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6° Encontro Nacional da ABRI

Perspectivas sobre o Poder em um mundo em redefinição

Belo Horizonte, 25-28 de julho de 2017

Análise de Política Externa

AS DIMENSÕES DA COOPERAÇÃO SUL-SUL

Pedro Andrade Matos

ESDHC

Belo Horizonte

2017

2

AS DIMENSÕES DA COOPERAÇÃO SUL-SUL1

Resumo

Este trabalho propõe, mediante a literatura especializada, uma organização analítica das

dimensões da Cooperação Sul-Sul: política, econômica, financeira, humanitária, técnica

e científica e tecnológica, justificando a organização como medida de tornar as

dimensões mais objetivas, logrando contribuições ao entendimento da Cooperação Sul-

Sul. O trabalho observou que há um consenso entre os princípios que orientam a

Cooperação dos países do Sul, mas eles servem questões instrumentais da política

externa dos países. Existem nebulosidades entre as dimensões da cooperação, tanto em

termos conceituais quanto de indicadores, realizadas entre os países do Sul.

Palavras-chave: Cooperação Sul-Sul, Dimensões da Cooperação.

1 Trata-se de uma parte ampliada e modificada do capítulo 1 da tese que versou sobre as definições das

dimensões da Cooperação Sul-Sul. In: MATOS, Pedro Andrade. Nunca antes na história deste país: a

cooperação brasileira (2003-2010) com África do Sul, Nigéria, Angola e Cabo Verde. 2017 200 f.

Tese (Doutorado) - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Programa Pós-Graduação em

Relações Internacionais, Belo Horizonte, 2017.

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Introdução

A Cooperação Sul-Sul está ocupando uma agenda relevante tanto na academia,

ilustrada pelos inúmeros trabalhos acadêmicos e debates em diversos congressos; como

também um espaço de igual relevância na política externa de alguns governos dos

países do Sul, que a usam como um instrumento de política externa. Não obstante esse

destaque, ainda reinam alguns desafios acadêmicos, quando se tenta definir, organizar e

comparar a Cooperação Sul-Sul estabelecida a partir dos principais parceiros do Sul,

tais como: Brasil, China, Índia e África do Sul.

Dependendo dos princípios da política externa e da própria visão dos governos

desses países sobre a referida cooperação, obter-se-ão diferentes enquadramentos,

mesmo em se tratando de uma perspectiva de cooperação que se patenteia diferente da

Ajuda Norte-Sul.

Usa-se, de maneira intercambiada, o termo “ajuda” referindo-se à “cooperação”,

embora sabendo que exista uma diferença semântica, discursiva e política entre eles.

Adota-se os termos “doadores” e “recebedores”, ou “receptores”, inclusive quando

objetiva-se realizar uma demarcação entre a Ajuda Norte-Sul e a Cooperação Sul-Sul,

conferindo um realce ao princípio de horizontalidade e de parceria nas relações Sul-Sul.

Empregam-se, como sinônimos de Cooperação Sul-Sul, os termos “cooperação

técnica”, comércio, “ajuda humanitária”. Carecem, portanto, nos estudos da Cooperação

Sul-Sul, maiores debates e propostas de variáveis e indicadores que possam informar as

diferentes naturezas das dimensões, arroladas neste trabalho como: técnica, científica e

tecnológica, econômica, financeira, política e humanitária.

O trabalho propõe, mediante a literatura especializada, uma organização analítica e

apontamentos sobre as dimensões da Cooperação Sul-Sul, justificando esta organização

como medida de diferenciar as dimensões ente si e lograr contribuições à referida área

de estudo. Este trabalho organiza-se em duas seções: a primeira conceitua a Cooperação

Sul-Sul e identifica as suas dimensões, indicando os respectivos indicadores; a segunda

seção define e exemplifica mediante as práticas de Cooperação Sul-Sul, as dimensões e

suas características na ótica de alguns países do Sul.

O trabalho segue uma metodologia qualitativa, embasada na literatura produzida no

campo de estudo descrito, complementado com documentos oficiais de países sobre o

assunto. Persegue-se o método comparativo, como estratégia de apontar semelhanças e

diferenças tanto entre as dimensões, quanto entre as visões dos diferentes países sobre o

assunto tratado.

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1. AS DIMENSÕES DA COOPERAÇÃO SUL-SUL

De acordo com Keohane (1984, p. 51-52), a cooperação diz respeita a “ajuste de

comportamento dos atores às preferências reais ou esperadas dos outros atores, através

de um processo de coordenação de políticas”. Na acepção formal, ela ocorre quando “as

políticas atualmente seguidas por um governo são vistas pelos seus parceiros como

facilitadores de seus próprios objetivos, como o resultado de um processo de

coordenação de políticas”. (KEOHANE, 1984, p. 51-52, tradução nossa).2

Ainda que esta definição apresente algumas limitações para se pensar as relações

Sul-Sul (LEITE, 2012), ela fornece elementos necessários para um entendimento

inaugural do processo cooperativo, nomeadamente: “ajuste de preferência”; “interesses

complementares” e “coordenação de políticas”. Esses elementos estão presentes tanto

nas relações Norte-Sul quanto nas Sul-Sul, isto é, nas relações conduzidas pelo e por

Estado, no sentido weberiano.

De maneira sumária, conceitua-se a Cooperação Sul-Sul, como um processo pelo

qual dois ou mais países em desenvolvimento, por intermédio de esforços concertados,

trocas de conhecimentos, habilidades, competências, recursos e técnicas, se unem para

contribuir no desenvolvimento individual e coletivo (AYLLÓN, 2006). Ela pode

abranger também mais ações e estratégias, tais como:

Doações e empréstimos concessionais (incluindo crédito às exportações)

proporcionados por um país do Sul a outro para financiar projetos,

programas, cooperação técnica, alívios de dívida e assistência humanitária, e

suas contribuições a instituições multilaterais e bancos regionais de

desenvolvimento. (ECOSOC, 2009, p. 11-12).

Ela pode ser definida por um escopo mais delimitado, assumindo-a como “um

processo, instituições e acordos desenhados a promover a cooperação política,

econômica e técnica, entre países em desenvolvimento na busca de objetivos comuns”

(UNCTAD, 2010). Essa delimitação permite realizar duas demarcações introdutórias:

Uma dimensão política que contempla uma modalidade de cooperação entre

países que querem reforçar suas relações bilaterais e coligar-se

multilateralmente para ganhar poder negociador nos temas e agenda global.

2 To summarize more formally, intergovernmental cooperation takes place when the policies actually

followed by one government are regarded by its partners as facilitating realization of their own objectives,

as the result of a process of policy coordination.

5

A outra dimensão mais técnica em que dois ou mais países adquirem

capacidades individuais e coletivas através de intercâmbios cooperativos em

conhecimentos, tecnologia e know how. (AYLLÓN, 2011, p. 274).

Essas dimensões podem ser organizadas, de acordo com o quadro 1, por categorias

mutuamente excludentes e seus respectivos indicadores ou critérios.

Quadro 1 - Dimensões da Cooperação Sul-Sul elencadas pela literatura3

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de ALONSO, 2001; BROWNE, 2002; CAMPOS,

2011 e AYLLÓN, 2011.

Essas dimensões constituem as potencialidades da Cooperação Sul-Sul, porque elas

só se processam e produzem resultados individuais e coletivos por meio de articulações,

ajustes e colaboração entre vários países e interações entre os diversos atores envolvidos

no processo. Por esta via, as referidas dimensões possibilitam entender a Cooperação

Sul-Sul como um processo complexo que comporta dimensões que servem para troca e

intercâmbio de conhecimentos, experiências e tecnologias; plataformas para realização

de investimentos financeiros, promoção comercial; mobilização para ajuda e socorro

aos países em situação de crises humanitárias. E, essencialmente, um espaço de

articulação e ação entre diferentes países do Sul para reforçar e ampliar a capacidade de

negociação e margem de manobra nos espaços multilaterais e na agenda global,

participando, desta maneira, na ordem política e econômica internacional (MATOS,

2017).

A perspectiva Sul-Sul transformou substancialmente o Sistema Internacional de

Cooperação para o Desenvolvimento (SICD4) ao apresentar novos princípios: “o

princípio da não interferência nos assuntos internos, igualdade entre os parceiros em

3 Este quadro foi ligeiramente modificado a partir do quadro original da tese de doutorado do autor.

4 Rede de instituições públicas e da sociedade civil que realizam ações de Cooperação

Internacional ao desenvolvimento (GÓMEZ-GALÁN, M.; SANAHUJA, JA, 1999).

Dimensões Indicadores/critérios

Política Coalizão e apoio

Econômica Promoção comercial, liberalização do setor de exportação, integração

econômica.

Financeira Reembolsável Linhas de financiamento, empréstimos concessionais, crédito à exportação,

apoio à balança de pagamentos.

Não reembolsável Perdão de dívida, doações de crédito.

Humanitária Ajuda alimentar, socorro/emergência.

Técnica Ações formativas, assessoria, treinamento, consultoria técnica, capacitação

humana e institucional, elaboração de material bibliográfico, aquisição de

equipamentos,

Científica e Tecnológica Transferência e desenvolvimento de tecnologia, intercâmbio científico,

bolsas de estudo, atividades formativas.

6

desenvolvimento e respeito a sua independência, soberania nacional, diversidade

cultural, identidade e conteúdo local”. (OCDE, 2008, p. 18, tradução nossa).5 A referida

cooperação apresentou novas dimensões, atores, temas, fontes de financiamento e

provocou competição entre os países no estabelecimento da cooperação

(ZIMMERMANN; SMITTH, 2011; BRACHO, 2015). Esse sistema caracteriza-se,

portanto por ser: “plural, descentralizado, histórico e contingente. Está formado por um

grande número de organizações de natureza muito diferente e diversa” (AYLLÓN,

20076, p. 8).

Os princípios da Cooperação Sul-Sul são vistos como um consenso pelos países

do Sul. Por exemplo, a cooperação brasileira defende a parceria e a horizontalidade;

sustenta que a cooperação é realizada via demanda, iniciada pelos países parceiros, ela é

desvinculada de interesses comerciais e baseada na solidariedade e não intervenção nos

assuntos internos (ABDENUR; RAMPINI, 2015; ABC, 2016, BURGES, 2014).

A cooperação indiana é ancorada na agenda free-approach. Isto é, a Índia não

impõe sua visão para os países parceiros; é uma relação consultiva e de mútuos

benefícios; e afilia-se à promoção de autossuficiência, por meio de transferência de

tecnologias, suscitada pelas demandas dos países parceiros (BASHIN, 2008; CHAND,

2012). A China defende princípios semelhantes, nomeadamente soberania, não

interferência nos assuntos internos e ganhos mútuos nas relações externas.

A África do Sul introduziu na sua ação cooperativa a noção de solidariedade,

igualdade, reciprocidade, benefício mútuo, cooperação horizontal e intercâmbio de

conhecimentos. A cooperação sul-africana guia-se pela integração regional; paz,

segurança e estabilidade, reconstrução pós-conflito; promoção da boa governança, e

assistência humanitária (BESHARATI, 2013).

Apesar de haver um discurso apontando para um consenso sobre esses

princípios, estes podem sofrer alguns ajustes, de acordo com o tema em cooperação.

Ainda que advogue para não interferência nos assuntos internos, alguns países

introduziram reformas do Estado nos temas de cooperação e há um conjunto de

esforços, inciativas e consultas, para resolver questões de direitos humanos, democracia

e desenvolvimento nos países que demandam a cooperação (ABDENUR; SOUZA

NETO, 2013). Na verdade, do mesmo modo que a intromissão nos assuntos internos, no

5 South-South co-operation on development aims to observe the principle of non-interference in internal

affairs, equality among developing partners and respect for their independence, national sovereignty,

cultural diversity and identity and local content.

7

marco da Ajuda Norte-Sul, constituir-se uma forma de estabelecer e impor uma

determinada cooperação, o total silêncio – em relação aos governos ditatoriais que

demandam a cooperação – pode também se figurar uma estratégia para manutenção de

acordos que produzem altos e rápidos retornos financeiros a limitados grupos dos países

cooperantes.

Os princípios da Cooperação Sul-Sul são simpáticos a qualquer país, já que

anuncia condições de ganhos e de parcerias mutuamente vantajosas e não impõe

condicionalidades6. Isso permite ampliação da margem de manobra dos países

parceiros, podendo-se relacionar e aproveitar das potencialidades e de efeitos de

transbordamento da cooperação tanto com países pobres, quanto com países em

desenvolvimento. Ademais, a combinação entre regimes políticos (democracia e

autocracia) possibilita a realização de diferentes temas de cooperação (ANASTASIA;

LAS CASAS, 2015), como também variados graus de accountability e flexibilidade dos

acordos internacionais (LEEDS, 1999).

Em perspectiva longitudinal, as condicionalidades iniciaram-se com as reformas

políticas, econômicas (década de 80 e 90) e, após a década de 90, foram incluídas

reformas institucionais, democracia, direitos humanos e boa governança. Porém, foram

(e são) condicionalidades exigidas muito mais aos países que demandam a cooperação e

ajuda internacional do que aos países doadores (DUBOIS, 2000). Abundam de

exemplos de cooperação entre doadores democráticos e autocráticos, em que essas

condicionalidades são flexíveis à realização e garantia de interesses nacionais

(SOOSAIPILLAI; 2015; COLLINS, 2014).

Países como Brasil e China têm aproveitado e explorado as condições em termos

institucionais; econômicas e regimes políticos para estabelecerem diferentes dimensões

da cooperação. Esse aproveitamento estende a outros países, a cooperação sul-africana

não se baseia em questões puramente solidárias. Os interesses políticos, econômicos e

estratégicos justificam a provisão da assistência, utilizando a cooperação como uma

diplomacia soft para candidatura nos órgãos da União Africana e das Nações Unidas e

para manter uma região estável – condição sine qua non para a paz interna sul-africana-

(BESHARATI, 2013). Os interesses indianos são semelhantes nesse sentido,

objetivando apoio para reformas das instituições multilaterais e acessos aos recursos

6 As condicionalidades são definidas neste trabalho como “conjunto de condições que o doador impõe ao

receptor para poder ser destinatário de ajuda” (DUBOIS, 2000).

8

para operacionalizar e manter o seu destaque no desenvolvimento de tecnologias de

informação.

2. Dimensões da Cooperação Sul-Sul

Esta parte concentra na definição e na análise das seguintes dimensões: política,

econômica, financeira, ajuda humanitária, técnica e científica e tecnológica,

mobilizando, ao longo da explanação, as visões de alguns países sobre a prática dessas

dimensões.

2.1 Dimensão política

Essa dimensão constitui-se em um “atributo que reforça laços políticos e

sinergias Sul-Sul”. (HIRST, 2012, p. 17). Ela “oferece interessantes potencialidades

como espaço de concertação de políticas entre países em desenvolvimento” (CAMPOS,

2011, p. 11). Essas concertações são gestadas a partir de coalizões e apoios entre os

diversos países do Sul, cuja finalidade é a influência nas decisões, estruturas e nas

relações no sistema internacional, em defesa dos interesses de Estados membros

(CAMPOS, 2011).

Essa dimensão conserva uma vertente identitária, que esteve na mobilização dos

países recém-descolonizados e outros ainda colonizados para forjamento de um

posicionamento diferente diante do desenho da ordem internacional do período da

Guerra Fria (1945-1989), por intermédio do Movimento dos Não Alinhados. O

componente identitário ainda persiste nos discursos de países como o Brasil, que se

identifica na partilha de um passado colonial e histórico com países africanos (PALOP),

justificando o aprofundamento da cooperação com essas nações (MATOS, 2017).

A cooperação política constitui, portanto, um conjunto de esforços coordenados

pelos e para os países do Sul, com objetivo de realizar um determinado objetivo da

política externa no nível bilateral ou multilateral. A dimensão política apresenta uma

natureza transformadora porque fornece capacidades e condições normativas e

discursivas para o desenvolvimento das demais dimensões (MATOS, 2017). Essa

dimensão revela também a condição e a necessidade de articulações a serem

orquestradas pelos países do Sul no tabuleiro internacional.

9

O Sul abriga países que, ainda, não conseguem alterar e influenciar sozinhos e

diretamente a ordem internacional, desta forma, articulam-se em esforços para

influenciar a dinâmica e os resultados dos jogos no tabuleiro internacional. Esses

esforços, em termos de apoios e coalizões, produzem uma “potência no plural” (BRUN,

2016, p. 346).

Os efeitos dessas articulações têm sido presenciados nos ganhos obtidos por

alguns países do Sul na Organização Mundial do Comércio e em outras instâncias

multilaterais. Como por exemplo, ganhos do Brasil na disputa para quebra de patente da

AIDS, contra os EUA e de subsídios para indústria agrícola (CHRISTENSEN, 2013).

Apoio nos discursos às reformas das instituições multilaterais e do Conselho de

Segurança da ONU e da própria ONU, salientando que a reclamação das reformas nessa

organização é importante e estratégica, haja vista que ela simboliza a governança global

e espaço vital para o exercício do multilateralismo (AMORIM, 2007).

Os ganhos no nível bilateral podem ser destacados também, os países africanos

são vistos como aliados do Brasil na sua agenda de maior protagonismo no cenário

internacional (ABDENUR; SOUZA NETO, 2013). A disputa do Brasil para conseguir a

direção do Programa das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO) e da

Organização Mundial do Comércio, patenteia o apoio e os votos recebidos de países da

África e de outros continentes.

Os efeitos também incidem nos arranjos cooperativos entre os países para a

construção de grupos que tenham grande influência na arena política e econômica, tais

como BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul); espaços para reunião de

economias emergentes (G20 comercial). Apontam-se os sforços para negociar temas

como meio ambiente, por meio do BASIC (Brasil, África do Sul, Índia e China) e os

direitos humanos, democracia e desenvolvimento, a partir do fórum trilateral IBAS

(Índia-Brasil-África do Sul), complementa-se também a constituição de um fundo,

nesse fórum, de combate à Fome e à Pobreza do, com objetivo de apoiar projetos em

alguns países do Sul. Por fim, há criações de fóruns mais amplos como Fórum de

Cooperação China-África (FOCAC – em inglês) ou da Cúpula América do Sul-África

(ASA), entre Brasil e Nigéria e as Cúpulas Índia - África.

Essas articulações, ações e os seus resultados passaram a incomodar os

tradicionais doadores do Norte e revelou que os países do Sul, unidos em volta de

alguma temática e espaço, podem influenciar e participar na resolução e resultados das

questões globais.

10

2.2. Dimensão econômica e financeira

A cooperação econômica objetiva patrocinar a capacidade produtiva do país

demandante, possibilitando a melhoria estrutural das economias em desenvolvimento,

através de modernização das infraestruturas; estímulo à liberalização do setor de

exportação, promovendo o comércio e desenvolvimento de serviços; transferência de

tecnologia e de desenvolvimento de infraestrutura de apoio à produção. Ela visa,

também, fomentar a realização do comércio entre países parceiros (RENGIFO, 1999;

AYLLÓN, 2006).

Essa dimensão é relevante porque promove o crescimento econômico, que

combinado com outras dimensões acaba produzindo transformações positivas nos países

parceiros. Para alguns países do Sul, o incremento do comércio com as economias

emergentes foi uma importante fonte de alívio ao predomínio do comércio

significativamente assimétrico com os países do Norte. Realmente o embate entre as

condições comerciais ofertados pelas economias emergentes do Sul e as dos países do

Norte com as economias menores do Sul criou oportunidades de barganha, ampliação

do comércio internacional e maiores ganhos.

O relatório do Fundo Monetário Internacional, em 2011, apontou o efeito

positivo da reorientação de novos mercados, com a presença dos países emergentes7”.

Por exemplo, as transações comerciais entre as economias emergentes e os países da

África Subsaariana aumentaram de US$ 20 bilhões em 2001, para US$ 250 bilhões em

2011(CIRERA, 2013), ainda que a exportações africanas se concentrem em produtos e

serviços de baixo conteúdo tecnológico, essencialmente petróleo, gás e minérios. Essa

concentração indica ainda pouca alteração na matriz comercial entre países pobres e os

mais avançados, cabendo aos primeiros o fornecimento de matérias primas para as

economias avançadas do Sul.

Apesar de o discurso identitário entre alguns países do Sul enaltecer as

semelhanças culturais e linguística, sozinhas elas não explicam a intensidade da pauta

comercial entre os países. Por exemplo, o volume do comércio entre Brasil - Angola foi

influenciado também pela taxa de crescimento e potencialidades mercadológicas de

Angola, mesma análise vale para as relações com o Moçambique.

7 http://www.imf.org/external/lang/portuguese/np/sec/pr/2011/pr11366p.pdf . Acesso em 20 de Jun. 2017.

11

Para os defensores das relações Norte-Sul, o comércio Sul-Sul não compensa às

economias emergentes. Por exemplo, fala-se do déficit da balança comercial entre o

Brasil e países africanos. Entre 2003 a 2010 a balança comercial foi de US$ 130.044

bilhões, sendo que o volume financeiro total da exportação brasileira para os 53 países

africanos foi de US$ 58.053 bilhões e o total de importação foi de US$ 71.991 bilhões.

Dessa cifra, afirma-se que o Brasil possua um déficit de R$13.937 bilhões.

Essa análise é equivocada por ela considerar a África como uma parceira e não

um continente que abriga diversos parceiros brasileiros. Em uma análise bilateral (Brasil

e 53 países africanos, menos o Sudão do Sul), de 2003 a 2010, observou-se que o país

possui superávit com 43 países e déficit somente com 10 países africanos, sendo o

déficit originário de países exportadores de petróleo, principalmente da Nigéria, em

US$ 25.971 bilhões (MATOS, 2017).

Embora conceitualmente sejam diferentes, em termos políticos tem-se englobado

a cooperação financeira no pacote da cooperação econômica. Para os defensores da

Ajuda Norte-Sul, há um aspecto nebuloso nas dimensões econômica e financeira da

Cooperação Sul-Sul, ao mesclarem comércio bilateral, com fluxos de Investimento

Externo Direito e outras operações financeiras. De acordo com Sean Burges (2012) isso

não é necessariamente um problema e reflete a aproximação entre uma perspectiva

política condizente com o desenvolvimento. Na hipótese do autor, o capital no Sul -

onde o financiamento estatal é patente-, é mais pioneiro e aventureiro do que no Norte.

A dimensão financeira engloba as transferências de recursos financeiros para os

países em desenvolvimento, em forma de crédito, doações e perdão da dívida externa

(RENGIFO, 1999; AYLLÓN, 2006). Ou ainda, concessão de créditos preferenciais à

importação de bens e serviços do país “doador” (GÓMEZ-GALÁN; SANAHUJA,

1999). Ela pode ser reembolsável, e não reembolsável, sendo esta definida como:

Conjunto de subvenções, investimentos financeiros a fundo perdido, doações

(inclusive de bens necessários ao desenvolvimento), e créditos

“concessionais” (em geral, de longo prazo, e com taxas de juros mais

favoráveis), vinculados a programas e projetos de reformas

macroeconômicas, estruturais ou setoriais para a implementação desses

programas e projetos. (IGLESIAS PUENTE, 2010, p. 60).

A cooperação financeira abrange diversos propósitos. Ela pode ser realizada para

financiar o gasto corrente, ou investimentos públicos em áreas de interesses para os

países parceiros e facilitar investimentos para atividades produtivas ou para criação de

12

infraestruturas tanto para o setor público quanto privado (GÓMEZ-GALÁN;

SANAHUJA, 1999).

Em situação de crise, a “ajuda financeira abarca transferência de fundos para

apoiar a balança de pagamentos e fortalecer as reservas do país”. (GÓMEZ-GALÁN;

SANAHUJA, 1999, p. 28). O apoio ao orçamento é sugerido para países altamente

dependentes da ajuda externa. O Moçambique é um país cujo orçamento governamental

depende das ajudas externas, e o volume dessas ajudas é dependente da transparência

orçamental e da governança, que têm caído nos últimos anos, impactando

negativamente no volume total da ajuda recebida. Isso cria um círculo vicioso: a falta de

accountability reduz o volume de recursos; esta diminuição compromete cabalmente o

Estado em prestar serviços e assistência à população, minando a governabilidade.

Pode ocorrer também perdão de dívidas. Em países como o Brasil, o perdão de

dívida entra no discurso de solidariedade, mas oculta outros motivos, uma vez que o

cancelamento de dívida possibilita que países, anteriormente endividados, sejam

elegíveis a novos empréstimos que podem estar atrelados à compra de máquinas,

equipamentos e contratação de serviços de empresas brasileiras naquele país.

A cooperação financeira indiana abrange empréstimos concessionais,

comportando ou não componente de construção de capacidades e perdão de dívidas

(RESEARCH AND INFORMATION SYSTEM FOR DEVELOPING COUNTRIES,

2016). Para China, a “ajuda grátis” é alocada para auxiliar o país demandante a construir

projetos de bem estar social, financiar a cooperação para o desenvolvimento de recursos

humanos, assistência material e ajuda humanitária emergencial. Os empréstimos sem

juros são direcionados para construção de infraestruturas e projetos que permitem a

melhoria de vida das pessoas, e os empréstimos concessionais destinam-se aos projetos

de grande e médio porte com benefícios sociais e econômicos (CHINA, 2014)8.

As linhas de crédito destinado à reabilitação da infraestrutura cumpre também

um papel estratégico no escoamento de produtos e bens explorados pelos países

parceiros. Em Moçambique a construção de uma linha férrea permitiu a Vale um

aumento exponencial na extração do carvão de Moatize até o porto da região9.

Em Angola, há uma intensa cooperação financeira, cuja garantia não se sustenta

na presença de instituições políticas independentes e efetivas, mas em abundantes

8 http://english.gov.cn/archive/white_paper/2014/08/23/content_281474982986592.htm

9 http://www.dn.pt/lusa/interior/vale-vai-atingir-pico-de-exportacao-a-partir-de-mocambique-em-2018-

8468230.html

13

recursos de petróleo, e na obrigação do governo angolano na manutenção da conta-

petróleo, com saldo positivo, nos bancos públicos do Brasil. Desse modo, a prévia

garantia de ganhos econômicos compensa o risco político. Ademais, são países onde a

possibilidade de as empresas atuarem em outros nichos de mercado é grande. Empresas

como Odebrecht, cuja atuação predominante seja da construção civil, acabou atuando

em redes de supermercados, produção de etanol e até exploração de pedras preciosas em

Angola (WORLD BANK; IPEA, 2011).

Outra característica do capital financeiro do Sul é a construção de bancos de

desenvolvimento, que tem desempenhado um papel relevante nos empréstimos e

financiamentos de projetos. Os bancos estatais do Brasil e da China têm participado

significativamente nos financiamentos de grandes infraestruturas nos países do Sul,

comparativamente a participação do Banco Mundial e de países do Norte. Esses bancos

foram estratégicos na internacionalização das empresas nacionais e na oferta de crédito

que foi redirecionada para setores de estímulos á economia, durante a crise financeira de

2008. No Brasil, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),

passou a assessorar objetivos da política externa econômica, principalmente os do

governo Lula, ao estimular as exportações de bens e serviços das grandes empresas

nacionais, ofertando linhas de crédito e participando no capital de algumas das

empresas, por meio do BNDESPAR (KRAYCHETE, 2016). Além dos bancos

nacionais, países como a China envolveram na criação de bancos regionais, como

Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura; e junto com outros membros

participou ativamente na criação do Banco de desenvolvimento dos BRICS (Banco do

BRICS).

2.4 Humanitária

A ação humanitária apresenta os seguintes princípios: humanidade, neutralidade,

independência e universalidade, princípios estes embutidos nos Estatutos do Movimento

Internacional da Cruz Vermelha (GALÁN; SANAHUJA, 1999; ABRISKETA, 2000).

Em termos de áreas ela compreende: “ajuda alimentar, socorro, proteção de direitos

humanos, acompanhamento às vítimas, pressão política, denúncia, preparação,

prevenção e mitigação de desastres naturais, epidemias, conflitos armados e guerras”

(AYLLÓN, 2006, p. 8). É uma dimensão de curto prazo, “que tem como objetivo a

preservação da vida e o alívio do sofrimento de populações que se encontram em

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situações calamitosas, decorrentes de catástrofe de origem natural, ou provocadas pela

ação humana” (IGLESIAS PUENTE, 2010, p. 62).

Das áreas citadas, destacam-se a ajuda alimentar e a de urgência. A ajuda

alimentar corresponde à “doação direta de alimentos ou o acesso a linhas de crédito

concessionais ou, ainda, ajuda não reembolsável para aquisição de produtos

alimentícios” (GALÁN; SANAHUJA, 1999, p. 29, tradução nossa).10

De acordo com Galán e Sanahuja (1999, p. 29 - 31), esse tipo de ajuda é

destinado a assegurar uma dieta adequada aos países que não alcançaram uma

autossuficiência alimentar. Além de melhorar o estado nutricional dos países, esta ajuda

possibilita em longo prazo condições necessárias para uma segurança alimentar e luta

contra a pobreza, desembocando em um desenvolvimento sustentável. É a dimensão

primária da cooperação porque ela melhora a dignidade das pessoas afetadas e lhes

permitem pensar o desenvolvimento de suas capacidades. Na verdade, o foco na

realização das necessidades básicas é primordial, e solucioná-las de maneira organizada

e integrada faz com que os demais problemas sociais sejam solucionáveis

(STREENTEN, 2007). Contudo, a ajuda alimentar é um processo muito caro, ao

englobarem-se os custos de produção, transporte e gerenciamento, que podem variar

ainda mais dependendo da gravidade e a localização do evento.

A ajuda de urgência corresponde a “uma resposta da comunidade internacional

às emergências, como as que derivam de desastres naturais (terremotos, secas,

inundações, furacões…) de epidemias ou pragas, ou de conflitos armados” (tradução

nossa).11

A ideia da ajuda humanitária revela que as capacidades e condições necessárias

se esgotaram rapidamente diante da magnitude da crise e da emergência, de modo que

os países precisam de algum tipo de auxílio daqueles que se encontrem em melhores

situações. O grau e o volume de recebimento de ajuda humanitária variam para

diferentes países, dependendo da vulnerabilidade e da reação nacional, mediante

capacidades disponíveis naquele momento. Nesse viés, o objetivo da ajuda é “reduzir a

vulnerabilidade e o fortalecimento da capacidade das pessoas e da comunidade”

(GALÁN; SANAHUJA, 1999, p.34).

10

La ayuda alimentaria supone la donación directa de alimentos o el acceso a líneas de crédito

concesional o a ayuda no reembolsable para la aduisición de productos alimenticios,[...] 11

Constituye una respuesta de la comunidad internacional ante emergencias, como las que se derivan de

desastres naturales (terremotos, sequías, inundaciones, huracanes, erupciones volcánicas..), de epidemias

o plagas, o de conflitos armados.

15

A dimensão humanitária não se enquadraria satisfatoriamente na cooperação ao

desenvolvimento, por cumprir uma função específica e se aplicar a um tempo

determinado, essencialmente em situações de emergência e de conflito, em que não há

condições necessárias para o desenvolvimento (GALÁN; SANAHUJA, 1999;

IGLESIAS PUENTE, 2010). Os países que necessitam de ajudas humanitárias não se

encontram institucionalmente capacitados e há baixo nível de funcionamento do

governo, inviabilizando o estabelecimento de uma cooperação. As capacidades só se

desenvolvem em tempo de paz, e permitem às populações a sobrevivência por

intermédio de suas capacidades, permitindo a reconstrução do país (GALÁN;

SANAHUJA, 1999).

Envia-se ajuda humanitária para sanar um problema emergencial que, após a sua

resolução, o país possa apresentar condições necessárias para estabelecer a cooperação.

Mas também, envia-se ajuda humanitária para países que enfrentam conflitos

estruturais, que possuem um histórico de instabilidade política. Nesse caso a ajuda

humanitária só serve para responder às demandas prioritárias como prover alimentação

e abrigo às populações afetadas, mas não possui um efeito definidor na situação do país.

Esse é o caso, por exemplo, de alguns países africanos que têm lidado com conflitos

recorrentes, como também do Haiti que sempre enfrenta algum tipo de desastre,

culminando com a inoperância do governo.

A ajuda deve ser distribuída sem critérios de classe, sexo, raça, nacionalidade,

religião ou ideário político e não deve ser também um instrumente de política externa de

um país, visando à consecução de outros interesses (GALÁN; SANAHUJA, 1999).

Contudo, algumas ajudas, como por exemplo, a alimentar, não constituem doações

gratuitas, significando que os alimentos podem ser vendidos em condições mais

favoráveis que as do mercado (ARMIÑO, 2000). De fato, a razão do predomínio da

ajuda bilateral se deve pela possibilidade de se conectar interesses comercial ou

geopolítico de países doadores e exercer pressão política, econômica e militar nos países

afetados por algum tipo de desastre (ARMIÑO, 2000).

No Brasil, não obstante a grande contribuição humanitária em termos de doações

de alimentos, o Programa de Aquisição de Alimentos contribui também para exportação

de commodities agrícolas do país. Mesmo o programa Pro-Savana envolve um

complexo jogo de interesses, com influência do setor de agronegócio brasileiro

(MUÑOZ; CARVALHO, 2016). O programa não é muito transparente e há denúncias

de exclusão de camponeses no país atuante durante o processo da realização do

16

programa (CONSEA, 2012, p. 14). De fato, a Cooperação Sul-Sul ainda não consegue

se controlar fielmente aos seus princípios, diante de possibilidades e de situações que

podem oferecer grandes lucros e possibilidades de atrelar diversas dimensões de

cooperação.

Essa dimensão possui um efeito transformador nos países afetados, mas para que

isso aconteça é preciso relacionar a ajuda com outras dimensões da cooperação,

principalmente a financeira e a técnica, proporcionando desenvolvimento humano e

capacidades para construção de segurança alimentar12

e de desenvolvimento sustentável

(ARMIÑO, 2000).

2.5. Dimensão técnica

Essa dimensão foi desenvolvida na Conferência de Buenos Aires (1978). Na

altura foi ressalta a necessidade de se desenvolver as capacidades institucionais e

humanas dos países demandantes da cooperação. O objetivo era permitir

desenvolvimento de capacidades, tornando os países menos dependentes de recursos

externos, por meio da criação de autonomia local (BROWNE, 2002). A consideração de

condições endógenas (capital humano e marco institucional) dos países demandantes da

cooperação é relevante para se pensar um desenvolvimento sustentável porque passa a

reconhecer que o desenvolvimento é um processo complexo, não transferível e sujeito

às influências contextuais. Lado outro, possibilita tratar os países demandantes como

parceiros, reconhecendo que estes podem apresentar contrapartidas no processo

cooperativo.

A relação da dimensão técnica com a transferência de tecnologia é tributária de

uma visão que entendia o desenvolvimento como um "processo de crescimento

econômico e de modernização", cabendo aos países desenvolvidos transferir os

conhecimentos e tecnologia para os países subdesenvolvidos13

(GUTIÉRREZ, 2000).

A sua evolução conceitual, traduz-se em “um processo pelo qual dois ou mais

países em desenvolvimento adquirem capacidades individuais e coletivas através de

intercâmbios cooperativos em conhecimentos, experiências tecnológicas, expertises

12

La ayuda de emergencia, como donaciones gratuitas para los que sufren una crisis alimentaria derivada

de un desastre. 13

O presidente dos Estados Unidos da América, Harry Truman, no discurso do seu segundo mandato

(1949) afirmara que a Ajuda Externa tinha como finalidade ajudar as populações das áreas

“subdesenvolvidas” do mundo a aumentar o padrão de vida, mediante a utilização eficiente de recursos

materiais e humanos, por meio de assistência financeira e técnica.

17

tecnológicas, que se traduzem em projetos e programas de cooperação” (AYLLÓN,

2012, p. 239). Compreende, ainda, “programas de treinamento, aconselhamento, envio

de técnicos e peritos, intercâmbio de informações, estabelecimento de consultorias, e

doação de equipamentos e material bibliográfico” (IGLESIAS PUENTE, 2010, p. 66).

O objetivo da capacitação técnica e institucional pressupõe que esta dimensão

preceda dimensões como a tecnológica, dado que a realização desta depende de

condições institucionais e técnicas. A cooperação técnica “pretende facilitar habilidades

e capacidades técnicas e de gestão, criando assim a uma capacidade própria no país

receptor para gerenciar seu desenvolvimento”, abrangendo transferência de tecnologia e

know-how (GALÁN; SANAHUJA, 1999, p. 28). A capacidade foi enquadrada em duas

perspectivas: recursos humanos e funções organizacionais. Ela deveria realizar-se de

acordo com as condições presentes dos países demandantes. O país demandante

absorveria maiores responsabilidades e o país parceiro teria um papel de suporte

(OCDE, 2008). Mas, é difícil localizar o efeito integral da cooperação técnica, pois

abrange ações nas fases iniciais de cooperação (prospecção, missão técnica), apresenta-

se na execução dos projetos de cooperação e incide sobre o programa no qual se ancora

o projeto.

No Brasil, de acordo com a Portaria, n° 587, de 30 de novembro de 2006, não se

caracteriza como cooperação técnica internacional: I-atividades exclusivamente

assistenciais ou humanitárias, bem como aquelas destinadas à construção de bens

imóveis; II – ações de captação e concessão de crédito reembolsável, próprias da

cooperação financeira entre o Governo brasileiro e instituições financeiras

internacionais (BRASIL, 2006).

A cooperação técnica realizada pela Índia abrange programa de treinamento no

país demandante da cooperação, envio de especialistas, oferta de bolsas de estudos

(RESEARCH AND INFORMATION SYSTEM FOR DEVELOPING COUNTRIES,

2016).

Uma boa parte dos países do Sul, tendo em vista a fragilidade institucional,

técnica e profissional, demanda maior número de projetos em áreas estruturantes para o

funcionamento de aparelhos vitais do Estado, nas áreas de administração, gestão,

educação e saúde. Os temas e a sua complexidade vão sendo adicionados na medida em

que a cooperação pretérita produza resultados relevantes e cria condições necessárias

para estabelecimento de cooperação em áreas mais complexa.

18

Grandes parceiros como o Brasil têm se destacado na cooperação técnica,

porque os programas solicitados e emulados funcionam em outros países (BURGES,

2012).

São parceiros que colocam à disposição em condições favoráveis, um leque de

experiências, conhecimentos e programas que tiveram êxitos. No caso do Brasil, cita-se

Bolsa Família, Programas de Transferência de Renda. A própria definição da

cooperação horizontal brasileira, registra-se que ela se trata de: “um processo no qual o

Brasil coloca à disposição de outros países em desenvolvimento as experiências e

conhecimentos de instituições especializadas nacionais, com o objetivo de colaborar na

promoção do progresso econômico e social de outros países” (IPEA; ABC, 2010, p. 32).

Nesse sentido, importa apontar transferências de alguns conhecimentos e projetos

relevantes, como a cooperação Brasil-Guiné-Bissau para a universalização de registro

civil de nascimento (SANTOS, 2011) e projetos nas áreas de agricultura, saúde e

educação a partir do Brasil (ABDENUR; SOUZA NETO, 2013).

As semelhanças geográficas, culturais e sociais produzem também ganhos ao

possibilitar combinação de conhecimentos, intercâmbios de experiências e até

retroalimentação positiva ao conhecimento transferido. Ou seja, melhorias que podem

ser introduzidas na cooperação.

É uma dimensão que possibilita maior eficácia e absorção da ajuda e da

cooperação internacional, ao reforçar previamente as capacidades institucionais e

humanas. Trata-se também de uma dimensão que cria transbordamentos a áreas não

programadas na cooperação, principalmente ao comércio. Isso porque ao decorrer das

etapas da cooperação técnica, depara-se com necessidade de atuação de empresas para

corrigir alguma deficiência em um setor, ou verifica-se a possibilidade de atuação em

um mercado rentável no país demandante da cooperação.

2.6 Dimensão científica e tecnológica

Esta é uma dimensão que alguns autores afirmam não se tratar de uma

modalidade da cooperação para o desenvolvimento, justificando que:

Na dimensão científica e tecnológica, “pressupõe-se que, em boa parte dos

casos, os países envolvidos se situem em patamares [...] pelo menos

minimamente compatíveis de desenvolvimento científico e tecnológico”. E,

que a cooperação em C&T, entre países diferentes nesse âmbito, pressupõe

19

necessariamente transferência de tecnologia, normalmente de um país mais

avançado a outro menos avançado tecnologicamente. (IGLESIAS PUENTE,

2010, p. 63).

A cooperação científica e tecnológica fundamenta-se na:

Transferência de conhecimentos científicos e tecnológicos realizada entre

dois ou mais agentes, com o objetivo de implementar projetos e programas

que envolvam o desenvolvimento de pesquisas conjuntas de interesses

mútuos por meio de intercâmbio de especialistas, além da doação de

equipamentos. (IGLESIAS PUENTE, 2010, p. 62).

Segundo o autor, quando é estabelecida entre países com níveis de

desenvolvimento diferentes, ela se constitui em transferência de conhecimento (ainda

que sob a forma de tecnologia). Por outro lado, quando é estabelecida entre países com

graus de desenvolvimento semelhante trata-se da cooperação, no sentido que “há um

necessário intercâmbio científico e tecnológico recíproco” (IGLESIAS PUENTE, 2010,

p. 63). Na cooperação indiana, a transferência de tecnologia é via cooperação técnica,

pesquisas científicas e acadêmicas em conjunto (RESEARCH AND INFORMATION

SYSTEM FOR DEVELOPING COUNTRIES, 2016).

A pretensão da cooperação científica e tecnológica se enquadra na criação e

fortalecimento das capacidades tecnológicas dos países receptores (GALÁN;

SANAHUJA, 1999). Nesse sentido, uma vez presente certo nível de desenvolvimento, a

cooperação científica e tecnológica visa potencializar, fortalecer e dinamizar um setor.

Porém, a realização dessa cooperação não depende, necessariamente, do nível geral do

desenvolvimento dos países: isto é, se trata de um país mais desenvolvido ou não, mas

do grau do desenvolvimento do setor incidente da cooperação, mediante a disposição de

condições necessárias e suficientes para o envolvimento em ações tecnológicas.

Pressupondo que a científica abarque intercâmbios de conhecimentos e

experiências, para a cooperação brasileira ela não engloba projetos e recursos destinados

à educação, sendo esta considerada cooperação educacional “que abriga a concessão de

bolsas de estudo para estrangeiros e custos associados, pode ser de caráter acadêmico ou

técnico”; sendo o primeiro destinado à formação acadêmica nos níveis de graduação e

de pós-graduação, e o técnico correspondente à formação profissional com foco nas

instituições governamentais (IPEA; ABC, 2013, p. 43). Acontece que a educação é uma

área de cooperação e não dimensão, cuja natureza varia mediante as dimensões em que

ela é implementada, podendo ser na dimensão técnica, na parte científica e ou na

tecnológica.

20

A dimensão tecnológica praticada entre os países do Sul considera mais as

transferências de tecnologias de países mais avançados para países menos avançados.

No entanto, tem acontecido no Sul o desenvolvimento de tecnologias. Pode-se destacar

a parceria na área militar entre África do Sul e Brasil para o desenvolvimento do míssil

A-Darter, um míssil ar-ar, com capacidade de atingir alvos a 12 quilômetros de

distância, e dispões de tecnologias avançadas. Há envolvimento de pesquisadores e

cientistas dos países membros do IBAS na construção do satélite desse fórum, com

objetivo de monitoramento do clima espacial, mas também servindo para agricultura e

navegação.

Considerações finais

A Cooperação Sul-Sul tem se estabelecido como um fenômeno transformador no

Sistema Internacional de Cooperação para o Desenvolvimento, ao introduzir novos

temas de cooperação, mais atores e maiores fontes de financiamento. Essa

transformação tem enriquecido os debates acadêmicos criando também novos desafios

para aprofundar o entendimento do debate. Este artigo considerou de grande relevância

analítica aprofundar análises sobre as dimensões da Cooperação Sul-Sul.

A dimensão política corresponde a coalizões e apoios entre os países do Sul para

aumentar a capacidade de negociação e ganho nos espaços internacionais. As dimensões

econômica e financeira correspondem à promoção comercial, integração econômica,

linhas de crédito, empréstimos concessionais e perdão de dívidas. A dimensão

humanitária cobre a parte da ajuda alimentar, socorro e emergência. A dimensão técnica

abrange ações formativas técnicas, capacitação humana e institucional, e a científica e

tecnológica compreende transferência e desenvolvimento de tecnologias, intercâmbio

científico.

A partir dessa demarcação, observa-se a CSS como um processo complexo que

comporta dimensões que servem para troca e intercâmbio de conhecimentos,

experiências e tecnologias; plataformas para realização de investimentos financeiros,

promoção comercial; mobilização para ajuda e socorro aos países em situação de crises

humanitárias. E, essencialmente, um espaço de articulação e ação entre diferentes países

do Sul para reforçar e ampliar a capacidade de negociação e margem de manobra nos

espaços multilaterais e na agenda global, participando desta maneira, na ordem política

e econômica internacional.

21

Há um consenso entre os princípios que orientam a Cooperação Sul-Sul de

países como Brasil, Índia, China e África do Sul, mas a sua instrumentalização na

política externa diferencia-se, ainda que em graus menores, entre esses países. Ainda

existem nebulosidades entre as dimensões, tanto em termos conceituais e de

indicadores, algumas dimensões se aglutinam.

Incorrem desafios para a sistematização dessas dimensões da cooperação,

construção de indicadores mais coerentes e mutuamente excludentes, de modo a tornar

cada dimensão mais objetiva e o uso de Cooperação Sul-Sul conceitual e politicamente

mais clara.

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