中国气候公共财政统计分析研究

中国气候公共财政统计分析研究

2015年3月

GOVERNANCE OFCLIMATE CHANGE FINANCETO BENEFIT THE POOR AND VULNERABLEIN ASIA PACIFIC

更多信息

王桂娟女士

中国财政部财政科学研究所副主任，研究员

Email: wgjly2001@163.com

电话：+86 10 88191141

传真：+86 10 88191181

芮婉洁(Hannah Ryder)女士

Head of Partnership and Policy Group

United Nations Development Programme (UNDP) China

Email: hannah.ryder@undp.org

课题负责人：

苏明 财政部财政科学研究所副所长（正司长级），研究员

课题组成员：

王桂娟 财政部财政科学研究所副主任，研究员

高亚莉 财政部财政科学研究所副研究员

四秀珍 财政部财政科学研究所博士

薄婧婕 财政部财政科学研究所博士

评阅人：

Thomas Beloe, UNDP Asia Pacific Regional CentreMaria Chen, UNDP ChinaJackie Hoi-Wai Cheng, UNDP ChinaJoyce Lee, UNEP Asia Pacific Regional CentrePaul Steel, UNDP Asia Pacific Regional Centre

感谢：国家发展与改革委员会苏伟司长、黄问航处长、马爱民处长、李俊峰主任、戴彦德副所长，财

政部张岩松副司长、向第海处长、刘彦博处长，中国社会科学院史丹教授，中央财经大学王瑶教授等。

这份研究报告由 UNDP 提供技术支持 , 并由 SIDA 和 DFID 提供资金支持。

中国气候公共财政统计分析研究

财政部财政科学研究所课题组

2015 年 3 月

报告注解

自 2011 年以来，超过 20 个气候公共支出与制度评估计划（CPEIR）在全球范围内实施。总部位于

联合国开发计划署曼谷大区办公室的气候变化融资治理小组一直将气候公共支出与制度评估计划视为

一项工具，以帮助财政与规划部门以及气候变化相关机构更好地理解气候投资的深度和幅度。评估旨

在就如何将气候变化更好地融入预算过程进行初步讨论。

在联合国开发计划署的支持下，许多国家现已实施相关的预算改革，以便将气候变化更加系统

地纳入预算编制与报告程序中。鉴于每个国家对气候公共支出与制度评估计划所考量的重点不一样，

因此实施计划所用的方法也各不相同。例如：对于中国而言，所实施的气候公共支出与制度评估计

划首先按照与气候变化的高度相关、中度相关和低度相关对支出进行确定与分类。支出的权重并非基

于审核数据。关于实施气候公共支出与制度评估计划的方法指导以及该计划的其他国家案例与在预算

范围内针对主要气候变化所进行的改革，详情请访问：http://climatefinance-developmenteffectiveness.org/。

目 录

内容摘要 ..................................................................1

报告一：中国气候公共财政统计体系方案报告 ..............................3

一、气候公共财政统计的必要性 ...........................................3

（一）气候问题对中国发展的重要性与紧迫性..............................3

（二）财政支持在应对气候变化中的重要作用..............................4

（三）气候公共财政统计对中国的意义....................................5

二、中国应对气候变化的现有政策分析 .....................................5

（一）总体政策评价....................................................5

（二）财政投入政策....................................................7

（三）税收政策.......................................................13

（四）政府采购政策...................................................16

三、中国气候公共财政管理机构分析 ......................................16

（一）协调机构：国家应对气候变化领导小组 .............................16

（二）主要政府部门...................................................17

四、气候公共财政统计与预算 ............................................20

（一）中国预算制度政策框架简介.......................................20

（二）部门预算编制...................................................20

（三）预算科目设置...................................................21

五、中国气候公共财政统计的定义与现状分析 ..............................31

（一）中国气候公共财政统计范围的确定.................................31

（二）中国相关公共支出的现状.........................................32

（三）基于现有政府收支分类的中央本级气候支出统计.....................35

参考文献 ...............................................................55

报告二：气候公共财政统计体系国际经验与借鉴 ..........................56

一、若干国家情况介绍...................................................56

（一）柬埔寨气候公共支出及制度概述...................................56

（二）孟加拉共和国气候公共支出及制度概述.............................59

（三）泰国气候公共支出及制度概述.....................................63

（四）尼泊尔气候公共支出及制度概述...................................66

（五）萨摩亚气候公共支出及制度概述...................................68

（六）印度尼西亚的第一减缓性财政框架.................................70

二、相关国际经验归纳...................................................72

（一）建立国家气候公共支出与制度的报告...............................72

（二）制定气候公共支出政策...........................................72

（三）气候公共支出的制度安排.........................................72

（四）气候支出的分析.................................................73

（五）气候政策与制度改革的建议.......................................73

（六）建立未来气候公共财政支出与制度概述.............................73

三、对中国的启示与借鉴 ................................................74

（一）建立国家气候变化公共财政支出与制度报告.........................74

（二）强化财政管理...................................................74

（三）完善制定相关的气候政策及制度...................................74

（四）加强各部位、部门、机构之间的协调与合作 .........................74

参考文献...............................................................75

1

中国在应对气候变化方面已经取得了初步

成功。中国政府已将气候变化提升到政策日程

的首位，同时向环保领域投入大量资源。例如：

中国目前是清洁能源投资领域的全球领导者，

在 2013 年为可再生能源领域吸引投资达 540 亿

元人民币。1 中国的风电装机容量处于世界领先

地位，光伏发电装机容量位居世界第二位。2 中

国国务院发展研究中心估计 2012 年中国绿色投

资超过 12614 亿元人民币（2000 亿美元 3），占

GDP 的 2.43% 左右。4

尽管如此，毫无疑问中国还需要更加努力地

应对气候变化。与全球许多国家一样，中国也面

临着如何向可持续的低碳经济过渡的问题。要实

现这个过渡，就要转变发展模式、改变政策与法规，

而这就需要从实质上改变公共和私人融资体系。

从 2015 年到 2020 年间，中国主要绿色部门的投

资需求每年约达2.9万亿元人民币（4600亿美元）。

考虑到财政限制和优先事项等因素，其中三分之

二，即每年 2 万亿元人民币左右的资金，需要来

自国内和国际金融及资本市场。4

特别是，公共部门的干预政策能为社区、家

庭和私人企业提供有利的环境，以促进他们改变

自身的行为、消费和投资选择。这些干预政策包

括信息、法规、税制以及公共开支等一系列相关

政策。然而，如何选择相对应的政策以及如何让

这些政策相辅相成还尚不明确，而且这需要以其

作用为基础，即政策的有效性。但很显然，中国

将相当大的公共财政资源致力于缓解和适应气候

变化，关于中国气候融资格局的现有文献也大多

表明中国尚未系统化地评估气候公共财政支出的

整体规模与模式。由于中国没有清晰的气候公共

财政支出模式，所以政府很难进行评估并形成侧

重气候等政策的公共财政支出标准。

在此背景下，联合国开发计划署与中国财政

部财政科学研究所合作并发起了气候公共支出与

制度评估计划（CPEIR）。中国 CPEIR 的目的，是

帮助中国政府加强对气候公共支出模式的理解，

并最终确保中国的预算编制和实施流程能有效、

高效地优先考虑气候变化。

其他国家也已经发布了各自的气候公共支出

与制度评估计划，并采用联合国计划署特有的方

法进行编制。自 2011 年以来，已有 19 个气候公

共支出与制度评估计划或类似研究得以实行。

我们所进行的第一步是梳理中国应对气候变

化的相关政策、机构设置以及预算编制框架。第

一章与第二章评论了中国气候相关的法律、政策

与法规，涵盖范围从行政管理流程到经济政策中

与国家应对气候变化相关的各种政府措施。第三

章评论了气候公共财政的机构及其职能。第四章

解释说明了国家的预算框架以及“二上”与“二下”

的预算编制方法，即各部门自下而上的预算编制，

再经过财政部两个回合的审批程序。同时，这部

分说明并呈现了三种预算项目分类：收入分类、

支出功能性分类以及支出经济性分类。

我们所进行的第二步是梳理了中国中央本

级与地方政府在节能环保相关政策与计划的直接

内容摘要

1. 来源：皮尤慈善信托基金会. 2014年 .《谁赢得了清洁能源竞赛？2013年》。链接：http://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/reports/2014/04/03/whos-winning-the-clean-energy-race-20132. 来源： http://www.bp.com/en/global/corporate/about-bp/energy-economics/statistical-review-of-world-energy/review-by-energy-type/renewable-energy/wind-energy.html ( 风 能 ); http://www.bp.com/en/global/corporate/about-bp/energy-economics/statistical-review-of-world-energy/review-by-energy-type/renewable-energy/solar-energy.html （太阳能）

3. 在本文中，作者按照美元兑人民的汇率 1:6.1 将人民币折合成美元。

4. 来源： 张承惠、谢孟哲、陈宁、马汉理 , 2015 年 3 月 , 绿化中国金融体系综述报告。

2

“财政支出”（第五章）。报告显示，在 2006 到

2012 年间，政府支出了超过 4000 亿元人民币（约

合 660 亿美元）制定一系列的政策与措施，以推

进节能减排。然而，国家对该类项目的公共财政

支出的总额整体呈下行趋势。具体来说，在 2010

年该类财政支出占国家财政支出总额的 2.7%，

在 2013 年下跌至 1.3%，而在 2014 年小幅上涨至

1.4%。此外，报告还显示出地方政府的该类支出

占支配地位，即地方与中央的支出比为 6.25:1。

例如，在 2014 年，中央本级此类支出的预算数为

300 亿元人民币（约合 49 亿美元），而地方此类

支出的预算数高达 1820 亿元人民币（约合 298 亿

美元）。

然而，这些“直接”预算支出似乎是低估数

据。就此，我们进行了第三步，也就是梳理与“气

候相关”的其他 800 项中央政府预算，将这些项

目按照与气候的相关程度进行划分，即：高度相关、

中度相关、低度相关或不相关（注：该方法论由

联合国开发计划署提出，在第四章予以详细说明）。

基于该划分方法，经过研究预估出 2013-2014 年

与气候相关的支出占中央政府支出的比例。

报告发现，2014 年中央政府总计支出 1380

亿元人民币（约合 230 亿美元）在与适应或缓解

气候变化高 / 中度相关的项目上，即占中央政府

预算的 6.9%（不含国债还本付息支出）。2013

年的数据与此非常接近，约占中央政府预算的

7.6%。

第四步是梳理其他国家类似评论的经验并提

出政策建议（第六章和第七章）。政策建议包括：

建立国家气候变化公共财政支出与制度报告；强

化财政管理；完善制定相关的气候政策及制度；

加强各部位、部门、机构之间的协调与合作。令

人鼓舞的是，基于财政部财政科学研究所、财政

部以及国家发展改革委员会应对气候变化司先前

的研究合作，“应对气候变化管理事务”作为一

个新的科目已经引入 2015 年政府收支分类体系

中，《2015 年政府收支分类科目》中增加了“应

对气候变化管理事务”项级科目，它是在“一般

公共服务支出”类中的“发展与改革事务”款级

支出科目下。

最后，该报告也提出了许多注意事项以及需

要进一步分析的领域，具体包括：

1. 由于资料可获得性方面的原因，该报告只

侧重于中央层次的应对气候变化支出。但显然，

中国政府气候支出的大部分是由地方政府进行的。

采用类似的“气候相关”的方法对地方政府支出

进行分类，有助于获取更为全面的中国气候财政

支出统计情况。

2. 该报告梳理了“气候友好型活动”相关的

中央本级支出。然而，许多政府预算支出对气候

变化有负面影响，例如：被称之为“负支出”的

化石燃料补贴。此外，许多政府征收或免征收入

项目（例如：通过税收优惠政策），以此奖励并

促进有利于气候的相关行为。因此，报告也应该

梳理负支出与税式支出，以期提供更为全面的中

国气候财政支出统计情况。

3. 该报告对相关支出进行了梳理，但却很少

提及气候变化政策与计划相关支出的效果或效率，

包括如何较好地利用或转化私人投资以利改善气

候。为此，对于中国政府来说，重要的是如何理

解应气候变化支出的每一分钱的价值。不过，该

报告为选择可以进行成本效益分析的中央与地方

政府预算科目短名单提供了基础，提出了基于评

估来精简的列表，如那些与气候高度相关且大规

模的预算项目。

未来，财政部财政科学研究所和联合国开发

计划署计划对上述领域做进一步的深入分析，以

促进中国政府能够准确评估并追踪其公共财政资

源，并尽可能使目前及未来的财政支出更为有效

果和高效率。这一点很重要，尤其是中国在仍未

达到温室气体排放量峰值而要努力实现可持续发

展之时。

3

一、气候公共财政统计的必要性

（一）气候问题对中国发展的重要性与紧迫性

1. 气候问题日益成为严峻的国际问题

气候变化已是不争的科学事实，越来越多的

科学证据表明气候变化对自然生态和人类社会系

统影响显著，应对气候变化是人类共同面临的巨

大挑战。应对气候变化，不仅需要采取减缓措施

以控制气候变化的长期变暖趋势，还要采取积极

主动的适应行动减轻气候变化造成的危害，充分

利用气候变化带来的有利因素。

国际社会越来越认识到气候变化的重要性和

紧迫性，在“巴厘路线图”中明确提出“适应、

减缓、资金、技术”是应对气候变化的四个轮子，

建立“坎昆适应框架”，成立“绿色气候资金”；

发达国家也纷纷制定本国的适应战略和行动计划，

增加财政投入（如纽约为适应气候变化投入 200

亿美元），保障国家安全，保持发达国家的经济、

军事优势和技术领先地位，扩大对国际事务的影

响力；发展中国家在国际资金的资助下也制定了

“国家适应行动计划”（NAPA），以应对日趋严

峻的气候变化影响。

2. 中国作为最大的发展中国家，正处于工业化

和城镇化快速发展阶段，发展和减贫压力大，

能耗和排放高，环境和气候形势非常严峻

中国既是能源消费大国与温室气体排放大国，

也是受全球气候变化影响最大的国家。一方面，

作为发展中国家，中国的人均二氧化碳排放量远

低于发达国家，人均累积排放量更低，在排放总

量中，有很大一部分属于发展性排放，以及跨国

公司在我国的转移性排放。另一方面，目前我国

虽无需承担强制性的减排责任，但节约能源资源、

减少温室气体排放、保护环境也是中国实现中国

梦、建设“美丽中国”的必然要求。中国作为最

大的发展中国家，由于自然资源禀赋的制约，对

气候变化极其敏感和脆弱；同时，中国目前正处

于工业化和城镇化快速发展阶段，发展和减贫压

力大，经济快速发展阶段风险防御体系的不完备、

发展规划的不合理，都会增大中国自然生态系统

和社会经济系统的脆弱性，能耗和排放高，环境

和气候形势不容乐观，这也给中国社会经济发展

带来严峻挑战。

3. 中国经济社会的长期可持续发展，也客观要

求政府将气候问题作为宏观调控的重要目标

随着我国政府对气候变化问题的认识和重视

程度不断提高，气候问题日益成为政府宏观调控

的重要目标，积极应对气候变化和推进绿色低碳

发展作为重大政策导向已纳入我国经济社会发展

总体规划。

中央政治局先后于 2008 年 6 月和 2010 年 2

月再次组织以应对气候变化为主题的集体学习，

提出把应对气候变化作为我国经济社会发展的重

大战略和加快经济发展方式转变以及经济结构调

整的重大机遇。2009 年 8 月，十一届全国人大省

会第十次会议第一次以决议形式，通过了《全国

人大省会关于积极应对气候变化的决议》，明确

报告：一中国气候公共财政统计体系方案报告

4

提出要把积极应对气候变化作为实现可持续发展

战略的长期任务纳入国民经济和社会发展规划，

明确目标、任务和要求。随后，国务院常务会议

明确了我国到 2020 年控制温室气体排放行动目

标，即单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年

下降 40% － 45%、非化石能源占一次能源消费的

比重达到 15% 左右、森林面积和蓄积量分别增加

4000 万公顷、13 亿立方米。2011 年 3 月通过的

“十二五”规划《纲要》，把“积极应对全球气

候变化”作为重要内容，单独成章，确定了“十二五”

期间碳强度下降 17%、非化石能源占一次能源的

比重达到 11.4%、森林蓄积量增加 6 亿立方米等

约束性指标，明确了合理控制能源消费总量、提

高资源产出率等要求。

（二）财政支持在应对气候变化中的重要作用

1. 气候的外部性要求财政支持

一般认为，气候变化是指世界范围内温度的

上升和风暴活动的增加等，是气候平均状态统计

学意义上的巨大改变或者持续较长一段时间的气

候变动趋势。尽管引起气候变化的原因可能是自

然内部的因素，也可能是外界强迫或者人为造成

的，但现有的一些科学研究表明，气候类型的长

期改变是由人类排放的二氧化碳等温室气体引起

的。《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC) 第 1

款中，就将“气候变化”定义为 :“经过相当一

段时间的观察，在自然气候变化之外由人类活动

直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候改

变”。

气候变化是国际社会普遍关心的重大全球性

问题。气候变化既是环境问题，也是发展问题。

由于环境具有非排他性和有限的非竞争性，因而

环境资源属于公共产品。公共产品是指具有消费

或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。

非排他性是指某些人对这一产品的利用，不会排

斥另一些人对它的利用；非竞争性是指消费者的

增加不会引起生产成本的增加，即多一个人享受

产品的边际成本为零。公共产品一般由政府或社

会团体提供。公共产品的非排他性和非竞争性，

要求公共产品：生产必须有公共支出予以保证；

经营管理必须由非盈利组织承担。气候变化作为

全球性普遍关注的重要环境问题，也应属于全球

性公共产品范畴。显然，对于像气候变化这样的

全球问题必须而且只能通过一种全球性的解决方

案才能得到最终解决。例如，为减少温室气体的

排放所达成的《京都议定书》等国际协议就表明

国际社会为解决全球气候问题的坚定决心。

除公共产品属性之外，气候变化具有明显的

外部性特征。外部性的存在导致私人边际成本和

社会边际成本之间或私人边际效益与社会边际效

益之间的非一致性。不一致性导致价格信号的扭

曲，从而使市场提供的产品或服务的数量难以达

到帕累托最优状态。外部性有正外部性和负外部

性之分。正外部性是指一种经济行为给外部造成

的积极影响，使他人减少成本，增加收益；负外

部性是指一种经济行为给外部造成消极影响，导

致他人成本增加，收益减少。气候变化问题的外

部性也表现在两个方面，气候变化的负外部性和

应对气候变化的正外部性。正的外部性和负的外

部性都会影响资源配置的效率，外部性将可能导

致市场失灵。

2. 财政的公共性决定了支持气候的必要性

世界银行在其 1997 年的世界发展报告中将每

一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任，

大体上反映了现代政府所行使的职能，这就是：

· 确定法律基础；

· 保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏

观经济的稳定；

· 投资于基本的社会服务和社会基础设施；

· 保护弱势群体；

· 保护环境。

气候是人类赖以生存的重要环境内容之一，

应对气候变化则是政府履行环境保护职责的组成

部分。由于气候变化所具有的全球性公共产品属

性及其显著的外部性特点，导致普遍存在市场失

灵现象，这就决定了政府必须介入，承担起应对

气候变化的职能。从全球应对气候变化的实践也

可以看到，政府是推动应对气候变化的领导者和

组织者。

3. 财政的职能作用：直接支持气候重要的关键

领域；政策调节；运用 PPP 方式，引导全社会

资金和力量

（1）财政政策是应对气候变化的重要政策工具。

财政政策作为国家实行宏观经济调控的重要

政策手段之一，对于完善市场机制，促进社会经

济的综合、协调发展有着重要影响。特别是在应

对气候变化领域，由于气候变化和应对气候变化

具有公共产品属性，其外部性造成的市场失灵必

5

须依赖政策手段加以解决，实施财政政策加以引

导的必要性更加显著。因此，虽然应对气候变化

的经济政策包括产业政策、财政政策、信贷政策

和投资政策等多种政策工具，但财政政策由于具

有引导性、可操作性强、手段灵活多样等特点，

一直是各国政府促进应对气候变化的重大政策工

具。同时，通过财政政策与金融、产业等政策协

调与配合，对于应对和适应气候变化，具有重要

的意义。

（2）财政政策是应对气候变化的物质保障。

应对气候变化需要有大量的资金投入，政府

的财政投入是应对气候变化的主要资金来源。具

体来看，税收是国家财政收入的主要来源，是国

家提供公共产品、履行公共职能的重要保证。税

收的性质和特点，以及我国环保领域所面临的资

金短缺的严峻现实，决定了税收在促进绿色增长

中除了具有激励约束功能外，还具有筹集环保资

金的功能。通过开征碳税，完善环境资源税、环

境消费税，进一步扩大环保税基，可以为气候变

化提供稳定而充足的资金来源。同时，公共财政

对气候变化的投入，有利于拉动企业和社会的资

金投入，为开展应对气候变化的各项工作提供了

坚实的保障。因而，财政政策是政府应对和适应

气候变化活动提供物质保障，有必要通过优化财

政支出结构，增加财政预算用于应对气候变化的

支出，逐步建立起稳定投入机制。

（3）财政政策对应对气候变化具有重要的引导

作用。

财政政策在应对气候变化中的引导作用，主

要体现在对节能、能源替代与发展新能源等方面

的激励功能和约束功能。财政政策在应对气候变

化上的激励作用体现在三个方面。一是鼓励正外

部性，即政府对经济主体有利于资源节约和环境

保护的正外部性给予其相应的税收减免或财政补

贴，把外部效益转化为经济主体的内部效益；二

是通过财政补贴、加速折旧、投资抵免等税收支

出政策，如对节能电子产品的补贴，加大对环保

产业和节能等方面的支持，发挥财政资金引导、

鼓励和吸引社会资本投入，形成稳定环保资金投

入渠道；三是通过财政投资、税收优惠等措施，

鼓励节能技术、环保新技术的开发和推广。

约束功能主要体现在对资源浪费、高耗能产

业等的限制和惩罚方面，把产生的负外部性内部

化，以提高资源、能源的有效利用，实现经济与

环境的可持续发展，减缓温室气体排放的压力。

在现行税制下，针对环境保护、温室气体排放的

税费手段、优惠措施对环境保护和应对气候变化

具有积极的引导作用。与之有关的税费主要包括

增值税、资源税、消费税等，虽并非真正意义上

的环境税，但对资源利用、环境保护行为均起到

了积极的引导作用和激励作用。在新一轮税制改

革中，如消费税改革，也逐步加强了税收对环境

保护和资源利用的引导作用，在体现筹集资金功

能的同时，加强环境保护和资源节约的引导功能

也在逐步加强。

（三）气候公共财政统计对中国的意义

1. 有利于从宏观上搞清楚气候财政的支出状况

中国目前尚无气候公共财政方面完整的统计，

创新性地开展这一研究工作有利于帮助政府和社

会从宏观上把握气候财政的总体支出状况。

2. 有利于中国和国外气候财政支出的比较分

析，也便于国际交流

全面了解中国气候公共财政统计数据，还有

利于中国与其他国家相关气候财政支出情况进行

对比分析，同时促进国际交流与合作。

3. 有利于进一步推进中国气候财政的预算改革

和完善，加强政府财政对气候问题的支持

在进行气候公共财政支出统计分析的过程中，

有利于推进中国相关预算制度的改革和完善，相

关部门形成共识与全力，以加强政府对气候问题

的关注与支持。

4．有利于支持应对气候变化决策

资金问题始终是应对气候变化的核心问题，

推进中国气候公共财政统计工作还有利于气候问

题宏观决策的科学化。

二、中国应对气候变化的现有政策分析

（一）总体政策评价

中国政府高度重视气候变化问题，“十一五”

以来在控制温室气候排放方面也出台、完善了各

类法律法规及政策措施。2006 年中国就提出了

2010 年单位国内生产总值能耗比 2005 年下降 20%

左右的约束性指标，2007 年成为发展中国家中

第一个制定并实施了应对气候变化国家方案的国

家。2009 年确定了到 2020 年单位国内生产总值

温室气体排放比 2005 年下降 40％－ 45％的行动

6

目标。2011 年制定实施的“十二五”规划纲要将

单位 GDP 能源消耗降低 16%、单位 GDP 二氧化碳

排放降低 17%、非化石能源占一次能源消费比重

达到 11.4% 作为约束性指标，进一步明确了未来

五年（2011 － 2015）中国应对气候变化的目标任

务和政策导向。

1. 法律法规方面

（1）完善相关法律法规

“十一五”以来，我国相继制定或修订了《可

再生能源法》、《循环经济促进法》、《节约能

源法》、《清洁生产促进法》、《水土保持法》、

《海岛保护法》等相关法律，颁布《民用建筑节

能条例》、《公共机构节能条例》、《抗旱条例》，

出台《固定资产投资节能评估和审查暂行办法》、

《高耗能特种设备节能监督管理办法》、《中央

企业节能减排监督管理暂行办法》等规章。同时，

开展了应对气候变化立法的前期研究工作。

（2）制定并实施《中国应对气候变化国家方案》

2007 年，我国制定颁布了《中国应对气候变

化国家方案》，明确了应对气候变化的指导思想、

主要领域和重点任务。根据方案要求，全国 31 个

省（自治区、直辖市）均已编制完成了地方应对

气候变化方案，并已全面进入组织落实阶段，应

对气候变化工作已逐步纳入到各地经济社会发展

的总体布局，提上了地方各级政府重要议事日程。

相关部门相继出台了海洋、气象、环保等领域的

相关行动计划和工作方案。

2. 行政政策方面

（1）出台一系列重大政策性文件

“十一五”以来，我国政府相继发布了《可

再生能源中长期发展规划》、《核电中长期发展

规划》、《可再生能源发展“十一五”规划》、《关

于加强节能工作的决定》、《关于加快发展循环

经济的若干意见》等重要文件。2007 年发布的

《“十一五”节能减排综合性工作方案》明确了

节能减排的具体目标、重点领域及政策措施，对

“十一五”时期开展节能减排工作发挥了重要作用。

为落实“十二五”时期中国应对气候变化目标任

务，推动绿色低碳发展，国务院印发了《“十二五”

控制温室气体排放工作方案》、《“十二五”节

能减排综合性工作方案》等一系列重要政策文件，

加强对应对气候变化工作的规划指导。

（2）建立相关工作机制

“十一五”以来，我国建立并完善了由国家

应对气候变化领导小组统一领导、国家发展和改

革委员会归口管理、各有关部门分工负责、各地

方各行业广泛参与的应对气候变化管理体制和工

作机制，负责组织开展应对气候变化工作。

2007 年我国成立了国家应对气候变化领导小

组，国务院总理任组长，相关 20 个部门的部长为

成员。国家发展和改革委员会承担领导小组的具

体工作，并于 2008 年设置了应对气候变化司，负

责统筹协调和归口管理应对气候变化工作。2010

年，在国家应对气候变化领导小组框架内设立协

调联络办公室，加强了部门间协调配合；调整充

实国家气候变化专家委员会，提高了应对气候变

化决策的科学性。各省（自治区、直辖市）都建

立了应对气候变化工作领导小组和专门工作机构，

一些副省级城市和地级市也建立了应对气候变化

相关工作机构。国务院有关部门相继成立了国家

应对气候变化战略研究和国际合作中心、应对气

候变化研究中心等工作支持机构，一些高等院校、

科研院所也成立了气候变化研究机构。

3. 经济政策方面

“十一五”规划中明确提出了单位国内生产

总值能耗降低 20% 左右，主要污染物排放总量减

少 10% 的约束性指标。2007 年国务院又发布了

《节能减排综合性工作方案》。“十二五”规划

将单位 GDP 能源消耗降低 16%、单位 GDP 二氧化

碳排放降低 17%、非化石能源占一次能源消费比

重达到 11.4% 作为约束性指标，国务院相继印发

了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》、

《“十二五”节能减排综合性工作方案》等一系

列重要的政策文件。上述这些政策文件中，都强

调了经济政策及相关工具手段的应用与完善。除

了包括下文将重点介绍的多种财政和税收政策外，

还包括价格政策、产业政策、金融政策等多种经

济政策。

价格政策方面：“十一五”以来政府大力推

进煤炭价格成本构成机制和成品油、天然气价格

改革，包括2008年实施了成品油价格和税费改革；

完善了电力峰谷分时电价办法，降低小火电价格，

实施有利于烟气脱硫的电价政策；鼓励可再生能

源发电以及利用余热余压、煤矸石和城市垃圾发

电，实行相应的电价政策；合理调整各类用水价格，

加快推行阶梯式水价、超计划超定额用水加价制

度，对国家产业政策明确的限制类、淘汰类高耗

7

水企业实施惩罚性水价，制定支持再生水、海水

淡化水、微咸水、矿井水、雨水开发利用的价格

政策，加大水资源费征收力度；按照补偿治理成

本原则，提高排污单位排污费征收标准，同时加

强排污费征收管理，杜绝“协议收费”和“定额

收费”；全面开征城市污水处理费并提高收费标准；

以及提高垃圾处理收费标准，改进征收方式等等。

产业政策方面：一是控制高耗能、高污染行

业过快增长，包括严格控制新建高耗能、高污染

项目，严格执行项目开工建设“六项必要条件”，

实行新开工项目报告和公开制度，建立高耗能、

高污染行业新上项目与地方节能减排指标完成进

度挂钩、与淘汰落后产能相结合的机制，落实限

制高耗能、高污染产品出口的各项政策等等；二

是加快淘汰落后生产能力，包括加大淘汰电力、

钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、煤炭、

平板玻璃等行业落后产能的力度，制订淘汰落后

产能分地区、分年度的具体工作方案，每年向社

会公告淘汰落后产能的企业名单和各地执行情况，

以及建立落后产能退出机制，并相应安排财政资

金予以支持。

金融政策方面：主要包括绿色信贷和绿色保

险政策。前者指鼓励和引导金融机构加大对循环

经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷

支持，优先为符合条件的节能减排项目、循环经

济项目提供直接融资服务。同时，在国际金融组

织和外国政府优惠贷款安排中进一步突出对节能

减排项目的支持。绿色保险政策指建立环境污染

责任保险制度，但目前在保险范围和规模上仍十

分有限。

（二）财政投入政策

1．直接应对气候变化方面

（1）大气污染防治专项资金

为贯彻落实《国务院关于印发大气污染防治

行动计划的通知》，2013 年，中央财政整合有关

专项设立大气污染防治专项资金，使有限的资金

更好地用在刀刃上。2013 年中央财政安排 50 亿

元资金，全部用于京津冀及周边地区（具体包括

京津冀蒙晋鲁六个省份）大气污染治理工作，重

点向治理任务重的河北省倾斜。该项资金以“以

奖代补”的方式，按上述地区预期污染物减排量、

污染治理投入、PM2.5 浓度下降比例三项因素分

配。本年度结束后，中央财政将对上述地区大气

污染防治工作成效进行考核，根据实际考核结果

再进行奖励资金清算，突出绩效导向作用。

2014 年中央财政安排大气污染防治专项资金

100 亿元。为推动地方加大大气污染防治工作力

度，加快工作进度，早日实现“蓝天白云”梦想，

报经国务院领导批准，财政部于 2014 年 5 月 16

日下拨专项资金 80 亿元，支持京津冀及周边、长

三角、珠三角地区开展大气污染防治，其中京津

冀是重点。余下 20 亿元将于下半年择机下拨，主

要用于京津冀及周边地区。

按照国务院减少审批的改革要求，保证大气

污染防治责权利对等，专项资金不按项目安排，

采取切块的方式下达。同时，财政部将采取要求

地方将资金分配使用情况报财政部和环境保护部

备案的方式，督促地方将资金重点用于大气污染

治理重大项目和重点工程，确保资金使用效益。

2．调整产业结构方面

（1）淘汰落后产能中央财政奖励。

2007 年 12 月 11 日，财政部发布《淘汰落后

产能中央财政奖励资金管理暂行办法》（财建〔

2007〕873 号），采取专项转移支付方式对经济

欠发达地区电力、炼铁、炼钢、电解铝、铁合金、

电石、焦炭、水泥、玻璃、造纸、酒精、味精、

柠檬酸等 13 个行业淘汰落后产能给予奖励。淘汰

落后产能实行地方政府负责制，财政部会同有关

部门根据淘汰落后产能规模确定奖励金额，由地

方根据实际情况安排使用，重点解决职工安置等

突出矛盾。

（2）工业企业能源管理中心建设示范项目财政

补助资金。

2009 年 10 月 14 日，财政部发布《工业企业

能源管理中心建设示范项目财政补助资金管理暂

行办法》（财建 [2009]647 号），在钢铁、有色、

化工、建材等重点用能行业开展能源管理中心建

设示范工作，对于工业企业能源管理中心给予补

助。

3．节能提高能效方面

（1）节能技术改造财政奖励。

2007 年 8 月 10 日，财政部、国家发展改革

委印发《节能技术改造财政奖励资金管理暂行办

法》（财建〔2007〕371 号），规定在 2010 年 12

月 31 日前，采取“以奖代补”方式对十大重点节

8

十大节能工程 政策描述

余热余压利用工程在钢铁、建材、化工等高耗能行业，改造和建设纯低温余热发电、压差发电、

副产可燃气体和低热值气体回收利用等余热余压余能利用装置和设备

节约和替代石油工程在电力、石油石化、建材、化工、交通运输等行业，实施节约和替代石油改造；

发展煤炭液化石油产品、醇醚燃料代油以及生物质柴油

燃煤工业锅炉（窑炉）

改造工程

更新改造低效工业锅炉，建设区域锅炉专用煤集中配送加工中心；淘汰落

后工业窑炉，对现有工业窑炉进行综合节能改造

电机系统节能工程更新改造低效电动机，对大中型变工况电机系统进行调速改造，对电机系

统被拖动设备进行节能改造

能量系统优化工程 对炼油、乙烯、合成氨、钢铁企业进行系统节能改造

区域热电联产工程建设采暖供热为主热电联产和工业热电联产，分布式热电联产和热电冷联

供，以及低热值燃料和秸秆等综合利用示范热电厂

建筑节能工程

新建建筑全面严格执行 50% 节能标准，四个直辖市和北方严寒、寒冷地区

实施新建建筑节能 65% 的标准，并实行全过程严格监管。建设低能耗、超

低能耗建筑以及可再生能源与建筑一体化示范工程，对现有居住建筑和公

共建筑进行城市级示范改造，推进新型墙体材料和节能建材产业化。

绿色照明工程以提高产品质量、降低生产成本、增强自主创新能力为主的节能灯生产线

技术改造，高效照明产品推广应用

政府机构节能工程既有建筑节能改造和综合电效改造，新建建筑节能评审和全过程监控，推

行节能产品政府采购

节能监测和技术服务体

系建设工程

省级节能监测（监察）中心节能监测仪器和设备更新改造，组织重点耗能

企业能源审计等

表 2-1 十大重点节能工程

能工程（见下表）给予适当支持和奖励，并对奖

励对象和方式、奖励条件、奖励标准进行明确，

奖励金额按项目技术改造完成后实际取得的节能

量和规定的标准确定。同时，要明确企业的节能

主体地位，落实责任，加强考核和监督。

（2）合同能源管理财政奖励。

根据 2010 年 4 月的《关于加快推进合同能

源管理促进节能服务产业发展的意见》，2010

年 6 月财政部与国家发展改革委联合印发了《合

同能源管理财政奖励资金管理暂行办法》（财

建 [2010]249 号），2010 年安排中央财政资金

12.4 亿元，对采用合同能源管理方式为企业实施

节能改造的节能服务公司给予支持。《办法》规

定，财政奖励资金用于支持采用合同能源管理方

式实施的工业、建筑、交通等领域以及公共机构

节能改造项目。项目须符合的条件包括：节能服

务公司投资 70% 以上，并在合同中约定节能效益

分享方式；单个项目年节能量（指节能能力）在

10000 吨标准煤以下、100 吨标准煤以上（含），

其中工业项目年节能量在500吨标准煤以上（含）；

用能计量装置齐备，具备完善的能源统计和管理

制度，节能量可计量、可监测、可核查。支持方

式是财政对合同能源管理项目按年节能量和规定

标准给予一次性奖励。奖励资金由中央财政和省

级财政共同负担，其中：中央财政奖励标准为

240 元 / 吨标准煤，省级财政奖励标准不低于 60

元 / 吨标准煤。有条件的地方，可视情况适当提

高奖励标准。

（3）“节能产品惠民工程”财政补贴。

2009 年 5 月 18 日，财政部、国家发展改革

委发布《关于开展“节能产品惠民工程”的通知》（财

建〔2009〕213 号），决定安排专项资金，采取

9

财政补贴方式，支持高效节能产品的推广使用。

根据财政部制定的《高效节能产品推广财政补助

资金管理暂行办法》，财政补助的高效节能产品

必须符合一定条件，主要指能效等级 1 级或 2 级

以上的空调、冰箱、平板电视、洗衣机、电机等

10 大类高效节能产品，包括已经实施的高效照明

产品、节能与新能源汽车。2013 年 6 月，节能家

电补贴推广政策到期后停止执行。

（4）汽车家电“以旧换新”财政补贴。

2009 年 5 月 19 日，国务院常务会议研究部

署鼓励汽车、家电“以旧换新”政策措施，决定

在现有老旧汽车报废更新补贴政策基础上，扩大

补贴范围，加大补贴力度；在北京、上海、天津、

江苏、浙江、山东、广东和福州、长沙，开展电视机、

电冰箱、洗衣机、空调、电脑等５类家电产品“以

旧换新”试点；中央财政将老旧汽车报废更新补

贴资金从 10 亿元增加到 50 亿元，同时安排 20 亿

元资金用于家电“以旧换新”补贴。

（5）高效照明产品推广财政补贴。

2007 年 12 月 28 日，财政部、国家发展改革

委发布《关于印发高效照明产品推广财政补贴资

金管理暂行办法的通知》（财建〔2007〕1027号），

由中央财政设立专项资金，支持高效照明产品的

推广使用。财政补贴的高效照明产品主要是普通

照明用自镇流荧光灯、三基色双端直管荧光灯（T8、

T5型）和金属卤化物灯、高压钠灯等电光源产品，

半导体（LED）照明产品，以及必要的配套镇流器。

在补助标准上，大宗用户每只高效照明产品，中

央财政按中标协议供货价格的 30% 给予补贴；城

乡居民用户每只高效照明产品，中央财政按中标

协议供货价格的 50% 给予补贴。

（6）节能与新能源汽车示范推广财政补贴。

2009 年 1月 23 日，财政部、科技部发布《关

于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通

知》（财建〔2009〕6号），决定在北京、上海、

重庆、长春、大连、杭州、济南、武汉、深圳、合肥、

长沙、昆明、南昌等 13 个城市开展节能与新能源

汽车示范推广试点工作，以财政政策鼓励在公交、

出租、公务、环卫和邮政等公共服务领域率先推

广使用节能与新能源汽车，对推广使用单位购买

节能与新能源汽车给予补助。其中，中央财政重

点对购置节能与新能源汽车给予补助，地方财政

重点对相关配套设施建设及维护保养给予补助。

（7）公共建筑节能专项资金。

2007 年 10 月 24 日，财政部发布《国家机关

办公建筑和大型公共建筑节能专项资金管理暂行

办法》（财建 [2007]558 号），专项资金使用范

围：建立建筑节能监管体系支出，包括搭建建筑

能耗监测平台、进行建筑能耗统计、建筑能源审

计和建筑能效公示等补助支出，其中，搭建建筑

能耗监测平台补助支出，包括安装分项计量装置、

数据联网等补助支出；建筑节能改造贴息支出；

财政部批准的国家机关办公建筑和大型公共建筑

节能相关的其它支出。

（8）既有居住建筑供热计量及节能改造财政奖

励。

2007 年 12 月 20 日，财政部发布《北方采暖

区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管

理暂行办法》（财建 [2007]957 号），国家财政

将安排资金专项用于对北方采暖地区开展既有居

住建筑供热计量及节能改造工作进行奖励。2008

年 5月21日，住房和城乡建设部、财政部发布《关

于推进北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节

能改造工作的实施意见》（建科〔2008〕95 号），

旨在进一步推进北方采暖区既有居住建筑供热计

量及节能改造工作，发挥财政资金使用效益。

（9）可再生能源建筑应用专项资金。

2006 年 9 月 4 日，财政部、建设部发布《可

再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》（财

建〔2006〕460号），专项资金支持的重点领域有：

与建筑一体化的太阳能供应生活热水、供热制冷、

光电转换、照明；利用土壤源热泵和 , 浅层地下

水源热泵技术供热制冷；地表水丰富地区利用淡

水源热泵技术供热制冷；沿海地区利用海水源热

泵技术供热制冷；利用污水源热泵技术供热制冷；

其他经批准的支持领域等。

（10）太阳能光电建筑财政补助。

2009 年 3 月 23 日，财政部、住房和城乡建

设部发布《关于加快推进太阳能光电建筑应用的

实施意见》（财建[2009]128号），也被称之为“太

阳能屋顶计划”，意见注重发挥财政资金政策杠

杆的引导作用，形成政府引导、市场推进的机制

和模式，加快光电商业化发展。同期，财政部发

布《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行

办法》（财建 [2009]129 号），补助资金的使用

范围为：城市光电建筑一体化应用，农村及偏远

地区建筑光电利用等给予定额补助；太阳能光电

10

产品建筑安装技术标准规程的编制；太阳能光电

建筑应用共性关键技术的集成与推广。同时，鼓

励地方出台与落实有关支持光电发展的扶持政策。

（11）建立废弃电器电子产品处理基金。

2009 年 2 月 25 日，国务院公布了《废弃电

器电子产品回收处理管理条例》（国务院令第

551 号），旨在规范废弃电器电子产品的回收处

理活动，促进资源综合利用和循环经济发展，保

护环境，保障人体健康。《条例》指出：国家建

立废弃电器电子产品处理基金，用于废弃电器电

子产品回收处理费用的补贴。废弃电器电子产品

处理基金应当纳入预算管理，其征收、使用、管

理的具体办法由国务院财政部门会同国务院环境

保护、资源综合利用、工业信息产业主管部门制订，

报国务院批准后施行。

（12）再制造产品 "以旧换再 "补贴

2013 年 8 月，国家发展改革委、财政部、工

业和信息化部、商务部、质检总局发布《关于印

发再制造产品“以旧换再”试点实施方案的通知》

（以下简称《通知》），正式启动再制造产品“以

旧换再”试点工作。“以旧换再”是指境内再制

造产品购买者交回旧件并以置换价购买再制造产

品的行为。对符合“以旧换再”推广条件的再制

造产品，中央财政按照其推广置换价格（再制造

产品价格与旧件回收价格的差价）的一定比例，

通过试点企业对“以旧换再”再制造产品购买者

给予一次性补贴，并设补贴上限。补贴种类由国

家发展改革委、财政部会同工业和信息化部、商

务部、质检总局确定，具体企业和产品型号采取

公开征集方式确定。

本工作先从少数试点企业及个别再制造产品

开展，并视实施情况逐步扩大试点范围。2013 年，

暂以汽车发动机、变速箱等再制造产品为对象。

该项工作力争通过建立严格的再制造质量保证体

系，规范再制造企业行为，提高社会对再制造产

品的认知度，鼓励消费者直接参与并推动再制造

产业化发展，培育健康良好的再制造市场。

4．优化能源结构方面

（1）可再生能源发展专项资金。

2006 年 5 月 30 号，财政部发布《可再生能

源发展专项资金管理办法》（财建〔2006〕237号），

作为可再生能源法的配套办法。根据规定，发展

专项资金用于资助以下活动：可再生能源开发利

用的科学技术研究、标准制定和示范工程；农村、

牧区生活用能的可再生能源利用项目；偏远地区

和海岛可再生能源独立电力系统建设；可再生能

源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；促进

可再生能源开发利用设备的本地化生产。

（2）生物能源财税扶持政策。

2006年 9月 30日，财政部、国家发展改革委、

农业部、国家税务总局、国家林业局联合印发《关

于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施

意见》，提出对生物能源与生物化工产业实施财

税扶持政策。2007 年，财政部发布《生物能源和

生物化工非粮引导奖励资金管理暂行办法》（财

建〔2007〕282 号）和《生物能源和生物化工原

料基地补助资金管理暂行办法》（财建 [2007]435

号），对生物化工骨干企业给予弹性亏损补贴、

原料基地补助、示范补助等。

（3）风力发电设备产业化专项资金。

为加快我国风电装备制造业技术进步，促进

风电发展，中央财政安排专项资金支持风力发电

设备产业化，以大力支持风电规模化发展。在做

好风能资源评价和规划基础上，启动大型风电基

地开发建设，同时建立比较完善的风电产业体系。

2008 年 8 月 11 日，财政部发布《风力发电设备

产业化专项资金管理暂行办法》（财建 [2008]476

号）。申请产业化资金的风力发电设备制造企业

必须符合的条件包括：设备具有自主知识产权和

品牌，包括自主研发、联合开发或引进技术再创新，

必须拥有完全的技术文件：包括全套设计计算文

件、设计图纸、主要零部件的技术要求、工艺文

件、质量控制文件等；拥有核心技术或关键技术；

拥有中国商标行政管理机构核准注册的商标注册

证书。风电机组的单机容量在 1500 千瓦（含）以

上。风电机组通过北京鉴衡认证中心的产品认证。

风电机组配套的叶片、齿轮箱、发电机由中资或

中资控股企业制造，鼓励采用中资或中资控股企

业制造的变流器和轴承。同一企业申请支持采用

相同技术的不同型号产品，产品功率差在 500 千

瓦（含）以上。风电机组在国内完成生产、安装、

调试，无故障运行240小时以上，并通过业主验收。

（4）秸秆能源化利用补助资金。

为加快推进秸秆能源化利用，培育秸秆能源

产品应用市场，中央财政安排资金支持秸秆产业

化发展。2008 年 10 月 13 日，财政部发布《秸

秆能源化利用补助资金管理暂行办法》（财建

11

[2008]735 号）。支持对象为从事秸秆成型燃料、

秸秆气化、秸秆干馏等秸秆能源化生产的企业。

补助资金主要采取综合性补助方式，支持企业收

集秸秆、生产秸秆能源产品并向市场推广。申请

补助资金的企业应满足的条件包括：企业注册资

本金在 1000 万元以上；企业秸秆能源化利用符合

本地区秸秆综合利用规划；企业年消耗秸秆量在

1 万吨以上（含 1 万吨）；企业秸秆能源产品已

实现销售并拥有稳定的用户。

（5）“金太阳”示范工程。

为促进光伏发电产业技术进步和规模化发展，

培育战略性新兴产业，中央财政从可再生能源专

项资金中安排一定资金，支持光伏发电技术在各

类领域的示范应用及关键技术产业化，加快启动

国内光伏发电市场。2009 年 7 月 16 日，财政部

发布《关于实施金太阳示范工程的通知》（财建

〔2009〕397 号），其中制订了《金太阳示范工

程财政补助资金管理暂行办法》。财政补助资金

支持的项目必须符合以下条件：已纳入本地区金

太阳示范工程实施方案；单个项目装机容量不低

于 300kWp；建设周期原则上不超过 1 年，运行期

不少于 20 年；并网光伏发电项目的业主单位总

资产不少于 1 亿元，项目资本金不低于总投资的

30%。独立光伏发电项目的业主单位，具有保障项

目长期运行的能力。项目必须达到的技术要求包

括：光伏发电产品及系统集成具有先进性；采用

的光伏组件、控制器、逆变器、蓄电池等主要设

备必须通过国家批准认证机构的认证；并网项目

满足电网接入相关技术标准和要求；配置发电数

据计量设备，并正常运行。

（6）煤层气（瓦斯）开发利用补贴。

为了加快煤层气的开发利用，2007 年 4 月 20

日，财政部发布《关于煤层气（瓦斯）开发利用

补贴的实施意见》（财建 [2007]114 号），对从

事煤层气（含瓦斯）开采的企业给予财政补贴。

具体条件为：企业开采的煤层气出售或自用作民

用燃气、化工原料等；已安装可以准确计量煤层

气抽采、销售和自用的计量设备，并能准确提供

煤层气开发利用量；企业开采煤层气用于发电的

部分，不享受补贴政策，享受《国家发展改革委

印发关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作实施

意见的通知》（发改能源 [2007]721 号）规定的

相关政策。补贴标准为：中央财政按 0.2 元 / 立

方米煤层气（折纯）标准对煤层气开采企业进行

补贴，在此基础上，地方财政可根据当地煤层气

开发利用情况对煤层气开发利用给予适当补贴，

具体标准和补贴办法由地方财政部门自主确定。

（7）农村水电增效扩容改造财政投入

农村水电是重要的可再生能源和清洁能源，

并具有防洪灌溉、生态涵养、改善民生等多重功

能，是农村重要的基础设施。2011 年，财政部、

水利部在浙江、重庆、湖北、湖南、广西和陕西

等 6 个省（区、市），对 1995 年底以前建成的农

村水电站实施了增效扩容改造试点。截至 2012 年

底，中央财政投入12亿元，带动地方政府、企业、

金融机构等投入 25 亿元，用了不到两年的时间，

完成了 733 座农村水电站增效扩容改造，取得了

明显的经济效益和社会效益。试点工作达到了预

期目标，得到国务院领导的充分肯定。为贯彻国

务院领导批示精神，进一步扩大政策效果，财政部、

水利部决定从 2013 年起，全面实施农村水电增效

扩容改造。

全面实施增效扩容改造目标任务和计划是：

从 2013 年起，到 2015 年底前，中央财政投入约

80 亿元，带动地方政府、社会投资约 140 亿元，

完成 1995 年底前建成投产的 4000 多座老旧农村

水电站增效扩容改造，使装机容量从 680 万千瓦

增加到 810 多万千瓦，年发电量从 220 亿千瓦时

增加到 320 亿千瓦时。中央财政对 2013 年启动实

施的广东等 20 个省（区、市）和新疆生产建设兵

团已经预拨补助资金 17.9 亿元，力争开工 2600

个项目，投产 500 个项目。

5．推进污染减排方面

（1）重点工程

根据“十一五”规划纲要要求，“十一五”

期间由中央财政投入，实施了五项环境治理重点

工程和十大生态保护重点工程（见下表）。

12

环境治理工程 政策描述

重点流域水污染治理“三河三湖”、三峡库区、长江上游、黄河中上游、松花江、南水北调水

源及沿线的水污染治理工程。

燃煤电厂烟气脱硫 增加现有燃煤电厂脱硫能力，使 90% 的现有电厂达标排放。

医疗废物及危险废物处

置

建设医疗废物及危险废物集中处置设施，基本实现医疗废物及危险废物的

安全处置。

核与辐射安全工程 加快中低放射性废物处置场建设，解决高放射性废物永久处置问题。

铬渣污染治理 对堆存铬渣及受污染土壤进行综合治理，实现所有堆存铬渣无害化处置。

表 2-2 环境治理重点工程

十大工程 政策描述

天然林资源保护对工程区内 9418万公顷天然林和其他森林实行全面有效管护，在长江上游、

黄河上中游工程区造林 579 万公顷。

退耕还林还草 在长江、黄河流域水土流失以及北方风沙地区等继续实施退耕还林还草。

退牧还草在内蒙古东部、内蒙古甘肃宁夏西部、青藏高原东部、新疆北部四大片区

治理严重退化草地。

京津风沙源治理

退耕还林 34 万公顷，在宜林荒山荒沙地区造林 29 万公顷，人工造林 127

万公顷，飞播造林 145 万公顷，封沙育林育草 95 万公顷，草地治理 291 万

公顷。

防护林体系建设“三北”防护林体系四期工程，长江、珠江防护林和太行山绿化、平

原绿化及沿海防护林体系工程。推进三峡库区绿化带建设。

湿地保护与修复建设 222 个湿地保护区，其中国家级湿地保护区 49 个，通过对水资源的合

理调配和管理等措施恢复重要湿地。

青海三江源自然保护区

生态保护和建设

退牧还草 644 万公顷，退耕还林还草 0.65 万公顷，封山育林、沙漠化土地

防治、湿地保护、黑土滩治理 80 万公顷，鼠害治理 209 万公顷，水土流失

治理 5万公顷。

水土保持工程 新增水土流失治理面积 1900 万公顷。实施石羊河流域综合治理。

野生动植物保护及自然

保护区建设

建设和完善一批自然保护区，继续实施对极度濒危野生动植物物种的拯救

工程。

石漠化地区综合治理

通过植被保护、退耕还林、封山育林育草、种草养畜、合理开发利用水资源、

土地整治和水土保持、改变耕作制度、建设农村沼气、易地扶贫等措施，

加大石漠化地区治理力度。

表 2-3 十大生态保护重点工程

13

（2）支持环境监管体系建设

2007 － 2012 年，累计安排 95 亿元，在全国

支持建设了 350 个国家、省级地市级污染源监控

中心，配置环境监测、统计设备 18万多台（套），

对 1.5 万多家企业实施了污染源自动监控，实现

对水、大气环境以及企业排污口等全方位、多层

次监控，解决了长期以来环境保护主体不明、责

任不清的难题，基本建成环境监测体系。

（3）开展农村环境保护

2008－2012年，财政部和环保部先后与江苏、

辽宁、四川、河南等省份签署责任书，采取“以

奖促治”方式支持农村环境连片整治示范，共计

安排 135 亿元，支持了约 3.8 万个村庄开展农村

环境综合整治，受益人口近 8000 万。

6. 节能减排综合示范

2011 年财政部会同发改委选择北京、深圳等

8 个城市，通过整合财政政策，从产业低碳化、

交通清洁化、建筑绿色化等方面系统化、平台

化、整体化推进节能减排工作，以发挥政策合力。

2012 年，中央财政对示范城市累计预拨资金 40

亿元，各项工作稳步推进。

（三）税收政策

1. 主要相关税种

（1）资源税政策。

2006 年财政部、国家税务总局取消了对有色

金属矿产资源税减征的优惠政策，恢复全额征收

对铁矿石资源税暂按规定税额标准的征收调高了

岩金矿资源税税额标准统一了全国钒矿石资源税

的适用税额标准。2007 年 8 月 1 日起，大幅上调

我国铜矿石、铅锌矿石和钨矿石的资源税，这是

自年开征资源税以来，我国第一次对上述类矿石

的资源税进行大幅度调整。2007 年，财政部、国

家税务总局发布《关于调整焦煤资源税适用税额

标准的通知》（财税 [2007]15 号），将焦煤的资

源税适用税额标准确定为每吨 8 元。有效的对高

污染、高耗能以及资源性产品等“两高一资”企

业加以调控。自 2010 年 6 月 1 日起，我国在新疆

率先进行了资源税从价计征改革试点，原油、天

然气资源税的征收方法由从量定额计征改为从价

定率计征，税率为 5%。12010 年 12 月 1 日起，原

油天然气资源税改革试点推进到其他西部省（区）。

2011 年 11 月 1 日起，原油天然气资源税的从价

计征改革推广到全国范围，并取消了对外合作开

采海洋和陆上油气资源征收的矿区使用费，统一

改征资源税。

（2）车船税改革。

2007年 1 月 1 日起，我国开始实施新的《车

船税暂行条例》，代替了原车船税和车船使用牌

照税，提高了税额水平。2011 年我国通过了新的

《车船税法》，于 2012 年 1 月 1 日起实施。与原

来的《车船税暂行条例》相比，新法进行了重大

调整，对乘用车的计税依据由按数量征收改为按

排气量征收，并大幅提高了税额标准，普通乘用

车的税额由每辆每年 60-660 元提高到了每辆每年

60-5400 元。改革之后的车船税，充分体现了税

收对汽车消费和节能减排的政策导向。

（3）消费税政策。

2008 年 12 月国务院颁布了《关于实施成品

油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37

号），决定自 2009 年 1 月 1 日起实施了成品油价

格和税费改革，提高成品油消费税单位税额。根

据《关于提高成品油消费税税率的通知》（财税

[2008]167号），汽油消费税单位税额每升提高0.8

元，柴油消费税单位税额每升提高 0.7 元，其他

成品油单位税额相应提高。加上现行单位税额，

提高后的汽油、石脑油、溶剂油、润滑油消费税

单位税额为每升 1 元，柴油、燃料油、航空煤油

为每升 0.8 元。

乘用车消费税改革。2006 年我国对乘用车适

用的消费税政策进行了一次大的改革，对乘用车

的税率按排气量的不同进行了细分和调整，大幅

提高了大排量汽车的消费税税率。自 2008 年 9 月

1 日起再次对乘用车消费税率进行了调整，不仅

再次提高了大排量汽车的税率，还降低了小排量

汽车消费税税率，对乘用车按排气量大小分别适

用 1%、3%、5%、9%、12%、25%、40% 差别税率，

更好地体现了乘用车消费税对节能减排的调控导

向。

14

2．主要税收政策

（1）资源综合利用的增值税政策。

根据《关于资源综合利用及其他产品增值税

政策的通知》（财税 [2008]156 号）、《财政部、

国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值

税政策的补充的通知》（财税[2009]163号）、《财

政部、国家税务总局关于调整完善资源综合利用

产品及劳务增值税政策的通知》（财税 [2011]115

号）、《财政部、国家税务总局关于享受资源综

合利用增值税优惠政策的纳税人执行污染物排放

标准有关问题的通知》（财税 [2013]23 号），国

家进一步对资源综合利用的增值税政策进行了调

整和完善，明确了免税、即征即退、部分即征即

退的产品范围，并明确规定从2013年 4月 1日起，

纳税人享受资源综合利用产品及劳务增值税退税、

免税政策的，其污染物排放必须达到相应的污染

物排放标准。

政策类型 政策内容

免征增值税销售自产货物：再生水、以废旧轮胎为全部生产原料生产的胶粉、翻新轮胎、生产原料中掺兑废渣比例不低于 30% 的特定建材产品、以建（构）筑废物、煤矸石为原料生产的建筑砂石骨料；污水处理、垃圾处理、污泥处理劳务。

增值税即征即退

销售自产货物：以工业废气为原料生产的高纯度二氧化碳产品；以垃圾为燃料生产的电力或者热力；以煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩为原料生产的页岩油、以废旧沥青混凝土为原料生产的再生沥青混凝土；采用旋窑法工艺生产的水泥（包括水泥熟料）或者外购水泥熟料采用研磨工艺生产的水泥，水泥生产原料中掺兑废渣比例不低于 30%；利用工业生产过程中产生的余热、余压生产的电力或热力；以餐厨垃圾、畜禽粪便、稻壳、花生壳、玉米芯、油茶壳、棉籽壳、三剩物、次小薪材、含油污水、有机废水、污水处理后产生的污泥、油田采油过程中产生的油污泥（浮渣），包括利用上述资源发酵产生的沼气为原料生产的电力、热力、燃料；以污水处理后产生的污泥为原料生产的干化污泥、燃料；以废弃的动物油、植物油为原料生产的饲料级混合油；以回收的废矿物油为原料生产的润滑油基础油、汽油、柴油等工业油料；以油田采油过程中产生的油污泥（浮渣）为原料生产的乳化油调和剂及防水卷材辅料产品；以人发为原料生产的档发。

增值税即征即退 80%以三剩物、次小薪材和农作物秸秆等3类农林剩余物为原料生产的木（竹、秸秆）纤维板、木（竹、秸秆）刨花板，细木工板、活性炭、栲胶、水解酒精、炭棒；以沙柳为原料生产的箱板纸。

增值税即征即退 50%

销售自产货物：以退役军用发射药为原料生产的涂料硝化棉粉；对燃煤发电厂及各类工业企业产生的烟气、高硫天然气进行脱硫生产的副产品；以废弃酒糟和酿酒底锅水为原料生产的蒸汽、活性炭、白碳黑、乳酸、乳酸钙、沼气；以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力；利用风力生产的电力；部分新型墙体材料产品；以蔗渣为原料生产的蔗渣浆、蔗渣刨花板及各类纸制品；以粉煤灰、煤矸石为原料生产的氧化铝、活性硅酸钙；利用污泥生产的污泥微生物蛋白；以煤矸石为原料生产的瓷绝缘子、煅烧高岭土；以废旧电池、废感光材料、废彩色显影液、废催化剂、废灯泡（管）、电解废弃物、电镀废弃物、废线路板、树脂废弃物、烟尘灰、湿法泥、熔炼渣、河底淤泥、废旧电机、报废汽车为原料生产的金、银、钯、铑、铜、铅、汞、锡、铋、碲、铟、硒、铂族金属；以废塑料、废旧聚氯乙烯（PVC）制品、废橡胶制品及废铝塑复合纸包装材料为原料生产的汽油、柴油、废塑料（橡胶）油、石油焦、碳黑、再生纸浆、铝粉、汽车用改性再生专用料、摩托车用改性再生专用料、家电用改性再生专用料、管材用改性再生专用料、化纤用再生聚酯专用料（杂质含量低于 0.5㎎ /g、水份含量低于 1%）、瓶用再生聚对苯二甲酸乙二醇酯（PET）树脂（乙醛质量分数小于等于 1ug/g）及再生塑料制品；以废弃天然纤维、化学纤维及其制品为原料生产的纤维纱及织布、无纺布、毡、粘合剂及再生聚酯产品；以废旧石墨为原料生产的石墨异形件、石墨块、石墨粉和石墨增碳剂。

增值税先征后退煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气；销售自产的综合利用生物柴油（以废弃的动物油和植物油为原料生产的柴油）。

表 2-4 现行增值税资源综合利用方面的政策情况

15

（2）资源综合利用的所得税政策。

企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》

规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和

禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收

入，减按 90% 计入收入总额。原材料占生产产品

材料的比例不得低于《资源综合利用企业所得税

优惠目录》规定的标准。

（3）节能项目企业所得税优惠。

2008 年实施的新企业所得税法，对企业从事

符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，包

括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发

利用、节能减排技术改造、海水淡化等，自项目

取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一

年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减

半征收企业所得税。

（4）合同能源管理项目税收优惠。

为加快推行合同能源管理，促进节能服务产

业发展，2010 年 12 月颁布的《关于促进节能服

务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问

题的通知》（财税 [2010]110 号）规定，对符合

条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，取

得的营业税应税收入，暂免征收营业税；对符合

条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，可

享受上述节能项目的“三免三减半”政策；对符

合条件的节能服务公司，以及与其签订节能效益

分享型合同的用能企业，实施合同能源管理项目

有关资产的企业所得税税务处理按以下规定执行：

用能企业按照能源管理合同实际支付给节能服务

公司的合理支出，均可以在计算当期应纳税所得

额时扣除，不再区分服务费用和资产价款进行税

务处理；能源管理合同期满后，节能服务公司转

让给用能企业的因实施合同能源管理项目形成的

资产，按折旧或摊销期满的资产进行税务处理，

用能企业从节能服务公司接受有关资产的计税基

础也应按折旧或摊销期满的资产进行税务处理；

能源管理合同期满后，节能服务公司与用能企业

办理有关资产的权属转移时，用能企业已支付的

资产价款，不再另行计入节能服务公司的收入。

（5）节能技术设备进口的税收优惠政策。

根据《关于调整大型环保及资源综合利用设

备等重大技术装备进口税收政策的通知》规定，

自 2010 年 6 月 1 日起，对符合规定条件的国内企

业为生产国家支持发展的大型环保和资源综合利

用设备，如大型清洁高效发电装备和大型环保及

资源综合利用设备，免征关税和进口环节增值税

（财关税 [2010]50 号）。

（6）节能设备企业所得税优惠。

企业购置并实际使用《环境保护专用设备企

业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业

所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水等

专用设备的，该专用设备的投资额的 10% 可以从

企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，

可以在以后 5个纳税年度结转抵免。

（7）出口退税政策

2004 年出口退税机制改革以来，为限制高污

染、高能耗、资源性产品的出口，政府从 2004 年

底开始，采取了停止部分产品的加工贸易、降低

部分产品的出口退税率、取消部分资源性产品的

出口退税政策、控制部分资源性产品出口数量的

政策（发改经贸 [2005]2595 号、财税 [2005]184

号、财税 [2006]42 号、财税 [2006]139 号等）。

其中，陆续取消了电解铝、铁合金、磷、碳化钙、

未锻轧镍、尿素、磷酸二铵、钢坯等铁初级产品

的出口退税，降低了铜、镍、铁合金、炼焦煤、

焦炭等的出口退税率。调整共涉及 30 多个行业、

约 200 个品种。由于受到全球金融危机的冲击，

我国出口下滑现象较为严重，从 2008 年下半年我

国又提高了部分产品的出口退税率，但在总体上

仍然保留了原有对“两高一资”产品的进出口税

收政策。

（8）核电税收优惠政策。

根据《关于核电行业税收政策有关问题的通

知》（财税〔2008〕38 号）规定，对核力发电企

业生产销售电力产品，自核电机组正式商业投产

次月起 15 个年度内，统一实行增值税先征后退政

策，返还比例分三个阶段逐级递减。

（9）生态环保项目的税收政策。

――企业从事符合条件的环境保护、节能节

水项目的所得，包括公共污水处理、公共垃圾处理、

沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡

化等，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税

年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四

年至第六年减半征收企业所得税。

――企业购置并实际使用《环境保护专用设

备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备

企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节

16

水等专用设备的，该专用设备的投资额的 10% 可

以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免

的，可以在以后 5个纳税年度结转抵免。

――企业依照法律、行政法规有关规定提取

的用于环境保护、生态恢复等方面的专项资金，

准予扣除。上述专项资金提取后改变用途的，不

得扣除。

2009 年 3 月 23 日，财政部、国家税务总局

发布《关于中国清洁发展机制基金及清洁发展机

制项目实施企业有关企业所得税政策问题的通知》

（财税〔2009〕30 号），规定对清洁基金取得的

项目温室气体减排量转让收入上缴国家的部分国

际金融组织赠款收入基金资金的存款利息收入、

购买国债的利息收入国内外机构、组织和个人的

捐赠收入，免征企业所得税。针对项目实施企业，

《通知》中规定氢氟碳化物和全氟碳化物类项目

以温室气体减排量转让收入的 65%、氧化亚氮类

项目以温室气体减排量转让收入的 30%、《清洁

发展机制项目运行管理办法》第四条规定的重点

领域以及植树造林项目等类清洁发展机制项目以

温室气体减排量转让收入的 2% 上缴给国家并准予

在计算应纳税所得额时扣除。对于前两类项目的

所得，自项目取得第一笔减排量转让收入所属纳

税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第

四年至第六年减半征收企业所得税。

（10）车船税税收优惠政策。

自 2012 年 1 月 1 日起，对节约能源的车船，

减半征收车船税；对使用新能源的车船，免征车

船税。

（四）政府采购政策

1. 节能产品强制性政府采购

在 2004 年 12 月国家出台《节能产品政府采

购实施意见》的基础上，2007 年 7 月国务院颁布

了《建立节能产品强制性政府采购制度的通知》，

规定各级政府机构使用财政性资金进行政府采购

活动时，在技术、服务等指标满足采购需求的前

提下，要优先采购节能产品，对部分节能效果、

性能等达到要求的产品实行强制采购，以促进节

约能源、保护环境，降低政府机构能源费用开支。

2007 年 12 月 5 日，财政部、国家发展改革委印

发了《关于调整节能产品政府采购清单的通知》（财

库〔2007〕98 号），对已发布的“节能产品政府

采购清单”进行了调整，并确定空调机、计算机、

打印机等九类产品为政府强制性采购节能产品。

2. 环境标志产品政府采购政策

2006 年 11 月，环保总局和财政部联合发布

了《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环

境标志产品政府采购清单》，要求 2007 年 1 月 1

日起首先在中央一级预算单位和省级（含计划单

列市）预算单位实行，2008年1月1日起全面实施。

2010 年财政部继续加大节能环保产品政府采购力

度，建立环境标志产品优先采购制度，制定了 “环

境标志产品政府采购清单”。

三、中国气候公共财政管理机构分析

（一）协调机构：国家应对气候变化领导小组

为切实加强对应对气候变化工作的领导，

2007 年 6 月，国务院在原国家应对变化协调小组

的基础上，成立了国家应对气候变化领导小组 2，

由国务院总理任组长，成员包括 30名部门 3 同志。

作为国家应对气候变化工作的议事协调机

构 , 该领导小组的主要任务是：研究制订国家应

对气候变化的重大战略、方针和对策，统一部署

应对气候变化工作，研究审议国际合作和谈判对

案，协调解决应对气候变化工作中的重大问题；

组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政

策，统一部署节能减排工作，研究审议重大政策

建议，协调解决工作中的重大问题。国家发展和

改革委员会具体承担领导小组的日常工作。

17

图3－1 中国应对气候变化宏观协调机制

国家应对气候

变化领导小组

宏观管理部门：

国家发展和改革委员会财政部

相关职能部门：如外交部、

教育部、科技部、工信部等

图3－2 中国应对气候变化管理体制机构设置

应对气候变化

管理体制机构设置

减缓 适应技术研发和

能力建设国际合作

涉及部门：发改委、

财政部、工信部、

环境保护部、住房

城乡建设部、交通

运输部、 能源局、

林业局、农业部等

涉及部门：发改委、

财政部、农业部、

水利部、海洋局、

卫生计生委 、气象

局等

涉及部门：发改委、

财政部、科技部、

统计局、教育部、

中科院等

涉及部门：发改委、

财政部、外交部、

商务部、环保部等

1. 国家发展和改革委员会

其与气候相关的职能主要包括：

－－组织拟订应对气候变化重大战略、规划

和政策，与有关部门共同牵头组织参加气候变化

国际谈判，负责国家履行联合国气候变化框架公

约的相关工作

－－承担国家应对气候变化及节能减排工作

领导小组、国务院西部地区开发领导小组以及国

务院振兴东北地区等老工业基地领导小组的具体

工作

－－推进可持续发展战略，负责节能减排的

综合协调工作，组织拟订发展循环经济、全社会

能源资源节约和综合利用规划及政策措施并协调

实施，参与编制生态建设、环境保护规划，协调

生态建设、能源资源节约和综合利用的重大问题，

综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作。

（二）主要政府部门

18

－－推进经济结构战略性调整，组织拟订综

合性产业政策，负责协调第一、二、三产业发展

的重大问题并衔接平衡相关发展规划和重大政策，

承担规划重大建设项目和生产力布局的责任，拟

订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控

目标、政策及措施，衔接平衡需要安排中央政府

投资和涉及重大建设项目的专项规划。

其中为做好应对气候变化工作，国家发展和

改革委员会在 2008 年机构改革中专设了应对气候

变化司，主要职责是：综合分析气候变化对经济

社会发展的影响，组织拟订应对气候变化重大战

略、规划和重大政策；牵头承担国家履约联合国

气候变化框架公约相关工作，会同有关方面牵头

组织参加气候变化国际谈判工作；协调开展应对

气候变化国际合作和能力建设；组织实施清洁发

展机制工作；承担国家应对气候变化及节能减排

工作领导小组有关应对气候变化方面的具体工作。

其他相关司局包括资源节约和环境保护司、

财政金融司、重大项目稽查特派员办公室等。

2. 财政部

财政部作为国务院综合管理部门，承担着参

与制定各项宏观经济政策、中央各项财政收支管

理、政府非税收入管理、国库管理、组织起草税

收法律法规和税收政策调整、政府国内外债务管

理等多项责任。

这其中，与气候相关的职责体现在：负责编

制包括气候管理相关部门预算在内的年度中央预

决算草案并组织执行；完善包括生态补偿机制在

内的转移支付制度；承担工业、交通、资源、建

设等方面的部门预算有关工作；承担有关政策性

补贴的财政管理工作；负责研究财政支农政策，

管理和分配财政支农资金；研究提出中央财政支

持有关行业的政策；负责起草包括环境保护税等

税种在内的法律法规和涉及节能减排、资源综合

利用等方面税收政策调整方案；组织制定国库集

中收付制度；负责制定政府采购制度（包括节能

产品政府采购和环保产品政府采购）并监督管理；

负责财政国际多边和双边合作事宜；研究政府外

债发行政策，负责外国政府贷款的对外磋商、谈

判与签约业务，并对贷款使用与偿还进行监督与

管理；负责中国清洁发展机制基金的筹集、管理

和使用工作等。

相关司局包括预算司、经济建设司、农业司、

企业司、税政司、国库司、国际司、金融司、中

国清洁发展机制基金管理中心等。

3. 环境保护部

负责提出环境保护领域固定资产投资规模和

方向、国家财政性资金安排的意见，按国务院规

定权限，审批、核准国家规划内和年度计划规模

内固定资产投资项目，并配合有关部门做好组织

实施和监督工作。参与指导和推动循环经济和环

保产业发展，参与应对气候变化工作。

承担从源头上预防、控制环境污染和环境破

坏的责任。受国务院委托对重大经济和技术政策、

发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评

价，对涉及环境保护的法律法规草案提出有关环

境影响方面的意见，按国家规定审批重大开发建

设区域、项目环境影响评价文件。

相关主要司局包括规划财务司、污染防治司、

自然生态保护司、科技标准司、国际合作司等。

4. 科学技术部

科技部的主要职责包括负责组织制订国家重

点基础研究计划、高技术研究发展计划和科技支

撑计划，负责统筹协调基础研究、前沿技术研究、

重大社会公益性技术研究及关键技术、共性技术

研究，牵头组织国民经济与社会发展重要领域的

重大关键技术攻关。会同有关部门组织科技重大

专项实施中的方案论证、综合平衡、评估验收和

制定相关配套政策，对科技重大专项实施中的重

大调整提出意见。

973 计划（国家重点基础研究发展计划）、

863 计划（国家高技术研究发展计划）等项目中

有许多都涉及能源、环境保护、清洁发展等领域，

与应对气候变化直接相关。

相关主要司局包括发展计划司、高新技术发

展及产业化司等。

5. 工业和信息化部

负责提出工业、通信业和信息化固定资产投

资规模和方向（含利用外资和境外投资）、中央

财政性建设资金安排的意见，按国务院规定权限

审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资

产投资项目。

拟订高技术产业中涉及生物医药、新材料、

航空航天、信息产业等的规划、政策和标准并组

19

织实施，指导行业技术创新和技术进步，以先进

适用技术改造提升传统产业，组织实施有关国家

科技重大专项，推进相关科研成果产业化，推动

软件业、信息服务业和新兴产业发展。

相关主要司局主要是节能与综合利用司。

6. 中国气象局

对国务院其他部门设有的气象工作机构进行

行业管理，统一规划全国陆地及海上气象探测与

信息网络、气象台站网、气象基础设施和大型气

象技术装备的发展和布局，审核全国大中型气象

项目的立项和方案。

管理全国天气预报警报、短期气候预测、城

市环境气象预报、火险气象等级预报和气候影响

评价的发布；组织指导气候资源的开发利用和保

护，组织并审查国家重点建设工程、重大区域性

经济开发项目和城乡建设规划的气象条件论证。

组织气象科技领域重大科研攻关和成果的推

广应用，指导协调气象教育工作，组织宣传、普

及气象科学知识，提高全民气象防灾减灾和气候

资源意识。

7. 商务部

商务部负责对外援助工作，拟订并执行对外

援助政策和方案，推进援外方式改革，编制对外

援助计划、确定对外援助项目并组织实施，管理

具有政府对外援助性质资金的使用，管理多双边

对中国的无偿援助和赠款等发展合作业务。这其

中，有部分对外援助和对中援助项目与应对气候

变化有关。

商务部还负责制定进出口商品、加工贸易管

理办法和进出口管理商品、技术目录，拟订促进

外贸增长方式转变的政策措施，组织实施重要工

业品、原材料和重要农产品进出口总量计划，会

同有关部门协调大宗进出口商品，指导贸易促进

活动和外贸促进体系建设。这其中就涉及资源类

商品的进出口、技术标准等问题。

相关主要司局是对外投资和经济合作司、国

际经贸关系司、对外援助司。

8. 国家能源局

研究提出能源发展政策和产业政策；分析财

政税收政策、金融政策、价格政策、贸易政策、

外资政策、消费政策对能源发展和供求平衡的影

响；提出促进能源发展、能源节约、能源安全和

技术创新的政策建议，起草相关的法律法规；指

导能源行业技术法规和技术标准的拟订。作为我

国能源领域的主要管理部门，国家能源局除传统

能源发展外，对新能源、可再生能源、传统能源

清洁化利用产业和技术的发展进行管理。

9. 农业部

农业部是主管农业与农村经济发展的国务院

组成部门，负责组织农业可持续发展工作，指导

农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地、

农村可再生能源的开发利用以及农业生物物种资

源的保护和管理，并组织农业有关国际经济、技

术交流与合作。相关司局包括发展计划司、种植

管理司等。

10. 水利部

水利部负责保障水资源的合理开发利用，拟

定水利战略规划和政策。负责水资源保护、节水

工作、防治水土流失并制定相关规划，减少未来

气候变化对水资源的可能影响。相关司局包括规

划计划司、水资源司、国家防汛抗旱总指挥部办

公室等。

11. 交通运输部

交通运输部与应对气候变化相关的职责主要

体现在交通运输节能领域的项目管理和安排。内

部相关司局主要包括交通运输部设立的节能减排

与应对气候变化工作办公室及交通运输节能减排

项目管理中心。

12. 住房与城乡建设部

住房和城乡建设部与应对气候变化相关的职

责主要体现在与建筑节能的有关工作，包括拟订

建筑节能的政策和发展规划并监督实施；组织实

施重大建筑节能项目等。内部相关司局主要是建

筑节能与科技司。

13. 国家林业局

国家林业局负责全国林业及其生态建设的监

督管理，指导和监督全国造林绿化工作及森林资

源保护发展，提高森林覆盖率。另外还负责组织

协调全国湿地保护和荒漠化防治和野生动植物资

源的保护工作。相关司局包括造林绿化管理司、

发展规划与资金管理司等。

20

14. 卫生计生委

卫生计生委负责对极端天气气候事件所致疾

病的防治、监测和应对工作。在对气候变化影响

评价并建立完善监测预警系统和网络的基础上，

开发相关应急预案，实施相应的预防控制技术和

适应技术，降低因气候变化导致传染病对人类的

危害。

四、气候公共财政统计与预算

（一）中国预算制度政策框架简介

从 2000 预算年度开始的中央部门预算改革，

经过 6 年来不断的改进和完善，已建立起了一个

以预算编制为核心，以国库集中收付和政府采购

为主要执行手段，初步规范的预算管理模式。为

适应部门预算改革的需要，中央各部门在调整内

部组织结构、重新界定预算编报职责等方面做了

大量工作，取得了一定的成效。为了帮助中央部

门准确理解和执行政策、提高预算编报质量，统

一内部预算管理运行机制，实现预算编制的规范

化和制度化，财政部研究、设计了中央部门预算

编制参考规程。但近年来，部门预算改革不断有

新举措、新内容，因此有必要对部门预算编制规

程进行适时的修改和完善，以期在各部门内部形

成一个分工合理、相互协作、运转顺畅的部门预

算编制机制。

（二）部门预算编制

中央部门预算编制程序实行“二上二下”的

基本流程。

“一上”：部门编报预算建议数。部门编制

预算从基层预算单位编起，这几年主要是按照每

年预算编制通知的精神和要求编制项目预算建议

数，并提供与预算需求相关的基础数据和相关资

料，主要是涉及基本支出核定的编制人数和实有

人数，增人增支的文件，必保项目的文件依据；

然后层层审核汇总，由一级预算单位审核汇编成

部门预算建议数，上报财政部。

“一下”：财政部下达预算控制数。对各部

门上报的预算建议数，由财政部各业务主管机构

进行初审，由预算司审核、平衡，在财政部内部

按照规定的工作程序反复协商、沟通，最后由预

算司汇总成中央本级预算初步方案报国务院，经

批准后向各部门下达预算控制限额。涉及有预算

分配权部门的指标确定，由财政部相关主体司对

口联系，其分配方案并入“一下”预算控制数统

一由财政部向中央部门下达。

“二上”：部门上报预算。部门根据财政部

门下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报

财政部，基本支出在“目”级科目由部门根据自

身情况在现行相关财务制度规定内自主编制。

“二下”：财政部批复预算。财政部根据全

国人民代表大会批准的中央预算草案批复部门预

算。财院审批后，再报人大预工委和财经委审核，

最后提交人代会审议，在人代会批准草案后一个

月内，财政部预算司组织部内部门预算管理司统

一向部门批复预算，各部门应在财政部批复本部

门预算之日起 15 日内，批复所属各单位的预算，

并负责具体执行。预算编制总的流程如图 4-1。

实际操作过程中，结合预算改革的要求和深

化程度，各财政年度对“上”和“下”的具体内

容进行必要的调整。在“二上二下”的过程中，

各部门与财政部可随时就预算问题进行协商、讨

论，及时、充分地交流有关预算信息。

21

图 4-1 中央部门预算编制及批复流程图

（三）预算科目设置

我国目前的政府收支分类体系是于 2007 年正

式实施的，该新体系具体包括收入分类、支出功

能分类和支出经济分类三部分。2007 年以来实施

的政府收支分类改革也主要从以下三个方面展开：

1．收入分类

对政府收入进行统一分类，全面、规范、细

致地反映政府各项收入。收入分类全面反映政府

收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包

括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府

收入范畴的各项收入。从分类方法上看，07 年之

前收入分类只是各种收入的简单罗列，如各项税

收、行政事业性收费、罚没收入等。改革后新的

收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收

入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收

入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移

性收入等，这为进一步加强收入管理和数据统计

分析创造了有利条件。从分类结构上看，改革前

收入分类分设类、款、项三级，改革后分设类、款、

项、目四级，多了一个层次。四级科目逐级细化，

以满足不同层次的管理需求。

目前最新的收入分类包括了税收收入、社会

保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、

债务收入和转移性收入六大类，具体情况请参见

下表。

22

表 4-1 2012 年政府收支分类科目中的收入分类科目

101 税收收入

01 增值税

02 消费税

03 营业税

04 企业所得税

05 企业所得税退税

06 个人所得税

07 资源税

08 固定资产投资方向调节税

09 城市维护建设税

10 房产税

11 印花税

12 城镇土地使用税

13 土地增值税

14 车船税

15 船舶吨税

16 车辆购置税

17 关税

18 耕地占用税

19 契税

20 烟叶税

99 其他税收收入102 社会保险基金收入

01 基本养老保险基金收入

02 失业保险基金收入

03 基本医疗保险基金收入

04 工伤保险基金收入

05 生育保险基金收入

06 新型农村合作医疗基金收入

07 城镇居民基本医疗保险基金收入

08 新型农村社会养老保险基金收入

09 城镇居民养老保险基金收入

99 其他社会保险基金收入103 非税收入

01 政府性基金收入

02 专项收入

04 行政事业性收费收入

05 罚没收入

06 国有资本经营收入

07 国有资源（资产）有偿使用收入

08 其他收入104 贷款转贷回收本金收入

01 国内贷款回收本金收入

02 国外贷款回收本金收入

03 国内转贷回收本金收入

04 国外转贷回收本金收入105 债务收入

01 国内债务收入

02 国外债务收入

23

110 转移性收入

01 返还性收入

02 一般性转移支付收入

03 专项转移支付收入

04 政府性基金转移收入

07 地震灾后恢复重建补助收入

08 上年结余收入

09 调入收入

10 地震灾后恢复重建调入资金

11 债权转贷收入

2．支出功能分类

2007 年的改革建立了支出功能分类体系，以

更加清晰地反映政府各项职能活动。支出功能分

类不再按基本建设费、行政费、事业费等经费性

质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要

求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，

分别为 17 类、170 多款、800 多项。类级科目综

合反映政府职能活动，如国防、外交、教育、科

学技术、社会保障和就业、环境保护等；款级科

目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的

工作，如“教育”类下的“普通教育”；项级科

目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出

事项，如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。

新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内

容和方向，可有效解决原支出预算“外行看不懂、

内行说不清”的问题。

经过连续几年的修订后 ,《2012 年政府收支

分类科目》支出功能分类类级科目包括：一般公

共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、

文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基

金支出、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、

农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、

商业服务业等事务、金融监管等事务支出、地震

灾后恢复重建支出、国土资源气象等事务、住房

保障支出、粮油物资储备事务、预备费、国债还

本付息支出、其他支出和转移性支出等 27 类（详

见下表）。

201 一般公共服务

01 人大事务

02 政协事务

03 政府办公厅（室）及相关机构事务

04 发展与改革事务

05 统计信息事务

06 财政事务

07 税收事务

08 审计事务

09 海关事务

10 人力资源事务

11 纪检监察事务

12 人口与计划生育事务

13 商贸事务

14 知识产权事务

15 工商行政管理事务

16 质量技术监督与检验检疫事务

表 4-2 2012 年政府收支分类科目中的支出功能分类科目

接上表

24

17 民族事务

24 宗教事务

25 港澳台侨事务

26 档案事务

28 民主党派及工商联事务

29 群众团体事务

31 党委办公厅（室）及相关机构事务

32 组织事务

33 宣传事务

34 统战事务

35 对外联络事务

36 其他共产党事务支出

99 其他一般公共服务支出202 外交

01 外交管理事务

02 驻外机构

03 对外援助

04 国际组织

05 对外合作与交流

06 对外宣传

07 边界勘界联检

99 其他外交支出203 国防

01 现役部队

02 预备役部队

03 民兵

04 国防科研事业

05 专项工程

06 国防动员

99 其他国防支出204 公共安全

01 武装警察

02 公安

03 国家安全

04 检察

05 法院

06 司法

07 监狱

08 劳教

09 国家保密

10 缉私警察

99 其他公共安全支出205 教育

01 教育管理事务

01 普通教育

02 职业教育

03 成人教育

04 广播电视教育

05 留学教育

06 特殊教育

接上表

25

07 教师进修及干部继续教育

08 教育费附加安排的支出

09 地方教育附加安排的支出

99 其他教育支出206 科学技术

01 科学技术管理事务

02 基础研究

03 应用研究

04 技术研究与开发

05 科技条件与服务

06 社会科学

07 科学技术普及

08 科技交流与合作

09 科技重大专项

10 核电站乏燃料处理处置基金支出

99 其他科学技术支出207 文化体育与传媒

01 文化

02 文物

03 体育

04 广播影视

05 新闻出版

06 文化事业建设费安排的支出

07 国家电影事业发展专项资金支出

99 其他文化体育与传媒支出208 社会保障和就业

01 人力资源和社会保障管理事务

02 民政管理事务

03 财政对社会保险基金的补助

04 补充全国社会保障基金

05 行政事业单位离退休

06 企业改革补助

07 就业补助

08 抚恤

09 退役安置

10 社会福利

11 残疾人事业

12 城市居民最低生活保障

13 其他城市生活救助

15 自然灾害生活救助

16 红十字事业

17 农村最低生活保障

18 其他农村生活救助

22 大中型水库移民后期扶持基金支出

23 小型水库移民扶助基金支出

24 补充道路交通事故社会救助基金

60 残疾人就业保障金支出

99 其他社会保障和就业支出209 社会保险基金支出

01 基本养老保险基金支出

接上表

26

02 失业保险基金支出

03 基本医疗保险基金支出

04 工伤保险基金支出

05 生育保险基金支出

06 新型农村合作医疗基金支出

07 城镇居民基本医疗保险基金支出

08 新型农村社会养老保险基金支出

09 城镇居民养老保险基金支出

99 其他社会保险基金支出210 医疗卫生

01 医疗卫生管理事务

02 公立医院

03 基层医疗卫生机构

04 公共卫生

05 医疗保障

06 中医药

05 食品和药品监督管理事务

99 其他医疗卫生支出211 节能环保

01 环境保护管理事务

02 环境监测与监察

03 污染防治

04 自然生态保护

05 天然林保护

06 退耕还林

07 风沙荒漠治理

08 退牧还草

09 已垦草原退耕还草

10 能源节约利用

11 污染减排

12 可再生能源

13 资源综合利用

14 能源管理事务

99 其他节能环保支出212 城乡社区事务

01 城乡社区管理事务

02 城乡社区规划与管理

03 城乡社区公共设施

05 城乡社区环境卫生

06 建设市场管理与监督

01 政府住房基金支出

02 国有土地使用权出让收入安排的支出

03 城市公用事业附加安排的支出

04 国有土地收益基金支出

05 农业土地开发资金支出

06 新增建设用地土地有偿使用费安排的支出

07 城市基础设施配套费安排的支出

99 其他城乡社区事务支出213 农林水事务

01 农业

接上表

27

02 林业

03 水利

04 南水北调

05 扶贫

06 农业综合开发

07 农村综合改革

60 新菜地开发建设基金支出

61 育林基金支出

62 森林植被恢复费安排的支出

63 中央水利建设基金支出

64 地方水利建设基金支出

66 大中型水库库区基金支出

67 三峡水库库区基金支出

68 南水北调工程基金支出

69 国家重大水利工程建设基金支出

99 其他农林水事务支出214 交通运输

01 公路水路运输

02 铁路运输

01 民用航空运输

02 石油价格改革对交通运输的补贴

03 邮政业支出

04 车辆购置税支出

60 海南省高等级公路车辆通行附加费安排的支出

61 转让政府还贷道路收费权收入安排的支出

62 车辆通行费安排的支出

63 港口建设费安排的支出

64 铁路建设基金支出

66 民航基础设施建设基金支出

67 民航机场管理建设费安排的支出

99 其他交通运输支出215 资源勘探电力信息等事务

01 资源勘探开发和服务支出

02 制造业

03 建筑业

01 电力监管支出

02 工业和信息产业监管支出

03 安全生产监管

04 国有资产监管

05 支持中小企业发展和管理支出

60 散装水泥专项资金支出

61 新型墙体材料专项基金支出

62 农网还贷资金支出

63 山西省煤炭可持续发展基金支出

64 电力改革预留资产变现收入安排的支出

99 其他资源勘探电力信息等事务支出216 商业服务业等事务

02 商业流通事务

05 旅游业管理与服务支出

06 涉外发展服务支出

接上表

28

60 旅游发展基金支出

99 其他商业服务业等事务支出217 金融监管等事务支出

01 金融部门行政支出

02 金融部门监管支出

03 金融发展支出

04 金融调控支出

05 农村金融发展支出

99 其他金融监管等事务支出218 地震灾后恢复重建支出

01 倒塌毁损民房恢复重建

02 基础设施恢复重建

03 公益服务设施恢复重建

04 农业林业恢复生产和重建

05 工商企业恢复生产和重建

06 党政机关恢复重建

07 军队武警恢复重建支出

99 其他恢复重建支出220 国土资源气象等事务

01 国土资源事务

02 海洋管理事务

03 测绘事务

04 地震事务

05 气象事务

99 其他国土资源气象等事务支出221 住房保障支出

01 保障性安居工程支出

02 住房改革支出

03 城乡社区住宅222 粮油物资储备事务

01 粮油事务

02 物资事务

03 能源储备

04 粮油储备

05 重要商品储备227 预备费

228 国债还本付息支出

01 国内债务还本

02 向国家银行借款还本

03 其他国内借款还本

04 向外国政府借款还本

05 向国际组织借款还本

06 中央其他国外借款还本

07 地方向国外借款还本

08 国内债务付息

09 国外债务付息

10 国内外债务发行

11 补充还贷准备金

12 财政部代理发行地方政府债券还本

13 财政部代理发行地方政府债券付息

接上表

29

229 其他支出

02 年初预留

04 其他政府性基金支出

06 汶川地震捐赠支出

01 彩票发行销售机构业务费安排的支出

60 彩票公益金安排的支出

99 其他支出230 转移性支出

01 返还性支出

02 一般性转移支付

03 专项转移支付

04 政府性基金转移支付

07 地震灾后恢复重建补充支出

08 调出资金

02 年终结余

11 债券转贷支出

301 工资福利支出

01 基本工资

02 津贴补贴

03 奖金

04 社会保障缴费

05 伙食费

06 伙食补助费

07 绩效工资

99 其他工资福利支出302 商品和服务支出

01 办公费

02 印刷费

03 咨询费

04 手续费

05 水费

06 电费

07 邮电费

08 取暖费

… （略）

接上表

3．支出经济分类

建立支出经济分类体系，全面、规范、明细

地反映政府各项支出的具体用途。按照简便、实

用的原则，支出经济分类科目设类、款两级，分

别为 12 类和 90 多款。类级科目具体包括：工资

福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、

转移性支出、基本建设支出等。款级科目是对类

级科目的细化，主要体现部门预算编制和预算单

位财务管理等有关方面的具体要求。如基本建设

支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购

置、大型修缮等。全面、明细的支出经济分类是

进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计

分析的重要手段。

修订后的《2012 年政府收支分类科目》支出

经济分类类级科目包括：工资福利支出、商品和

服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位

的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债

务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、

贷款转贷及产权参股和其他支出等 12 类（详见下

表）。

表 4-3 2012 年政府收支分类科目中的支出经济分类科目

30

303 对个人和家庭的补助

01 离休费

02 退休费

03 退职（役）费

04 抚恤金

05 生活补助

06 救济费

07 医疗费

08 助学金

… （略）304 对企事业单位的补贴

01 企业政策性补贴

02 事业单位补贴

03 财政贴息

04 国有资本经营预算费用性支出

99 其他对企事业单位的补贴支出305 转移性支出

01 不同及政府间转移性支出

02 同级政府间转移性支出306 赠与

01 对国内的赠与

02 对国外的赠与307 债务利息支出

01 国内债务付息

02 向国家银行借款付息

03 其他国内借款付息

04 向外国政府借款付息

05 向国际组织借款付息

06 其他国外借款付息308 债务还本支出

01 国内债务换本

02 国外债务还本309 基本建设支出

01 房屋建筑物构建

02 办公设备购置

03 专用设备购置

02 基础设施建设

03 大型修缮

04 信息网络构建

05 物资储备

… （略）310 其他资本性支出

01 房屋建筑物构建

02 办公设备购置

03 专用设备购置

02 基础设施建设

06 大型修缮

02 信息网络构建

03 物资储备

… （略）

接上表

31

311 贷款转贷及产权参股

01 国内贷款

02 国外贷款

03 国内转贷

04 国外转贷

05 产权参股

06 国有资本经营预算资本性支出

99 其他资产转贷及产权参股支出399 其他支出

01 预备费

02 预留

03 补充全国社会保障基金

04 未划分的项目支出

05 国有资本经营预算其他支出

99 其他支出

接上表

五、中国气候公共财政统计的定义与现状分析

（一）中国气候公共财政统计范围的确定

1. 减缓气候变化的支出

―――节能和提高能效方面：十大节能工程、节

能惠民工程、综合节能减排财政政策综合

示范、节能汽车补贴、电力需求侧管理城

市综合试点、节能技术改造财政奖励、建

筑节能支持等

―――能源结构调整方面：可再生能源支持（风能、

太阳能、生物质能等）、清洁煤技术支持、

核电支持等

―――产业结构调整方面：淘汰落后产能（侧重

职工安置和债务重组）、发展战略性新兴

产业专项资金（七大产业）、对新型服务

业的支持等

―――发展森林碳汇方面：林业六大重点工程、

林业生态补偿、育林基金、林业贷款贴息、

林业保险保费补贴等

2. 适应气候变化的支出

―――农业方面：农业监测预警、防灾减灾、提

高适应能力等方面的支出

―――水利方面：防汛抗旱、水利工程等方面的

支出

―――气象方面：中国气候变化监测、预估、评

估等方面的支出

―――卫生和健康方面：卫生防疫、气候变化对

人体健康影响评估等支出

―――城市基础设施建设方面：修订相关标准、

加强风险管理、灾害应急系统等方面的支

出，特别是地下管线支出等

3. 气候能力建设的支出

―――机构和人员方面：政府相关气候部门和机

构运转及支出

―――技术研发支出

―――气候教学支出

―――气候培训支出

―――气候国际交流支出

4. 负支出的界定

理论上讲，负支出是带来温室气候排放增加

和不适应气候变化的财政支出。

在谈到“负支出”时，最常举的例子就是针

对化石燃料的补贴。这类补贴（可能但不必然）

包括：

1. 对化石燃料生产者的税收优惠；

32

2. 对化石燃料生产者的财政支持措施；

3. 对化石能源消费的财政补贴，等等。

但由于资料的可获得性限制，这类支出在统

计上很难落实。本研究不予涵盖。

（二）中国相关公共支出的现状

1. 中央相关政策财政投入

近年来，我国不断加强节能减排的工作力度，

制定和实施了促进节能减排的一系列政策措施。

在财政支出政策上，围绕着节能和提高能效、促

进新能源和可再生能源发展、促进资源节约综合

利用和循环经济发展、促进污染物减排和生态环

境保护等方面，陆续出台了数十项财政支出政策，

不断调整财政支出结构，2006-2012 年间中央财

政累计安排 4000 多亿元资金。

政策描述 2006 － 2012 年合计

支持节能降耗

1. 十大重点节能工程 3312. 节能技术改造 231 3. 北方既有居住建筑供热计量及节能改造 3464. 淘汰落后产能 316 5. 交通行业节能减排 49.17

推进污染减排

1. 中央基建相关投资 11762. 环境监管体系建设 953. 水污染防治 935 4. 湖泊生态环境保护 24.5 5. 农村环境综合整治 135 6. 重金属污染防治 75 7. 清洁生产技术应用推广 12.77

扩大节能环保产品消费

1. 节能产品惠民工程 400 支持新能源和可再生能源

1. 风力发电 5.9 2. 金太阳示范工程和光伏发电屋顶计划 268 3. 生物质能源发展 18 4. 可再生能源电价附加补助 540

节能与新能源汽车产业发展

1. 新能源汽车推广示范 166 2. 新能源汽车产业技术创新工程 16 3. 节能减排综合示范 40

表 5-1 中央相关政策财政投入 单位：亿元

33

2．国家节能环保财政支出

全国节能环保财政支出从 2010 年的 2441.98

亿元，增长到 2012 年的 2963.46 亿元，之后

有所下降，2013 年为 1803.9 亿元、2014 年为

2109.09亿元。其中，中央节能环保支出明显增加，

从 2010 年的 69.48 亿元增长到 2014 年的 290.67

亿元；地方节能环保支出先增后降， 2010 年

为 2372.5 亿元，2012 年增长到 2899.81 亿元，

2013 年骤降至 1565.96 亿元，2014 年预算支出为

1818.42 亿元。

五年来，国家节能环保财政支出占全国财

政支出总额的比重总体处于下降趋势， 2010 年

约占全国财政支出的 2.72%，2013 年占 1.29%，

2014 年预算约为全国财政支出的 1.38%。

2010 年 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年

中央财政 69.48 74.19 63.65 237.94 290.67

地方财政 2372.50 2566.79 2899.81 1565.96 1818.42

全国合计 2441.98 2640.98 2963.46 1803.90 2109.09

表 5-2 国家节能环保财政支出情况 单位：亿元

0.00

500.00

1000.00

1500.00

2000.00

2500.00

3000.00

2010 年 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年

亿元

地方中央

图 5-1 国家节能环保财政支出情况

数据来源：《中国财政年鉴》（2012）、（2013），财政部《关于 2013 年中央和地方预算执行情

况与 2014 年中央和地方预算草案的报告》，以及 2014 年中央公共财政支出预算表。图中数据除 2014

年为预算数外，其余均为预算执行数。

34

表 5-3 中央级节能环保支出构成

3．中央级节能环保财政支出构成情况

中央级节能环保支出下设了 14 个款级科目，

其中“天然林保护”和“能源节约利用”相对数

额较大。但 2013 年，“能源管理事务”从 2012

年的 0.83 亿元猛增到 138.51 亿元，2014 年该支

出略降至 129.97 亿元，但仍占中央本级节能环保

支出的 44.7%。2014 年的“能源节约利用”款级

支出也有明显增长，从 2013 年的 17.74 亿元增长

到 77.98 亿元。

款级科目 2012 年 2013 年 2014 年

环境保护管理事务 4.01 3.92 4.16 环境监测与监察 3.98 4.20 4.24 污染防治 6.25 5.50 1.10 自然生态保护 0.77 0.88 1.12 天然林保护 14.56 14.71 14.19 退耕还林 3.71 3.52 3.41 风沙荒漠治理 0.00 0.32 0.00 退牧还草 0.26 0.28 0.00 能源节约利用 16.85 17.74 77.98 污染减排 6.51 7.39 4.38 可再生能源 4.35 7.20 4.08 资源综合利用 0.95 0.44 0.04 能源管理事务 0.83 138.51 129.97 其他节能环保支出 0.59 33.33 46.00 合计 63.62 237.94 290.67

图5－2 中央本级节能环保支出构成

0.00

20.00

40.00

60.00

80.00

100.00

120.00

140.00

160.00

环境保护管理事务

环境监测与监察

污染

自然生态保护

天然林保护

退耕还林

风沙荒漠治理

退牧还草

能源节约利用

污染减排

可再生能源

资源综合利用

能源管理事务

其他节能环保支出

款级科目

亿元

2012年 2013年 2014年

数据来源：《中国财政年鉴》（2012）、（2013），财政部《关于 2013 年中央和地方预算执行情

况与 2014 年中央和地方预算草案的报告》，以及 2014 年中央公共财政支出预算表。图中数据除 2014

年为预算数外，其余均为预算执行数。中央本级支出不包括中央对地方的转移支付。

35

（三）基于现有政府收支分类的中央本级气候支出统计

1. 基本研究思路

课题组认为，气候统计工作应主要从现有的

预算安排数据中提取数据，尽可能不改变现有的

预算编制和管理框架。从目前进行的其他类似统

计事项来看，如“三农”支出统计等，同样遵循

了这一原则。

关于气候统计的具体做法，基于中国的现实

情况，我们采取了以政府收支分类为主、同时根

据具体的支出项目分项目甄别的做法，即首先根

据政府收支分类科目定位涉及气候统计的科目，

然后再结合各个科目下的支出项目，按照与气候

相关程度的不同进行细分。

2. 与气候相关程度的划分

参考联合国开发计划署（UNDP）主持研究并

提供的亚太地区多国气候支出分析分类方法，结

合中国目前的政府收支分类中类、款、项的设置，

我们按照与气候的相关程度划分财政支出。

（1）高度相关：支出明确的首要目标与应对

气候变化直接相关，包括节能环保中的环境监测

与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、

退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、能源节约

利用、污染减排、可再生能源、资源综合利用，

社会保障中的自然灾害生活救助，公共卫生中的

疾病预防控制、突发公共卫生事件应急处理、基

本公共卫生服务、重大公共卫生专项，农业中的

灾害救助、农业资源保护与利用，林业、防灾减

灾等支出。

（2）中度相关：支出的次级目标或部分目标

与应对气候变化相关，包括农林水中的水利、南

水北调支出，节能环保中的能源管理事务、一般

公共服务中的发展与改革事务、环境保护管理事

务，外交管理事务中的对外援助支出，科技支出

中的基础研究，公共卫生中的应急救治机构、其

他专业公共卫生机构、妇幼保健机构支出，城乡

社区中的国家重点风景区规划与保护、城乡社区

规划与管理、城乡社区公共设施支出，交通运输

中的铁路等支出。

（3）低度相关：支出中包括或涉及与应对气

候变化相关的支出，如一般公共服务中的财政事

务及统计信息事务，外交管理事务中的对外合作

与交流支出，科学技术支出中的科学技术管理事

务、应用研究、科技条件与服务、科学技术普及，

城乡社区支出中的城乡社区管理事务，农林水支

出中的农业行政运行、扶贫支出，交通运输中的

公路水路运输等。

（4）不相关：支出与应对气候变化无关，如

一般公共服务中的人大事务、政协事务、人力资

源事务等，国防支出，公检法等公共安全支出等。

这里的不相关也包含无法标识的支出，如教育支

出，文化体育与传媒支出。

高度相关 中度相关 低度相关 不相关

一、一般公共服务支出 V V V

二、外交支出 V V V

三、国防支出 V

四、公共安全支出 V

五、教育支出 V

六、科学技术支出 V V

七、文化体育与传媒支出 V

八、社会保障和就业支出 V V

九、医疗卫生与计划生育支出 V V V V

十、节能环保支出 V V

十一、城乡社区支出 V V

十二、农林水支出 V V V

十三、交通运输支出 V

表 5-4 政府收支分类大类与气候的相关度（简表）

36

十四、资源勘探信息等支出 V V

十五、商业服务业等支出 V

十六、金融支出 V

十七、国土海洋气象等支出 V V V

十八、住房保障支出 V

十九、粮油物资储备支出 V

廿十、其他支出 V

表 5-5 政府收支分类科目与气候的相关度（详表）

接上表

项 目 高度相关 中度相关 低度相关 不相关

一、一般公共服务支出 　 V V V

其中：人大事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

人大会议 　 　 　 V

人大立法 　 　 　 V

人大监督 　 　 　 V

人大代表履职能力提升 　 　 　 V

代表工作 　 　 　 V

人大信访工作 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他人大事务支出 　 　 　 V

政协事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

政协会议 　 　 　 V

委员视察 　 　 　 V

参政议政 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他政协事务支出 　 　 　 V

政府办公厅（室）及相关机构事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

专项服务 　 　 　 V

专项业务活动 　 　 　 V

法制建设 　 　 　 V

信访事务 　 　 　 V

参事事务 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他政府办公厅（室）及相关机构事务支出

　 　 　 V

发展与改革事务 　 V 　 　

其中：行政运行 　 V 　 　

一般行政管理事务 　 V 　 　

机关服务 　 V 　 　

37

战略规划与实施 　 V 　 　

社会事业发展规划 　 V 　 　

物价管理 　 V 　 　

事业运行 　 V 　 　

其他发展与改革事务支出 　 V 　 　

统计信息事务 　 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

机关服务 　 　 V 　

信息事务 　 　 V 　

专项统计业务 　 　 V 　

统计管理 　 　 V 　

专项普查活动 　 　 V 　

统计抽样调查 　 　 V 　

事业运行 　 　 V 　

其他统计信息事务支出 　 　 V 　

财政事务 　 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

机关服务 　 　 V 　

预算改革业务 　 　 V 　

财政国库业务 　 　 V 　

财政监察 　 　 V 　

信息化建设 　 　 V 　

事业运行 　 　 V 　

其他财政事务支出 　 　 V 　

税收事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

税务办案 　 　 　 V

税务登记证及发票管理 　 　 　 V

代扣代收代征税款手续费 　 　 　 V

税务宣传 　 　 　 V

协税护税 　 　 　 V

信息化建设 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他税收事务支出 　 　 　 V

审计事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

审计业务 　 　 　 V

审计管理 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

海关事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

收费业务 　 　 　 V

缉私办案 　 　 　 V

38

口岸电子执法系统建设与维护

　 　 　 V

信息化建设 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他海关事务支出 　 　 　 V

人力资源事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

政府特殊津贴 　 　 　 V

资助留学回国人员 　 　 　 V

军队转业干部安置 　 　 　 V

博士后日常经费 　 　 　 V

引进人才费用 　 　 　 V

公务员考核 　 　 　 V

公务员履职能力提升 　 　 　 V

公务员招考 　 　 　 V

公务员综合管理 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他人事事务支出 　 　 　 V

商贸事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

对外贸易管理 　 　 　 V

国际经济合作 　 　 　 V

外资管理 　 　 　 V

国内贸易管理 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他商贸事务支出 　 　 　 V

知识产权事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

专利审批 　 　 　 V

国家知识产权战略 　 　 　 V

专利试点和产业化推进 　 　 　 V

专利执法 　 　 　 V

知识产权宏观管理 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他知识产权事务支出 　 　 　 V

工商行政管理事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

工商行政管理专项 　 　 　 V

执法办案专项 　 　 　 V

消费者权益保护 　 　 　 V

信息化建设 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

质量技术监督与检验检疫事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

39

机关服务 　 　 　 V

出入境检验检疫行政执法和业务管理

　 　 　 V

出入境检验检疫技术支持 　 　 　 V

质量技术监督行政执法及业务管理

　 　 　 V

质量技术监督技术支持 　 　 　 V

认证认可监督管理 　 　 　 V

标准化管理 　 　 　 V

信息化建设 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他质量技术监督与检验检疫事务支出

　 　 　 V

民族事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

民族工作专项 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他民族事务支出 　 　 　 V

档案事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

档案馆 　 　 　 V

其他档案事务支出 　 　 　 V

群众团体事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

厂务公开 　 　 　 V

工会疗养休养 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他群众团体事务支出 　 　 　 V

二、外交支出 　 　 　 　

其中：外交管理事务 　 　 　 V

驻外机构 　 　 　 V

对外援助 　 V 　 　

国际组织 　 　 　 　

对外合作与交流 　 　 V 　

三、国防支出 　 　 　 V

四、公共安全支出 　 　 　 V

其中：武装警察 　 　 　 V

公安 　 　 　 V

检察 　 　 　 V

法院 　 　 　 V

司法 　 　 　 V

缉私警察 　 　 　 V

五、教育支出 　 　 　 V

其中：教育管理事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

其他教育管理事务支出 　 　 　 V

40

普通教育 　 　 　 V

其中：学前教育 　 　 　 V

小学教育 　 　 　 V

初中教育 　 　 　 V

高中教育 　 　 　 V

高等教育 　 　 　 V

其他普通教育支出 　 　 　 V

职业教育 　 　 　 V

其中：初等职业教育 　 　 　 V

中专教育 　 　 　 V

技校教育 　 　 　 V

高等职业教育 　 　 　 V

广播电视教育 　 　 　 V

其中：广播电视学校 　 　 　 V

教育电视台 　 　 　 V

其他广播电视教育支出 　 　 　 V

留学教育 　 　 　 V

其中：出国留学教育 　 　 　 V

来华留学教育 　 　 　 V

进修及培训 　 　 　 V

其中：教师进修 　 　 　 V

干部教育 　 　 　 V

培训支出 　 　 　 V

其他进修及培训 　 　 　 V

其他教育支出 　 　 　 V

其中：其他教育支出 　 　 　 V

六、科学技术支出 　 V V 　

其中：科学技术管理事务 　 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

机关服务 　 　 V 　

其他科学技术管理事务支出 　 　 V 　

基础研究 　 V 　 　

其中：机构运行 　 V 　 　

重点基础研究规划 　 V 　 　

自然科学基金 　 V 　 　

重点实验室及相关设施 　 V 　 　

重大科学工程 　 V 　 　

专项基础科研 　 V 　 　

其他基础研究支出 　 V 　 　

应用研究 　 　 V 　

技术研究与开发 　 　 V 　

其中：机构运行 　 　 V 　

应用技术研究与开发 　 　 V 　

产业技术研究与开发 　 　 V 　

科技成果转化与扩散 　 　 V 　

其他技术研究与开发支出 　 　 V 　

科技条件与服务 　 　 V 　

其中：机构运行 　 　 V 　

科技条件专项 　 　 V 　

其他科技条件与服务支出 　 　 V 　

社会科学 　 　 V 　

41

其中：社会科学研究机构 　 　 V 　

社会科学研究 　 　 V 　

社科基金支出 　 　 V 　

其他社会科学支出 　 　 V 　

科学技术普及 　 　 V 　

其中：机构运行 　 　 V 　

科普活动 　 　 V 　

青少年科技活动 　 　 V 　

学术交流活动 　 　 V 　

科技馆站 　 　 V 　

其他科学技术普及支出 　 　 V 　

科技交流与合作 　 　 V 　

其中：国际交流与合作 　 　 V 　

重大科技合作项目 　 　 V 　

其他科技交流与合作支出 　 　 V 　

七、文化体育与传媒支出 　 　 　 V

其中：文化 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

图书馆 　 　 　 V

文化展示及纪念机构 　 　 　 V

艺术表演团体 　 　 　 V

文化活动 　 　 　 V

群众文化 　 　 　 V

文化交流与合作 　 　 　 V

文化创作与保护 　 　 　 V

文化市场管理 　 　 　 V

其他文化支出 　 　 　 V

文物 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

文物保护 　 　 　 V

博物馆 　 　 　 V

其他文物支出 　 　 　 V

体育 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

运动项目管理 　 　 　 V

体育竞赛 　 　 　 V

体育训练 　 　 　 V

体育场馆 　 　 　 V

体育交流与合作 　 　 　 V

其他体育支出 　 　 　 V

广播影视 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

广播 　 　 　 V

电视 　 　 　 V

42

电影 　 　 　 V

新闻出版 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

新闻通讯 　 　 　 V

出版发行 　 　 　 V

版权管理 　 　 　 V

出版市场管理 　 　 　 V

其他新闻出版支出 　 　 　 V

其他文化体育与传媒支出 　 　 　 V

其中：宣传文化发展专项支出 　 　 　 V

文化产业发展专项支出 　 　 　 V

其他文化体育与传媒支出 　 　 　 V

八、社会保障和就业支出 V 　 　 V

其中：人力资源和社会保障管理事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

综合业务管理 　 　 　 V

劳动保障监察 　 　 　 V

就业管理事务 　 　 　 V

社会保险业务管理事务 　 　 　 V

信息化建设 　 　 　 V

社会保险经办机构 　 　 　 V

劳动关系和维权 　 　 　 V

劳动人事争议调节仲裁 　 　 　 V

其他人力资源和社会保障

管理事务支出　 　 　 V

民政管理事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

拥军优属 　 　 　 V

老龄事务 　 　 　 V

民间组织管理 　 　 　 V

行政区划和地名管理 　 　 　 V

基层政权和社区建设 　 　 　 V

其他民政管理事务支出 　 　 　 V

财政对社会保险基金的补助 　 　 　 V

其中：财政对基本养老保险基金

的补助　 　 　 V

补充全国社会保障基金 　 　 　 V

其中：用公共财政预算补充基金 　 　 　 V

行政事业单位离退休 　 　 　 V

其中：归口管理的行政单位离退休 　 　 　 V

事业单位离退休 　 　 　 V

离退休人员管理机构 　 　 　 V

未归口管理的行政单位离退休

　 　 　 V

其他行政事业单位离退休支出

　 　 　 V

43

企业改革补助 　 　 　 V

其中：企业关闭破产补助 　 　 　 V

就业补助 　 　 　 V

其中：扶持公共就业服务 　 　 　 V

职业培训补贴 　 　 　 V

职业介绍补贴 　 　 　 V

社会保险补贴 　 　 　 V

公益性岗位补贴 　 　 　 V

小额担保贷款贴息 　 　 　 V

补充小额贷款担保基金 　 　 　 V

特定就业政策支出 　 　 　 V

就业见习补贴 　 　 　 V

高技能人才培养补助 　 　 　 V

其他就业补助支出 　 　 　 V

抚恤 　 　 　 V

其中：死亡抚恤 　 　 　 V

伤残抚恤 　 　 　 V

在乡复员、退伍军人生活

补助　 　 　 V

优抚事业单位支出 　 　 　 V

其他优抚支出 　 　 　 V

退役安置 　 　 　 V

社会福利 　 　 　 V

其中：儿童福利 　 　 　 V

老年福利 　 　 　 V

假肢矫形 　 　 　 V

殡葬 　 　 　 V

社会福利事业单位 　 　 　 V

残疾人事业 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

残疾人康复 　 　 　 V

残疾人就业和扶贫 　 　 　 V

残疾人体育 　 　 　 V

其他残疾人事业支出 　 　 　 V

城市居民最低生活保障 　 　 　 V

其中：城市居民最低生活保障金支出

　 　 　 V

城市居民最低生活保障对象临时补助

　 　 　 V

其他城市生活救助 　 　 　 V

其中：流浪乞讨人员救助 　 　 　 V

其他城市生活救助支出 　 　 　 V

自然灾害生活救助 V 　 　 　

其中：中央自然灾害生活补助 V 　 　 　

其他自然灾害生活救助支出 V 　 　 　

红十字事业 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

其他红十字事业支出 　 　 　 V

44

其他农村生活救助 　 　 　 V

其中：其他农村生活救助支出 　 　 　 V

其他社会保障和就业支出 　 　 　 V

其中：其他社会保障和就业支出 　 　 　 V

九、医疗卫生与计划生育支出 V V 　 V

其中：医疗卫生管理事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

其他医疗卫生管理事务支出 　 　 　 V

公立医院 　 　 　 V

其中：综合医院 　 　 　 V

中医（民族）医院 　 　 　 V

职业病防治医院 　 　 　 V

精神病医院 　 　 　 V

妇产医院 　 　 　 V

儿童医院 　 　 　 V

其他专科医院 　 　 　 V

行业医院 　 　 　 V

其他公立医院支出 　 　 　 V

基层医疗卫生机构 　 　 　 V

其中：城市社区卫生机构 　 　 　 V

乡镇卫生院 　 　 　 V

其他基层医疗卫生机构支出 　 　 　 V

公共卫生 V V 　 　

其中：疾病预防控制机构 V 　 　 　

妇幼保健机构 　 V 　 　

应急救治机构 　 V 　 　

其他专业公共卫生机构 　 V 　 　

基本公共卫生服务 V 　 　 　

重大公共卫生专项 V 　 　 　

突发公共卫生事件应急处理 V 　 　 　

其他公共卫生支出 　 V 　 　

医疗保障 　 　 　 V

其中：优抚对象医疗补助 　 　 　 V

城镇居民基本医疗保险 　 　 　 V

城乡医疗救助 　 　 　 V

中医药 　 　 　 V

其中：中医（民族医）药专项 　 　 　 V

其他中医药支出 　 　 　 V

人口与计划生育事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

人口规划与发展战略研究 　 　 　 V

计划生育家庭奖励 　 　 　 V

人口和计划生育信息系统建设

　 　 　 V

计划生育、生殖健康促进工程

　 　 　 V

人口出生性别比综合治理 　 　 　 V

45

人口和计划生育服务网络建设

　 　 　 V

计划生育避孕药具经费 　 　 　 V

人口和计划生育宣传教育经费

　 　 　 V

流动人口计划生育管理和服务

　 　 　 V

人口和计划生育目标责任制考核

　 　 　 V

其他人口与计划生育事务支出

　 　 　 V

食品和药品监督管理事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

药品事务 　 　 　 V

化妆品事务 　 　 　 V

医疗器械事务 　 　 　 V

食品安全事务 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他食品和药品监督管理

事务支出　 　 　 V

其他医疗卫生支出 　 　 　 V

其中：其他医疗卫生支出 　 　 　 V

十、节能环保支出 V V 　 　

其中：环境保护管理事务 　 V 　 　

其中：行政运行 　 V 　 　

一般行政管理事务 　 V 　 　

机关服务 　 V 　 　

环境保护宣传 　 V 　 　

环境保护法规、规划及标准 　 V 　 　

环境保护国际合作及履约 　 V 　 　

环境保护行政许可 　 V 　 　

其他环境保护管理事务支出 　 V 　 　

环境监测与监察 V 　 　 　

其中：建设项目环评审查与监督 V 　 　 　

核与辐射安全监督 V 　 　 　

污染防治 V 　 　 　

其中：大气 V 　 　 　

水体 V 　 　 　

噪声 V 　 　 　

固体废弃物与化学品 V 　 　 　

排污费安排的支出 V 　 　 　

其他污染防治支出 V 　 　 　

自然生态保护 V 　 　 　

其中：农村环境保护 V 　 　 　

自然保护区 V 　 　 　

天然林保护 V 　 　 　

其中：森林管护 V 　 　 　

社会保险补助 V 　 　 　

政策性社会性支出补助 V 　 　 　

天然林保护工程建设 V 　 　 　

退耕还林 V 　 　 　

46

其中：退耕现金 V 　 　 　

退耕还林粮食折现补贴 V 　 　 　

退耕还林工程建设 V 　 　 　

其他退耕还林支出 V 　 　 　

风沙荒漠治理 V 　 　 　

其中：京津风沙源治理工程建设 V 　 　 　

退牧还草 V 　 　 　

其中：退牧还草工程建设 V 　 　 　

能源节约利用 V 　 　 　

其中：能源节约利用 V 　 　 　

污染减排 V 　 　 　

其中：环境监测与信息 V 　 　 　

环境执法监察 V 　 　 　

减排专项支出 V 　 　 　

清洁生产专项支出 V 　 　 　

可再生能源 V 　 　 　

其中：可再生能源 V 　 　 　

资源综合利用 V 　 　 　

其中：资源综合利用 V 　 　 　

能源管理事务 　 V 　 　

其中：行政运行 　 V 　 　

一般行政管理事务 　 V 　 　

能源战略规划与实施 　 V 　 　

能源行业管理 　 V 　 　

能源管理 　 V 　 　

石油储备发展管理 　 V 　 　

农村电网建设 　 V 　 　

事业运行 　 V 　 　

其他能源管理事务支出 　 V 　 　

其他节能环保支出 V 　 　 　

其中：其他节能环保支出 V 　 　 　

十一、城乡社区支出 　 V V 　

其中：城乡社区管理事务 　 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

机关服务 　 　 V 　

工程建设标准规范编制与

监管　 　 V 　

工程建设管理 　 　 V 　

市政公用行业市场监管 　 　 V 　

国家重点风景区规划与保护 　 V 　 　

住宅建设与房地产市场监管 　 　 V 　

执业资格注册、资质审查 　 　 V 　

其他城乡社区管理事务支出 　 　 V 　

城乡社区规划与管理 　 V 　 　

其中：城乡社区规划与管理 　 V 　 　

城乡社区公共设施 　 V 　 　

其中：小城镇基础设施建设 　 V 　 　

其他城乡社区公共设施支出 　 V 　 　

其他城乡社区支出 　 　 V 　

其中：其他城乡社区支出 　 　 V 　

十二、农林水支出 V V V 　

47

其中：农业 V 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

机关服务 　 　 V 　

事业运行 　 　 V 　

农垦运行 　 　 V 　

技术推广 　 　 V 　

病虫害控制 　 　 V 　

农产品质量安全 　 　 V 　

执法监管 　 　 V 　

统计监测与信息服务 　 　 V 　

农业行业业务管理 　 　 V 　

对外交流与合作 　 　 V 　

灾害救助 V 　 　 　

农业生产资料与技术补贴 　 　 V 　

农业生产保险补贴 　 　 V 　

农业组织化与产业化经营 　 　 V 　

农产品加工与促销 　 　 V 　

农村公益事业 　 　 V 　

综合财力补助 　 　 V 　

农业资源保护与利用 V 　 　 　

农村道路建设 　 　 V 　

农资综合补贴 　 　 V 　

石油价格改革对渔业的补贴 　 　 V 　

对高校毕业生到基层任职补助

　 　 V 　

其他农业支出 　 　 V 　

林业 V 　 　 　

其中：行政运行 V 　 　 　

一般行政管理事务 V 　 　 　

机关服务 V 　 　 　

林业事业机构 V 　 　 　

森林培育 V 　 　 　

林业技术推广 V 　 　 　

森林资源管理 V 　 　 　

森林资源监测 V 　 　 　

森林生态效益补偿 V 　 　 　

林业自然保护区 V 　 　 　

动植物保护 V 　 　 　

湿地保护 V 　 　 　

林业执法与监督 V 　 　 　

防沙治沙 V 　 　 　

林业质量安全 V 　 　 　

林业工程与项目管理 V 　 　 　

林业对外合作与交流 V 　 　 　

信息管理 V 　 　 　

林业政策制定与宣传 V 　 　 　

林业资金审计稽查 V 　 　 　

林区公共支出 V 　 　 　

林业贷款贴息 V 　 　 　

石油价格改革对林业的补贴 V 　 　 　

森林保险保费补贴 V 　 　 　

48

林业防灾减灾 V 　 　 　

其他林业支出 V 　 　 　

水利 　 V 　 　

其中：行政运行 　 V 　 　

一般行政管理事务 　 V 　 　

机关服务 　 V 　 　

水利行业业务管理 　 V 　 　

水利工程建设 　 V 　 　

水利工程运行与维护 　 V 　 　

水利前期工作 　 V 　 　

水利执法监督 　 V 　 　

水土保持 　 V 　 　

水资源节约管理与保护 　 V 　 　

水质监测 　 V 　 　

水文测报 　 V 　 　

防汛 　 V 　 　

抗旱 　 V 　 　

农田水利 　 V 　 　

水利技术推广 　 V 　 　

水资源费安排的支出 　 V 　 　

信息管理 　 V 　 　

农村人畜饮水 　 V 　 　

南水北调 　 V 　 　

其中：行政运行 　 V 　 　

一般行政管理事务 　 V 　 　

南水北调工程建设 　 V 　 　

政策研究与信息管理 　 V 　 　

工程稽查 　 V 　 　

前期工作 　 V 　 　

环境、移民及水资源管理与保护

　 V 　 　

扶贫 　 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

农村基础设施建设 　 　 V 　

生产发展 　 　 V 　

扶贫贷款奖补和贴息 　 　 V 　

扶贫事业机构 　 　 V 　

其他扶贫支出 　 　 V 　

农业综合开发 　 　 V 　

其中：机构运行 　 　 V 　

土地治理 　 　 V 　

产业化经营 　 　 V 　

其他农业综合开发支出 　 　 V 　

农村综合改革 　 　 V 　

其中：对村级一事一议的补助 　 　 V 　

其他农林水支出 　 　 V 　

其中：其他农林水支出 　 　 V 　

十三、交通运输支出 　 V V 　

其中：公路水路运输 　 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

49

机关服务 　 　 V 　

公路养护 　 　 V 　

航道维护 　 　 V 　

安全通信 　 　 V 　

三峡库区通航管理 　 　 V 　

航务管理 　 　 V 　

船舶检验 　 　 V 　

救助打捞 　 　 V 　

海事管理 　 　 V 　

航标事业发展支出 　 　 V 　

其他公路水路运输支出 　 　 V 　

铁路运输 　 V 　 　

其中：行政运行 　 V 　 　

一般行政管理事务 　 V 　 　

机关服务 　 V 　 　

铁路路网建设 　 V 　 　

铁路安全 　 V 　 　

其他铁路运输支出 　 V 　 　

民用航空运输 　 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

机关服务 　 　 V 　

机场建设 　 　 V 　

空管系统建设 　 　 V 　

民用航空安全 　 　 V 　

民航专项运输 　 　 V 　

石油价格改革对交通运输的补贴 　 　 V 　

其中：对城市公交的补贴 　 　 V 　

对农村道路客运的补贴 　 　 V 　

对出租车的补贴 　 　 V 　

石油价格改革补贴其他支出 　 　 V 　

邮政业支出 　 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

行业监管 　 　 V 　

邮政普遍服务与特殊服务 　 　 V 　

其他邮政业支出 　 　 V 　

车辆购置税支出 　 　 V 　

其中：车辆购置税用于公路等基础设施建设支出

　 　 V 　

车辆购置税其他支出 　 　 V 　

其他交通运输支出 　 　 V 　

其中：其他交通运输支出 　 　 V 　

十四、资源勘探信息等支出 　 　 V V

其中：资源勘探开发 　 　 V 　

其中：煤炭勘探开采和洗选 　 　 V 　

石油和天然气勘探开采 　 　 V 　

黑色金属矿勘探和采选 　 　 V 　

非金属矿勘探和采选 　 　 V 　

其他资源勘探业支出 　 　 V 　

制造业 　 　 　 V

其中：医药制造业 　 　 　 V

50

通信设备、计算机及其他电子设备制造业

　 　 　 V

交通运输设备制造业 　 　 　 V

电气机械及器材制造业 　 　 　 V

化学原料及化学制品制造业 　 　 　 V

有色金属冶炼及压延加工业 　 　 　 V

建筑业 　 　 　 V

其中：其他建筑业支出 　 　 　 V

工业和信息产业监管 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

战备应急 　 　 　 V

专用通信 　 　 　 V

无线电监管 　 　 　 V

工业和信息产业支持 　 　 　 V

行业监管 　 　 　 V

安全生产监管 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

国务院安委会专项 　 　 　 V

安全监管监察专项 　 　 　 V

煤炭安全 　 　 　 V

其他安全生产监管支出 　 　 　 V

国有资产监管 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

国有企业监事会专项 　 　 　 V

中央企业专项管理 　 　 　 V

其他国有资产监管支出 　 　 　 V

支持中小企业发展和管理支出 　 　 　 V

其中：科技型中小企业技术创新基金

　 　 　 V

中小企业发展专项 　 　 　 V

其他支持中小企业发展和

管理支出　 　 　 V

其他资源勘探电力信息等支出 　 　 　 V

其中：黄金事务 　 　 　 V

建设项目贷款贴息 　 　 　 V

技术改造支出 　 　 　 V

其他资源勘探电力信息等支出

　 　 　 V

十五、商业服务业等支出 　 　 　 V

其中：商业流通事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

市场监测及信息管理 　 　 　 V

民贸民品贷款贴息 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他商业流通事务支出 　 　 　 V

51

旅游业管理与服务支出 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

机关服务 　 　 　 V

旅游行业业务管理 　 　 　 V

其他旅游业管理与服务支出 　 　 　 V

涉外发展服务支出 　 　 　 V

其中：其他涉外发展服务支出 　 　 　 V

其他商业服务业等支出 　 　 　 V

其中：服务业基础设施建设 　 　 　 V

其他商业服务业等支出 　 　 　 V

十六、金融支出 　 　 　 V

其中：金融部门行政支出 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

金融部门其他行政支出 　 　 　 V

金融部门监管支出 　 　 　 V

其中：重点金融机构监管 　 　 　 V

金融稽查与案件处理 　 　 　 V

金融行业电子化建设 　 　 　 V

从业人员资格考试 　 　 　 V

金融部门其他监管支出 　 　 　 V

金融发展支出 　 　 　 V

其他金融支出 　 　 　 V

十七、国土海洋气象等支出 V 　 V 　

其中：国土资源事务 V 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

机关服务 　 　 V 　

国土资源规划及管理 　 　 V 　

土地资源调查 　 　 V 　

土地资源利用与保护 V 　 　 　

国土资源社会公益服务 　 　 V 　

国土资源行业业务管理 　 　 V 　

地质及矿产资源调查 　 　 V 　

地质转产项目财政贴息 　 　 V 　

矿产资源专项收入安排的支出

　 　 V 　

事业运行 　 　 V 　

其他国土资源事务支出 　 　 V 　

海洋管理事务 V 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

机关服务 　 　 V 　

海域使用管理 　 　 V 　

海洋环境保护与监测 V 　 　 　

海洋调查评价 　 　 V 　

海洋权益维护 　 　 V 　

海洋执法监察 　 　 V 　

海洋防灾减灾 　 　 V 　

海洋卫星 　 　 V 　

52

极地考察 　 　 V 　

海洋矿产资源勘探研究 　 　 V 　

海域使用金支出 　 　 V 　

海水淡化 　 　 V 　

事业运行 　 　 V 　

其他海洋管理事务支出 　 　 V 　

测绘事务 　 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

基础测绘 　 　 V 　

航空摄影 　 　 V 　

测绘工程建设 　 　 V 　

事业运行 　 　 V 　

其他测绘事务支出 　 　 V 　

地震事务 V 　 V 　

其中：行政运行 　 　 V 　

一般行政管理事务 　 　 V 　

机关服务 　 　 V 　

地震监测 　 　 V 　

地震预测预报 　 　 V 　

地震灾害预防 V 　 　 　

地震应急救援 V 　 　 　

地震环境探察 　 　 V 　

防震减灾信息管理 　 　 V 　

防震减灾基础管理 　 　 V 　

地震事业机构 　 　 V 　

其他地震事务支出 　 　 V 　

气象事务 V 　 　 　

其中：行政运行 V 　 　 　

一般行政管理事务 V 　 　 　

机关服务 V 　 　 　

气象事业机构 V 　 　 　

气象技术研究应用 V 　 　 　

气象探测 V 　 　 　

气象信息传输及管理 V 　 　 　

气象预报预测 V 　 　 　

气象服务 V 　 　 　

气象装备保障维护 V 　 　 　

气象基础设施建设与维修 V 　 　 　

气象卫星 V 　 　 　

气象法规与标准 V 　 　 　

气象资金审计稽查 V 　 　 　

其他气象事务支出 V 　 　 　

其他国土海洋气象等支出 　 　 V 　

十八、住房保障支出 　 　 　 V

其中：保障性安居工程支出 　 　 　 V

其中：廉租住房 　 　 　 V

棚户区改造 　 　 　 V

少数民族地区游牧民定居工程

　 　 　 V

农村危房改造 　 　 　 V

53

公共租赁住房 　 　 　 V

其他保障性安居工程支出 　 　 　 V

住房改革支出 　 　 　 V

其中：住房公积金 　 　 　 V

提租补贴 　 　 　 V

购房补贴 　 　 　 V

十九、粮油物资储备支出 　 　 　 V

其中：粮油事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

粮食财务与审计支出 　 　 　 V

粮食信息统计 　 　 　 V

粮食专项业务活动 　 　 　 V

粮食财务挂账利息补贴 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

物资事务 　 　 　 V

其中：行政运行 　 　 　 V

一般行政管理事务 　 　 　 V

铁路专用线 　 　 　 V

护库武警和民兵支出 　 　 　 V

仓库建设 　 　 　 V

仓库安防 　 　 　 V

事业运行 　 　 　 V

其他物资事务支出 　 　 　 V

粮油储备 　 　 　 V

廿十、其他支出 　 　 　 V

4. 统计结果

近年来，中国政府预算的公开透明程度逐步

加大，预算公开的内容也越来越细化，这也为我

们气候统计工作提供了可能性和基础数据。依据

上文所述气候统计的方法和财政部最新公布的预

算数据，我们的统计结果如下：

2013 年，不含国债还本付息支出的中央本

级支出中，与气候高度相关的支出为 240.54 亿

元，占比 1.31%；中度相关支出 1142.12 亿元，

占比 6.24%；低度相关支出 3183.78 亿元，占

比 17.39%；不相关支出 13737.92 亿元，占比

75.05%。

2014 年，不含国债还本付息支出的中央本

级支出中，与气候高度相关的支出为 290.69 亿

元，占比 1.46%；中度相关支出 1089.42 亿元，

占比 5.46%；低度相关支出 3374.16 亿元，占

比 16.91%；不相关支出 15203.85 亿元，占比

76.18%。

高度相关 中度相关 低度相关 不相关 合计

2013 年 240.54 1142.12 3183.78 13737.92 18304.36

2014 年 290.69 1089.42 3374.16 15203.85 19958.12

表 5-4 按气候相关度划分的中央本级支出 单位：亿元

54

2013年

240.54, 1%

1142.12, 6%

3183.78, 17%

13737.92,

76%

高度相关 中度相关 低度相关 不相关

2014年

290.69, 1%

1089.42, 5%

3374.16, 17%

15203.85,

77%

高度相关 中度相关 低度相关 不相关

图 5－3 按气候相关度划分的中央本级支出

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

高度相关 中度相关 低度相关 不相关

气候相关度

亿元

2013年 2014年

数据来源：财政部《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，

以及 2014 年中央本级支出预算表。2014 年为预算数，2013 年为预算执行数。这里的中央本级支出不

含国债还本付息支出。

55

参考文献苏明、傅志华、王桂娟等：我国控制温室气体排放的财税政策思路，财政部财政科学研究所《研究报告》

2014 年第 58 期

苏明、王桂娟等：中国绿色经济发展的财税政策研究，《中国绿色经济发展机制和政策创新研究》，

中国环境科学出版社（2012 年）

苏明、王桂娟：国家适应气候变化资金机制研究，财政部财政科学研究所《研究报告》2012 年第 138期

苏明、石英华、王桂娟等：中国促进低碳经济发展的财政政策研究，《财贸经济》2011 年第 10 期

苏明、 黄问航、许文、王桂娟：中国应对气候变化财政政策的若干建议，《环境经济》2010 年第 5期

张丽宾 ; 王桂娟 ; 许文：气候变化与公共财政政策的理论分析，《环境经济》2010 年第 5期

中华人民共和国财政部：《2012 年政府收支分类科目》，中国财政经济出版社（2011 年）

中央财经大学气候与能源金融研究中心：《2012 年中国气候融资报告》

Mark Miller :“Climate Public Expenditure and Institutional Reviews (CPEIRs) in the Asia-Pacific Region--What have We Learnt”, UNDP, September 2012,www.aideffectiveness.org/ClimateChangeFinance

Kathmandu:“Nepal Climate Public Expenditure and Institutional Review”, December 2011, Website: www.npc.gov.np

Indonesia Finance Ministry:“Indonesia’s First Mitigation Fiscal Framework In support of the National Action Plan to Reduce Greenhouse Gas Emissions”, December 2012, www.aideffectiveness.org/ClimateChangeFinance

“Cambodia Climate Public Expenditure and Institutional Review”, July 2012, www.aideffectiveness.org/ClimateChangeFinance

Litara Taulealo Jean Viliamu and Iloauila Aumua:“Samoa Climate Public Expenditure and Institutional Review” September 2012, www.aideffectiveness.org/ClimateChangeFinance

General Economics Division Planning Commission Ministry of Planning Government of the People’s Republic of Bangladesh Dhaka:“Bangladesh Climate Public Expenditure and Institutional Review”May 2012,

Thomas Beloe and Paul Steele:“Thailand Climate Public Expenditure and Institutional Review”, September 2012

“Summary of the workshop Climate Public Expenditure and Institutional Reviews: (CPEIR) Workshop on Past Experience and the Way Forward”, 10th-12th September 2012, Bangkok, www.aideffectiveness.org/ClimateChangeFinance

Neil Bird, Thomas Beloe, Merylyn Hedger, Joyce Lee, Kit Nicholson Mark O’Donnell, Sudha Gooty, Alex Heikens, Paul Steele, Angus Mackay and Mark Miller, “Climate Public Expenditure and Institutional Review (CPEIR) Methodological note”, August 2012

Mark Miller: “Making Sense of Climate Finance , Linking public finance andnational climate change policy in the Asia-Pacific region”, www.aideffectiveness.org/ClimateChangeFinance

56

一、若干国家情况介绍

（一）柬埔寨气候公共支出及制度概述

柬埔寨位于东南亚中南半岛南部，东部和东

南部同越南接壤，北部与老挝交界，西部和西北

部与泰国毗邻，西南濒临暹罗湾。海岸线长 460

公里，面积 18 万多平方公里。人口约 1440 万，

是传统农业国，大部分地区被森林覆盖。

柬埔寨气候公共支出与制度概述的核心是分

类与气候相关的公共支出。柬埔寨的气候公共资

金来源于外部发改委、投资与合作部门、政府发展、

经常性预算。

（1）主要政策

柬埔寨支持气候变化的主要政策是国家发展

战略规划、气候变化政策、与气候变化相关的部

门政策。

国家通过建立气候变化委员会负责气候变化

工作。首相作为荣誉主席，气候变化作为国家环

境政策中的一部分，状况正在改进，现在的国家

战略发展规划包括解决气候变化的具体行动。矩

形战略涉及环境方面相关的有水安全、水电站和

人口政策。绿色增长路线强调的是经济增长与减

缓、适应性行动结合的活动的机会。国家适应气

候变化行动方案为捐赠者和政府确定项目提供政

策支持。20 个适应性项目中的 3 个已经由国家适

应气候变化行动方案列示提供资金支持。15 个由

捐赠者和政府提供资金支持。

柬埔寨皇家政府已经出台了跨部门的应对气

候变化的政策和战略。在清洁发展机制下，柬埔

寨已经批准了十个项目，其中六个已经在联合国

气候框架公约组织注册。这些项目不包括森林项

目，因为森林项目要求的成本高，柬埔寨已经研

发了毁林与森林退化减少排放的路线图，并确定

了 13 个地方的森林试点项目。然而，由于由民间

组织负责监管，民进组织的能力有限，所以进展

很慢。绿色增长路线图增强了经济增长同减缓与

适应协同的认识，但是至今也未成为可运行的文

件。柬埔寨已经有很多部门出台了致力于解决气

候变化的战略文件，包括森林、水、其他的自然

资源、能源和农业。所有的部门都有与气候相关

支持的重点，柬埔寨气候变化委员会和适应性试

点项目为促进捐赠者与气候变化高度相关的项目

合作提供基础。已经出台的新的气候变化战略计

划作为第一个对气候变化陈述的政策，形成未来

适应性行动。

报告：二气候公共财政统计体系国际经验与借鉴

57

（2）成立的机构

柬埔寨成立了国家机构致力于解决气候变化，

如成立气候变化国家委员会，环境部，经济与金

融部，农业、森林与渔业部，农业发展部，水资

源管理与气象部，工业、矿业和能源部，跨部门

委员会，捐赠机构。

国家气候变化委员会为气候政策的制定与

检测奠定了很好的基础，首相任荣誉主席，教育

部长任主席，农业、森林与渔业部长任副主席，

农业、森林与渔业部长、工业、矿业和能源部长、

水资源管理与气象部长任副主席。各个部门在应

对气候变化中分工不同。

（3）公共财政管理过程

柬埔寨预算体系几年不断的改进，预算战略

规划和中期支出框架的使用是确保从预算周期开

始就采纳战略方案的关键一步，气候变化战略规

划中气候融资的第一目标是通过国家发展战略规

划和矩形战略的新观点直接影响预算战略规划和

中期支出框架。预算战略规划和中期支出框架是

预算的总括，这两个战略规划关注的是部分分配，

现阶段很难引进跨部门的优先次序。气候变化委

员会的检测报告是帮助内阁评估预算战略规划和

中期支出框架中的相关气候变化的主要工具。年

度预算很难检测到部门内部活动待定支出，综合

诚信评价和公共支出审查下的改革的焦点是改进

政府的财政职能。在公共支出管理体系中几乎没

有直接措施帮助改进预算中的与气候相关的支出，

其他国家已经考虑设立气候支出的预算科目，但

是柬埔寨考虑设立气候预算支出为时过早。

发展支出更容易作分析，因为设计它的目标

很清楚。柬埔寨国内的发展支出主要投资于农村

的修路，短期农业发展部认为与气候相关的支出

排在有限位置，国家发改委最近加标注预示着项

目致力于解决气候变化，政府通过引荐改进项目

评价来改进与气候相关的发展支出，适应性试点

方案计划支持这一改进，对于非常重要的项目，

评价包括因气候变化引起的收益的占比。不同项

目的评估涉及不同的标准或基准。气候融资有一

模式，这些气候变化方案，计划和融资过程同预

算是分开的。在柬埔寨有一些纯预算支持案例，

捐赠者把资金直接打入中央财政收入账户，不用

指定资金具体援助项目。典型的例子是欧盟委员

会支持的教育与健康项目，国际资金支持气候变

化是附有条件的，即完成既定的目标。理论上，

类似于减缓性的项目将会被考虑，因为有一个清

楚的检测指示器，例如碳排放，然而在健康和教

育领域很难建立这样的检测指示器，现在，在适

应性领域缺乏清晰的检测指示器意味着，很难看

到项目对气候变化的作用，国际社会很少有关于

预算资金支持气候变化的案例，在越南有一项目

支出的条件机构改进的软进步，与气候的减缓与

适应没有联系。

（4）气候支出概念的界定

1）减缓：采取活动以稳定大气中温室气体的

浓度，致力于减少大气中温室气体的排放、增强

二氧化碳的封存。

2）适应：采取活动以增强人类和自然体系适

应气候变化的能力。

与气候支出相关的主要部门：农业、林业、

渔业部，水资源和气象部，农村发展部，工业、矿业、

能源部，健康部，环保部。支出的分析涵盖预算

中的所有方案和项目。

3）三种气候支出种类的界定：一是与气候变

化高度相关的项目，这些项目首要目标是对改进

适应性或减缓有一个具体的可见的结果，二是与

气候变化中等相关的项目的目标是建立气候适应

性或至少有助于气候的适应性。三是很少与气候

变化相关的项目，间接有助于减缓或适应。这样

的分类只是考虑项目目标的相关性，不判断项目

的影响和目标能否实现。

高度相关性项目

可再生能源

森林

灾难风险的管理与灾难反应

与气候相关的基础设施

与气候相关的水投资

直接对气候敏感的疾病的健康保护措施

气候适应性的规划和意识

表附 -1：与气候相关的活动类型

58

有 33 个预算单位，包括部门和代理机构，这

些多数只是单一的预算分配，投资分配有 6 个，

项目预算的形式有 10 个，这些被作为分开的功能

单元。

4）私人和民间组织的支出：柬埔寨私人和民

间组织也参与气候项目的投资。

气候项目的分类为政府评估与气候相关的项

目支出划定了范围，虽然体系有些主观性，但是

对重要项目详细的评估有助于减弱主观的随意性，

这种分类揭示三个关键问题：一是设计的相关项

目反映了水灾和干旱；二是灾难管理与反应的分

类，三是恰当的方法分类有助于生计的项目，特

别是受气候影响的区域。

（5）气候支出的趋势

1）支出数据的三个主要来源：国家预算、投

资与合作发展部数据库、发展委员会数据库。部

门级支出在农业、渔业、林业部及水资源与气象

部可得到，投资与合作部报道和检测一些项目支

出，这主要是由捐赠者提供资金支持，但是对一

些政府相应的基金支持的项目的支出报道从 2009

年的 75 个上升为 2011 年的 110 个。捐赠资金的

支出的大部分在预算外，不在投资合作部记录，

但是在柬埔寨发展委员会数据库中记录，但是在

发展委员会数据库中报道的支出项目数，不在投

资合作部的数据库中列的数目从 2009 年的 608 下

降为 2011 年的 550 个。

2）与气候相关的支出：过去三年，约有

450-500 个项目和支出方案在支出中报道，大约

半数与气候变化相关，这些项目多数由捐赠者提

供资金支持，并在发展委员会数据库中记录。

低、中、高气候相关性支出：根据上面的支

出分类，与气候相关的公共支出比例从 2009 年的

14.9% 提高到 2011 年的 16.9%，这种增加主要是

由于高度相关性气候项目的公共支出比例增加引

起。

与气候变化高度相关的项目：在柬埔寨有

123 个与气候高度相关的项目，其中 9 个项目 在

2009-2011 年间的支出超过 1000 万美元，占同期

支出总额的 60%，9 个项目分别是 3 个灌溉和水灾

控制项目，3 个疟疾控制项目，1 个森林项目，1

个水灾管理项目，1个地方政府的环境治理项目。

气候适应性试点方案：该方案现在资金只是

只是技术援助，不涉及气候支出，当方案充分运

行时，将涉及更多实质性的技术援助和主要投资。

七年中气候适应性试点方案和相关的气候融资大

约为 3.85 亿美元，这将增加气候支出大约 50%，

在柬埔寨，这项支出以公共支出为主。

柬埔寨的气候变化联盟：涉及相对小的资金，

主要为重要的技术援助和气候适应性活动的小额

赠款提供资金。

气候支出的种类：分为高度相关性项目支出、

中等相关性项目支出，相关度小的项目支出。一

般性的修路支出占气候支出的 33%，在柬埔寨多

数筑路是为了应对水灾和极端气候事件的冲击。

8 个支出类别占气候总支出的 4%-8%。其中的 1 个

是气候高度相关项目（灾害的管理与反应），2

个是中等相关性项目（灌溉与目标生计项目），4

个是低相关项目（一般性对生计构成威胁的气候

项目、健康、管理与能源）。

支出分类的敏感性分析：气候支出某种程度

中等相关性的项目

灌溉

与气候相关的水投资

生物多样性和保护

生态旅游

气候变化危机人们生计的项目

排放

有助于防护气候变化的道路改进项目

相关性低的项目

非特定性气候防护的道路投资

一般基础设施

水质量

一般规划能力建设项目

无特定目标的对气候变化脆弱的生计改善项目

无具体减排目标的能源项目

接上表

59

上是解决与气候变化相联系的风险增加问题，而

不是解决像水灾、干旱、温度这样的气候问题，

这包括防止气候变化的基础设施的建设及农业和

健康。根据 2011 年政府间气候变化专门委员的项

目，气候变化可能增加了水灾发生的频率和严重

程度，因此解决水灾问题的项目 100% 被认为是与

气候相关的项目。

改进生计是减少脆弱性的有效手段之一，

问题是没有找到与气候相关的支出的比例的评估

方法。不足25%分类对一般性生计项目是合理的，

50% 以上的项目是针对气候脆弱性的家庭。水灾

管理是气候变化的一部分，恢复性项目是气候适

应性的一部分。分开性的活动是吧项目区分为最

高和最低的百分比的快速方法。

国内捐助和捐赠者提供资金：柬埔寨与气候

高度相关的项目的融资很少由国内提供，2009-

2010 年中等相关项目和低相关项目的融资大约

20% 是由国内捐助提供，2011 年下降至 10%，对

照起来，45% 的国内融资与气候变化不相关。

（6）地方政府

柬埔寨除了政府预算外，还有捐赠者通过国

家委员会、独立发展伙伴、非政府组织执行的地

方项目和带有政治合作目的渠道提供资金支持地

方的气候项目，这些不同类型项目的预算数据的

统计差别较大。例如很容易从民主发展国家委员

会检索预算数据，但是不容易收集到独立发展项

目和带有政治合作项目的预算数据，很难找到关

于气候变化活动和支出的完整数据，很难对省份

之间的气候支出做出比较分析。政府已经着手地

方发展活动的预算及省级自动化管理的改革。

（二）孟加拉共和国气候公共支出及制度概述

孟加拉属热带，有夏季季风期，并且周期性

地出现具有破坏性的旋风。

（1）气候政策

孟加拉是气候是气候适应性脆弱的国家，国

家通过制定灾难风险管理和制定应对气候变化的

政策，以改进对极端气候事件的反应和预期。与

气候相关的政策：气候适应性投资政策、国家适

应性战略行动方案、孟加拉气候变化战略行动计

划、相关部门建立气候变化关注点、国家灾害管

理计划、低碳维度等。

（2）气候融资

在联合国气候框架公约组织中，德班协议已

经开始了绿色气候基金，资金问题是 G77 国关注

的焦点。中国代表广大的发展中国家，也包括孟

加拉国，参与气候资金的谈判。可持续的气候资

金来源仍然不明朗，关于新的、额外的资金来源

很少达成一致意见，发展中国家一直强调，新的、

额外的资金应来源于发达国家的公共资金提取。

私人部门投资气候变化不具有可持续性，发达国

家的观点正相反。

气候融资是为了应对气候变化所带来的额外

成本。这些由多部门应对气候变化所增加的成本

影响国家投资战略和经常性支出。孟加拉国作为

最大的欠发达国家，气候脆弱性，已经收到了来

自欧盟政府的快速启动资金，气候融资对公共财

政管理提出了严峻的挑战。与气候相关的项目要

求在公共财政部门列示。

（3）气候支出梳理

1）孟加拉国的气候资金流由预算气候资金来

源和非预算气候资金来源两部分组成。预算部分：

孟加拉政府非发展预算和政府发展预算。政府非

发展预算主要是气候变化信托基金，政府资助的

发展预算是政府年度发展计划列示的支出。这部

分资金占气候资金流的 75%。非预算部分：包括

双边和多边的年度发展计划基金，孟加拉气候适

应性基金及气候适应的战略规划。

孟加拉国的预算分为发展预算和非发展预算

两部分，大部分支出是非发展预算。

孟加拉的资金机制：除了年度发展规划和非

发展预算外，还有孟加拉气候信托基金、孟加拉

气候变化适应性基金、气候适应性战略规划

2）孟加拉气候预算、支出及基金现状

定义和方法：在孟加拉政府预算中没有统

一一致的与气候变化相关的支出功能分类的科目，

2001 年的政府财政统计手册中没有区分与气候变

化或气候相关的支出，这不同于在环境保护不关

于污染智力功能中列示环境保护的支出。气候预

算功能定义的缺失，使得气候预算与支出的分类

只能靠主观判断。气候变化支出作为孟加拉气候

变化战略与行动方案的六个主题之一，是一个交

叉性反应，并且应在预算条目中建立。

关于政府的预算与支出的分类会计科目表大

60

约有 13500 科目，主要包括行政管理、部门运行

及政府功能三方面。涉及气候与气候变化的有 19

个科目，之所以气候科目如此少，主要是国际标

准中关于功能分类缺失所致。孟加拉国要求在不

同气候相应活动中设置气候或与气候相关的科目，

通过分类不同的气候预算与支出科目，有助于分

析气候支出在预算中所占的比例，减少了主观臆

断带来的偏差。

气候支出的计划与实际数：按与气候相关的

项目、方案、会计科目分类气候支出 , 政府的中

期预算框架中由部门贯彻执行项目和方案。政府

的中期预算框架制定了部门的任务和主要活动及

业绩框架，包括业绩指标。中期预算框中涵盖的

35 个部门中至少有一个部门的活动与气候相关。

3）气候预算方案及支出

孟加拉国的气候融资数据来源于年度发展方

案和非发展预算两个方面。其中，气候维度的非

发展预算项目全部由政府财政提供资金。

2009 年 10 月 -2011 年 12 月气候维度项目的

预算来源增加了 16.2%，比例增加主要源于孟加

拉国气候战略与行动方案的贯彻实施。预算的组

成部分 --- 年度发展计划和非发展计划分别增长

了 15.4% 和 17.6%。与气候反应相关的活动项目

分别占 GDP 的 3%-4%；气候项目支出占政府的年

度计划和发展预算的和大比例。年度发展计划是

气候项目重要的预算资金来源。

气候维度项目的价

值（单位：十万塔卡）修订 2009/10 实际 2009/10 修订 2010/11 预算 2011/12

非发展预算 1,031,973 1,012,986 1,334,873 1,213,874

年度开发项目 1,642,987 1,406,839 2,098,909 1,895,554

气候项目总计 2,674,960 2,419,825 3,433,782 3,109,428

年度变化 　 -9.50% 41.90% -9.40%

政府总预算及支出

（单位：十万塔卡）修订 2009/10 实际 2009/10 修订 2010/11 预算 2011/12

非发展预算 8,481,000 7,891,500 9,732,400 12,079,900

年度开发项目 2,850,000 2,555,200 3,588,000 4,600,000

政府总预算 11,331,000 10,446,700 13,320,400 16,679,900

气候维度的项目总价值占政府总预算的百分比

23.60% 23.20% 25.80% 18.60%

气候维度项目总价值占非法占预算的比例

12.20% 12.80% 13.70% 10.00%

气候维度项目总价值占年度开发项目比例

57.60% 55.10% 58.50% 41.20%

GDP 69,432,400 69,432,400 78,749,500 89,967,000

气候维度的项目总

价值占 GDP 的比例3.90% 3.50% 4.30% 3.40%

表附 -2：气候维度项目的预算、支出占孟加拉预算及 GDP 的比重

61

4）气候维度项目的资金

气候维度项目的资金主要来源于孟加拉国政

府，特别是由政府的年度发展计划提供资金。

上表 3 可以看出：孟加拉国的气候项目的

资金主要来源于政府，占气候资金总额的 77% 左

右。外部捐赠者承诺的气候项目的资金形式转向

贷款为主，气候项目的贷款资金从 2009 年 10 月

的 57.8% 增加到 2011 年 12 月的 82.8%，外部捐

赠者承诺的资金占气候资金比例大约为22%左右。

2008/9-2011/12 捐赠者和政府承诺的气候项目的

资金都有所增加。

气候维度的项目的资金（单位：十万塔卡）

2009/10 修订 占资金总数 % 2010/11 修订 占资金总数 % 2012/12 最初 占资金总数 %

孟加拉政府非

发展计划1,031,973 38.60% 1,334,873 38.90% 1,213,874 39.00%

政府年度发展

计划1,015,985 38.00% 1,324,757 38.60% 1,199,965 38.60%

捐赠者 -贷款 362,113 13.50% 482,283 14.00% 575,896 18.50%

捐赠者 -赠予 264,889 9.90% 291,869 8.50% 119,693 3.80%

总气候资金 2,674,960 100.00% 3,433,782 100.00% 3,109,428 100.00%

政府与捐赠者

分担比例　 % 　 % 　 %

政府 　 76.60% 　 77.50% 　 77.60%

捐赠者 　 23.40% 　 22.50% 　 22.40%

　 　 100.00% 　 100.00% 　 100.00%

捐赠者资金比

例　 % 　 % 　 %

贷款 　 57.80% 　 62.30% 　 82.80%

赠予 　 42.20% 　 37.70% 　 17.20%

　 　 100% 　 100.00% 　 100.00%

表附 -3：气候维度项目的资金来源

表 4：年度发展计划气候支出中各资金的占比

年度发展计划气候支出中各资金的占比支出

2008/9 2009/9

孟加拉政府 53.50% 44.30%

捐赠者赠予 9.10% 12.60%

捐赠者贷款 37.40% 43.10%

合计 100.00% 100.00%

62

5）气候维度的项目资金概述

孟加拉 13500 个有关气候维度的会计科目为

849 个，其中非发展项目科目 180 个，年度发展

计划科目 669 个。部门预算框架中的 57 各部门至

少有一个项目或工程与气候有关。2009 年 10 月

孟加拉与气候变化相关预算有所增加，仅非发展

预算一项就从 24 个增加到 115 个，这也许与孟

加拉气候变化战略与行动计划的实施有关。政府

预算中大约 20%-25% 与气候维度无关。年度发展

计划中与气候维度相关的项目占很大比例， 占

GDP大约4%-5%资金用于与气候变化相关的项目，

与气候相关的项目预算 60% 源自于发展规划，占

政府总预算的 25%。政府支出中大约 77% 的支出

与气候维度项目有关。政府是气候项目的主要资

金提供者，通过发展预算和非发展预算为气候项

目提供资金支持。其中发展预算中政府承诺提供

60% 的资金给气候项目，而非发展预算承诺提供

100% 的资金支持。

与气候项目相关的实际支出的资金来源模式

无法界定，但是从已有的支出数据可以看出气候

项目的支出主要来源于政府和捐赠者。外部捐赠

者资金占气候项目资金的 23%，且近年来，捐赠

者的捐赠模式从赠予转向贷款。贷款资金从 2009

年的 58% 增加到 2011 年的 82%。年度发展计划中

国内的资金是气候维度项目资金的主要来源。

（4）气候维度项目相关标准的界定

表附 -5：气候维度的项目相关标准

相关性种类 标准来自年度发展计划和非发展预算案例

强相关（气候维度权重占 75% 以上）

设计的投资活动在减缓、适应、森林保

护、根除病虫害、土壤生态系统、作物

质量改进、堤坝、圩田，旋风、预警预

报、港湾宅基地及道路等方面有明确的

目标，投资活动带有具体的、直接的和

高度可见的成果效应（活动直接和孟加

拉气候变化战略和行动方案中的 44 个

项目相关）。

年底发展计划项目：突发性灾难损失回

复项目，如 2007 年的农村基础设施建

设；二级镇的水灾防洪项目。非发展预

算的项目案例：太阳能利用和相关项目

技术研发。孟加拉气候辩护信托基金。

中度相关性（气候维度权重占 50%-

74%）

活动具有显著的、有点可见成果效应，

对木匾的实现重要但不是目标实现的

主要原因。灌溉设施，拆卸水浸，作物

多样性、生物技术、新品种的研发、移

除水浸所做的新努力，社会保护计划，

卫生措施等

通过小苇羚合作伙伴减少贫穷。标准化

种子供应的现代化设施。非发展预算的

项目案例：脆弱性项目，热带气旋艾拉

影响的地区的渔业恢复性项目

微相关性（气候维度权重占 25%-49%） 间接和潜在的效应：堤防，圩田，

水浸的恢复，土地使用的变化，反刍动

物农业，储存创造，贫穷减少，重要地

区或热点区的建设，建筑物的修复紧急

措施、人力资本的开发，培训研究，扩

展服务，及对气候变化反应措施、意识

的构建。

年度发展计划项目：Karnafuli 水供给

项目，健康、营养和人口研究项目。非

发展预算的项目：改进种子的采购、加

工及分布。种子的缓冲库存管理

隐含相关性（气候维度权重占 0-24%）本地和公路支线，涵洞施工，促进贸易，

河道整治，岸线保护

年度发展计划项目：孟加拉铁路部门。

改进工程：同济和巴伊拉布巴扎之间双

线及信号的建设。农村基础设施改进工

程。非发展预算项目：老方案，农业补

贴管理

63

（5）孟加拉的气候信托基金

孟加拉国气候变化战略及行动计划由政府的

信托基金提供融资，信托基金资金来源于非发展

预算，法律允许基金资金来源的 66% 由平衡预算

拨给，作为持续的人资金来源应对突发事件。授

权孟加拉气候变化战略行动计划通过政府和非政

府组织分配资金给批准的项目，气候信托基金是

孟加拉公共支出新的方式，这种方式在其他国家

也存在，如在泰国，这种信托基金称为非预算基金。

由环境和森林部持有预算基金，年支付给基金的

约占政府非发展预算拨款总额的 7%。

（6）孟加拉气候变化适应性基金

孟加拉气候变化适应性基金主要目的是支持

气候变化战略和行动计划的贯彻执行，气候变化

战略和行动计划主要针对孟加拉能力建设和适应

性，以应对气候变化的挑战。气候适应性基金主

要是为完成气候变化战略和行动计划的目标提供

融资。

孟加拉气候变化适应性基金已经建立 1.1 亿

美元的资金，这些资金主要由英国国际发展部

（8700 万美元）、丹麦、瑞典、瑞士提供，孟加

拉气候变化适应性基金具有高度的合作性，可消

除重叠，资金管理透明灵活。

（7）结论

1）政府信托基金和创立捐赠计划，每一个都

描绘了不同的资金路线图，每一种基金都解决孟

加拉气候变化战略和行动计划六个主题。气候财

政框架主要解决气候变化反映的融资方式。

2）孟加拉的气候活动资金大约占 GDP 的

1.1%-1.2%，气候维度项目占 GDP 的 3.8%。

3）孟加拉政府的预算从 2009-2011 年大约增

加了 43%，其中气候维度项目预算增长了 16%，孟

加拉国充分利用现有的政策框架、制度和预算解

决气候变化问题

4）政府基金的 80% 来自于国内预算，气候

变化预算的资金的 78% 来源于孟加拉政府预算，

2009-2011 年间政府承诺的支持气候维度项目的

投入增加了 18%。而捐赠性资金来源同期仅增加

11%。

5）捐赠性资金由赠予转向贷款。

6）关键部门的气候融资不在部门预算框架中

列示，这些部门包括地方政府、道路和水资源，

这些部门每一个都同气候变化相联系。

7）现有的功能、制度、预算都为气候变化服务。

8）部门预算框架中缺乏气候维度的明确确定，

导致部门的责任与绩效管理缺失，形成战略与政

策之间的缺口。

9）孟加拉的气候活动融资有5个：发展预算、

非发展预算、孟加拉气候变化信托基金、孟加拉

气候变化适应性基金、世界银行气候适应性试点

项目。

10）每一种机制都有不同的管理和程序框架，

每一种机制都有不同的支出能力，如年度发展计

划支付额比非发展预算支付额大，每一种机制的

建立都是为了解决孟加拉气候变化战略及行动计

划的六个主题，这会引起支出出现重叠和缺口现

象。发展预算更大程度上解决的是资本项目资金

需求，如大型基础设施建设。

11）在政府预算会计科目中，没有关于气候

变化功能的科目定位，然而 19 个法则明确提及气

候变化。

12）气候融资方式及其渠道

与气候变化相关的资金来源有五种渠道：中

央政府资金，捐赠者资金，地方放政府的收入，

家庭支出及私人资金。

（三）泰国气候公共支出及制度概述

（1）政策分析

泰国的政策包括两个国家总体规划，一是有

泰国自然资源与环境规划办公室起草的泰国气候

变化总体规划，另一个是国家经济与社会发展委

员会制定的气候变化总体规划 -- 能源价格与食品

安全。这两个机构制定的气候变化总体规划是彼

此一致的，都是泰国国家气候变化委员会的政策

指导，总之，气候政策、策略、方案都是根据国

家气候变化委员会关于减缓、适应、能力建设和

技术转让的指令制定，国家气候变化政策也纳入

国家发展规划中。

泰国的气候变化政策根据联合国气候变化框

架公约组织保持世界温度上升在 2 摄氏度以下的

目标门槛制定，这反应了国际气候政策将是国家

64

气候变化政策的驱动者，确定以低碳发展为长期

经济增长和发展的路径，这种经济增长战略将同

低水平的碳排放一致，预计到 2050 年泰国的经济

总产值年均增长 5.3%。

泰国的气候政策以适当的资金支持，不完全

由国家预算及预算外资金提供，与气候相关的公

共资金需要在应对气候变化风险再现的过程中制

定计划，多数以市场为导向的减缓活动由私人资

金承担，而诸如通过森林保护维持碳汇的减缓活

动则有公共资金提供支持，而气候变化活动反应

主要是政府发展支出支付。

（2）制度分析

泰国已经建立了通过制度安排解决气候变化，

对气候变化的反应已经制定了新的政策，国家气

候变化委员会主要负责制度安排，首相任气候变

化委员会主席，他授权直接的气候变化反应活动，

自然资源与环境规划办公室、泰国温室气体管理

组织、国家经济与社会发展委员会是制定气候变

化制度的主要机构，并且由财政部、财政政策办

公室、预算司提供公共财政政策及资金支持，国

家气候变化委员会的有效运作需要有资源充足的

秘书处作为会议期间的保障，秘书处由气候变化

合作办公室确定，这表明下一步竹海之都框架将

保证应对气候变化的有效合作。

减缓行动主要依赖于私人部门管理，特别

是清洁能源部门，这个部门的投资活动每年达到

160 亿泰铢，私人部门的制度安排已经通过泰国

商会提议制定，泰国温室气体管理组织也起重要

作用，预计在后京都时代将会发挥更大作用，特

别是如果提议建立泰国碳基金，那么发展温室气

体管理组织将更为重要。

适应基金支持新的制度安排，经济发展基金

已经为一些减缓行动提供了资金支持，而对于适

应性行动的资金没有同等的制度安排，可能发展

一项环境基金包括建立适应性活动的融资窗口，

这也可能要求修订法律以创立基金。

（3）公共财政管理过程

1）泰国的许多法律管制财经纪律，公共债

务管理条例 2548 是一条法律，这条法律制定了

政府类债务和国有企业贷款的年债务最高上限，

在这一政策下泰国的财政政策仍然是可持续的，

公共债务占 GDP 的比率仍然低于政府财政可持续

框架规定的占 GDP 警戒线 50%，然而这项法律导

致了预算管理和再分配的不灵活，中央政府的资

金被作为在年度预算再分配中其灵活调节作用的

工具，然而对于突发和间接类型需要的应急基金

在 2012 年达到了 660 亿泰铢，占中央政府资金的

15.7%，应急基金不能作为气候资金的长期来源。

2）对于预算赤字性融资，为了维护财经纪律，

在公共债务管理 2548 条例下，政府职能从国内借

款融资，这种预算赤字性融资用于平衡国家预算，

不作为长期气候资金的来源。

3）泰国的政府预算几乎没有财政的灵活性，

除非建立了融资来源，支持气候活动预算支出以

减少预算其他方面的支出为代价。气候变化活动

的资金来源于财政政策和国际资金的支持。而截

止目前为止，与气候相关问题的具体的财政措施

非常有限，直接间接措施之间的收入平衡将确定

潜在的具体措施。

4）鉴于气候变化新的国际资金来源，某种程

度上泰国从这种国际资金中受益，绿色气候基金

还未资本化，现有的气候资金主要来源于捐赠者

的支持，气候融资的国内资金来源仍然为国家对

气候变化反应的资金主要提供者。

5）与气候相关的预算外资金：泰国有几种预

算外资金为气候变化活动提供公共资金支持。这

几种预算外资金通过国家预算和能源节约促进基

金两种渠道分配拨给。一是能源节约促进基金，

该基金根据 1992 年能源保护促进法令的要求设

立，基金主要确保工厂和建筑物执行能源 节约，

每年的预算资金大约为 70 亿泰铢，基金主要来源

于能源产品的税收收入。二是环境基金，由增强

国家环境质量保护法 2535 建立，基金主要通过空

气污染、废水处理系统、废物处理系统，解决所

有参与部门的环境问题。环境基金开始由政府提

供 50 亿泰铢的启动资金，后由环境发展与生活质

量循环基金提供资金 5 亿泰铢，燃油基金提供 45

亿泰铢组成，1993-1995 政府补贴 12.5 亿泰铢给

基金，1994 年日本银行为环境基金提供了 1 亿美

元的贷款，该基金由自然资源与环境政策与规划

办公室下设的机构管理，产业融资公司和泰京银

行为环境基金提融资担保。三是泰国温室气体管

理组织下设泰国碳基金，给基金现在处于筹建期，

主要是为需多小的 CDM 项目提供援助，该基金将

在收集信用方面发挥作用，允许发达国家的产业

很容易进入泰国的碳市场，基金将对两种模式的

机构投资者开放，第一种模式是支持国内的公司

从事减少温室气体活动的碳信用基金，第二种模

式是支持给以现金方式获得汇报的公众。基金支

持没有足够资源开发自己项目的中小项目开发者。

65

基金驱动小规模项目投资每年产生25000碳信用。

6）财政措施：在泰国要完成气候变化反应活

动，需要私人部门补充参与公共部门负责的气候

变化支出，这在能源部门的减缓行动中表现尤为

突出，主要通过财政措施激发私人投资活动。三

种财政措施支持私人部门从事气候变化活动，一

是税收政策，如燃油税、气候税、建筑材料税。

二是补贴，包括直接补贴和政府之间的转移支付，

如对消费税和增值税实行差别税率等。三是管制

工具，如进口关税。

7）政府对清洁能源提供的补贴：2001年5月，

泰国政府对竞争性项目的投标中，对可再生能源

发电的能源支付价格补贴，从能源节约促进基金

拨付 30.6 亿泰铢给预算，以确保试点项目有 14

亿泰铢补贴给 20 个新的小型发电项目。2007 年

能源部启动了另一支持性方案，发电厂当售可再

生能源发电给国家电力单位时，将收到额外的能

源购买价格补贴，2011 年以进口关税取代这一支

持性方案。

8) 预算外资金由相应的部门管理，每种基金

的运作是相互独立的，这样的基金政策缺乏连贯

性，泰国气候变化方面的挑战是平衡这种政策目

标的灵活性，这通过气候变化委员会的监管完成。

内阁暂停了新基金的创立。能源节约促进基金已

经支持了清洁能源生产的投资，并且覆盖了国家

减缓性领域活动，现在的政策却缺陷是没有适应

性活动的专项资金支持，重新修订的环境基金将

解决这一短板。

（4）气候变化支出的分类

1）与气候变化高度相关性支出：支出能够

改进气候适应性、有助于减缓、能力建设和技术

转让，并产生具体的目标结果。气候维度的权重

占 75% 以上。案例：能源减缓（可再生能源、能

源效率）、增加森林面积、非化石燃料能源技术、

化石能源价格结构的合理性、应对干旱水灾的水

资源管理、减少灾害风险和灾害管理能力、海岸

飓风发生地区村落的搬迁、气候敏感性疾病的保

健、建立气候变化管理和计划的制度等。

2）与气候变化中度相关性支出

这种项目要么与构建气候适应性或有助于减

缓相关的第二类目标，要么投资的项目不易分开，

是一种混合型项目，但至少包含促进气候的适应

性或减缓。气候维度的权重为 50%-74%。案例：

带有减缓效应的森林或农林项目，为了改善生计

的水储存、用水效率和灌溉项目，除了具体针对

增加生态适应或减缓目标外的，生态多样性保护

项目，经济旅游性投资项目，为了减少贫穷的生

计和保护性项目，通过非化石能源的供给减少温

室气体排放的项目，在工业、建筑、建通运输针

对低碳强度的技术创新，或者由政府采购、货币

财政政策引导的绿色投资。

3）与气候变化低度相关性支出

活动间接引起减缓和适应向效应。气候维度

的权重为 25%-49%。案例：除了减少极端性暴雨

时间引发问题的水质量投资外的水质量投资，减

少气候变化脆弱地区的家庭资产存储的一般生计

性投资，除了与气候变化明确高度相关的国家和

地方层面的规划能力建设。

4）与气候变化弱相关性的支出

项目间接或理论上与气候适应性有关，某种

程度上可能会增加碳排放。气候维度的权重小于

25%。案例：短期项目（人道主义救济），重建行

的投资（除了与气候变化高度相关的项目）如公

路建设（预期可能会增加碳排放），可能侵占森

林保护区 的香蕉种植园的补贴，没有气候变化具

体因素的教育和健康投资项目。

（5）气候预算

气候预算主要分配给农业合作部和自然资源

与环境部，这两个不得预算分别占到政府预算的

3.7% 、1.2%，占气候预算的 54.9% 、28.5%，

2009-2011 年部门气候预算变化较大，每个部门

的气候预算都有同样的趋势，农业部分配到的气

候预算比政府预算大，自然资源环境部的气候预

算小于政府预算分配数，气候变化的敏感性及预

算变化同成本结构相关，而非与国家政策优势有

关，与气候变化相关的主要部门是农业合作部和

自然资源环境部。

（6）气候预算的分类

作为预算分类的组成部分，政府的每一预算

线的会计科目按有一定的目标设定，会计科科目

作为预算分类的经济描述。泰国的气候预算由 8

类组成。土地、建筑、人员费用占到了气候预算

的 75%，土地与建筑物预算拨款最高，占到气候

预算资本资产的 45.4%，薪水和人员费用拨款排

行为二。

66

（7）国家预算分析（结论）

2009-2011 年， 泰 国 的 政 府 预 算 年 均 站

GDP19%，但是综合预算在 2010 年有很大的下降，

2011 年又有很大的增加。同期，气候预算占到政

府预算的 2.7%，2010 年气候预算比政府预算有大

的减少，而 2011 年又有大的增加。与气候相关的

两个部门是农业合作部和自然资源环境部，这两

个部门的预算分别占气候预算的 55% 和 29%，其

他部门的额气候预算在 2010 年有大的削减，而在

2011 年又有很大的增加，这些部门中，农业部门

气候预算经历了很大的变化，自然资源与环保部

的气候预算部变化较小，这意味着资本密集的成

本结构式气候预算拨款变动的主要原因。政府机

构中，气候活动的部门有 137 个，然而，预算的

75% 集中于 10 个机构；皇家灌溉部和国家公园、

野生动植物保护部几乎占气候相关性项目拨款的

一半 . 土地、建筑物和人员费用是预算拨款的主

要部分。

适应性活动是国家气候预算的最大的构成部

分，占公共预算支出的 68%，支持减缓活动的占

气候预算的 21%，能力建设在预算中有很大的提

高。气候预算支持的 20% 用于与气候高度相关的

项目，大约占国家预算的 0.5%，支出支持具体的

适应性或有助于减缓、技术转让、能力建设。气

候预算的大部分是用于与气候中度相关性项目，

主要用于中度气候适应性项目，主要有农业合作

部通水分布于储藏项目分配资金。

（8）地方政府

地方政府有一定的自由度，有相对集中的管

理体系，地方领导需具备必要的气候知识和技能，

干预民间组织、基金公司及私人公司的基金介入

气候变化。

国家政策制定者面临一大难题，如何设计政

策和指南在投资中分清气候适应性和减缓的界限。

如何激发地方政府收集知识与技术制定技术上完

备政策上可行的划分适应性和减缓的界限，以备

划分投资。

（四）尼泊尔气候公共支出及制度概述

尼泊尔的气候变化活动主要由公共财政提供

资金支持，但社团、民间社会、私人部门、国际

社会也起中重要作用。

气候融资定义：2010 年联合国气候框架公约

组织在坎昆协议中定义气候融资为“足够的、可

预见的新的额外的资金”，气候融资即为有气候

变化所带来的额外的成本，这些增量成本是由许

多经济部门产生并且影响项目投资和政府经常性

支出的增加。

（1）气候变化政策分析

Sagarmatha 宣言中指出，政府制定政策要优

先考虑气候变化，关注能力建设、生态保护、国

家适应性反应的贯彻、发展清洁发展机制项目。

尼泊尔气候政策主要有： 临时宪法和新宪法，

可持续发展议程，森林部门政策，农村可再生能

源的补贴政策，气候变化政策及国家立法。国家

三年战略规划，森林部门战略，清洁能源战略，

国家适应性战略规划，国家灾害风险管理，地方

适应性战略行动规划，气候适应性计划，关于气

候变化的捐赠协议，国家气候变化战略，低收入

国家扩大可再生能源战略等

（2）应对气候变化设立的机构

成立国家机构致力于解决气候变化：成立了

国会议会、气候变化委员会，多部门气候变化协

调委员会、国家计划委员会、财政部致力于解决

气候问题。

其他政府部门：森林与土壤保护部、农业合

作部、能源部、灌溉不、地方发展部、自然规划

与工作部、健康与人口部。

关键部门和机构：水文气象学部 、土壤保护

与流域管理部、森林部 、可再生能源发展中心。

地方机构：行政区级合作、地区合作、私人

组织、民间社会组织。

研究组织和学界：山脉发展中心、气候变化

合作机构。

（3）气候支出的梳理

1）政府预算：政府的年度支出计划导致年度

计划增加，预算外支出及技术援助项目融资导致

计划支出增加。

2）政府气候变化支出的确定：政府的预算代

码中没有界定气候变化支出，实际中与气候变化

相关的项目支出属于气候支出，政府气候支出依

据国家关于与气候相关性程度分类确定。

与气候相关的活动主要由十个主要的部门承

67

担，这十个部门也是政府根据与气候活动相关性

分类。每一个部门从事的与气候直接或间接相关

的活动的支出项目。但不是每个部门的支出都与

气候相关。

3）气候变化的计划与实际支出：过去5年，

尼泊尔的气候变化预算支出平均占到年度政府预

算的 6.7%。一般来讲，气候变化计划的支出随

GDP 和政府预算的增加而增加。由政府支持的气

候变化计划的支出每年都在增加。观察年度气候

变化预算的增长比率高于政府预算的增长比率。

2007-2011 年，五年间气候变化的预算支出增加

了三倍。尼泊尔的气候支出依赖于政府的财政、

经济、制度和管理。

尼泊尔政府还支持技术援助项目，管道发展

支出由捐赠资金支持。

（4）尼泊尔气候变化支出的资金来源

2007-2011年气候变化预算资金增长了三倍，

这么大幅度的增加带来了如何融资的问题，值得

注意尼泊尔的气候变化活动与政府的其他活动不

同。气候变化的资金来源于政府财政和捐赠资金，

气候支出主要由政府承担，捐赠资金作为补充。

就整个政府预算而言，气候支出资金由贷款转向

捐赠资金。

除了政府资金为外，还有私人部门的资金、

民间组织提供的资金（社区森林支付机制、减少

因森林砍伐和退化而产生的碳排放、社会和环境

工程）。

（5）政府气候变化的支出分析

1）气候高度相关性预算支出占比较低。

2）气候预算支出的 27% 属于高度相关性项目

支出，而中等相关性项目支出占气候预算支出的

65%。气候高度相关性项目的预算支出占政府预算

的 1.8%，中等相关性项目的预算支出占政府预算

的 4.4%，与气候变化高度相关的项目支出只占政

府支出的极小比例。

（6）部门预算与支出分析

环境部、能源部、灌溉部、森林土壤保护部、

产业部的支出占气候预算支出的 40%。

（7）资本与经常性支出：固定资产及资本项目

属于高度气候相关性项目支出，能力建设主要集

中于资产管理技术和政府的认知。建议把资本赠

予作为经常性支出列支。

（8）私人部门的气候支出

有一些社团为气候变化提供融资，如为清洁

能源提供融资，为森林的管理和发展提供融资，

为适应性提供融资。

（9）气候变化公共财政管理的评估

尼泊尔的气候变化预算，涉及不同部门不同

项目。2011 年尼泊尔修订了优先性标准，第一次

在预算中涉及气候问题，为环境问题分配 10% 的

权重，包括可再生能源、与气候相关的项目，这

些项目的预算由财政部讨论后形成预算资金。

环境部是与气候相关项目的主要执行部门，

还有其他九个部门也负责气候活动，目前正在筹

备专门的的气候单位，将来气候部门专门负责气

候预算的执行。

政府的资金流动机制：财政部向所有部门和

审计署办公室提供支出账单制定文件，部门提供

支出账单给地区办公室和财务审计长办公室，财

务审计长办公室在把支出账单文件提供给地区财

政局和审计办，每一地区的财政部门和审计办都

把预算列入地区的会计代码中，每一地区使用单

一的资金账户，地区的财政审计办负责控制现金

支出，每一机构的支出都由政府的单一银行账号

支付。

国家两个机制支持地方预算方案的执行：部

门地区办和当地政府负责地方级气候预算的执行。

财政管理制度安排：预算、财务审计长办公

室（财政部下属的机构）、总审计师（负责所有

政府办的外部审计）。地区预算管理：中央政府

指导地方政府的预算。财务报告将呈交地方发展

部门，总审计师将对地方发展委员会进行终审。

地方发展委员会将披露最终审计报告给政党、社

会、股东等，并提交给地区委员会。

（10）地方政府的制度和气候支出的管理

地方气候变化主要指环境和自然资源的管理。

地方气候资金来源：主要由地方利益相关者

提供和政府的收入支持。除了这两方面来源外，

还有中央政府通过地方政府赠予地方和部门预算

拨给地方机构，灾害减缓基金，民间社会和私人

部门气候变化提供融资。

68

（五）萨摩亚气候公共支出及制度概述

(1) 政策分析

萨摩亚从清晰的气候政策受益，这些政策有：

萨摩亚发展战略，有效的、均衡的国家气候变化

适应性行动方案，国家温室气候气体治理方案，

国家气候政策。这些政策支持了减缓和适应活动。

新的萨摩亚发展战略包括增强气候变化的部门，

有关能源、水、森林的部门政策对 气候变化是敏

感的，农业政策对气候变化更敏感，环境政策需

要更新。

政治承诺：不管国家还是国际方面对气候变

化有一个高度的政治支持，萨摩亚增加了政府活

动中气候变化的活动内容，鼓励部门和机构把气

候变化融入他们的政策，在南太平洋气候谈判中

起关键作用。

由于萨摩亚政治承诺及在太平洋区气候变化

中起主导作用，所以它比其他国家更容易吸引国

际资金，气候基金更容易流入萨摩亚。萨摩亚水

和健康领域宽广的方法更有利于适应性活动的开

展，同时萨摩亚有着非常高效的环境项目，这种

主导作用为萨摩亚提供了机会。萨摩亚在提高公

众意识方面做了大量的工作，许多政府机构也非

常熟悉和重视气候变化，媒体也熟悉气候变化，

并不断的传播国际和国内与气候相关的活动。

国家政策：2007 年出台了国家气候政策，主

要集中于制度和信息。气候政策更新了后 2012 年

气候变化方案与规划，国家气候政策包括适应和

减缓的目标，接替了国家温室气体治理方案和适

应性战略行动方案，国家气候政策反映在国家发

展战略中，国家发展战略中气候章节主要强调解

决气候政策中的主要问题，新的国家发展战略增

强了气候章节的内容。

国家适应性行动方案指导适应性政策，萨摩

亚的适应性行动方案是综合性的，是指导国家气

候变化支出的主要文件，几乎所有的气候基金都

与国家适应性战略行动方案相一致，适应性战略

行动方案给了各种优先性成本的指示，但并没有

为部门之间的适应性资金的优先分配提供指导。

减缓政策：国家温室气体治理方案指导减缓

性政策，国家温室气体治理方案主要解决排放问

题，国家环境政策主要解决能源的产生、效率和

市场，这些政策已经取得了成效，并且在可再生

能源的产生及能源部门改革方面取得进步。

萨摩亚的国家政策很少为部门之间的资金平

衡提供指导，为了给公共财政以较强的影响，政

策一定有成本，最新的萨摩亚发展战略不包括成

本，国家气候政策也不包括成本，而国家适应性

战略行动方案则包括成本，为个体行动提供预算

资金，但不为部门之间的资源的分配提供指导。

新的气候变化战略与规划将有成本，考虑减

缓和适应活动的范围，为部门提供成本方案，这

将需要就成本的产生同各个部门商讨，提供一个

气候影响的分析，这将需要花费更长的时间。成

本产生只是第一步。

部门政策：萨摩亚的气候部门政策涵盖多领

域，包括九个部门规划，其他的部门政策、战略

和规划（包括水、生物、废物、能源、森林），

公司规划，政府代理机构和每个部门的管理计划，

这些政策战略、规划涉及减缓和适应领域。

部门宽范围方法的适应导致政策文件的改进，

这有助于确保适应和减缓活动形成系统的计划，

这在能源和水部门（收到气候资金最多的两个部

门）表现特别明显。

部门适应性规划补充部门的政策与计划，这

将有助于鼓励更多的气候敏感性部门制定计划。

尽管萨摩亚的部门计划各不相同，但是许多

部门和机构都意识到气候变化的重要性，并制定

了适应和减缓行动方案。萨摩亚的气候影响主要

来源于极端气候事件的频繁爆发，截止 2011 年底

还没有这种气候变化的规模的证据，因此不可能

形成科学政策信息。

气候变化的捐赠性政策：捐赠者按照政府对

自己的承诺，积极支持气候变化，萨摩亚从致力

于解决气候问题的基金中收益，这些基金主要有

全球环境基金、气候适应性基金。许多捐赠者设

计强相关性的气候项目。国家适应性行动方案和

国家温室气体治理方案为捐赠者提供了气候基金

来源的方向，捐赠性政策对高度相关性气候基金

影响较大，对中低相关性气候基金影响较小，气

候融资框架需要解决所有的气候资金问题，提供

主要支出领域的均衡方向。

（2）制度分析

现行的制度需要在有效性上下功夫，需要国

家气候变化县域团队继续提供合作，使主要部门

和其他利益相关者合作，为新的气候政策提供跨

部门的政治支持。部门级应该对他们负责的领域

69

的政策贯彻执行负责。自然资源环境部和财政部

为县域气候变化团队提供支持，立法和内阁决定

中对自然资源环境部和财政部在支持气候变化县

域合作中作用有明确的界定。

萨摩亚建立和气候适应性与减缓管理的制度，

在自然资源环境部的气候变化单位中值得注意几

个关键点是能力建设弱势，当财政部投资环境已

呈现作用时，有必要增强气候适应性投资合作单

位，自然资源环境部和财政部特别重要，他们是

全国教会委员会和国家气候变化县域合作团队的

秘书处。因部门能力的局限性，特别要把气候适

应性纳入项目的准备和检测中。

国家气候变化县域合作队在新政策的批准和

政策的监督协调中起积极作用，在早期的国家适

应性战略行动方案中已经展示国家气候变化县域

团队完成此项任务的能力，国家气候变化县域负

责国家适应性行动方案的协调执行。一旦气候变

化方案与计划批准，国家气候变化县域团队将重

新建立协调执行作用。一些竞争性领域，需要自

然资源环境部和财政部合作管理气候融资，这要

求内阁法令的支持和界定。

部委和政府机构是气候相关性项目的主要执

行者，即便是融资合作方面有所改变，但执行功

能不能改变。在项目的发展准备阶段，部委级的

关键领域改进气候的适应性。萨摩亚作为一个小

国，很少有机会任命新的官员从事新的活动，因此，

政策制度支持正在准备项目方案的官员，确保设

计新的项目适合气候的适应性。

非政府组织是重要的，特别在村级，非政府

组织和社团组织为小的赠予性项目，如民间社会

支持项目等提供资金支持。

未来，私人部门在减缓与适应领域的投资是

重要的，特别政府为一些服务提供资金增加的情

况下，私人投资更为重要。通过引导能源的选择

方面，税收激励和补贴的影响是重要的。

（3）公共财政管理过程

萨摩亚的预算体系运作良好，在关键的预算

过程收到较高的成绩。然而在多年观点的使用，

预算报告、立法监督等领域还存在问题。

萨摩亚引用了输出预算的方式帮助政府集中

输出的传递。这种体系不是综合预算方案的组成

部分，理论上，允许建立跨部门的气候支出代码，

国际上案例是标注预算的类别和新生类，但是几

乎不具有持续性。萨摩亚也许为气候融资建立并

行的预算代码和追踪体系以增加预算，这要求政

府持续的支持。

萨摩亚与其他国家一样，在气候公共支出和

制度的梳理中，实际的支出数据不可得到，经常

性支出和审计数据都是几年前的数据，发展性支

出，没有形成中央集中体系以记录实际支出。这

个问题需要在一般公共财政管理体制改革中予以

解决。没有证据支持气候支出较其他支出执行率

有系统的差异。

气候公共财政支出与制度中已经分类了国内

支出，因为只有这一级的预算和支出数据可以得

到，对国有企业不可能追踪出口级的支出，气候

公共财政支出与制度的气候支出的评估提供了预

算决定有用的方法和观点，气候支出高度相关性

理论建议需要增加比其他国家气候相关性项目预

算低的项目的拨款，对于气候相关性支出的预算

单位更重要的是展示他们的支出对适应和减缓带

来高质量的影响。

项目的准备于批准运行良好，内阁发展委员

会项目的批准是有效的，各部委和财政部在捐赠

要求方面做的较好，预算中总的捐赠性支持占比

较高，没有财财政制度支持中低相关性项目，内

阁发展委员会和捐赠项目的批准过程优先于气候

变化项目，内阁发展委员会的改革增加环境主题

以增强这一批准过程。

（4）气候支出的分类

气候支出分类体系 ( 分为气候高度相关性、

中度相关性、低相关性、不相关性 ) 是分辨气候

相关性的有用技术，它为评估与气候变化相关度

提供了依据，分辨高低相关性之间的区别，然而

实际中，分辨体系存在一定的主观性，建议把分

类体系合并于政府的管理程序中，提供一个监管

分类的团队以确保分类一致性解释。

气候公共支出确定的分类体系主要针对大项

目，这些大项目涵盖许多活动，对于这些大项目，

研究团队要评估平均分类权重，考虑项目各组成

部分支出的均衡，对于大项目分类将更有效。

（5）支出的趋势

萨摩亚公共支出的 15% 直接用于减缓和适应

活动，虽然气候公共支出及制度梳理的方法不同

于别的国家，萨摩亚有相对高的气候支出。鉴于此，

评估萨摩亚气候支出是否达到最优是有用的。气

70

候受益性分析提供了一些指标，与气候适应和减

缓联系的收益部分所占比例为总收益额的 15%，

总基金同气候相联系的份额余额占 15% 左右。

萨摩亚的经常性气候支出占总支出的份额比

发展性气候支出占总支出的份额更低。经常性气

候支出大多是低度气候相关性项目，高度相关性

气候支出占经常性气候支出比例不到 1%，占发展

性支出比例在 12%-16% 之间。与气候相关的发展

性支出占总支出的比例一般在 45%-55% 之间。高

度相关性项目的发展性基金在 2011 年有大增加。

大多数气候基金支出发生在气候适应性领域。

像国家气候政策和适应性战略行动方案都是集中

于气候服务，许多大的适应性项目解决气候优先

性服务事项，这些项目不在分类中列示。

用于森林和生物多样性的高度相关性实际支

出占的份额比国家适应性战略行动方案中预算更

高。

现在的工作对气候支出的影响很有限，建

议提供快速影响评估的评估数据。研究建议：依

赖于气候变化的经济利益应占到总的经济利益的

5%-15%。

（6）村级的气候变化

由部委、部门、国家政策规划 指导村级气候

变化活动。萨摩亚的许多村落有他们自己的规划，

这些规划多是关于气候敏感性计划。村级意识到

气候变化，但是有时用不同的语言，主要集中于

需要。中央政府的合作支持是有效的。村级气候

融资活动三种渠道：政府项目、民间组织、村民

自己的汇款和贷款为气候变化做出贡献。就适应

性而言村级私人部门活动和国家融资是分开的。

（六）印度尼西亚的第一减缓性财政框架

印度尼西亚政府承诺到 2020 年温室气体的排

放减少 26%，为此印度尼西亚财政部起草了第一

减缓财政框架，以评估公共支出和为完成 26% 的

减排目标需要的政策支持。

（1）减缓性政策

为了解决交叉部门气候计划问题，印度尼

西亚有一个复杂的制度框架，包括总统、财政部、

经济事务合作部、社会福利部门起不同的作用，

这些制度由国家、部委、省级的预算、年度工作

计划、中长期发展规划支持。有关气候变化的制

度由国家气候变化委员会支持，气候变化委员会

作为国家跨部委政策协作。

国家计划为减缓行动提供政策支持，减缓对

政府活动的影响在起作用，环境政策长期发展规

划集中于环境保护和生态多样性，中期发展规划

涉及气候变化和减缓活动，主要强调可再生能源

和造林。

减少温室气体排放的国家行动方案详细阐

述了政府承诺的减排。减缓性财政框架主要集

中于森林、泥炭地、能源和运输，减碳目标是

710mtCO2,, 农业、工业、水资源部门仍然是减排

的主要领域。减少温室气体的国家行动计划规定

作出商业评估。第一个减缓性财政框架不考虑国

际赠予。

（2）公共财政管理

政府在公共财政管理方面已经取得大的进展。

引入中期支出框架以确保预算分配变化反映诸如

减少温室气体排放国家行动方案这样的政策变化。

过去缓慢的支出冲击了减缓支出的效应，涉及减

缓领域的部门实际支出小于预算的 80%，这主要

是部门有限的财政管理能力所限，在森林部门表

现得更为突出，这一部门的活动多数取决于天气，

这些问题的解决将通过近期的跨年度预算方案予

以解决。

用于减缓的支出：减缓温室气体排放的国家

行动计划确定了 5 个部门的 50 个减缓性活动，这

些活动中的多数都包含在高价发展规划中，并国

家、部委、省级的预算代码中列示。减缓性财政

框架评估了目前减缓温室气体排放的国家行动计

划中公共支出的水平，2012 年的预算中，中央政

府用于减缓温室气体排放的支出达 7.7 万亿印尼

盾，是 2009 年的四倍。在减缓温室气体排放国家

行动方案前，用于减少温室气体排放的支出不到

总公共只出的 1%，这部分增加猪的资金通过预算

拨款和部委间预算的再分配提供资金。

中央政府减缓性预算支出的多数用于森林的

可持续管理和泥炭地的管理，另外，地方政府为

减缓活动提供 3 万亿印尼盾的资金支持，2008-

2012 年政府的预算外资金为减缓活动提供 4 万亿

印尼盾的支持。这部分预算外资金主要来源于森

林基金和政府投资机构的拨款。政府的投资机构

主要从事减缓活动的资金支出。目前为减缓温室

气体提供了 15.9 万亿印尼盾的资金。2008-2012

年政府支出 5.5 万亿印尼盾用于煤油向液化石油

71

气的转化，并且对气候变化减缓活动给予 5.3 万

亿印尼盾的税收补贴，主要用于地热能和生物质

燃料项目。减缓活动的资金主要来源于中央政府

及地方政府。

成本效益：为了评估公共支出对减缓的影响，

减缓性财政框架对支出做足了成本效益分析，用

标准的成本收益分析技术结合减排评估做到了成

本效益分析。成本收益定义为为减排活动的投资

与减排活动所带来的收益的对比。数据显示来自

能源效率和来自可再生能源的投资（减排）的收

益正数。来自雅加达的公共汽车系统的成本效益

最低，成本效益法也被称为边际成本法，来自棕

榈和红树林的投资有一个很好的激励和碳封存。

成本收益的变化由造林成本和森林的碳封存成本

决定。成本收益也依赖于技术成本，他们再造湿

地的能力和再造湿地影响排放的程度。水力发电

的成本收益取决于水资源的质量和发电厂的规模，

离网发电比并网发电有更好的成本收益。成本收

益的也取决于消费群体的数量。

减缓性财政框架的融资：到 2020 年减缓温

室气体排放所需要融资额为 83 万亿印尼盾，每

一种减排行动的收益的时间路径是不同，研究显

示：头十年里出现减缓收益的占 62%，如果支出

在 2010-2020 年是一常数，到 2020 年能够从支出

获益的仅占 35%，考虑到收益的时间价值，如果

实际的温室气体减排的支出仍然保持在 2012 年的

预算水平，那么到 2020 年将减排 116mtCO2.

不同形式的减排活动和同一类型的减排活动

的个体差异导致成本收益差别很大。

电力部门减排目标主要是可再生能源的使

用。减缓性财政框架估计地热发电的成本收益在

15-25 美元 /tco2, 每年的成本约在 40- 万亿印尼

盾，政府投资占总成本的三分之一到三分之二，

如果现在的支出随GDP增加，要完成的减排目标，

那么预算赤字将占 GDP 的 0.25%，这将影响经济

的稳定增长，政府承诺寻找私人部门和其他非政

府机构填补减缓性活动的资金缺口，这就要求设

计新的激励方式，激励私人投资、公私合营及社

团和民间社会经营森林和土地的使用，包括支付

生态服务和森林生态系统的恢复。要求设计一种

模式使非政府机构的投资于减缓活动同政府投资

减缓活动拥有同样的成本。2011 年政府对燃油和

电力的补贴支出超过 250 万亿印尼盾，能源价格

的降低几乎是成本的一半，减少这些补贴将会导

致燃油和电力更低的消费，国际价格弹性数据显

示，补贴短期每年将会减少 20mtCO2, 长期排放的

减少将更大。私人投资者对节约能源和可再生能

源的激励反应积极。减少能源补贴很可能对经济

增长有负面影响。如果经济增长减少不到 0.1%，

那么取消能源补贴将是昂贵的做法。

（3）气候减缓性财政框架的管理

根据减少温室气体排放的国家行动计划，

由经济事务部的部长负责部委之间的合作，并至

少每年向总统汇报合作进展。环保部负责温室气

体的清单和检测，部委级负责国家规划的贯彻执

行和检测数据的收集，省政府负责地区温室气体

减少的行动计划，并协助各部委的工作。除了这

些职责外，国家气候变化委员会为个部委之间就

减缓和适应活动提供政策协调论坛，财政部负责

资金的供给。中期支出框架和基于绩效的预算必

须与减少温室气体排放国家行动计划一致。各

部委的经济合作事务部和社会福利部负责 2011-

2025 年印度尼西亚经济发展加速与扩展总体规

划及印度尼西亚加速减缓贫穷的总体规划与减少

温室气体排放的国家行动计划相协调。财政部和

Bappenas 一起工作以改进国家减缓行动文献制定

和确认，中长期发展规划包括减缓的收益内容及

与气候规划目标的关系。要求中央规划制度办、

各部委、省政府把减缓收益的评估作为项目和方

案评估程序的组成部分。能力建设项目采纳此条

要求。被用于能力和制度建设支出的占减缓基金

优先份额取决于减缓活动，减缓性财政框架建议

此支出以投资总成本的 10% 为基准线。

财政部引用预算分类体系作为减缓的代码和

条目，这将由减缓预算评分体系补充，减缓预算

评分记录了每一预算单位活动的平均成本收益，

减缓预算评分被用于中长期支出框架和计划的支

出对减排影响趋势的评估，也被用于由政府的活

动引起的温室气体排放的实际减少公共账目的首

次评估，这将有利于标准化的国家审计程序的形

成。2014 年的预算将采用减缓预算评分体系，这

将有助于财政部完成 2014 年起草的绿色预算。

为了支持改进优先级工作和减缓预算评分使

用，政府将建立由不同的减排活动所产生的排放

减少的资料和这些活动所产生的成本收益。

政府将通过改进能力建设和持续激励采用跨

年预算技术来改进预算的支出率。对基础设施项

目采用跨年度预算技术，以便于预算资金用于森

林、泥炭地和生态恢复。这将会特别改进森林和

泥炭地恢复的减缓活动的成本收益，这两个领域

的减缓活动会持续多年，增加了季节的不可预测

性。

72

由 Bappenas 协调减少温室气体排放的检测，

建立减少温室气体排放的检测、评估和报告，这

一体系要求所有的部委级都要评估由于他们的活

动引起的温室气体排放的实际和预期的变化。

Bappenas 已经为部委级评估温室气体的排放设计

好了工作表。通过检测、评估、报告（MER）体系

提供的信息，将有助于精炼减缓预算评分体系，

MER 提供的信息由减缓性案例图书资料支持。MER

体系依赖于部委级自身的报告支持，但更倾向于

质量控制，由财政部批准和 Bappenas 评估。

对于森林，国家减少温室气体排放行动方案

承诺支持私人投资于再造林和社团再造林的模式，

要扩大这些活动以满足减少温室气体排放目标所

需的资金缺口。政府将使用新的方式，如制定政

策鼓励资金投入可持续森林，采用特权使用费等

经济工具、法律手段、政策等影响需求，政府将

鼓励私人部门、地方社团、非国有利益群体及私

人投资于可持续的森林项目。

能源方面，政府将确定管理框架，政策中界

定不同利益群体的作用。现行的方案对扩大投资

可再生能源和能源效率方面有新的试点激励，关

于燃油补贴和电价补贴的政策将反映印度尼西亚

经济加速发展总体规划的承诺，这将从生产领域

转向社会环境保护领域，但这种管理会减少对经

济增长的影响。减少温室气体排放的国家行动计

划认为增加公众意识和社团的能力对贯彻执行减

缓活动是非常重要的。这就要求公众意识、能力

建设、社区赋权等方面的项目，这些活动对地方

层面非常重要。民间社会组织在培养公众意识方

面起主要作用，提高公众意识有利于发掘公司社

会责任的潜力，激发私人部门投资于减缓活动。

减缓性财政框架需要财政部政策部门的合

作，由财政部起草年度减缓性财政框架报告，作

为预算指导性文件的组成部分。年度减缓财政框

架提供最新的关于减少温室气体排放的支出及它

们的成本效益分析，这一框架报告将在预算周期

的初期起草以便影响中期支出框架，它将同由

Bappenas 起草的年度减少温室气体排放的国家行

动方案的进展报告一起呈交总统，年度减缓财政

框架提供加速减少温室气体排放的最优选择，致

力于减缓所面临的关键性问题，以便影响预算谈

判影响预算决定的减少温室气体排放的目标 。减

缓财政框架分析了农业、工业、水资源、国际援

助在完成额外的 15% 减排目标中的作用。它将寻

找新的方式以撬动非国有机构投资于是森林和泥

炭地领域。

二、相关国际经验归纳亚太地区这几个国家的气候公共财政支出和

制度可借鉴的经验：

（一）建立国家气候公共支出与制度的报告

气候公共支出与制度梳理方法是基于世界银

行公共支出回顾的方法，这种方法涉及公共支出

分配、管理和结果的分析。这种方法特备适合于

政府之间的公共支出的分析。每一国家建立的政

府委员会致力于气候公共支出贯彻，气候公共支

出与制度概述由财政部门的代表负责管理。

气候公共支出与制度引用了标准的在公共支

出与制度结合的方法是一大创新。

气候公共支出与制度研究中定义了与气候相

关的支出，按照与气候变化相关的不同类型分类

气候公共支出。与气候不同相关度的定义不可避

免的带有主观性，气候相关性界定的不同，则分

析公共支出也不同。现行的公共财政管理体系和

可得到的数据影响支出的分析。

（二）制定气候公共支出政策

从国外的研究看，基本上每个国家都有由联

合国气候框架公约组织指导的制定的气候政策。

各国气候变化政策反应了具体的国情，包括经济

发展和特定的地理现状。各国的气候政策一个共

同特点是政策具有综合性，没有优先性和测序。

国家气候政策概括了相关部门（如运输、能源、

农业、水管理等）气候政策。

（三）气候公共支出的制度安排

各国的环保部门代表政府负责气候政策制度

的制定和起草，但它不像规划部门和财政部门那

样具有核心作用，它对气候政策制度改革具有有

限作用。建立的委员会协调气候政策，影响不同

部委的气候支出模式，建立正确的激励机制，增

强气候变化优先部门的相关项目的评估能力。气

候公共财政支出与制度确定了权利的下放和分散，

以确保气候支出反应当地的特定情况。但是制度

在国家气候变化反应的透明度和问责制还非常有

限。

气候公共支出和制度研究提出了问题，需要

多少信息和人力资源从事气候融资管理。捐赠资

金的流入的分散性不断扩大及捐赠者之间的缺乏

合作带来合作的挑战。建立致力于气候变化的国

73

际资金的流入管理的制度安排，尽管有关致力于

气候变化的国际资金的流入只占可得到资金总数

的小部分并且由政府使用，但是建立这些国际资

金管理的制度安排是很必要的。

（四）气候支出的分析

政府气候变化支出：气候变化公共支出与制

度报告关于支出分析的主要贡献是评估了由研究

员人员界定的与气候相关的公共支出的占比。如

泰国的气候公共支出报告显示，与气候相关的支

出占公共支出约为 2.7%，而孟加拉国气候支出占

财年公共支出的 16.9%，国家之间气候支出占总

预算支出的比例的比较方法不同，与气候相关性

支出种类的划分影响国家之间气候支出占预算比

例的比较。国情差异影响气候支出的水平，与气

候相关的大部门分支出体现在部门支出中，气候

支出的分配和规模不由气候政策影响，而是由综

合预算影响。随着经济的发展，基础设施融资由

主要依赖公共资金转向依赖私人部门投资，如在

泰国，可再生能源和公共交通网络体系投资主要

有公私合营来完成，而不是由财政预算完成。而

在萨摩亚，可再生能源的投资主要依赖捐赠资金

提供融资。

负责气候支出的机构：各部委和部门承担着

与气候相关的支出活动，如在孟加拉国 37 个政府

机构从事相关气候变化活动。

上述五个国家案例中，气候支出的 60%-80%

主要由三个部门承担。在尼泊尔和孟加拉，地方

政府机构是气候变化最大的支付机构。在泰国，

皇家灌溉部主要负责与气候相关的投资。萨摩亚

的电子石油公司从事与能源相关的机构，是三个

最大的气候支出机构之一。

气候支出的资金来源：捐赠者对气候融资的

贡献的变化更多的依赖于预算外资金。

资金用在什么活动：三个国家评估了气候支

出分配给减缓和适应的比例，结果显示，气候资

金分配给适应性活动的占到 70%-80%，分配给减

缓性的资金占 20%-30%。

（五）气候政策与制度改革的建议

制定气候政策：气候公共财政支出与制度中

支出分析的主要贡献是气候政策形成气候相关支

出的内容，政府要采取战略方法制定有关适应性

的政策以减少气候风险。规划和财政制度在部门

和地方级公共投资和政策发展中发挥主要作用。

上述每一个国家的气候公共支出与制度研究

报告都有国家气候变化战略。

建立气候制度：建立现行的项目管理改革时，

进行致力于解决气候变化的制度改革是非常有效

的。萨摩亚和孟加拉的气候公共支出与制度研究

报告建议建立年度检查的报告，制定有关部门之

间相关气候新政策，披露气候支出的最新趋势，

更新气候基金的前景。

负责灾害风险管理的机构和负责气候变化适

应性机构之间的制度结构交叉重叠严重，需要改

革。报告支持研发优先部门的政策评估、绩效检

测及气候变化前景评估的的技能，气候公共支出

与制度报告强调需要更多的工作增强地方级相关

利益群体气候变化的意识，报告建议地方政府机

构贯彻脆弱性评估，分析气候变化对不同地域的

影响，确保资金用于最优先的领域。

孟加拉提议评估能力建设，比较不同地区相

关方管理大项目的优点。地方政府机构要确定用

于气候适应性资金的效用，议会委员会在政府的

气候政策的贯彻和研发中起重要作用。

财政管理：气候公共支出与制度报告一个公

共点是不需要政府制定新的解决气候变化问题的

预算体系，引入功能标记在气候支出中以便及时

追踪支出。报告还提议在测定气候相关支出质量

中引入产出指标，以评估气候支出的效率。

孟加拉的气候公共支出与制度报告建议政府

与资金创立者一起工作以求资金如何更专业化的

利用，并且集中于特定的部门，以避免交叉重复。

（六）建立未来气候公共财政支出与制度概述

提议支持国家级气候公共财政支出与制度的

贯彻，各国遵循国家的气候公共支出与制度报告

概述。未来的气候公共支出与制度需要更深入的

研究细节，而不仅仅涉及气候变化的相关支出，

考虑国家特定的政策目标，需要特定的支出类型。

不同的政策要求气候公共支出与制度综述的

方法更具灵活性，这也许对追寻国际上关于气候

支出的定义更有价值。未来更重要的不是关注相

关气候支出，而是要重新定位目前认为与气候变

化无关的支出。

目前的气候公共支出与制度报告建立了预算

支出与气候变化之间的关系，但是忽略了税收政

74

策和气候变化及税收支出和公司合作之间的间接

支出之间的关系。随后的研究更多的强调制度和

管理分析。

现行的气候公共支出与制度综述对预算分配

制度是否恰当一直保持沉默，主要是对于气候变

化前景的家庭支出、政府及私人部门的投资缺乏

统计数据。未来气候支出的分配将更加集中于治

理贫穷方面的支出。

现行的各国的气候变化公共财政支出与制度

概述很少突出国际社会关于气候变化的争辩。通

过现有的国家预算体系探索气候融资机制，以减

少捐赠者受欺诈的风险，这将对未来国际气候辩

论构成关键性挑战。

三、对中国的启示与借鉴通过亚太地区五个国家的气候公共支出与制

度的分析，对我国未来的气候公共支出有一定的

启示：

（一）建立国家气候变化公共财政支出与制度报告

报告涵盖气候政策、气候制度、公共财政管理、

国家气候资金谈判争端等内容，把气候支出真正

纳入预算管理。

（二）强化财政管理

引入产出指标评定气候支出的效率和质量，

减少资金的粗放使用。指定专门的机构管理所有

的气候预算资金，避免交叉重复，以求气候资金

公家专业化的使用

（三）完善制定相关的气候政策及制度

指定具体的部门（如环保部等）负责起草气

候政策及制度，其他部位机构协调政策制度的制

定，政策制度的制定要符合中国的国情和经济发

展现状，起草诸如国家气候变化战略行动方案、

气候变化政策、部门气候变化政策等，使气候资

金来源形成于政策制度的规定。

1. 明确界定气候相关性支出定义和类别，借

鉴柬埔寨等国的做法，分为气候高度相关性、中

度相关性、低相关性、无相关性的类别，以明辨

划分支出。以确定预算资金在各类别气候支出中

的分配。

2. 指定国家部委、地区部门等政府机构专门

主责气候变化活动，编制部委、部门气候预算资

金计划，把气候资金的来源落到实处。

3. 建立专门的气候预算科目，从源头上保证

气候变化资金来源，实行滚动预算法，气候预算

资金本年度未用完的结转下年度继续使用，避免

气候预算资金挪作他用。

4. 研究考虑编制气候预算，中央政府和地方

政府编制气候预算，使气候预算资金占 GDP 的一

定比例，同时气候预算资金分解到各个部门，明

确责任及问责制。

5. 建立政策激励机制，如财政补贴、税收返

还、税收激励、融资优惠等，激发私人部门、非

国有单位、民间组织、捐赠者投资于气候活动领域，

以填补气候资金需求的缺口，探索公共部门和私

人部门合作投资于气候变化领域，提高资金的利

用率。

6. 探寻技术方法划分减缓和适应性资金的类

别，目前各国都存在适应性资金和减缓资金交叉

重叠难以区分问题，对各项气候支出的分析带来

难题，我们应在适应性和减缓性资金的划分上专

研，研制科学的划分方法，已明确支出的类型，

从而为评估资金的使用效率提供依据。

（四）加强各部委、部门、机构之间的协调与合作

特别是气候关键部门的协调与合作，建立问

责机制，保证资金从预算计划、分配、使用、检测、

评估整个过程有条不紊，提高资金的使用效率。

75

参考文献Mark Miller : “Climate Public Expenditure and Institutional Reviews (CPEIRs) in the Asia-Pacific Region--What have We Learnt”, UNDP, September 2012, www.aideffectiveness.org/ClimateChangeFinance.

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Neil Bird, Thomas Beloe, Merylyn Hedger, Joyce Lee, Kit Nicholson Mark O’Donnell, Sudha Gooty, Alex Heikens, Paul Steele, Angus Mackay and Mark Miller: “Climate Public Expenditure and Institutional Review (CPEIR) Methodological note”, August 2012.

Mark Miller : “Making Sense of Climate Finance : Linking public finance andnational climate change policy in the Asia-Pacific region”, www.aideffectiveness.org/ClimateChangeFinance.

中国气候公共财政统计分析研究

中国气候公共财政统计分析研究

2015年3月

GOVERNANCE OFCLIMATE CHANGE FINANCETO BENEFIT THE POOR AND VULNERABLEIN ASIA PACIFIC

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王桂娟女士

中国财政部财政科学研究所副主任，研究员

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