6 Gobernabilidad y Democracia

27/11/12 21:59GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA

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PresentacinIntroduccin

I. Los tres componentes de la gobernabilidad

a) Gobernabilidad y eficacia: la tradicin de la "razn de Estado

b) Gobernabiliaad y legitimidad: la tradicin del "buen gobierno

c) Gobernabilidad y estabilidad.

II. Los grados de gobernabilidad

a) Las luces "rojas" y los dficit de gobernabilidad

b) Las crisis de gobernabilidad

III. Gobernabilidad y democracia

a) Las tensiones "internas" de la gobernabilidad democrtica

b) Las limitaciones "externas" de la gobernabilidad democrtica

c) Gobernabilidady democracia en las sociedades complejas

IV. Una agenda institucional para la gobernabilidad democrtica

a) La garanta del orden pblico

b) La redefinicin del esquema de relaciones entre Estado, mercado y sociedad civil



c) Fortalecimiento de las instituciones del liderazgo poltico

d) Revigorizacin de los partidos polticos

e) Refuncionalizacin de los mecanismos de representacin

V. Notas finales: hacia una cultura de la gobernabilidad democrtica

Bibliografa bsica

Presentacin

Gobernabilidad y democracia son dos mbitos que no necesariamente concurren; de hecho, las reflexionessobre una y otra tienen trayectorias que slo en ciertos casos han coincidido, revelando as las tensiones querodean su relacin.

No obstante, pensar en la gobernabilidad al margen de l democracia, estimula el germen del autoritarismo enaras, en el mejor de los casos, del gobierno eficiente pero sin legitimidad ciudadana. De la misma manera,postular la democracia sin considerar la gobernabilidad puede derivar en situaciones de inestabilidad poltica.Por estas razones, es pertinente la reflexin simultnea en torno a la gobernabilidad democrtica y a lademocracia gobernable. Con ello se alude a dos niveles fundamentales de la poltica: los procesos democrticospara la conformacin de gobiernos legtimos y el ejercicio gubernamental eficiente con vocacin de serviciociudadano.

En las sociedades contemporneas el vnculo entre gobernabilidad y democracia radica en el principio de lasoberana popular y en sus manifestaciones concretas, como son las elecciones peridicas y la participacinciudadana. En una democracia consolidada se cuenta con un buen nmero de recursos institucionales paraprevenir y, en su caso, enfrentar los problemas de gobernabilidad. El federalismo, la separacin de poderes, elsistema de partidos, la correlacin entre mayora y minoras, las elecciones peridicas, las posibilidades de laalternancia y las mltiples formas de participacin ciudadana hacen de la democracia el espacio institucionalidneo para dirimir pacficamente la confrontacin de programas y proyectos polticos.

Sin embargo, justo es reconocer que aun en ese contexto, los sistemas democrticos enfrentan, en mayor omenor grado, problemas de gobernabilidad. Ya sea por la escasez de recursos, ya por la multiplicacin dedemandas o por otros factores, la resolucin plena de los problemas de gobernabilidad puede rebasar el mbitopropio de la democracia poltica.

Se trata, entonces, de que gobernabilidad y democracia se influyan provechosamente para propiciar gobiernosdemocrticos a la vez que legtimos, eficientes y responsables.

Con el propsito de contribuir a la reflexin sobre esta temtica, el Instituto Federal Electoral publica el presenteCuaderno de Divulgacin de la Cultura Democrtica, cuyo autor es el maestro Antonio Camou, quien con estetrabajo ha logrado indudablemente una exposicin didctica sin sacrificar la profundidad del anlisis.

Instituto Federal Electoral



Introduccin

No deja de ser curioso que el trmino gobernabilidad, que hasta hace algunos aos slo apareca en tratadosacadmicos especializados, se haya vuelto hoy casi una palabra de uso comn. En la actualidad, los estudiososde la poltica, los dirigentes polticos y sociales, los funcionarios gubernamentales y los medios masivos decomunicacin hablan cotidianamente de los problemas de gobernabilidad en las sociedades contemporneas.

Por cierto, que en estos das exista una creciente preocupacin por la gobernabilidad de las democracias no esun dato menor, ni gratuito. Segn se sabe, el tema comenz a ser preocupacin de los polticos y estudiosos delos pases centrales desde mediados de los aos setenta, coincidiendo con la crisis de las economasdesarrolladas, la emergencia de nuevos movimientos sociales y el agotamiento del llamado "Estado deBienestar". En Amrica Latina, por su parte, la discusin regional sobre las cuestiones de gobernabilidad estuvoenmarcada por tres complejos procesos que comenzaron a desarrollarse durante la dcada de los ochenta: elproceso de crisis; ajuste y reestructuracin econmicas; el agotamiento del modelo del Estado interventor y suconsiguiente redefinicin en trminos de la Reforma del Estado; y el cambiante rumbo de las transiciones yconsolidaciones democrticas.

Pero el debate latinoamericano no se produjo en un vaco poltico o social, sino que, por el contrario, se vioanimado por algunas experiencias particularmente traumticas que atravesaron las jvenes democracias delsubcontinente. Cuatro ejemplos recientes ilustran algunos problemas tpicos de gobernabilidad que hanpreocupado a los estudiosos de la cuestin. En primer lugar, tenemos el caso del ineficaz manejo gubernamentalde la economa argentina, enmarcado por la difcil vinculacin entre radicales y peronistas a partir de laselecciones de 1987, que desemboc en la debacle hiperinflacionaria de mediados de 1989, con sus secuelas decrisis y protesta social, asalto a comercios y violencia callejera. Un segundo ejemplo, cercano al anterior y quese ha venido reiterando con diferente intensidad en varias sociedades latinoamericanas, es el del llamado"caracazo" de 1989, cuando numerosos contingentes de pobres urbanos, habitantes de la periferia de la capitalvenezolana, protagonizaron episodios de violencia social en protesta por largos rezagos y desodos reclamos detrabajo, seguridad y servicios sociales mnimos. Este movimiento, ocurrido en medio de una situacineconmica de difcil manejo, fue hbilmente utilizado por sectores antidemocrticos del ejrcito venezolano, queposteriormente encabezaran intentos de golpe militar contra el gobierno del entonces presidente Carlos AndrsPrez. Un tercer ejemplo, encuadrado tambin en una muy compleja situacin econmica pero agravado por laviolencia guerrillera de Sendero Luminoso y otras fuerzas sediciosas, fue el de Per; en este caso, desde finesde 1991 y principios de 1992, la tensin entre el poder ejecutivo, a cargo del lder de Cambio '90, Alberto Fujimori,y el Parlamento, dominado por los partidos de oposicin, desemboc, el 4 de abril de 1992, en una accin en laque el presidente Fujimon, con apoyo de las Fuerzas Armadas, disolvi el Congreso. Finalmente, un cuartoejemplo de situaciones de ingobernabilidad nos lo proporcionan los casos de derrocamiento de los presidentesconstitucionales de Brasil, Fernando Collor de Melo (septiembre de 1992), y de Venezuela, el ya citado CarlosAndrs Prez (mayo de 1993), quienes fueron separados de sus cargos en medio de denuncias generalizadas decorrupcin y trfico de influencias, las cuales acabaron minando la legitimidad de su poder poltico.

De este modo, el manejo ineficaz de los asuntos econmicos, la incapacidad o la desatencin para responder aelementales necesidades sociales, las tensiones institucionales en el interior de los poderes de la democracia, lairrupcin de la violencia (ya sea social y desorganizada, con base en estructurados movimientos rebeldes, oanimada por los poderes invisibles del crimen organizado), y la erosin de la legitimidad democrtica, debida aepisodios reiterados y manifiestos de corrupcin poltica y enriquecimiento ilcito de funcionariosgubernamentales, han sido algunos factores tpicos que provocaron situaciones de "ingobernabilidad" en lospases latinoamericanos durante los ltimos aos.

No obstante la creciente importancia de los problemas de gobernabilidad en la regin, los perfiles del debatepoltico y acadmico siguen siendo todava borrosos, y es habitual que gobierno y oposicin, o que analistaspolticos con diferentes simpatas ideolgicas, hagan un uso discrecional del trmino. No en vano, un dedicadoestudioso de este tema ha reconocido que, "marcado por implicaciones pesimistas (crisis de gobernabilidad) y amenudo conservadoras, el trmino se presta a mltiples interpretaciones"; por tal razn, agrega, "no es tareafcil extraer de la literatura especializada, vasta pero poco sistematizada, amplia pero a menudo confusa,hiptesis claramente planteadas".1



Un elemento que ayuda a explicar la ausencia de un anlisis sistemtico de los problemas de la gobernabilidaddemocrtica lo constituye, paradjicamente, el encandilamiento" con el tema de la democracia. En efecto, msinteresados en estudiar como 'salir" de los gobiernos autoritarios, los especialistas atendieron poco el examende las condiciones para un gobierno eficaz con fundamento democrtico. Tal vez el haberse ocupado con nfasiscomprensible de las cuestiones referidas a las "formas de gobierno", llev en muchos casos, insensiblemente, adejar de lado los asuntos relativos al ejercicio del poder y al "grado" de gobierno, aspectos cruciales para laexistencia del orden poltico. Asimismo, el hecho de que esta ltima cuestin haya sido un patrimonio casiexclusivo del pensamiento conservador, y bandera legitimadora de gobiernos abiertamente autoritarios, tampococontribuy a otorgarle al tema un estatuto atractivo en la agenda de las ciencias sociales latinoamericanas.

Hoy en da, en cambio, la balanza se est acercando a un saludable punto de equilibrio, donde estabilidad ycambio, libertad y orden, expansin de la participacin poltica y eficacia en la toma de decisiones, obligacionesgubernamentales y responsabilidad ciudadana, entre otros factores, no son vistos como trminos excluyentes,sino como elementos que deben ser conjugados en justa medida. En este sentido, en la actualidad goza deamplio consenso la idea de que un problema fundamental que ha aquejado a Amrica Latina ha sido el deconstruir un orden poltico que concebimos como un orden democrtico a la vez legitimo y eficaz. Sin entrar enmayores detalles, podramos decir que este viejo problema es abordado hoy bajo una frmula compleja perollamativamente imprecisa: la de la ecuacin que combina gobernabilidad y democracia. 2

A nuestro juicio, existen cuatro aspectos claves que deben ser estudiados para alcanzar una comprensinsistemtica de los problemas de la gobernabilidad democrtica. En primer lugar, nos encontramos con elproblema de la delimitacin conceptual del trmino, es decir, nos preguntamos a qu cosa hace referencia elproblema de la gobernabilidad. En segundo trmino, requerimos de la formulacin de un modelo analtico para elestudio de los problemas de gobernabilidad; en otras palabras, nos preguntamos cmo (y eventualmente porqu) surgen problemas en el ejercicio de gobierno que pueden desembocar en autnticas crisis deingobemabilidad. En tercer lugar, ser preciso esclarecer las complejas relaciones entre el ejercicio del gobiernodemocrtico y el logro de adecuados niveles de gobernabilidad. Finalmente, en cuarto trmino, deberamosconocer cules son las condiciones para una adecuada gobernabilidad democrtica.

Trataremos de responder a estas cuestiones a lo largo de nuestro trabajo. En el primer captulo propondremosuna definicin amplia del concepto de gobernabilidad en el sentido de un equilibrio dinmico entre el nivel de lasdemandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental. Para ello revisaremos algunas de las msreconocidas fuentes histricas del pensamiento poltico; en particular, pasaremos revista a tres tradicionestericas y valorativas que, a nuestro juicio, aportan los principales componentes del concepto de gobernabilidad,a saber: la tradicin de la "razn de Estado" y su continuidad en trminos del paradigma del gobierno eficaz; latradicin del "buen gobierno" que se inicia con las reflexiones de Platn y Aristteles; y finalmente, la tradicindel problema del orden poltico y su continuidad en la preocupacin de la ciencia poltica contempornea por la"estabilidad" poltica.

La segunda pregunta ser abordada en el captulo II, donde efectuaremos un examen de los distintos enfoquessobre las causas y los remedios en torno a los males de la gobernabilidad, distinguiendo "grados" e"indicadores" de estos problemas. De este modo, procuraremos superar una visin simplista que tiende acalificar las situaciones polticas con dos evaluaciones extremas: gobernabilidad o ingobernabilidad. Ms bien,habr que reforzar la idea de que, por lo general, toda sociedad es medianamente gobernable, y que todasociedad, tambin, padece problemas de gobernabilidad: entre el gobierno "perfecto" y el desorden total existenmltiples situaciones intermedias y es preciso recuperar esas distinciones en el anlisis poltico de coyuntura.

En el captulo III estudiaremos las relaciones entre gobernabilidad y democracia; intentaremos dejar en claro quesi la democracia es una "forma de gobierno", la gobernabilidad, en cambio, designa un estado de equilibrio, unapropiedad o una cualidad que nos indica el "grado de gobierno" que se ejerce en una sociedad. De acuerdo conesto, veremos que gobernabilidad y democracia guardan entre si una relacin compleja, pero complementaria:ambas se retroalimentan positivamente si logran combinar legitimidad, eficacia y estabilidad en el ejercicio delpoder poltico. Sin embargo, y tambin alertaremos sobre esto, la mera vigencia de las instituciones yprocedimientos clsicos de la democracia representativa (partidos, elecciones, parlamento, participacinciudadana, etc.) no bastan de por s para generar condiciones de gobernabilidad. En nuestra opinin, el logro deuna adecuada gobernabilidad depende de una serie de acuerdos bsicos entre las lites dirigentes, los grupos



sociales estratgicos y una mayora ciudadana. Cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un carcterinstitucional, previsible y generalmente aceptado, hablaremos de la conformacin de un "modelo" o "paradigmade gobernabilidad".

Con base en las consideraciones anteriores, presentamos en el capitulo IV una agenda para la gobernabilidaddemocrtica, en la que revisaremos algunos de los principales desafos a que se enfrentan los gobiernos de lasnacientes democracias. Por ltimo, en las notas finales, abogamos por la necesidad de desarrollar una nuevacultura poltica de la gobernabilidad democrtica, es decir, un conjunto de ideas, principios y valores queintentan plasmar un equilibrio entre la responsabilidad ciudadana y la naturaleza, las posibilidades y los lmitesde la accin gubernamental en el marco de sociedades complejas.

Como seala un sabio lugar comn, las sociedades, como las personas, suelen acordarse de la salud cuandosta desaparece. Del mismo modo, empezamos a preocuparnos por la estabilidad poltica cuando ya estamosviviendo tiempos inestables, comenzamos a interesarnos en el orden pblico cuando ciertos episodios violentosnos sumergen en la inseguridad ciudadana, o recordamos que la eficacia gubernamental es un valor apreciadocuando la imprevisin o la persistencia de problemas irresueltos nos tocan de cerca. Tal vez sea de lamentar quelas cosas sucedan de esta manera, pero el intento de pensar las virtudes y los problemas de la gobernabilidad delas democracias es un camino adecuado, creemos, para tomar conciencia de que la salud y la enfermedad de lossistemas polticos son las dos caras de la misma moneda.

I. Los tres componentes de la gobernabilidad

Una definicin de diccionario nos dira que gobernabilidad significa, literalmente, "calidad, estado o propiedad deser gobernable"; gobernable significa, sin ms, "capaz de ser gobernado"; mientras que su opuesto,ingobernable, designara aquello que es "incapaz de ser gobernado".

Naturalmente, la gobemabilidad (o ingobernabilidad) no ha de ser pensada como una dimensin absoluta decualquiera de los dos trminos de lo que podemos llamar la "relacin de gobierno" (es decir, la relacin entregobernantes y gobernados), sino como una dimensin especfica de esa relacin.3 En otras palabras, no es unEstado o gobierno lo que permite, por s mismo, gobernar a una sociedad, ni tampoco es la sociedad en s mismagobernable o ingobernable; ms bien, es la relacin compleja entre ambos trminos lo que nos permite hablar delas condiciones de gobernabilidad. El asunto no slo tiene importancia terica, sino que tambin adquiererelevancia prctica: la responsabilidad por mantener condiciones adecuadas de gobernabilidad no es unacuestin que recae, de manera unilateral, en el gobierno o en la sociedad. De este modo, gobierno y oposicin,partidos y organizaciones ciudadanas han de comprometerse de manera conjunta a la hora de mantener un nivelaceptable de gobernabilidad.

Pero esta aproximacin inicial no termina de despejar los problemas conceptuales que rodean al tema. Enprincipio, si a la luz de las elementales distinciones hechas ms arriba examinamos algunas definiciones de'gobernabildad', tal como stas han circulado en los ltimos aos en Amrica Latina, encontraremos quealgunos autores hacen nfasis en ciertos elementos que acercan su definicin a una propiedad, una cualidad, oun estado de la relacin de gobierno

As, por ejemplo, Juan Rial entiende la gobernabilidad como la "capacidad de las instituciones y movimientos deavanzar hacia objetivos definidos de acuerdo con su propia actividad y de movilizar con... coherencia lasenergas de sus integrantes para proseguir esas metas previamente definidas. Lo contrario, la incapacidad paraobtener ese... 'encuadramiento' llevara a la ingobernabilidad". 4 En este caso, la gobemabilidad aparece comouna propiedad especfica de los gobiernos y los actores sociopolticos relevantes: la eficacia (efectividad oeficiencia)5 para llevar adelante sus metas y "encuadrar" a los gobernados.

En cambio, Angel Flisfisch nos dice: "se entender que la gobernabilidad est referida a la calidad del



desempeo gubernamental a travs del tiempo ya sea que se trate de un gobierno o administracin, o de variossucesivos, considerando principalmente las dimensiones de la 'oportunidad', la 'efectividad', la 'aceptacinsocial', la 'eficiencia' y la 'coherencia' de sus decisiones".6 En el mismo sentido se expresan Xabier Arbs ySalvador Giner, aunque limitando un poco ms el sentido de la expresin, cuando sealan que la gobernabilidades la "cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmentedentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de lavoluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo" .7

Por ltimo, nos encontramos con la ms conocida de las referencias a la problemtica de la gobernabilidaddebida a los autores del Reporte Trilateral, y que pasa por ser el esquema interpretativo bsico de la cuestin.Para los autores trilaterales, la crisis de gobernabilidad consiste en un estado de desequilibrio, o de desfase,entre el mayor volumen de las demandas sociales ("sobrecarga") y las menguadas capacidades de respuesta delos gobiernos democrticos As, se adelanta en la Introduccin del famoso Reporte, "el dilema central de lagobernabilidad de la democracia" es que "las demandas sobre el gobierno democrtico crecen, mientras que lacapacidad del gobierno democrtico se estanca" . 8

De acuerdo con estas definiciones, y ms all de que algunos autores presten especial atencin a un elementopor sobre otro, es claro que "eficacia", "legitimidad" y "estabilidad" en el ejercicio del poder poltico aparecencomo componentes bsicos de la gobernabilidad. En todo caso, las diferencias conceptuales apuntadas sedeben a la combinacin de diversas tradiciones tericas y valorativas que ponen de manifiesto un aspecto dignode ser destacado: al igual que la idea de democracia, la nocin de gobernabilidad "tiene no solamente unafuncin denotativa o descriptiva, sino tambin una funcin persuasiva y normativa", en la medida en que eldebate sobre la misma "est especialmente abierto a, y depende de, la tensin entre hechos y valores. 9

En efecto, desde sus comienzos en la reflexin filosfica de la Grecia clsica hasta la actualidad, el pensamientopoltico se ha movido entre dos concepciones opuestas que en cada caso han dado lugar a dos constelacionesdistintas de ideas. Una de esas concepciones, ligada a la esfera de la tica, ha centrado sus preocupaciones enla formulacin del modelo de un "buen gobierno"; la otra, en cambio, ha considerado la poltica desde elexclusivo ngulo de la peculiaridad de su accin, presentndola como un sistema de ejercicio del poder. En talsentido, cada una de estas tradiciones representa la primaca de una valoracin bsica distinta y contrapuesta ala otra: "la primera tiene como gua... la nocin de justicia; la segunda la nocin de eficacia". 10 Veremos acontinuacin cmo cada una de estas tradiciones aporta elementos que deben ser tenidos en cuenta en todoanlisis amplio de los problemas de gobernabilidad.

a) Gobernabilidad y eficacia: la tradicin de la "razn de Estado".

Esta primera corriente pone nfasis en la dimensin de la eficacia/eficiencia en el ejercicio del poder poltico, ypor ende de la gestin gubernamental, como clave de la gobernabilidad de un sistema social. Para esta versin,la gobernabilidad es una propiedad de los sistemas polticos, definida por su capacidad para alcanzar objetivosprefijados al menor costo posible. Dejando de lado la cuestin acerca de la definicin y eventual medicin deesos "costos", es claro que todo sistema tiende a asegurar su propia supervivencia y a reforzar su capacidadoperativa. En este sentido, el concepto de gobernabilidad como eficacia/eficiencia se asemeja a la nocin de"razn de Estado", con la que principia la reflexin cientfica moderna sobre la poltica a partir de la obra deMaquiavelo.

Como es sabido, la tradicin abierta por el pensador florentino descarga a la accin poltica del requisito decongruencia moral entre medios y fines, reemplazndolo por un criterio de eficacia instrumental dictado por lanecesidad de mantener el poder. En un lnea semejante, que se contina en las reflexiones del llamado "realismopoltico", el problema central de la poltica pasa por el ejercicio eficaz/eficiente del poder, es decir, por elmantenimiento adecuado del "grado de gobierno" sobre una sociedad. En este sentido, podramos trazar unparalelo esclarecedor entre gobernabilidad -entendida como grado de gobierno eficaz- y la conocida nocinweberiana de 'dominacin'. De este modo, si el grado de gobierno hace referencia a "la probabilidad de encontrarobediencia a un mandato de determinado contenido entre personas", diremos que a mayor probabilidad deencontrar cumplimiento (o al menos aceptacin social) a una decisin poltica, tendramos mayor grado degobierno, y por tanto, mayor gobernabilidad.11



Claro que esta concepcin debe quedar a cubierto de dos gruesas simplificaciones. En primer lugar, el ejercicioeficiente del poder no excluye, sino que incorpora la dimensin del consenso como insumo del proceso de tomade decisiones e implementacin de polticas. En segundo trmino, el concepto de poder implicado en estasreflexiones no viene definido en trminos de una causalidad lineal y mecnica. Por el contrario, en lassociedades complejas, donde aumenta el numero y la variedad de los subsistemas sociales, ningn actor escapaz de disponer libremente de "todo" su poder; ms bien, los distintos actores sociales, polticos yeconmicos poseen una "porcin" de poder que ejercen estableciendo vetos cruzados sobre las decisiones delos otros actores y, por lo tanto, cada actor debe tener en cuenta el conjunto de expectativas y estrategias de losotros al momento de la toma de decisiones.

b) Gobernabilidad y legitimidad: la tradicin del "buen gobierno".

Desde una perspectiva distinta, las condiciones de gobernabilidad se han vinculado a una ms lejana tradicindel pensamiento poltico: la tradicin de la justicia y de la legitimidad de un ordenamiento poltico-social, latradicin del respeto a los derechos humanos y de la obligacin gubernamental de proveer el bienestar general,en suma, la tradicin del "buen gobierno". De acuerdo con esto, en la lnea del pensamiento poltico que va dePlatn a Aristteles y contina incuestionada hasta antes de Maquiavelo, la nota dominante viene dada por lapreocupacin de desentraar las condiciones del Estado justo y establecer la mejor forma de gobierno. Al decirde Aristteles, "nuestro propsito es el de considerar cul es la forma de asociacin poltica que puede ser, entretodas, la mejor para quienes sean capaces de vivir lo ms posible conforme a sus ideas de vida".12

Esta preocupacin por la constitucin del buen gobierno es retomada en la edad moderna por la obra de JeanBodino, quien una generacin despus de Maquiavelo define a la repblica como "el recto gobierno de variasfamilias, y de lo que les es comn, con poder soberano".13 Al hacer nfasis en la nocin de "recto gobierno",Bodino se ubica en el plano de la legitimidad, en el sentido de que el gobierno ha de actuar conforme a ciertosvalores morales de razn, justicia y orden, encontrando su fin ltimo y su justificacin en la realizacin de esosvalores.

Posteriormente, con base en el principio de que "el gobierno es para los individuos y no los individuos para elgobierno", el filsofo britnico John Locke defendi la doctrina segn la cual el poder gubernamental slo puedejustificarse en la medida que sirva a la ms plena realizacin de los derechos individuales. Para el padre delliberalismo moderno, el fin del gobierno es el de "conseguir la paz, la seguridad y el bien de la poblacin", y paraello el Estado deber gobernar mediante leyes fijas y establecidas, y no mediante decretos discrecionales;deber establecer jueces rectos e imparciales; y utilizar la fuerza para ejecutar las leyes, y no para sostenerdecisiones arbitrarias.14

Quienes se nutren de esta tradicin y ven la gobernabilidad desde el ngulo del "buen gobierno", destacan laconexin necesaria entre legitimidad y ejercicio del poder, concentrando su atencin en el problema de la calidadde la accin gubernamental. En esta lnea de pensamiento, sin ignorar la necesidad de garantizar las estructurasbsicas de la reproduccin de la esfera econmica, se ha puesto nfasis en las amenazas a la gobernabilidadprovenientes de la exclusin, los rezagos sociales y la imposibilidad -por parte de vastos sectores de lapoblacin- de acceder a una vida digna. Bajo esta perspectiva, la gobernabilidad debera recoger, elaborar yagregar en la accin gubernamental la demanda de la sociedad civil hacindola valer como criterio de utilidadcolectiva.

c) Gobernabilidad y estabilidad.

Junto a estas dos vertientes, podramos hablar de una tercera corriente que tiene la peculiaridad de ubicarse enun plano intermedio, en una zona de confluencia entre las dos anteriores, y que ha puesto su atencin en elantiguo problema del orden poltico, que en trminos propios de. la ciencia poltica contempornea toma la formade la cuestin de la "estabihdad". En tal sentido, un sistema ser ms gobernable en la medida en que poseamayor capacidad de adaptacin y mayor flexibilidad institucional respecto de los cambios de su entorno nacionale internacional, econmico, social y poltico. De acuerdo con una definicin aceptada, podemos entender porestabilidad poltica la previsible capacidad del sistema para durar en el tiempo. No obstante, esta caracterizacinde la estabilidad debe ser distinguida de cualquier referencia a la inmovilidad o el estancamiento; de este modo,para que un sistema sea estable seala Leonardo Monino "debe ser capaz de cambiar adaptndose a los



desafos que provienen del ambiente" puesto que slo "una continua adaptacin a la realidad siempre cambiantepermite a un sistema sobrevivir".15

Como se sabe, la preocupacin por el orden y la estabilidad acompaan la reflexin poltica desde suscomienzos, en la antigedad clsica. Al glosar un dilogo de Herodoto (Historias, Libro III, parg. 80-82) sobre lasvirtudes y defectos de las distintas formas de gobierno, Norberto Bobbio seala que debe tenerse en cuenta lacapacidad de una forma de gobierno para "asegurar la estabilidad del poder". En tal sentido, destaca el filsofoitaliano:

... no carece de importancia que nos encontremos desde el inicio con este tema de la estabilidad', porque... lacapacidad de una constitucin de durar, de no corromperse fcilmente, de no degradarse, de no convertirse enuna constitucin opuesta, es uno de los ms importantes -sino el principal- criterio que se emplea para distinguirlas constituciones buenas de las malas. 16

Con base en las consideraciones anteriores podemos presentar ahora una definicin amplia de gobernabilidad,capaz de integrar los tres componentes bsicos a que hicimos referencia. De acuerdo con esto, entenderemospor gobernabilidad un estado de equilibrio dinmico entre demandas sociales y capacidad de respuestagubernamental. Esta definicin, aun en su brevedad, nos permite articular los principios de eficacia, legitimidad yestabilidad presentes en los distintos anlisis del tema de la gobernabilidad. Asimismo, permite ubicar a lagobernabilidad en el plano de la relacin entre el sistema poltico y la sociedad, evitando cargar a uno solo de lostrminos de la relacin de gobierno la responsabilidad de mantener adecuadas condiciones de gobernabilidad.

A diferencia de aquellos autores que ponen nfasis, de manera unilateral, en las dimensiones deeficacia/eficiencia gubernamental, nosotros destacamos la importancia de los componentes consensuales(legitimidad) que requiere el funcionamiento adecuado de todo sistema poltico. Por otra parte, sin olvidar ladimensin de las demandas sociales satisfechas, y con ello el componente de "legitimidad" que debe tener todosistema poltico para producir la gobernabilidad de la sociedad, incorporamos tambin el necesario balance quesupone considerar los requisitos de eficacia/eficiencia en la toma de decisiones. Ambos elementos, conjugadoscon la capacidad de adaptacin a los cambios del entorno por parte de los sistemas polticos (estabilidad), nosofrecen una caracterizacin amplia de la cuestin.

De este modo, eficacia gubernamental y legitimidad social se combinaran positivamente en un circulo virtuoso"de gobernabilidad, garantizando la estabilidad de los sistemas polticos; mientras que la ineficaciagubernamental para el tratamiento de los problemas sociales y la erosin de la legitimidad politica generaran,por el contrario, un "circulo vicioso" que puede desembocar en situaciones inestables o de francaingobernabilidad.

II. Los grados de gobernabilidad

Es de lamentar que nos hayamos acostumbrado a pensar con demasiada frecuencia los factores de lagobernabilidad en trminos dicotmicos y en extremo polarizados. Esto lleva a algunos analistas y dirigentespolticos a identificar la gobernabilidad con una especie de "gobierno perfecto", al que se le pueden dirigir todotipo de reclamos sin considerar los recursos o la factibilidad de las demandas; por otra parte, al primer asomo dedificultades o ante la emergencia de conflictos, no faltan voces alarmistas que hablan de "ingobernabilidad",generando en la opinin pblica un estado de desasosiego en el que se combinan oscuras imgenes de caossocial y desorden intratable.

Por tal razn es conveniente hacer uso de esos conceptos de una manera algo ms matizada y flexible, paraevitar caer en la gruesa dicotoma blanco/negro de gobernabilidad e ingobernabilidad. En este sentido, esimportante destacar que la determinacin del "nivel" de equilibrio o discrepancia entre demandas sociales yrespuestas gubernamentales no es una cuestin abstracta o ahistrica, ni tampoco hay un nivel "absoluto",



valido para todas las sociedades y fijado de una vez y para siempre, que nos autorice a hablar de la existencia oausencia de gobernabilidad. Ms bien, todas las sociedades son en alguna medida gobernables, y todas lassociedades tienen, del mismo modo, problemas de gobernabilidad en mayor o menor grado.

El hecho de que no podamos hablar de un nivel "absoluto" de gobernabilidad (o de ingobernabilidad) depende dedos factores claves. Por un lado, el nivel de equilibrio (o de discrepancia) entre demandas sociales y respuestasgubernamentales no puede ser separado de la percepcin, los valores o las creencias que tengan los ciudadanosen torno a determinada situacin social, econmica o poltica. Por otra parte, esa situacin ser calificada comoaceptable o inaceptable por parte de actores con algn grado relevante de organizacin, y por tanto, conposibilidades de hacer un uso eficaz de su capacidad para "amenazar" la relacin de gobierno. De este modo, lapercepcin social y la organizacin de los diferentes actores son elementos relativos a una sociedad concreta, yestn configurados por un patrn histrico de vinculacin entre gobernantes y gobernados, entre gobierno ysociedad, entre Estado y sociedad.

De acuerdo con esto, una comunidad poltica va conformando, bajo coordenadas histricas concretas, un patrnpoltico "normal" donde se articula un conjunto de demandas usuales y esperadas, un conjunto de respuestasusuales y esperables, y una serie de principios de orientacin (ideas, valores, creencias) y de mecanismos deresolucin de esas demandas, organizados en mbitos politico 5 especficos (reglas, prcticas, polticas pblicasespecificas, etc.). Esto implica, en ultima instancia, la presencia de un nivel de discrepancias entre ambosfactores. Tal nivel puede permanecer inalterado durante cierto tiempo y ser aceptado por sus actores como tal.Lo anterior significa que diferentes sociedades pueden convivir, por ejemplo, con distintos niveles de inflacin,desigualdad social o competencia poltica.

Por cierto, la naturaleza de esas discrepancias es dinmica; en general, quedan siempre demandas sin resolvermediante respuestas usuales, que se transforman en conflictos tolerados. Pero en circunstancias especialescomienza a percibirse que las respuestas habituales del modelo de gobernabilidad vigente han dejado de seradecuadas. En este punto, en el que proliferan "anomalas" sociales, econmicas o polticas, se abre una "crisisde gobernabilidad" que slo ser posible superar mediante una nueva formulacin del modelo de relacionesentre Estado y sociedad.

Con base en estas consideraciones convendr distinguir un conjunto de situaciones polticas ubicadas' en unespectro continuo de "grados de gobernabilidad". Los puntos extremos constituyen conceptos "limite" que serefieren a situaciones muy raras, e incluso virtualmente inditas en la historia poltica, mientras que el juego deconceptos ms tiles para el anlisis se encontrar en los puntos intermedios, en la medida en que designansituaciones-tipo ms o menos habituales.

Gobernabilidad "ideal": es un concepto limite que designa el equilibrio puntual entre demandas sociales yrespuestas gubernamentales (una respuesta adecuada por cada demanda). El modelo de gobernabilidad idealtendra como correlato una sociedad sin conflictos (o con conflictos absolutamente "neutralizados").

Gobernabilidad "normal": describe una situacin donde las discrepancias (o diferencias) entre demandas yrespuestas se encuentran en un equilibrio dinmico, esto es, varan dentro de mrgenes tolerados y esperablespara los miembros de la comunidad poltica. Ciertamente, esto no significa que no haya conflictos, cuestionesirresueltas e incluso problemas irresolubles; pero el hecho que importa resaltar es que esas diferencias sonaceptadas como tales e integradas en el marco de la relacin de gobierno vigente en una sociedad.

Dficit de gobernabilidad: designa un desequilibrio entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad derespuesta gubernamental, que es percibido como inaceptable por actores polticamente organizados y que hacenuso eficaz de su capacidad para amenazar la relacin de gobierno en una situacin dada. Llamaremos a cada unode estos desequilibrios "anomalas", las cuales pueden presentarse en diversas esferas de la sociedad(economa, poltica, seguridad ciudadana, etc.).

Crisis de gobernabilidad.. describe una situacin de "proliferacin de anomalas", es decir, una conjuncin dedesequilibrios inesperados y/o intolerables entre demandas sociales y respuestas gubernamentales.

Ingobernabilidad: es, como el de gobernabilidad ideal, un concepto "lmite" que designa la virtual disolucin de



la relacin de gobierno que une, por ambos lados, a los miembros de una comunidad poltica.

Ahora bien, llegados a este punto conviene tratar con mayor detalle dos situaciones clave, aquellas quepodemos identificar como situaciones de "dficit de gobernabilidad", y las que pueden originar situaciones de"crisis". En el primer caso, nos interesa conocer algunos indicadores del "nivel" de equilibrio o de discrepanciaentre demandas sociales y respuestas gubernamentales; en segundo lugar, examinaremos algunos modelostericos que han buscado explicar las causas de las crisis de gobernabilidad. Veremos ambas cuestiones en losdos apartados siguientes.

a) Las luces "rojas" y los dficit de gobernabilidad.

Hay cierto consenso entre los estudiosos de la cuestin en sealar al menos cuatro reas donde es posible quesurjan problemas de gobernabilidad. Siguiendo el razonamiento anterior, en cada una de esas zonas puedenencenderse luces "amarillas" o luces "rojas" (segn el "grado" o la importancia del problema) que nos indicaranla menor o mayor gravedad de los problemas suscitados. Esas cuatro zonas corresponden a las reas comunesde accin de los sistemas polticos, las cuales pueden ser evaluados de acuerdo con los siguientes patrones:

El mantenimiento del orden y de la ley, lo que implica que haya una reconocida capacidad del gobierno paramantener o restaurar rpidamente un nivel mnimo de orden; el cumplimiento mnimo de la legislacin y de laspolticas gubernamentales y la ejecucin de las rdenes del gobierno.

La capacidad del gobierno para llevar adelante una gestin eficaz de la economa.

La capacidad del gobierno para promover el bienestar social y garantizar servicios sociales mnimamenteadecuados.

El control del orden poltico y la estabilidad institucional, esto es, la capacidad del sistema poltico paraincorporar, restringir o acomodar -de acuerdo con pautas institucionalizadas- a individuos y grupos que buscaninfluir en el juego poltico, con el propsito de permitir el flujo eficaz en la toma de decisiones.

En el caso de la primera zona es posible encontrar diferentes tipos de dficit de gobernabilidad. Por un lado, elincumplimiento de la ley en un nmero relevante de situaciones nos ofrece un indicador del desfase entre elmarco jurdico vigente y el movimiento real de la sociedad, que puede ser ilustrado con la proliferacin de delitosy la consiguiente percepcin ciudadana de inseguridad pblica. Un tipo diferente de incumplimiento de la ley ode incapacidad de las dependencias gubernamentales para tratar con ese incumplimiento va desde diversosepisodios de corrupcin hasta la vinculacin entre las fuerzas del orden y el crimen organizado. Finalmente, unsigno ms elocuente viene dado por la explosin de la protesta social y la violencia callejera, motivadas porreclamos insatisfechos de vastos sectores de la poblacin, o bien por la irrupcin de organizaciones armadasque disputan al Estado el monopolio legitimo de la fuerza sobre una parte o la totalidad del territorio nacional.

Los dficit de gobernabilidad de la segunda zona, la del control de la economa, suelen estar referidos a dosdimensiones distintas pero complementarias: por un lado, pueden revelarse en el manejo ineficaz, por parte delEstado, de equilibrios macroeconmicos bsicos (inflacin, tipo de cambio, equilibrio fiscal, balances externos,etc.); por otro, pueden aludir a una conduccin estatal con dificultades para llevar adelante procesos dereestructuracin econmica con vistas a generar niveles adecuados de desarrollo (crecimiento econmico,extensin de la seguridad social, distribucin del ingreso, etc.).

La tercera zona, estrechamente vinculada con la anterior, tambin incluye dos dimensiones, en las que puedenmanifestarse dficit de gobernabilidad: la de la promocin del bienestar y la igualdad, por un lado, y la de laelaboracin de polticas enfocadas al combate de la pobreza, por el otro. Usualmente se considera que la primeradimensin es un resabio del Estado "desarrollista",. y que la segunda es un complemento necesario de laimplantacin del Estado "mnimo", que al garantizar el libre y eficiente juego de las fuerzas del mercado,permitira a la sociedad alcanzar niveles crecientes de bienestar. En cualquier caso, la falta de respuestaseficaces en estas dimensiones puede dar lugar a la emergencia de la protesta social, y al surgimiento decondiciones que amenacen la estabilidad de la relacin entre gobernantes y gobernados.



Finalmente, en lo que se refiere al campo del orden poltico propiamente dicho, es habitual sealar tres tipos detensiones generadoras de dficit de gobernabilidad. Por un lado, se producen tensiones en el interior del sistemapoltico, fruto de la incapacidad (o la cerrazn) de ste para incorporar nuevas fuerzas emergentes de lasociedad; por otra parte, se generan tensiones institucionales en el interior de los regmenes democrticoscuando los poderes republicanos (el caso tpico es el enfrentamiento entre los poderes legislativo y ejecutivo) seencuentran en manos de partidos opositores, o cuando, debido a la extrema fragmentacin partidaria, no esposible alcanzar mayoras consistentes en el interior del Congreso; tambin es posible encontrar problemasinstitucionales, capaces de generar ineficiencias de gestin y aun dficit de gobernabilidad, cuando se presentantensiones entre diferentes dependencias de gobierno, encargadas de dar respuesta a demandas sociales.

Estas cuatro reas -estrechamente vinculadas entre s- nos permiten delinear una especie de mapa de lascondiciones de gobernabilidad de un pas, y en sus casos extremos pueden ser ilustradas con los ejemplos deVenezuela, Per y Argentina, presentados arriba. Es importante destacar que estamos siempre hablando de"grados" de gobernabilidad, y depender de circunstancias histricas y nacionales especficas el que un dficitde gobernabilidad en una o varias de las reas sealadas se convierta en el detonante de una autntica crisis.

b) Las crisis de gobernabilidad.

No es casual que el debate sobre la gobernabilidad de las democracias haya comenzado a mediados de ladcada de los setenta. En aquellos aos fue hacindose cada vez ms notorio el resquebrajamiento del otroraexitoso "compromiso de posguerra" que estableca un delicado equilibrio entre capitalismo y democracia, entreun mercado regulado y un Estado interventor con orientacin a las polticas de bienestar social. En tal sentido, ladesaceleracin del crecimiento econmico, los persistentes ndices inflacionarios y los abultados desequilibriosfiscales que comenzaron a sufrir las economas capitalistas bruscamente enfrentadas, a su vez, a las disparesconsecuencias de la crisis petrolera, conformaron un escenario preocupante. Paralelamente, el renacimiento delos conflictos sociales (recordemos, por ejemplo, los movimientos juveniles de finales de los sesenta), as comoun aumento de las reivindicaciones y de las demandas de prestaciones dirigidas a un Estado con menguadacapacidad operativa, terminaron poniendo en entredicho las virtudes del viejo modelo de organizacin social.

En ese contexto comenz a hablarse de la crisis del Estado de Bienestar, de la necesidad de ajuste yreestructuracin econmica, y de reforma del Estado. Si bien los diagnsticos que intentaron resumir estasituacin han sido diversos, el esquema interpretativo bsico fue en lo esencial coincidente: la crisis seoriginaria a causa de un desequilibrio entre las demandas sociales, por un lado, y los recursos y prestaciones delsistema poltico, por el otro.17 No extraar encontrar, entonces, que las respuestas a los desafos de lagobernabilidad democrtica se hayan acercado, con mayor o menor nfasis, a uno de dos polos: "reducir lasdemandas" y/ o "aumentar la capacidad de gobierno". De acuerdo con esto, podemos agrupar en tres corrientesprincipales los diagnsticos y remedios ms conocidos para enfrentar las crisis de gobernabilidad, a saber:

1. Un primer enfo que encuentra el origen de las situaciones de ingobernabilidad en "una sobrecarga delgobierno poltico y del Estado, determinada esencialmente por un exceso de expectativas que se presenta, a suvez, como causa y efecto de una excesiva expansin de las competencias y de las funciones del Estado". 18 Deacuerdo con esta primera posicin, la ampliacin de las funciones estatales induce expectativas socialescrecientes, las cuales se transforman en mayores demandas que deben ser satisfechas mediante nuevosesquemas de intervencin y as sucesivamente. Las consecuencias de esta sobrecarga son bsicamente dos:por un lado, comienza a menguar la eficacia del gobierno para alcanzar los objetivos prometidos a su electorado;por otro, se desata un proceso de erosin de la legitimidad, es decir, de la disposicin a obedecerespontneamente las leyes y directivas del gobierno.

Este enfoque es sostenido generalmente por autores cuya orientacin ideolgica podramos calificar de"neoliberal" o bien "neoconservadora". Ellos proponen una solucin en trminos de una estrategia de reduccinde las demandas sociales. Algunas de sus ms conocidas recomendaciones son las siguientes:

Reducir de modo significativo la actividad del gobierno volviendo al orden "espontneo" del mercado.

Reducir las expectativas de los grupos sociales.



Aumentar los recursos a disposicin del Estado.

Proceder a una reorganizacin que simplifique las instituciones, ya que su crecimiento desmedido atenta contrala eficacia.19

Dentro de este mismo enfoque, aunque con algunas sutiles diferencias en lo que se refiere a su voluntad paraaumentar la capacidad operativa de los gobiernos democrticos, encontramos la posicin de la famosa ComisinTrilateral. Para los autores trilaterales, el desarrollo democrtico tiende a generar "una quiebra de lossignificados tradicionales del control social, una deslegitimacin de la poltica y otras formas de autoridad, y unasobrecarga (overload) de demandas sobre el gobierno que excede su capacidad para responder". 20 En lasConclusiones del Reporte, publicado en 1975, se sealan tres factores que apoyan este diagnstico:

La bsqueda de las virtudes democrticas de igualdad e individualismo han llevado a la deslegitimacin de laautoridad en general y a la prdida de confianza en el liderazgo poltico.

La expansin democrtica de la participacin y compromiso polticos ha creado una 'sobrecarga' en el gobiernoy una expansin desordenada de las actividades del gobierno, exacerbando las tendencias inflacionarias de laeconoma.

La competencia poltica, esencial a la democracia, se ha intensificado, llevando a una disgregacin de intereses ya una declinacin y fragmentacin de los partidos polticos. Ante este cuadro los autores trilaterales aconsejarn"reforzar" las instituciones democrticas (partidos, Parlamento, Poder Ejecutivo) pero tambin "moderar" losalcances de la democracia. Esa moderacin debera concretarse en dos sentidos: por un lado, limitar laexpansin del principio democrtico de toma de decisiones al nivel del rgimen poltico (y no extenderlo a otrasreas del mundo social y econmico); por otra parte, si en la actualidad un nmero creciente de individuos ygrupos tienden a participar y a dirigir sus demandas sobre el sistema poltico, entonces ser preciso atenuar eltenor de esas mismas demandas.

2. Un segundo enfoque, heredero del pensamiento marxista y representado por autores como James O'Connor,Jrgen Habermas y Claus Offe, se ubica en el extremo opuesto respecto del planteamiento anterior. Esta lneaseala que los factores de ingobernabilidad se encuentran en las funciones contradictorias que debe cumplir elsistema poltico-administrativo en las sociedades del capitalismo tardo. De acuerdo con estos autores, el Estadotendra que satisfacer dos funciones bsicas y a menudo contradictorias: acumulacin de capital y legitimacinpoltica. Un Estado que empleara abiertamente la fuerza para garantizar el libre juego del mercado, perdera sulegitimidad y el apoyo poltico necesario para su funcionamiento. Pero un Estado que entorpeciera el proceso deacumulacin de capital en aras de la legitimidad se arriesgara a agotar la fuente de su propio poder: lacapacidad de la economa para generar excedentes de los cuales derivar los recursos fiscales del sistemapoltico-administrativo.

Si bien las profecas negativas del marxismo han mostrado limitaciones, lo cierto es que esta vertiente destacaun punto de importancia: las exigencias del mercado y de la llamada sociedad civil sobre el sistema poltico confrecuencia constituyen demandas opuestas que elevan la tensin y el conflicto social. Por otra parte, el hincapique hacen estos autores en las problemticas del combate a la pobreza, el alivio de los rezagos sociales y laextensin del bienestar, deben ser tenidas en cuenta en un anlisis global de los problemas de la gobernabilidaddemocrtica.

3. Frente a estas dos formulaciones de la cuestin de la ingobernabilidad, ubicadas en los extremos del espectroideolgico, nos encontramos con algunas posiciones intermedias. As, por ejemplo, algunos autores haninsistido en aspectos especficos de la "planificacin tecnocrtica" como factor central en la modernizacin delos Estados para aumentar su capacidad operativa. Esta vertiente sostiene que algunos problemas degobernabilidad son generados por restricciones internas al sistema poltico-administrativo, esto es, porlimitaciones impuestas por las estructuras mismas de un Estado que no se ha modernizado y que por lo tanto noest a la altura de las exigencias que se presentan en una sociedad altamente compleja La respuesta deber serla racionalizacin y la modernizacin del Estado para lograr una planificacin general capaz de anticipar losproblemas. Paralelamente, algunos autores combinan elementos de planificacin tecnocrtica con propuestas de"ingeniera constitucional e institucional". Estas reformas deberan consolidar y racionalizar el poder del



ejecutivo, para obtener un gobierno ms eficaz y ms estable por medio de reformas destinadas a agilizar losmecanismos de toma de decisiones, unificar dependencias gubernamentales y consolidar las mayoras degobierno.

Este enfoque "intermedio" tambin es defendido por autores que analizan el problema de la gobernabilidad apartir de la consideracin de un conjunto de frmulas, acuerdos y pactos que abarcan a distintos actorespolticos y socioeconmicos. La versin ms conocida de esta vertiente es la del llamado "neocorporativismo".Segn un artculo pionero de Philippe Schmitter (1974), el neocorporativismo puede ser definido como "unsistema de representacin de intereses..., un tipo ideal de arreglo institucional para articular los interesesorganizados de la sociedad civil con las estructuras decisionales del Estado" 21

Esta corriente, que no debe ser confundida con los pactos corporativos de carcter autoritario (a la manera de laItalia de Mussolini) busca complementar las instituciones propias de los regmenes polticos democrticos contoda una red de acuerdos entre sindicatos, cmaras empresariales, organizaciones de la sociedad civil ydependencias gubernamentales. El objetivo de estos pactos y arreglos, complementarios y no contrapuestos alas instituciones de la democracia, es el de vincular intereses sociales, establecer mecanismos estables de tomade decisiones y de resolucin de conflictos, y aumentar la capacidad operativa del Estado para dar respuesta alas diversas demandas de una sociedad cada vez ms plural y compleja.

Como se ve, el examen de las condiciones capaces de producir dficit e incluso crisis de gobernabilidad, nos hallevado a reconsiderar las complejas relaciones entre Estado, mercado y sociedad civil, las cuales han sidomotivo de intensa controversia en los ltimos aos. Sin entrar en una polmica que nos alejara de nuestrosobjetivos, cabe destacar dos cuestiones estrechamente vincu ladas al problema de la gobernabilidad. En primerlugar, se han revelado como deficientes aquellos postulados que defendan, o bien un Estado interventor como"motor" principal del desarrollo, o bien un Estado mnimo como limitado "guardin" del mercado; por elcontrario, hoy en da se piensa en un Estado gil y eficaz, que en algunos casos se limitara a un papel regulador(guardando los equilibrios macroeconmicos bsicos, por ejemplo); en otros casos tendra funciones msactivas (educacin, salud o seguridad), e incluso realizara funciones complementarias al mercado (desarrollo deinfraestructura, promocin de exportaciones o generacin de un sistema cientfico-tecnolgico acorde con lasnecesidades de la innovacin empresarial).

En segundo lugar, y este punto es clave para la cuestin de la gobernabilidad democrtica, sea cual fuere elgrado de intervencin del Estado en el mercado o el nivel de integracin con la sociedad, lo cierto es que en lossistemas polticos democrticos los ciudadanos procesan sus demandas (desde empleo hasta educacinsuperior, desde salud hasta perspectivas de progreso familiar) a travs de medios polticos (el voto o el apoyo auna poltica), y ello impide al Estado librarse de un cierto nivel de compromiso respecto del funcionamiento delmercado o de la dinmica de la sociedad civil.

Por tales razones, el complemento de un sistema poltico "comprometido" con un nivel adecuado degobernabilidad democrtica, es decir, comprometido con la marcha del mercado y las aspiraciones organizadasde la sociedad civil, ser el de una ciudadana "responsable" en lo que se refiere a la oportunidad y factibilidadde sus demandas. Este compromiso, en una democracia moderna, ha de fundarse en una serie de acuerdosbsicos entre las lites dirigentes, los grupos estratgicos (empresarios, sindicatos, organizaciones de lasociedad civil) y una mayora ciudadana. Al examen de estos puntos est dedicado el captulo siguiente.

III. Gobernabilidad y democracia

De acuerdo con una "definicin mnima" de democracia como forma de gobierno, tal como la ha caracterizadoNorberto Bobbio, podemos afirmar que la democracia hace referencia a un conjunto de reglas fundamentales queestablecen quin est autorizado a tomar decisiones, bajo qu procedimientos y en qu condiciones. De acuerdocon esto, una forma de gobierno ser considerada democrtica slo si se cumple que:



los sujetos involucrados en los procesos de toma de decisiones son la mayora de la poblacin adulta; elprocedimiento de toma de decisiones se rige por el principio de mayora; y estn garantizadas un conjunto delibertades bsicas (de opinin, de informacin, de asociacin, de reunin, etc.) que permiten a los sujetosinvolucrados presentar y/ o elegir opciones polticas definidas sin que pesen sobre ellos mecanismos decoaccin.22

Si la democracia es una "forma de gobierno", la gobernabilidad, como venimos sealando, es ms bien unestado, una propiedad o una cualidad que nos indica el "grado de gobierno" que se ejerce en una sociedad; esegrado de gobierno est representado por un nivel de equilibrio dinmico entre demandas sociales y capacidad derespuesta gubernamental. Asilas cosas, la compleja relacin entre gobernabilidad y democracia ha sido juzgadano slo en trminos "positivos", es decir, en el sentido de que la vigencia de las reglas democrticas incrementalas posibilidades de alcanzar una adecuada gobernabilidad, sino que tambin se han sealado sus aspectosnegativos o "crticos".

Desde el lado positivo, como se sabe, los argumentos en favor de la gobernabilidad de las democracias puedenser fundados en la triple consideracin de los factores de "legitimidad", "eficacia" y "estabilidad", a los que yahemos hecho referencia. En principio, el gobierno democrtico es el nico capaz de generar una arraigadalegitimidad social con base en el respeto a las libertades, la igualdad, la justicia y la tolerancia entre individuos ygrupos. Por otra parte, una sociedad crecientemente plural, diferenciada y compleja, no puede ser gobernada demanera eficiente desde un sistema poltico centralizado y autoritario; por el contrario, slo en un marcodemocrtico es posible articular y encauzar organizadamente las iniciativas de la sociedad, en la medida en quelos diversos grupos de inters implicados en una cuestin especfica pueden reconocer y procesaraceleradamente el caudal de informacin necesario para actuar en consecuencia. Finalmente, las democracias senos presentan, en el largo plazo, como regmenes intrnsecamente ms estables que sus pares autoritarios; sibien stos parecen ser capaces de imponer el orden poltico en el corto plazo reprimiendo las demandas de laoposicin, es claro que generan profundas tensiones en los sectores afectados, cuya presin acumulada puededar origen a explosiones violentas, difcilmente controlables. Asimismo, la arbitrariedad en la toma dedecisiones, inherente a regmenes autoritarios, impide a los actores polticos, sociales y econmicos, tomardecisiones de largo aliento, por el temor a que las reglas aprobadas en una ocasin dejen de cumplirse en otra.

Ahora bien, mientras que las virtudes de la democracia para gobernar sociedades complejas han sidogeneralmente reconocidas, el lado "negativo" de la relacin ha recibido un tratamiento desigual. Desde estaperspectiva, dos problemas en particular han preocupado a los estudiosos de la cuestin: uno de ellos seala las"tensiones internas", en el sentido de que la operacin de las reglas de juego democrticas puede generarproblemas de gobernabilidad; el otro apunta a las "limitaciones externas", y destaca que esas reglas, aunfuncionando plenamente, son insuficientes para garantizar un grado de gobierno adecuado.

En las secciones a) y b) de este captulo analizaremos con algn detalle el lado "crtico" de la ecuacin entregobernabilidad y democracia, mientras que en la seccin c) nos ocuparemos, de un modo general, del caminopara refuncionalizar las "virtudes" del rgimen democrtico. Insistimos: las virtudes y los defectos de lossistemas polticos pueden ser vistos como las dos caras de la misma moneda, y el hecho de que le dediquemosuna mayor atencin a los "problemas" no supone un juicio negativo sobre las democracias; por el contrario,estudiar las tensiones y limitaciones de la gobernabilidad democrtica es una manera de avanzar sobre lasformas de prevenir, y por tanto de corregir, sus efectos.

a) Las tensiones "internas" de la gobernabilidad democrtica.

Norberto Bobbio ha resumido el argumento bsico de quienes subrayan las tensiones internas entregobernabilidad y democracia. Segn l, el fenmeno de la sobrecarga (ms demandas al gobierno querespuestas) seria el caso caracterstico de las democracias por dos razones distintas, pero convergentes en elmismo resultado:

Por un lado, los institutos que el rgimen democrtico hered del Estado liberal... (libertad de reunin, deopinin, de organizacin de grupos, etc.)... facilitan por parte de los individuos y grupos peticiones a los poderespblicos que pretenden ser satisfechas en el menor tiempo posible, bajo la amenaza de disminuir el consenso...Por otro lado, los procedimientos dispuestos por un sistema democrtico para tomar decisiones colectivas, o



que deberan dar respuestas a las demandas generadas por la sociedad civil, son tales que frenan y a veceshacen intiles -mediante el juego de vetos cruzados- la toma de decisiones.23

Como el argumento es complejo conviene descomponerlo en dos partes Por lo pronto, lil primera parte delrazonamiento debe ser esclarecida para no caer en un error de sentido comn, segn el cual las sociedadesdemocrticas seran, por si mismas, ms conflictivas que las autoritarias. En rigor, lo que ocurre es que la lgicadel conflicto social funciona de manera diferente en los dos tipos de regmenes. En el caso de las democracias,existe una relacin entre mayor circulacin de informacin, mayores posibilidades de organizacin de losciudadanos y grupos, y menores "costos" (polticos y/o personales) en la expresin del reclamo. As, mientrasque la informacin sobre los problemas, la organizacin de las demandas y la expresin del conflicto sonfacilitadas por las instituciones democrticas, en los regmenes autoritarios opera la lgica inversa. En ellos lainformacin circula de manera restringida y desigual, la organizacin est prohibida o controlada por el aparatoestatal y la expresin del conflicto est impedida de realizarse, o sus costos en trminos de seguridad personalson muy altos (una huelga puede ser reprimida violentamente o una manifestacin castigada con la crcel). Elresultado de esta represin de las demandas, por lo general, puede desembocar en la acumulacin de tensionessociales hasta extremos en los que surgen respuestas violentas y explosivas para cambiar las condicionespolticas. Por lo tanto, no es que las sociedades que viven bajo regmenes autoritarios sean "menos" conflictivasque las democrticas, sino que la expresin del conflicto en las segundas es ms fcil de manifestar que en lasprimeras, y en tal sentido, plantean al poder poltico numerosos frentes de accin que, de no resolversefavorablemente, tendrn como consecuencia una merma de la legitimidad del gobierno en turno.

La segunda parte del argumento est vinculada al problema de la distribucin del poder en los regmenesdemocrticos, en un doble sentido: por una parte, el poder se encuentra distribuido en diversos mbitos(Ejecutivo, Parlamento, organizaciones polticas y sociales, etc.) que deben ser adecuadamente coordinados enel momento de la toma de decisiones; pero adems, el uso de las atribuciones y facultades de cada mbito depoder se halla regulado por procedimientos que incluyen la participacin, en algn grado, de los interesados, ladeliberacin, el disentimiento y el veto a las decisiones. De este modo, cuando se presentan demandas al poderpoltico democrtico, las decisiones deben recorrer un camino "ms largo" que en el caso de los regmenesautoritarios, tanto porque es preciso respetar el proceso de deliberaciones en el interior de los mbitoscolegiados de poder (Congreso), como porque es necesario hacer coincidir en una misma lnea de accin a lasdistintas instancias gubernamentales (poderes Ejecutivo y Legislativo, por ejemplo).

Si bien el argumento referido por Bobbio se aplica originalmente al caso de la "democracia representativa", esposible extenderlo con ms razn al caso de la "democracia directa" -en la que todas las decisiones deberan sertomadas mediante la participacin de la ciudadana-, o al caso de la llamada "democracia social" -en la que elconjunto de reglas de decisin democrtica, tal como aparecen en nuestra definicin mnima, es extendido acampos sociales e instituciones especficas: la empresa o la universidad, por ejemplo.24

Como se sabe, existe un amplio consenso respecto a la afirmacin de que la democracia directa slo espracticable en pequeas comunidades, y que su aplicacin a sociedades complejas y de gran escala esmaterialmente imposible. Esto ltimo, sin embargo, no impide que algunos instrumentos propios de lademocracia directa (plebiscito, referndum o iniciativa popular, por ejemplo) se utilicen para complementar yenriquecer las instituciones de la democracia representativa. Respecto a la extensin de la democracia a otrosmbitos de la vida social valen consideraciones anlogas: es necesario alcanzar un equilibrio adecuado entre elincremento de la participacin ciudadana, que no ha de limitarse al voto, y la eficacia en la toma de decisiones,desarrollando mecanismos que reduzcan los perjuicios ocasionados por una excesiva difusin del poder y queagilicen el proceso de toma de decisiones.

b) Las limitaciones "externas" de la gobernabilidad democrtica.

Si las tensiones internas de la gobernabilidad democrtica se alimentan del funcionamiento de las propiasinstituciones de la democracia, las limitaciones externas, en cambio, se originan en las dificultades de estaltima para integrar los diferentes centros de inters y de poder en una sociedad compleja. La democraciadecimonnica, nacida del contractualismo de los siglos XVII y XVIII, de la economa poltica y de la filosofiautilitarista, consider siempre que las unidades ltimas de la sociedad poltica eran los individuos, formalmentelibres e iguales, y que entre stos y el Estado ningn grupo, clase, etnia o corporacin poda sobreponerse, salvo



los partidos polticos. Norberto Bobbio ha llamado a este principio la promesa incumplida del "gobierno de losciudadanos".

Se trata de una promesa incumplida en la medida en que el ideal del gobierno de los ciudadanos ha debidoenfrentarse con el dato obvio de la creciente diferenciacin y complejidad social, esto es, con el surgimiento deintereses organizados en estructuras de representacin autnomas, con la emergencia de nuevos movimientossociales reacios a quedar encuadrados en los lmites de las representaciones partidarias, e incluso con unrenovado perfil de ciudadanos independientes que oscilan entre la participacin activa y el desencanto por lapoltica. De este modo, el rgimen democrtico se ha encontrado tanto con la dificultad de unificar la diversidadde intereses sociales con base en el "inters pblico" de la ciudadana (en rigor, no hay una nica ciudadana,sino mltiples ciudadanos), como con el desafo de articular las diferentes modalidades de representacin deintereses, con los cauces de las organizaciones y mecanismos polticos tradicionales. Cabe hacer notar que estetipo de crtica no impugna el papel de los partidos polticos o del Congreso. Lo que seala, ms bien, es queestos espacios de representacin y toma de decisiones, aun en su evidente necesidad, no alcanzan a integrar lasdiferencias provenientes, por ejemplo, de los intereses econmicos de los empresarios, o la defensa decondiciones de trabajo por parte de las organizaciones sindicales.

En tal sentido, el desarrollo de formas de representacin-negociacin de carcter "neocorporativo", destinadas aconcertar las grandes lneas de la poltica socioeconmica, ha afectado de modo irreversible el conjunto deatribuciones propias del sistema de representacin poltico-parlamentario. Si bien se asiste a un significativodeterioro del neocorporativismo de posguerra (apoyado en el trpode Estado, empresas, sindicatos), en razn dela evidente prdida de importancia y disgregacin de las organizaciones del sector trabajo, no siempre se sealaque la menor capacidad de negociacin de uno de los actores no implica la desaparicin de una lgica arraigadade representacin-negociacin de intereses, que establece una va alternativa al sistema de representacinpoltica, consagrado por las democracias liberales clsicas. Hoy quedan pocas dudas respecto al hecho de queese sistema de representacin de intereses podra pervivir, si no como un "trpode", s como un esquema anms excluyente e ntimo de relacin cara a cara entre empresarios y gobierno.

En esta misma lnea de reflexin, se afirma que el sistema democrtico no slo tendra limitaciones serias paraintegrar en sus estructuras tradicionales la dinmica clsica del conflicto en las sociedades industriales, esdecir, la confrontacin de intereses entre el capital y el trabajo. Para algunos autores, adems, la democraciamoderna tampoco estara representando fielmente la proliferacin de nuevas y viejas "diferencias" sociales(tnicas o sexuales, por ejemplo) que en los ltimos aos han emergido. Por tal razn, Giacomo Marramao hasealado que la menor capacidad de intervencin de las polticas estatales se debe, en parte, a la prdida de laeficacia de los canales de representacin tradicional, propios de una democracia parlamentaria basada en unsistema de partidos clsico. De acuerdo con el filsofo italiano, en los ltimos aos "han entrado en escenanuevas demandas e identidades colectivas, slo inadecuadamente representables por formas de organizacinpoltica estructuralmente orientadas a acoger intereses relativamente estables, con una base territorial,profesional o social definida". 25

En virtud de estas limitaciones externas, las democracias se enfrentaran al reto de integrar nuevas formas deorganizacin ciudadanas, sin las cuales las sociedades complejas seran difcilmente gobernables, en un marcoinstitucional -estable y previsible- legitimado por la luz pblica.

c) Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas.

Frente al retroceso general de los gobiernos autoritarios en Amrica Latina, o ante la cada de los regmenestotalitarios de Europa del Este, los desafos a la gobernabilidad de las democracias no provienen ya de laexistencia de sistemas polticos alternativos, sino de la necesidad de corregir y perfeccionar las instituciones dela democracia, con el fin de superar algunos problemas inherentes a su propio funcionamiento, y complementarsus mecanismos de representacin y agregacin de intereses, con el objeto de superar sus limitaciones"externas".

En el primer caso, se trata de desarrollar una estructura institucional que impida caer en los dficit generadospor la fragmentacin del poder (mltiples partidos en el Congreso sin un liderazgo unificador o tensionesinstitucionales entre distintas ramas de los poderes republicanos), o por un excesivo alargamiento de la fase de



deliberacin en el proceso de toma de decisiones. Esta cuestin se vuelve especialmente importante en aquelloscasos de demandas que requieren de una respuesta rpida, y cuyo trmite retardado puede generar una notoriareduccin de consenso por parte de la ciudadana respecto al poder poltico. Puesto que no es posible presentar"recetas generales", corresponder especificar en las distintas esferas de gobierno el equilibrio adecuado entredecisiones rpidas, que no deberan pasar por el dilatado trmite de la consulta mltiple para garantizar suimpacto eficaz, y aquellas decisiones que requieren de la deliberacin participativa de los actores potencialmenteinvolucrados.

Pero tambin es necesario que las instituciones clsicas de la democracia representativa sean"complementadas" con una serie de esquemas de agregacin de intereses, de mecanismos de toma dedecisiones, de acuerdos y pactos que doten al gobierno, a los grupos estratgicos y a los propios ciudadanos,de instrumentos eficaces y legtimos de intervencin poltica en los problemas de la sociedad. Si bien encualquier sociedad compleja un sistema de partidos fuerte, competitivo, estable -es decir, el coraznindispensable de toda democracia- es una via insoslayable de comunicacin entre el Estado y los ciudadanos, nodebe creerse que la existencia de ese sistema de partidos basta por s solo para garantizar niveles adecuados degobernabilidad. Naturalmente, tampoco vale lo contrario, es decir, gobernar privilegiando los factores reales depoder (corporaciones, empresarios, sindicatos, etc.), a espaldas de una ciudadana que muestra crecientesniveles de activacin, de capacidad organizativa y eventualmente, de veto decisional. Por tal razn, es necesariohallar una combinacin entre un sistema de partidos fuertes, representativos y con orientaciones programticas -y no meramente reivindicativas-, y un conjunto de acuerdos y canales de comunicacin en otros mbitos de lavida social que trasciendan el marco especifico de las instituciones "clsicas" de la democracia.

De este modo, al pensar en las condiciones para una adecuada "gobernabilidad democrtica", es precisoentender que las instituciones propias de la democracia representativa -partidos, divisin de poderes,elecciones- constituyen una porcin del problema de la gobernabilidad, pero no bastan para garantizarla. No slopor el hecho de que en las sociedades complejas interactan actores diversos en mbitos polticos cada vez msdiferenciados, sino tambin porque elementos como el manejo eficaz de la economa o la promocin delbienestar trascienden, por fuerza, la vigencia de las instituciones democrticas en cuanto tales.

A nuestro juicio, el logro de una adecuada gobernabilidad se basa en una serie de acuerdos bsicos entre laslites dirigentes, los grupos sociales estratgicos y una mayora ciudadana, destinados a resolver los problemasde gobierno; cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un carcter institucional, previsible y generalmenteaceptado, hablaremos de la conformacin de un "paradigma de gobernabilidad". La conformacin de esteparadigma, por cierto, no excluye la existencia de conflictos o desacuerdos de diversa naturaleza, pero lo queimporta destacar es que los conflictos y diferencias polticas tienen un carcter ms acotado, en la medida queocurren en el marco de acuerdos bsicos.

Esos acuerdos han de darse en tres niveles distintos, a saber: el nivel de la cultura poltica, el nivel de lasinstituciones y el nivel de las polticas pblicas. En el primer caso encontramos una compleja amalgama de ideasy valores que llamaremos "modelos de orientacin poltica." En el segundo nivel tenemos algo que podramosllamar "frmulas institucionales", es decir, mecanismos operativos para la agregacin de intereses y la toma dedecisiones. Finalmente, nos encontramos con la estructura del Estado, las polticas y los paquetes de polticaspblicas. Para simplificar el asunto supondremos que cada nivel atraviesa tres campos de accingubernamental; esos campos son el poltico, el econmico y el social. El cuadro que aparece en la pginasiguiente trata de ilustrar, de manera simplificada, los elementos principales de lo que hemos denominado un"paradigma de gobernabilidad"

En el nivel de los modelos de orientacin poltica esperamos encontrar un conjunto bsico de ideas, valores ypercepciones articulado mediante un discurso capaz de producir "legitimidad" para el rgimen democrtico. Estees el mbito propio de la cultura poltica, de los fines y las orientaciones de la accin, de los principios y valoresque conforman las grandes lneas directrices por las que discurre la sociedad. En la medida en que los principiosy valores de la democracia configuren el rgimen poltico, sustenten las diversas frmulas de toma de decisionesy animen las polticas pblicas, estaremos en presencia de un "paradigma de gobernabilidad democrtica". Eneste punto corresponde destacar la importancia de las ideas y valores en la conformacin de las orientacionesde la sociedad. Por un lado, en el mediano plazo, sin un acuerdo bsico sobre un cmulo legitimado de ideas yvalores, no es posible integrar las acciones de las lites dirigentes, los grupos estratgicos y una mayora



ciudadana; y sin ello no habr un proyecto de pas previsible y consensuado Por otra parte, en el largo plazo, unorden social y poltico slo se estabiliza si consigue amalgamar cierto sistema de creencias y de valoresarraigados.

En el nivel de las frmulas institucionales, en cambio, nos encontramos con dispositivos y mecanismos quepermiten llevar a un terreno concreto las orientaciones generales de la cultura poltica de una sociedad. En estecaso se establecen un conjunto de reglas para la toma de decisiones que son evaluadas segn criterios de'"estabilidad"; son reglas de operacin e intercambio en el interior y entre los distintos mbitos de la sociedad.Para el caso del rgimen poltico la frmula bsica es un sistema de partidos estables enmarcados en un sistemaelectoral que favorezca una adecuada representatividad. Pero este tipo de frmula institucional podra sercomplementado con otros espacios de negociacin de intereses (entre trabajadores y empresarios, por ejemplo)y de representacin social (para comunidades tnicas u organizaciones ciudadanas independientes), de modo dedotar a las democracias de mltiples canales de vinculacin entre el sistema poltico y la sociedad.

Finalmente, en el nivel de las polticas pblicas, encontramos los cursos de accin especficos capaces derealizar las orientaciones, los principios y valores de un paradigma de gobernabilidad. Dichas polticas habrn deser juzgadas mediante criterios generales de eficacia/eficiencia, aunque sus contenidos variarn necesariamenteentre los distintos pases y situaciones. La vigencia de un "paradigma de gobernabilidad" define el caso tpico enel que las diferencias entre demandas y respuestas se encuentran en un equilibrio dinmico, esto es, adquierenrangos de variacin tolerados y esperables para los miembros de la comunidad poltica. Ciertamente, como yamencionamos con anterioridad, esta situacin de gobernabilidad "normal" no significa que no haya conflictos odiferencias entre grupos, pero lo que importa resaltar es que esas diferencias son aceptadas e integradas en elmarco de acuerdos ms generales sobre las lneas fundamentales de la accin de gobierno.

Dos ejemplos quizs nos ayuden a comprender que la existencia de acuerdos bsicos entre las lites dirigentes,grupos y ciudadanos, puede convivir con el surgimiento de conflictos "verticales" (entre diversos niveles de unmismo campo) u "horizontales" (entre diferentes campos) en el interior del paradigma de gobernabilidad vigente.En el primer caso, un acuerdo bsico sobre las lneas generales del modelo econmico (cuyas coordenadasmnimas son la modalidad de integracin a la economa mundial y la relacin entre Estado y mercado), puede darlugar a notorias diferencias en el ltimo nivel, es decir, el de las polticas especficas: algunos sectores exigirnun tipo de cambio alto, y otros bajo; algunos solicitarn una poltica industrial activa, mientras que otros grupospreferirn una menor intervencin del Estado, etc. Sea como fuere, el acuerdo bsico ofrece siempre una ampliocampo para que emerjan diferencias y conflictos acotados. El segundo caso, el de los conflictos "horizontales",es ms problemtico, en la medida en que el funcionamiento normal de la economa puede dar lugar, porejemplo, a un creciente desempleo, y con esto, a una situacin de inseguridad e inestabilidad social,perjudiciales para la marcha de la democracia. En este tipo de ejemplos, el grado del conflicto determinar quese enciendan luces "amarillas" o "rojas" para indicar el surgimiento de un dficit de gobernabilidad.

IV. Una agenda institucional para la gobernabilidad democrtica

El examen realizado en los captulos II y III nos permite resumir ahora algunos de los ms importantes retos a lasdemocracias en Amrica Latina, y comenzar a definir una agenda, tentativa y provisional, para la gobernabilidaddemocrtica durante los prximos aos. Cabe reconocer que los puntos de esta agenda son forzosamentegenerales, y que slo en cada situacin concreta corresponder descender a un nivel de anlisis ms detallado ypropositivo. El primer punto de la agenda se concentra en los temas de la seguridad ciudadana y elmantenimiento del orden pblico; el segundo combina las dimensiones del desarrollo econmico y la promocindel bienestar social; los ltimos tres puntos se refieren al mbito ms general del orden poltico.

a) La garanta del orden pblico.

La gobernabilidad supone una reconocida capacidad del gobierno para mantener o restaurar rpidamente elorden pblico, hacer cumplir la ley y hacer acatar las polticas gubernamentales. Sin embargo, la proliferacin de



delitos comunes y la vinculacin entre las dependencias del Estado y el crimen organizado, en particular ligadoal narcotrfico, han generado durante los ltimos aos en las sociedades latinoamericanas una crecienteinseguridad ciudadana. En tal sentido, las exigencias de una gobernabilidad democrtica nos obligan a buscarun equilibrio entre eficacia gubernamental y control ciudadano. As, es preciso dotar al gobierno de herramientasgiles y eficientes para combatir el delito, pero tambin es necesario desarrollar mecanismos institucionales,entre los que se destacan la conformacin de un Poder Judicial gil e independiente, para impedir que la accinde los servicios de seguridad y las flerzas del orden se desnaturalice por los cauces de la conducta arbitraria yla impunidad.

b) La redefinicin del esquema de relaciones entre Estado, mercadoy sociedad civil.

El mantenimiento de adecuadas condiciones de gobernabilidad depende en alto grado de la capacidad delgobierno para llevar adelante una gestin eficaz de la economa y una satisfactoria promocin del bienestarsocial. La experiencia histrica indica que la democracia funciona mejor cuando hay un aumento gradual, perorelativamente constante, del bienestar econmico de la sociedad. En consecuencia, el control de variablesmacroeconmicas, la promocin del desarrollo y la distribucin del ingreso, considerando cuidadosamente losefectos del crecimiento sobre el agotamiento de los recursos y la contaminacin ambiental, han de tener la msalta prioridad en las agendas de las democracias.

Desde esta perspectiva, dos desafos cruciales parecen presentarse para la gobernabilidad democrtica: la luchacontra la pobreza y la vinculacin con una ciudadana cada vez ms diferenciada en sus demandas yaspiraciones. En particular, y de manera ms urgente, se hace evidente la necesidad de polticas sociales msactivas, destinadas a contrarrestar los efectos negativos de la crisis de los aos ochenta, y de los ajustes ysobreajustes posteriores. Como es sabido, estos ajustes se han traducido en desocupacin y subocupacin,deterioro de los servicios sociales, y degradacin general en las condiciones de educacin, salud, vivienda,trabajo y cultura, entre otros aspectos.

Ahora bien, aquellos pases que parecen estar reestructurando sus economas con un resultado de estabilidad ycrecimiento se enfrentan con un dilema perturbador: cmo responder a esta gama cruzada de demandas sinamenazar los logros en materia de estabilidad econmica y reduccin del dficit fiscal, o las perspectivas decrecimiento econmico?

En los ltimos aos un conjunto de autores ha abogado por una redefinicin de las relaciones entre Estado,mercado y sociedad civil, que supere los extremos fciles del viejo modelo del Estado interventor o los limitadoshorizontes del llamado Estado "mnimo". En esta lnea se destaca la necesidad de que el Estado desarrolle unaestructura en la que se combinen la coherencia interna del aparato estatal (dotado de una burocracia eficiente,un grado significativo de autonoma respecto de los intereses inmediatos de los grupos sociales circundantes,una concentracin del saber tcnico, un reclutamiento de personal con base en mritos y aptitudes, y laprovisin de oportunidades mediante una carrera bien remunerada de largo plazo) con la capacidad paravincularse con sectores econmicos, grupos y organizaciones de la sociedad civil, en un intercambio productivoen el proceso de formulacin e implementacin de las polticas pblicas.

En tal sentido, se hace necesario fortalecer al Estado a fin de que pueda contar con los recursos necesarios paraasumir una eficaz "gerencia pblica del desarrollo social"; una gerencia capaz de disear y poner en prcticapolticas sociales que alcancen a los sectores tradicionalmente postergados y a aquellos que han sidomarginados por los procesos de ajuste. Lo anterior implica la rearticulacin orgnica entre las polticaseconmicas y las sociales, la mayor participacin de las comunidades asistidas por los programas sociales, ladescentralizacin de las polticas, as como la incorporacin de las organizaciones no gubernamentales para sums eficiente ejecucin, y la formacin sistemtica de gerentes sociales.26

c) Fortalecimiento de las instituciones del liderazgo poltico.

El flujo eficaz y legitimado de las decisiones polticas, en las sociedades democrticas modernas, requiere delequilibrio y el fortalecimiento de las instituciones de liderazgo, tanto en el nivel del Poder Legislativo como delPoder Ejecutivo. Si el Congreso tiene que desempear un papel de gobierno efectivo, distinto del papel crtico yde oposicin, habra de ser capaz de formular metas generales, determinar prioridades e iniciar programas, con



base en mayoras estables y consistentes. Por su parte, un Poder Ejecutivo con capacidad operativa es esencialpara una conduccin efectiva de la poltica externa, el control de la burocracia y el establecimiento de metasgenerales y de poltica. El Poder Ejecutivo tiene la responsabilidad de asegurar la accin nacional en situacionescrticas de poltica econmica y externa. No puede asumir esa responsabilidad si est amarrado por una cadenade restricciones y prohibiciones legislativas de escaso significado. Las restricciones legislativas sobre el PoderEjecutivo deberan ser juzgadas siempre bajo la siguiente pregunta: si el presidente no ejerce ese poder, quinlo har? Si el Congreso puede ejercer eficazmente esas responsabilidades, puede haber buenas razones pararestringir el poder del Ejecutivo. Pero debe cuidarse que cada restriccin al poder presidencial no se traduzca enun aumento abusivo del poder de las dependencias burocrticas o de los grupos de inters privado.

Asimismo, es necesario instalar el debate democrtico en el procedimiento administrativo, para impedir elmonopolio de la destreza en la administracin pblica, y para restaurar algunas funciones del Parlamento,dndole nueva capacidad y, por lo tanto, la posibilidad de debatir en un mismo nivel con los funcionariosgubernamentales.

Una reforma general de la administracin pblica, y especialmente de su sistema de decisin y operacinregional y local, constituye un tema central de la agenda de gobernabilidad de las democracias modernas.

d) Revigorizacin de los partidos polticos.

Los partidos polticos son indispensables para asegurar el debate abierto sobre alternativas significativas,coadyuvar a la integracin de intereses dispersos y desarrollar lderes polticos. Pero para continuar realizandoestas funciones, los partidos tendran que adaptarse a las cambiantes necesidades e intereses de un electoradoms educado, ms exigente y, en general, ms sofisticado, que est menos dispuesto a comprometerse ciega eirrevocablemente con un partido especfico y sus candidatos.

Para cumplir adecuadamente con sus funciones un partido poltico debe, por un lado, reflejar los intereses ynecesidades de grandes fuerzas sociales y de grupos de inters de la sociedad y, por otro, ser en alguna medidaindependiente de los intereses particulares y tener capacidad de agregarlos y sintetizarlos en compromisos msamplios, proponiendo cursos de accin concretos respecto de los diversos problemas sociales. Los cambios enla estructura del partido, membresa, liderazgo y actividades, habran de estar orientados hacia el incremento desu habilidad para realizar estas dos conflictivas pero indispensables funciones. En particular, en el marco de unambiente altamente complejo y cargado de informacin, los partidos han de servir de ayuda para percibir elmundo, in

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6 Gobernabilidad y Democracia