公法上請求權時效

王珍玲

消滅時效之意義• 係指一定事實狀態存在於一定期間之法律

事實，因權利之不行使，造成無權利狀態持續存在於一定期間，而發生權利消滅之效果。

消滅時效之目的• 尊重既存之事實狀態• 維持法律秩序之安定

因上述二者皆與公益有關，故須由法律加以明定，不得授權行政機關以命令訂定或由行政機關依職權已命令訂之（司法院大法官第 474 號解釋）

司法院釋字第 474 號• 公法上之請求權之消滅時效，屬憲法上法

律保留事項 ，不容行政機關以授權命令，逕行規定其期間，惟公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應類推適用相關公法或民法，關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞。

時效完成之效力• 私法上請求權時效完成之效力： 權利人之請求權並未消滅，

僅發生義務人得拒絕履行義務之抗辯權。• 公法上請求權時效完成之效力： 權利人即因而喪失受領之

權利，是採取本權利消滅原則。－基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為

求公法法律關係之安定及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權如因時效完成者，其公權力本身即應消滅，且無待當事人主張，法院即應依職權調查有無消滅時效完成之事實。

－對法律之執行較明確。－防止人民因懼於國家之高權地位，於時效完成後仍履行其義

務。－保護債權人（行政機關）對債務人之舉證責任。（參見行政

程序法第 36 條職權調查證據之規定）－利益衡量之結果。

公法上請求權時效期間• 行政程序法第 131 條規定：「公法上之請求權，

除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」

• 公法關係中不僅行政機關對人民可享有請求權，人民亦可能對行政機關享有請求權。行政程序法關於人民請求權時效中斷之事由未有規定，依法理自得類推適用民法消滅時效中斷事由，惟僅性質相同者才得予以適用，例如：承認。

公法上請求權時效起算之時點• 行政罰法第 27 條第 1 項及第 2 項規定：「行

政罰之裁處權，因 3 年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」

• 消極不作為（即行為終了之時點）之裁處權時效應自何時起算？ 該等違規行為裁處權時效，應自「應作為而不作為之時」起算？抑或屬違反不作為義務之繼續行為終了時起算？

• 甲說：自應作為而不作為時起算行為人依法規負有作為義務，其不作為之違法性始於應作為而不作為之時，是以，題示情形，應自行為人依法規申請變更登記期限屆滿時起算（本部 98 年 12 月 30 日法律字第 0980051522號函，如附件 2 ）。如採乙說見解，則行為人一日未為積極行為，時效即無起算之日，行政裁罰關係難以確定，影響人民權益。

乙說：俟義務人履行登記義務時開始起算行為人以不作為繼續違反行政法上之登記義務，於其履行該登記義務前，該不作為係繼續地違反行政法上作為義務。例如地籍登記應於土地權利變更後 1 個月內申請登記，違者依土地法第73 條第 2 項處予罰鍰，時效並非以 1 個月法定期間屆滿時起算，因申請登記之義務並非 1 個月後即免除，所以此一不作為義務之違反俟義務人履行登記義務時開始起算（吳庚，行政法之理論與實用，第 6版，頁 506；廖義男主編，行政罰法，頁 235 參照，附件 3 及 4 ）。又採此見解，雖可能產生行為人一日未為積極行為，時效即無起算之日之疑慮，然此應可透過失權效理論加以緩和。

• 採甲說• 法律所擬處罰者，並非申請登記義務人積極履

行登記義務之行為，而是其應履行登記義務而未履行之消極不作為。

• 以行為人應作為而不作為之時點作為處罰時點，於解釋上較為明確。

• 依土地法第 73 條規範目的是希望落實土地登記之公示性，使物權之變動能與登記相符合，因此才希望權利人儘速來登記，而非以處罰為目的。登記義務人既已辦理登記而實現立法目的時，此時始對登記義務人為裁罰，裁罰目的已喪失，實有牴觸立法原意之嫌。

公法上請求權於行政程序法施行前發生之時效期間計算方式

• 基於實體從舊原則，並因公法上並無性質相類之規定，故依實務見解，此種時效期間之計算應類推適用民法第 125 條一般時效，即十五年之規定。

• 公法上之債權於行政程序法施行前成立而可行使者，應先適用舊法。

• 自行政程序法於 90 年 1 月 1 日施行後，其殘餘期間長於五年者，應適用行政程序法第 131 條第 1 項關於五年時效期間之規定。

• 蓋立法者對於時效期間，既已作縮短之立法選擇，則於舊法時期所成立之請求權，於新法施行後存在之期間，自不宜長於新法之規定，否則即有背於立法者之最新立法裁量。

行政程序法第 131 條規定，於行政程序法施行後，能否作為公行政主體與人民公法上請求權消滅時效之共通規定

• 政程序法第 131 條並非規定於行政程序法第 1章總則各節內，而係置於第 2章「行政處分」第 3節「行政處分之效力」中，故無從推認在此分節內關於時效之規定，得直接適用於第 2章以下各種行政行為態樣所產生之公法請求權。

• 以行政契約為例，如公行政主體與私人間或公行政主體相互間，係立於平等地位，所為之合意，而不具上對下、強制與順從之關係，則行政處分章內各項約束典型行政權行使之正當程序要件，於行政契約中則無適用之必要。

• 依行政院版之立法說明，其有關規定係參照德國行政程序法第 53 條規定，然參諸德國行政程序法，該條規定係設置於該法第 3章「行政處分」第 3節「行政處分消滅時效之法律效果」下之唯一法條，其內容主要係規定有關時效中斷之事由，並非用以建立公法請求權消滅時效制度。

• 我國行政程序法第 131 條既源自於德國行政程序法第 53 條，立法者雖有意於行政程序法第131 條第 1 項、第 2 項建立「公法請求權」時效期間及時效完成法律效果之制度，但此所謂「公法上請求權」之範疇，應受同條第 3 項之限制，僅適用於「公行政主體得以行政處分行使之公法上請求權」而不及於其他。

• 就法律邏輯而言，行政程序法第 131 條以下有關時效消滅之規定，應不適用於人民之公法上請求權。即使以公行政主體之公法請求權而論，如並非以行政處分實現者，例如基於行政契約之請求權，應待個案審酌。公行政主體基於行政契約對人民享有之公法上請求權，既非得以行政處分實現，是則關於時效期間及時效完成之法律效果，當非可直接適用行政程序法第 131 條第 1 項、第 2 項。

• 政程序法就行政契約上請求權之時效制度，並未為直接規定，而於該法第 149 條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」

• 在準用之情形，須注意系爭法律事實間之性質差異，並針對其差異，慎重認定由此差異所可能引出之擬為處理之案型限制或修正所準用法條之必要。

公法上請求權 v.s. 行政罰之裁處權

• 行政罰法第 27 條第 1 項「行政罰之裁處權，因 3 年期間之 經過而消滅」，乃裁處權時效之規定。所謂裁處權，係國家 對違反行政法上義務者得課處行政罰之權利，屬形成權，非公法上請求權。

• 裁處權時效並非公法上請求權消滅時效。• 行政程序法第 131 條之消滅時效與行政罰法

第 27 條第 1 項之裁處權時效規定係屬二事。從而，行政罰法施行前違規行為之裁處，自不適用行政程序法第 131 條第 1 項規定。

案例一• 原告違規被查獲時間為 89 年 10 月 3 日，被告機

關系爭裁罰日期為 94 年 10 月 12 日，於原告違規及 被告為系爭處分時，並無有關裁處權時效之規定；又被告作 成系爭處分時，行政罰法尚未發生效力，是被告機關 94 年 10 月 12 日以系爭處分對原告 89 年 10 月 3 日之違規行為，依據上 揭建築法規定裁處原告 12萬元罰鍰，且建築物應立即停止使 用並恢復原狀，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。 原告訴訟論旨關於時效之主張，尚非可採，其訴為無理由， 應予駁回。

案例二甲所有重劃前○縣○鄉○段○○地號等 12筆土地參加 A 機關辦理 86 年度 XX農地重劃， A 機關依 86 年 10 月 9 日府地劃字第○號函辦理重劃土地分配結果公告，公告期間自 86 年10 月 14 日起至 86 年 11 月 13 日止。甲重劃後受分配為○鄉○段○地號等 9筆土地，應繳納重劃工程費用 4 萬 1,780元及差額地價補償費 1 萬 9,430元。 A 機關遂依農地重劃條例施行細則第 51 條規定，於 87 年間通知甲繳納重劃工程費及差額地價款，經甲妻於 97 年 7 月 4 日繳納重劃工程費用6,888元、差額地價補償費 3,188元，及甲於 97 年 7 月 21日繳納重劃工程費用 3 萬 4,892元、差額地價補償費 1 萬6,152元完竣。嗣甲於 99 年 5 月 26 日陳請本件時效已完成，請求 A 機關退還繳納之差額地價款及工程費， A 機關乃以99 年 6 月 15 日府地劃字第○號函復甲謂：「臺端依規定繳納之農地重劃負擔費用並無罹於時效，合於相關法令規定，應無退還所繳差額地價款及農地重劃工程費之問題」，甲不服，以相同理由提起訴願。問甲之主張是否有理？

案例三• 土地法第 73 條規定：「土地權利變更登記，應由權利人

及義務人會同聲請之。其無義務人者，由權利人聲請之。其係繼承登記者，得由任何繼承人為全體繼承人聲請之。但其聲請，不影響他繼承人拋棄繼承或限定繼承之權利。（第 1 項）前項聲請，應於土地權利變更後 1 個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起， 6 個月內為之。聲請逾期者，每逾 1 個月得處應納登記費額 1倍之罰鍰。但最高不得超過 20倍。（第 2 項）」該等違規行為裁處權時效究應自「應作為而不作為之時」（即申請期間屆滿時－土地權利變更後 1 個月後）起算？抑或屬違反不作為義務之繼續行為，故應自該繼續行為終了時（申請登記時）起算？

• 類似問題：戶籍變動未於法定期間登記之處罰（戶籍法第53 條）、公司登記事項變更未於法定期間為變更登記之處罰（公司法第 387 條第 6 項）

案例四• 營造業法第 20 條：營造業自行停業或受停業處分時，應將其營

造業登記證書及承攬工程手冊 送繳中央主管機關或直轄市、縣 ( 市 ) 主管機關註記後發還之；復業時， 亦同。 營造業歇業時，應將其營造業登記證書及承攬工程手冊，送繳中央主管機 關或直轄市、縣 ( 市 ) 主管機關，並辦理廢止登記。

• 營造業法施行細則第 16 條：營造業自行停業、受停業處分、復業或歇業時，應於停業、復業或歇業日 起三個月內，依本法第二十條規定辦理。

• 營造業法第 55 條：營造業有下列情事之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰： 四、自行停業、受停業處分、復業或歇業時，未依第二十條規定辦理者。營造業有前項第一款或第二款情事者，並得勒令停業及通知限期補辦手續 ，屆期不補辦而繼續營業者，得按次連續處罰。有前項第四款情事，經主管機關通知限期補辦手續，屆期不辦者，得按次連續處罰。

案例五• 營造業之專任工程人員，應為繼續性之從業人員，不得為定期契約勞工， 並不得兼任其他業務或職務。但經中央主管機關認可之兼任教學、研究、 勘災、鑑定或其他業務、職務者，不在此限。 營造業負責人知其專任工程人員有違反前項規定之情事者，應通知其專任 工程人員限期就兼任工作、業務辦理辭任；屆期未辭任者，應予解任。 （狀態犯）

• 營造業法第 61 條：營造業負責人明知所置專任工程人員有違反第三十四條第一項或第四十一 條第一項規定情事，未通知其辭任、未予以解任或未使其在場者，予以該 營造業三個月以上一年以下停業處分。

• 行政罰裁處時效係自違法作為行為完成時（兼任其他業務或職務）即行起算。至於行為完成後違法狀態之存在（持續兼任其他業務或職務），與行政罰裁處權時效起算點之判斷無涉。

（法務部 98 年法律決字第 0980021137 號函）

案例六• 機關依政府採購法辦理採購，發現廠商有該法第 101 條第 1 項各款情 形之一，依該條規定通知廠商將刊登政府採購公報之行為，是否有時效規 定之適用？

• 政府採購法第 101 條第 1 項：機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商， 並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報： 一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。 二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約 或履約者。 三、擅自減省工料情節重大者。 四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。 五、受停業處分期間仍參加投標者。 六、犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者。 七、得標後無正當理由而不訂約者。 八、查驗或驗收不合格，情節重大者。 九、驗收後不履行保固責任者。 十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。 十一、違反第六十五條之規定轉包者。 十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。 十三、破產程序中之廠商。 十四、歧視婦女、原住民或弱勢團體人士，情節重大者。

• 甲說：應適用行政罰法第 27 條第 1 項行政罰裁處權之 3 年時效。 按依政府採購法第 103 條第 1 項前段規定：「依前條第 3 項 規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或 作為決標對象或分包廠商。……。」因此參加投標之廠商如有同法 第 101 條第 1 項各款事由，經機關依該條規定通知廠商並刊登 於政府採購公報後，即發生剝奪其參加投標及作為分包廠商資格之 結果，本質上為裁罰性之不利處分，核屬行政罰法第 2 條所稱其 他種類行政罰，自應適用有關行政罰之法律原則。又行政罰係對違 法行為予以法律上的譴責及非難，並以特定之不利益作為違法過犯 之「代價」，因此，在功能上，處罰對被處罰者而言，乃是對其過 去違法行為的一種「償罪」或「贖咎」（受罰以贖前過），係針對 「過去」的違法（違反行政上之義務）行為之制裁，即以制裁過去 之義務違反為主要目的。反之，如寓有阻止危險之發生，或排除違 法之狀態，或督促未來義務履行之目的，則非屬行政罰而為「非裁 罰性之不利處分」。上開通知將刊登政府公報並予以停權之行為， 顯有對廠商過去違反行政法上義務之非難，而非僅在於阻止危險之 發生、排除違法之狀態或督促未來義務履行，性質上為行政罰而應 適用行政罰法第 27 條第 1 項行政罰裁處權之 3 年時效。

• 乙說：無時效規定之適用。 政府採購法第 101 條明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機 關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果 刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文 件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據， 以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建 立廠商間之良性競爭環境，此從政府採購法第 101 條之立法理由 揭示甚明。是以政府採購法第 101 條之立法目的，係為確保公平 、公開之採購程序，及提升採購效率、確保採購品質而設，其與公 法上之請求權或形成權之行使無涉。復按行政罰係基於維持一般行 政秩序，對違反者所為具公權力之制裁。而衡諸政府採購法相關條 文之立法意旨，其乃藉由課以廠商一定之負擔、義務，以確保國家 整體公共建設之施工品質之公共利益；該法第 101 條至第 103 條規定旨在維持採購秩序、淘汰不良廠商，性質上屬管制性不利處 分，核與行政罰法第 2 條所稱之行政罰有別，且政府採購法第 101 條之立法方式，並非純以行為違反特定行政法義務之方式臚列 ，其中多款情形係屬契約義務，亦有違反刑事罰之情形，亦與行政 罰法第 1 條「『違反行政法上義務』而受罰鍰、沒入或其他種類 行政罰之處罰時，適用本法，……」規定，以違反行政法上義務之 行為為規範對象不符。況在立法體例上，各項行政法規形式上如係 規定於「罰則」章節者，應視為裁罰性不利處分，屬於行政罰之範 疇；如係在「罰則」章節以外規定者，則非行政罰法規定之裁罰性 處分。查政府採購法第 101 條將違法情事刊登政府採購公報之規 定，係列於同法第 8 章之「附則」，而非第 7 章之「罰則」， 故該項規定顯無裁罰性，非屬行政罰。綜上，該通知將刊登政府採 購公報之行為，既與公法上之請求權或形成權之行使無涉，亦非屬 行政罰，而僅係管制性不利處分，自無時效規定之適用。

• 丙說：應類推適用行政程序法第 131 條規定公法上請求權之 5 年時效 。按權利之行使應有時效之限制，不論私法上或公法上之權利皆然。對於具體之權利，如其所對應之法律已明定其時效期間者，自應從 其規定；反之，若無明文規定，亦應視其權利之性質，類推適用相關之時效以規範之。復按關於機關為刊登公報之行為，因其後續將 發生制裁之效果，對廠商而言，實屬一不利益之措施，不能任由機 關長期怠忽行使，而使法律關係懸而未決。若放任機關長時間不行 使，將影響法律秩序之安定性，準此，機關將不良廠商刊登公報之通知自應於一定期間內行使，亦即機關刊登公報通知之行使應受時 效之限制，始為合理。惟政府採購法並未就機關刊登公報之通知期 間為規定，在立法者尚未明文規定行使期間之情況下，應以類推適 用之方法填補此項法律漏洞。按諸行政程序法第 131 條規定：「 公法上之請求權，除法律有特別規定外，因 5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關 為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」機關為刊登公報之行為，係屬公法上之權利行使，應類推適用行政程序法第 131 條規定，其時效為 5 年。

• 丁說：應視廠商情形所該當政府採購法第 101 條第 1 項的款別性質是 否屬行政法上義務的違反，以決定該通知是否屬行政罰而有時效規定之適用。 按行政罰係對違反行政法上義務行為所為不屬刑罰或懲戒罰之裁罰 性不利處分，故必須行為人有行政法上之義務，始有違反義務之問 題。又行政罰法第 2 條規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下 列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：……二、剝奪 或消滅資格、權利之處分：……三、影響名譽之處分：……」，是 行政機關依本條所為裁罰性之不利處分，性質上既為行政罰，亦應 以行為人有行政法上之義務為前提。次按廠商有政府採購法第 101 條第 1 項各款規定之情事，機關得將其事實及理由通知廠商，並 視廠商異議等程序進行之結果，決定是否刊登政府採購公報，經刊 登於政府採購公報之廠商於一定期間內不得參加投標所為之行政處 分是否為行政罰乙節（政府採購法第 101 條至第 103 條參照） ，依該條各款規定觀之，有係違反契約義務內容者，例如第 3 款 及第 7 款至第 12 款；有係因廠商已無履行義務能力者，例如第 13 款，均非屬行政法上義務之違反，機關依各該款事由通知廠商 將刊登政府採購公報之行為，非屬行政罰，無時效規定之適用。至 於第 1 、 2 、 4 、 5 、 6 及 14 款部分，則依政府採購法規定及立法 意旨可知其事由係屬公法上義務即行政法上義務之違反，機關依各 該款規定通知將刊登政府採購公報並予以停權之行為，又具有裁罰 性，本質上應為行政罰而有行政罰法第 27 條第 1 項規定時效之 適用。

• 機關因廠商有政府採購法第 101 條第 1 項各款情形，依同法第 102 條第 3 項規定刊登政府採購公報，即生同法第 103 條第 1 項所示 一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利 之處分。其中第 3 款、第 7 款至第 12 款事由，縱屬違反契約義務行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第 1 款、第 2 款、第 4 款至第 6 款為參與政府採購程序施用不正當手 段，及其中第 14 款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務 之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第 27 條第 1 項所定 3 年裁處權時效。其餘第 13 款事由，乃因特定事 實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推 適用行政罰裁處之 3 年時效期間。