespolitikk. Meldingen inneholder tiltak som skalbidra til at offentlige midler brukes riktig, og sam-tidig bidra til et konkurransedyktig næringsliv ogeffektivisering i offentlig sektor. I meldingen bledet blant annet pekt på behov for mer kunnskapom hvilke konsekvenser store kontrakter kan hafor markedet. Som oppfølging har regjeringen fåttgjennomført en utredning som foreslår flere gene-relle tiltak for å fremme god konkurranse hvorogså små bedrifter kan delta.

Regjeringen har gjennomført en utredning avsamordning av kommunale og fylkeskommu-nale innkjøp. Formålet har vært å kartleggehvordan samarbeid om kommunale og fylkes-kommunale innkjøp organiseres, belyse fordelerog ulemper ved de ulike samarbeidsformene ogforeslå tiltak til hvordan samarbeid i kommunalog fylkeskommunal sektor kan forbedres.Nærings- og fiskeridepartementet vurderer nåhvordan anbefalingene i disse rapportene skalfølges opp.

Økt digitalisering kan effektivisere offentligeanskaffelser. Direktoratet for forvaltning og øko-nomistyring (DFØ) arbeider med et program fordigitale anskaffelser som skal effektivisere og for-bedre anskaffelsesprosessene. Målet er at alleoffentlige virksomheter skal bruke digitale verk-tøy i hele anskaffelsesprosessen innen utgangenav 2024.

DFØ har i oppfølgingen av stortingsmeldingengjennomført analyser av statlige innkjøp for åavdekke potensialet for samordning og effektivi-sering. I forlengelsen av dette arbeidet har DFØ i2021 fått i oppdrag å utarbeide utkast til retnings-linjer for kjøp av konsulenttjenester i staten ogvurdere hvordan data fra innkjøp i statlige virk-somheter i større grad kan fremskaffes og til-gjengeliggjøres for analyseformål. DFØ har over-sendt utkast til retningslinjer til Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet.

5.2.5 Offentlige reguleringer

Offentlige reguleringer kan begrunnes med mar-kedssvikt. Markedssvikt kan for eksempel skyl-des at aktiviteten har samfunnsmessige kostnadersom ikke tas med i betraktningen av den somutøver den, som forurensing, eller naturligemonopol. Regulering kan da gi mer velfungerendemarkeder og bedre utnyttelse av ressursene.

Offentlig regulering bør være proporsjonal,konsistent og målrettet. Reguleringer kan habåde direkte administrative kostnader og merindirekte kostnader. Blant annet kan tilpasningerredusere effektiviteten av reguleringen og føre tilsamfunnsøkonomisk tap. Produktivitetskommi-sjonen påpekte at myndighetene kun bør gripeinn når det er nødvendig, og at det bør vurderesom samme formål kan oppnås på en mindre kost-nadskrevende måte. Kommisjonen viste til at landmed relativt få konkurransebegrensende regule-ringer i næringslivet generelt har høyere brutto-nasjonalprodukt per innbygger og høyere pro-duktivitetsvekst enn andre. Det kan skyldes atreguleringene skaper etableringshindre og svek-ker konkurransen mellom bedriftene og insenti-vene til innovasjon. Utvalget Norge mot 2025anbefalte at myndighetene arbeider systematiskmed sikte på å fjerne reguleringer som kan bidratil terskler og andre hindringer for at bedriftervokser i Norge. Regjeringen er enig med Produk-tivitetskommisjonen og utvalget Norge mot 2025 iat det offentlige ikke bør regulere mer enn nød-vendig og vil fortsette arbeidet med å fjerne svaktbegrunnede forbud og reguleringer.

Regjeringen arbeider systematisk med å redu-sere næringslivets kostnader ved rapportering ogetterlevelse av lover og regler. Fra 2017 er detgjennomført tiltak som er beregnet å redusereårlige kostnader for næringslivet med 11 mrd.kroner. For å begrense byrden ved nye regulerin-ger skal Regelrådet vurdere kvaliteten påkonsekvensvurderinger før næringsrelatert regel-verk blir vedtatt.


Regulering av fiskerinæringen

Næringer som er basert på utnyttelse av fellesnaturressurser, må reguleres med sikte på for-svarlig forvaltning i et langsiktig perspektiv. Ifiskerinæringen er det etablert konsesjonsord-ninger og kvoter for å legge til rette for lønn-somhet og for å unngå at ressursene overutnyttes.I 2020 eksporterte Norge villfanget fisk og fiske-produkter for 31,5 mrd. kroner.

Det norske kvotesystemet har over tid blittsvært komplekst, og regjeringen ser behov forforenklinger. Et utvalg har vurdert dagens kvote-system og hvordan kvotesystemet bør se ut ifremtiden, se NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvote-system. Nærings- og fiskeridepartementet la i 2019frem Meld. St. 32 (2018–2019) Et kvotesystem forøkt verdiskaping (kvotemeldingen). Meldingenpresenterte regjeringens forslag til et fremtidsret-tet kvotesystem for norske fiskerier. Stortingetsluttet seg til en rekke av regjeringens forslag tilforenkling og effektivisering av kvotesystemet.Dette er fulgt opp i behandlingen av Prop. 137 L(2019–2020) Lov om endringar i deltakerloven oghavressurslova (endringar i kvotesystemet).

Brudd på reguleringene ødelegger konkur-ranseforholdene i næringen og truer både miljø,fremtidig næringsgrunnlag og markedsadgangenfor norsk sjømat. Fiskerikontrollutvalget doku-menterte i NOU 2019: 21 Framtidens fiskerikon-troll en rekke systemsvakheter som gjør fiskeri-næringen sårbar for lovbrudd, og fremmet forslagom grunnleggende endringer av dokumentasjons-systemer, organisering og regelverk. Utredningenblir fulgt opp gjennom flere endringer i fiskerikon-trollen. Et mål er å bygge et dokumentasjonssys-tem som gir pålitelige data om høsting og omset-ning av våre viltlevende marine ressurser. Det ervedtatt at alle fiskefartøy skal ha fartøysporings-systemet VMS, og i tillegg ERS, som er et elektro-nisk aktivitets- og fangstrapporteringsystem.Videre har nye krav til vekter og veiesystemer vedfiskemottakene vært på høring våren 2021. Pålang sikt er målet å automatisere all dokumenta-sjon.

Fiskeriressursene utgjør store verdier og girpotensielt opphav til grunnrente. Produktivitets-kommisjonen pekte på at ineffektive reguleringeri fiskerinæringen står i veien for å realisere grunn-renten. I en rapport fra Statistisk sentralbyrå,Resource Rent in Norwegian Fisheries, er detberegnet at fiskeriene i 2011 hadde et potensialfor å generere en grunnrente på 9 mrd. kroner.Skatteutvalget (NOU 2014: 13) tilrådet at det vur-deres å innføre grunnrenteskatt i fiskeri- og hav-

brukssektoren. I NOU 2016: 26 Et fremtidsrettetkvotesystem var grunnrenten i fiskeriene et sen-tralt tema. Utvalget ble blant annet bedt om å vur-dere hvordan grunnrenten skal benyttes i fremti-den, og foreslo ulike alternativer for grunnrente-beskatning. Flertallet i utvalget anbefalte en nøy-tral, overskuddsbasert skattlegging av grunnren-ten.

I Meld. St. 4 (2015–2016) fremgår det at regje-ringen vil vurdere løpende hvilke virkemidler somer mest hensiktsmessige for å innhente grunn-rente fra ressurser i Norge. I regjeringens poli-tiske plattform, Granavolden-plattformen, fremgårdet at naturressurser bør beskattes slik at over-skuddet tilfaller fellesskapet, samtidig som selska-pene kan utvinne lønnsomme ressurser. I Meld.St. 32 (2018–2019) valgte regjeringen å foreslå enkvotebeholdning som mekanisme for innkrevingav noe av grunnrenten. Stortinget besluttet at detikke skal innføres en kvotebeholdning, menanmodet isteden regjeringen om å komme tilbaketil Stortinget med et forslag om en fiskal avgift påfiskeriene, se anmodningsvedtak 554 (2019–2020). Dette fulgte regjeringen opp i revidertnasjonalbudsjett for 2021, der det ble foreslått enfiskal avgift på 0,42 pst. av verdien av første-håndsomsetningen for norske fartøy, noe somantas å gi et proveny på om lag 100 mill. kronerårlig. Avgiften ble innført fra 1. juli 2021.

Regulering av havbruksnæringen

Den norske havbruksnæringen har siden begyn-nelsen av 1970-tallet vært i sterk utvikling. Norgehar naturlige fortrinn for oppdrett av laks og ørreti sjø, og er verdens største produsent og ekspor-tør av atlantisk laks. Produksjonen har vært rela-tivt stabil siden 2012, samtidig har eksportverdienfortsatt å øke frem til 2019. I 2020 ble det ekspor-tert laks og ørret for 74,2 mrd. kroner, en litennedgang fra året før.

Tillatelser til oppdrett av laks, ørret og regn-bueørret er antallsbegrenset. Hver tillatelse eravgrenset til et visst antall tonn fisk oppdretterkan ha stående i sjøen til enhver tid. Dagens sys-tem for kapasitetsjustering (trafikklyssystemet) inorsk lakse- og ørretoppdrett er basert på produk-sjonsområder og næringens miljøpåvirkning. Deter lagt opp til justeringer i produksjonskapasitetenhvert annet år, neste gang i 2022.

Tillatelsene utstedes av staten og er ikke tids-begrensede. Hovedregelen er at nye tillatelser til-deles ved auksjon. Ved siste kapasitetsjustering i2020 utgjorde inntektene fra tildeling av nye til-latelser om lag 6,9 mrd. kroner. Tillatelsene gir


beskyttet rett til næringsutøvelse og kan derfor giopphav til en ekstraordinær avkastning (grunn-rente). Grunnrente kan oppstå når det er knapp-het på en innsatsfaktor i produksjonen. Grunn-renten oppstår delvis som følge av at det er etbegrenset antall lokaliteter som er egnet for hav-bruksvirksomhet, og delvis som følge av begrens-ninger på hvor mange tillatelser som kan gis pågrunn av miljøreguleringer. Norge er ett av få ste-der i verden hvor klima- og naturforholdene lig-ger til rette for effektiv oppdrett av laks i sjø. Hav-bruksskatteutvalget (NOU 2019: 18) viste til flereberegninger som indikerer en betydelig grunn-rente i havbrukssektoren. For eksempel visteutvalget til analysen fra Greaker og Lindholt fra2019, der grunnrenten i havbruk er beregnet til ioverkant av 20 mrd. kroner årlig i perioden 2016til 2018.

Næringen er fra 2021 ilagt en produksjonsav-gift på 40 øre per kg produsert laks, ørret og regn-bueørret. Den går til kommuner og fylkeskommu-ner som legger til rette for havbruk. Provenyet fraavgiften i 2021 er anslått til 500 mill. kroner. I til-legg skal 40 pst. av vederlaget fra tildeling av nykapasitet tilfalle kommuner og fylkeskommuner.Tildelingene fra både produksjonsavgiften ogvederlag fra kapasitetsjusteringer fordeles gjen-nom fordelingsnøklene i Havbruksfondet.

Regulering av landbruket

Regjeringen baserer hovedlinjene i landbruks-politikken på fire bærebjelker: Et velfungerendeimportvern, samvirkebaserte markedsordninger,forhandlingsinstituttet med årlige jordbruksopp-gjør, og en eiendomspolitikk for å legge til rettefor den selveiende bonden.

Produktivitetskommisjonen har pekt på at libe-ralisering av jordbruket kan gi vesentlige sam-funnsøkonomiske gevinster. Finansdepartemen-tet har anslått at jordbruket genererte en negativressursrente på om lag 7 000 kroner per inn-bygger i 2016, tilsvarende vel 800 000 kroner perårsverk i sektoren. Samlet tilsvarer det om lag36 mrd. kroner. Beregningen er usikker og girikke et fullstendig uttrykk for de samfunnsøkono-miske kostnadene ved jordbrukspolitikken, blantannet fordi den ikke fanger opp alle kostnadeneved skjermingsstøtte og budsjettstøtte. På denannen side fanger beregningen heller ikke oppopp verdien av jordbrukets bidrag til kollektivegoder som matsikkerhet, kulturlandskap ogbosettingsmønster. Lite effektiv bruk av ressursersvekker både grunnlaget for landbruk over helelandet og annen måloppnåelse i landbruks-

politikken. Næringsstøtte til jordbruket er omtalt ipunkt 5.4.

Ved Stortingets behandling av Meld. St. 11(2016–2017) Endring og utvikling – En fremtids-rettet jordbruksproduksjon konkluderte et flertallmed at andre mål ved landbrukspolitikken ennforenkling og effektivisering skulle prioriteres.Det har derfor ikke blitt gjennomført vesentligeforenklingsreformer i virkemiddelbruken i desiste jordbruksoppgjørene.

Hovedmålene for landbrukspolitikken er:– Matsikkerhet og beredskap– Landbruk over hele landet– Økt verdiskaping– Bærekraftig landbruk med lavere utslipp av

klimagasser

Hovedformålet med jordbrukspolitikken er øktmatproduksjon på norske ressurser. De økono-miske virkemidlene stimulerer til at jordbruks-arealene over hele landet brukes. Grasbasert hus-dyrhold prioriteres i distriktene, mens korn,grønnsaker og åpen åker-produksjon prioriteres ide områdene som ligger til rette for det, i trådmed kanaliseringspolitikken. Produksjonen skalvære bærekraftig, slik at produksjonsevnenopprettholdes over tid, og utslipp av klimagasserskal reduseres.

Internasjonale forhold påvirker i økende gradrammebetingelsene for jordbruket og matindu-strien, selv om importvernet er sterkt. Importenav jordbruksprodukter har økt over tid. Matsekto-rens konkurransekraft er avgjørende for å opp-rettholde en høy hjemmemarkedsandel og formålet om økt matproduksjon i Norge.

I 2019 inngikk organisasjonene i jordbruket ogregjeringen en avtale med mål om å redusereutslippene fra jordbruket med 5 millioner tonnCO2-ekvivalenter for perioden 2021–2030.

Resultatkontrollen som blant annet gjøres avBudsjettnemnda for jordbruket viser en godmåloppnåelse på tre av hovedmålene for land-brukspolitikken (økt verdiskaping), mens arbei-det med reduserte klimagassutslipp fra næringenfortsatt bare er i startfasen.

Regelverket på matområdet er i stor grad har-monisert i EØS-området. Som følge av EØS-avtalen blir grunnlaget for det norske regelverkethovedsakelig utviklet i EU, og Mattilsynet deltar iregelverksutviklingsarbeidet. Omtrent 1/3 av altregelverk som tas inn i EØS-avtalen hvert år er påmatområdet, og nærmere 90 pst. av alle nye for-skrifter og forskriftsendringer på Mattilsynetsansvarsområde er knyttet til oppfølging av EØS-avtalen.


Over jordbruksavtalen har det blitt satt avbetydelige midler for å digitalisere og effektivi-sere forvaltningen. Dette forenkler søknadsprose-dyrer hos bøndene og effektiviserer forvaltningeni tillegg til å gi bedre kontroll med tilskudd.

Regulering av bygge- og anleggsnæringen

Konkurransetilsynet og Produktivitetskommisjo-nen har trukket frem flere utfordringer på tilbuds-siden i bolig- og byggemarkedet. Sentralt er kost-nadsdrivende reguleringer, lange og usikre pro-sesser med myndighetene for å få regulert nyeområder, og få og dyre tomter. Dette har ført tilhøye tomtepriser, kostnadsvekst i næringen ogmulige etableringshindre for nye aktører.

Regjeringen har som mål å legge til rette forenklere og mer effektive plan- og byggesakspro-sesser, slik at boliger, infrastruktur og nærings-områder kan bygges ut raskere og rimeligere. Deter gjort en rekke endringer for å redusere kostna-dene ved nye utbygginger, blant annet når detgjelder å samordne og begrense innsigelser stat-lige myndigheter og ved enkelte endringer i regel-verket for universell tilgjengelighet. Regjeringenvil fortsette å forenkle plan- og bygningsloven ogtilhørende forskrifter.

For å tilrettelegge for at utbygging kan skjeraskere har regjeringen sendt et forslag tilendringer i reglene om privat finansiering avoffentlig infrastruktur på høring. Forslaget vil gieffektiviseringsgevinster både for kommuner ogutbyggere ved at tidkrevende forhandlinger unn-gås, og at størrelsen på infrastrukturbidrag frautbyggere blir mer forutsigbare. Det vil ogsåbidra til å løse dagens utfordring med såkalte«gratispassasjerer», som oppstår fordi dagensregler stenger for bidrag etter at et infrastruktur-tiltak er etablert. Grunneiere som venter med åbygge til infrastrukturtiltaket er etablert, slipperdermed å bidra til finansieringen. Forslaget vil gistørre sikkerhet for at infrastrukturbehov faktiskblir finansiert, og dermed legge til rette for nød-vendig utbygging.

I 2021 er regelverket for eksisterende byggblitt endret. Endringene skal gjøre det enklere,rimeligere og mer forutsigbart for bolig- ogbygningseiere å endre bygget sitt. Lovendringeneskal også bidra til mer bærekraftig og effektivgjenbruk av bygg. Endringene vil tre i kraft såsnart forskriftsendringer og veiledning er påplass.

Digitalisering er et viktig virkemiddel når pro-sesser skal forenkles og gå raskere. Byggesaks-behandlingen er nå heldigital, helt fra søknad til

saksbehandling og godkjenning i kommunene.Dette medfører besparelser både for søkere ogkommuner, og har et beregnet gevinstpotensial påover 300 mill. kroner årlig. Digitaliseringen avbyggesaksprosessen åpner også opp for bedrekommunikasjon mellom aktørene i en byggesak.Direktoratet for byggkvalitet jobber med digitaltilrettelegging av bygningsregelverket slik at auto-matisk regelsjekk og beslutningsstøtte blir tilgjen-gelig for de som skal bygge. Dette kan reduseretidsbruken i prosjektering av bygg og reduserebyggefeil. I samarbeid med næringen har regje-ringen tatt initiativ til å opprette et samordnings-råd for digitalisering.

For å legge til rette for en mer produktivnæring jobber regjeringen med å vurdere tiltakfor å bidra til færre feil i byggeprosessen og færreskader på bygg. Departementet vurderer nå for-slagene fra Byggkvalitetsutvalget, som leverte sinrapport i 2020.

Regjeringen følger systematisk med på kost-nadsutviklingen som følge av regelverk-sendringer. Direktoratet for byggkvalitet skal vur-dere kostnadsvirkningene av regelverksendringerpå plan- og bygningsområdet hvert fjerde år.

Regulering av drosjenæringen

Drosjenæringen var frem til 2020 en sterkt regu-lert næring, med blant annet antallsregulering avløyver i hver fylkeskommune. Antallsregule-ringen, kombinert med driveplikten, gjorde detvanskelig for løyvehaverne å tilpasse tilbudet tiletterspørselen i markedet. Videre hindret antalls-reguleringen nye aktører å etablere seg ogbegrenset konkurransen. Svak prisinformasjon oghøye etableringshindre har også vært fremhevetsom årsaker til at konkurransen i drosjemarkedetfungerte mindre godt.

Sverige gikk bort fra systemet med behovs-prøving av drosjeløyver på 1990-tallet, og Dan-mark og Finland i 2018. I Norge ble behovsprøvin-gen og sentraltilknytningsplikten opphevet fra1. november 2020. Regelendringene skal legge tilrette for et velfungerende drosjemarked som giret bedre tilbud til reisende i hele landet. Etable-ringsbarrierene senkes, samtidig som det fortsattstilles krav til aktørene for å sikre en seriøsnæring. Krav om god vandel, tilfredsstillende øko-nomi og etablering i Norge består. Kravet om fag-kompetanse for løyvehaver ble fjernet, men inn-ført for sjåfører. Hensynet til sikkerhet for passa-sjer og sjåfør er ivaretatt ved innføring av krav omat alle drosjeturer skal loggføres.Ved å fjernebehovsprøvingen, oppheve sentraltilknytnings-


plikten og kravet om at drosjeyrket skal værehovederverv for løyvehaver, ble det lagt til rettefor at nye aktører kan etablere seg i markedet.Endringene skal gi aktørene større frihet til ådrive virksomheten slik de selv mener er hen-siktsmessig.

Regjeringen ønsker også å legge til rette for atnye digitale løsninger kan tas i bruk som alterna-tiv eller supplement til taksameteret. En arbeids-gruppe har vurdert regelendringer som skal åpnefor dette, og særlig om det er mulig å åpne for hel-digitale løsninger med krav om forhåndsbestillingog/eller at kunden har motsvarende mobilapplika-sjon. Samferdselsdepartementet sendte forslag tilnytt regelverk på høring i september.

For å sikre et godt tilbud i hele landet kanfylkeskommunene tildele eneretter i distriktenenår markedet ikke tilbyr et tilstrekkelig drosje-tilbud på kommersielle vilkår. Enerett kommer itillegg til eller i stedet for muligheten for kjøp avdrosjetjenester.

Koronapandemien har ført til stor nedgang ietterspørselen etter drosjetjenester i 2020 og2021. Det har gjort det krevende å vurdere virk-ningene av endringene i drosjereguleringen.Regjeringen har signalisert at endringene i drosje-reguleringen skal evalueres tre år etter at detrådte i kraft.

Forenkling for næringslivet

Regjeringen arbeider systematisk med å reduserenæringslivets kostnader ved rapportering og etter-levelse av lover og regler. Fra 2017 er det gjennom-ført tiltak som er beregnet å redusere årlige kost-nader for næringslivet med om lag 11 mrd. kroner.Regjeringen vil videreføre dette arbeidet. Regjerin-gen legger også vekt på gode beslutningsgrunnlagfør nye reguleringer vedtas. Regelrådet vurdererkvaliteten på konsekvensvurderinger før nærings-relatert regelverk blir vedtatt. Det er et viktigbidrag i forenklingsarbeidet.

Ny teknologi og digitale løsninger gir mulighe-ter for forenkling og mer effektive prosesser, sam-tidig som det gir bedre kontrollmuligheter formyndighetene. Regjeringens mål er at opplys-ninger det offentlige innhenter, skal lagres ogkategoriseres på en slik måte at de samme opplys-ningene hentes inn kun én gang. Det er også eta-blert bransjevise samarbeidsprosjekter mellomoffentlig og privat sektor for blant annet finans-næringen, landbruk, havbruk og bygge- oganleggsbransjen som skal bidra til digitalisering.

Regjeringen vil arbeide for en mer samordnetog enhetlig tilsynspraksis overfor næringslivet.

En rekke tilsynsmyndigheter har, i samarbeidmed Brønnøysundregistrene og Digitaliserings-direktoratet, lansert tjenesten Tilda. Denne tje-nesten gjør tilsynsinformasjon tilgjengelig i digi-talt, maskinlesbart format, slik at det er raskt ogenkelt å få oversikt over hva andre tilsyn har gjen-nomført og planlagt av tilsynsaktiviteter. Tilda ertilrettelagt for at de rundt 80 tilsynsmyndighetenei Norge, i tillegg til 201 brannvesen og drøyt hun-dre el-tilsyn, kobles tettere sammen digitalt, slik attilsynene kan samhandle bedre og effektiviseretilsynsarbeidet. Det overordnede målet er å foren-kle hverdagen for tilsynsmyndigheter, virksom-heter og næringsliv. Tilsynene bør i størst muliggrad prioritere kontroll av virksomheter med høyrisiko for lovbrudd, mens virksomheter som overtid viser god etterlevelse av regelverket, bør kon-trolleres sjeldnere.

Regjeringen har de senere årene lagt frem enrekke lovproposisjoner med endringer i aksjelov-givningen som kan gi forenklinger for nærings-livet. Endringer i foretakslovgivningens regler ommøter innebærer at fysiske og digitale møter blelikestilt fra 1. juni 2021. Endringene erstattet mid-lertidige regler om digitale møter som følge avutbruddet av covid-19. De gir foretakene mulighettil å selv velge om de ønsker å holde fysiske ellerdigitale styremøter, generalforsamlinger, års-møter og selskapsmøter.

I 2022 vil Nærings- og fiskeridepartementetfortsette arbeidet med å revidere og videreutviklesammenslutnings- og registerlovgivningen, blantannet med sikte på å forenkle regelverket. Dettevil legge til rette for at næringslivet skal ha et klartog hensiktsmessig regelverk, uavhengig av orga-nisasjonsform.

Regelverk for rekonstruksjon og konkurs

Effektive rekonstruksjonsregler kan bidra til atlevedyktige bedrifter som har fått økonomiskeproblemer i større grad kan videreføres. Samtidigbør lite produktive og ulønnsomme virksomheterlegges ned, slik at ressursene kan benyttes i mereffektive virksomheter. Produktivitetskommi-sjonen viste i NOU 2016: 3 til at effektiv konkurs-håndtering er sentralt for god flyt av ressursene.OECD har anbefalt Norge å forbedre regelverketved insolvens, mens utvalget Norge mot 2025anbefaler et nytt, permanent regelverk forrestrukturering og konkurs som bidrar til at verdi-fulle ressurser videreføres gjennom salg ellerrekonstruksjon.

Midlertidig lov om rekonstruksjon for åavhjelpe økonomiske problemer som følge av


utbrudd av covid-19 (rekonstruksjonsloven)trådte i kraft 11. mai 2020 og erstatter bestemmel-sene om gjeldsforhandling i konkurslovens førstedel. Hovedformålet med reglene er å redusererisikoen for unødige konkurser i levedyktige virk-somheter som er rammet av en akutt svikt i inn-tektene som følge av virusutbruddet. Endringer ikonkurslovens regler om gjeldsforhandling harsamtidig vært etterspurt lenge, og siktemålet medden midlertidige loven har hele tiden vært at denskal erstattes av permanente regler.

Justis- og beredskapsdepartementet arbeidernå med å utrede forslag til slike permanenteregler om rekonstruksjon. Det er blant annet gjen-nomført en samfunnsøkonomisk analyse, en spør-reundersøkelse om den midlertidige loven og per-manente regler og en innspillsrunde om perma-nente regler. Det har også nylig kommet svenskeog danske lovutredninger om rekonstruksjon.

5.2.6 Innovasjon og forskning i næringslivet

Forskningsarbeid i næringslivet dreier seg ihovedsak om avansert kunnskapsanvendelse for åutvikle nye eller forbedre produkter og prosesser.Statistisk sentralbyrås undersøkelser omforskning og utvikling viser at forskningsaktivite-ten i næringslivet har hatt sterk vekst den sistetiårsperioden, og den økte med nesten 5 pst. jus-tert for prisvekst fra 2018 til 2019. Næringslivet

hadde egenutført forskning og utvikling for omlag 35,4 mrd. kroner i 2019. I tillegg kjøptenæringslivet forskning og utvikling til en verdi avom lag 7,7 mrd. kroner fra andre virksomheter,offentlig finansierte forskningsinstitutter og utlan-det.

Virksomheter investerer i forskning, utviklingog innovasjon fordi det lønner seg. Resultater ogmetoder fra en enkelt bedrifts forskning og utvik-ling kan imidlertid ha positive effekter ikke barefor bedriften selv, men også for andre. Derfor gisdet offentlig støtte til bedrifters forskningsvirk-somhet. Regjeringen har satset på brede, lands-dekkende ordninger for støtte til forskning og inn-ovasjon. Slik OECD måler innsatsen, har nærings-livets forskningsinnsats vokst fra 0,87 pst. av BNPi 2013 til 1,14 pst. i 2019. Dette betyr atforskningsinnsatsen i næringslivet i Norge varrangert som medianen blant OECD-medlemmeneper juni 2021. Figur 5.3 viser nivået på offentligebevilgninger og egenutført forskning i næringsli-vet de siste årene.

Samlet FoU som andel av BNP har vokst fra1,67 pst. til 2,14 pst. over samme periode. En kildetil internasjonale rangeringer av innovasjonsinn-sats er EUs European Innovation Scoreboard, derNorge nå rangeres i den øverste gruppen av land,som en sterk innovator. I EUs omtale av Norgetrekkes det frem at resultatene over tid har økt

Figur 5.3 FoU i næringslivet og bevilgninger til næringsdepartementene. Andel av BNP

Kilde: Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU), Statistisk sentralbyrå og OECD.

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Anslåtte FoU-bevilgninger, næringsdepartementene (v.a.)

Anslåtte FoU-bevilgninger og Skattefunn (v.a.)

FoU-utgifter, næringslivet (h.a.)

FoU i næringslivet og bevilgninger til næringsdepartementene


sterkt i forhold til EU-landene, særlig i 2017 og2019.

Innovasjonsundersøkelsen gjennomføres annethvert år, og Statistisk sentralbyrå offentliggjordetall for perioden 2018-2020 i oktober 2021. Om lag63 pst. av foretakene som var omfattet av dennorske innovasjonsundersøkelsen hadde innova-sjonsaktivitet i perioden 2018 til 2020. Til sammenutgjorde investeringene om lag 75 mrd. kroner i2020. Tar vi hensyn til usikkerheten i undersøkel-sen er andelen innovatører uendret fra forrigeundersøkelse på tross av at den første pandemiti-den inngår i grunnlaget. Statistisk sentralbyrå trek-ker frem at dette betyr at selv om noe innovasjons-aktivitet, noen innovasjoner og noen foretak har faltbort, har andre foretak og annen aktivitet kommettil for å ta de nye mulighetene som har oppstått.

5.3 Effektiv ressursbruk i offentlig sektor

Offentlig forvaltning er relativt stor i Norge sam-menlignet med andre OECD-land. Innfasingen avpetroleumsinntekter i budsjettene har gjort detmulig å øke offentlige utgifter. Samtidig erskattenivået forholdsvis høyt, se avsnitt 3.1.5 ogfigur 3.9B. De samlede utgiftene i offentlig for-valtning utgjorde 1 983 mrd. kroner i 2020, tilsva-rende 65,2 pst. av bruttonasjonalprodukt forFastlands-Norge. Koronapandemien bidrar til atandelen offentlige utgifter var særlig høy i 2020. I2019 var den på 59,9 pst. av bruttonasjonalpro-dukt for Fastlands-Norge. Regjeringens forslagtil budsjett for 2022 innebærer at andelen avutgiftene som går til offentlig forvaltning synkertil om lag 60,3 pst.

Figur 5.4 viser offentlig utgifter som andel avbruttonasjonalprodukt i ulike land. Variasjonen iandelen mellom land skyldes i hovedsak ulik opp-gavefordeling mellom offentlig og privat sektor.Fellesgoder som forsvar, politi, rettsvesen ogoffentlig administrasjon finansieres med skatterog avgifter i alle moderne økonomier. I Norge iva-retar det offentlige i stor grad også individrettedetjenester som utdanning, helse og omsorg. Detteer tjenester som i en del andre land i større gradutføres og finansieres av private eller ivaretas avfamilien. Nivået på offentlige støtte- og velferds-ordninger er også relativt høyt i Norge. Dessutenstår det offentlige for en større del av pensjons-ordningene enn i mange andre land, hvor pensjo-ner i større grad er et privat ansvar.

Offentlig sektor legger også beslag på en storandel av arbeidskraften. Mange av oppgavene det

offentlige utfører er arbeidsintensive, slik somutdanning, politi og helsevesen. I 2020 arbeidethver tredje sysselsatte i Norge i offentlig sektor.Kommunene står for en stor del av dette, blantannet fordi kommunene har ansvar for mange avtjenestene innen helse og omsorg. Når så storedeler av arbeidskraften og de øvrige ressursene iøkonomien benyttes i stat og kommuner, får res-sursanvendelsen i offentlig sektor mye å si bådefor økonomisk utvikling, produktivitet og velferd.

Effektiv ressursbruk i offentlig sektor handlerbåde om å prioritere de viktigste målsettingene ogtiltakene og å løse oppgavene på best mulig måte.Hvis offentlige oppgaver kan utføres mer kost-nadseffektivt, kan vi oppnå like gode resultatermed lavere ressursbruk, eller bedre resultatermed samme ressursbruk. Minst like viktig er detå prioritere de beste tiltakene, altså tiltakene somgir mest nytte for pengene. Det kan innebære åavvikle ordninger som ikke fungerer etter hensik-ten eller har utspilt sin rolle, og å nedprioritere

Figur 5.4 Offentlig utgifter som andel av bruttonasjonalprodukt. 2020

Kilder: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

0 10 20 30 40 50 60 70

Irland

Australia

USA

Nederland

Portugal

Polen

Island

Tyskland

Storbritannia

Spania

Sverige

Danmark

Finland

Italia

Belgia

Hellas

Frankrike

Fastlands-Norge

Offentlige utgifter som andel av BNP


aktivitet, eller senke kvalitet eller ambisjonsnivåpå enkelte områder for å kunne prioritere oppandre.

Offentlig ressursbruk i 2022

Figur 5.5 gir en oversikt over sentrale utgiftsområ-der på statsbudsjettet og inkluderer utgifter tildrift, investering og overføringer til andre. I figu-ren er utgifter til petroleumsvirksomhet, finansi-elle transaksjoner og overføring til Statens pen-sjonsfond utland ikke inkludert. Velferdsordnin-gene utgjør en stor del av statens utgifter. Folke-trygden med blant annet alders- og uførepensjon,utgjør en særlig stor del på om lag 36 pst. Effek-tive velferdsordninger med gode insentiver er vik-tige for bærekraften i offentlige finanser, bådefordi de utgjør en så stor andel av statens utgifter,men også fordi de i mange tilfeller påvirkerarbeidstilbudet og dermed verdiskapingen i øko-nomien.

Rammetilskudd til kommuner og fylkeskom-muner og overføringer til de regionale helsefore-takene utgjør begge om lag 12 pst. hver av stats-budsjettets utgifter. Samferdsel, forsvar og høyereutdanning mv. peker seg også ut som forholdsvisstore utgiftsområder. Statens utgifter til investe-ringer inngår i alle gruppene i figuren. Ifølge tallfra nasjonalregnskapet utgjorde statsforvaltnin-gens bruttoinvesteringer i realkapital i underkantav 7 pst. av totale utgifter i 2020.

Fremover vil handlingsrommet i budsjettenebli mindre. Som utdypet i Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021, vil Norge i årenefremover stå overfor både nye og kjente utford-ringer. Det vil være færre i yrkesaktiv alder bakhver pensjonist. Statens utgifter vil gå opp, uten atinntektene øker like mye. Aldringen av befolknin-gen gir økte utgifter til pensjon og press på helse-og omsorgstjenestene, samtidig som veksten iarbeidsstyrken avtar. Dette vil bli en særlig utfor-dring for de minste kommunene. Utsiktene foroffentlige finanser fremover tydeliggjør at bedreressursbruk og omprioriteringer må til for at vikan fortsette å utvikle velferdssamfunnet. Nyeoffentlige tilbud vil i stadig større grad måttefinansieres gjennom reduksjon i utgifter.

Virkemidler og forutsetninger for mer effektiv ressursbruk

Offentlig sektor kjennetegnes blant annet av kom-plekse oppgaver og mange, tidvis kryssende, mål-setninger. Effektivitet, både i valg av tiltak og vir-kemiddel og i gjennomføring, er viktig for å fåmest mulig velferd for ressursene vi har til rådig-het. Rammebetingelser som stiller krav og girinsentiver til effektiv ressursbruk, vil legge tilrette for dette. I henhold til økonomiregelverkethar både virksomhetsledere og styrende departe-ment ansvar for å påse at ressursbruken er effek-tiv innenfor eget ansvarsområde. Regjeringen harogså gjort strukturelle endringer og tatt i bruk

Figur 5.5 Statsbudsjettets største utgiftsområder i 2022. Mrd. kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Folketrygden, 551

Rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner, 189

Regionale helseforetak, 182

Samferdsel, 85

Forsvar, 69

Høyere utdanning, forskning og fagskoler, 55

Andre utgifter, 418

Statsbudsjettets største utgiftsområder i 2022. Mrd. kroner


flere verktøy for å jobbe mer systematisk med godoffentlig ressursbruk.

Direktoratet for forvaltning og økonomisty-ring (DFØ) skal bidra til effektiv ressursbruk istaten og til at staten når sine mål gjennom godstyring, ledelse, organisering og gode beslut-ningsgrunnlag. På økonomiområdet leverer DFØfellestjenester til statlige virksomheter for å skapesynergier og stordriftsfordeler for staten. I 2020fikk DFØ ansvar for flere fagområder for å byggeopp et samlet fagmiljø innen forvaltningsutvikling.DFØ har med dette fått flere virkemidler i arbei-det med å legge til rette for effektiv ressursbrukog bidra til en kunnskapsbasert og utviklingsori-entert forvaltning. Fra 2021 har DFØ fått i opp-drag å bli et kompetansesenter for offentlig res-sursbruk i forvaltningen.

Det er en gjensidig avhengighet mellom effek-tiv offentlig ressursutnyttelse og innbyggernes til-lit til myndighetene. Innbyggernes tillit til offent-lig forvaltning er en forutsetning for at myndighe-tene skal kunne levere effektive og brukerrettedetjenester. Flere studier viser at tillit gjør detenklere å iverksette offentlige tiltak, blant annetfordi innbyggere i stor grad slutter opp om til-takene, tillater innsamling av data mv. Da krevesdet færre ressurser for å sikre etterlevelse, og deter enklere å bruke offentlige data og utvikle digi-tale løsninger. OECD har pekt på tillit som en dri-ver for effektiv forvaltning og økonomisk utvik-ling og som et mål på hvordan offentlig sektor lyk-kes. Norsk offentlig forvaltning skårer høyt iinternasjonale sammenligninger av tillit. Det er etgodt utgangspunkt for å forsterke arbeidet med åbruke ressursene i offentlig sektor bedre. Høy til-lit til forvaltningen kan ikke tas for gitt, og forut-setter at forvaltningen overholder de sentrale for-valtningsverdiene demokrati, rettssikkerhet, fag-lig integritet og effektivitet.

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsrefor-men (ABE-reformen) ble innført som et fast årligtiltak fra 2015. Reformen gjenspeiler den gene-relle effektiviseringen som skjer på tvers av stat-lige virksomheter og sender et tydelig signal tilvirksomhetsledere om å gjennomføre langsiktigog systematisk effektiviseringsarbeid. ABE-refor-men gir legitimitet til effektiviseringsarbeidet istatlige virksomheter og tar ut gevinstene tilfellesskapet på en forutsigbar måte. I regjeringensforslag til statsbudsjett for 2022 gir reformenomprioritering av om lag 1,9 mrd. kroner.

Regjeringen har gjennomført og satt i gangflere områdegjennomganger med sikte på å bedreressursbruken innenfor utvalgte budsjettområder.Områdegjennomganger gir mulighet for fordyp-

ning og grundigere vurderinger av enkelte utgifts-områder enn det normalt er rom for innenfor denårlige budsjettprosessen. Slike gjennomgangerskal legge til rette for effektiviseringsgevinster,bedre målretting av regler og tiltak eller nedpriori-tering av aktivitet som ikke lenger anses formål-stjenlig. De fleste områdegjennomganger offent-liggjøres på regjeringen.no og bidrar til å retteoppmerksomheten mot hvordan offentlige ressur-ser benyttes, og hvordan dette kan gjøres mereffektivt. I 2021 arbeides det med områdegjen-nomganger av boligløsninger for eldre og av uten-rikstjenesten. Tidligere har det vært gjennomgan-ger av legemidler under folketrygden, styringenav politi- og lensmannsetaten, det næringsrettedevirkemiddelapparatet, bygge- og eiendomspoli-tikken i statlig sivil sektor, næringsfremme i utlan-det, øremerkede tilskudd i kommunesektoren,støtteordninger i klimapolitikken, Statens veg-vesen, miljøforvaltningen, Norges forskningsrådog ID-forvaltingen, som omfatter fastsettelse ogregistrering av identitet, utstedelse av fysiske ogelektroniske ID-bevis og ID-kontroll.

Områdegjennomgangen av det næringsret-tede virkemiddelapparatet ble levert i november2019. Områdegjennomgangen pekte på et betyde-lig potensial for mer effektiv ressursbruk og bru-keretting. Regjeringens forslag til oppfølging skalbidra til et fremtidsrettet, brukervennlig og kost-nadseffektivt virkemiddelapparat. Et mer omstil-lingsdyktig og fleksibelt apparat vil bedre kunnemøte endrede behov i næringslivet i tiden frem-over. Det vises til Nærings- og fiskeridepartemen-tets proposisjon for en nærmere beskrivelse avoppfølgingen.

I 2019 ble det også gjennomført en område-gjennomgang av ID-forvaltningen, hvor det er vur-dert om dagens ID-forvaltning er innrettet på enhensiktsmessig og kostnadseffektiv måte. Områ-degjennomgangen anbefaler at ID-forvaltningenutvikles videre i tråd med visjonen én person, énidentitet i Norge, og peker på flere tiltak for øktsikkerhet, brukervennlighet og kostnadseffektivi-tet. Anbefalingene og eventuelle tiltak for å følgeopp områdegjennomgangen er nå under arbeid ide berørte departmentene.

I 2020 ble det gjennomført en områdegjen-nomgang av legemidler finansiert av folketryg-den. Områdegjennomgangen viste at dagens sys-tem for å fastsette priser samlet sett fungerergodt, og anbefalte videreføring av dagens systemmed enkelte justeringer. Det ble anbefalt juste-ringer i trinnprisordningen, tiltak for å begrenseantall legereservasjoner mot bytte i apotek utenfaglig begrunnelse og innføring av anbud for et


mindre antall legemiddelgrupper med terapeutisklikeverdige legemidler. På bakgrunn av anbefalin-gene foreslår regjeringen å fjerne første priskutt itrinnprisordningen, gjennomføre tiltak for åbegrense antall legereservasjoner og igangsetteen pilot for anbud på kolesterolsenkende legemid-ler.

Områdegjennomgangen av politiet ble ferdig-stilt i 2020. For å forbedre styringen i sektoren bledet foreslått å bedre styringsinformasjonen medmål om å legge til rette for mer strategisk styringav etaten og mer effektiv ressursutnyttelse. I til-legg ble det foreslått å dreie styringen vekk frastyring på innsatsfaktorer og mot resultatmål.Anbefalingene og eventuelle tiltak for å følge oppområdegjennomgangen er nå under arbeid i Jus-tis- og beredskapsdepartementet.

5.3.1 Mer effektiv organisering av kommune, region og stat

Riktig ansvarsplassering er et sentralt mål for sty-ring av offentlig forvaltning. Offentlige ressurserutnyttes mest effektivt når forvaltningsnivået somer ansvarlig for å løse og finansiere en oppgave,selv kan vurdere hvordan oppgaven bør løses for åimøtekomme brukernes og samfunnets behov.

Hovedprinsippet for finansiering av kommune-sektoren er rammefinansiering. Rammefinansier-ing støtter opp om lokalt selvstyre og gir kommu-ner og fylkeskommuner handlingsrom til å gjøreprioriteringer i tråd med egne vurderinger og inn-byggernes behov. Dette bidrar til effektiv res-sursbruk tilpasset lokale forhold og stimulerer tilinnovasjon og effektivisering ettersom frigjortemidler tilfaller den enkelte kommune. Regjerin-gen vil fortsette arbeidet med å avvikle øremer-kede ordninger og redusere det totale omfangetav øremerking i tråd med prinsippet om ramme-finansiering.

Kommunereformen medførte den største end-ringen i kommunestrukturen i Norge siden 1960-tallet. Fra 1. januar 2020 er det 356 kommuner iNorge, en reduksjon på 17 pst. fra 428 kommunerfør kommunereformen startet. Hovedtrekkeneved kommunestrukturen er likevel ikke endret.Om lag halvparten av kommunene har fortsattunder 5 000 innbyggere, og flere enn 120 kommu-ner har færre enn 3 000 innbyggere.

I Norge har vi et generalistkommunesystemsom innebærer at alle kommuner har samme opp-gaver og ansvar, uavhengig av størrelse og antallinnbyggere. Når kommunene er svært forskjelligemed hensyn til blant annet folketall, befolknings-

utvikling, avstander og sentralitet, vil forutsetnin-gene for å ivareta funksjonene som generalist-kommune bli ulike og man risikerer uønskede for-skjeller i de kommunale tjenestene. Regjeringenvil fortsatt legge til rette for kommunesammenslå-inger. Målene for arbeidet med kommunestrukturer gode og likeverdige tjenester til innbyggerne,en helhetlig og bærekraftig samfunns- ognæringsutvikling, bærekraftige og økonomiskrobuste kommuner og et styrket lokaldemokrati.

Det er særlig utfordringer med kapasitet ogkompetanse i små kommuner, og behovet for enmer helhetlig og bærekraftig samfunns- ognæringsutvikling gjør det nødvendig å jobbevidere med kommunestrukturen. Dette reformbe-hovet forsterkes med aldringen av befolkingen,som både demper tilgangen til og øker etterspør-selen etter arbeidskraft i pleie- og omsorgssekto-ren. Dette er en særlig utfordring for mange småkommuner. Også i det videre arbeidet med kom-munestruktur legges det til rette for gode og lang-siktige økonomiske virkemidler for kommunersom ønsker å slå seg sammen, se Stortingets til-slutning til dette i Innst. 393 (2017–2018).

Regionreformen ble vedtatt av Stortinget i juni2017. Fra 1. januar 2020 har 19 fylker blitt til 11.Reformen legger et grunnlag for at det regionalenivået kan bli mer funksjonelt og ta et størreansvar for samfunnsutviklingen i regionene. Størrefylkeskommuner med økt kapasitet og kompe-tanse kan bedre ivareta dagens oppgaver og påtaseg nye. Fra 2020 har ingen fylkeskommunerunder 200 000 innbyggere. Fylkeskommunene harfått flere oppgaver og virkemidler til å utvikle fyl-kene i tråd med regionale behov og muligheter.Det er overført oppgaver og virkemidler innenforområder der fylkeskommunene allerede haransvar og kompetanse, for eksempel innenfor sam-ferdsel, næringsutvikling, miljø, kompetanse, inte-grering, kulturmiljø og landbruk.

Kommunereformen og regionreformen erkvalitetsreformer der gevinster skal komme inn-byggerne til gode, i form av bedre eller mer effek-tive tjenester. Kommunal- og moderniseringsde-partementet har et godt kunnskapsgrunnlag forvidere evalueringer gjennom nullpunktsmålingerfor begge reformene, og disse skal følges opp.

Det gjennomføres et betydelig omstillings- ogeffektiviseringsarbeid i kommunesektoren for åfrigjøre ressurser som kan gi innbyggerne flereog bedre tjenester. Analyser fra Senter for økono-misk forskning, publisert i rapport fra Tekniskberegningsutvalg for kommuneøkonomi i novem-ber 2020, viser likevel forskjeller i tjenestetilbudog effektivitet mellom kommuner, også om man


sammenligner kommuner med omtrent likemange innbyggere.

Analysene kan benyttes til sammenligningermellom kommuner og til å følge utviklingen iegen kommune over tid. De tyder på at det erstore muligheter for mer effektiv ressursutnyt-telse og bedre tjenester, eksempelvis innenforbarnehage, grunnskole og omsorgstjenester.Resultatene av kartlegging av den enkelte kom-mune legges årlig ut på www.kommunedata.no.Oppdaterte analyser planlegges gjennomført iløpet av høsten 2021.

Ansvarsendringene som følger av barneverns-reformen, skal tre i kraft fra 2022 og vil gi økt fag-lig og økonomisk ansvar til kommunene. Denoverordnede målsetningen er at flere barn skal fåriktig hjelp til riktig tid, og at tjenestetilbudet istørre grad skal tilpasses lokale behov. Reformenskal medvirke til å klargjøre ansvarsforholdet mel-lom stat og kommune innen barnevernet ogstyrke kommunenes muligheter og insentiver tilforebygging og tidlig innsats, mer effektiv res-sursbruk og bedre tilpasset hjelp. Kommunene vilblant annet få økt finansieringsansvar for ordi-nære fosterhjem og skal betale økte egenandelerfor tiltak som tilbys av Bufetat.

Omstilling og omorganisering i statlige virksom-heter kan også legge til rette for mer effektiv res-sursbruk. De siste årene har vi sett flere omstillin-ger og omorganiseringer. Statens vegvesen ble fra1. januar 2020 organisert etter funksjoner og opp-gaver i seks divisjoner og et direktorat. Omorgani-seringen må ses i sammenheng med blant annetoppgaveoverføringen til fylkeskommunene, områ-degjennomgangen av Statens vegvesen, etable-ring av Nye Veier AS og økt digitalisering av tje-nester. Flere oppgaver og ansatte er overført fraVegdirektoratet til divisjonene. Dette innebærerutflytting av mange arbeidsplasser fra Oslo.

For å legge til rette for fremtidsrettede, bru-kerorienterte og effektive tjenester gjennomføresen reform av trafikant- og kjøretøyområdet. For åfølge opp Stortingets anmodningsvedtak nr. 582(2020–2021), jf. Dokument 8:41 S (2020–2021) ogInnst. 189 S (2020–2021), skal Statens vegvesenavvente planlagte nedleggelser eller reduksjonerav tjenestetilbudet ved trafikkstasjonene. Arbeidetmed å digitalisere trafikant- og kjøretøytjenesterog reformen for øvrig, med sikte på å legge tilrette for varig mindre behov for oppmøte på etfysisk tjenestested, videreføres. Reformen skalvære gjennomført innen utgangen av 2024.

Kystverket har ny organisering fra 1. januar2021. Omorganiseringen innebærer at Kystverketskal gå fra å være inndelt i regionkontor til å være

organisert etter funksjoner. Den nye organiserin-gen skal legge til rette for at Kystverket kan effek-tivisere arbeidet og sørge for en effektiv, sikker ogmiljøvennlig sjøtransport.

Regjeringen fremmet forslag til ny domstol-struktur i oktober 2020. Reformen ble iverksatt iapril 2021. For tingrettene ble antall rettskretserredusert fra 60 til 23, men uten at noen tjeneste-steder ble lagt ned. Den nye strukturen legger tilrette for bedre samlet ressursutnyttelse, økt flek-sibilitet i saksavviklingen og kortere saksbehand-lingstider. Strukturendringene vil bidra til etlikere domstoltilbud for borgerne og styrke retts-sikkerheten.

Med bakgrunn i anbefalinger i områdegjen-nomgangen av det næringsrettede virkemiddelap-paratet ble Garantiinstituttet for eksportkreditt ogEksportkreditt Norge AS slått sammen 1. juli2021. Et samlet tilbud i den nye forvaltningsbedrif-ten Eksportfinansiering Norge (Eksfin) skal blantannet gjøre det enklere for næringslivet og bidratil et mer effektivt eksportfinansieringssystem.Regjeringen har satt et effektiviseringsmål på60 mill. kroner for den nye, sammenslåtte enhetenfra og med 2023. Også regjeringens forslag om ålegge Sivas programvirksomhet inn under Innova-sjon Norge vil bidra til forenkling og effektivise-ring av virkemiddelapparatet.

5.3.2 Nye og endrede arbeidsmåter

Innovasjon i offentlig sektor er viktig for bærekraf-tige, offentlige finanser og for å opprettholde etgodt tjenestetilbud og løse de store samfunnsut-fordringene. Innovasjonsbarometeret for statligsektor 2021 viser en økning i antallet som oppgir åha innført minst én innovasjon de siste to årene,fra 85 pst. i 2018 til 90 pst. i 2021. I juni 2020 laregjeringen frem Meld. St. 30 (2019–2020) En inn-ovativ offentlig sektor – Kultur, ledelse og kompe-tanse for å fremme innovasjon i offentlig sektor.

Regjeringen lanserte i 2020 programmet Start-Off for innovasjonskjøp fra oppstartsselskaper.Programmet ledes av Direktoratet for forvaltningog økonomistyring (DFØ) og skal legge til rettefor at offentlige virksomheter formulerer utfor-dringer og behov som oppstartsbedrifter og andreinnovative aktører kan utarbeide løsninger på.Interessen for programmet har vært stor i bådestatlige og kommunale virksomheter.

OECD har anbefalt at Norge i større grad tar ibruk felles, statlige tjenestesentre for administrativeoppgaver. Slike sentre kan gi stordriftsfordeler oggod kvalitet på tjenester. Departementenes sik-kerhets- og serviceorganisasjon (DSS) leverer


administrative fellestjenester til departementene.Siden 2019 har DSS fått to nye kunder på de digi-tale tjenestene, og fra 2021 leverer DSS anskaffel-sestjenester til to nye departementer. Direktoratetfor forvaltning og økonomistyring (DFØ) levererdigitale lønns- og regnskapstjenester til et flertallav statlige virksomheter. DFØs kundemasse økterjevnt. Ved årsskiftet 2020/2021 var 89 pst. av stat-lige virksomheter lønnskunder av DFØ, mens78 pst. av statlige virksomheter benyttet seg avDFØs regnskapstjenester. Dette er en økning fraåret før, da andelen lønnskunder var på 88 pst. ogfor regnskapskunder var andelen 75 pst. Statensinnkjøpssenter ble opprettet i 2016 og forvalter fel-les avtaler for statlige virksomheter. Innkjøpssen-teret har i løpet av 2021 fått et sterkere mandat forå styrke gevinstrealiseringen av statlige felles-avtaler. Statsforvalterens fellestjenester (STAF)har ansvar for styrings-, drifts- og utviklingsopp-gaver på det administrative området hos statsfor-valterne.

Digitaliseringsdirektoratet har ansvar for flereav de sentrale offentlige digitale fellesløsningene,blant annet ID-porten, Altinn, Digital postkasse tilinnbyggerne og Kontaktregisteret. Bruken avfellesløsningene har hatt en sterk vekst, spesieltetter koronavirusutbruddet. Tall fra Statistisk sen-tralbyrå viser at koronapandemien har vært enpådriver for omstilling i offentlig sektor.2 Fire avfem statlige virksomheter og kommuner har øktdigitaliseringstaken i koronapandemien. Som etresultat av denne omstillingen har for eksempelantallet innlogginger i ID-porten i perioden januartil mai 2021 økt med mer enn 30 pst. i forholdsamme periode i fjor. Tilsvarende ble det sendt43 pst. flere meldinger i digital postkasse de femførste månedene i 2021 i forhold til sammeperiode i fjor.

Komplekse problemstillinger følger ikke nød-vendigvis etablerte administrative strukturer ellerinndelinger, men krever innsats og samarbeid fraflere sektorer og forvaltningsnivåer. Regjeringenvil fortsette å legge til rette for effektive samhand-lingsarenaer både innenfor offentlig forvaltning ogi form av privat-offentlig samarbeid. Byvekst-avtaler er gjensidig forpliktende avtaler mellomstaten, fylkeskommuner og kommuner for å fåeffektiv trafikkavvikling, mindre kø, reduserteklimagassutslipp og mindre luftforurensning ogstøy. Målet er at veksten i persontrafikken skal tasmed kollektivtransport, sykkel og gange (null-vekstmålet). Byvekstavtalene er et sentralt verk-

tøy for bedre samordning og mer helhetlig tilnær-ming i areal- og transportpolitikken. I dag er detinngått bymiljø-/byvekstavtale med de fire størstebyområdene. Regjeringen vil også legge til rettefor å inngå byvekstavtaler med de fem mindrebyområdene.

Konkurranseutsetting og økt samarbeid med pri-vate kan bidra til bedre tjenester uten at offentligebudsjetter øker. En sammensetning av private ogideelle aktører kan bidra til bedre tjenester, størremangfold og økt valgfrihet for brukere. I desem-ber 2019 ble det etter konkurranse inngått en nyavtale om togtrafikken på Bergensbanen ogVossebanen. Tidligere er det inngått tilsvarendeavtaler om togtrafikk på to andre strekninger.Konkurransen om lokal- og regiontogstrafikk iOsloområdet mellom Lillestrøm, Spikkestad,Gjøvik og Halden ble lyst ut i september 2019.Konkurransegrunnlaget ble sendt ut i mars 2021,og det tas sikte på å inngå kontrakt med vinnerenav trafikkpakken i mars 2022. Samlet er konkur-ranseutsetting av persontogtrafikken anslått å gien netto gevinst på om lag 9 mrd. kroner i perio-den 2021–2028.

Bane NOR SF legger opp til at drift og vedlike-hold av jernbanen skal konkurranseutsettes i tigeografiske kontraktsområder. Drift og vedlike-hold av jernbanenettet på Sørlandet er lyst utførst, med tilbudsfrist i august 2021. Konkurran-seutsettingen skal skje gradvis for å høste erfa-ring. Bane NOR SF har anslått betydelige gevin-ster.

Digitalisering er en drivkraft for økt produktivi-tet i offentlig sektor. Teknologiutviklingen åpnerfor nye måter å organisere forvaltningen på, bedretjenester og nye måter å gi brukerne tilgang tiloffentlige tjenester på. Digitaliseringsdirektorateter regjeringens fremste verktøy for rask og sam-ordnet digitalisering av offentlig sektor. Direkto-ratet skal også bidra til digitalisering av samfunnetsom helhet der det er formålstjenlig.Digitaliseringsdirektoratet skal legge til rette forinnovasjon i offentlig og privat sektor, god infor-masjonssikkerhet i forvaltningen, og effektiv ogsikker utvikling brukerrettede av digitale tjenes-ter for innbyggere, kommuner og næringsliv.

Pålegg om hjemmekontor, restriksjoner på rei-sing og økt etterspørsel etter informasjon og tje-nester på nett i forbindelse med koronapande-mien har hatt en rekke konsekvenser for brukenav IT generelt og digitalisering av offentlig sektor.Verdien av å utvikle nye offentlige digitale tjenes-ter er synligjort, og mange virksomheter har høs-tet nye erfaringer med digitalt arbeid.2 Økt digitalisering i offentlig sektor som følge av korona-

pandemien, publisert 6. mai 2021 av Statistisk sentralbyrå.


Regjeringen vil fortsette å utvikle digitale løs-ninger som tar utgangspunkt i brukernes behovpå tvers av sektorer og forvaltningsnivå. Arbeidetmed oppfølging av Én digital offentlig sektor: Digi-taliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025pågår i samarbeid med KS. Digitaliseringsdirekto-ratet publiserte våren 2020 første versjon av enhandlingsplan som viser status for gjennomføringav tiltakene i strategien. Planen oppdateres halv-årlig.

Regjeringen ønsker at de offentlige virksom-hetene forenkler og samordner slik at brukerneopplever sammenhengende og helhetlige offent-lige tjenester. Digitaliseringsdirektoratet skal haen koordinerende rolle i dette arbeidet. Livshen-delser og livssituasjoner er et godt utgangspunktfor å lage sammenhengende tjenester og settebrukeren i sentrum, se nærmere omtale i Digitali-seringsstrategien. Målet er kvalitets- og effektivi-seringsgevinster for innbyggere og næringsliv, oggevinster i form av redusert ressursbruk i forvalt-ningen.

The Digital Economy and Society Index(DESI) måler EU-landene samt Norge og Storbri-tannia på digital infrastruktur, i hvilken gradnæringslivet tar i bruk digital teknologi, brukenav offentlige digitale tjenester, digital kompetanseog bruk av teknologi og tjenester i samfunnet.Indeksen for 2020, se figur 5.6 viser at Norge ran-geres som nummer tre i Europa etter Finland ogSverige. Norge var i 2019 rangert som nummerfem. Indeksen for 2021 vil foreligge høsten 2021.

Medfinansieringsordningen for digitaliserings-prosjekter bidrar med finansiering av digitalise-ringsprosjekter i statlige virksomheter. Prosjek-tene må være samfunnsøkonomisk lønnsommeog levere forpliktende gevinstrealiseringsplaner.Ordningen retter seg mot små og mellomstoredigitaliseringstiltak, og fra 2020 også mot størretverrgående digitaliseringstiltak som understøt-ter målene i regjeringens digitaliseringsstrategiom fellestjenester og sammenhengende tjenestermot brukerne. Halvparten av gevinstene i virk-somheter som mottar støtte fra ordningen, ogandre statlige virksomheter som får vesentligegevinster fra tiltaket, realiseres gjennom reduk-sjon i virksomhetenes budsjettrammer. Eksem-pler på prosjekter som har fått midler de sisteårene er Tilda-prosjektet i Arbeidstilsynet someffektiviserer og samordner tilsyn fra flere tilsyns-myndigheter gjennom etablering av et felles sam-handlingsgrunnlag for deling av rapporter ogdata. Statens sivilrettsforvaltning har fått midler tilet prosjekt som gir grunnlag for digitalisert saks-behandling, enklere arbeid for verger og lettereinformasjonstilgang for andre. Direktoratet fore-helse har fått støtte til flere prosjekter, blantannet Velferdsteknologisk knutepunkt. Brønnøy-sundregistrene har fått midler til et prosjekt somforenkler innsamling og formidling av økonomiskinformasjon for enkeltmannsforetak.

Digitaliseringsrådet er et frivillig lavterskeltil-bud til alle statlige virksomhetsledere for å hjelpedem å lykkes med digitalisering. Noen virksomhe-

Figur 5.6 Digital Economy Society Index 2020

Kilde: Europakommisjonen.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

FI SE NO DK NL

MT IE EE UK BE LU ES DE AT LT EU FR SI CZ LV PT HR

HU SK PL CY IT RO EL BG

Connectivity Human Capital

Use of Internet Integration of Digital Technology

Digital Public Services

Digitalisering


ter har etter hvert fått mye erfaring med å digitali-sere, mens andre er mindre erfarne. Digitalise-ringsrådet gir råd om strategiske veivalg i allefaser av et prosjekt og til prosjekter i alle størrel-ser. Medlemmene i rådet er ressurspersoner medtung faglig kompetanse og praktisk toppleder-erfaring fra både offentlig og privat sektor, samtakademia. Digitaliseringsdirektoratet er sekreta-riat for rådet og trekker veksler på kompetanse frahele direktoratet. I 2021 fikk blant annet Land-bruksdirektoratet støtte fra Digitaliseringsrådet iet prosjekt som legger til rette for brukervennligedigitale løsninger innen eiendomsoverdragelser.Utdanningsdirektoratet fikk råd om sin revisjon avElevundersøkelsen. Stortingets administrasjonbrukte Digitaliseringsrådet i forbindelse med pro-sjektet Digitalisering av parlamentarisk saksbe-handling. Flere virksomheter benytter kompetan-sen i Digitaliseringsrådet i ulike faser av prosjek-tet. Et eksempel er Barne- ungdoms- og familiedi-rektoratet, som har hatt Fritidskortet oppe i rådetbåde i 2019 og 2021.

Deling av offentlige data er en forutsetning forå nå målet om at innbyggere og næringsliv skal gisamme informasjon til det offentlig kun én gang.Meld. St. 22 (2020–2021) Data som ressurs – Dat-adrevet økonomi og innovasjon ble lagt frem våren2021, og understreker betydningen dataøkono-mien har for videre økonomisk vekst og økt sys-selsetting i Norge. Regjeringen vil at Norge skalutnytte mulighetene i data til økt verdiskaping,flere nye arbeidsplasser i hele landet og en effek-tiv offentlig sektor.

Et utvalg skal utrede og foreslå et helhetligregelverk for tilgjengeliggjøring av offentlige datatil videre bruk som er tilpasset endrede krav ogforventninger og den teknologiske utviklingen påområdet. Utvalget skal etter planen levere sittarbeid våren 2023. Det skal også oppnevnes enekspertgruppe i næringslivet som skal lage fellesretningslinjer for deling av industridata. Når detlegges til rette for at data i større grad kan delesog gjenbrukes, er det grunnleggende at denenkelte får informasjon om, og i størst mulig gradkan ha kontroll over, bruken av egne personopp-lysninger. Derfor vil regjeringen utrede mulighe-ten for å etablere en digital løsning som omfatterflere offentlige etater, der innbyggerne kan få inn-syn i og eventuelt administrere bruken av egnepersonopplysninger, herunder samtykke tildeling. Det skal også vurderes om det er mulig åknytte utvalgte private aktører til en slik løsning.

De siste årene er det satt i gang og videreutvi-klet flere digitaliseringsprosjekter som legger tilrette for bedre deling av data og elektronisk kom-

munikasjon blant annet innenfor justissektoren(Justishub), i barnevernet (DigiBarnevern), påkulturminnefeltet og i Kystverket (Kystdatahu-set). I de digitale tjenestene Kystdatahuset ogBarentsWatch gjør Kystverket data om skipstra-fikken og norske kyst- og havområde tilgjengeligfor alle. Arbeids- og velferdsetaten moderniserersine tjenester ved mer bruk av digital teknologi.Flere prosjekter er også gjennomført eller igang-satt for å utvikle fellesløsninger i universitets- oghøgskolesektoren. Innenfor kraftsektoren harAMS (smarte strømmålere) samt Elhub (datahubfor utveksling og lagring av måledata) bidratt tileffektive forretningsprosesser og tilgang til måle-data.

5.3.3 Riktige investeringer og god gjennomføring

Investeringer er utgifter som forventes å ha enfremtidig avkastning for samfunnet. Gode offent-lige investeringer bidrar til å nå samfunnsmål ogleverer høyest mulig nytte til lavest mulig kost-nad. Samfunnsøkonomisk lønnsomme investerin-ger kan styrke vekstevnen i økonomien, og detoffentlige har en rolle i å tilrettelegge for velferdog vekst gjennom riktige investeringer og godgjennomføring. En investering er samfunnsøkono-misk lønnsom dersom alle de positive virkningeneav tiltaket (gevinster, nytte) er større enn de nega-tive virkningene (ulike typer kostnaer). Så langtsom mulig, skal alle positive og negative virknin-ger inkluderes når det vurderes om tiltak er sam-funnsøkonomisk lønnsomme, også virkningersom ikke lar seg prissette.

Det er risiko for at investeringer med høyekostnader, lav nytte, uklare mål og dårlig styringkan legge beslag på betydelige midler som hellerburde gått til andre formål som ville gitt mer vekstog velferd. Å unngå feilinvesteringer krever bådelangsiktig planlegging og tilstrekkelig fleksibilitetslik at prosjektene kan modnes og oppdateresetter hvert som samfunnet endrer seg.

Nivået på offentlige investeringer er høyt iNorge sammenlignet med andre land. Offentligeinvesteringer i realkapital, altså konkrete fysisketing som veier, offentlige bygninger og forsvar-smateriell mv., utgjør nær ti prosent av offentligeutgifter. Norge er det landet i OECD, ved siden avUngarn, der den høyeste andelen av bruttonasjo-nalprodukt går til offentlige investeringer.3 Inves-teringer på samferdselsområdet er høyt prioritert,

3 OECD (2021), Government investment spending i Govern-ment at a Glance 2021 (s. 95). Paris: OECD.


og nivået er svært høyt i internasjonal sammen-heng, se figur 5.7. Når mange store prosjekterpågår samtidig, kreves det god styring og ledelsefor å opprettholde kostnadskontroll.

Utredningsinstruksen stiller krav til forhånds-utredning av statlige tiltak, herunder en gjennom-gang av forventede positive og negative virknin-ger av tiltaket. Hvis et tiltak forventes å ha vesent-lige virkninger, skal det gjennomføres en sam-funnsøkonomisk analyse. OECD har pekt på atNorge bør tillegge samfunnsøkonomiske analyserstørre vekt i prioriteringen av infrastrukturinves-teringer og bremse kostnadsvekst i planleggings-fasen av prosjektene. Mange av samferdselspro-sjektene i Norge har svak eller negativ samfunns-økonomisk lønnsomhet.

I noen sektorer og for noen prosjekttyper erdet en utfordring å realisere gevinster fra investe-ringer og effektiviseringstiltak. Dette gjelder blantannet IKT-prosjekter der omstillinger, for eksem-pel nye arbeidsprosesser eller endring av virk-somhetene, er nødvendig for å realisere gevin-stene.

Jørgensen, M. (2015) fant at om lag 10 pst. avoffentlige digitaliseringsprosjekter gir ingen ellersvært liten nytte, mens 30 pst. av prosjektene leve-rer mindre nytte enn planlagt.4 For prosjekter

innen bygg og forsvar er forholdet mellom nytteog kostnad mindre systematisk kartlagt, menogså her er det eksempler på at gevinstrealiseringer vanskelig.

I hovedsak har store statlige investeringer desiste årene blitt gjennomført innenfor den kost-nadsrammen som er vedtatt av Stortinget. Sliktsett har det vært rimelig god kostnadskontroll iutbyggingsfasen av prosjektene. Det størstepotensialet for forbedring finnes trolig i forpro-sjektfasen før prosjektene legges frem for Stortin-get for endelig investeringsbeslutning. Flere stu-dier viser at prosjektkostnadene i denne fasenøker betydelig. Dette er noe av bakgrunnen forarbeid med bedre kostnadsstyring og vekt pågode prosesser for endringer i planleggingsfasenav statlige investeringer.

Statens prosjektmodell bidrar til kvalitet i plan-leggingen, bedre kontroll med kostnadsutviklingenog tettere oppfølging av de største investeringspro-sjektene. Digitaliseringsprosjekter følges tettereopp både gjennom statens prosjektmodell og gjen-nom ordninger som Digitaliseringsrådet. Det ervidere stilt klare forventninger om at kommuner ogfylkeskommunene vektlegger kostnadseffektivitetfor private og offentlige aktører i sin planlegging.

Regjeringen har iverksatt flere tiltak for bedreinvesteringer, blant annet gjennom etableringenav Nye veier AS, større oppmerksomhet om sam-funnsøkonomisk lønnsomhet og overordnedeprioriteringer i arbeidet med Nasjonal transport-plan.

Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transport-plan 2022–2033 ble lagt frem 19. mars 2021. Iarbeidet med planen har det vært et gjennom-gripende mål at vi skal få mer igjen for pengene,slik at fellesskapets ressurser utnyttes best mulig.Hovedtiltaket er innføring av porteføljestyring itransportsektoren, der transportvirksomhetenekontinuerlig skal arbeide for å redusere kostna-dene og øke nytten av prosjektporteføljen. Detteinnebærer at virksomhetene underveis i planperi-oden kan foreslå rekkefølge og omfang på pro-sjekter som gjennomføres innenfor rammen avNasjonal transportplan 2022–2033.

Virksomhetenes forslag til porteføljepriorite-ring skal være offentlig tilgjengelig. Virksomhete-nes prioriteringer skal bestemmes av samfunns-økonomisk prissatt lønnsomhet, ikke-prissattevirkninger og vurdering av usikkerhet inkludertteknologirisiko. En forutsetning for prioritering av

Figur 5.7 Investeringer i tranportinfrastruktur i prosent av bruttonasjonalprodukt. 1995–20191 For Norge oppgis samlede investeringer i prosent av brutto-

nasjonalprodukt for Fastlands-Norge. For Norge og Dan-mark foreligger det kun tall til og med 2018.

Kilder: OECD og Statistisk sentralbyrå.

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

1995 1999 2003 2007 2011 2015 2019

Norge Danmark

Storbritannia Finland

Sverige Tyskland

Samlede investeringer i transport-infrastruktur i prosent av BNP

4 Jørgensen, M. (2015). Suksess og fiasko i offentlige IKT-prosjekter: En oppsummering av forskningsbasert kunn-skap og evidensbaserte tiltak. 31. mai 2015.


et prosjekt eller tiltak er at tiltaket er optimalisertog modent for prioritering.

Samfunnsøkonomiske analyser har vært etviktig grunnlag for vurdering av prioriteringene iNasjonal transportplan. Som følge av videre opti-malisering og porteføljestyring vil gjennomførin-gen av transportplanen kunne gi bedre samfunns-økonomisk lønnsomhet enn det som til nå er iden-tifisert.

Samferdselsdepartementet gjennomfører til-tak for å forbedre styring og resultater i BaneNOR SF gjennom større ansvarliggjøring av fore-taket, mindre detaljert styring og et mer forret-ningsmessig forhold mellom staten og foretaket.Formålet er å øke Bane NORs operasjonelle hand-lingsrom, etablere klarere ansvarsforhold, økeeffektiviteten og bedre budsjett- og økonomisty-ringen. Bane NOR skal få mer forutsigbarhet forfremtidige budsjettrammer samtidig som foreta-ket får et klart ansvar for å holde seg innenfor derammene som blir satt.

Med bakgrunn i de positive resultatene NyeVeier AS har oppnådd, tar regjeringen i bruk ele-menter fra Nye Veier-modellen også i jernbane-sektoren. Nye Veier AS skal bygge Ringeriks-banen, slik at vi får inn et konkurranseelement ibyggherrefunksjonen på jernbane, slik vi har mel-lom Statens Vegvesen og Nye Veier AS i veg-sektoren.

5.4 Næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppeav bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan

defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kanha mange former, fra rene tilskudd til regulerin-ger, reduserte skatter og avgifter eller skjermingfra utenlandsk konkurranse.

All næringsstøtte påvirker konkurransen mel-lom bedrifter og næringer, og dermed hvordanressursene i økonomien brukes. I markeder medvirksom konkurranse (fravær av markedssvikt)kan næringsstøtte vri ressursbruken mot støttebe-rettigede næringer og bedrifter, og dermed gi etsamfunnsøkonomisk tap. I tillegg er det kostnaderved å finansiere næringsstøtten. I samfunnsøko-nomiske analyser legges det til grunn en skattefi-nansieringskostnad på 20 pst. for netto økt offent-lig ressursbruk.

Tabell 5.1 oppsummerer næringsstøtten i 2020for ulike næringer og støttekategorier, men girikke en fullstendig oversikt over all næringsstøtte.Støtte i form av for eksempel reguleringer, konse-sjonsordninger eller offentlig kjøp omfattes ikkeav tabellen.

5.4.1 Budsjettstøtte

Finansdepartementets beregninger av budsjett-støtte omfatter ordninger som finansieres overstatsbudsjettets utgiftsside, det vil si tilskudd, låneller garantier gitt på gunstige vilkår, samt avset-ninger til tap eller risikokapital på statlige kapi-talinnskudd. Beregningene av statlig nærings-støtte omfatter ikke statens kjøp av varer og tje-nester. For eksempel inngår ikke overføringer tilkringkasting, jernbane, de regionale flyrutene,statens kjøp av posttjenester og buss.

1 Omfatter skatteutgifter og -sanksjoner fra tabell 5.4.2 Inkluderer skjermingsstøtte i jordbruket beregnet av OECD og støtte gjennom el-sertifikatordningen.3 Budsjettmessig støtte til landbruket avviker noe fra OECDs tall for budsjettstøtte pga. noe ulike definisjoner.4 Utviklingskonsesjoner for lakseoppdrett utgjør også et betydelig beløp, men er ikke tallfestet.5 Inkluderer generelle ordninger, forskning- og utvikling og regionalstøtte. Budsjettmessig miljø- og energistøtte er ført under

horisontale ordninger, mens skatteutgifter ved miljøavgifter er ført på aktuell næring.Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Tabell 5.1 Oversikt over budsjettstøtte, skatteutgifter og -sanksjoner rettet mot næringslivet og annen næringsstøtte i 2020 fordelt på næringer. Mrd. 2020-kroner

Budsjettmessigstøtte

Skatteutgifter og -sanksjoner1

Annennæringsstøtte2 Sum

Landbruk3....................................................... 17,5 1,2 8,2 26,9

Fiske og havbruk4 ......................................... 0 0,8 0,8

Sjøfart og skipsbygging................................. 2,3 4,2 6,5

Industri og tjenester (inkl. petroleum) ........ 1,8 20,8 0,2 22,8

Horisontale ordninger5 ................................. 8,8 12,9 21,7


Figur 5.8 illustrerer den samlede støtten overbudsjettets utgiftsside fordelt etter mottaker-næring. Også horisontale støtteordninger, dvs.støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjenge-lig for bedrifter i alle eller de fleste næringer, erfordelt etter mottakernæring. Den samlede bud-sjettstøtten er anslått til 30,5 mrd. kroner i 2020.Regnet i faste 2020-priser økte støtten med3,1 mrd. kroner fra 2019 til 2020. Budsjettstøttenmålt som andel av BNP utgjorde 0,89 pst. i 2020,mens andelen i 2019 var 0,76 pst. Økningen i bud-sjettstøtte fra 2019 til 2020 skyldes særlig øktstøtte til miljø- og energiformål.

I forbindelse med pandemien i 2020 ble det inn-ført en rekke midlertidige tiltak for å motvirke inn-tektsbortfallet i privat sektor. Blant de viktigste vartilskuddsordningen for foretak med stort omset-ningsfall, lønnsstøtteordninger for bedrifter somhar tatt tilbake permitterte, utvidelser av permi-sjonsordningen både i lengde og ytelsesnivå, låne-garantiordningene, og kompensasjonsordningenfor selvstendig næringsdrivende mv. De midlerti-dige tiltakene er ikke med i tallene i figur 5.8 ogtabell 5.1. og 5.2. I avsnitt 3.1.4 er det gitt en omtaleav de midlertidige tiltakene mot pandemien.

Landbruksstøtten utgjorde 17,5 mrd. kronereller om lag 57 pst. av den samlede budsjettstøtteni 2020. Det meste av budsjettstøtten til landbruketgis gjennom jordbruksavtalen. En mindre del av

landbruksstøtten går til reindriftsnæringen, denlandbruksbaserte næringsmiddelindustrien,reiseliv, skogbruk og produksjon av bioenergi.

Inntektsutviklingen målt per årsverk er et sen-tralt tema i de årlige jordbruksforhandlingene. Inn-tektsutviklingen henger sammen med utviklingeni markedet, støttenivået og kostnadsutviklingen isektoren. I Prop. 200 S (2020–2021) om jordbruks-oppgjøret 2021, ble det vist til at en for sterk priori-tering av inntektsmuligheter flere ganger har førttil oppbygging av overkapasitet og overproduk-sjon. Det bidrar til dårligere inntekter, økte kostna-der, lavere verdiskaping og svekket konkurranse-kraft. Lite effektiv bruk av ressurser svekker bådegrunnlaget for landbruk over hele landet og annenmåloppnåelse i landbrukspolitikken.

For jordbruket og den landbruksbasertenæringsmiddelindustrien utgjør skjermings-støtten om lag 8,2 mrd. kroner. Dette kommer i til-legg til støtten som fremkommer i figur 5.8.

I tabell 5.2 er den samlede budsjettstøtten for-delt etter formål. En slik kategorisering vil nød-vendigvis inneholde noe skjønn. En del støtteord-ninger skal oppfylle flere formål samtidig. I tabel-len er støtten plassert etter dens primære formål.

Regionalstøtten over budsjettets utgiftssideutgjorde 2,1 mrd. kroner i 2005, men har siden faltnoe og utgjorde i 2020 om lag 1,5 mrd. kroner.

Budsjettstøtten til forskning og utviklingomfatter blant annet Norges forskningsråds utbe-talinger til brukerstyrt forskning og InnovasjonNorges utbetalinger til innovasjonskontrakter.

I næringsstøtteberegningene er flere av støtte-ordningene til innovasjon, kompetanse og nett-verk kategorisert som støtte til små og mellom-store bedrifter (SMB).

Veksten i støtte til klima, miljø- og energitiltakhar vært betydelig siden 2006. Forskningsrådetog Enova er viktige aktører. Utbetalt støtte fraEnova kan variere fra år til år avhengig av frem-driften i prosjekter som støttes. Dette skyldes atstøtten utbetales trinnvis etter at kostnader harpåløpt.

Det felles elsertifikatmarkedet mellom Sverigeog Norge innebærer omfattende støtte til produk-sjon av elektrisitet basert på fornybare energi-kilder. Prisen på elsertifikater dannes på bakgrunnav tilbud og etterspørsel etter sertifikater, der sam-let etterspørsel er fastsatt av myndighetene gjen-nom et krav til fornybarandel, og tilbudet avhengerav ny produksjon som kvalifiserer for elsertifikater.Støtten overføres direkte til produsentene fra for-brukere av elektrisitet (unntatt kraftkrevendeindustri) og inngår derfor ikke i beregningene avstatlig næringsstøtte. Elsertifikatordningen tilsva-

Figur 5.8 Statlig budsjettstøtte fordelt etter næring. Mrd. 2020-kroner


0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1995 2000 2005 2010 2015

Ikke næringsfordelt

Industri og tjeneste

Fiske og havbruk

Landbruk

Statlig budsjettstøtte fordelt etter næring. Mrd. 2020-kroner

2021


rer en avgift på kraftforbruk der inntekten er øre-merket produsenter av fornybar kraft.

Målet om å øke fornybarproduksjonen med28,4 TWh innen 2020 ble oppnådd allerede i 2019,og elsertifikatprisen har deretter falt betydelig.Samlet støtte fra norske forbrukere til produsen-ter av fornybar elektrisitet i Norge og Sverige harsåledes også falt betydelig og anslås til om lag180 mill. kroner i 2020. Nye produksjonsanlegg iNorge vil ikke bli godkjent etter 2021. Godkjenteanlegg som settes i drift innen fristen i 2021, vilmotta elsertifikater i 15 år.

Kraftkrevende industri har fritak fra plikten tilå kjøpe elsertifikater som gjelder for andre somforbruker elektrisk kraft. Dette er en form forindirekte næringsstøtte som ikke fremkommer avstøtteberegningene. Fritaket for elsertifikatplik-ten utgjorde en støtte på om lag 50 mill. kroner tilkraftkrevende industri i 2020.

Norge har hatt en kompensasjonsordning forCO2-innslaget i kraftprisen (CO2-kompensasjon) iperioden 2013 til 2020. Ordningen gir norsk indus-tri delvis kompensasjon for økte kraftpriser somfølge av EUs kvotesystem for CO2-utslipp. Ordnin-gen omfatter industrivirksomheter som i tråd medESAs retningslinjer for CO2-kompensasjon, harmulighet til å få støtte. Det inkluderer blant annetprodusenter av aluminium, ferrolegeringer, kje-miske produkt og treforedling. Denne industrienvil dermed ikke stå overfor den reelle kvotepri-sen. For støtteåret 2020 ble det i 2021 utbetalt omlag 2,5 mrd. kroner i CO2-kompensasjon. Regje-ringen har bestemt at CO2-kompensasjonsordnin-gen skal videreføres for perioden 2021–2030.

Skipsfarten mottar driftsstøtte over budsjettetsutgiftsside. Gjennom tilskuddsordningen for sys-selsetting av sjøfolk kan rederier søke om tilskuddpå grunnlag av innbetalt forskuddstrekk av skatt,

1 Deflatert med årlig prisendring for BNP for Fastlands-Norge.2 Omfatter også støtte til enkelte arbeidsmarkedstiltak (støtte til bedriftsintern opplæring og andel av støtte til utdannings-

vikariater).3 Omfatter bare støtte til prosjekter der næringsaktører er direkte kontraktspartnere, det vil si direkte bedriftsrettet forsknings-

støtte. Statens investeringer i teknologisenteret på Mongstad eller planleggingsutgifter knyttet til et fullskalaanlegg er ikke med-regnet.

4 Omfatter også støtte til ulike tiltaksarbeid for regional utvikling.5 Omfatter blant annet tilskudd, lån, garantier og rådgivningstjenester fra Innovasjon Norge til små og mellomstore bedrifter.6 Omfatter blant annet utbetalinger fra de særskilte bevilgningene til prosjektrettet teknologiutvikling i petroleumsvirksomheten.7 Budsjettmessig støtte til landbruket avviker fra OECDs tall for budsjettstøtte pga. noe ulike definisjoner.Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 5.2 Statlig budsjettstøtte etter formål. Nettokostnader. Mrd. 2020-kroner1

Formål 2005 2018 2019 2020 Anslag 2021

Horisontal støtte2 ..................... 4,0 7,2 6,7 8,8 11,8

Herav: 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

FoU3 ........................................ 0,8 2,0 2,1 2,1 2,5

Regional4................................. 2,1 1,4 1,2 1,5 0,9

SMB5....................................... 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6

Miljø og energi....................... 0,4 2,8 2,5 4,2 7,5

Næringsrettet støtte6 ................. 20,2 21,9 20,8 21,7 21,9

Herav:

Landbruk7............................... 17,2 18,2 17,2 17,5 17,4

Fiske og havbruk................... 0,2 0,0 0,0 0,0 0,3

Skipsbygging.......................... 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0

Sjøfart...................................... 1,7 2,1 1,8 2,3 2,5

Sum............................................. 24,3 29,1 27,5 30,5 33,7


trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for tilskuddsbe-rettiget mannskap med arbeid om bord på skip iordningen. I 2016 og 2017 gjennomførte regjerin-gen vesentlige endringer i ordningen. Ordningener utformet som åtte tilskuddsmodeller med ulikevilkår og virkeområder. Samlet sysselsettings-støtte over ordningen utgjorde i 2020 om lag2,3 mrd. kroner, jf. tabell 5.3. Om lag 12 000 sjø-folk var omfattet i 2020. Gjennomsnittlig støtte-beløp per sjømann omfattet av ordningen var der-med om lag 188 000 kroner.

I EUs statsstøtteregelverk er det gitt særskilteregler for statsstøtte til maritim transport. Til-skuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk er itråd med EUs regelverk og godkjent av EFTAsovervåkingsorgan ESA. Tilskuddet kompensererdelvis for kostnadsulempen ved å sysselsette sjø-folk fra Norge og de andre EØS-landene fremforbilligere arbeidskraft fra land utenfor EØS.

Eksportfinansiering Norge (Eksfin) er en stat-lig forvaltningsbedrift som ble opprettet 1. juli2021 gjennom en sammenslåing av Garantiinsti-tuttet for eksportkreditt (GIEK) og Eksportkre-ditt Norge AS. Eksfin forvalter en garantiordningfor byggelån for skip. Garantier for byggelån skalgis på markedsmessige vilkår. I tillegg forvalterEksfin et markedsmessig skipsfinansieringstil-bud (lån og garantier) for kjøp av skip fra verft iNorge når disse skipene skal brukes i Norge.Ordningen ble opprettet i statsbudsjettet for 2018

og er foreslått videreført i 2022. De statlige ord-ningene for langsiktig eksportfinansiering er ogsårelevant for skipsbyggingssektoren. Ordningeneforvaltes av Eksfin, og skal være et supplement tilkommersielle finansinstitusjoner og i henhold tilinternasjonalt regelverk på området.

Regjeringen lanserte i august 2020 en kon-demneringsordning for skip i nærskipsfart og enlåneordning for skip i nærskipsfart og fiskeflåten.Regjeringen har i 2021 utvidet kondemnerings-ordningen til å også omfatte offshoreskip, og opp-rettet et kondemneringstilskudd. Ordningene skalstimulere til grønn flåtefornyelse og reduserte kli-magassutslipp fra norsk skipsfart.

5.4.2 Skatteutgifter- og sanksjoner

Nettokostnadene ved særskilte skatte- og avgifts-regler for enkelte deler av næringslivet (skatte-utgifter) er vist i tabell 5.4. I tabellen er beregnedeskatteutgifter i 2020 og 2021 fordelt etter formål.Bare den delen av skatteutgiftene som er direkterettet mot næringsaktører, er med i tabellen. Bådeden næringsspesifikke støtten, den regionale støt-ten og den bedriftsrettede forskningsstøtten økervesentlig når støtte i form av skatte- og avgifts-lempninger medregnes. For en grundigereomtale av skatteutgifter vises det til Prop. 1 LS(2021–2022) Skatter og avgifter 2022, vedlegg 1.

Kilde: Nærings- og fiskeridepartementet.

Tabell 5.3 Oversikt over tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk i 2020

TilskuddsmodellAntall

sjøfolkAntall

skipAntall

rederierUtbetalinger

(mill. kroner)

Skip i NOR, generelt........................................... 3 421 278 122 759,5

Petroleumsskip i NOR........................................ 4 024 117 25 718,3

Passasjerskip i utenriksfart i NOR.................... 1 368 6 1 303,3

Skip i NOR som betjener strekningen Bergen–Kirkenes ................................................ 1 148 10 1 115,9

Seilskip i NOR ..................................................... 79 3 3 12,0

Skip i NIS, generell ............................................. 679 87 29 74,3

Lasteskip i utenriksfart i NIS............................. 323 40 8 99,4

Konstruksjonsskip i NIS .................................... 1 002 38 15 184,5

Totalt .................................................................... 12 043 580 204 2 267,2


Tabell 5.4 Skatteutgifter og -sanksjoner for næringslivet1. Mill. kroner

2020 2021

Horisontal (generell)......................................................................................... -342 -605

– Dokumentavgift – innbetalinger fra næringsvirksomhet.................................. -700 -850

– Startavskrivning for maskiner mv........................................................................ 200 0

– Skatteinsentivordning for investeringer i oppstartsselskap ............................. 63 100

– Gunstig beskatning ved kjøp av aksjer/opsjoner i arbeidsforhold .................. 80 130

– Særskilt gunstig beskatning av opsjoner i små oppstartsselskap .................... 15 15

Regional ............................................................................................................ 9 844 10 748

– Regionalt differensiert arbeidsgiveravgift .......................................................... 9 700 10 600

– Elavgift – redusert sats for tiltakssonen i Troms og Finnmark2 ...................... 100 105

– Distriktsrettet investeringsstøtte under KMD ................................................... 44 43

FoU................................................................................................................... 3 390 3 690

– Skattefradrag for FoU-kostnader ......................................................................... 3 300 3 600

– Fradrag for tilskudd til vitenskapelig forskning og yrkesopplæring ............... 90 90

Skipsfart............................................................................................................ 4 194 4 262

– Særskilte skatteregler for rederier ...................................................................... 2 600 2 600

– Høy avskrivningssats for skip mv. ....................................................................... 30 30

– Særfradrag for sjømenn........................................................................................ 279 282

– Avgiftsfritt salg av alkohol og tobakk3 ................................................................ 150 200

– Fritak for NOX-avgift gjennom miljøavtale.......................................................... 535 525

– Fritak for grunnavgift på mineralolje .................................................................. 590 610

– Elavgift – redusert sats ......................................................................................... 10 15

Fiske ................................................................................................................. 765 845

– Høy avskrivningssats for fiskefartøy mv. ............................................................ 10 10

– Særfradrag for fiskere........................................................................................... 215 280



Landbruk ..........................................................................................................

– Særskilt fradrag i næringsinntekt for jordbruk.................................................. 775 795

– Skattefritak for investering i landbruket (IBU-midler) under LMD ................ 85 88


Tabell 5.4 fortsetter

– Forhøyet avskrivningssats for husdyrbygg i landbruket.................................. 40 40

– Skogfondsordningen............................................................................................. 172 162

– Direkte utgiftsføring av skogsveiinvesteringer.................................................. 45 46

– Lav faktor ved verdsetting av skog i formuesskatten ........................................ 5 5

– Særfradrag for reindrift ........................................................................................ 11 11

– Elavgift – fritak for veksthusnæringen................................................................ 25 30

– CO2-avgift på naturgass – fritak for veksthus..................................................... 26 22

Overnattingsvirksomhet..................................................................................... 70 70

Avskrivningssats hoteller, bevertningssteder og losjihus ................................... 70 70

Informasjons- og kommunikasjonsvirksomhet .................................................... 90 95

Elavgift – redusert sats for store datasentre ......................................................... 90 95

Industri ............................................................................................................. 7 244 7 281

– Elavgift – fritak for kjemisk reduksjon, elektrolyse, metallurgisk og mineralogisk ............................................................................................................. 5 100 5 000

– Elavgift – redusert sats for øvrige produksjonsprosser .................................... 2 100 2 250


– CO2-avgift på naturgass for kvotepliktig industri............................................... -68 -76

– CO2-avgift for ikke-kvotepliktig kjemisk reduksjon mv..................................... 27 22

– Grunnavgift på mineralolje – redusert sats for treforedling og pigment-produksjon, fritak for fiskemelindustri .................................................................. 30 30

Energiforsyning ................................................................................................. 980 1 770

Elavgift – redusert sats for produksjon av fjernvarme ......................................... 170 180

Nedre grense for grunnrenteskatt ......................................................................... 190 1 210

Gunstige avskrivningsregler for vindkraft............................................................. 620 380

Petroleumssektoren og tilknyttede tjenester ......................................................... 12 203 13 035

– CO2-avgift4.............................................................................................................. -6 032 - 5 900

– Fritak for NOx-avgift gjennom miljøavtale4........................................................ 960 940

– Elavgift – redusert sats5........................................................................................ 820 870

– Fritak for grunnavgift på mineralolje .................................................................. 1 185 1 225

– Petroleumsskatt – raske avskrivninger i ordinær skatt6................................... 1 780 1 850

2020 2021


Tabell 5.4 fortsetter

1 Tabellen omfatter skatteutgifter og -sanksjoner som kan knyttes direkte til næringsvirksomhetens skatte- og avgiftsinnbetaling, se. Prop. 1 LS (2021–2022), vedlegg 1. Skattesanksjoner er oppgitt som negative tall.

2 Næringer utenom industri, petroleumsvirksomhet og bergverk.3 Estimert skatteutgift knyttet til særavgiftsfritt salg av alkohol og tobakk om bord i ferger. I tillegg er disse varene fritatt fra

merverdiavgift, noe som innebærer en ytterligere skatteutgift.4 Netto inntektstap eller -gevinst utgjør bare om lag 16 pst. av bruttoanslaget siden avgifter er fradragsberettiget i ordinær skatt

og særskatt, og SDØE betaler deler av avgiften.5 Landanlegg for petroleumsvirksomheten. Elektrisk kraft fra land til sokkelen er ikke omfattet av avgiften. Dette regnes ikke som

en skatteutgift.6 De investeringsbaserte fradragene (avskrivninger i ordinær skatt samt rentefradrag og friinntekt i særskatt) er for sjenerøse, se

omtale i Prop. 150 LS (2012–2013). Etter reduksjonen i friinntekt dekker selskapene kun om lag 12 pst. av investeringene, mens de skulle dekket 23 pst. ved nøytral petroleumsbeskatning. Skatteutgiften er beregnet ved å multiplisere den for høye fradrags-verdien med selskapenes aktiverbare investeringer i investeringsåret.

7 Grunnlaget for beregningen er avgiftsforskjell mellom veibruksavgiftene på bensin- og diesel målt per MJ teoretisk energi-innhold. Det legges til grunn at næringsvirksomhet bruker om lag 60 pst. av total mengde omsatt diesel.


I tillegg til skatteutgifter og -sanksjoner som kanknyttes direkte til næringsvirksomhet, vil en delav skatteutgiftene ved fritak, nullsats og lav sats imerverdiavgiften tilfalle næringslivet. Skatte-utgifter som følge av unntak fra merverdiavgiften,

fremgår av tabell 5.5. Det er blant annet betyde-lige skatteutgifter ved fritak og reduserte satserinnenfor næringsmiddelindustrien og jordbruk,handels- og servicenæringen, herunder finansiellsektor, samt kultur og idrett. I hvilken grad redu-

– Petroleumsskatt – investeringsfradrag i særskatt6............................................ 13 470 14 030

– Høy avskrivningssats for skip, rigger mv. i tjenester tilknyttet petroleums-virksomhet ................................................................................................................ 20 20

Luftfart.............................................................................................................. 209 438

– CO2-avgift for innenriks kvotepliktig luftfart...................................................... -361 -327


– Avgiftsfritt salg av alkohol og tobakk .................................................................. 550 750

Transport vei .................................................................................................... -66 -91

– Høyere veibruksavgift på biodiesel enn på mineralolje7................................... 265 -120

– Høyere veibruksavgift på bensin enn på mineralolje7....................................... -30 -30

– Høyere veibruksavgift på bioetanol enn på mineralolje .................................... 1 -1

– Lavere veibruksavgift på naturgass enn på mineralolje 3 0

– Trafikkforsikringsavgift for lastebiler og trekkbiler.......................................... -40 -40

– Omregistreringsavgift for typiske næringskjøretøy .......................................... -130 -150

– Høy avskrivningssats for busser, vogntog og varebiler .................................... 130 130

Tog og annen skinnegående transport................................................................ 125 128

– Fritak for elavgift ................................................................................................... 90 95



2020 2021


serte merverdiavgiftssatser kommer næringsliveteller forbrukerne til gode, avhenger av om nærin-gen velter avgiftslettelsen over i lavere produktpri-ser eller tar lettelsen i form av økte overskudd.Graden av overvelting vil generelt avhenge av til-buds- og etterspørselsforhold i de aktuelle marke-dene. I markeder preget av virksom konkurranseantas det normalt at hele skatteutgiften kommerforbruker til gode. For en grundigere omtale avskatteutgifter i merverdiavgiftssystemet vises det

til Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter og avgifter 2022,vedlegg 1.

5.4.3 Annen næringsstøtte, toll og ikke-tariffære handelshindre

Statlig næringsstøtte kan også gis i en form somverken kommer frem på statsbudsjettets utgifts-side eller kan regnes som skatteutgifter. Slikstøtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk kon-

1 Som erstatning for merverdiavgift innførte Stortinget en skatt på lønn og overskudd i finansnæringen med virkning fra 2017. Be-regnede skatteinntekter fra finansskatten er trukket fra beregnet skatteutgift ved merverdiavgiftsunntaket.

2 Elbiler ble fritatt for trafikkforsikringsavgiften 1. januar 2018. Fra 1. mars 2021 skal det betales avgift med redusert sats ved inn-gåelse eller fornyelse av trafikkforsikringsavtaler.


Tabell 5.5 Skatteutgifter ved unntak, nullsats og lave satser i merverdiavgiften. Mill. kroner

2020 2021

Regional............................................................................................................. 1 500 1 500

– Nullsats i merverdiavgiften for elektrisk kraft i Nord-Norge ........................... 1 500 1 500

Næringsmiddelindustri, handels- og servicenæringen ......................................... 41 700 46 820

– Redusert merverdiavgiftssats for matvarer ........................................................ 16 250 16 500

– Lav merverdiavgiftssats for persontransport...................................................... 2 800 3 000

– Lav merverdiavgiftssats for overnatting.............................................................. 1 200 1 350

– Unntak fra merverdiavgift for finansielle tjenester1........................................... 4 400 4 520

– Unntak fra merverdiavgift for kjøreskoler .......................................................... 850 1 100

– Unntak for merverdiavgift for tannhelsetjenester.............................................. 2 200 2 300

– Nullsats i merverdiavgiften for elbiler................................................................. 8 500 11 300

– Fritak fra engangsavgift for elbiler....................................................................... 4 600 5 800

– Redusert trafikkforsikringsavgift for elbiler2...................................................... 900 950

Kultur og idrett .................................................................................................. 5 170 5 621

– Nullsats i merverdiavgiften for aviser ................................................................. 2 300 2 500

– Nullsats i merverdiavgiften for tidsskrifter......................................................... 500 500

– Nullsats i merverdiavgiften for bøker.................................................................. 1 500 1 500

– Unntak for merverdiavgift for musikk og scenekunst....................................... 50 51

– Unntak for merverdiavgift for treningssentre .................................................... 600 750

– Lav merverdiavgiftssats for kino.......................................................................... 90 130

– Lav merverdiavgiftssats for museer .................................................................... 35 50

– Lav merverdiavgiftssats for fornøyelsesparker mv. ........................................... 35 50

– Lav merverdiavgiftssats for idrettsarrangement med store billettinntekter ... 60 90


kurranse, konsesjonsregler som begrenser eta-bleringer innenfor en næring, eller annen regule-ring som gir fordeler til særskilte virksomheter.Nedenfor omtales konkurransebegrensende vir-kemidler, toll og ikke-tariffære handelshindre.

Konkurransebegrensende virkemidler

Unntak fra konkurranseloven innebærer en formfor næringsstøtte blant annet fordi næringen kansamarbeide om høyere priser sammenlignet meden situasjon med virksom konkurranse. Omset-ning av bøker og omsetning og produksjon avlandbruks- og fiskeriprodukter er unntatt fra sen-trale bestemmelser i konkurranseloven.

NRKs virksomhet ble tidligere finansiert avkringkastingsavgiften, som ble avviklet 1. januar2020. NRK finansieres nå over statsbudsjettet. IMeld. St. 17 (2018–2019) Mangfald og armlengdsavstand ble det konkludert med at NRKs tilbudkan videreføres, men det ble understreket at NRKskal bidra til det norske mediemangfoldet, og atselskapet skal ha et særlig ansvar for å dekketematiske og geografiske blindsoner.

Regjeringen inngikk i september 2018 enavtale med TV 2 AS om å tilby kommersiell all-mennkringkasting. Avtalen har en varighet på femår, og kompensasjonen er på inntil 135 mill. kro-ner årlig. TV2s allmennkringkastingsoppdragomfatter blant annet krav om å levere egenprodu-serte, riksdekkende nyhetsprogrammer med basei den sentrale nyhets-redaksjonen, norskspråkligeprogrammer for barn og unge, og førstegangsvis-ninger av norsk film- og tv-drama.

Implisitte statsgarantier

Fordi finanskriser kan ha vidtrekkende skadevirk-ninger i økonomien kan finansforetak nyte godt avforventninger i markedet om at myndighetene vilgripe inn for å avbøte eller forhindre økonomiskeproblemer i finansforetakene. Implisitte statsga-rantier kan blant annet redusere finansforetake-nes innlånskostnader. Strengere soliditetskrav ognye regler om krisehåndtering av banker mv.,som er innført i blant annet Norge og EU på bak-grunn av erfaringene fra den internasjonalefinanskrisen, kan bidra til å redusere verdien avimplisitte statsgarantier. Implisitte statsgarantierer omtalt i Meld. St. 22 (2014–2015) Finans-marknadsmeldinga 2014 avsnitt 3.1 og boks 3.2.Implisitte statsgarantier er også omtalt i rapporten«Evaluation of the ef fects of too-big-to-fail reforms»,Financial Stability Board (2020).

Internasjonal handel og konsekvenser for nærings-støtten

For Norge som har en liten åpen økonomi medbegrenset hjemmemarked og spesialisert produk-sjon, er multilateralt handelssamarbeid og åpen,regelbasert internasjonal handel svært viktig.Internasjonal handel bidrar til økonomisk vekstnasjonalt og globalt. Åpen handel gir økt konkur-ranse som stimulerer effektivisering og anven-delse av ny teknologi, og bedre muligheter for åutnytte stordriftsfordeler. Utnyttelse av stordrifts-fordeler kan redusere kostnader og øke konkur-ranseevnen. Handel og investeringer over lande-grensene er også en viktig kanal for spredning avny teknologi. Bedrifter som konkurrerer interna-sjonalt har gjennomgående høyere produkvitietenn de som bare konkurrerer i hjemmemarkedet.

EØS-avtalen gjør Norge til en del av EUs indremarked slik at norske aktører kan konkurrere pålike vilkår med andre europeiske bedrifter. Norgeskal være en aktiv pådriver for et velfungerendemultilateralt handelssystem. Regjeringen priorite-rer dette arbeidet og jobber for en åpen og regel-basert handel både gjennom Verdens handelsor-ganisasjon (WTO) og ved å forhandle frem frihan-delsavtaler. WTO er av stor betydning for Norge,og bevaring og styrking av det multilaterale han-delssystemet er derfor prioritert. Systemet harvært med på å redusere handelsbarrierer og gitten økning i verdenshandelen.

Norge har et vidtrekkende nettverk av frihan-delsavtaler og forhandler med en rekke viktigepartnere for å sikre norske bedrifter markedsad-gang og bedre forutsigbarhet for eksport ogimport av varer, handel med tjenester og investe-ringer. Frihandelsavtalene inneholder bestemmel-ser på områder utover det som er avtalt i WTO,f.eks. markedsadgang for investeringer, konkur-ransepolitikk, miljø og arbeidstakerrettigheter.

Toll og ikke-tariffære handelshindre

Med unntak av jordbruk og store deler avnæringsmiddelsektoren er det få næringer som erstøttet gjennom importvern. Nesten all import avindustriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær ogenkelte andre tekstiler har imidlertid fortsatt enviss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels megethøye for jordbruksvarer som produseres i Norge,mens det er tollfrihet for mange jordbruksvarersom ikke produseres her i landet og for produkterdet i perioder av året ikke omsettes norskprodu-sert vare. Norge har nulltoll for import av fisk ogfiskeprodukter.


EØS-avtalen sikrer norske virksomheteradgang til EUs indre marked. Nedbyggingen avikke-tariffære handelshindre i EØS-området erkommet langt:– For varer er de fleste ikke-tariffære handelshin-

dre fjernet ved at det er utarbeidet felles regel-verk for tekniske krav til varer på europeisknivå. Der slikt regelverk ikke finnes, skal varerkunne omsettes på grunnlag av prinsippet omgjensidig godkjenning. En vare som er lovligprodusert og omsatt i en EØS-stat, skal kunneomsettes i en annen stat selv om den ikke oppfyl-ler eventuelle tekniske krav som gjelder der. Deter også gitt felles prosedyrer på europeisk nivåsom myndighetene må følge dersom varer nek-tes omsatt på dette grunnlaget.

– EUs tjenestedirektiv gjør det enklere åutveksle tjenester og etablere tjenestevirksom-het over landegrensene i hele EØS.

Norges deltakelse i det indre marked gjennomEØS-avtalen har en positiv effekt både på grense-kryssende økonomisk aktivitet og på nasjonaløkonomisk regulering og næringspolitikk.Reglene om de fire friheter har ført til færrerestriksjoner på handel, direkte investeringer ognæringsetablering, og færre hindringer for effek-tiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå.

Landbruksnæringen

Det multilaterale handelssystemet er av særskiltbetydning for Norge. Bærebjelkene i handelspoli-tikken på landbruksområdet er Verdens handels-organisasjon (WTO), EØS-avtalen og EFTAs fri-handelsavtaler. Adgangen til å gi næringsstøtte tillandbruksnæringen reguleres blant annet avregelverk og forpliktelser gjennom WTOs land-bruksavtale.

Forhandlinger om landbruk står sentralt iWTO. Av forhandlingstemaene synes det nå åvære spesiell oppmerksomhet om medlemslande-nes bruk av intern næringsstøtte. Mulighetene forfremgang i forhandlingene vil bli påvirket av detgenerelle handelspolitiske klimaet.

På WTOs ministermøte i Nairobi i desember2015 ble det besluttet å fase ut eksportsubsidienefor landbruksvarer innen utgangen av 2020. INorge har særlig melkesektoren blitt berørt avbortfallet av eksportsubsidiene.

Landbruket og den landbruksbasertenæringsmiddelindustrien møter økende konkur-ranse, blant annet som følge av internasjonaleavtaler. Produktutvikling, god ressursutnyttelseog kostnadsreduksjoner er nødvendig for å opp-

rettholde jordbruksproduksjon på høyt nivå i trådmed landbrukspolitiske mål. De senere årene hardet blitt iverksatt flere tiltak som styrker effektivi-teten og lønnsomheten i næringen. Norsk jord-bruk er imidlertid fortsatt dominert av forholdsvissmå enheter med et høyt kostnadsnivå i interna-sjonal målestokk.

Figur 5.9 viser at skjermingsstøtten utgjør enbetydelig del av støtten til jordbruket. Det totalestøttenivået var relativt stabilt frem til 2007, menderetter økte støttenivået frem til 2016. Fallet fra2016 til 2017 skyldes i hovedsak redusert skjer-mingsstøtte som følge av valutakursendringer, sti-gende verdensmarkedspriser på melk og meieri-produkter, samt fallende innenlandske priser påsauekjøtt. I 2018 økte budsjettstøtten markantpga. erstatninger i forbindelse med tørken, mensbudsjettstøtten falt noe i 2019. Den samlede støt-ten har falt betydelig fra 2019 til 2020 som følge avav kraftig økte verdensmarkedspriser og redusertbudsjettstøtte etter bortfall av kompensasjon fortørke (høye utbetalinger både i 2018 og 2019).

Tall fra OECD viser at norsk landbruk er blantde mest beskyttede i OECD-området. OECDsårlige beregning av jordbruksstøtten, ProducerSupport Estimate (PSE), omfatter både budsjett-støtte og virkning av importbeskyttelse (skjer-mingsstøtte målt som forskjellen mellom verdens-

Figur 5.9 Norsk jordbruksstøtte per årsverk. 1986–2020. Tusen 2019-kroner

Kilde: Finansdepartementets beregninger basert på tall fraOECD og Budsjettnemnda for jordbruket.

Norsk jordbruksstøtte per årsverk

0

100

200

300

400

500

600

700

0

100

200

300

400

500

600

700

1986 1993 2000 2007 2014

Skjermingsstøtte

Jordbruksfradraget

Budsjettstøtte

2020


markedspris og norsk pris). PSE skal i prinsippetvære et totalmål for støtte til produsentene, ogomfatter også enkelte næringsspesifikke skatte-og avgiftslettelser. Samlet støtte til norsk jordbruki prosent av brutto næringsinntekt har falt noesiden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, setabell 5.6. Støtteprosenten i gjennomsnitt forOECD-landene var 18 pst. i 2019.

Importvernet påvirker ikke bare primærpro-duksjonen, men også konkurranse, struktur ogeffektivitet i resten av verdikjeden. Et lite og skjer-met norsk marked begrenser mulighetene for åutnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindus-trien og for etablering av utenlandske konkurren-ter i både foredling og detaljhandel. Effektivitets-tap som følge av skjerming av verdikjeden utoverprimærjordbruket er imidlertid lite kartlagt.Undersøkelser viser at forbrukerprisene påmange landbruksvarer er vesentlig høyere iNorge enn i våre naboland.

Fiskerinæringen

Fisk og sjømat er et av de mest beskyttede vareom-rådene i internasjonal handel, ofte med høye tollsat-ser over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksportav sjømat møter også ofte dårlig begrunnede tek-niske, veterinære og sanitære krav i land utenfor

EU. Bedret og mer forutsigbar markedsadgang harstor betydning for fiskeri- og havbruksnæringenfordi om lag 95 pst. av produksjonen blir eksportert.Sjømatnæringen er per i dag ikke underlagt anti-dumpingtiltak i noe marked. Norge har tollfri mar-kedsadgang for sjømat fra alle land.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk ogfiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret toll-frihet gjennom EØS-avtalen, men tollfrihet gjelderikke for flere av de viktigste produktene, blantannet laks, makrell, sild og reker. Ettersom han-del med sjømat ikke er omfattet av EØS-avtalensforbud mot handelsregulerende tiltak, kan norskfiskeeksport bli møtt med handelstiltak og andrekonkurranseregulerende virkemidler fra EUsside. Når det gjelder veterinære og tekniske krav,har Norge og EU felles regelverk.

På kort sikt er det ikke mulig å få til endringer itollsatser eller innstramminger i regelverket forbruk av handelstiltak i WTO. Likevel er det sværtviktig for sjømatnæringen at Norge sammen medandre land søker å bidra til at det allerede eksis-terende regelverket i WTO etterleves av våre han-delspartnere. Norge er aktivt med i forhandlingeneom regelverket for fiskerisubsidier i WTO dermålet er å redusere subsidier som fører til overka-pasitet og overfiske, og avskaffe subsidier sombidrar til ulovlig, urapportert og uregulert fiske.

1 PSE («Producer Support Estimate») er definert som summen av budsjettstøtte og skjermingsstøtte. Skjermingsstøtten er definert som forskjellen mellom innenlandsk produsentpris og en referansepris multiplisert med produsert mengde. Referanse-prisen er et uttrykk for verdensmarkedsprisen. Skjermingsstøtten er fratrukket fôravgifter og omsetningsavgift.

2 Bruttonæringsinntekt er her regnet som summen av produksjonsinntekter og budsjettstøtte.3 Foreløpig anslag.4 EU-12 i 1986–94, EU-15 i 1995–2003, EU-25 i 2004–2006, EU-27 for 2007–13, EU28 fra 2014.Kilde: OECD.

Tabell 5.6 Samlet støtte, PSE1, i prosent av brutto næringsinntekt2 i jordbruket for noen OECD-land

Land 1986–1988 2017–2019 2017 2018 20193

Norge .............................................. 71 59 59 60 58

Island............................................... 77 57 59 57 55

Sveits ............................................... 77 49 51 47 47

Sør-Korea ........................................ 69 48 47 50 46

Japan................................................ 57 41 42 41 41

EU4 .................................................. 38 19 19 20 19

Gjennomsnitt OECD...................... 36 18 17 18 18

USA.................................................. 21 11 8 11 12

Canada............................................. 35 8 8 7 9

Australia .......................................... 10 2 3 2 2

New Zealand................................... 10 1 1 0 1

Documents

5 Tiltak for økt produktivitet og en mer effektiv økonomi