7585 077 1

Ekonomirapporten.OM KOMMUNERNAS OCH LANDSTINGENS EKONOMI – OKTOBER 2015

SverigesKom

muneroch

LandstingEkonom

irapportenO

ktober20152015

Ekonomirapporten.OM KOMMUNERNAS OCH LANDSTINGENS EKONOMI – OKTOBER 2015

Redaktörer

Nils Mårtensson tfn 08-452 7886

Annika Wallenskog tfn 08-452 7746

Upplysningar om innehållet

Eva-Lena Arefäll tfn 08-452 79 45 (riktade statsbidrag skolan)Per-Lennart Börjesson tfn 08-452 7755 (samhällsekonomi)Jonas Eriksson tfn 08-452 78 79 (läkemedel, landstingens ekonomi)Anders Folkesson tfn 08-452 7337 (utjämningen)Mona Fridell tfn 08-452 7910 (utbildning, riktade statsbidrag skolan)Håkan Hellstrand tfn 08-452 7819 (samhällsekonomi, arbetsmarknad)Madeleine Holm tfn 08-452 70 01 (landstingens ekonomi, appendix)Anna Kleen tfn 08-452 77 62 (offentliga finanser)Bo Legerius tfn 08-452 77 34 (skatteunderlag)Roger Molin tfn 08-452 7726 (e-hälsa, statlig styrning)Nils Mårtensson tfn 08-452 7886 (pensioner)Måns Norberg tfn 08-452 77 99 (flyktingmottagande)Karin Perols tfn 08-452 76 82 (flyktingmottagande)Agneta Rönn tfn 08-452 79 97 (bemanning hälso- och sjukvård)Per Sedigh tfn 08-452 7743 (kommunernas ekonomi, appendix)Peter Sjöquist tfn 08-452 7744 (Sverigeförhandlingen)Siv Stjernborg tfn 08-452 7751 (pensioner)

Sveriges Kommuner och Landsting118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20

Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50

www.skl.se

© Sveriges Kommuner och Landsting1:a upplagan, oktober 2015

Grafisk form och produktion Elisabet JonssonOmslagsillustration Jan Olsson Form & illustration ab

Diagram Håkan Hellstrand, Elisabet JonssonTryck Linköpings Tryckeri ab

Papper Skandia 2000 White 240 gr (omslag), Maxioffset 120 gr (inlaga)Typsnitt Chronicle och Whitney.

isbn 978-91-7585-077-1

issn 1653-0853

2 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 3

Förord

Ekonomirapporten belyser landstingens och kommunernas ekonomiska situ-ation och förutsättningar samt den samhällsekonomiska utvecklingen på nå -gra års sikt. Den ges ut av Sveriges Kommuner och Landsting (skl) två gång-er per år. Kalkylerna i denna utgåva avslutades den 25 september. De sträck-er sig fram till år 2019.

I höstens rapport kan vi konstatera att det ekonomiska läget är fortsatt be-kymmersamt i sektorn. Många kommuner och landsting brottas med un-derskott och ett kraftigt kostnadstryck. Det finns flera förklaringar till detta.I den här rapporten tittar vi särskilt på de ökade kostnader som följer av be-manningsproblem i vården. Vi beskriver även de problem som vi kan se medden statliga styrningen. Det finns många exempel på att riktade statsbidragsnarare ställer till än löser problem i den kommunala sektorn. Särskilt tydligtär detta på skolans område. Staten förväntar sig också att kommunerna skavara med och finansiera den planerade höghastighetsjärnvägen. Bakom rap-portens beräkningar ligger en kraftig revidering av befolkningsprognosen,som en följd av den ökade invandringen.

På vår webbplats www.skl.se kan du hitta underlag från våra rapporter närdet gäller centrala tabeller och diagram på sidan Sektorn i siffror.

Rapporten är utarbetad av tjänstemän inom förbundets sektion för ekono-misk analys. Rapporten är en tjänstemannaprodukt och har inte varit föremålför politiskt ställningstagande.

De personer som har deltagit i arbetet och som kan svara på frågor framgårav förteckningen på sidan 2. Även andra medarbetare inom skl har bidragitmed fakta och värdefulla synpunkter. Därutöver får vi stor hjälp av engagera-de ekonomer och andra medarbetare ute i kommuner och landsting via våraolika nätverk, dagliga kontakter och enkäter. Vi beklagar de tekniska proble-men med den enkät som skickades till kommunernas ekonomichefer. Ettsärskilt tack till alla er som ändå tog er tid att svara.

Jag vill rikta ett varmt tack till er alla som deltagit i framtagandet av dennarapport!

Stockholm i oktober 2015

Annika WallenskogSektionen för ekonomisk analys

Innehåll

5 Slutsatser och sammanfattning

9 Ny befolkningsprognos ger ändrade förutsättningar

13 Samhällsekonomin13 Mot konjunkturell balans21 Skatteunderlag och offentliga finanser24 Tilltagande pris- och löneökningar

27 Kommunernas ekonomi27 Tillfälliga intäkter har förbättrat resultaten28 Utmaningar de närmaste åren32 Kommunernas ekonomi de närmaste åren33 Vår prognos för åren 2015 och 2016

37 Landstingens ekonomi37 Engångseffekter ger ryckiga resultat38 Kraftiga kostnadsökningar i landstingen43 Landstingens ekonomi de närmaste åren48 E-hälsa som svar på utmaningar?50 Läkemedelskostnaderna och avtal om förmånen

53 Statlig styrning53 Tillfälliga statsbidrag och krav på medfinansiering hämmar långsiktig utveckling54 Generella och riktade statsbidrag60 Kommunal medfinansiering – Sverigeförhandlingen

65 Appendix


Slutsatser och samman -fattningKostnadstrycket i kommunsektorn ökar nu så starkt att detkrävs betydande skattehöjningar framöver, på närmare 2 skatte -kronor fram till 2019. För att bryta utvecklingen krävs helt nyaåtgärder, från såväl kommuners och landstings som från statenssida. Utvecklingen av intäkterna är relativt positiv men räckerändå inte till för att möta de kostnadsökningar våra kalkyler pek -ar på; cirka 270 miljarder kronor i löpande priser perioden 2014–2019.

Det ekonomiska läget i kommunsektorn blir allt mer besvärligt. Landstingenssamlade resultat väntas försämras rejält 2015, till ett underskott på 1 miljardkronor. Även kommunernas samlade resultat försämras kraftigt, för andraåret i rad, till 7 miljarder kronor, trots tillskott av bland annat afa-pengar. År2016 räknar vi med att kommunerna lyckas klara verksamheterna utan skat-tehöjningar, med endast en mindre resultatförsämring. Däremot räknar vimed vissa skattehöjningar i landstingen. Detta trots att 2016 bjuder på denhögsta ökningen av skatteunderlaget hittills under 2000-talet, på 5½ procent.

Stor ökning av befolkningen driver upp kostnadernaDen viktigaste orsaken till den dåliga ekonomin är det höga kostnadstrycket.Främst är det befolkningsförändringar som ligger bakom. Fler äldre driverkostnader i sjukvård och äldreomsorg och fler barn driver upp kostnaderna iskolan. Det har länge varit känt att den demografiska utvecklingen tillsam-mans med den ökade efterfrågan av välfärd kommer innebära ett ökat kost-nadstryck, men det blir nu alltmer tydligt.

Det som nu tillkommer är en stor invandring, som påverkar en rad verk-samheter inom både kommuner och landsting. Att en relativt stor del av in-vandrarna är i yrkesverksam ålder bör på sikt ha en positiv inverkan på möj-ligheterna att finansiera välfärden, genom att försörjningskvoten förbättras.Om nyanländas etablering på arbetsmarknaden lyckas väl, så förbättras förut-sättningarna för den långsiktiga finansieringen av välfärden. Under de när-maste åren är det emellertid inte troligt att nyanlända med en gång kanförsörja sig och betala skatt i samma utsträckning som befolkningen i övrigt.


Erfarenheten visar att det tar lång tid innan flyktingar/asylsökande etablerarsig på den svenska arbetsmarknaden. En större befolkning innebär ökadekostnader, oavsett var människorna kommer ifrån. I beräkningarna antar viatt invandrare och asylsökande har samma behov av skola, vård och omsorgsom övriga befolkningen i motsvarande ålder, trots att de nyanlända snarareär i behov av större insatser. Detta är emellertid inte något som beaktas i våraberäkningar, då det saknas underlag för en sådan bedömning. Resultatet avvåra kalkyler, som endast sträcker sig fram till 2019, blir att den nya befolk-ningsprognosen innebär en extra belastning för kommunsektorns ekonomi.På längre sikt blir kalkylerna mer positiva.

Riktade statsbidrag hämmar utvecklingen och driver upp kostnadernaYtterligare en faktor som driver på kostnaderna är de riktade tillfälliga stats-bidragen till kommuner och landsting. Detta är dock något som staten kan på-verka. Det finns i dagsläget över 80 riktade statsbidrag som vart och ett mot-svarar någon statlig reform med förhoppningar om förbättringar i de kom-munala verksamheterna. Det kan vara bra med satsningar om de verkligen le-der till förbättringar, men det förutsätter att de är genomtänkta, förankradeoch långsiktiga. Så är tyvärr inte alltid fallet. Det finns en rad exempel på rik-tade statsbidrag som snarare ställer till än löser problem. Man kan rent avfråga sig om inte de riktade statsbidragen, där staten definierar angelägna ut-vecklingsområden, äventyrar det som är styrkan i den svenska välfärden: dessdecentraliserade karaktär. Detta sätt att styra fråntar de lokala ledningarnaansvaret och minskar den utvecklingskraft och lokala anpassningsförmågasom finns i ett decentraliserat välfärdssystem.

Ett annat, och nytt, inslag i relationerna mellan staten och kommunsektornär att kommunsektorn förväntas vara med och finansiera investeringar somrimligtvis är statliga åtaganden.

Andra faktorer bakom kostnadstrycketDet finns även andra faktorer som bidrar till det ökade kostnadstrycket. Fle-ra har berörts i tidigare Ekonomirapporter, såsom krav på ökad omfattningoch bättre kvalitet på välfärdstjänster, nya läkemedel och behandlingsmeto-der, tryck på omvandling mellan verksamheter av demografiska skäl och ettstarkt omvandlingstryck hos kommuner och landsting som krymper ellerväxer, då såväl en ökande som minskande befolkning kräver anpassning.

Inom sjukvården ser vi växande bemanningsproblem som leder till stör-ningar i verksamheten och ökade kostnader. Ökade investeringar medför öka-de avskrivnings- och räntekostnader. Aktuellt är också nyinvesteringar ibostäder och kollektivtrafik samt en ökad omfattning av ersättningsinvester-ingar. Det finns även en underliggande ökning av pensionskostnaderna, somblir allt kraftigare, då antalet kommunala pensionärer ökar samtidigt som in-tjänandekostnaderna för de anställda ökar. En bidragande orsak är den stat-liga karriärtjänstreformen för lärare som medför ökade pensionskostnader.Den senaste prognosen visar på en ytterligare belastning på grund av nya in-dexeringsregler i den allmänna pensionen som medför en övervältring avpensionskostnader från staten till kommunsektorn på cirka 2,5 miljarder kro-nor mot slutet av vår kalkylperiod 2019.

Kostnaderna ökar således pga andra faktorer än vad som enbart följer av enstörre befolkning och en ökad andel äldre. För åren 2015–2016 är denna kom-ponent betydande, cirka 1,5 procent per år i fasta priser. I kalkylen för åren2017– 2019 räknar vi med att denna dämpas.


Slutsatser och sammanfattning

Den svenska ekonomin växer

Det finns dock även positiva faktorer. Trots en måttlig tillväxttakt i omvärldenhålls den svenska ekonomin uppe av inhemsk efterfrågan och växer ganskastarkt. bnp beräknas såväl i år som nästa år öka med över 3 procent. Detta göratt sysselsättningen ökar och att arbetslösheten pressas ned mot 6½ procent,vilket innebär att vi redan 2016 beräknas nå balans på arbetsmarknaden. Sys-selsättningsökningen och växande pensionsinkomster gör att skatteunder-lagstillväxten accelererar 2016.

Den samhällsekonomiska utvecklingen åren 2017–2019 är mer osäker. En-ligt vår kalkyl ser vi då en långsammare tillväxt och stigande räntor. Vi räknarmed att de offentliga finanserna kommer att visa underskott alla år fram till2019, men underskottet förväntas gradvis minska. Kalkylåren efter 2016 visarockså måttligare sysselsättningsökning och stagnerande arbetslöshet. Ettproblem dessa år är att bnp och sysselsättning utvecklas svagt per capita. Vis-serligen ger den nya arbetsmarknadspolitiska sysselsättningsåtgärden Ex-tratjänster viss draghjälp åt sysselsättningsutvecklingen, men arbetade tim-mar väntas ändå inte öka lika snabbt som under konjunkturuppgångens slut-fas. Skatteunderlaget ökar nominellt sett hyggligt, men sämre i reala termerpå grund av större prisökningar i kommunsektorn. Dessutom tunnas skatte-underlagsökningen ut av ett ökat antal nya invånare med lägre arbetskrafts-deltagande. Den sammantagna effekten blir att skatteunderlaget i reala ter-mer minskar per invånare åren 2017–2019, något som framgår av diagram 1.

Utvecklingen framöver ter sig alltmer ohållbarVår bild av utvecklingen fram till 2019 är oroande. Kommunsektorns totalakostnader beräknas öka i löpande priser med cirka 270 miljarder kronor mel-lan 2014 och 2019, på grund av de faktorer som beskrivits ovan. För att inte re-sultatet ska försämras i någon större utsträckning måste således intäkternaöka i motsvarande omfattning. Det viktigaste bidraget är ökningen av skatte-underlaget. Därutöver krävs ytterligare åtgärder som stärker intäkterna. Kal-kylen utgår ifrån att staten höjer statsbidragen framöver med 2 procent per åri fasta priser från och med 2017, något som är i enlighet med en långsiktig hi-storisk trend. Därutöver krävs skattehöjningar på närmare 2 kronor för att fåihop kalkylen.



Diagram 1 • Real procentuell förändring av skatteunderlaget per invånare och årProcent

Skatteunderlag, realt per capita

Snitt 2002−2014

−2,0

−1,5

−1,0

−0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Pro

cen

t

Den långsammare tillväxttakten, de högrepris- och löneökningarna och betydligtstörre befolkning gör att skatteunderlagetminskar realt per invånare åren 2017–2019.

Källa: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting.

Frågan är om en sådan utveckling är hållbar. För att undvika skattehöjningari denna storleksordning krävs att kommuner och landsting hittar nya vägaratt klara sina åtaganden. Även staten bör bidra, genom att ge bättre plane -ringsförutsättningar. Det kommuner och landsting behöver är långsiktiga ochstabila planeringsförutsättningar samt generella statsbidrag som inte urhol-kas.

Kommunsektorn har stått inför stora utmaningar tidigare. En liknande si-tuation fanns i början av 1990-talet. I till exempel vården förmådde man dåkombinera stora kostnads- och personalminskningar med en kraftig expan-sion av vårdinsatserna, särskilt för de äldre. Nyckeln var ny teknik och nyasynsätt som gjorde det möjligt att bedriva vård med kortare vårdtider ochäven att utföra insatser som tidigare bedrivits i sluten vård som öppen vård,det vill säga utan inläggning vid sjukhus. Staten bidrog då till att omvandla rik-tade bidrag till generella för att underlätta omvandlingen.

Vi ser således ett behov av en bättre dialog mellan staten och kommunsek-torn och skulle därför välkomna en utredning om den statliga styrningen avkommunsektorn, förutsatt att den leder till snabba åtgärder.

Kan ny teknik vara en lösning?Ett område med stor potential är den tekniska utvecklingen genom digitali-sering. E-hälsa är ett samlingsnamn för digitala tjänster i vården som är påstark frammarsch och ses globalt som ett viktigt verktyg för att möta framti-dens utmaningar. E-hälsa kan på sikt medföra betydande förbättringar försåväl patienter som vårdpersonal. Människor kan få en ökad kontroll när detgäller den egna hälsan, vilket framöver kan få en stor betydelse i ett preven-tivt syfte. Informationshantering, som är en central del inom vården menäven inom flera andra verksamheter, kan effektiviseras. Det finns flera exem-pel på att stora steg nu tas för att införa denna teknik.



Diagram 2 • Resultat i kommuner och landsting, inkluderande skattehöjningar på knappt två kronor fram till 2019

Miljarder kronor och procent av skatter och statsbidrag

2 procent

Uppräknade statsbidrag

Ej uppräknade statsbidrag

−10

−8

−6

−4

−2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

24

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Mil

jard

er

kro

no

r

För att klara ett resultat på en procent avskatter och statsbidrag, cirka 10 miljarder,krävs att skatten fram till 2019 ökar med 1krona och 92 öre jämfört med dagensnivå. Det motsvarar i dagens penningvär-de 38 miljarder i ökade intäkter 2019. Des-sutom krävs att staten ökar statsbidragenmed 2 procent i reala termer per år2017–2019, vilket motsvarar en nivåhöjningpå 16 miljarder. Vi har valt att låsa resulta-tet vid en procent av skatter och statsbi-drag. Skälet till att resultatet inte låses vidnivån 2 procent, nivån som är en tumregelför god ekonomisk hushållning i sektorn,är att det knappast är rimligt med ett re-sultat på den nivån.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Ny befolkningsprognos gerändrade förutsättningarI denna rapport räknar vi, i enlighet med SCB:s reviderade be-folkningsprognos, med en betydligt större invandring än tidiga-re. Det innebär att arbetskraften och sysselsättningen ökar ochatt skatteunderlaget därmed blir större. Men den positiva effek-ten begränsas av att flyktinginvandrare har svårare att etablerasig på arbetsmarknaden. Flyktingmottagandet och en därmedstörre befolkning innebär också ökade kostnader för kommuneroch landsting. Dessa kostnadsökningar är under de närmasteåren betydligt större än de intäktstillskott som uppstår i form avökade skatteinkomster. Detta sätter en betydande press på kom-munernas och landstingens ekonomi de närmaste åren.

scb:s senaste befolkningsprognos som publicerades i maj innebar en påtag-lig uppjustering av nettoinvandringen jämfört med bedömningen från året


KAPITEL1

Diagram 3 • Nettoinvandring i olika SCB-prognoserAntal invandrare relativt antal utvandrare

Framskrivning 2015

Framskrivning 2014

Framskrivning 2009

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Tu

sen

tal

Bilden visar hur SCB fått lov att revideraupp nettoinvandringen successivt i befolk-ningsprognoserna. Det som ser ut som ennedgång år 2019 innebär fortfarande ennettoinvandring på 70 000 personer perår.

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

innan. Det är högst troligt att även denna befolkningsprognos kommer att be-höva revideras upp ytterligare. Sådana uppjusteringar har också gjorts tidi-gare. I diagram 3 jämförs de två senaste årens prognoser med den som gjor-des 2009.

I den senaste scb-prognosen beräknas nettoinvandringen åren 2010–2019sammantaget uppgå till omkring 775000 individer jämfört med knappt 300 000i den bedömning som scb gjorde år 2009. Det innebär att befolkningen beräk-nas vara betydligt större år 2019 än i tidigare prognoser. I 2009 års bedömningberäknades befolkningen i slutet av år 2019 uppgå till 9,8 miljoner invånare,att jämföra med 10,4 miljoner i scb:s senaste bedömning. Hela denna skillnadbestår i stort sett av en större nettoinvandring.

Skillnaden i nettoinvandring är, som framgår i diagram 3, också stor mellanscb:s senaste prognos och den ifjol. Denna skillnad har betydelse för beräk-ningarna i denna Ekonomirapport. I diagram 4 framgår skillnaden i antalet in-vånare i olika åldersgrupper mellan 2015 och 2014 års befolkningsprognos.Som synes är tillskottet av befolkning i yrkesaktiv ålder (det vill säga 20–64 år)betydligt större än tillskotten i grupperna barn och äldre.

Att en relativt stor del av invandrarna är i yrkesaktiv ålder bör på sikt ha en po-sitiv inverkan på möjligheterna att finansiera välfärden. Men för de närmas-te åren är det inte så, beroende på att dagens invandrare till mycket stor delbestår av flyktingar. Det är knappast rimligt att räkna med att dessa med engång kan försörja sig och betala skatt i samma utsträckning som befolkning-en i övrigt. I verkligheten tar det lång tid innan flyktingar/asylsökande eta-blerar sig på den svenska arbetsmarknaden. Detta är också något vi räknarmed (se faktarutan »Integrationens betydelse för arbetsutbudet« på sidan20).

En större befolkning innebär inte enbart att det blir fler som kan arbeta ochbetala skatt utan det betyder också ökade kostnader för kommuner och lands-ting – detta oavsett var människorna kommer ifrån. I beräkningarna antar viatt invandrare och asylsökande har samma behov av skola, vård och omsorgsom övriga befolkningen i motsvarande ålder, trots att de nyanlända snarareär i behov av större insatser och därmed drar större kostnader än övriga i be-folkningen. Detta är emellertid inte något som beaktas i våra beräkningar, dådet saknas underlag för en sådan bedömning.


1. Ny befolkningsprognos ger ändrade förutsättningar

Diagram 4 • Jämförelse av befolkningen i 2015 och 2014 års befolkningsprognosJämförelse av antalet invånare i olika åldersgrupper

0−19 år

20−64 år

65+ år

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

2015 2016 2017 2018 2019

Tu

sen

tal

Bilden visar skillnaden i antalet invånare iolika åldersgrupper mellan SCB:s senasteoch SCB:s föregående befolkningspro-gnos.


Resultatet av våra kalkyler, som endast sträcker sig fram till 2019, blir somförväntat att den nya befolkningsprognosen innebär en extra belastning förden kommunala ekonomin som måste hanteras. På längre sikt blir kalkyler-na mer positiva, men i denna rapport gör vi inte sådana långsiktiga beräk-ningar.

Kraven på kommunernas och landstingens verksamhet beräknas år 2019 bli1,5 procent större med den nya befolkningsprognosen jämfört med den be-folkningsprognos som låg till grund för föregående Ekonomirapport. Det mot-svarar ökade kostnader på cirka 17 miljarder kronor detta år1. Samtidigtberäknas den uppjusterade befolkningsprognosen ge ett tillskott på knappt 1procent till skatteunderlaget, vilket höjer skatteinkomsterna med omkring 7miljarder kronor. Det kvarstår därmed ett glapp på 10 miljarder kronor mel-lan ökade kostnader och ökade intäkter för kommunsektorns del. Om dettaglapp täcks via höjda skatter motsvarar det en sammantagen höjning av kom-mun- och landstingsskatten med drygt 40 öre.



1. Totalbefolkningen beräknas bli 1,7 procent större år 2019 jämfört med i den tidigare befolkningsprogno-sen.



SamhällsekonominVår bedömning är att den svenska ekonomin är på väg upp ur låg-konjunkturen och nästa år når konjunkturell balans. Det innebäratt sysselsättningen och därmed skatteunderlaget i år och nästaår växer förhållandevis snabbt. Samtidigt ställer den omfattandeinvandringen och den snabba befolkningsutvecklingen stora kravpå kommunernas och landstingens verksamhet. I år och nästa årser detta ut att kunna klaras utan större skattehöjningar ellertillskott från statens sida, men under de därpå följande åren 2017–2019 blir uppgiften betydligt svårare, delvis till följd av att skatte -underlaget då inte längre växer lika snabbt.

Mot konjunkturell balans

Den svenska ekonomin befinner sig sedan ett par år tillbaka i en konjunk-turåterhämtning. Inhemsk efterfrågan växer snabbt och bnp beräknas såväli år som nästa år öka med drygt 3 procent. Tillväxten i den svenska ekonomingör att sysselsättningen ökar och arbetslösheten gradvis pressas tillbaka. Islutet av nästa år beräknas den svenska ekonomin nå konjunkturell balans.Arbetslösheten har då nått ner mot 6½ procent och inflationstalen, enligt kpi,ligger nära 2 procent.

De följande åren beräknas den svenska ekonomin befinna sig i konjunktu-rell balans, ett tillstånd då varken hög- eller lågkonjunktur kan sägas råda. Ar-betslösheten uppgår till strax över 6 procent och kpif-inflationen (inflatio-nen enligt kpi rensat för effekten av ändrade räntor) ligger stabilt på 2 pro-cent. Samtidigt växer bnp årligen med drygt 2 procent. Utvecklingen underdessa år ska inte uppfattas som en prognos utan som ett resultat av de antag -anden som gjorts, bland annat vad gäller utveckling av produktivitet och ar -bets marknad.

I år och nästa år växer efterfrågan i den svenska ekonomin snabbt. Inteminst investeringarna och den offentliga konsumtionen uppvisar jämförel-sevis höga tillväxttal. När den konjunkturella återhämtningen är över ochkonjunkturell balans har nåtts antas tillväxten i investeringarna bli mer nor-mal. Däremot fortsätter den offentliga konsumtionen, inte minst den kom-


KAPITEL2

munala konsumtionen, att växa i snabb takt. Bakgrunden är en fortsatt myck-et snabb befolkningstillväxt. Mellan åren 2014 och 2019 ökar antalet in vå narei Sverige med i genomsnitt 1,3 procent per år. Det är tre gånger så snabbt som ge-nomsnittet för de senaste tre decennierna. Den främsta förklaringen till den-na skillnad är en fortsatt mycket omfattande flyktinginvandring. Den snabbtväxande befolkningen innebär att kommunala verksamheter i form av skola,vård och omsorg behöver öka i omfattning snabbt.

Under den konjunkturella återhämtningen 2015 och 2016 ökar sysselsätt-ningen och därmed skatteunderlaget snabbt. Kommunernas och landsting -ens skatteintäkter kan då ganska väl matcha de kostnadskrav som befolk nings -utvecklingen ställer. Med den därefter mer dämpade tillväxten i sysselsätt-ning och skatteunderlag är denna ekvation inte lika lätt att lösa. Kommuner-na och landstingen tvingas då till betydande skattehöjningar för att intäkter-na ska fås att täcka kostnaderna. Fram till 2019 beräknas utdebiteringen sam-mantaget höjas med 1 krona och 92 öre.

Måttlig tillväxt i vår omvärldDen internationella återhämtningen har, totalt sett, varit relativt trög. Ett un-dantag är usa där ekonomin växer i hygglig takt och där utvecklingen på ar-betsmarknaden har varit stark. Också i Storbritannien och Tyskland utveck-las arbetsmarknaden starkt sedan en tid tillbaka. På andra håll i Europa hardet gått väsentligt trögare. I tillväxtländer som Ryssland och Brasilien är ut-vecklingen mycket svag. Även i Kina gnisslar det nu betänkligt.

Den svenska exporten avsätts till mycket stor del i Europa. Bortemot trefjärdedelar avsätts här. Problemtyngda länder som Brasilien och Ryssland taremot mindre än 3 procent av svensk varuexport. De två mer snabbväxandetillväxtländerna Kina och Indien tog 2014 emot 3½ respektive knappt 1 pro-cent av vår export. Utanför Europa ligger den viktigaste avsättningsmarkna-den för svensk export i usa, dit närmare 7 procent av den svenska varuex-porten går.

Dessa uppgifter ska inte tolkas som att dessa fem stora ekonomier är av be-gränsad betydelse för hur den svenska exporten utvecklas. De fem ländernaspåverkan på svensk export, svensk ekonomi och den globala konjunkturut-vecklingen är betydligt större än så. Utvecklingen, inte minst i för oss tunga


2. Samhällsekonomin

Diagram 5 • ArbetsmarknadsgapetMiljoner timmar per kvartal

Potentiella timmar

Arbetade timmar

1 500

1 550

1 600

1 650

1 700

1 750

1 800

1 850

1 900

1 950

2 000

2 050

2 100

2000 2001 20022003200420052006200720082009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Mil

jon

er

tim

ma

r p

er

kva

rta

l

Antalet arbetade timmar har efter densnabba rekylen under 2010 endast margi-nellt närmat sig den potentiella nivån.Dock sker ett litet ryck så att gapet slutsunder 2016, vilket följs av en blygsammaretillväxttakt.

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting

exportmarknader i Europa, beror i mycket hög grad på hur det går i usa ochi de ovan nämnda tillväxtländerna. Dessvärre kan man konstatera att myck-et här skulle kunna se bättre ut.

I usa pressas industrin av den starka dollarn. Det ser då bättre ut för in-hemsk efterfrågan. Bostadsinvesteringarna är på väg upp och tjänstesektorngår relativt starkt. Utvecklingen på den amerikanska arbetsmarknaden ärfortsatt stark och arbetslösheten är nästan nere på samma nivå som före fi-nanskrisen. Den amerikanska ekonomin fortsätter växa med 2½–3 procentårligen, vilket i stort sett är i linje med hur det sett ut historiskt.

Utvecklingen i Kina beräknas däremot fortsätta att försvagas. En väsentligdel i detta är en svagare utveckling av byggnadsinvesteringarna, vilket härrörfrån osäkerhet på bostadsmarknaden. Oron har också varit stor på de kine-siska finansiella marknaderna med betydande prisfall på Shanghaibörsen un-der sommaren.

Ryssland och Brasilien är två råvaruexporterande länder som drabbats hårtav det prisfall som skett på råvaror. I båda fallen bidrar också inhemska fak-torer till den svaga utvecklingen. bnp beräknas sammantaget minska underprognosåren, både i Ryssland och Brasilien.

Låga priser på olja och gas har också en negativ inverkan på våra grannländ -er. För Norge, som är en betydande exportör av olja och gas, dras nu offshore -investeringarna ner väsentligt. Nedgången är kännbar för norsk ekonomi ochtillväxten i bnp reduceras högst väsentligt. Trots fallande krona och expan-siv finans- och penningpolitik har traditionell export endast delvis kunnatkompensera investeringsbortfallet.

Finland påverkas indirekt av prisfallet på olja och gas genom den svaga ut-vecklingen i Ryssland och fallet i den betydelsefulla exporten dit. Man plågasockså av omfattande strukturproblem i skogs- och elektronikbranschen. Finskbnp beräknas bli i stort sett oförändrad i år och endast växa svagt nästa år.Även om tillväxten gradvis förbättras i Danmark så innebär detta att utveck-lingen i våra tre grannländer, som tillsammans tar emot ungefär en fjärdedelav svensk export, sammantaget blir mycket svag i år. Det blir dock något bätt-re 2016.

Utvecklingen är mer positiv i övriga Europa. Tillväxten i Storbritannien lig-ger stabilt på 2½ procent och tillväxten i en rad väst- och centraleuropeiskaländer är på väg upp mot 2 procent. I Tyskland, som vid sidan om Norge är vårviktigaste exportmarknad, beräknas bnp öka med 1,7 procent i år och 2,0 pro-



Tabell 1 • Internationell BNP-tillväxtProcentuell förändring, kalenderkorrigerade värden

2013 2014 2015 2016

USA 2,2 1,5 2,5 2,8Tyskland 0,2 1,6 1,7 2,0Storbritannien 1,7 2,8 2,6 2,5Norden* 0,5 1,3 0,9 1,6Euroområdet –0,4 0,8 1,4 1,8Världen** 3,4 3,5 3,3 3,7Exportvägd BNP° 1,0 1,8 1,8 2,2Sverige 1,2 2,4 3,2 3,4

*Danmark, Finland och Fastlandsnorge viktade med deras respektive betydelse som mottagareav svensk export. ** Vägt med köpkraftsjusterade vikter. °BNP-utvecklingen i ett tjugotalländer viktade med dessa länders respektive betydelse som mottagare av svensk export.Källa: Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Tillväxten förväntas på de flesta håll blistarkare nästa år.

cent nästa år. De tyska hushållen har en bra inkomstutveckling till följd av för-bättringarna på arbetsmarknaden. Sysselsättningen har ökat i över fem år ocharbetslösheten är nu nere på 4,5 procent. Företagens syn på klimatet inom in-dustrin och handeln ligger också över ett historiskt genomsnitt. Detta i kom-bination med extremt låga räntor gör att man kan förvänta sig tilltagande fö-retagsinvesteringar.

Låg inflation håller räntorna nereOljepriset har under det senaste året mer än halverats i dollar räknat. Även enlång rad andra råvarupriser har backat påtagligt. De lägre råvarupriserna harbidragit till att inflationen i många länder bitit sig fast på låga nivåer. Central-bankerna har med olika åtgärder försökt pressa upp inflationen, men utan atti någon nämnvärd grad ha lyckats.

En ökad tillväxt och ett därigenom ökat resursutnyttjande väntas bidra tillatt råvarupriserna vänder uppåt och att löneutvecklingen efterhand får någotbättre fart. Styrräntorna befinner sig i dagsläget på extremt låga nivåer och ide länder där den konjunkturella återhämtningen nått längst beräknas snarthöjningar ske. Först ut tippas den amerikanska centralbanken, Federal Re-serve, bli. En höjning där är sannolik före årets slut. Därefter antas Bank ofEngland följa i början av nästa år. Euroområdets centralbank (ecb) beräknasdäremot vänta ytterligare något år med att höja räntan.

Den svenska Riksbanken har som ambition att hålla kronan svag och på denvägen öka möjligheterna att få upp inflationen till 2 procent. En svensk styr-räntehöjning kommer därför inte att ske förrän andra centralbanker ocksåhöjt. En sådan höjning kan bli möjlig under nästa år förutsatt att inflationenmera påtagligt rört sig uppåt, samtidigt som riskerna för en mer påtaglig kron-förstärkning inte bedöms som alltför stora. Riksbanken beräknas höja styr-räntan vid två tillfällen nästa år så att den mot slutet av året når 0 procent. Denstramare penningpolitiken medför att kronan stärks mot framförallt euron.Mot slutet av 2016 går det att få 1 euro för 9 kronor jämt.

Inhemsk efterfrågan – draglok i svensk ekonomiNormalt brukar det vara exporten som agerar draglok i den fas då konjunk-turen är på väg att återhämta sig. Åtminstone brukar det vara så för svensk del.Efter 1990-talskrisen och efter it-kraschen i början av seklet var det i huvud-sak exporten som lyfte den svenska ekonomin ur lågkonjunkturen. Dennagång är förutsättningarna annorlunda. Trots att kronan under det senasteåret försvagats med omkring 10 procent, har den svaga utvecklingen i vår om-värld inneburit att exporten ökat i relativt måttlig takt. En bidragande orsaktill den svaga utvecklingen är att svensk export i relativt hög grad består av in-



Tabell 2 • Svenska räntor och kronkurser, årsgenomsnittProcent, årsmedeltal

2013 2014 2015 2016

Reporänta* 0,75 0,00 –0,35 0,003-månaders statsskuldväxlar 0,9 0,4 –0,3 –0,210-åriga statsobligationer 2,1 1,7 0,7 1,4Växelkurs, kr/euro 8,65 9,10 9,36 9,15Växelkurs, kr/dollar 6,51 6,86 8,42 8,74

*Vid årets slut.Källa: Riksbanken och Sveriges Kommuner och Landsting.

Riksbankens räntehöjningar nästa år stär-ker kronan mot euron.

vesteringsvaror och att investeringskonjunkturen, inte minst i Europa, underflera år varit ytterligt svag.

De svenska industriföretagen ger ändå uttryck för en relativt påtaglig opti-mism. Det märks bland annat i Konjunkturinstitutets månatliga konjunktur-barometrar. Enkätsvaren, liksom statistik från scb, indikerar att tillväxtenför svensk export är på väg att öka. Men vi tror inte att den svenska exporteni närtid når några högre höjder. Vår bedömning är att den växer med 4,6 pro-cent i år och 5,9 procent 2016. Vilket kan jämföras med en genomsnittlig till -växt på 7,6 procent återhämtningsåren 2004–2007.

Istället är det i hög grad investeringarna som sätter fart på svensk ekonomi.Det extremt låga ränteläget innebär gynnsamma förutsättningar för investe -ringar. Framförallt växer byggnadsinvesteringarna snabbt; under 2014 växtede med närmare 15 procent. Tillväxten bedöms bli hög, om än inte lika hög, iår och nästa år. Till betydande del kan byggnadsinvesteringarnas starkatillväxt återföras på kraftigt ökade bostadsinvesteringar. Även kommunsek-torns investeringar växer snabbt.

I perioder av konjunkturell återhämtning brukar inte den offentliga kon-sumtionen ge några mer betydande bidrag till efterfrågan. Denna gång är detemellertid annorlunda. Antalet invånare i Sverige växer för närvarande snabbttill följd av en omfattande flyktinginvandring. Under de närmaste åren beräk-nas befolkningen öka med i genomsnitt 1,3 procent per år. Det kan jämförasmed en årlig tillväxt på i genomsnitt knappt ½ procent under de tre senastedecennierna. Den kraftigt växande befolkningen och det omfattande flyk-tingmottagandet ställer stora krav på staten, kommunerna och landstingen.Resultatet blir att den offentliga konsumtionen i år och nästa år växer vä-sentligt snabbare än normalt.

Hushållens konsumtionsutgifter har under en period utvecklats väsentligtlångsammare än hushållens disponibla inkomster, vilket inneburit att hus -



Tabell 3 • Internationell tillväxt och svensk exportProcentuell förändring

2013 2014 2015 2016

Internationell BNP* 1,0 1,8 1,8 2,2Valutakurs, SEK/nat. val**. –2,8 4,9 6,2 –1,2Svensk export –0,7 3,5 4,6 5,9Bytesbalans, % av BNP 5,8 5,4 7,5 6,9

*BNP-utvecklingen i ett tjugotal länder viktade med dessa länders respektive betydelse sommottagare av svensk export.**Kronans kurs mot svensk exports främsta konkurrentländers valutor.Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Starkare internationell tillväxt och kron-försvagning stärker svensk export, meninte lika mycket som i tidigare konjunktur -uppgångar.

Tabell 4 • Fasta bruttoinvesteringarProcentuell förändring i fasta priser

2013 2014 2015 2016

Bostäder 0,9 19,8 11,8 6,6Övrigt Näringsliv 0,7 6,1 4,2 4,9Kommunala investeringar 2,9 7,7 5,1 9,0Statliga investeringar –2,6 –1,5 –0,9 1,0Totalt 0,6 7,6 5,1 5,2

Byggnadsinvesteringar –3,1 14,6 7,9 5,7


Investeringarna fortsätter växa i snabbtakt.

hållens sparande under de senaste åren nått mycket högt. Teoretiskt finns hären potential för ett betydande efterfrågetillskott från hushållens sida. Mentrots en ökad tillväxt i den svenska ekonomin och ett förbättrat arbetsmark-nadsläge har hushållen valt att hålla hårt i sina pengar. Vad denna återhåll-samhet beror på kan man bara spekulera i, men klart är att under det senasteåret har hushållens förväntningar om den svenska ekonomins framtid kraf-tigt för skju tits i negativ riktning. I den senaste Konjunkturbarometern uppgav37 procent av de tillfrågade att de väntar sig att svensk ekonomi kommer attför sämras kommande tolv månader. För ett år sedan svarade bara 15 procentpå det ta sätt.2 Vad denna negativa förskjutning beror på är inte klart, men denkan förklara varför hushållens konsumtionsutgifter inte växer snabbare.

Det innebär att hushållens konsumtionsutgifter inte ger något mer påtagligttillskott till den totala efterfrågan i år. Nästa år, i takt med att läget på arbets-marknaden förbättras ytterligare, räknar vi med att hushållens konsumtions -utgifter växer något snabbare – med 3 procent att jämföra med årets ökningpå 2,4 procent. Det innebär att sparandet sjunker något, men inte heller en ök-ning av konsumtionsutgifterna på 3 procent är särskilt mycket mot bakgrundav den snabba ökningen av befolkningen.

Sysselsättningsutvecklingen har överraskat positivt sedan finanskrisen. Åter - hämtning till nivån före fallet 2009 gick på två år och sedan 2011 har antal et sys-selsatta ökat med runt 200 000 personer, eller 1 procent per år. Antalet arbeta-de timmar har haft samma positiva utveckling. Samtidigt har antalet personeri arbetskraften ökat i nästan samma omfattning, framförallt tack vare störrebefolkning men också tack vare att arbetskraftsdeltagandet ökat med 1 pro-centenhet (en större andel av befolkningen i åldern 15–74 år deltar i ar-betskraften). Det har inneburit att arbetslösheten bara minskat marginellt.

Den senaste tiden ser det ut att ha skett ett trendbrott. Sysselsättningenökar inte lika mycket och ökningen av arbetskraften har nästan upphört. Där-med har vi också kunnat se en mer markant minskning av arbetslöshetstalen.Det närmaste året ser vi framför oss att sysselsättningen fortsätter öka tackvare att tillväxten tar lite bättre fart, vilket innebär att arbetslösheten fortsät-ter minska. Minskningen av arbetslösheten kommer dock att se mer drama-tisk ut än vad den egentligen är. När den nya arbetsmarknadspolitiska sys-selsättningsåtgärden Extratjänster införs hos offentliga arbetsgivarna ersät-



Diagram 6 • Hushållens konsumtion och sparandeProcentuell förändring i fasta priser respektive procent av disponibel inkomst

Sparkvot

Sparkvot, äldre definition

Hushållens konsumtion

−6

−4

−2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 20002002200420062008 2010 2012 2014 2016 2018

Pro

cen

t

Hushållens sparande förblir högt 2015 och2016, men sjunker sedan gradvis.


2. Man får gå tillbaka till slutet av 2012 för att finna en lika negativ syn bland hushållen på svensk ekono-mis framtid.

ter den åtgärden Fas 3 för långtidsarbetslösa. Personer på extratjänster får lönoch räknas som sysselsatta, vilket inte gäller Fas 3. Därmed ökar sysselsätt-ningen med drygt ½ procent och arbetslösheten minskar med nästan likamycket. Det förklarar att arbetslösheten i balans är betydligt lägre än i tidiga-re prognoser.

Utvecklingen åren 2017–2019 skiljer sig på flera sätt från utvecklingen för i åroch nästa år. En avgörande skillnad är att perioden till och med 2016 innebären konjunkturell återhämtning med relativt hög tillväxt i den svenska ekono-min, en vikande arbetslöshet och en stigande inflation samtidigt som utveck-lingen därefter ska ses som ett konjunkturellt normaltillstånd där varkenhög- eller lågkonjunktur antas råda. Efter 2016 förutsätts nivån på arbetslös-het och inflation stabiliseras, samtidigt som tillväxten i ekonomin avgörs avbefolkningsutvecklingen och det antagande som görs om långsiktig produk-tivitetstillväxt. Utvecklingen efter 2016 är därför ingen prognos utan ett resul -tat av de olika antaganden som görs.

Sveriges bnp beräknas åren 2017–2019 växa med drygt 2 procent per år. En så-dan tillväxt är något starkare än normalt, men inte om man sätter den i rela-tion till befolkningsutvecklingen. Den offentliga konsumtionen, inte minstden kommunala, beräknas fortsätta växa snabbt som en följd av den snabbtväxande befolkningen. Mellan 2016 och 2019 beräknas den kommunala kon-sumtionen öka med i genomsnitt 2,3 procent per år i kalenderkorrigerade ter-mer. Eftersom skatteunderlaget (realt) inte växer i samma snabba takt krävsbetydande skattehöjningar. Dessa skattehöjningar beskär hushållens dispo-nibla inkomster. Räknat per invånare ökar hushållens reala disponibla in-komster enbart med 0,3 procent per år i genomsnitt under åren 2017–2019.



Diagram 7 • BNP, arbetade timmar och produktivitetIndex 2000 kvartal 1 = 100, säsongrensade värden

BNP

Arbetade timmar

Produktivitet

95

100

105

110

115

120

125

130

135

140

145

150

155

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Ind

ex,

20

00

, kv

1 =

10

0

En inte oväsentlig ökning av antalet arbe-tade timmar samtidigt som BNP-tillväxtenvarit relativt svag har resulterat i en i stortsett stillastående produktivitet. Sedanmitten av 2014 ser vi dock en markant ök-ning.


Tabell 5 • Hushållens reala disponibla inkomsterProcentuell förändring

1980–2014 2014–2016 2016–2019

Inkomster 2,0 2,4 1,6Antal invånare 0,4 1,3 1,3Inkomst per invånare 1,6 1,1 0,3


Kommunernas och landstingens skatte-höjningar åren 2017–2019 försvagarhushållens inkomstutveckling påtagligt.

Efterfrågeutvecklingens sammansättning skiljer sig under kalkylåren där-med påtagligt från vad som brukar vara det normala. Den skattefinansieradekon sumtionen fortsätter att växa snabbt i reala termer, till och med lika snabbtsom hushållens konsumtionsutgifter. Då ska man också ha i minnet att hus -hållens konsumtionsutgifter dessa år utvecklas snabbare än hushållens in-komster.3

Det grundläggande problemet är att bnp och sysselsättningen inte utveck-las bättre i förhållande till befolkningens storlek. Under åren 2017–2019 ökarbnp per capita med i genomsnitt endast 1,0 procent per år. Antalet arbetadetimmar per invånare i totalbefolkningen minskar samtidigt med 0,5 procentper år. Det senare kan jämföras med att antalet arbetade timmar i den svens-ka ekonomin beräknas ha minskat med 0,1 procent per år räknat per invåna-re mellan 2008 och 2016. Skillnaden mellan en minskning på 0,1 procent och0,5 innebär markant sämre möjligheter att finansiera skola, vård och omsorgmed ett oförändrat skatteuttag.



Vi har på annat håll i rapporten beskrivit hur den nuvarande storaflyktinginvandringen satt alltmer avtryck i befolkningsprognoser-na. Nu räknar vi med att inflyttningen till Sverige blir betydligtstörre än i tidigare prognoser. Vad betyder det för arbetsutbudetoch antalet arbetade timmar framöver?

Hur vi gör i prognosenVi vet att etableringen på arbetsmarknaden oftast tar lång tid.Med ledning av befintlig statistik och egna antaganden konstrue-rar vi en modell, där flyktinginvandrare successivt integreras allt-mer och efter 8 år i landet når samma arbetskraftsdeltagande ocharbetslöshet som utrikes födda från samma ländergrupper medlånga vistelsetider i Sverige (tabell 6). Vi gör inga antaganden varesig om att integrationen förbättras över tiden eller att det skullevara svårare att integreras när det på kort tid kommer många flyk-tingar.

När vi tar hänsyn till invandring och vistelsetider på detta sättfår vi 2019 ett arbetskraftsdeltagande som är 0,7 procentenheterlägre och en arbetslöshet som är 0,2 procentenheter högre än omvi bara skriver fram med total befolkningsförändring och ålders-struktur.

Tabell 6 • Arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet för flykting -invandrare efter vistelsetidProcent av befolkningen respektive arbetskraften

Vistelsetid AK-tal Arbetslöshet

1 år 31 372 år 40 253 år 46 204 år 51 165 år 54 156 år 57 147 år 60 138 år 65 129 år eller mer 70 12


Outnyttjad arbetskraft – ett räkneexempelHur mycket påverkas arbetslösheten och sysselsättningen omskillnaden beroende på födelseland minskar? Från 2014 års Ar-betskraftsundersökning kan vi konstatera att arbetskraftsdelta-gandet var drygt 2 procentenheter lägre och arbetslösheten 10

procentenheter högre för utrikes födda jämfört med inrikes födda(tabell 7).

Tabell 7 • Arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet efter födelsep-lats 2014

Procent av befolkningen respektive arbetskraften

Inrikes Utrikes Totalt

Arbetskraftsdeltagande 72,4 70,1 71,9Sysselsättningsgrad 67,9 58,8 66,2Arbetslöshet 6,1 16,1 7,9

Källa: Arbetskraftsundersökningen (SCB).

Som räkneexempel kan vi låta alla invånare ha samma arbets -kraftsdeltagande och arbetslöshet som inrikes födda. Då får vi ensysselsättning som är 3,4 procent högre än vad den faktiska är ( ta-bell 8). Medelarbetstiden är ungefär densamma för inrikes och ut-rikes födda, därmed blir effekten lika stor på arbetade timmar. Ef-fekten på skatteunderlaget blir mindre eftersom det också bestårav annat än lön. Dessutom antar vi att den genomsnittliga lönenför utrikes födda var lägre än för inrikes födda. Resultatet blir ivårt räkneexempel att skatteunderlaget ökar med knappt 2 pro-cent, vilket motsvarar en utdebitering på 0,57 kronor.

Tabell 8 • Effekter på sysselsättning och skatteunderlagProcentuell nivåeffekt

Effekt

Sysselsättning 3,4Arbetade timmar 3,4Skatteunderlag 1,9Skattesats 0,57 kr


Integrationens betydelse för arbetsutbudet

3. I löpande priser ökar den kommunala konsumtionen med 5,4 procent per år jämfört med 4,1 procent förhushållens konsumtionsutgifter och 3,6 procent för hushållens disponibla inkomster.

Skatteunderlag och offentliga finanser

Tillväxten i skatteunderlaget avtar när konjunkturåterhämtningen äröver

Sedan 2011 har den reala4 tillväxten i skatteunderlaget varje år varit starkareän genomsnittet för föregående konjunkturcykel (2001–2007). Enligt vår pro-gnos för 2015 och 2016 kommer den att vara stark även dessa år (diagram 8).Förklaringen är att svensk ekonomi under denna period tar sig upp ur dendjupa lågkonjunktur som inleddes med finanskrisen 2008–2009, till en situa-tion med konjunkturell balans. Tillväxten är starkare i återhämtning än i ba-lans.

Under andra halvan av 2016 beräknas den svenska ekonomin nå konjunktu-rell balans och återhämtningsfasen är över. Antalet arbetade timmar ökar dålångsammare och därmed avtar också skatteunderlagets reala tillväxt. En



4. Efter avdrag för prisutveckling på kommunernas och landstingens kostnader, där priserna för kommu-nernas respektive landstingen vägts samman utifrån deras respektive andelar av totala kostnaden.

Tabell 9 • FörsörjningsbalansProcentuell förändring i fasta priser

2014 2015 2016 2017 2018 2019

BNP 2,3 3,4 3,6 2,4 2,2 2,1Import 6,3 3,4 6,1 5,2 4,6 4,4Hushållens konsumtion 2,2 2,4 3,0 2,4 2,1 2,0Offentlig konsumtion 1,6 2,0 3,2 1,9 1,8 1,7Stat 1,2 1,7 1,9 1,0 1,0 1,0Kommuner 1,8 2,1 3,6 2,3 2,1 2,0

Fasta bruttoinvesteringar 7,6 5,1 5,2 3,1 2,9 2,5Lagerinvesteringar* 0,1 –0,1 0,0 0,0 0,0 0,0Export 3,5 4,6 5,9 4,8 4,4 4,3Summa användning 3,4 3,4 4,3 3,2 2,9 2,8

BNP kalenderkorrigerad 2,4 3,2 3,4 2,6 2,3 2,1

*Lageromslag i procent av BNP.Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

BNP växer 2015 och 2016 årligen med när-mare 3½ procent. Efter att den svenskaekonomin nästa år nått konjunkturell ba-lans blir tillväxten svagare.

Diagram 8 • Nominell och real skatteunderlagstillväxt exklusive effekt av regelförändringar samtprisutveckling på kommunernas och landstingens kostnaderProcentuell förändring

Realt skatteunderlag

Nominellt skatteunderlag

Pri

ser

−3

−2

−1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Pro

cen

t

Efter en konjunkturell återhämtningsperi-od med stark skatteunderlagstillväxt vän-tas den svenska ekonomin nå konjunktu-rell balans 2016. Därefter förutsätts eko-nomin befinna sig i ett tillstånd då varkenhög- eller lågkonjunktur råder, med avta-gande skatteunderlagstillväxt som följd.

Källa: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

uppväxling av prisökningstakten innebär trots det att skatteunderlaget i no-minella tal fortsätter att växa relativt starkt.

Men det är inte bara det att pris- och löneökningarna tilltar på grund avstarkare konjunktur. Därutöver ökar kostnaderna för de kommunala tjän -stepensionerna till följd av det nya sättet att indexera inkomstanknutna all-männa pensioner (se faktaruta på sidan 26). Sammantaget betyder det att in-bromsningen blir kraftigare i reala termer än i nominella.

Minskat underskott i offentligt finansiellt sparandeAllt sedan finanskrisen bröt ut för sju år sedan har den offentliga sektorns ut-gifter överstigit inkomsterna. Förra året uppgick underskottet till 1,7 procentav bnp och i år beräknas underskottet minska till 1,3 procent (tabell 11). Ut-gifterna ökar med andra ord långsammare än inkomsterna. Framförallt ökartransfereringar till hushållen måttligt. Nedgången i arbetslösheten tar litebättre fart under innevarande halvår, vilket medför lägre kostnader för a-kas-sa och ersättning vid deltagande i arbetsmarknadsprogram. Den låga infla -tionen innebär att de transfereringar som är knutna till inflationen ökar lång-samt. Därtill medför det låga ränteläget att statens ränteutgifter för stats -skulden faller nominellt. På inkomstsidan ligger en återbetalning av premierfrån afa Försäkring i år som tillfälligt förstärker kommunsektorns inkoms-ter.

Konjunkturåterhämtningen fortsätter under 2016 med lägre arbetslöshetoch växande inkomster. Därmed förväntar vi oss en lika stor förbättring avsparandet nästa år som i år, det vill säga med knappt ½ procentenhet av bnp.I våra kalkyler har vi tagit hänsyn till förslagen i Budgetpropositionen för 2016på cirka 25 miljarder kronor i form av främst utgiftssatsningar och skattehöj-ningar. Vi räknar med att reformer som genomförs finansieras fullt ut.

Långsamt mot balansUnderskotten förväntas gradvis minska under vår beräkningsperiod, meninte ens slutåret för vår kalkyl uppstår överskott. Under 2016 antar vi att eko-nomin når konjunkturell balans. Blygsammare bnp-tillväxttal får till följd attförbättringen av det offentliga sparandet går långsammare. Beräkningen frånoch med 2017 är inte en prognos utan en kalkyl för att illustrera utvecklingenav det offentliga sparandet givet vissa antaganden.

I vår kalkyl antar vi att det offentliga åtagandet bibehålls, vilket för vår delinnebär att ersättningsgraden i de sociala transfereringssystemen bibehållsoch att den kommunala konsumtionen från och med 2017 ökar i takt med de-mografin plus en historisk trend på 0,7 procent per år. Givet den starka be-folkningstillväxten leder det till att kommunsektorns konsumtion ökar medi genomsnitt 2,5 procent per år mellan 2015–2019.



Tabell 10 • Nominell, underliggande, och real skatteunderlagstillväxt samt prisutveckling i kommuner och landstingProcent

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Faktiskt skatteunderlag 3,2 4,7 5,4 4,4 4,6 4,3Regelförändringar –0,4 0,4 –0,1 0,0 0,0 0,0Underliggande 3,7 4,3 5,5 4,4 4,6 4,3Prisutveckling 2,2 2,3 2,8 3,2 3,8 3,5Realt skatteunderlag 1,4 1,9 2,7 1,2 0,7 0,8


Även om skatteunderlaget i nominella talökar starkt åren efter 2016, gör de pris-och löneökningar sektorn möter att denreala utvecklingen blir långsam.

Vidare antar vi att statsbidragen ökar med 2 procent realt per år från och med2017 samt att kommunsektorn anpassar sitt skatteuttag så att kommuner ochlandsting uppnår ett resultat på 1 procent av skatter och bidrag. Det medföratt kommunalskatten måste höjas med 1,92 kronor till 2019 jämfört med idag,vilket motsvarar 38 miljarder kronor i dagens penningvärde. Merparten avhöjningen, 1,80 kronor, sker under perioden 2017–2019.

Skattekvoten, det vill säga skatter och avgifter i relation till bnp, har fallitmarkant de senaste femton åren. I år räknar vi med att kvoten är 6,5 procent -enheter lägre än år 2000. Det vi ser framför oss är en ökning av skattekvotenmed nästan 2 procentenheter. För 2016 är ökningen 0,6 procentenheter av bnp

bland annat till följd av de skattehöjningar regeringen föreslagit.För åren därefter krävs kommunalskattehöjningar för att finansiera ökade

utgifter inom vård, skola och omsorg som den starka befolkningstillväxten ikombination med den allt äldre befolkningen medför.

Utgiftskvoten, utgifter exklusive ränteutgifter i relation till bnp, ökar med0,6 procentenheter jämfört med idag (diagram 9). Det är den offentliga kon-sumtionen som står för ökningen. Transfereringar och investeringar växer i



Diagram 9 • Skatter och avgifter samt offentliga utgifter (exkl. ränteutgifter)Procent av BNP

Utgiftskvot

Skattekvot

40

41

42

43

44

45

46

47

48

49

50

51

52

53

54

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

An

de

l av

BN

P, p

roce

nt

Skattekvoten har fallit markant sedan år2000. De utgiftssatsningar vi räknar medframöver medför kraftiga skattehöjningar.

Källa: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Tabell 11 • Den offentliga sektorns finanserProcent av BNP

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Inkomster 48,5 47,8 48,2 48,9 49,5 50,0varav skatter o avgifter 43,5 43,0 43,6 44,2 44,6 44,9

Utgifter 50,2 49,1 49,2 49,5 50,0 50,2Konsumtion 26,3 26,1 26,3 26,4 26,5 26,7Investeringar 4,4 4,3 4,4 4,4 4,4 4,3Transfereringar 18,6 18,1 17,8 17,9 18,0 18,0

varav hushållstransf 15,0 14,6 14,6 14,5 14,5 14,5Ränteutgifter 0,9 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1

Finansiellt sparande –1,7 –1,3 –0,9 –0,7 –0,5 –0,3Staten –1,4 –1,0 –0,2 –0,1 0,0 0,1Ålderspensionssystemet 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2Kommunsektorn –0,4 –0,5 –0,8 –0,7 –0,6 –0,6

Bruttoskuld 44,9 44,2 42,9 42,5 42,0 41,3Finansiell nettoförmögenhet 19,1 19,3 18,3 18,6 19,5 20,6

Källa: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Det offentliga sparandet stärks gradvis.Störst förbättring sker i staten under kon-junkturåterhämtningen i år och nästa årdå staten är mest konjunkturkänslig.

princip i samma takt som bnp. Sammantaget förbättras sparandet, men 2019kvarstår ändå ett underskott på 0,3 procent av bnp.

Tilltagande pris- och löneökningar

Under 2016 ska arbetsmarknadens parter förhandla fram ett stort antal löne-avtal. Därmed är det svårare att göra en prognos för de närmaste årens löneut-veckling än när det finns slutna avtal. Vi har en modell där lönerna bestämsutifrån konjunkturläget, näringslivets produktivitet och prisökningar. Kon-junkturläget kan utläsas ur diagram 7 (på sidan 19), det faktiska antalet arbe-tade timmar ligger lägre än potentialen (som är den timvolym som är fören-lig med Riksbankens inflationsmål och konjunkturell balans), men vi är rela-tivt nära att gapet sluts.

I diagram 10 ser vi att den höga arbetslösheten har pres sat ner löneökning-arna under normalnivå. Det talar för att löneökningstakten successivt kom-mer att öka från dagens 2,5 procent till runt 3,5 procent under 2017. Den se-nare ökningstakten är lika med vår bedömning av summan av näringslivetsprisökningar och produktivitet i normalkonjunktur.

Löneprognosen är konsistent med vår inflationsprognos, som innebär ettrelativt snabbt närmande till 2 procents inflation.

Löneökningarna var enligt Nationalräkenskaperna relativt beskedliga 2014och företagens produktivitet ökade samtidigt nästan lika mycket. Det resul-terade i att företagens enhetsarbetskostnader endast ökade svagt. Och efter-som priserna höjdes betydligt mer innebar detta en förbättrad lönsamhet förföretagen. Företagens lönsamhet beräknas förbättras ytterligare i år. Löner-na och företagens produktivitet ökar ungefär lika mycket samtidigt som pri-serna höjs relativt snabbt. En väsentlig del i företagens förbättrade lönsamhetär den försvagade svenska kronan.



Diagram 10 • Arbetslöshet och timlöneökningarProcentuell förändring

Timlöneökning (KL)

Arbetslöshet

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Pro

cen

t

Sambandet mellan arbetslöshet och löne -ökningar är tydligt. Hög arbetslöshet hål-ler tillbaka lönerna och låg arbetslöshetinnebär högre löneökningar.


Konsumentpriserna har under de senaste åren utvecklats ytterligt svagt, ävenom man räknar bort inverkan av sänkta räntor och fallande råvarupriser. Riks - banken är rädd för att låga inflationsförväntningarna ska bli bestående, vilketallvarligt skulle försvåra möjligheterna att få upp inflationen till målet 2 pro-cent. Det är bakgrunden till den expansiva penningpolitik som nu förs.

Den svenska kronan har under de senaste två åren försvagats kraftigt. Det-ta tillsammans med bättre fart i svensk ekonomi gör att inflationen rört siguppåt. Räknar man bort effekten av ändrade räntor och energipriser så är in-flationen uppe i 1½ procent. Efterhand kommer den negativa effekten av läg-re räntor och sänkta energipriser att falla ur tolvmånaderstalen för kpi. Motslutet av nästa år beräknas inflationen beräknad enligt kpi nå upp i 2 procent.



Tabell 12 • Näringslivets priser och lönerProcentuell förändring respektive procent

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Lön (inkl. sociala avgifter) 1,9 3,0 3,6 3,3 3,5 3,6Produktivitet* 1,5 2,9 2,7 2,4 2,1 2,1Enhetsarbetskostnad* 0,4 0,1 0,8 0,9 1,4 1,5Förädlingsvärdespris* 1,5 2,0 1,0 1,5 1,6 1,6KPIX 0,2 0,5 1,4 1,8 1,8 1,8KPIF 0,5 1,0 1,7 1,9 2,0 2,0KPI –0,2 0,1 1,4 2,9 3,1 2,9

*Näringslivet exklusive finans- och fastighetsverksamhet.Källa: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Företagens förädlingspriser har i år och ifjol höjts betydligt mer än företagens en-hetsarbetskostnader, vilket är liktydigtmed en förbättrad lönsamhet.

Tabell 13 • Nyckeltal arbetsmarknadTusental respektive procent

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Befolkning 15–74 0,7 0,8 1,3 1,1 0,9 0,6Arbetskraften 1,3 0,8 0,6 0,8 0,8 0,7Rel AK-tal, % 71,9 71,9 71,4 71,2 71,2 71,3Arbetslöshet, % 7,9 7,4 6,7 6,3 6,2 6,2Sysselsatta 1,4 1,4 1,3 1,1 0,9 0,7Arbetade timmar 1,9 0,9 1,6 1,0 0,9 0,6NR timlöner, % 1,9 3,0 3,2 3,4 3,5 3,6KL timlöner, % 2,9 2,6 3,2 3,4 3,5 3,6Lönesumma, % 3,8 4,0 4,6 4,1 4,3 4,2


Sysselsättningen beräknas utvecklas svagtefter att ekonomin uppnått balans. Denlägre arbetslösheten gör att lönerna kom-mer att utvecklas något snabbare de sistaåren i beräkningsperioden.



Regeringens förslag till ändringar i det all-männa pensionssystemet får konsekvenserbåde för pensionärers och kommunsek-torns ekonomi från och med 2017. Pensio -närer får en minskad pension med knappt3000 kronor år 2018. Kommunsektorn på-verkas på två olika sätt; försämrat skatte-underlag och ökade pensionskostnader.

Nuvarande reglerDe inkomstanknutna allmänna pensioner-na indexeras med ett följsamhetsindex.Tanken med följsamhetsindexeringen äratt pensioner och pensionsinkomster skautvecklas i takt med genomsnittsinkoms-terna för dem i förvärvsaktiv ålder. Index-ets konstruktion är ganska komplicerad.Något förenklat kan sägas att utvecklingenpåverkas av den genomsnittliga realin -komst utvecklingen under en treårsperiodsamt inflationstakten enligt Konsument-prisindex under det sista av de tre åren. Detinnebär att det senaste årets prisföränd-ringar har stor betydelse för hur mycket in-dexet förändras enskilda år. Därmed mins-kar pensionsinkomsternas följsamhet tillinkomsterna för dem i förvärvsaktiv ålder,vilket bidrar till att systemet uppfattas somicke intuitivt och svårt att förstå.

Föreslagen förändringFör att öka aktualiteten och följsamhetentill övriga inkomster samt förenkla beräk-ningen har regeringen föreslagit att in-komstindex ska beräknas på nytt sätt (seprop. 2014/15:125). Enligt förslaget ska in-dexet för ett visst år räknas upp med denprognostiserade förändringen av medelin-komsten mellan de två närmast föregåendeåren.

Påverkan på pensionärernas och kommun-sektorns ekonomiNär det nya beräkningssättet tillämpasförsta gången, med verkan på 2017 års pen-sioner, ska uppräkningen göras med för -ändringen av medelinkomsten mellan år2015 och 2016 (enligt en prognos som görsår 2016).

Med nuvarande sätt att räkna skulle detblivit en rekyl efter den mycket låga infla-tionsutveckling som varit och därmed enstark uppgång av inkomstindex 2017 och2018. Regeringens nya metod innebär ensvagare utveckling av inkomstindex ochdärmed en svagare utveckling av pensions -inkomsterna.

År 2017 är effekten inte så stor men år2018 uppgår den till cirka 2 600 kronor fören genomsnittlig pensionär med inkomst -anknuten pension. Eftersom pensionernaingår i det kommunala skatteunderlagetinnebär det att kommunernas inkomster år2018 blir cirka 1,2 miljarder lägre än vid enindexering med nuvarande regler. Motsva-rande inkomstminskning för landstingenlandar på cirka 0,7 miljarder.

Därutöver ökar kommunsektorns kost-nader för tjänstepension. Då uppräkningenav inkomstbasbeloppet (som följer inkomst -index) blir lägre kommer en större del avlönesummorna hamna över 7,5 inkomst-basbelopp, som utgör gräns för den för-månsbestämda tjänstepensionen. Det blirpå så sätt en övervältring av kostnader frånstat till arbetsgivare. I kommunsektornhandlar det initialt om ökade kostnader förpensionsintjänande av 2–3 miljarder kro-nor år 2018 och samma belopp år 2019,utifrån prognosticerade effekter på grundav metodförändringen i inkomstindex.

Ny indexering för pensioner försämrar för pensionärer, kommuner och landsting från och med 2017

Kommunernas ekonomiVi räknar med ett sammanlagt resultat för kommunerna på 7miljarder kronor år 2015. Men då ingår en engångsintäkt på 3,5miljarder från AFA Försäkring. Justerat för engångsintäkten in-nebär det en försämring av resultatet med 6,5 miljarder jämförtmed 2014. Bland de stora verksamheterna har kostnaderna förförskolan, grundskolan och hemtjänsten ökat kraftigt under2015. Vår bedömning är att flyktingmottagandet kommer att ökakraftigt både i år och de kommande åren. Under 2016 ser vi ock-så en markant ökning av riktade statsbidrag. Dessa motsvarasdock av ungefär lika stora kostnader. År 2019 motsvarar gapetmellan kostnader och intäkter över 1 krona i skattehöjningar.

Tillfälliga intäkter har förbättrat resultaten

Resultatnivån för kommunerna har varit god under de senare åren, men för -klaras till stor del av tillfälliga poster. Även om det sammantagna resultatet


KAPITEL3

Diagram 11 • Kommunernas resultat före extraordinära posterMiljarder kronor respektive procent av skatter och generella bidrag

2,7

3,8

2,7

1,8

2,7

3,2

2,2

3,3 3,4

2,2

9,0

13,3

10,1

7,0

10,6

13,6

9,4

14,315,3

10,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

0

5

10

15

A. P

roce

nt

B. M

iljard

er k

r

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Resultaten har de senaste åren till stor delpåverkats av tillfälliga faktorer som AFA-pengar och konjunkturstöd.


ser bra ut de senaste tio åren betyder inte det att alla kommuner har goda re-sultat. Variationen är stor. De senaste fyra åren har i genomsnitt 13 procent avkommunerna haft ett negativt resultat medan 48 procent haft ett resultat somöverstiger 2 procent av skatter och bidrag.

Totalt ökade kostnadsvolymen med 1,7 procent 2014, men som framgår avtabellen nedan är variationen mellan verksamheterna stor. På grund av färreelever har gymnasieskolan minskat i omfattning. Särskilt riktade insatser,som består av flyktingmottagande och arbetsmarknadsåtgärder, har ökat snab-bast de senaste åren. De uppgick år 2014 till 2,7 procent av verksamheten.Flyktingmottagandet ersätts till stor del av staten, vilket betyder att verksam -hetens intäkter ökar i ungefär samma takt som kostnaderna. Även den poli-tiska verksamheten ökade betydligt 2014, vilket kan förklaras av att valen ibåde Sverige och i Europaparlamentet till stor del administreras av kommu-nerna. De stora verksamheterna har också ökat mycket, vilket drar upp dentotala volymen. Se tabell 14.

Utmaningar de närmaste åren

De demografiska förändringarna innebär både ett fortsatt ökat tryck på mångaverksamheter och ett tryck på omprioritering mellan verksamheter. Därtillkommer ett ökat antal asylsökande som leder till ett ökat tryck på såväl sko-lan som på integrationsarbetet. En fråga som verkar växa i omfattning är rik-tade statsbidrag och de försämrade planeringsförutsättningarna som följer avdessa. Dessa omfattande förväntade kostnadsökningar kräver nytt arbetssättoch nya metoder, både i kommunerna och på det sätt som staten styr kom-munsektorn. Läs mer om det i kapitlet »Statlig styrning«.

Stora verksamheter ökar mycket även 2015Ekonomicheferna har tillfrågats om någon särskild verksamhet »sticker ut«kostnadsmässigt. Den verksamhet som flest kommuner bedömer att kostna-


3. Kommunernas ekonomi

Tabell 14 • Totala kostnader för egentlig verksamhet 2014 samt andel och utvecklingen i fasta priserMiljarder kronor samt andel och utveckling i procent

2014, Andel, Volymök- Volymökn./år mdkr % ning 2014 2009–2013

Politisk verksamhet 6,7 1,2 8,1 0,3Infrastruktur o skydd 40,0 7,4 0,0 1,6Kultur- o fritidsverksamhet 27,5 5,1 1,3 1,2Förskoleverksamhet, pedagogisk omsorg 65,4 12,0 2,1 3,2Grundskola, förskoleklass, fritidshem, grundsärskola 120,3 22,1 3,0 0,4Gymnasieskola, gymnasiesärskola 41,1 7,6 –2,6 –1,4Vuxen- o övrig utbildning 8,4 1,6 3,5 1,4Äldreomsorg 109,2 20,1 1,7 0,7Funktionshindrade 64,8 11,9 0,4 2,0Individ- o familjeomsorg 40,3 7,4 1,9 2,7Särskilt riktade insatser 14,8 2,7 11,9 1,6Övrigt 5,0 0,9 0,1 0,6Totala kostnader 543,5 100 1,7 1,1

Anm.: Övrigt består av primärvård och färdtjänst. Dessutom tillkommer Affärsverksamhet på24 miljarder kronor som till största delen finansieras med avgifter.Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Den verksamhet som ökar mest är särskiltriktade insatser, där flyktingmottagandetingår. Gymnasieskolan är den enda verk-samhet som minskar.

derna ökar snabbast inom är institutionsplaceringar av barn (42 procent).Särskilt gruppen pendlingskommuner (54 %) pekar ut detta område som prob -lematiskt. En stor andel av ekonomicheferna (30–40 %) uppger också att kost-nadstunga verksamheter som förskola, grundskola och hemtjänst har ett ökatkostnadstryck. Jämfört med enkäten förra året (avsåg även då 2015) uppgerfärre att förskolan och grundskolan står för högst kostnadsökningar, medaninstitutionsplaceringar har ökat mer än förväntat.

Stort flyktingmottagande och många ensamkommande barnDet stora flyktingmottagandet, och den kraftiga ökningen av antalet asyl sök -ande, får förhållandevis liten betydelse för »årets resultat« i denna kalkyl. Hu-vudorsaken är att ökade kostnader antas åtföljas av ökade intäkter i form avstatliga bidrag. Det finns skäl att ifrågasätta sambandet, det vill säga hur väl destatliga bidragen täcker kostnaderna vad gäller såväl asylsökande som flyk-tingmottagandet. Denna eventuella obalans går inte att utläsa ur kommuner-nas räkenskaper, då kostnader och intäkter delvis återfinns inom olika verk-samheter. I denna framskrivning antas också nettokostnaderna minska någoti och med de höjda statliga ersättningar som föreslås inom flyktingmottagan-det samt för undervisning av asylsökande elever.

Även för mottagandet av ensamkommande barn föreslås ändringar i ersätt-ningarna till kommunerna. Regeringen vill differentiera ersättningen medavseende på boendetyp samt att insatser som tidigare ersattes med kommu-nens faktiska kostnad ska schabloniseras. Det kanske viktigaste förslaget förmottagande av ensamkommande barn är dock det så kallade stödboendet, ettmer flexibelt alternativ till en hvb-placering.

Den nya placeringsformen stödboende införs troligen under 2016 och re-geringen avser att lansera nya ersättningar efter detta. Det återstår att se ombudgetbesparingen, omkring 1 miljard kronor 2017 som regeringen räknarmed, kan översättas till motsvarande besparing för boendekostnader i kom-munernas egna och upphandlade boenden. Pressen läggs på kommunerna attomsätta den kommande lagändringen och de nya schablonerna till billigarelösningar. Detta sker vid en tid då behovet inom mottagandet är rekordstort,vilket gör det osäkert om detta kan åstadkommas med bibehållen kontroll påkostnaderna.



Diagram 12 • Verksamheter som »sticker ut« 2015 enligt en enkät till kommunernas ekonomiche-ferAndel kommuner i procent

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Förskola Grundskola Gymnasie-

skolaHemtjänst Funktions-

hindrade

IFO Inst.plac.

barn

Inst.plac.

vuxna

Pro

cen

t

Ökande kostnader

Minskande kostnader

Av de stora verksamheterna är det försko-la, grundskola och hemtjänsten som stick-er ut i flest kommuner.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting, enkät till kommunernas ekonomichefer (n=195).

Även om »årets resultat« inte påverkas nämnvärt i kalkylen innebär situa-tionen stora utmaningar på såväl kort som lång sikt, inte minst för de kom-munala verksamheterna inom individ- och familjeomsorgen och skolan. Ävenbostadsförsörjningen har hamnat i fokus. Den så kallade tvångslagstiftning-en är tänkt att komplettera dagens frivilliga överenskommelser om flykting-mottagande mellan kommunerna och staten. Lagen innebär att en kommunkan anvisas att ta emot nyanlända oavsett om kommunen har en överens-kommelse om mottagande eller inte. Att ta emot en anvisad nyanländ inne-bär, bland annat, att kommunen ska ordna med en bostad. Hur detta kommeratt hanteras av de kommuner där mer eller mindre omfattande bostadsbristråder är oklart och det är heller inget som har kunnat beaktas i vår ekonomis -ka framskrivning.

Pensionskostnaderna stabila men ökar framöverPensionskostnaderna i kommunerna har ökat i många år. Mycket på grund avatt pensionsutbetalningarna på den »gamla pensionsskulden « har ökat då alltfler anställda med intjänande före 1998 gått i pension. I kommunerna ska pen-sionskostnaderna bokföras enligt den så kallade blandmodellen, vilket inne-bär att den gamla skulden kostnadsförs vid utbetalningen medan det nya in-tjänandet kostnadsförs/utbetalas direkt vid intjänandet. De närmaste tvååren ser pensionskostnaderna stabila ut. De låga prisökningarna leder till låguppräkning samtidigt som puckeln nu verkar vara nådd när det gäller utbe-talningar på den gamla skulden.

Åren 2018 och 2019 när prisökningarna väntas ta fart blir dock kostnader-na högre. Dessutom ser det ut som om förändringen i beräkningsmetod av in-komstindex 2017 leder till ett lägre golv/tak, vilket i sin tur leder till att fler in-komsttagare får löner över taket på 7,5 inkomstbasbelopp, och får därför för-månsbestämd pension (se faktaruta på sidan 26). Satsningar på lönejuster-ingar för kommunala yrkesgrupper (exempelvis lärare) som ligger nära in-komsttaket kan också medföra ökade kostnader för den förmånsbestämdatjänstepensionen. Vår kalkyl pekar mot att pensionskostnaderna beräknasöka med nästan 5 miljarder kronor i fasta priser mellan åren 2017 och 2019.

Merparten av de kommunalt anställda har enbart inkomster under 7,5 in-komstbasbelopp och därmed enbart en avgiftsbestämd pension.

Högt tryck på investeringarÅr 2013 investerade kommunerna och de kommunala bolagen tillsammansför över 90 miljarder kronor. Investeringarna ökar nu i en högre takt än underde senaste åren. Detta bekräftas även av den enkät som kommunernas eko-nomichefer svarat på. Det innebär att såväl avskrivningarna som de finansi-ella kostnaderna kommer att öka.

Mönstret att investeringarna överskattas budgetåret och underskattas de ef-terkommande två åren, som vi tillämpar i våra beräkningar, verkar stå sig. De se-naste fyra åren har i genomsnitt 89 procent av de budgeterade investeringarnagenomförts. Enligt enkäten avseende 2015 kommer 84 procent att genomföras.

Oklart om föreskrifter för särskilt boendeSocialstyrelsens förslag till föreskrifter om bemanning i särskilda boenden(det som tidigare kallades för demensföreskrifterna) bereds i Regeringskan -sliet för regeringens eventuella medgivande för beslut. skl har under lång tid



motsatt sig dessa föreskrifter av flera skäl, bland annt för att ett genomföran-de skulle bli ytterst kostsamt. Det är inte känt när regeringen kommer att fat-ta sitt beslut. Några ekonomiska konsekvenser av föreskrifterna ingår inte iden här rapporten.

Stora effekter av budgetpropositionenI Budgetpropositionen för 2016 finns många förslag som har stora effekter påkommunernas verksamheter. Det gäller såväl via generella som riktade stats-bidrag. Regeringen föreslår en rejäl neddragning av de generella bidragen på470 miljoner kronor för gymnasiereformen (Gy 11). Skälet är att regeringenräk nar med besparingar på grund av reformen. Vi ser ingen bespa rings po -tential i detta och neddragningen har inte förhandlats i enlighet med rutiner -na för finansieringsprincipen.

Regeringen avser att under hösten 2015 lämna en proposition till riksdagenmed förslag om en ny placeringsform, boende för stöd och tillsyn (stödboende)inom den sociala barn- och ungdomsvården, som beräknas träda i kraft under2016. Placeringsformen beräknas innebära lägre kostnader för kommunernaoch regeringen föreslår därför att de generella bidragen minskas med 14 mil-joner kronor 2016 och med 27 miljoner från och med 2017. Placeringsformenär under remissbehandling och ingen förhandling har skett i enlighet med fi-nansieringsprincipen. Kommunerna behöver stabila planeringsförutsätt-ningar; att göra en indragning innan det är känt hur besparingen ska gå till äringen bra ordning.

Regeringen minskar det generella statsbidraget med 850 miljoner kronorför kommunerna från och med 2016 som följd av ökade inkomstutjämnings -avgift för de femton kommuner som har högst medelskattekraft. Avgiftshöj-ningarna ska införas successivt. Därför införs ett införandebidrag, som allakommuner finansierar, för att mildra effekterna för de som får högre avgifter.

Inom skolans område föreslås en mängd olika reformer som främst finan-sieras med riktade statsbidrag. Till exempel mindre barngrupper i förskolanoch personalförstärkning till fritidshemmen, lågstadielyftet, mattesatsning iårskurs 4–6 och upprustning av skollokaler. Dessutom föreslår regeringen yt-terligare en satsning på lärarlöner, med 1,5 miljarder kronor år 2016 och 3 mil-jarder år 2017.

Den 1 juli startade en satsning på bemanning inom äldreomsorgen som skafortsätta till och med 2018. Bemanningssatsningen är ett specialdestinerat bi-drag som ska rekvireras av varje kommun, men fastställs efter behov i enlig-het med standardkostnaden i kostnadsutjämningssystemet. Men i år upp-hörde dock den statliga satsningen på »Mest sjuka äldre«, vilket gör att netto -ökningen blir relativt liten i år.

Regeringen gör en höjning av avgifterna inom äldreomsorgen möjlig frånden 1 juli 2016 genom en höjning av avgiftstaket (maxtaxan). Den ekonomis-ka regleringen görs genom att det generella bidraget minskas motsvarandeden möjliga höjningen av avgiftsintäkterna. Sedan är det upp till kommuner-na att höja avgifterna (vilket vi också räknar med i denna kalkyl).

På arbetsmarknadsområdet finns två satsningar som tar sikte på kommu-nerna: extratjänster och traineeplatser.

Det är inte helt enkelt att genomskåda, vilket genomslag effekterna av alladessa åtgärder kommer att få, men vi har valt att beakta förslagen i budget-propositionen i vår framskrivning.



Kommunernas ekonomi de närmaste åren

De demografiska behoven växlas upp

För kommunerna sammantaget har demografiska förändringar inneburitökade resursbehov som motsvarar en kostnadsökning på ungefär 0,5 procentper år under de senaste tio åren. Efter 2012 har dessa växlats upp och förvän-tas åren 2015–2019 att uppgå till i genomsnitt 1,6 procent per år. Det är en dra-matisk förändring. Enbart skillnaden som uppkommer mellan scb:s befolk-ningsprognoser från 2014 och 2015 är mycket stor. Se även kapitlet »Ny be-folkningsprognos ger ändrade förutsättningar«.

I tabellen nedan redovisas skillnaderna mellan dessa två prognoser per år ochför hela perioden.

Eftersom storleken på verksamheterna är starkt beroende av befolkningsut-vecklingen inom de aktuella åldersgrupperna blir också variationen stor mel-lan de olika verksamheterna. Bland de största verksamheterna är det inomskolans område som ökningarna kommer att vara störst. Volymen på gymna-sieskolans verksamhet minskar inledningsvis men tar sedan fart. I diagram 14redovisas den totala volymutvecklingen, det vill säga inklusive demografi,statliga reformer och en skattad trend.



Tabell 15 • Beräknade demografiska behov med 2014:s och 2015:s befolkningsprognoserÅrlig procentuell utveckling samt förändringen under perioden

2015 2016 2017 2018 2019 2015–2019

2014 års prognos 1,2 1,3 1,3 1,3 1,3 6,52015 års prognos 1,4 1,7 1,8 1,6 1,5 8,2Skillnad 0,2 0,4 0,5 0,3 0,2 1,7


Diagram 13 • Beräknade demografiska behov av 2014 och 2015 års befolkningsprognoserÅrlig procentuell utveckling

Utfall och 2015 års prognos

2014 års prognos

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

2,2

2,4

2000 2001 20022003200420052006200720082009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Pro

cen

t

Det sker just nu en rejäl uppväxling av dedemografiska behoven.


Vi bedömer att kostnaderna för flyktingmottagandet kommer att öka kraftigt.Under åren 2015–2018 med 40, 35, 20 respektive 10 procent. Det betyder å enasidan att kostnaderna mer än fördubblas till 2019, men å andra sidan att in-täkterna från staten för detta ökar i ungefär samma omfattning. Men vi mås-te också beakta att de direkta kostnaderna för flyktingmottagandet år 2014 en-dast uppgick till 1,3 procent av de totala kostnaderna. Därför redovisas inteden utvecklingen i diagram 14.

Vår prognos för åren 2015 och 2016

Beräkningarna bygger på den bedömning som presenteras i kapitlet »Sam-hällsekonomin«. Det innebär en mycket stark utveckling av skatteunderlaget2015–2016. Räknat per invånare är dock utvecklingen inte lika stark. Åren där -efter minskar till och med skatteunderlaget per invånare i reala termer.

Vi räknar med de förslag om indragningar och tillskott som föreslogs i höst-budgeten. Åren 2017–2019 antas de generella statsbidragen öka i takt med dentrendmässiga utvecklingen.

Vi räknar med beslutad återbetalning, av 2004 års inbetalda premier, frånafa Försäkring för 2015. Resultatet 2015 förstärks därför med 3,5 miljarder kro - nor. Några ytterligare återbetalningar kommande år kommer inte att gör as.

SkattesatsernaI skrivande stund är osäkerheten kring skattesatserna 2016 stor; många kom-muner fattar beslut under oktober. Kostnadstrycket talar för att det kan bli endel höjningar, medan den goda skatteunderlagsutvecklingen talar emot. I vårenkät har de flesta ekonomicheferna svarat att det inte blir någon förändringmen många har svarat att de inte vet. En bedömning av enkätsvaren tyder påatt ett tjugotal kommuner kommer att höja, medan ett fåtal kommer att sän-ka skatten. Gissningsvis kan det röra sig om 5 öre i höjd medelskattesats. Vi harvalt att inte räkna med någon skattesatsförändring 2016. Stockholms kom -munerna och landstinget kommer att växla skatt med 2 öre för att kommu-nerna tar över viss hälso- och sjukvård inom lss. Denna effekt är inte hellerbeaktad.



Diagram 14 • Totala volymförändringar inom olika kommunala verksamheterProcentuell förändring, index 2014=100

95

100

105

110

115

120

125

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Ind

ex,

20

14 =

10

0

Grundskola

Äldreomsorg

Förskola

Funktionshindrade

Totalt

Gymnasieskolan

Sammantaget uppgår dessa verksamhetertill cirka 75 procent, men i »Totalt« ingårsamtliga verksamheter utom affärsdrivan-de.


Vår kalkyl för åren 2017 till 2019

I detta avsnitt visar vi de konsekvenser som den samhällsekonomiska ut-vecklingen väntas få på kommunernas ekonomi på några års sikt. För att göraen rimlig prognos för kostnadsvolymen behöver antaganden om storleken påstatsbidrag och förändrade skattesatser göras. I Appendix redovisas en käns-lighetsanalys av skatteunderlagskalkylens konsekvenser för att visa vad somhänder om inga politiska beslut tas.

I vår kalkyl för åren 2017–2019 antar vi att de generella statsbidragen årli-gen ökar i takt med en skattad trend på 2 procent utöver ökade löner och pri-ser. Detta innebär ett antagande om att staten år 2019 kommer att tillföra yt-terligare 11 miljarder kronor jämfört med höstbudgeten.

Kommunernas kostnader förväntas utvecklas enligt trend och demografisktbetingade behov under kalkylperioden. Det är antalet barn i grundskoleål-dern som ökar mest, men även antalet gymnasieungdomar börjar öka efter enlängre tids minskning. Volymökningen dämpas jämfört med prognosårenmen ligger ändå 1 procentenhet över det årliga genomsnittet för perioden2010–2014.



Tabell 17 • Skatteintäkter och generella statsbidrag, nivå samt kalkylerat tillskottMiljarder kronor

Prognos Kalkyl2015 2016 2017 2018 2019

Skatter o generella statsbidrag 489,7 513,3 540,1 574,6 610,3varav uppräknade statsbidrag 3,3 7,1 11,1varav höjd skatt 3,7 13,5 24,6


Så här har vi räknat

Beräkningarna bygger bland annatpå den bedömning som presenteras ikapitlet Samhällsekonomi. Utfalletför 2014 är enligt det slutliga bokslu-tet som scb publicerade i septem-ber. Åren 2015 och 2016 är en prog -nos med bland annat en bedömningav kostnadsutvecklingen, medanberäkningarna för åren 2017–2019 ärmer schablonmässiga kalkyler somutgår från att kostnadsvolymen ochstatsbidragen ökar i takt med den hi-storiska trenden. När det gällerstats bidragens utveckling visarhistorien att ökade bidrag är troligapå sikt. I den här rapporten räknar vimed en uppräkning på 2 procentutöver kommunalt prisindex. Sam-ma löneutveckling antas för anställ-da i kommunerna som för resten avarbetsmarknaden från och med2016, men med hänsyn tagen för attlärarna får en något högre löneut-veckling 2016 och 2017 på grund avlärarlönelyftet.

Tabell 16 • Nyckeltal för kommunernas ekonomiProcentuell förändring om inget annat anges

Utfall Prognos Kalkyl2014 2015 2016 2017 2018 2019

Medelskattesats, nivå i %(exkl. Gotland)* 20,59 20,63 20,63 20,80 21,23 21,67Skatteintäkter o generella statsbidrag, LP 3,1 4,1 4,8 5,2 6,4 6,2Skatteintäkter o generellastatsbidrag, FP 0,8 1,4 1,7 1,7 2,4 2,3Verksamhetens kostnader**, LP 4,2 5,3 6,5 6,0 5,7 5,3Verksamhetens kostnader**, FP 1,8 2,7 3,4 2,6 2,2 1,9Implicit prisindex (PKV)° 2,3 2,6 3,1 3,3 3,4 3,3

Anm.: FP = fasta priser, LP = löpande priser.*Inklusive skatteväxling 2015 för kollektivtrafik och regionbildning motsvarande –1 öre. Skatteväxling 2016 ingår inte.**Kostnader för egentlig verksamhet exklusive bistånd.°Åren 2016–2017 ingår lärarlönesatsningen med 0,3 procentenheter per år.Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

För att nå ett resultat på 1 procent av skatter och generella bidrag behöverskattesatsen vara 1,04 kronor högre 2019 än den är 20155. En så stor skatte-höjning är knappast trolig varför rationaliseringar behöver göras, till exempelmed ny teknik och nya metoder. Se avsnittet om E-hälsa som svar på utma-ningarna i kapitlet »Landstingens ekonomi«.



Tabell 18 • Kostnadsökning på olika komponenter, årlig förändringBidrag i procentenheter, fasta priser

Utfall Prognos Kalkyl02–05 06–09 10–14 2015 2016 2017–2019

Demografiska behov 0,4 0,5 0,7 1,4 1,7 1,6Övrigt 0,3 0,9 0,6 1,3 1,7 0,6Total volymförändring 0,7 1,4 1,3 2,7 3,4 2,3


Diagram 15 • Kommunernas resultat samt vad 2 procent av skatter och bidrag motsvararMiljarder kronor

2 procent

Resultat

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Mil

jard

er

kro

no

r

Resultaten förväntas minska 2015 och2016. Från och med 2017 höjs skattesatsenså att resultaten blir 1 procent av skattein-täkter och generella statsbidrag.


5. Skälen till att vi inte räknar på tumregeln 2 procent är att vi tror att kommunerna får det svårt att levaupp till den nivån under kalkylperioden och att det inte är troligt att skatterna höjs för att nå den nivån.



Landstingens ekonomiLandstingen väntas redovisa ett sammantaget underskott 2015på drygt 1 miljard kronor. Det är en försämring jämfört med fö-regående år på strax över 4 miljarder. Detta sker trots att allalandsting utom tre har höjt skatten under de senaste fyra årenför att kunna finansiera ökade kostnader. En växande befolkningoch en ökande andel äldre driver upp kostnaderna, tillsammansmed flera andra faktorer. En sådan faktor är ökande beman-ningsproblem som leder till störningar i vården och ökade kost-nader. Kostnadsutvecklingen inom hälso- och sjukvården ärohållbar på sikt. Det krävs skattehöjningar i landstingen på näs-tan en krona fram till 2019 för att finansiera trendmässiga kost-nadsökningar.

Engångseffekter har givit ryckiga resultat

År 2014 redovisade landstingen ett samlat resultat på 3,3 miljarder, vilket mot-svarar 1,3 procent av skatteintäkter och statsbidrag. Hälften av resultatet be-rodde på engångseffekter från reavinster.

Landstingens resultat har varierat kraftigt under de senaste åren. En gångs -effekter har påverkat resultatet både negativt och positivt. Under åren 2011och 2013 sänktes diskonteringsräntan för beräkning av pensionsskulden, vil-ket innebar ökade kostnader på sammanlagt 14 miljarder kronor. Stora åter-betalningar av arbetsmarknadsförsäkringar från afa Försäkring på sam-manlagt 6 miljarder hade motsatt effekt på resultaten åren 2012 och 2013.

Det är stora skillnader i resultatet mellan landstingen. Endast Stockholmsläns landsting har haft överskott varje år de senaste fem åren. Åtta av lands-tingen har haft underskott minst tre av de senaste fem åren.

Resultaten i landstingen under den senaste tioårsperioden har i genom -snitt motsvarat cirka 1 procent av skatteintäkter och statsbidrag , det vill sägahälften av vad som brukar anges som tumregel för god ekonomisk hushåll-ning.


KAPITEL4

Kraftiga kostnadsökningar i landstingen

Mycket talar för att kostnadstrycket kommer att tillta. Ett trendbrott förefal-ler ha inträffat 2014 då landstingens kostnader ökade snabbare än under tidi-gare år. Hälso- och sjukvårdskostnaderna som omfattar 90 procent av lands-tingens totala kostnader ökade sammantaget med 5,1 procent i löpande pri-ser 2014. Det är betydligt mer än under de fem åren dessförinnan då de i ge-nomsnitt ökade med 3,2 procent. Inom hälso- och sjukvården står specialise-rad somatisk vård för drygt hälften av kostnaderna. Kostnaderna för denna ök -ade med 5,3 procent 2014, vilket var mer än 1,5 procentenheter snabbare än dengenomsnittliga årliga ökningen sedan 2009. Även kostnaderna för pri märvårdoch specialiserad psykiatrisk vård ökade snabbare än tidigare år. Läkemedels -kostnaderna minskade i genomsnitt med 1,4 procent åren 2008–2013. Särskiltstora var minskningarna åren 2012 och 2013. Denna utveckling bröts 2014, dåläkemedelskostnaderna istället ökade. (Se mer om kostnadsutvecklingen förläkemedel i avsnittet »Läkemedelskostnaderna och avtal om förmånen« påsidan 50.)


4. Landstingens ekonomi

Diagram 17 • Antal landsting med underskott samt med resultat som motsvarar minst 2 procentav skatter och statsbidragAntal landsting

3

11

2

10

2

8

10

5

8

2

14

17

0

3

10

16

2

7

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

An

tal l

an

dst

ing

Resultat större än 2 procent

Underskott

5

7Sju landsting klarade 2014 ett resultat sommotsvarar 2 procent medan sju landstingredovisade underskott. Enligt landstingensegna prognoser för 2015 väntas antaletmed underskott öka till åtta. Endast tvåtror på ett resultat som motsvarar godekonomisk hushållning.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Diagram 16 • Landstingens resultat före extraordinära posterMiljarder kronor respektive procent av skatter och generella statsbidrag

2,34

0,99

1,97

0,43

1,29

2,09

−1,07

2,05

−0,72

1,27

4,2

1,9

4,0

0,9

2,8

4,7

−2,5

5,0

−1,8

3,3

−1

0

1

2

3

−2

0

2

4

A. P

roce

nt

B. M

iljard

er k

r

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Resultatnivån har varit tillfredsställandeenstaka år sedan 2005. En tumregel förgod ekonomisk hushållning säger att re-sultatet ska uppgå till minst 2 procent avskatteintäkter och generella statsbidrag,detta mål har bara nåtts tre år. Resultat -utvecklingen påverkas dock av olika en -gångseffekter, såsom återbetalning avpremier från AFA Försäkring och sänktRIPS-ränta.


Det finns indikationer på ett lägre resursutnyttjande i den slutna soma-tiska vården

I fasta priser ökade kostnaderna för specialiserad somatisk vård med över 2,5procent 2014. Man kan fråga sig vad som ligger bakom en så kraftig kostnads -ökning.

En utgångspunkt i vårdsverige sedan lång tid tillbaka är att det finns enmedveten strävan att förflytta vård från sjukhusens slutenvård till en lägre,effektivare omhändertagandenivå. Att viss specialiserad vård således flyttasfrån sluten till öppen vård kan både handla om »lättare« vård – vilket gör attden vård som är kvar, generellt sett, är mer vårdtung – men också om att denöppna specialiserade vården blir allt mer kvalificerad när det gäller vad somkan utföras. Detta var fallet även under 2014.

Produktionen inom den slutna vården minskade, beroende på hur man mä-ter den, med mellan 2–3 procent6. Nedgången beror inte bara på överflyttningtill andra vårdformer. Bemanningsproblem har lett till störningar vid sjuk-husen med stängda vårdplatser som följd. Detta har också gått ut över den pla-nerade verksamheten, med inställda operationer. Däremot fanns stora delarav kostnaderna kvar; dels fasta kostnader, dels dyra bemanningslösningar,både externa och interna. Dessutom var man tvungen att köpa vård av andravårdgivare.

En preliminär bedömning är att bara en relativt liten del av de ökade kost-naderna inom den slutna vården kan förklaras av ökad vårdtyngd, vilket indi-kerar en försämring av resursutnyttjandet. Vi kan också se att vårdtidernainte längre minskar. Under en lång tid har minskade vårdtider hållit tillbakakostnadsökningarna, men så är alltså inte längre fallet.

När det gäller den öppna somatiska vården kan vi se en ökning 2014 i bådeantalet läkarbesök (2 %) och vårdkontakter hos övriga yrkesgrupper (5 %).Våra analyser indikerar att läkarbesöken blivit mer komplicerade, precis somde bör bli när vård flyttas från sluten till öppen vård. Kostnaderna för denöppna somatiska vården ökade med cirka 3 procent i fasta priser 2014. Menhär ser vi inte samma tecken på försämring i resursutnyttjandet som i denslutna vården.

Diagram 18 på sidan 40 visar hur kostnaderna för den somatiska vården för-delar sig efter ålder. Kostnaderna ökar framförallt i gruppen 65–74 år, kost-nadsökningen är 5 miljarder kronor mellan 2009 och 2014 i fasta priser. Antalinvånare i gruppen 65–74 år har ökat med drygt 20 procent under samma tids -period. Att kostnaderna inte har ökat mer beror sannolikt på ett bättre hälso -läge jämfört med tidigare år, vilket dämpat vårdutnyttjandet.



6. Enligt PAR, patientregistret, och egna beräkningar.

Tabell 19 • Kostnader för hälso- och sjukvård, per verksamhetMiljoner kronor, andelar och procentuell förändring

Landstingens kostnader Miljoner Andel, 2014, ut- 2009–2013,kronor % veckling % utveckling % per år

Hälso- och sjukvård (exkl. tandvård o politisk verksamhet) 249 948 100 5,1 3,2varav:Primärvård 45 634 18 4,6 3,7Specialiserad somatisk vård 137 034 55 5,3 3,7Specialiserad psykiatrisk vård 22 892 9 3,8 3,2Läkemedel (förmånen) 20 004 8 1,1 –1,4Övrig hälso- o sjukvård 24 384 10 9,4 4,4


Landstingens kostnader för hälso- ochsjukvård ökade snabbare 2014 jämförtmed tidigare år.

Bemanningsproblem i hälso- och sjukvården

Personalkostnaderna, som utgör mer än hälften av landstingens kostnaderför hälso- och sjukvård i egen regi, ligger bakom en stor del av kostnadsök-ningen i landstingen 2014. De ökade med 5,2 procent, vilket kan jämföras meden genomsnittlig årlig ökning på 3,1 procent perioden 2009–2013.

Vad beror bemanningsproblemen på?Enkätsvar och diskussioner med företrädare för landsting och regioner7 be-kräftar bilden av att bemanningsproblem har lett till störningar i verksamhe-terna, särskilt vid sjukhusen där vårdplatser stängts och planerade operatio-ner ställts in. Vissa uppger att de klarar att hantera köerna genom effektivi-sering och/eller att köpa kapacitet från andra. På de flesta håll blir resultatetdock en förlängning av köerna under hösten, vilka senare måste arbetas ikapp.

Det finns olika förklaringar till bemanningsproblemen: • Generationsväxling Pensionsavgångarna ökar och när de äldre och erfarna

ska ersättas av yngre uppstår behov av omställning, inskolning och hand-ledning.

• Ökad sjukfrånvaro Den har börjat öka de senaste åren, och ökningen fort -sätter 2015; innebär ökade kostnader och ökad användning av ersättare.

• Svagt resursutnyttjande– Det finns förbättringsmöjligheter när det gäller schemaläggning, be-mannings- och produktionsplanering, användning av medicinska resur-ser och samarbete mellan olika enheter. – Den personal som nyanställs används i vissa fall snarare till kvalitets -höjning än att bidra till ökad verksamhetsproduktion. – Den yngre generationen tenderar i högre utsträckning än den äldre attvilja arbeta på »kontorstid«. Det kan i princip innebära att det finns förmycket personal på vardagar och för lite på helger, kvällar och nätter. – Det finns inslag av att många erfarna i professionen tenderar att få ad-ministrativa befattningar.

• Inlåsningseffekter Landsting och regioner optimerar inte resurserna på ettmer övergripande plan. Man är låst i befintliga strukturer och det är poli-tiskt svårt att göra förändringar.

• Brist på nytänkande Arbetssätten anpassas inte till de möjligheter som föl-jer av ny teknik när det gäller digitalisering (se även avsnittet om e-hälsa).



7. Bland annat en enkät besvarad av 17 landsting.

Diagram 18 • Kostnad specialiserad somatisk vård, 2014 års priserMiljarder kronor

0

5

10

15

20

25

30

0−14 15−24 25−44 45−64 65−74 75−84 85−

Ålder

Mil

jard

er

kro

no

r

2009

2013

2014

År 2014 ökade kostnaderna i den somatis-ka vården för samtliga åldersgrupper. Ök-ningen var som störst i gruppen 65–74 år.


Vad gör landsting och regioner för att möta situationen?I enkätsvaren redovisas exempel på hur landsting och regioner hanterar si-tuationen för att få en bättre effektivitet i verksamheten:• Förbättrad produktions- och kapacitetsplanering – optimering och be-

hovsstyrd bemanning.• Restriktivitet i anställningar eller centralisering av anställningsbeslut.• Sammanslagning av enheter, länskliniker, stängning av vårdplatser, väx-

elvisa öppethållanden, »poliklinisering« av vissa behandlingar samtomorganisationer.

• Kompetensplanering, att rätt yrkesgrupp arbetar med rätt saker, till ex-empel inrättande av »vårdnära service«.



Det blir alltfler anställda inom hälso- och sjukvården (hos). Destora per sonalgrupperna i egen regi har ökat med 1,9 procent se-dan 2010. Den största förändringen skedde mellan 2013 och 2014

(+1,3 %). Det är framför allt läkare utan specialistkompetens somökat*. Gruppen sjuksköterskor har ökat under lång tid, men ök-ningstakten avtog 2014.

Yrkesgruppen undersköterskor har minskat under flera år, ut-vecklingen vände dock år 2014 då antalet undersköterskor ökadeigen. Den enda yrkesgruppen som minskat varje år från 2010 äradministratörer inom vården. Även inom den privata vården, somhuvudsakligen finansieras av landstingen, har antalet läkare ochsjuksköterskor ökat.

En annan tendens är att sjukfrånvaron åter har börjat öka efteratt ha minskat varje år mellan 2006 och 2011. Sedan 2011 har sjuk -från varon för anställda i landstingen ökat från 4,7 till 5,5 procent.Detta verkar fortsätta även under 2015. Andra kvartalet hadelandstingens sjukfrånvaro ökat med 0,5 procentenhet jämförtmed motsvarande kvartal året före. Den ökade sjukfrånvaron ochsvårigheter att bemanna vården har lett till mer övertidsarbete ide flesta landsting.**

…men större efterfrågan än tillgång på vissa specialistkompetenserHälso- och sjukvårdens efterfrågan på vissa specialistkompeten-ser är idag större än utbudet – det gäller bland annat specialist-sjuksköterskor inom akutvården samt specialister i allmänmedi-cin, psykiatri och vissa andra specialiteter. Det finns dock skillna-der mellan landstingen och regionerna, både i hur svårt det är attrekrytera och vilka grupper som efterfrågas mest. Efterfrågan påspecialistsjuksköterskor och läkare inom psykiatrin är dock störreän utbudet på väldigt många håll. På senare tid har bland annatdet stora behovet av specialistsjuksköterskor blivit uppenbar, inteminst vid många större sjukhus i storstäderna. Efterfrågan på spe-cialister i allmänmedicin är större än utbudet framför allt i de glestbefolkade delarna av landet jämfört med storstadsregionerna.

Kostnaderna för bemanningsföretag ökarProblemen med att bemanna vården med egen personal har letttill att sjukvårdens användning av hyrläkare ökat kraftigt. På sena-re tid har också användningen av hyrsköterskor ökat. Totalt settutgör dock inte landstingens kostnader för inhyrd personal någon

stor del varken av nettokostnaderna (1,4 % 2014) eller av de totalalönekostnaderna (4,7 % 2014). I nedanstående diagram visas ut-vecklingen sedan 2009 av kostnadsandelen för bemanningsföre-tag. Utvecklingstrenden visar en tydlig ökning sedan 2010.

*Novemberstatistik Landstingsanställd personal, Sveriges Kom-muner och Landsting.**skl:s Novemberstatistik.

Antalet anställda i vården ökar…

Diagram 19 • Inhyrd personal som andel av lönekostnader för hälso-och sjukvård i egen regi respektive av totala nettokostnader HoSProcent

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Pro

cen

t

Andel av lön

Andel av nettokostnad

Skillnaderna mellan landstingen är emellertid stora – från 177 till 820

kronor per invånare 2014. Totalt sett har användningen av beman-ningsföretag ökat och fortsätter också att öka – under första halvåret2015 ligger ökningen preliminärt på omkring 20 procent jämfört medmotsvarande period föregående år. Vissa landsting/regioner har vidta-git åtgärder för att bromsa utvecklingen (till exempel Gävleborg, Jön -köping och Västra Götaland) och har också lyckats nå effekter, vilkethar dämpat kostnadsökningarna. I några andra landsting har ökningensnarare tilltagit. En tydlig ökning kan ses när det gäller inhyrning avsjuksköterskor.


Flera landsting arbetar också med att minska behovet av bemanningsföretag.Skälen är inte främst ekonomiska utan också att man bedömer att användan-det av hyrpersonal kan få negativa effekter för kontinuitet, patientsäkerhetoch arbetsmiljö. Åtgärder som nämns i enkäten är bland andra ett långsiktigtkompetensförsörjningsarbete. På kort sikt vidtas andra åtgärder, till exempelinrättande av fler st-läkartjänster och särskilda utbildnings- och lönesats-ningar på de yrkesgrupper som man behöver mest. Kompetensväxling är ock-så ett sätt att möta behoven. Flera landsting och regioner har infört eller över-väger »utfasningsprogram« för hyrpersonal. I några fall har man i principstoppat anlitandet av hyrpersonal, utom vid »medicinsk risk«, eller lagt be-slutsbefogenheterna på hög nivå i hälso- och sjukvårdsorganisationen. Någotlandsting jobbar för bättre »köpbeteende« och att utveckla processen ochhanteringen kring avrop, avtalsskrivande och uppföljning av kostnadsut-vecklingen för hyrpersonal. Några landsting efterfrågar nationella insatsermed inriktning mot upphandling.

Även kostnaderna för kollektivtrafiken ökar kraftigtKostnaderna för kollektivtrafiken ökade med 7,7 procent 2014, vilket var ensnabbare ökningstakt jämfört med åren dessförinnan. Kollektivtrafikenssnabba kostnadsökning mellan 2007 och 2012 förklaras främst av ett ökat ut-bud och satsningar på tågtrafiken som också har den högsta trafikeringskost-naden.

Skatteunderlaget räcker inte för att finansiera en högre kostnads -utvecklingSkatteintäkter är landstingens främsta källa när det gäller att finansiera verk-samheten. Under perioden 2006–2011 var skatteunderlagets utveckling i prin-



Diagram 20 • Kostnadsutveckling, skatteunderlagsutveckling och skattesatsSkattekrona och procent

Skattesats

10,50

10,60

10,70

10,80

10,90

11,00

11,10

11,20

11,30

Sk

att

esa

ts

SkatteunderlagKostnader

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

5,5

6,0

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Pro

cen

t

Skatteunderlagets utveckling har, med un-dantag för år 2009, i princip varit tillräckligför att finansiera kostnaderna. En väsent-ligt högre kostnadsutveckling har underde senaste åren krävt skattehöjningar i alltstörre utsträckning. Under den senastetioårsperioden har medelskattesatsenökat med sammanlagt 44 öre, varav 37

öre sedan år 2011.Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

cip tillräcklig för att finansiera kostnadsökningarna. Sedan 2011 har emeller-tid skatterna höjts med i genomsnitt 10 öre per år.

Landstingens ekonomi de närmaste åren

Beräkningarna för åren 2015–2019 bygger på:• Enkäter och uppgifter från landstingen i form av delårsbokslut för första

tertialet 2015 inklusive prognos för helåret, samt budget för 2016.• Återbetalning av premier från afa Försäkring 2015, vilket förstärker re-

sultatet med drygt 1,3 miljarder kronor.• Utveckling av löner, priser och skatteunderlag enligt den bedömning och

de beräkningar som beskrivs i kapitlet »Samhällsekonomin«.• Statliga tillskott 2016 enligt förslagen i regeringens budgetproposition.• Kostnader som åren 2017–2019 ökar i takt med befolkningsförändringar-

na samt en historiskt skattad kostnadstrend, cirka 1 procent utöver de-mografin sett över en konjunkturcykel.

• Höjningar av de generella statsbidragen 2017–2019 i takt med den trend-mässiga utvecklingen.

• Intäkter som ökar i takt med kostnaderna när det gäller läkemedelsför-månen.

Kraftig och oväntad resultatförsämring 2015

Landstingen väntas sammantaget redovisa ett underskott på 1 miljard kronor2015. Återbetalning från afa Försäkring, en positiv skatteunderlagsutveck-ling och skattehöjningar i fyra landsting innebär en stark ökning av intäkter-na men räcker ändå inte för att möta de ökade kostnaderna. Det blir därmeddet första året med underskott för landstingen som helhet sedan 2004, bort-sett från åren 2011 och 2013, då stora engångskostnader förklarar under skot -ten. I prognosen för 2015 ingår omställningskostnader på 0,5 miljarder kronori Stockholms läns landsting.



Diagram 21 • Landstingens resultat 2014 och prognos 2015, inklusive AFAProcent av skatteintäkter och statsbidrag

°17

−8

−7

−6

−5

−4

−3

−2

−1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Jäm

tland

Väs

tern

orrlan

d

Norrb

otten

*Hal

land

Dal

arna

Skåne

Stock

holm

Vär

mla

ndRik

et

*V:a

Göta

land

Bleki

nge

Väs

terb

otten

Uppsala

Öst

ergötla

nd

Kalm

ar

Sörmla

nd

Jönkö

ping

Väs

tman

land

Kronober

g

Öre

bro

Gäv

leborg

Pro

cen

t

2014

2015 prognos T1

Landstingen redovisade sammantaget ettresultat för 2014 på 3,3 miljarder. Enligtprognosen som landstingen gjorde vidförsta tertialuppföljningen försämras re-sultaten i år för 75 procent av landstingen.

*Landsting som höjt skattesatsen 2015, exklusive skatteväxlingar. ˚Resultatet i Uppsala läns landsting motsvarade 17 procent av skatter och bidrag till följd avrea vinst från försäljning av tillgångar.Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Kostnadsutvecklingen i landstingen är igenomsnitt per augusti 5,4 procent. Sprid-ningen mellan landstinget med högst ochlägst nettokostnadsutveckling är mellan3,3 och 7,6 procent.

Kostnaderna väntas sammantaget öka med 5,5 procent 2015, vilket motsvararen ökning på 3,6 procent i fasta priser. Det är en betydligt snabbare ökning änsnittet på 2,0 procent de senaste tio åren, vilket förstärker bilden av att det in-träffade ett trendbrott 2014. Det oväntat kraftiga kostnadstrycket medför attnettokostnaderna överskrider budgeten i sexton landsting och underskottväntas i åtta av landstingen 2015.



Så här har vi räknat

Beräkningarna bygger på den be-dömning som presenteras i det sam-hällsekonomiska kapitlet. För 2016

räknar vi med förslag om tillskott iregeringens budgetproposition.Åren 2017–2019 antas de generellastatsbidragen öka i takt med dentrendmässiga utvecklingen. Menhöjda statsbidrag kräver nya beslutav riksdagen, och även om historiskaerfarenheter talar för att ökade bi-drag är sannolika, kan detta inte tasför givet.

Staten och skl träffade i mars2015 en ettårig överenskommelse omstatens bidrag till landstingen förkostnaderna för läkemedelsförmå-nerna m.m. Bland annat klargjordesatt landstingens kostnader för läke-medel mot hepatit C, förskrivna en-ligt Smittskyddslagen, för år 2014

fullt ut skulle ersättas av staten ochför 2015 till 70 procent. Dessa intäk-ter redovisas 2015 och stärker resul-tatet. För 2016 och framåt har öve-renskommelse ännu inte träffats. Viantar därför att intäkterna för läke-medelsförmånen ökar i takt medkostnaderna.

Vi har räknat med beslutad åter-betalning av tidigare inbetalda pre-mier från afa Försäkring för 2015.Resultatet 2015 förstärks med drygt1,3 miljarder i och med att 2004 årsinbetalda premier återbetalas.

Tabell 20 • Nyckeltal för landstingens ekonomiProcentuell förändring om inget annat anges

Utfall Prognos Kalkyl2014 2015 2016 2017 2018 2019

Medelskattesats, nivå i skattekronor* 11,26 11,35 11,47 11,83 12,10 12,23Skatteintäkter o generella statsbidrag, LP** 3,6 4,6 6,0 6,6 6,5 5,1Skatteintäkter o generellastatsbidrag, FP** 1,5 2,7 3,7 3,9 2,8 2,2Verksamhetens kostnader, LP** 5,0 5,5 5,2 5,4 6,1 5,2Verksamhetens kostnader, FP** 2,8 3,6 2,9 2,8 2,4 2,3LPIK° 2,1 1,9 2,3 2,5 3,6 2,8

Anm.: FP = fasta priser, LP = löpande priser.*Inklusive skatteväxling 2014 för hemsjukvård och färdtjänst, –1 öre på skattesatsen. Skatte-

växling 2015 för framförallt kollektivtrafik, +1 öre på skattesatsen.**Rensat för effekten av skatteväxling 2014 och 2015.°Prisindex med kvalitetsjusterade löner för landsting.


Diagram 22 • Utveckling av landstingens nettokostnader under 2015

Procentuell utveckling, ackumulerat värde jämfört med föregående år

Min−värde

Vägt medel

Max−värde

3,3

5,4

7,6

−4

−2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Jan Feb Mars Apr Maj Juni Juli Aug

Pro

cen

t


De demografiska behoven tilltar framöver

Delvis beror de ökade kostnaderna på demografiska förändringar som ökarvård behoven. Befolkningen ökar kraftigt liksom antalet äldre. Se även det in-ledande kapitlet »Ny befolkningsprognos ger ändrade förutsättningar«.

Den senaste revideringen av befolkningsprognosen innebär ytterligare öka-de demografiska behov med 1,6 procent sammanlagt, för perioden 2015–2019.

Positivt resultat 2016Nästa år, 2016, beräknas skatteunderlaget växa med 5,5 procent i löpande pri-ser, vilket är en skaplig ökning, även om effekten på resultatet tunnas ut avökat antal nya invånare med lägre arbetskraftsdeltagande. Flera landstingplanerar skattehöjningar, motsvarande en ökning av medelskattesatsen med12 öre enligt vår bedömning. De demografiskt betingade behoven ökar med1,6 procent jämfört med 2015. I enkätsvar anger femton landsting att budge-ten för 2016 innehåller åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen. Vår be-dömning är att kostnadsökningstakten kommer att uppgå till 2,9 procent i fas-ta priser. Resultatet i landstingen 2016 beräknas till 1 miljard kronor, vilketmotsvarar 0,3 procent av skatteintäkter och statsbidrag.

Även investeringsutgifterna ökar. Under den senaste sju åren har lands -ting ens investeringar fördubblats och framöver gör vi bedömningen att de igenomsnitt ökar med 8 procent per år i löpande priser under 2015–2017.



Tabell 21 • Demografiska behov i landstingen enligt ny befolkningsprognosProcentuell årlig förändring

2010– 2014 2015 2016 2017 2018 20192013

Tidigare prognos 1,0 1,3 1,4 1,3 1,2 1,2 1,1Ny prognos 1,3 1,5 1,6 1,7 1,5 1,4Ökning per år 0 0,1 0,3 0,5 0,3 0,3


Fram till 2012 låg det demografiska trycketpå 1 procent per år. Sedan har det succes-sivt ökat. Enligt den senaste befolknings -prognosen från SCB kommer Sveriges be-folkning att öka ännu snabbare framöverän vad som tidigare beräknats, vilket med-fört en upprevidering av det demografiskatrycket perioden 2015–2019.

Diagram 23 • Demografiska behov i landstingenProcentuell utveckling

Utfall och 2015 års prognos

2014 års prognos

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

2,2

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Pro

cen

t


Kalkyl för landstingens ekonomi åren 2017–2019

Landstingens totala kostnader, inklusive kollektivtrafik med mera, ökar kraf-tigt åren 2015–2016. Därefter fortsätter de demografiskt betingade kostna-derna att öka i en snabb takt. Däremot antas en trendmässig kostnadsökningsom förklaras av andra orsaker än den demografiska utvecklingen. Samman-taget innebär det att vi räknar med att kostnaderna ökar med 2,5 procent omåret utöver prisökningar (tabell 22).

Pensionskostnaderna i landstingen uppgår 2014 till cirka 19 miljarder kro-nor8, och beräknas enligt kalkylen öka med cirka 9 miljarder kronor i löpan-de priser fram till år 2019. Ökningen beror bland annat på att avsättningen förde anställdas förmånsbestämda tjänstepension växer kraftigt på balansräk-ningen, och närmar sig nu den gamla skulden (ansvarsförbindelsen) i storlek.Detta innebär att även den finansiella kostnaden, som tillkommer för vär-desäkring av pensionerna, ökar betydligt. I flertalet landsting motsvaras den-na kostnad av ökad avkastning på tillgångar i finansiella placeringar. Det bördock betonas att denna utveckling är starkt förknippad med de antagande ompriser, löner med mera som ligger bakom kalkylen. Osäkerheten ökar ju läng-re framåt man blickar.

Landstingens inkomstkällor utgörs enligt resultaträkningen främst av skat-ter, men även av verksamhetsintäkter och generella statsbidrag. Riktadestatsbidrag ingår i verksamhetsintäkterna.

Skatteunderlaget beräknas minska åren 2017–2019 räknat per invånare ochi fasta priser. Utvecklingen av verksamhetsintäkterna beräknas ha en margi-



Tabell 23 • Skatteintäkter och generella statsbidrag, nivå samt tillskottMiljarder kronor

Prognos Kalkyl2015 2016 2017 2018 2019

Skatter och bidrag totalt 271,2 287,6 306,5 326,3 343,1varav uppräknade statsbidrag 0,5 2,5 3,8varav höjd skatt 2,5 10,5 17,0 20,8

Anm.: Redovisningstekniskt förs läkemedelsbidraget till de generella statsbidragen. Överens-kommelse mellan parterna saknas idag men vi utgår från att bidraget utvecklas i takt med kost-naderna. I kalkylen antas även de riktade statsbidragen öka i takt med kostnaderna, vilket år2019 innebär ytterligare cirka 1,1 miljarder kronor i statliga tillskott utöver de som redovisas itabellen.Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

8. Inklusive särskild löneskatt 24,26 procent.

Tabell 22 • Kostnadsökning på olika komponenter, årlig förändringBidrag i procentenheter, fasta priser

Utfall Prognos Kalkyl02–05 06–09 10–14 2015 2016 17–19

Demografiska behov 0,7 1,0 1,1 1,5 1,6 1,5Övrigt* 1,0 1,4 0,8 2,1 1,3 1,0Total volym förändring* 1,7 2,4 1,8 3,6 2,9 2,5

Demografi + trend 1,6 1,9 2,0 2,5 2,5 2,5

*Rensat för effekten av skatteväxling 2012, 2013, 2014 och 2015.Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Sedan lång tid har hälso- och sjukvårdenskostnader ökat med cirka 0,8 procent utö-ver demografiskt betingade resursbehov.Ökningstakten har varit snabbare inomkollektivtrafiken. Fram till år 2018 ökar dedemografiskt betingade resursbehovenkraftigt. I år ökar kostnaderna med cirka3,6 procent. Nästa år räknar vi med attkostnaderna ökar med cirka 2,9 procent.För kalkylperioden antas kostnaderna ökai takt med demografi och trend, 2,5 pro-cent per år.

nell resultatpåverkan. De generella statsbidragen antas årligen öka i takt meden skattad trend på 2 procent, utöver effekten av ökade löner och priser. Detinnebär ett antagande om tillskott på drygt 4 miljarder kronor jämfört medvad som aviserats i Budgetpropositionen för 2016.

Slutsatsen blir att den underliggande utvecklingen av intäkterna inte räck-er för att möta det ökade kostnadstrycket. Våra kalkyler visar att det, förutomden ökning på 12 öre som prognostiseras för 2016, krävs ytterligare skatte-höjningar motsvarande 76 öre fram till 2019. Vi bedömer dessutom att lands-tingssektorn inte kan uppnå ett resultat som överstiger 1 procent av skatteroch bidrag. Ytterligare skattehöjningar för att klara av målet på 2 procentframstår i detta läge inte som särskilt realistiskt. Läs mer i faktarutan »Käns-lighetskalkyler för åren 2017–2019« i Appendix.

Sammanfattningsvis ser läget allvarligt ut för landstingen. Ett trendbrott fö-refaller ha inträffat 2014 då kostnadsökningarna tog fart, vilket väntas leda tillunderskott för nästan hälften av landstingen 2015, trots en positiv utvecklingav intäkterna. Tillväxten i skatteunderlaget räcker inte heller till för att mötadet kraftiga kostnadstrycket framöver, varför det är troligt att fler skattehöj-ningar väntar. Den bild som nu framträder väcker flera frågeställningar:• Klarar landstingen att bryta kostnadstrenden framöver?• Kan skattesatsen höjas med de 88 ören som krävs i annat fall?• Kan en effektivare och flexiblare bemanning inom hälso- och sjukvården

bidra till lösningen på kort sikt?• Kan användandet av ny teknik, till exempel digitala hälsotjänster, vara re-

ceptet på längre sikt?• Är en genomgripande förändring i hälso- och sjukvårdens arbetssätt och

organisation möjlig?• Hur ska strukturen på hälso- och sjukvården se ut framöver och när kan

en ny struktur bli verklighet?• Med de utmaningar som vi ser framför oss krävs en styrning som bygger

på ansvar. Kommer statens detaljstyrning via riktade statsbidrag attminska så att innovationskraften i landstingen får utrymme?



Diagram 24 • Landstingens beräknade resultat samt vad 2 procent av skatter och bidrag mot -svararMiljarder kronor

2 procent

Resultat

−4

−2

0

2

4

6

8

10

12

14

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Mil

jard

er

kro

no

r

För att 2016 klara ett resultat på 1 procentav skatteintäkter och generella statsbi-drag krävs skattehöjningar och en åter-hållsam kostnadsutveckling. För åren2017–2019 räknar vi med höjda statsbidragmed 2 procent i fasta priser. Därutöverkrävs skattehöjningar motsvarande 88 öreför att möta det ökande kostnadstrycket.


E-hälsa som svar på utmaningar?

Att vården står inför stora utmaningar är inget nytt. Vården förmådde underden ekonomiska krisen på 1990-talet kombinera stora kostnads- och perso-nalminskningar med en kraftig expansion av vårdinsatserna, särskilt för deäldre. Nyckeln var ny teknik och nya synsätt som gjorde det möjligt att bedri-va vård med kortare vårdtider och även att utföra insatser som tidigare be-drivits i sluten vård som öppen vård, det vill säga utan inläggning vid sjukhus.

Också dagens utmaningar kan hanteras, bland annat genom den potentialsom ny teknik och digitalisering medför. E-hälsa är det begrepp som användssom samlingsnamn för digitala hälsotjänster. Området är på stark frammarschoch ses globalt som ett av de viktigaste verktygen för att möta framtidens ut-maningar.

E-hälsotjänster ger patienten större delaktighet i sin egen vård och ger enbättre kontroll över den egna hälsan genom mer kontinuerlig uppföljning,både av patienten själv och av vårdpersonal. Patienter med kroniska sjukdo-mar kan följa och rapportera sin hälsa och sina medicinska värden kontinu-erligt. E-hälsotjänster i hemmet kan larma när värden indikerar att en för -säm ring är på gång.

I preventivt syfte kan människor genom ny teknik få ökad kunskap om hurolika levnadsvanor och andra faktorer påverkar hälsan. Fysisk aktivitet är tillexempel ett effektivt sätt att förebygga och behandla flera vanliga kroniskasjukdomar, som hjärt–kärlsjukdom, typ 2-diabetes, smärta, depression, frak-turer och cancerformer som bröst- och tjocktarmscancer. Det kan också gäl-la för depression och demens. E-hälsotjänster kan på sikt möjliggöra tidigareupptäckt av sjukdomar, vilket kan korta tiden från första symptom till diagnosoch behandling.

Det ena spåret i e-hälsoutvecklingen handlar alltså om att ge brukare bätt-re verktyg. Det andra spåret handlar om att med teknikens hjälp förbättra deolika verksamhetsstöd som personalen i vården behöver ha tillgång till. Ett ut -vecklingsområde är förbättrade journalsystem som kan integrera kunskaps-och beslutsstöd. Med aktuell kunskap enkelt åtkomlig finns potential att för-bättra både diagnos och behandling, främst för kroniska sjukdomar, det om-råde som dominerar sjukdomspanoramat. Dessutom kan åtgärder som idagtar lång tid därför att det manuella inslaget är stort, exempelvis hantering avremisser och uppföljning/registrering i kvalitetsregister, rationaliseras genomautomatiskt datafångst direkt från journalen. Landstingen har såldes myck-et att vinna på att införa ny teknik.

Även i den kommunala verksamheten ser vi en utveckling mot att invånar-na erbjuds olika former av digitala tjänster, framförallt när det gäller att ökamänniskors trygghet, delaktighet och självständighet. Med mobila trygghets-larm, fallsensorer, medicinpåminnare och digitala kommunikationslösning-ar kan fler människor leva längre med god livskvalitet i sina egna hem.



E-hälsa möjliggör omställning, men stökar också tillMycket talar för att stora steg mot en mer digitaliserad vård kommer att tasde närmaste åren. Troliga förändringar är:• att tillgång till internet blir en förutsättning för full tillgång till vården• att vården blir mindre beroende av fysiska möten, vilket ökar kontinui -

teten• att vården blir mer hälsofrämjande• att vården blir mer individualiserad och flyttar ut från vårdmottagningar

till enskilda människors vardag• att vården blir mer kunskapsbaserad och på sikt mer jämlik• att personalens arbetssituation blir bättre, med enkel tillgång till besluts -

stöd och genom att vårdens olika delar kan utbyta information.

Detta förutsätter investeringar i en gemensam digital infrastruktur och an-passning av arbetssätt och organisation. Det är emellertid ingen enkel och rät-linjig resa som inletts. Arbetssätt och organisation behöver förändras. Arbets -uppgifter behöver växlas mellan personalgrupper, och även tas över av pati-enter och av datorer. Olika yrken kommer att omdefinieras, tillkomma ellerförsvinna.



Exempel 1 – SLL:s budgetförslag för 2016

»Stockholm ska gå i bräschen för e-häl-soutvecklingen i landet, och höjer nu ambi -tions nivån för att både patienter och vård-personal fullt ut ska kunna dra nytta av di-gitaliseringens möjligheter. Satsningarnapå fler och smartare e-tjänster för både pa-tienter och vårdpersonal får ökad prioritetför att öka vårdens tillgänglighet, säkerhetoch effektivitet. Satsningar på utbildningoch stöd för patienter att använda digitalakontaktvägar genomförs. En genomgripan-de modernisering genomförs av sjukvår-dens it-miljö inklusive journalsystemen.Ansträngningarna ska öka för att snabbarefasa ut föråldrade eller dåligt fungerandeit-system som kan utgöra en säkerhetsriskoch skapar en stressande arbetsmiljö förpersonalen. Telefon, e-tjänster eller video-konsultation ska bli en lika naturlig del avvårdutbudet som fysiska besök. Landsting-ets ersättningssystem och vårdavtal skadärför stimulera utförare att erbjuda engod tillgänglighet för alla patienter genombåde fysiska och virtuella besök.«

Exempel 2 – Klipp ur Dagens Medicin omVästra Götaland»Västra Götalandsregionen ska införa ettnytt system för digital patologi och hartecknat ett tioårigt avtal, värt 431 miljonerkronor, med företaget Tieto. Enligt ettpressmeddelande är syftet med det nyasystemet, kallat Patos, att digitalisera ocheffektivisera diagnostiken av cancersjuk-domar, kvalitetssäkra analyser samt att vä-sentligt förkorta väntetiderna från remisstill svar.

– Vi genomför ett paradigmskifte inomden kliniska patologin i regionen. Ingenpatologiverksamhet har tidigare samord-nat digitalisering av hela produktionspro-cessen med själva diagnostiken, säger Mi-kael Wintell, verksamhetsutvecklare inomVästra Götalandsregionens hälso- ochsjukvårdsavdelning, i pressmeddelandet.

Det nya systemet ska börja implemente-ras på samtliga av regionens patologilabo-ratorier under året. För att kunna levererasystemet har Tieto bildat en särskild leve-ransorganisation med samarbeten med enrad olika företag inom processutveckling,laboratorieutrustning, materialförsörj-ning, digital bildhantering och bildanalys.«

Två exempel på vad e-hälsa kan innebära

Läkemedelskostnaderna och avtal om förmånen

Ettårig överenskommelse om läkemedelsbidraget

Staten och skl träffade i mars en ettårig överenskommelse om statens bidragtill landstingen för kostnaderna för läkemedelsförmånerna med mera. För år2015 erhåller landstingen 22,5 miljarder kronor i bidrag. I beloppet ingår bi-drag för läkemedelsförmånerna på 19,2 miljarder. Utöver detta ingår bidragför vissa läkemedel förskrivna enligt smittskyddslagen, vissa överföringar avläkemedel till slutenvården, vissa överföringar av förbrukningsartiklar, samtvisst bidrag för dostjänsten. För läkemedel för behandling av hepatit C ingåri beloppet ett bidrag på 840 miljoner kronor, det vill säga 70 procent av den be -räknade kostnaden för år 2015.

Dessutom ingår 657 miljoner kronor som bidrag för landstingens kostnaderför läkemedel för behandling av hepatit C under år 2014.

Avtalet innehåller härutöver två vinst- och förlustdelningsmodeller – enför hepatit C-läkemedel och en för kostnader för läkemedelsförmånen – somträder i kraft när kostnaderna avviker med mer än 3 procent från överens-kommet belopp. Dessa innebär att staten och landstingen delar lika på even-tuell kostnadsavvikelse.

Vår prognos pekar på att kostnaderna för läkemedelsförmånen överstigeravtalets belopp med mer än 3 procent. Givet våra antaganden kommer ytter-ligare drygt 200 miljoner kronor att tillfalla landstingen. Detta innebär attlandstingens kostnader för läkemedelsförmånen är drygt 800 miljoner högreän intäkterna.

Även landstingens kostnader för hepatit C 2015 ser ut att överstiga avtalatbelopp. Även här ser det alltså ut att bli ytterligare pengar till landstingen,dock betydligt mindre.

Parterna är överens om att avtalet för 2016 och eventuellt även 2017 ska hasamma konstruktion som årets avtal. Man är även överens om behovet av atthitta en mer långsiktig och förutsägbar ersättningsmodell på sikt. Regering-en aviserade en översyn i den senaste budgetpropositionen.

Läkemedelskostnaderna väntas öka kraftigt framöverEfter några år med kostnadsminskningar för läkemedelsförmånen blev kost-naderna 2014 i stort sett oförändrade trots att Västra Götalandsregionen själ-va valde att upphandla förbrukningsartiklar inom förmånen för cirka 200 mil-joner kronor. Inräknas dessa kostnader var kostnadsökningen drygt 1 pro-cent.

För kommande år väntar vi en snabbare kostnadsutveckling, bland annattill följd av den kraftigt växande befolkningen och snabbare introduktion avnya läkemedel.

Statistiken bekräftar detta och visar en kraftig uppgång hittills under året.Vi bedömer det som troligt att kostnadsökningen fortsätter året ut. Vår prog -nos är att kostnaderna ökar med 5 procent jämfört med 2014, vilket är den stör -sta ökningen på mycket länge.

En viktig förklaring till den oväntat kraftiga ökningen av förmånskostna-derna 2015 är att läkemedelsvolymen ökar. Mätt som ddd (definierad dygns-dos) är ökningen drygt 2 procent. En orsak till detta är givetvis den kraftigabefolkningstillväxten och fler äldre i befolkningen.

Dessutom inkluderades två prostatacancerläkemedel i förmånen runt halv -årsskiftet 2015. Kostnaderna för dessa läkemedel är betydande. Men eftersom



dessa tidigare främst utgjordes av rekvisitionsläkemedel9 påverkas intelandstingens totala kostnader i lika stor utsträckning.

Andra förklaringar till den höga ökningstakten är att de senaste årens kost-nadsdämpande effekter avtar. Det gäller bland annat patentutgångar, lands-tingens införande av decentraliserat budgetansvar samt Tandvårds- och läke-medelsförmånsverkets genomgångar.

Vi bedömer att kostnaderna för läkemedelsförmånen för 2016 ökar med drygt4,5 procent. Av kostnadsökningen härrör cirka 2 procent från regeringens re-form om kostnadsfria läkemedel för unga.

Sedan några år råder stora skillnader mellan den nationella statistiken ochde faktiska kostnaderna för rekvisitionsläkemedel. Det gör det svårt att prog -nostisera kostnadsutvecklingen. Vår bedömning är att kostnaderna årligenkommer att öka med cirka 4 procent.

Läkemedel mot hepatit C-infektion är nya och ingår i landstingens gemen-samma ordnade införande av nya läkemedel. Läkemedlen kan förskrivas en-ligt smittskyddslagen och expedieras utan kostnad för den enskilde. Dessakostnader ingår därför inte vid en konventionell sammanställning av läke me -dels förmånskostnaderna. Under 2014 godkändes fyra nya läkemedel mot he-patit C och under 2015 har ytterligare läkemedel introducerats.

Effekterna av riskdelningen enligt de så kallade trepartsöverenskommel-serna som tecknats mellan staten, företagen och samtliga landsting har ock-så betydelse. Från och med den 1 juli 2015 finns nya rekommendationer somöppnar för behandling av mindre svårt sjuka (fibrosgrad 2), vilket gör att flerblir aktuella för behandling. Vi gör bedömningen att kostnaderna, efter risk-delning, landar på cirka 1,3 miljarder kronor 2015, vilket är cirka 100 miljonerkronor mer än vad som tidigare antagits. Därmed finns det en risk att vinst-och förlustdelningsmodellen i avtalet med staten löses ut även för läkemedelmot hepatit C. För år 2016 bedömer vi att kostnaderna minskar till 1000 mil-joner kronor. Dessa kostnadsuppskattningar förutsätter bland annat en fort-satt prisdynamik på grund av fler lanseringar och ökad konkurrens inom te-rapiområdet.



9. Rekvisitionsläkemedel avser läkemedel som upphandlas av landstingen och ges i regel till patienter un-der överinseende av hälso- och sjukvårdspersonal, i huvudsak inom den specialiserade vården.

Diagram 25 • Landstingens kostnader för läkemedelsförmånen, per månadMiljoner kronor, löpande priser, faktiska, säsongsrensade samt trendade värden

1 200

1 300

1 400

1 500

1 600

1 700

1 800

1 900

2 000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Mil

jon

er

kro

no

r

Originalserie

Säsongrensad serie

Trend

Efter flera år av minskade kostnader förläkemedelsförmånen började kostnadernaåter öka runt årsskiftet 2013/2014. Ök-ningen har fortsatt under 2015. Ökningentill och med augusti är på 4,5 procent jäm-fört med motsvarande period året innan.

Anm.: Läkemedel och förbrukningsartiklar som ingår i förmånen men där landstinget självavalt att egenupphandla ingår inte i dessa siffror.Källa: E-hälsomyndigheten och Sveriges Kommuner och Landsting.



Statlig styrningRiktade tillfälliga statsbidrag till kommuner och landsting ärmer regel än undantag. Det har avsevärda negativa effekter påden långsiktiga utvecklingen. Kommuner och landsting tvingasi praktiken att lägga resurser på de områden som staten definie-rat som viktiga, på bekostnad av långsiktigt angelägnare utveck-lingsbehov i den egna kommunen eller landstinget. Det skaparen kortsiktighet i inriktning och styrning som äventyrar en lång-siktigt god utveckling anpassad till lokala förutsättningar och be-hov. Det skapar också oklara ansvarsförhållanden avseende detlångsiktiga utvecklingsansvaret för verksamheterna. Satsning-arna medför dessutom ofta tids- och kostnadskrävande admi-nistration.

Tillfälliga statsbidrag och krav på medfinansiering hämmarlångsiktig utveckling

Man kan rent av fråga sig om inte de riktade tillfälliga statsbidragen, där sta-ten definierar angelägna utvecklingsområden, äventyrar det som är styrkan iden svenska välfärden, dess decentraliserade karaktär. Det fråntar de lokalaledningarna ansvaret. Det minskar den utvecklingskraft och lokala anpass-ningsförmåga som finns i ett decentraliserat välfärdssystem.

Till detta har under senare år kommit nya krav på medfinansiering från sta-tens sida. Detta ställer kommuner och landsting i en utpressningssituationoch kan i praktiken tvinga kommuner och landsting att finansiera satsningarsom hör till statens ansvarsområde. Det ställer också kommuner och lands-ting inför stora finansieringsproblem.

Ansvaret för transportinfrastruktur är delat mellan stat, kommuner ochlandsting, och i viss mån privata vägföreningar. Utgångspunkten borde varaatt investeringar ska följa ansvarsgränserna och att medfinansiering av infra-struktur från kommuner och landsting enbart ska komma ifråga då tydliga lo-kala och regionala mervärden uppnås. Den höghastighetsjärnväg som nu ut-reds är till övervägande delen ett nationellt intresse, till skillnad från utbygg-nad av regional och lokal infrastruktur som till exempel tunnelbana eller re-


KAPITEL5

gionala spår. Det är därför orimligt att kommuner och landsting svarar för nå-gon större del av finansieringen av den nya järnvägen.

En helt ny järnväg medför även utan medfinansiering stora kommunala in-vesteringsbehov i kommuner med nya stationsområden.

Generella och riktade statsbidrag

De generella statsbidragen används i systemet för kommunalekonomisk ut -jämning för att utjämna för skillnader i intäkter och strukturella förutsätt-ningar. De är inte avsedda för någon specifik verksamhet utan är på sammasätt som skatteintäkterna föremål för politiska prioriteringar enligt princi-perna för kommunalt självstyre. Inom de generella statsbidragen reglerasockså för utökat eller minskat uppdrag mellan stat och kommuner eller lands-ting enligt finansieringsprincipen.

Riktade statsbidrag avser däremot att finansiera ett bestämt ändamål elleruppdrag. De är ofta tidsbegränsade och kopplade till en motprestation samtnågon form av återrapportering. Det kan handla om satsningar på karriär-tjänster i skolan eller på att korta väntetiderna i den specialiserade sjukvår-den.

Både de generella och de riktade statsbidragen är nominellt oförändradeöver åren, de räknas alltså inte upp med prisökningar och förändras inte hel-ler i takt med demografin. Därigenom urholkas värdet av statsbidragen. Utanbeslut om nya statsbidrag urholkas därmed kommunernas och landstingensintäkter. Detta försvårar planeringen eftersom en relativt stor intäktspostmåste beräknas som oförändrad. Som följd uppstår finansieringsproblem vidberäkningar över fler år.

Statsbidragen beslutas årligen av riksdagen efter förslag i regeringens vår-proposition eller i budgetpropositionen på hösten. Vanligast är att tillskottenaviseras i vårpropositionen men föreslås skarpt först i budgetpropositionen.Först i december vet alltså landsting och kommuner med säkerhet hur storastatsbidragen blir och villkoren för bidragen blir ofta inte klarlagda förrän enbit in på budgetåret. Det försvårar planeringen och minskar även trovärdig-heten för budgetprocessen i kommuner och landsting.

Gemensamt för statens satsningar via riktade statsbidrag är att det är till-fälliga satsningar. Det betyder att kommuner och landsting inte kan låta verk-samheten öka permanent baserat på de riktade statsbidragen, vilket också detförsvårar planeringen.

Riktade statsbidrag till skolanDe senaste åren har det på skolans område införts flera riktade statsbidrag.Det kan vara positivt för huvudmännen med mer resurser. Men tillfälligt rik-tade satsningar kan också ha en negativ inverkan på resursanvändningen ochde skapar tids- och kostnadskrävande administration. Det kan också varasvårt för kommunerna att hinna ta del av alla satsningar. Samråden kring fi-nansieringsprincipen fungerar inte heller så bra som de borde. De sker iblandför sent och beräkningarna »går inte att ändra på«, eftersom pengarna redanavsatts i regeringens budgetproposition.

Ibland är det svårt för kommunerna att hålla reda på om ett statsbidrag ärriktat eller generellt. Vissa satsningar består både av generella och riktadestatsbidrag, det gäller till exempel satsningar för att stärka elevernas mate-matikkunskaper. I det fallet har de generella statsbidragen ökats på grund avkrav på utökad undervisningstid i matematik samtidigt som det finns pengaratt söka för till exempel fortbildning av lärare. Fortbildningsinsatserna är fri-


5. Statlig styrning

villiga medan det är obligatoriskt för huvudmännen att utöka undervisnings-tiden och därför har kommunerna ersatts via de generella statsbidragen förden delen.

Hur kommunerna sedan ersätter skolorna är upp till varje kommun att be-stämma. En del kommuner ger det ökade statsbidraget direkt till skolverk-samheten. I andra fall kan skolan slippa en besparing som andra nämnder får.Då syns det inte lika tydligt att skolan fått del av beloppet. I andra kommunertvingas man kanske prioritera en annan kommunal verksamhet och skolanfår ett utökat uppdrag men oförändrad ram, vilket ställer krav på anpassning -arna inom skolverksamheten. Det kan också finnas kommuner som redan ti-digare på eget initiativ utökat undervisningstiden i matematik och därmedinte får någon ökad kostnad.

I regeringens vårproposition i april 2015 aviserades flera nya riktade stats-bidrag, bland annat ett för att minska storleken på barngrupperna i förskolan.För att kunna ta del av ett sådant statsbidrag behöver kommunerna få tidig in-formation om vilka ekonomiska förutsättningar och villkor som gäller försatsningen. Informationen till kommunerna är dessvärre ofta bristfällig vidtiden för vårpropositionerna. Det försvårar planeringsarbetet och försämrarmöjligheterna att komma igång med satsningar i tid.

Några exempel på statsbidrag• Information och ansökningsblanketter avseende statsbidraget för mindre

barngrupper i förskolan kom i början av juli, alltså när de flesta hade semes-ter. Sista datum för ansökan till Skolverket var den 4 september. skl harfått signaler om stark kritik mot statsbidraget från flera kommuner. Detgäller inte bara den orimligt knappa tiden för att ansöka om bidraget utanockså om bidragets konstruktion. Skolverkets ansökningsblanketter ochtillhörande instruktioner utgår från begreppet avdelningar på ett sättsom många kommuner inte använder sig av idag, mer än i den statistiksom de årligen rapporterar in till scb. Annan kritik som framförts är attdet är olyckligt att statsbidraget endast får användas för att minska barn-grupperna. Det finns kommuner som redan har en tillfredsställande nivåpå barngruppernas storlek och som bedömer att bästa sättet att höja kva-liteten i förskolan är kompetensutvecklande insatser för personalen. Mensådant får inte det aktuella statsbidraget användas till.

• Administrationen kan vara omfattande. När det gäller karriärtjänsternakrävs till exempel redovisning på personnummernivå. I en del fall krävsatt kommunerna tillskjuter egna pengar också, till exempel ingår intekompensation för ökade pensionskostnader när det gäller karriärtjäns-terna. För deltagande i Lärarlyftet delas finansieringsansvaret mellan sta-ten, huvudmannen och i vissa fall den enskilde läraren.

Riksrevisionen redovisade i december 2014 rapporten Specialdestineradestatsbidrag. – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? (rir 2014:25), därde granskat ett antal riktade statsbidrag. Riksrevisionens övergripande slut-sats är att systemet med riktade statsbidrag på skolområdet inte fungerar ef-fektivt och att de inte i tillräckligt hög grad bidrar till en likvärdig utbildningför eleverna. På det sätt som de granskade bidragen är utformade gynnar deinte ett deltagande av de huvudmän som relativt sett är i ett större behov avinsatser. Statsbidragen fördelas inte till de som behöver dem bäst, sett tillkunskapsresultat. Riksrevisionens analys, vid jämförelser som innefattar re-sultat på olika betygsnivåer och de olika bidragen, visar att skolor som har låga


5. Statlig styrning

kunskapsresultat i årskurs 9 generellt tar emot statliga bidrag i mindre ut-sträckning än skolor med höga kunskapsresultat.

I juni 2015 presenterade Skolverket rapporten Bidrag till skolans utveck-ling. Hur kommuner tar del av statsbidrag 2011–2014. Skolverket drar där li-kartade slutsatser som Riksrevisionen och pekar också på behovet av attminska detaljregleringen i de förordningar som styr bidragen. Skolverket lyf-ter även fram att en orsak till att kommuner inte tar del av ett statsbidrag äratt dess utformning inte stämmer med den specifika situationen i kommu-nen.

Riktade statsbidrag och bidrag till fristående skolorTidigare var det ofta kommunerna som ansökte om riktade statsbidrag ochsedan fördelade bidragen till kommunala och fristående huvudmän. Statsbi-dragen för maxtaxa och kvalitetsstärkande åtgärder är sådana exempel. Nu-mera är det dock vanligast att Skolverket beräknar bidragsramar per huvud-man och att de fristående huvudmännen själva ansöker om riktade statsbi-drag.

Egentligen ska riktade statsbidrag som söks av respektive huvudman, intebehöva skapa problem i förhållande till lika villkorsprincipen (resurserna förett barn eller en elev ska vara lika stora oavsett huvudmannaskap). I varje fallinte om kommunen har ett uppbyggt »pengsystem«. Då kan kommunen utgåfrån föregående års bidragsbelopp, lägga till eventuella satsningar/effektivi-seringar och räkna upp med eventuell pris- och lönekompensation. De rikta-de statsbidragen kan hanteras utanför »pengsystemet« och bara betalas ut tillde skolor som ska ta del av dem.

Det finns dock kommuner som inte har pengsystem utan utgår från fö-regående års kostnader när de ska fastställa bidragsbeloppen och då får deäven med kostnader som täcks av statsbidrag. Enklast för dem bör vara attnettoberäkna bidragen, det vill säga minska kostnaderna med statsbidragsin-täkter. Men det finns kommuner som missar detta och då får en friståendeskola som själv sökt statsbidrag, både sitt eget statsbidrag och en del av kom-munens statsbidrag. Övriga fristående skolor får del av kommunens bidragutan att själv ha ansökt.

För samtliga kommuner innebär riktade bidrag ett ökat krav på administ-rationen kring statsbidragen, utöver själva ansökningsförfarandet. Kommu-nerna måste hålla reda på vilka intäkter som kan räknas bort från bidragenoch vilka statsbidrag som alla huvudmän bör få del av.

Kommunens bidragsbeslut till en fristående huvudman ska vara försettmed en motivering. Motiveringen kan utgöras av ett beräkningsunderlag, gär-na kompletterat med en förklarande text, som på ett sammanfattande sättklart beskriver hur bidraget beräknats. Utgångspunkten bör vara att den en-skilde huvudmannen utifrån beräkningsunderlaget ska kunna bedöma omkommunen använt samma grunder som vid fördelning av resurser till de egnaverksamheterna. När det nu finns så många riktade statsbidrag som de kom-munala skolorna kanske tar del av i varierande grad, kan det finnas behov avatt beskriva vilka statsbidrag som ingår i bidragen till de egna verksamheter-na men som inte ingår i bidragen till andra huvudmän.

När det gäller de så kallade karriärtjänsterna och sannolikt även de nya 3miljarderna som ska satsas på löneökningar för lärarna, tillkommer problemur ett lika villkorsperspektiv. Eftersom statsbidraget inte täcker de ökade pen-


5. Statlig styrning

sionskostnaderna utan kommunerna själva måste finansiera dessa kostna-der, måste eventuellt kommunalt tillskott ingå i beräkningen av bidrag tillfristående huvudmän. Om man då använder ett genomsnittligt po-påslag fåralla del av detta, även skolor som inte ansökt om statsbidragen. Den proble-matiken gäller både internt i kommunen och vid bidragsgivning till andra hu-vudmän. Ska det bli rättvist bör po-påslagen differentieras men det kan in-nebära administrativt merarbete att hantera det per enhet.

I kommuner med många fristående huvudmän skulle det nog bli ogörligtatt ha olika po-påslag per huvudman med hänsyn till vilket löneläge deraspersonal har. Enligt regelverket ska dessutom bidragen bygga på kommunensgenomsnittliga kostnader för den egna verksamheten. Det är osäkert omdom stolarna skulle godkänna ett po-påslag som bygger på att huvudmannenhar ett visst löneläge. Staten kan kräva att de riktade statsbidragen användsför specifika ändamål men kommunerna kan inte kräva att de fristående sko-lorna använder de kommunala bidragsbeloppen på ett visst sätt. Det finns do-mar mot kommuner som försökt villkora delar av bidragen till fristående sko-lor10. Kommunens bidragssystem får inte vara detaljstyrande.

Sedan halvårsskiftet 2014 finns det dock krav på att kommunerna och rek-torerna ska ta hänsyn till skolornas och elevernas olika förutsättningar ochbehov, när de fördelar resurser.

Förändringar i skollagen ska liksom ovan, ofta tillämpas från halvårsskif-tena och om förändringarna påverkar kommunernas kostnader och/eller re-sursfördelningsmodell kan kommunerna behöva ändra de fastställda bi-dragsbeloppen mitt under budgetåret. Ett exempel är att maxtaxan för avgif-ter i förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg höjdes den 1 juli 2015. Där-med kommer intäkterna att öka för de enskilda förskolor som själva hanterarföräldrarnas avgifter. Kommunen har rätt att minska bidragsbeloppet medavgiftsintäkterna och skulle då behöva ändra bidragsbeloppet från halvårs -skiftet 2015. Enligt regelverket ska dock bidragsbelopp till en fristående sko-la fastställas inför varje kalenderår.

Kommunerna har alltså krav på sig att fastställa bidrag till fristående sko-lor som innebär lika villkor för huvudmännen och att varje skola och elev fårrätt resurs utifrån sina förutsättningar. Resursfördelningen får inte vara sty-rande och beräkningen av bidraget måste vara transparent. Att lyckas meddetta samtidigt som bidragssystemet är administrativt hanterbart är en verk-lig utmaning för kommunerna!

Kommunerna har, som nämns ovan, sedan den 1 juli 2014 förtydligade kravpå sig att ta hänsyn till skolornas olika förutsättningar. När Skolverket fast-ställer ramar för hur stort bidrag som respektive huvudman kan få, tas van-ligtvis inga hänsyn till skolornas eller huvudmännens olika förutsättningar.Skolverket har dock fått i uppdrag av regeringen att föreslå en »praktiskt an-vändbar fördelningsnyckel för fördelning av statsbidrag mellan skolor i behovav riktade utvecklingsinsatser«.

Riktade statsbidrag har en rad inbyggda problem. Många av dem är om -ständliga att både ansöka om och redovisa, och en del kräver även medfinan-siering. Dessutom införs de ofta med kort varsel och är förenade med detal-jerade bestämmelser om vad pengarna får användas till och inte. Ytterligareett problem är signalvärdet som riktade statsbidrag har, det vill säga att fokuslätt hamnar på att göra vissa specifika åtgärder och insatser snarare än att ar-beta långsiktigt med utveckling och förbättringar.


5. Statlig styrning

10. En kommun beräknade bidraget till enskilda förskolor exklusive kommunens kostnader för högskoleut-bildad förskolepersonal. Kammarrätten i Göteborg (mål nr 2136-11) konstaterade att bidraget villkorats, dåden enskilda förskolan måste ha samma sammansättning av personal som kommunen för att få ersätt-ning för högskoleutbildad personal. En sådan begränsning är inte förenlig med lagstiftningen.

Förslag på åtgärder för att förenkla och effektivisera systemet med riktadestatsbidrag inom skolanskl är av uppfattningen att riktade statsbidrag bör undvikas i det längsta, detfinns andra bättre möjligheter att öka kvaliteten i skolan. De senaste årens bi-dragshysteri har knappast ökat kvaliteten i skolan. Om man från statens sidaändå har krav på att bidragen ska vara riktade, så bör nedanstående råd följas.Avisera bidrag i god tid och anpassa införandet. Anpassa införandet efter budget-och planeringsprocessen i kommunerna. Det är bättre att skjuta upp infö-randet av ett bidrag än att de som kan söka bidraget måste forcera fram sinaansökningar. Det krävs tid att sätta sig in i vad ett bidrag innebär och för attplanera de insatser som bidraget avser. Att bidrag införs med kort varsel ökarbara risken för att avstå från att söka eller att ansökningar inte blir adekvata.Vilket i sin tur leder till merarbete för både Skolverket och de sökande. I värs-ta fall innebär det att de pengar som avsatts för statsbidraget inte går åt.

Konsultera berörda innan bidrag införs. Samråd med de som berörs av ett bidraginnan det införs, exempelvis med huvudmännen och Skolverket, som är denmyndighet som administrerar de allra flesta bidragen. Riksrevisionen har iden tidigare nämnda rapporten pekat på vikten av att regeringen efterfrågarSkolverkets sakkunskap inför inrättandet av nya bidrag. Även de som bidra-gen avser, både kommuner och fristående skolhuvudmän, kan bidra med vär-defull kunskap om hur ett statsbidrag bör utformas.

Minska detaljstyrningen av vad bidrag får användas till. Skolverket påpekar i ti-digare nämnda rapport att det inte är givet att de behov som identifierats na-tionellt överensstämmer med de behov som finns hos en viss huvudman. Detvisar på vikten av att utforma statsbidrag mer flexibelt, så att de kan användasfriare. Ett sätt att minska detaljreglering av vad bidrag får användas till kanvara att slå ihop flera av de förhållandevis små bidrag som finns för olika än-damål. Samla dem i större bidrag för respektive skolform och vidga använd-ningsområdet.

Minska detaljstyrningen av bidragsadministrationen. Det är inte ovanligt att fö-rordningar i detalj anger hur ett bidrag ska administreras, till exempel vad an-sökan ska innehålla, sistadatum för rekvisition och hur redovisningen ska gåtill. Det finns flera exempel på hur det lett till att kommuner gått miste om bi-drag eller blivit återbetalningsskyldiga. Självklart behöver det finnas bestäm-melser om exempelvis hålltider, men hur de administrativa rutinerna kringett statsbidrag ser ut bör Skolverket utforma, gärna i samråd med skolhuvud-männen.

Fördela bidrag mer efter behov. Både Riksrevisionen och Skolverket har i tidi-gare nämnda rapporter påtalat behovet av att rikta riktade statsbidrag mer ef-ter behov än vad som sker idag. Även skl anser att en sådan utveckling ärnödvändig för att effektivisera bidragen. Att de riktade statsbidragen diffe-rentieras utifrån förutsättningar och behov är också rimligt sett till att kom-munerna enligt skollagen är skyldiga att fördela resurserna till skolväsendetpå detta sätt.

Statsbidrag för ökad bemanning inom äldreomsorgenÅr 2014 var det sista året med statliga medel till satsningen »Mest sjuka äldre«.Det innebar minskade statsbidrag 2015 med närmare 1 miljarder kronor. Den1 juli startade en ny satsning på bemanning inom äldreomsorgen med statligtstöd på 1 miljard kronor (halvår). Satsningen ska fortsätta till 2018 med 2 mil-jarder kronor per år. Beslutet fattades i juni, vilket innebär att det finns en heldel att önska vad gäller framförhållningen för 2015.


5. Statlig styrning

Det fina med dessa riktade statsbidrag är att de betalas ut efter behov i en-lighet med standardkostnaden i utjämningssystemet, det vill säga med ett ge-nerellt mönster med inriktning på äldreomsorg. Det märkliga är att det fast-ställda stödet måste rekvireras av varje kommun. Även enskilda utförare harmöjlighet att ta del av medlen via kommunen. Socialstyrelsen ska ha rekvisi-tionen från kommunen senast den 31 oktober. Senast den 8 februari 2016 skavarje kommun med hjälp av ett frågeformulär redovisa hur medlen använts.Om de inte använts rätt ska de återbetalas. Vad ska då medlen användas till?Något förenklat ska det gå till personalkostnader för personal som arbetarnära de äldre.

Med tanke på att det rör sig om en tillfällig satsning gäller det för kommu-nerna att inte låta verksamheten öka permanent så att de står med en för storkostym när pengarna försvinner 2019. Hur ska kommuner göra som har kon-staterat för höga kostnader och som är mitt inne i ett effektiviseringsprojekt?Satsningen kan göra det möjligt att tidigarelägga planerade åtgärder för atttrygga den framtida kompetensförsörjningen. Det kan till exempel handla omatt höja upp deltider till heltid samtidigt som sättet att organisera arbetet an-passas till detta sätt att bemanna.

Äldreomsorgen är en komplex verksamhet som 2014 uppgick till 109 mil-jarder kronor. Att explicit följa upp mindre än 1,8 procent av verksamheten le-der inte utvecklingen framåt, om det ens är möjligt på ett konstruktivt sätt.Det leder bara till ökad administration och ineffektivitet. En särskild svårig-het gäller vid uppföljningen av enskilda utförare där det saknas insyn och därmånga företag jobbar över kommungränserna.

Statsbidrag för hälso- och sjukvårdBudgetpropositionen för 2016 inleds med en positiv nyhet genom att lands-tingen föreslås få 1 miljard kronor 2016 fördelat efter befolkningsmängd. Detär en generell engångsförstärkning utan krav på motprestation. Det ger lands-tingen full frihet att satsa på det som är mest angeläget i respektive landsting.Regeringen föreslår också att denna engångsvisa satsning från och med 2017läggs i det generella statsbidraget, men då med ett lägre belopp, 500 miljonerkronor. Man ska dock inte överbetona betydelsen av denna ökning 2017, detär långt ifrån kompensation för demografiska förändringar med ökande ochåldrande befolkning

Under de senaste åren har flera av de riktade statsbidragen till landstingenvarit prestationsbaserade. Landstingen har inte fått del av satsningen i rela-tion till befolkningsmängd, utan i relation till hur väl man presterat på ettvisst område, exempelvis att korta väntetiderna.

Regeringen har dock sagt sig vilja avskaffa de prestationsbaserade statsbi-dragen och följdriktigt föreslås i budgetpropositionen att tillgänglighetssats-ningen, mera känd som kömiljarden, ska avvecklas i och med att landstingeni januari 2016 får del av den miljard som finansierat insatser under 2015. Depengar som då betalas ut går till landstingen fördelat efter folkmängd, som ettstimulansmedel för förbättrad tillgänglighet.

I Budgetpropositionen för 2016 ersätts kömiljarden av en så kallad profes-sionsmiljard, 1 miljard årligen från och med 2016. Den syftar till att höja kva-litet och effektivitet i hälso- och sjukvården genom att professionernas kom-petens används bättre. Dock framgår inte av budgetpropositionen om, och i såfall hur, resurserna i professionsmiljarden ska fördelas till landstingen. Föratt professionsmiljarden ska kunna ersätta kömiljarden finansiellt för lands-tingen, krävs att även professionsmiljarden konstrueras så att hela miljardengår till landstingen. Eftersom regeringen i budgetpropositionen betonar att


5. Statlig styrning

professionsmiljarden ersätter kömiljarden, förutsätter landstingen att ocksåprofessionsmiljarden konstrueras så att den fördelas till landstingen, men detär alltså inget som går att utläsa ur budgetpropositionen. Och besked lär drö-ja.

Regeringen säger sig i budgetpropositionen ha fokus på grupper med om-fattande vårdbehov, och nämner personer med kroniska sjukdomar. Därförfortsätter regeringen satsningen på att förbättra vården för personer medkroniska sjukdomar, den så kallade kronikersatsningen som omfattar 450mil joner kronor åren 2014–2017. Åren 2016 och 2017 handlar det om 150 mil-joner kronor per år och från och med 2018 50 miljoner årligen. Anmärknings -värt är dock att dessa resurser de första två åren inte fördelats till landsting-en, utan använts till olika nationella utvecklingsinsatser och även till statensegna myndigheter. Det som ser ut att ge landstingen resurser på kronikerom-rådet har alltså hittills inte gjort det.

Det är inte heller i budgetpropositionen uttryckt hur de 400 miljoner kro-nor som under åren 2016–2019 ska gå till förlossningsvård och kvinnors häl-sa, kommer att fördelas till landstingen. Här finns dock vägledning genom attförberedelser pågått under 2015, vilket gör det troligt att fördelningen tilllandstingen kommer att ske efter folkmängd med villkor i övrigt reglerade i enöverenskommelse mellan skl och regeringen.

När det däremot gäller de 130 miljoner kronor per år 2016–2019 som enligtbudgetpropositionen föreslås förstärka primärvården med fokus på kvinnorshälsa, sägs i budgetpropositionen inget om, och hur, dessa resurser kommeratt fördelas till landstingen.

Det finns alltså så sent som i oktober 2015 flera riktade statsbidrag där detär oklart både om resurser kommer att gå till landstingen och i så fall hur för-delningen till landstingen kommer att ske. Informationen till landstingen ibudgetpropositionen är ytterst knapphändig, vilket försvårar planeringsar-betet och försämrar möjligheterna att komma igång med satsningar i tid.

Kommunal medfinansiering – Sverigeförhandlingen

Ansvaret för transportinfrastruktur är delat mellan stat, kommuner ochlandsting, och i viss mån privata vägföreningar. Utgångspunkten är att inve-steringar ska följa ansvarsgränserna och att medfinansiering av infrastrukturfrån kommuner och landsting enbart ska komma ifråga då tydliga lokala ochregionala mervärden uppnås. Sverigeförhandlingens huvuduppdrag handlarom att utreda förutsättningarna för och förhandla om finansiering av en nystambana för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö. Enhöghastighetsjärnväg är till övervägande delen ett nationellt intresse, tillskillnad från utbyggnad av regional och lokal infrastruktur som till exempeltunnelbana eller regionala spår. Det är därför orimligt att kommuner ochlandsting svarar för någon större del av finansieringen av den nya järnvägen.

Dessutom kommer en helt ny järnväg att medföra stora kommunala inve-steringsbehov i de kommuner som får planerade tågstopp, framförallt kringstationsområden.

Höghastighetsjärnväg mellan de största städerna i SverigeDet finns ett behov av att utöka tågkapaciteten och samtidigt korta restider-na när det gäller persontrafik. Frågan om att bygga en ny höghastighetsjärn-väg för persontrafik mellan de största städerna i Sverige har därför utretts fle-ra gånger. Den nu aktuella utredningen, Sverigeförhandlingen, tillsattes avden förra regeringen men fortsätter med i stort sett oförändrade direktiv.


5. Statlig styrning

Frågan om en ny järnväg är nu i ett skarpt läge för kommunerna som förvän-tas vara med och finansiera denna satsning.

I Sverigeförhandlingen innefattas bland annat att ingå överenskommelsermed berörda kommuner och andra aktörer om utformning av spår och sta-tioner där stambanorna ansluter till respektive stad samt om medfinansier-ing av höghastighetsbanorna. Förhandlingspersonen ska även ingå överens-kommelser med berörda kommuner, landsting och andra berörda aktörer iStockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län kring åtgärder som för-bättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ettökat bostadsbyggande i storstads regionerna i dessa län. Förhandlingsperso-nerna har även i uppdrag att utreda förutsättningarna för fortsatt utbyggnadav järnvägen i norra Sverige, med betydande inslag av medfinansiering frånnäringsliv, kommuner och landsting.

I utredningens första delredovisning, som kom i juni, föreslås lagändring-ar som tydliggör hur markvärdeökning som uppstår genom investeringar i in-frastruktur kan ligga till grund för medfinansiering i samband med att kom-munerna tecknar exploateringsavtal med en markägare. skl är i sitt remis-svar positiva till denna möjlighet men bedömer att den torde få relativt låg be-tydelse för kommuner som ligger utanför storstadsregionerna. I dessa kanden dock få större betydelse vid utbyggnad av regional och lokal infrastruktureftersom man då har större möjlighet att bedöma effekterna på markvärdenav en enskild investering. Slutredovisning av hela utredningens uppdrag skaske i december 2017.

Kostnad för den nya järnvägenTrafikverkets senaste bedömning av totalkostnaden för höghastighetsbananär 166–173 miljarder kronor i 2013 års prisnivå, vilket motsvarar cirka 2,3 mil-jarder kronor per mil. I den nationella planen för infrastrukturinvesteringaruppgår anslaget för alla investeringar i vägar och järnvägar till cirka 23 mil-jarder kronor per år under perioden 2014–2025. I beloppet ingår även räntaoch amorteringar på tidigare lånefinansierade objekt. Det skulle alltså krävasatt Trafikverkets nuvarande investeringsram inte användes till någon annati minst 8 år vid en fullständig anslagsfinansiering. Då ingår inte några kom-munala eller privata finansieringar av stationer och stationslägen som kanförväntas bli mycket omfattande. Järnvägen beräknas vara färdigt för trafi-kering i sin helhet tidigast 2035.

Beräkning av nyttorSverigeförhandlarna vill att enskilda kommuner ska beräkna en lång rad oli-ka nyttor av en utbyggnad av höghastighetsjärnvägen till exempel nyttor förarbetsmarknaden, näringslivet, miljön och bostadsmarknaden. Dessa nyttorska kvantifieras per kommun och region och sedan ligga till grund för för-handlingen om medfinansiering. Detta är något helt nytt i infrastrukturpla-neringen på nationell nivå. Den enda av dessa nyttor som på ett rimligt sättkan påverka en kommuns intäkter och därmed möjligheterna att medfinan-siera är ett ökat bostadsbyggande, men det förutsätter att kommunen kan fådel av den värdestegring på byggbar mark som förväntas inträffa.

En ökad befolkning eller ökade inkomster ger inte med automatik bättreekonomi för en kommun. Service till nya invånare kostar i princip lika myck-et som för de befintliga. Om medelinkomsten i en kommun ökar snabbare änriksgenomsnittet utjämnas det till stor del över hela landet via inkomst ut -jämningen.


5. Statlig styrning

Övriga nyttor ska finnas med i de samhällsekonomiska kalkyler som Tra-fikverket gör i beslutsprocessen för infrastrukturinvesteringar. Syftet meddessa kalkyler är dock att jämföra nyttoeffekter av olika projekt, inte att för-dela kostnadsansvar. skl är därför mycket tveksam till den metod som Sve-rige förhandlingen använder för att förhandla om medfinansiering med kom-muner och regioner.

Ökade markvärden som grund för medfinansieringNettoöverskottet för markanvisningar (där kommunen äger mark och enbygg herre får ensamrätt att förhandla med kommunen om marköverlåtelse)och för exploateringsavtal (där en privat markägare träffar avtal med en kom-mun om bland annat fördelning av kostnader för åtgärder som möjliggör byg-gande) varierar kraftigt mellan olika byggprojekt. Kommunerna är mångagånger inte så stora markägare att de har nytta av ett högre markvärde ochmarkpriset är beroende av betalningsviljan för de bostäder som ska byggasoch påverkas därför av priser och hyror i de befintliga bostäder som finns inärområdet. Även tekniska förutsättningar som till exempel behov av mark-sanering, extra ljudisolering mm. påverkar möjligheterna till överskott. Des-sutom brukar prissättningen variera beroende på om bostäderna som skabyg gas upplåts med hyresrätt eller med bostadsrätt. Här påverkar både mark-nadsefterfrågan och den olikformiga fastighetsbeskattningen projektens »be-talningsförmåga«. Eftersom förutsättningarna skiljer sig åt i hög grad mellankommuner i de expanderande storstadsregionerna och i andra delar av landetkommer principerna för markprissättningen att variera stort.

Kommunerna är genom krav i lagstiftning ålagda att dels verka för en fun-gerande bostadsmarknad för alla invånare, dels undvika att gynna enskildapersoner eller företag genom att sälja mark under marknadspriset. Kommu-nerna ställs inför uppgiften att balansera dessa delvis motstridiga krav. Ettstrikt företagsekonomiskt agerande med strävan att maximera en kommunsintäkter står oftast i strid med det mer samhälls ekonomiskt grundade kravetpå att skapa förutsättningar för en väl fungerande bostadsmarknad.

I Stockholmsförhandlingarna, som handlade om utbyggnad av tunnelba-nan, gjordes beräkningar av kommunernas medfinansiering utifrån möjligaintäkter från exploatering och markförsäljning. Intäkter beräknades från ny-byggnad av bostäder och kommersiella lokaler. Även befintliga lokaler beräk-nades i vissa fall ge tillskott. Förutsättningen för beräkningen var då lägen-heter som byggs i storstadsområde och mark som i huvudsak ägs av kommu-nerna. En uppskattning av överskottet för bostads byggandet i dessa kalkylerhamnade på cirka 5 000 kr per m2. Den faktiskt överenskomna medfinansier-ingen var cirka en tredjedel av de beräknade intäkterna.

Om man tillämpar samma typ av beräkning på större kommuner efter dennya järnvägens sträckning, men anpassade efter förutsättningarna som råderdär, kan man få fram ett samband mellan kommunal medfinansiering och an-tal lägenheter som behöver byggas. Ett antagande om en genomsnittlig stor-lek på 75 m2 och en intäkt på 1500 kronor per m2 ger det samband som visas idiagram 26.


5. Statlig styrning


5. Statlig styrning

Diagram 26 • Samband mellan kommunal medfinansiering (=möjliga intäkter) och antal lägenhe-ter som behöver byggasTusental lägenheter respektive miljoner kronor

0

25

50

75

100

0 2 500 5 000 7 500 10 000

Medfinansiering, miljoner kronor

An

tal l

äg

en

he

ter

En sammantagen kommunal medfinan -siering på 5 miljarder kronor skulle alltsåinnebära ett bostadsbyggande på 45 000

lägenheter längs den nya järnvägen. Detär frågan om stora risker för de kommunersom ska dela på kostnaden, med en osäk -er intäktskalkyl både vad gäller beloppoch återbetalningstid.



5. Statlig styrning

Här redovisas några nyckeltal samt samlade resultaträkningarför kommuner respektive landsting och även summerade till ensammantagen bild. För diagram med fördelningen av kostnaderoch intäkter för kommuner och landsting var för sig, tabellermed översikt över statsbidragen och andra data som vi brukat re -dovisa i Ekonomirapportens Appendix hänvisar vi till vår webb - plats, och området Sektorn i siffror. Gå till www.skl.se, välj Ekono-mi, juridik, statistik/Ekonomi/ Sektorn i siffror.

En sammantagen bild av kommuner och landsting


APPENDIX

Tabell 24 • Nyckeltal för kommuner och landsting 2014–2019

Procent och tusentals personer

Utfall Prognos Kalkyl 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Medelskattesats, % 31,86 31,99 32,11 32,64 33,34 33,91

Kommuner, inkl Gotland 20,65 20,70 20,70 20,87 21,30 21,73Landsting*, exkl Gotland 11,26 11,35 11,47 11,83 12,10 12,23


Antal sysselsatta**, tusental 1 099 1 111 1 143 1 172 1 195 1 216

Kommuner 829 838 865 887 906 922Landsting 270 273 279 284 289 295

Volymutveckling, % 2,2 3,0 3,2 2,7 2,3 2,1

Kommuner 1,8 2,7 3,4 2,6 2,2 1,9Landsting 2,8 3,6 2,9 2,8 2,4 2,3

*Gotlands skatteunderlag ingår inte och det går därför inte att summera totalen. **Medelantalet sysselsatta enligt Nationalräkenskaperna.Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.


Appendix

Tabell 25 • Sammantagen resultaträkning 2014–2019

Miljarder kronor


Verksamhetsintäkter* 177 187 203 219 232 241Verksamhetskostnader –870 –914 –967 –1 022 –1 083 –1 140Avskrivningar –28 –30 –33 –35 –37 –40Verksamhetens nettokostnader –721 –757 –797 –838 –889 –939

Skatteintäkter 602 634 671 712 761 807Generella statsbidrag o utjämning 127 127 130 134 140 146Finansnetto 6 3 3 0 –3 –5Resultat före e.o. poster 14 6 7 9 9 10

Andel av skatteintäkter o statsbidrag, % 1,9 0,9 0,9 1,0 1,0 1,0

Anm.: Konsolidering har gjorts avseende köp mellan sektorerna.*Engångseffekten av återbetalning av AFA-premier ingår i verksamhetens intäkter med 5 miljarder

för 2015.

Tabell 26 • Kommunernas resultaträkning 2014–2019

Miljarder kronor


Verksamhetsintäkter* 128 136 151 164 173 179Verksamhetskostnader –573 –601 –638 –676 –716 –755Avskrivningar –19 –21 –22 –23 –25 –27Verksamhetens nettokostnader –465 –485 –510 –536 –568 –602

Skatteintäkter 390 410 433 455 486 517Generella statsbidrag o utjämning 80 80 81 85 89 93Finansnetto 4 3 3 1 –1 –3Resultat före e.o poster 10 7 6 5 6 6

Andel av skatteintäkter o statsbidrag, % 2,2 1,5 1,2 1,0 1,0 1,0

*Engångseffekten av återbetalning av AFA-premier ingår i verksamhetens intäkter med 3,5 miljarderkronor för 2015.

Tabell 27 • Landstingens resultaträkning 2014–2019

Miljarder kronor


Verksamhetsintäkter* 51 53 54 57 61 64Verksamhetskostnader –299 –315 –331 –348 –368 –388Avskrivningar –9 –10 –11 –12 –12 –13Verksamhetens nettokostnader –257 –272 –287 –302 –320 –337

Skatteintäkter 212 224 238 257 275 290Generella statsbidrag o utjämning 47 47 49 50 52 53Finansnetto 1 0 1 –1 –3 –3Resultat före e.o. poster 3,3 –1,0 1,0 3,1 3,4 3,6

Andel av skatteintäkter o statsbidrag, % 1,3 –0,4 0,3 1,0 1,0 1,0

*Engångseffekten av återbetalning av AFA-premier ingår i verksamhetens intäkter med 1,4 miljarderkronor år 2015.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.


Appendix

För att balansera att kommunernas kostnader ökar enligt historisk trend krävs mer än in-täkterna från skatteunderlagsutvecklingen. I våra kalkyler har vi räknat med ökning avstatsbidragen. I tabellen nedan redovisas resultaten av fyra kalkyler för att visa på omfatt-ningen av problematiken för åren 2017–2019. Vår prognos för 2016 är utgångspunkt för be-räkningarna.

1. Vilket resultat blir det med oförändrad skattesats, oförändrade statsbidrag och en trendmässigkostnadsvolym?År 2017 blir resultatet 0,3 procent av skatter och bidrag och 2019 uppgår resultatet till –5,2 procent, vilket motsvarar 30 miljarder kronor.

2. Vilken volymutveckling är förenlig med oförändrad skattesats, oförändrade statsbidrag och ettresultat som motsvarar 2 procent av skatter och bidrag?År 2019 är volymen 7,7 procent lägre jämfört med kalkylalternativet.

3. Hur mycket måste statsbidragen höjas för att kommunerna skall klara ett resultat som motsva-rar 2 procent av skatter och bidrag givet oförändrad skattesats och en trendmässig kostnads -volym?Statsbidragen måste öka med 12 miljarder kronor 2017, och totalt med 41 miljarder kro-nor år 2019.

4. Hur mycket måste skattesatsen höjas för att med oförändrade statsbidrag och en trendmässigutveckling av kostnadsvolym klara ett resultat som motsvarar 2 procent av skatter och bidrag?År 2017 behöver skatten höjas med 0,58 kronor och år 2019 med totalt 1,78 kronor.

Kalkylantaganden för kommuner 2017–2019 – känslighetsanalys

Tabell 28 • Redovisning av hur olika antaganden påverkar olika variabler 2017–2019

1. Resultat i % av 2. Volym- 3. Statsbidrags- 4. Skatte-skatter o bidrag utveckling,% ökning, mdkr höjning, öre

År 2017 2018 2019 2017 2018 2019 2017 2018 2019 2017 2018 2019

Skatte-sats Oförändrad Oförändrad Oförändrad 58 59 61Stats-bidrag Oförändrad Oförändrad 12 14 15 Oförändrad

Trend Trend TrendVolym 2,6 2,2 1,9 0,2 –0,3 –0,7 2,6 2,2 1,9 2,6 2,2 1,9Resultat, % 0,3 –2,7 –5,2 2 % 2 % 2 %



Appendix

Enbart ett ökat skatteunderlag räcker inte till för att finansiera landstingens verksamheter.Utan anpassning av verksamhetsvolymer eller tillskott uppstår betydande obalanser. I ta-bellen nedan redovisas resultaten av fyra känslighetsberäkningar för att visa på omfatt-ningen av problematiken för åren 2017–2019. Vår prognos för 2016 är utgångspunkt för be-räkningarna.

1. Vilket resultat blir det med oförändrade skatter och statsbidrag och en kostnadsvolym som in-kluderar ambitionshöjningar i takt med trenden, 2,5 procent om året i genomsnitt?Redan år 2017 uppgår då resultatet till –1,9 procent av skatter och bidrag och år 2019uppgår underskottet till –6,2 procent vilket motsvarar minus 19,8 miljarder kronor.

2. Vilken volymutveckling är förenlig med oförändrade skatter och statsbidrag och ett resultat på2 procent av skatter och bidrag?År 2019 är volymen 8,2 procent lägre jämfört med vårt kalkylalternativ. Inget av årenräcker volymutrymmet till för att kompensera för de ökade behov som följer avbefolknings utvecklingen.

3. Hur mycket måste statsbidragen höjas för att landstingen ska klara ett resultat på 2 procent avskatter och bidrag givet oförändrade skatter och en kostnadsvolym som inkluderar ambitions -höjningar? Redan 2017 krävs ett tillskott på 12 miljarder kronor och totalt under kalkylperiodenkrävs 27 miljarder kronor år 2019.

4. Hur mycket måste skatten höjas för att landstingen ska klara ett resultat på 2 procent av skat-ter och bidrag givet oförändrade statsbidrag och en kostnadsvolym som inkluderar ambi tions -höjningar? Redan år 2017 behöver skatten höjas med 0,55 kronor och år 2019 med totalt 1,14 kronor.

Kalkylantaganden för landsting 2017–2019 – känslighetsanalys

Tabell 29 • Redovisning av hur olika antaganden påverkar olika variabler 2017–2019

1. Resultat i % av 2. Volym- 3. Statsbidrags- 4. Skatte-skatter o bidrag utveckling,% ökning, mdkr höjning, öre

År 2017 2018 2019 2017 2018 2019 2017 2018 2019 2017 2018 2019

Skatte-sats Oförändrad Oförändrad Oförändrad 55 37 22Stats-bidrag Oförändrad Oförändrad 12 9 6 Oförändrad

Trend Trend TrendVolym 2,8 2,4 2,3 –1,1 –0,1 0,8 2,8 2,4 2,3 2,8 2,4 2,3Resultat, % –1,9 –4,6 –6,2 2 % 2 % 2 %


Ekonomirapporten. Oktober 2015

Om kommunernas och landsting ens ekonomi

är en rapportserie från Sveriges Kommuner och Landsting somkommer ut två gånger per år. I serien behandlar vi det ekonomis-ka nuläget och utvecklingen i kom mu ner och landsting. Kalky-lerna i den här utgåvan sträcker sig till år 2019.

Det finns flera exempel på att de statliga bidragen snarare ställertill än löser problem i den kommunala sektorn. Särskilt tydligt ärdetta på skolans område. I höstens rapport skärskådar vi denstatliga bidragsgivningen till kommuner och landsting. Statenförväntar sig också att kommunerna ska vara med och finansieraden planerade höghastighetsjärnvägen. Invandringen har ökatkraftigt de senaste åren och prognoserna har reviderats upp mar-kant. I rapporten beskrivs konsekvenserna av detta översiktligtför kommuner och landsting.

Det ekonomiska läget är bekymmersamt i många kommuneroch landsting. För sektorn som helhet räknar vi med en kraftig re-sultatförsämring mellan 2014 och 2015. Framförallt beror detta påökade kostnader. Resultatet beräknas därefter ytterligare ligga påen låg nivå trots skattehöjningar. Det finns flera förklaringar tillde kraftiga kostnadsökningarna. I den här rapporten tittar visärskilt på de ökade kostnader som följer av bemanningsproblemi vården.

Samtidigt som utmaningarna är stora finns också möjligheter.E-hälsa är ett samlingsnamn för digitala tjänster i vården som ärpå stark frammarsch. De ses globalt som ett viktigt verktyg för attmöta framtidens utmaningar. I rapporten ger vi en bild av tekni-kens möjligheter och visar några exempel på aktiviteter sompågår i sektorn.

På webbsidan Sektorn i siffror på www.skl.se finns aktuella upp-gifter om bland annat kommunernas och landstingens samladekostnader och intäkter. Sidan samlar de diagram och tabeller somhar brukat presenteras i Ekonomirapportens Appendix.

Beställ eller ladda ned på www.skl.se/publikationer eller på telefon 08-452 75 50.

Pris 100 kr exkl. moms och porto.ISBN 978-91-7585-077-1

ISSN 1653-0853

Post 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20

Telefon 08-452 70 00

www.skl.se

Documents

7585 077 1