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UNIVERSIDAD NACIONAL DE AVELLANEDA

TECNICATURA Y LICENCIATURA EN PERIODISMO

CATEDRA ESTADO Y SOCIEDAD

DOCUMENTO Nº 2

POLITICAS NEOLIBERALES, CRISIS DE 2001 Y EL RESURGIR DEL ESTADO EN ARGENTINA

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Las Políticas Neoliberales y sus consecuencias

En la década del noventa, en América Latina y en particular en la Argentina, se

produjo la reforma del Estado inspirada en el proyecto neoliberal, un proceso

según el cual éste se limitaba a garantizar la propiedad privada y el

funcionamiento del mercado, núcleo central del neoliberalismo. Sin embargo, en

palabras de Laurell (2000), esto no significó su “retirada”, sino que el Estado

cumplió un papel decisivo y activo para desmontar sus anteriores funciones e

instituciones, colocando al mercado como eje articulador.

Estas políticas de reformas planteadas desde los organismos internacionales se

manifiestan en programas de ayuda para países en vías de desarrollo. Las recetas

son únicas: flexibilización de la lista de leyes sociales, reducción de las tarifas

aduaneras, privatización de empresas públicas, supresión de programas sociales,

servicios públicos y subvenciones y el aumento de impuestos. En base a las

recetas mencionadas, plantean para cada país los objetivos a cumplir para el

reembolso de la deuda. Estas políticas impulsaron, a su vez, un profundo

cuestionamiento de las políticas y doctrinas del estado de bienestar, poniéndose el

énfasis del desarrollo social en la responsabilidad individual.

La influencia de estas políticas en nuestro país se expresan, en un primer

momento, en el Poder Legislativo Nacional mediante la sanción de la Ley 23.696

de Reforma del Estado, que constituyó el punto de partida de la redefinición de las

tareas del sector público y un ordenamiento de las finanzas públicas (Zeller, 1998).

La primera reforma del Estado priorizó el ajuste de las cuentas públicas y la

desregulación del sistema económico. Las Leyes de Emergencia Económica y de

Reforma del Estado fueron la base de las políticas de privatización de las

empresas públicas y venta o concesión de activos del Estado, desregulación de

distintos mercados (implicó la eliminación de numerosos organismos estatales:

Junta Nacional de Granos, de Carnes, etc.), descentralización de servicios y

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bienes del Estado Nacional hacia los estados provinciales (sistema educativo,

puertos, empresas e inmuebles).

El Plan de Convertibilidad, en 1991, que equiparó el peso al dólar, estableció un

nuevo régimen regulatorio del sistema monetario y llevó a cabo una profunda

reforma del sistema tributario y del gasto público ante la necesidad de mantener

constante el equilibrio fiscal. Tales medidas afectaron a los gobiernos provinciales

que debieron ajustar las cuentas fiscales e iniciar un proceso de privatización de

sus bancos, empresas y servicios públicos y de transferencia de las cajas

previsionales al Estado Nacional (ANSeS).

De modo simultáneo, el gobierno fue desarrollando políticas de modernización

organizacional de la Administración Pública Nacional. La Ley de Administración

Financiera estableció una nueva programación presupuestaria y nuevos sistemas

de control.

El gobierno llevó una profunda reforma del sistema previsional, por la crisis que

atravesaba el mismo. Tal reforma dio lugar al surgimiento de las AFJP y la

transferencia de las cajas provinciales al Estado Nacional.

El sistema judicial implementó el juicio oral en el fuero penal, se transformó el

modelo de la educación pública, el sistema de salud y las regulaciones laborales.

En el contexto de profundas transformaciones del aparato estatal, la reforma de la

Constitución Nacional dictada en el año 1994 estableció modificaciones centrales

en las relaciones entre los tres poderes, entre el Estado Nacional y los estados

provinciales y municipales y entre las organizaciones estatales y la participación

ciudadana.

Los estados provinciales y lo municipios dispusieron, a partir de la nueva

Constitución, de mayores atribuciones y competencias.

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En 1996 comienza a desarrollarse la segunda etapa de la reforma del Estado con

dos objetivos básicos: el mantenimiento del ajuste fiscal y el rediseño del aparato

estatal. Por un lado se redujo la estructura jerárquica y por otro lado, se

reorganizaron las competencias de la estructura ministerial resultante. La reforma

supone, entre otros aspectos, una profunda reorganización del sistema de defensa

y de seguridad interior.

También contempla la redefinición de los sistemas de carrera o escalafonarios de

los agentes públicos en todas las áreas. La administración descentralizada es

afectada con la fusión de organismos y la eliminación de otros, con la consiguiente

reducción de personal.

El proceso de ajuste y reorganización del Estado Nacional y de los estados

provinciales y municipales es una política de largo plazo que implica una

sistemática reorganización del Estado, de sus poderes y de sus distintos niveles y

el diseño de nuevas competencias y políticas.

Los principales ejes del proceso de reestructuración estatal fueron la transferencia

al sector privado de las actividades de producción de bienes y servicios cuya

distribución se realizó a través de mecanismos de mercado; la transferencia a las

provincias de la prestación de la mayoría de los servicios públicos sociales y los

de naturaleza local; la especialización del Estado Nacional en el cumplimiento de

sus funciones indelegables: justicia, seguridad, defensa, relaciones exteriores,

salud, seguridad social, preservación del medio ambiente, promoción de la ciencia

y la tecnología, defensa de la competencia, regulación de los monopolios y la

inversión en infraestructura social y sectores no privatizados.

Los cambios en el rol del Estado conllevaron una reducción de su papel como

ejecutor y regulador, para pasar a ocuparse de descentralizar y transferir todo lo

que implicaba prestaciones de servicios, muchos de los cuales quedaron en

manos de gobiernos provinciales y locales que no contaban con el suficiente

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presupuesto, o bien de actores privados que llevaban adelante acciones en pos de

intereses correspondientes a un sector de la sociedad y no de ésta en su conjunto.

Estas decisiones provocaron exclusión, ya que los sectores pobres o

empobrecidos quedaron desatendidos, lo cual produjo una profundización de las

diferencias entre los distintos sectores sociales y de las necesidades de los más

afectados.

El proceso de descentralización de competencias hacia el nivel provincial que se

llevó a cabo exigió una redefinición fundamental del perfil del gobierno federal.

Dentro del "paquete" de medidas recomendadas por el Consenso de Washington

se incluyó el traspaso de funciones (principalmente de las políticas sociales como

educación y salud), que estaban en manos del gobierno nacional hacia las

administraciones subnacionales, pero sin el correspondiente aporte de recursos

imprescindibles para llevarlos a cabo. Las dificultades financieras y de asistencia

social resultantes obligaron a un importante reacomodamiento interno de sus

propias administraciones.

Estas coyunturas son siempre el producto inevitable de las contradicciones

inherentes a la relación del capital en la sociedad (Holloway, 1994); por este

motivo, es necesario desglosar de qué manera se imbricaron los diversos factores

que generaron la crisis y discriminar sus causas sobre la base de su dimensión

económica, social y política. Entre las causas económicas, y siguiendo a diversos

autores, pueden mencionarse tres en particular: por un lado, los desajustes

macroeconómicos y fiscales, ya que el gobierno debió afrontar una serie de

dificultades para conseguir recursos que le permitieran cumplir con sus

compromisos internos y externos; en segundo término, un exceso de mercado sin

una adecuada guía de parte del sector público (Fanelli y Heymann, 2002); y por

último, el fin de la norma fundamental del ordenamiento económico de la década

del noventa, la Ley de Convertibilidad.

Sobre el final de la década del noventa y como consecuencia de la caída de la

oferta de crédito y la reducción de la demanda externa, se observaban señales de

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desaceleración de la demanda y de la producción industrial que devinieron en

claros signos de recesión y se extendieron hasta 2001 (Heymann, 2000). Los

indicadores de crecimiento e inversión mostraban una manifiesta desaceleración

en 1998 y saltaron a números negativos en 1999.

La economía tenía repercusión por supuesto sobre la situación social afectando

indicadores tan sensibles como el desempleo, la pobreza y la indigencia según los

datos de los dos cuadros siguientes que van desde el año 1995 al 2000:

Cuadro I.1. Desempleo

Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Tasa de desempleo (% a octubre de cada

año)

16,6 17,3 13,7 12,4 13,8 14,7

Fuente: Fundación de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE), Coyuntura y desarrollo, 2003

Cuadro I.2. Pobreza e indigencia.

Año 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Hogares Línea de

indigencia

3,0 4,4 5,5 5,0 4,5 8,3 5,6

Línea de

pobreza

14,2 18,2 20,1 19,0 18,2 18,9 21,1

Personas Línea de

indigencia

3,5 6,3 7,5 6,4 6,9 6,7 7,7

Línea de

pobreza

19 24,8 27,9 26 25,9 26,7 29,7

Valores expresados en porcentajes. Fuente: INDEC

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En el 2001 mientras se gestaba la crisis

En ese verdadero “principio del fin” que tuvo lugar desde el final del gobierno de

Carlos Menem y durante el efímero gobierno de Fernando de la Rúa, se

avizoraban dos políticas económicas, reveladoras de sendos proyectos de nación.

Los grupos económicos de la oligarquía diversificada (representativos de la cúpula

empresarial histórica de Argentina), con una fuerte posición productiva y

exportadora; algunos de los conglomerados extranjeros con colocaciones

financieras importantes en el exterior y los grupos económicos locales que

vendieron sus activos manteniendo su capital en dólares eran quienes componían

uno de esos grupos. Sus objetivos eran: el fin de la convertibilidad mediante un

proceso devaluatorio; la instrumentación de subsidios estatales para la producción

local de bienes exportables; y la firma y consolidación del Mercosur como pieza

clave por la incidencia de Brasil como destino de la producción local. El fin de la

convertibilidad significaba mejorar su competitividad en los negocios de

exportación y conseguir una ganancia en sus activos líquidos dolarizados que

sería proporcional al nivel de la devaluación. Se presentaban como la “burguesía

nacional” en lucha contra los capitales extranjeros y los organismos

internacionales, aunque el proceso de transnacionalización de la economía

argentina afectó a estos grupos desde el primer tercio del siglo XX, a la par que

estas firmas mantenían fuertes asentamientos financieros en el exterior (Basualdo,

2000).

Del segundo proyecto participaron los propietarios de activos fijos, quienes tenían

obligaciones dolarizadas, el sector bancario y financiero, los diferentes inversores

extranjeros que adquirieron empresas y paquetes accionarios durante los años

previos y los organismos multilaterales. Para ellos, el objetivo principal era la

dolarización, entendida como una suerte de fase superior de la convertibilidad. La

adopción del dólar como moneda oficial garantizaba a los capitales extranjeros

radicados en el país las siguientes condiciones: 1) mantener el valor en dólares de

sus activos (calculados para 2001 en unos 120.000 millones de dólares); y 2) que

no se acrecentaran las deudas que habían tomado en dólares. Por fin, para estos

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grupos, la propuesta de dolarización se completaba con la inserción internacional

de la Argentina con el ingreso al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA),

lo cual subordinaría al Mercosur a un mero espacio de integración. Estos sectores,

desde el punto de vista económico, son notablemente más fuertes (Basualdo,

2001). Cuando Fernando de la Rúa asumió el poder, el contexto externo estaba

signado por la crisis de Rusia, la devaluación del real brasileño, el fortalecimiento

del dólar frente al resto de las monedas en la segunda mitad de los años noventa,

con la consecuente revaluación del peso argentino aunque sin aumento de la

productividad, el declive de los precios internacionales de los bienes que

Argentina exporta y la decisión de Carlos Menem de aumentar el endeudamiento

para cubrir el déficit público. La ecuación formada por el déficit fiscal creciente, la

acumulación de vencimientos de la deuda pública y privada y la rigidez del tipo de

cambio pronosticaba grandes conflictos para el nuevo gobierno. La situación

internacional, además, era diferente de lo que había sido el principio de la

convertibilidad (Novaro, 2002).

En marzo de 2001, el riesgo país oscilaba entre los 852 y los 905 puntos, la tasa

interbancaria iba del 11 al 19,9% y la calificación soberana de Argentina era BB-en

alerta negativa. John Chambers, subjefe de calificaciones soberanas de Soup,

requería superpoderes para el ministro de Economía, que el Congreso otorgó:

había piedra libre para reformar el Estado, desregular la economía y legislar sobre

materia impositiva, aunque no para modificar normas previsionales y laborales ni

para privatizar entes estatales o despedir empleados públicos (Rodríguez, 2001).

El 26 de abril de 2001 se anunciaron los pormenores de la Ley de Competitividad.

Las diferentes medidas que se tomaron durante el 2001 con el propósito de

revertir el cuadro de desconfianza creciente (entre ellas, la denominada política del

“déficit cero”) se esfumaron en los últimos meses de ese año. Lo que era

incertidumbre sobre la capacidad de cumplir con los compromisos externos se

volvía una certeza, y esto a la vez dañaba la posibilidad de recomponer las

finanzas del Estado de un modo sustentable y de revertir el persistente cuadro

recesivo que la economía argentina padecía.

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De acuerdo con el documento "La economía argentina durante 2001 y evolución

reciente" (2002), la estimación provisoria del PIB en el cuarto trimestre de 2001

mostraba una variación negativa del 10,7% en relación con el mismo período de

2000, un porcentaje superior al que venía registrándose en trimestres anteriores.

Es esto lo que explica que el año concluyera —en promedio— con una

contracción del 4,5%. De ese modo, desde el inicio de la fase recesiva que va

desde mediados de 1998 hasta fines de 2001, el PIB acumulaba una caída de

14% y la inversión había retrocedido 44%, ambos medidos en términos

desestacionalizados.

El marcado deterioro de los indicadores de empleo también era elocuente de la

situación crítica. La tasa de desempleo aumentó al 18,3% en octubre de 2001 en

comparación con el 16,3% de mayo de ese año y del 14,7% de octubre de 2000.

Por eso, cuando se aprecian los números absolutos, se estima un aumento de

alrededor de 505 mil desocupados en el transcurso de ese último año, cifra a la

que debía agregarse, para tener un dato más sólido y completo, cifra a la que

habría que sumar alrededor de 380 mil desocupados. Al mismo tiempo, y de

acuerdo con la Encuesta Permanente de Hogares (2000), el 25% de los hogares y

el 35% de las personas del Conglomerado Gran Buenos Aires se encontraban por

debajo de la línea de pobreza, mientras que el 8,3% de los hogares y el 12,2% de

las personas se encontraban en estado de indigencia. Estos datos impactan más

aún si los consideramos desde mediados de la década del noventa donde se

puede observar cómo se iba deteriorando la situación social.

Fernando de la Rúa realizó un último intento y buscó un gobierno de unidad

nacional con los peronistas, que se negaron y señalaron cuáles eran las únicas

iniciativas que habrían de acompañar: la instrumentación de un seguro de

desempleo, un plan alimentario nacional, la creación de una tercera moneda (un

nuevo bono) para darle liquidez a la plaza y la libre flotación del dólar.

De la Rúa ratificaba que el país cumpliría con todos sus compromisos de la deuda

para lo cual contaría con el respaldo firme de los organismos multilaterales de

crédito y de un importante conjunto de bancos (La Nación, 11/11/2000). El FMI era

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enfático en cuanto a la necesidad de firmar un pacto entre el gobierno federal y las

provincias para congelar el gasto público primario por cinco años. Este acuerdo

finalmente se alcanzó el 15 de noviembre, y el 20 se llegó al acuerdo final entre el

gobierno federal y los gobernadores peronistas, con excepción de Néstor Kirchner,

que incluyó una cláusula por medio de la cual, frente a la existencia de una

situación grave que afectara los servicios de salud, educación o seguridad, las

provincias podían solicitar la modificación de sus gastos (La Nación, 21/11/2000).

Otro de los elementos que exigía el FMI se cumplió el 30 de noviembre, cuando el

gobierno firmó el decreto de desregulación de las obras sociales, por lo que a

partir del 1° de enero de 2001 los trabajadores estarían en condiciones de elegir

entre una prestadora sindical o una de origen privado.

Desarrollo y características de la crisis de 2001 en

Argentina

Las crisis presentan situaciones problemáticas que requieren soluciones

inminentes, como consecuencia de lo cual se reconfiguran tanto los actores como

el contexto; y para proponer soluciones es imprescindible reconocer los factores

que las generan. Si bien se las podría considerar posibilidades de cambio, mejora

y reforma, por otro lado, dejan al descubierto falencias de la gestión de políticas,

que emergen y se manifiestan en variadas formas.

La crisis de 2001 supuso una profundización de las demandas, que se pusieron de

manifiesto mientras se incrementaba el deterioro de la situación social. La relación

entre Estado y sociedad también se resquebrajaba, así como la representatividad

política, como consecuencia del proceso atravesado por el neoliberalismo

característico de la década del noventa, que el nuevo gobierno de la Alianza, en

2000, no supo corregir.

Estos factores, unidos a la crisis macroeconómica y, a partir de diciembre 2001, la

crisis financiera y de gobernabilidad, conllevan al cuestionamiento generalizado

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por parte de la sociedad respecto de las instituciones del régimen neoliberal

imperante.

La crisis de 2001 fue la derivación de todo este proceso de déficit de las cuentas

públicas, sumado al elevado endeudamiento externo. “El equilibrio fiscal es la

mejor garantía de que el Estado podrá cumplir con sus compromisos” (Abal

Medina [h.], 2006). Así, el gobierno se plantea una estrategia económico-

financiera distinta de la que había dado lugar al modelo de los noventa y que hizo

eclosión en 2001.

En el orden político, la causa fundamental fue la falta de consenso, ya que el

gobierno de la Alianza no logró llegar a un acuerdo con la oposición ni con sus

propios partidarios en el Congreso para llevar a cabo las reformas estructurales

consideradas necesarias para contener el gasto público. Ello se encarnó en una

crisis de representación e incongruencias entre el Estado y las demandas de los

ciudadanos, quienes vieron limitada su condición de tales, dada la situación de

desgobierno y caos social.

Para los que defienden una lectura "liberal" de la crisis, ésta habría sido producto

de la irracionalidad de la clase política que no se animó a llevar adelante los

ajustes necesarios. La autorreferencialidad de la política, las sospechas

generalizadas de corrupción y la falta de decisión política para tomar medidas que

contrariaran al aparentemente todopoderoso "mercado" generaron un clima de

apatía o directa hostilidad hacia los principales partidos políticos, los cuales, con la

excepción parcial del Justicialismo, fueron duramente castigados en los comicios

de 2001 (Abal Medina [h.], 2006).

Esta etapa crítica puede ser entendida, entonces, como el desenlace de un largo

proceso de descomposición de algunos de los pilares que habían sostenido el

orden político y social de la década anterior.

En el plano social, las altas tasas de pobreza y desempleo (ver cuadros I.5 y I.6), y

su consecuencia directa, la progresiva degradación de las condiciones de vida,

generaron una tensión que fue en paulatino ascenso. Ya desde principios de 2001

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hubo en todo el país movilizaciones y cortes de ruta por parte de grupos que

reclamaban trabajo y ayuda social, así como de productores rurales que

demandaban apoyo financiero para enfrentar las altas tasas de interés (Zeballos,

2003). Lo ocurrido en el ámbito del mercado de trabajo, unido a la crisis

macroeconómica, financiera y de gobernabilidad, conllevó a que la sociedad

cuestionara generalizadamente a las instituciones del régimen neoliberal existente.

Los sectores sociales más desfavorecidos generaron entonces una gran presión

en demanda de atención inmediata.

El debilitamiento que en la década del noventa sufrió el paradigma de la sociedad

argentina como una estructura de movilidad ascendente, con acotados márgenes

de pobreza y reducción de la marginalidad y de la exclusión, sumado a la escasa

respuesta del Estado hacia problemas sociales, contribuyó, indudablemente, con

el estallido social ocurrido los días 19 y 20 de diciembre de 2001. Finalmente, se

incubó un proceso de desafección social hacia la política, que también influyó en

estos acontecimientos (Zeballos, 2003). El Estado, a través del cambio de sus

incumbencias y la reconfiguración de su accionar, tuvo un rol relevante en el

origen de este estallido, y poco pudo hacer para evitar su desenlace y las

consecuencias, que lo obligaron a declarar la emergencia económica, financiera,

laboral y sanitaria, y a dedicarse a la atención de lo urgente.

Según el informe publicado por el Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo

de los Programas Sociales (SIEMPRO: 2002), “La crisis […] más prolongada e

intensa desde 1900, produjo […] un fuerte aumento de la pobreza, de la

desigualdad del ingreso y del desempleo. En mayo de 2002, la tasa de empleo

alcanzó el umbral más bajo conocido y la pobreza el punto más alto”.

Este organismo refería al enorme impacto social de la crisis, que se vio reflejado

en diversos factores, entre los cuales podemos mencionar (Zeballos, 2003):

La existencia de casi 21 millones de pobres en el país y, entre ellos, de casi

10 millones de indigentes.

La situación de pobreza en que vivían 9 millones de niños y adolescentes.

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El 16% de los jóvenes de 15 a 24 años no estudiaba ni trabajaba.

La destrucción de 750.000 puestos de trabajo.

La prevalencia de una tasa de 21,5% de desempleo abierto y de 30,3% de

desempleo equivalente.

El desempleo afectaba a todos los ámbitos del país, pero era más alto en

los centros urbanos y las zonas más desarrolladas.

Un fuerte aumento de la desigualdad del ingreso entre la población.

Tres de cuatro hogares pobres no tenían ningún trabajador con cobertura

social.

Sólo el 33% de los jefes y jefas de familia de hogares pobres habían

cursado algún tramo de la educación secundaria.

Las situaciones de extrema pobreza derivaron en un fenómeno social “nuevo” —

por visualizarse en zonas donde antes no ocurría, y porque hubo un notable

aumento de ciudadanos implicados—: los cartoneros. Al atardecer, miles de

familias enteras recorrían las calles en busca de restos de alimentos entre las

sobras de las bolsas encontradas en la puerta de negocios y particulares (allí

ubicadas para su recolección por parte de los camiones de residuos). Además de

los desperdicios de alimentos, buscaban, en forma específica, papeles y cartones,

para su posterior venta.

Otra consecuencia fue el desmembramiento sufrido por numerosas familias. A

causa del desempleo y el trabajo marginal, un número importante de la población,

sobre todo jóvenes, decidieron dejar el país en busca de un futuro mejor. “Se

estima que más de 250.000 ciudadanos dejaron la Argentina durante la crisis en

pos de nuevos horizontes, aunque no solo han emigrado ciudadanos argentinos,

sino también varios millares de ciudadanos de países fronterizos como Bolivia y el

Paraguay, así como de otros países iberoamericanos, que habían venido a la

Argentina en busca de oportunidades, pero se vieron obligados por la crisis a

regresar a sus países de origen” (Zeballos, 2003).

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Entre otros efectos sociales deben incluirse también el aumento del delito, los

robos, la aparición de los llamados secuestros express, los hurtos y asesinatos, el

tráfico de drogas y la explotación de redes de prostitución, entre otros, que

recrudecieron y generaron una sensación colectiva de inseguridad.

En medio de esta situación, sin embargo, surgieron alternativas de supervivencia,

se profundizaron las formas de protesta, resurgieron actividades de intercambio y

se profundizaron los lazos de solidaridad social. También comenzaron a

constituirse nuevos actores sociales que nucleaban a grupos de desocupados,

cuyo objetivo primordial era movilizar a la sociedad civil a través de reclamos

sociales: los piqueteros, cuya modalidad de protesta, por lo general, incluía

movilizaciones y cortes de calles y rutas.

La problemática de acceso a diversos artículos y productos durante este período,

y también posteriormente, provocó el florecimiento “espontáneo” de mercados de

trueque, espacios en los que la población intercambiaba diversos objetos, tales

como ropa, alimentos, muebles, adornos; y también servicios: peluquería,

manicuría, clases, arreglo de ropa, entre otros. Zeballos (2003) afirma que “en

esta modalidad de intercambio llegaron a participar más de seis millones de

personas en unos 8000 nodos o ‘clubes de trueque’ en los momentos más agudos

de la crisis”.

Otro fenómeno que cobró marcada relevancia fue el de las “empresas o fábricas

recuperadas”. Como alternativa al desempleo, los obreros ocupaban las

instalaciones y se hacían cargo de la producción de la fábrica, generalmente

clausurada por quiebra, para recuperar su fuente de trabajo. Luego, el Congreso

aprobó la expropiación de las empresas cerradas cumpliendo ciertos requisitos y,

una vez materializada la expropiación, se ponía en práctica una de dos

alternativas: formar cooperativas de gestión o buscar la estatización de la planta

industrial (Zeballos, 2003).

Cabe destacar que las organizaciones de barrio, amas de casa, clubes deportivos,

las iglesias y otras organizaciones de la sociedad civil han brindado ayuda en

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forma continua a través de donaciones de alimentos y la organización de

comedores populares para la gente sin techo.

Los acontecimientos vinculados a la crisis desatada en 2001 no se

desencadenaron instantáneamente, sino que fueron el resultado de procesos

arrastrados de etapas anteriores, que hicieron eclosión y que se sumaron a los

estallidos que simultáneamente se dieron en todos los ámbitos.

En el cuadro siguiente se refleja el alto desempleo, como así también la pobreza y

la indigencia alcanzados en el 2001 y cuyo impacto se incrementó en años

posteriores.

Cuadro I.5. Indicadores de pobreza e indigencia.

2001 2002 2003

Mayo Octubre Mayo Octubre 1er. semestre 2do. semestre

Hogares Línea de indigencia 7,00 8,30 18,60 19,90 19,90 15,80

Línea de pobreza

24,70 25,40 44 45,50 43 37,30

Personas Línea de indigencia 10,20 12 26,90 28,20 26,70 21,60

Línea de pobreza 34 36,20 55,70 58,50 54,40 48,40

Valores expresados en porcentajes. Fuente: INDEC

Cuadro I.6. Desempleo en porcentajes período 2001-2003

Fuente: Fundación de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE), Coyuntura y desarrollo, 2003

Año 2001 2002 2003

Tasa de desempleo

(% a octubre de cada año)

18,3 17,8 16,1

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El cambio de gobierno hacia fines del año 2001 supuso formas de intervención del

Estado dirigidas a paliar la situación de emergencia que atravesaba la sociedad.

Quedaba en claro así que seguía siendo el Estado, sobre todo, el que podía llegar

a la población en forma masiva, incluso en un momento político y económico

caracterizado por la escasez de recursos y la debilidad generalizada de las

instituciones.

La transición del 2001 al 2003

Luego del estallido social de los días 19 y 20 de diciembre, Fernando de la Rúa

renunció a la presidencia de la nación. Las jornadas posteriores, cuyo carácter

histórico puede explicarse, entre otras cosas, por la sucesión de cinco presidentes

en una semana, llevaron a que Eduardo Duhalde asumiera la presidencia el 1° de

enero de 2002, elegido por la Asamblea Constituyente.

En medio de la descomposición social e institucional en que se inició este nuevo

gobierno era urgente crear instancias y mecanismos que recompusieran las

relaciones y vínculos entre actores sociales y políticos. En este sentido cobraron

significativa importancia las acciones llevadas a cabo con apoyo del gobierno,

para la formación de la Mesa de Diálogo Argentino, con la finalidad de generar

consensos necesarios para la toma de decisiones e implementación de medidas.

Promovida por el Episcopado Argentino y apoyada por el Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2002) contó con la participación de 75

entidades y organizaciones y más de 500 personalidades. De allí surgieron las

“Propuestas del Diálogo Argentino” para cada área (política, social, salud,

económica, institucional, sindical), que realizaron también contribuciones a la

transparencia. En un escenario de fuertes rupturas institucionales, la creación de

este espacio vino a ofrecer verdaderos espacios de “sutura”, que permitían no sólo

la discusión y el intercambio, sino la definición de prácticas comunes para

encontrar soluciones allí donde resultaban acuciantes.

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Luego se constituyeron mesas sectoriales en las áreas socio-laborales-

productivas: Mesa de Salud, Mesa de Educación, Mesa de Reforma Judicial y

Mesa de Reforma Política. En ellas se consensuaron acuerdos para ser

instrumentados en los ámbitos de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,

tanto de índole nacional como provincial.

Las mesas de trabajo fueron convocadas por los ministros de Trabajo, Producción,

Desarrollo Social, Interior y Justicia, y por la Jefatura de Gabinete de Ministros.

La Mesa de Diálogo Argentino fue un foro de intercambios que extendió sus

deliberaciones a las organizaciones de base y a toda la sociedad civil. Más

adelante se mencionará el papel que jugó en el ámbito específico de la salud,

impulsando y acompañando las medidas y programas desarrollados.

En lo económico, Duhalde a poco de asumir, definió un nuevo plan, que marcó

una ruptura respecto de lo que venían haciendo Menem y De la Rúa. Del modelo

tripartito integrado por ajuste económico, reformas estructurales y convertibilidad,

una de las piezas era totalmente borrada y de las otras dos se cambiaban algunos

puntos, tales como la no intervención estatal y el ajuste como medida frente a la

crisis, en cambio se buscaba la reactivación económica mediante algunas

estrategias keynesianas y anticíclicas. Asimismo, se modificaron la estrategia y los

recursos utilizados para enfrentar a la globalización financiera, pasando de un tipo

de cambio fijo, la libre entrada y salida de capitales y la política monetaria exógena

(que, junto con el modelo tripartito, suponía un marco amigable a la inversión para

generar el crecimiento económico) a un tipo de cambio flexible con flotación

administrada, y la recuperación de márgenes de maniobra para la política

monetaria. Con esto también se disminuyó la dependencia del ciclo económico

local, que se desvinculó del flujo de capital.

Para mediados de 2002, el duro cuadro comenzaba a estabilizarse bajo las

nuevas reglas. Luego de la devaluación no hubo un traslado del tipo de cambio a

los precios (fenómeno típico de Argentina, que había provocado la hiperinflación

en 1989), por lo que los precios relativos habían quedado en un nivel muy distinto

del que había regido durante la convertibilidad; y juntos, el tipo de cambio y los

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precios relativos, resultaban muy favorables a la producción interna. Con este

marco, más una economía casi sin crédito, el freno a la fuga de capitales y las

conductas más precautorias de los agentes, la economía comenzó a reactivarse

con una inicial sustitución de importaciones. Si bien la demanda interna durante

todo 2002 siguió cayendo, la composición de la oferta varió a favor de la

producción local (Abeles, 2006); (Katz, 2006). A partir de ese año entonces, se

combinó la apertura económica, un dólar alto, relativamente baja inflación y una

fuerte disminución salarial, difícil combinación a la que se llegó, en parte por la

tremenda devaluación y en parte por la recesión que la acompañó e hizo que se

duplicaran los niveles de pobreza. A estas nuevas condiciones económicas se

suman: una sustancial mejoría en los precios internacionales de dos de los

principales productos de exportación argentinos (soja y petróleo), un default de

poco más de tres años que dio más recursos al Estado, el mantenimiento del

superávit fiscal y una renegociación de la deuda con una importante quita

(Bisang, 2006); (Giustiniani, 2006).

Uno de los conflictos heredados de la presidencia de Eduardo Duhalde fue la

negociación del incremento de las tarifas de las empresas privatizadas. El 16 de

junio de 2003, el presidente Néstor Kirchner anunció que se revisarían todas las

privatizaciones (teléfonos, aguas, gas, electricidad y peajes entre otras) y prometió

que no habría aumento de tarifas por 90 días (Niebieskikwiat, 2003).

Las políticas en un contexto de post-crisis

Los aspectos centrales de la presidencia que Néstor Kirchner iniciara en 2003

podrían sintetizarse, grosso modo, en la negociación con el FMI y los acreedores

externos, la revisión de las privatizaciones, la política antiinflacionaria, salarial y

laboral, en una línea decidida de ruptura con las políticas de los años noventa y

comienzos de 2000 , de abandono del neoliberalismo y de enfrentamiento con los

grupos económicos del capital concentrado. Aun cuando se observa el

mantenimiento de varios aspectos del modelo heredado, tales como la

desregulación, la apertura económica, las finanzas públicas sanas y el grueso de

19

las privatizaciones, y una clara expresión estructural del poder del mercado para

limitar la agenda, los lineamientos centrales de la política económica, del rol del

Estado y del carácter distintivo de su gobierno empiezan a ser elocuentes. El

rumbo económico cambia de manera radical: se le otorga un mayor papel al

Estado, que pasa a intervenir en la economía y comienza a tener una presencia

decisiva al momento de establecer prioridades en las grandes decisiones de

política macroeconómica, hasta ese momento en manos de organismos

multilaterales de crédito o en las corporaciones financieras de mayor poder, que

dominaban las reglas de mercado impuesta de acuerdo con su lógica.

Todo ello se relaciona íntimamente con una política completamente disruptiva

respecto de los derechos humanos y las heridas abiertas por la dictadura cívico-

militar 1976-1983.

Es decir, se pone en marcha un importante cambio en el modelo económico que

significa, con el fin de la convertibilidad, el agotamiento de un patrón de

acumulación específico que beneficiaba a un sector del capital: el financiero y las

privatizadas. El cambio relativo de precios posterior a la convertibilidad, junto con

las bajas tasas de interés generaron no sólo una fuerte y sostenida expansión

económica entre 2003 y 2008, sino también una expansión superior de los

productores de bienes con respecto al crecimiento económico, y muy por encima

del sector servicios. Una diferencia sustantiva respecto del período menemista

(Basualdo, s/f).

Resulta interesante, en este sentido, volver sobre los argumentos que esgrimían

las, por entonces, famosas calificadoras de riesgo, para quitar del default a

Argentina pero mantener congelada su calificación.1 Para S&P y Fitch (2006),

aunque con importantes matices, el gobierno argentino debía hacer casi

exactamente lo contrario de cuanto estaba poniendo en marcha para merecer

1 El gobierno argentino contrató a Fitch y a S&P para que calificaran el bono planeaba emitir a

mediados de 2006.

20

mejores calificaciones. Dicho de otro modo, aquellos elementos centrales que

distinguían el modelo económico de Kirchner del ortodoxo seguido por Menem y

De la Rúa eran los que motivaban el veto para mejorar la calificación de Argentina.

Durante el mandato de Néstor Kirchner, se modificó la relación entre la variable

social vinculada a empleo, pobreza, y el capital, dado que se empezaron a generar

cambios en el régimen de acumulación. Esto originó modificaciones positivas en

las principales necesidades y demandas conformadas durante la segunda mitad

de la década del noventa. Una de ellas fue el desempleo. Al respecto, el gobierno

kirchnerista logró bajar la tasa de desocupación a un dígito, y en el cuarto

trimestre de 2007 llegó a 7.8.

Cuadro I.7: Desocupación y subocupación, 2006-2007 (Total de aglomerados de

500.000 y más habitantes)

Desocupación Subocupación demandante

Primer trimestre 2006 12,1 8,3

Tercer trimestre 2006 11 7.8

Primes trimestre 2007 10,4 6,7

Cuarto trimestre 2007 7,8 6,2

Fuente: INDEC, valores en %.

La segunda demanda significativa durante los años noventa había sido por el bajo

salario, lo cual también se constituyó en una preocupación central del gobierno

kirchnerista, que comenzó a generar tensiones con la oligarquía del campo (tanto

mediante el aumento del salario como a través del control de la inflación y la

formalización del empleo). El salario real comenzó un proceso lento, pero

progresivo, de mejoramiento con respecto al último trimestre de 2001. La

mencionada evolución de los salarios reales se produce de manera diferenciada

según las tres modalidades de relación salarial que se consolidaron durante la

convertibilidad: empleo privado registrado (EPR), privado no registrado (EPnR) y

empleo en el sector público (ESP) (Neffa, 2012). Utilizando los índices del INDEC

21

para el GBA, se observa que hubo mejoras del salario real luego del abandono de

la convertibilidad, en el período que va del último trimestre 2001 al 2009. En

valores nominales, el nivel general de salario alcanzó el 229,94 %, mientras que

en valores reales fue del 37,93%.

Cuadro I.8: Variación entre último trimestre 2001 y último trimestre 2009 de la

remuneración de diversos sectores asalariados en términos nominales reales

Nivel general

de salario

Sector privado

registrado

Sector privado

no registrado

Sector público Salario

mínimo vital y

móvil

Valor nominal 229.94% 277.22% 227.56% 152.23% 620.00%

Valor Real 37.93% 57.69% 36.93% 5.44% 200.98%

Elaboración propia con base en Neffa (2012) e INDEC.

Para precisar este dato referido al aumento del salario real para el período 2002-

2007 se considera la información que da Tombolini (2012), quien afirma que “en lo

relativo al nivel salarial general, tomando el IPC del Indec, el salario real aumentó

un promedio anual del 10% entre el 2003 y 2011. Si segmentamos este período en

dos para observar la primera y la segunda etapa kirchnerista, vos que ha

aumentado a un promedio anual del 9% entre 2003 y 2007 acumulando un 45%

de la recuperación, y entre 2008 y 2011, el promedio anual ha sido del 13%

sumando un total de 52% de recuperación”.

El tercer indicador de la relación entre lo social y la acumulación del capital, los

niveles de pobreza e indigencia, también mostró importantes transformaciones.

Del total de aglomerados argentinos, la suma de personas pobres e indigentes

pasó de 42,6% en el primer semestre de 2006 a 26,5% en el segundo semestre de

2007.

22

Cuadro I.9: Pobreza e indigencia, 2006-2007 (Total de aglomerados de 500.000 y

más habitantes)

Indigencia Pobreza TOTAL

Personas Hogares Personas Hogares Personas

Primer semestre 2006 8.0 11.2 23.1 31.4 42.6

Segundo semestre 2006 6.3 8.7 19.2 26.9 35.6

Primer semestre 2007 5.7 8.2 16.3 23.4 31.6

Segundo semestre 2007 4.4 5.9 14.0 20.6 26.5

Fuente: INDEC

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