PROCESOADMINISTRATIVO

T E R C E R A P A R T E

D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O

F R A G M E N T O S D E D E R E C H OA D M I N I S T R A T I V O

1

EL PROCESO ADMINISTRATIVO

TERCERA PARTE

Sumario: Introducción. Las bases constitucionales del proceso administrativo

bonaerense. El Código Contencioso Administrativo. Su estructura. La competencia

en razón de la materia. La legitimación activa. La legitimación pasiva.

Coadyuvantes y terceros. Las pretensiones procesales. Los presupuestos

procesales. El trámite del proceso contencioso administrativo.

INTRODUCCIÓN.

En las clases anteriores hemos examinado los aspectos generales del control

judicial de la Administración Pública y el modo en que ese control se ejerce

cuando se cuestiona la actuación u omisión de autoridades federales. Si bien hay

aspectos comunes y normas de estrecha similitud, también analizaremos la

regulación de esta cuestión en el ámbito de la provincia de Buenos Aires. Desde el

inicio apuntaremos dos cuestiones de relevancia. La primera es que la

Constitución bonaerense cuenta con una regulación expresa sobre el contencioso

administrativo que no existe de ese modo en la Constitución Nacional. La

segunda, sobre la que hemos insistido, es que no existe un Código Procesal

Administrativo Nacional y, en cambio, si existe uno en la provincia de Buenos

Aires que cuenta con una larga tradición en la materia pues como expresamos un

par de clases atrás, el primer código –conocido como Código Varela en honor a su

autor- fue sancionado en 1905 y comenzó a regir en 1906 hasta 2003 en que fue

derogado.

LAS BASES CONSTITUCIONALES DEL PROCESO ADMINISTRATIVO BONAERENSE.

A partir de la reforma de la Constitución de la provincia de Buenos Aires en el año

1994 se produjeron reformas sustanciales en la organización y el funcionamiento

de la justicia contencioso administrativa local.

Si bien supera los límites de esta clase de proceso, es insoslayable recordar la

incorporación del principio de la tutela judicial continua y efectiva (art. 15 CPBA)

que, como veremos, tiene importantes aplicaciones en nuestra materia. Esta

disposición constitucional dice así: “La Provincia asegura la tutela judicial

continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y

la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la inviolabilidad

de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento

2

administrativo o judicial. Las causas deberán decidirse en tiempo razonable. El

retardo en dictar sentencia y las dilaciones indebidas cuando sean reiteradas,

constituyen falta grave”.

También fueron incluidos en el texto constitucional dos nuevos artículos que

dieron lugar a la creación de un fuero especializado y descentralizado -el

contencioso administrativo- que sustituiría la competencia originaria y exclusiva

que hasta entonces detentaba la Suprema Corte bonaerense (el derogado art. 149

inc. 3 de la Constitución local de 1934 –similar a sus antecedentes

constitucionales- establecía entre las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia

la de decidir “…las causas contencioso-administrativas en única instancia y en

juicio pleno, previa denegación o retardación de la autoridad administrativa

competente al reconocimiento de los derechos que se gestionan por parte

interesada. La ley determinará el plazo dentro del cual podrá deducirse la

acción ante la Suprema Corte de Justicia y los demás procedimientos de este

juicio.”)

Las normas mencionadas son el art. 166 -ubicado en el capítulo III,

“Administración de Justicia”- que en lo que aquí interesa refiere: “…Los casos

originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes

descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas,

serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de

acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que establecerá los

supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa.” (párrafo 5°)

Y el art. 215 que dice: “La Legislatura establecerá el fuero contencioso

administrativo antes del 1° de octubre de 1997 y sancionará el Código Procesal

respectivo, para su entrada en vigencia conjunta. Hasta tanto comiencen las

funciones de los tribunales en lo contencioso administrativo, la Suprema Corte

de Justicia decidirá, en única instancia y juicio pleno, todas las causas

correspondientes al referido fuero que se hubieren iniciado, hasta su

finalización.”

En cumplimiento de lo ordenado por el mandato constitucional, en el año 1997 se

sancionaron las leyes 12.008 –Código Contencioso Administrativo de la Provincia

de Buenos Aires- (modificada posteriormente por las leyes 12.310 y 13.101) y

12.074, de creación y organización del Fuero Contencioso Administrativo.

Con respecto a la creación del fuero especializado, luego de sucesivas

modificaciones, se terminó adoptando un sistema similar al de la justicia civil y

comercial, compuesto por juzgados de primera instancia –jueces unipersonales- y

El proceso

administrativo

bonaerense

tiene fuente

directa en la

Constitución

local.

3

cámaras de apelaciones con competencia regional (que actuarían como tribunales

de alzada en las causas previstas en el art. 166 y con competencia originaria en las

demandas contra resoluciones del Tribunal de Cuentas de la Provincia, las

sentencias definitivas del Tribunal Fiscal de Apelación y los recursos directos

contra las resoluciones de los colegios profesionales referidas al gobierno de la

matrícula, art. 2 ley 12.074 y 74 ley 12.008).

Las ciudades de asiento de las Cámaras de Apelación en la materia son La Plata,

Mar del Plata, San Martín y San Nicolás de los Arroyos.

Corresponde anotar que a pesar de la pauta temporal establecida por la

Constitución, la puesta en marcha del fuero contencioso se concretó recién

muchos años después de la fecha prevista. Ello ocurrió como consecuencia de la

sentencia de la Suprema Corte que hizo lugar a la acción de amparo promovida

por el Colegio de Abogados de la provincia, al entender que el Poder Ejecutivo

había incurrido en una omisión de la manda constitucional, legal y reglamentaria

y que el plazo impuesto se había vencido con holgura con graves consecuencias

institucionales y menoscabo de derechos y garantías. Por ello, declaró

manifiestamente arbitraria la demora de la Provincia de Buenos Aires en la

puesta en funcionamiento del fuero y estableció una fecha para cumplir con dicha

obligación. Es así que el fuero comenzó a funcionar recién el 15/12/2003.

EL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SU ESTRUCTURA.

Insistiremos sobre esta cuestión. Una de las diferencias más salientes entre el

régimen federal y el bonaerense –lo propio ocurre en la mayoría de las provincias

argentinas- está constituida por la vigencia de un cuerpo normativo unificado que

regla el proceso administrativo. Es el Código Contencioso administrativo (CCA).

Éste se encuentra dividido en tres títulos; el primero de ellos regula el proceso

contencioso administrativo, el segundo los procesos administrativos especiales,

mientras que el tercer y último título se encuentra dedicado a las disposiciones

especiales y transitorias.

A continuación se abordarán brevemente las previsiones relativas al proceso

contencioso administrativo; sin embargo, debe tenerse presente que una parte

importante de las regulaciones del CCA guardan estrecha similitud con las

contenidas en el CPCC (por caso, las atinentes a ciertas cuestiones de

competencia, requisitos generales de las medidas cautelares, exigencias y

formalidades relativas a la demanda y su contestación, excepciones admisibles,

prueba, alegatos, requisitos de los escritos recursivos, etc.) por ello y a fin de

La organización

del fuero

contencioso

administrativo:

juzgados de

primera

instancia y

cámaras de

apelación con

competencia

regional.

La estructura

del Código y

las materias

reguladas.

4

evitar incurrir en la reiteración de cuestiones ya estudiadas, se hará especial

hincapié en las particularidades que distinguen este tipo de proceso, entre ellas: la

competencia del fuero, la legitimación procesal, las pretensiones admisibles y

algunas particularidades que hacen al trámite judicial.

LA COMPETENCIA EN RAZÓN DE LA MATERIA.

El régimen vigente establece reglas concernientes a la materia que habilita la

intervención de los jueces contencioso administrativos, con el objeto de evitar la

falta de certeza acerca del tribunal competente.

Es así que los primeros cuatro artículos del código se dedican a regular esta

cuestión, a través de una cláusula general establecida en el artículo 1° que dice

así: “1.- Corresponde a los tribunales contencioso administrativos el conocimiento

y decisión de las pretensiones que se deduzcan en los casos originados por la

actuación u omisión, en el ejercicio de funciones administrativas, de los órganos

de la Provincia, los Municipios, los entes descentralizados y otras personas, con

arreglo a las prescripciones del presente Código. 2.- La actividad de los órganos

del Poder Ejecutivo, de los Municipios y de los demás entes provinciales o

municipales, se presume realizada en el ejercicio de funciones administrativas y

regidas por el derecho administrativo. Procederá esta presunción aun cuando se

aplicaren por analogía normas de derecho privado o principios generales del

derecho”.

Luego, dos artículos que precisan supuestos particulares de casos incluidos (art.

2) y excluidos (art. 4). El art. 2 efectúa una extensa enumeración de carácter

ejemplificativo y en este sentido es útil recordar que corresponden a los

tribunales contencioso administrativo las cuestiones que se susciten entre

prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras públicas y usuarios,

en cuanto se encuentren regidas por el derecho administrativo; aquéllas en las

que sea parte una persona pública no estatal, cuando actúe en el ejercicio de

prerrogativas regidas por el derecho administrativo; las que versen sobre la

responsabilidad patrimonial, generada por la actividad lícita o ilícita de la

Provincia, los Municipios y los entes públicos estatales; las relativas a los

contratos administrativos, etc. El art. 4, por su parte, excluye expresamente de la

materia contencioso administrativa las controversias regidas por el derecho

privado o por las normas o convenios laborales, las que tramitan mediante los

juicios de desalojo, interdictos y las pretensiones posesorias y los conflictos

interadministrativos provinciales.

La cláusula

general para

determinar la

competencia.

5

De este modo, es posible observar que para que se suscite la competencia del

fuero CA deben verificarse los siguientes requisitos: a) existencia de un caso (una

controversia o conflicto de intereses); b) un comportamiento activo u omisivo; c)

realizado en ejercicio de la función administrativa por órganos de la provincia,

municipios, entes descentralizados u otras personas (adoptando un criterio

objetivo o material, que admite la judiciabilidad de actos de otros poderes –

legislativo y judicial- y de las personas públicas no estatales, siempre que actúen

en el ejercicio de función administrativa) y d) regulación de la cuestión por el

derecho público.

Algunos ejemplos permitirán una mejor explicación. En un caso, el Sindicato

Unión Conductores de Taxímetros de La Plata inició una demanda contra la

empresa Uber que, como es conocido, ofrece un servicio similar al tradicional de

los taxímetros. El objeto de la pretensión era que se dispusieran una serie de

medidas que le impidieran cualquier intento de llevar a cabo su novedosa

actividad comercial ligada al transporte de pasajeros mediante el uso de las

modernas herramientas tecnológicas, hasta tanto ella cuente con una legislación

específica y el título jurídico correspondiente a tales efectos. La SCJBA observó

que si en ningún lugar de la demanda se infiere que ésta se encuentre

enderezada contra alguna de las autoridades públicas a las que mienta la

cláusula general que define la materia del fuero contencioso administrativo ni se

prevé que una condena como la pretendida por el gremio habrá de vincular al

Estado resulta competente la justicia en lo civil y comercial para conocer en las

actuaciones. En otro, la actora demandó a la Provincia de Buenos Aires -Registro

de Estado Civil y Capacidad de las Personas- con el objeto de que se rectifique la

doble inscripción de su Documento Nacional de Identidad, toda vez que éste le

habría sido retenido sin posterior devolución, cuando al momento de renovarlo al

cumplir dieciséis años de edad los funcionarios de la delegación de dicho Registro

le informaron que su número ya existía y se encontraba asignado a otra persona.

La sustancia litigiosa –dijo aquí la Suprema Corte- se ciñe a una problemática de

índole meramente administrativa, que atañe a la eventual rectificación del

Documento Nacional de Identidad de la actora por parte de la autoridad

demandada, cuyo número se encuentra duplicado y asignado a otra persona. Pero

no comprende otros aspectos emparentados con la cuestión aunque mucho más

sensibles que, plausiblemente, habrían de discurrirse en la jurisdicción

especializada en derecho de familia.

Los ejemplos

que ofrece la

jurisprudencia

en materia de

competencia.

6

Finalmente dos cuestiones de naturaleza contractual nos permitirán ver en acción

los criterios que determinan la competencia contencioso administrativa o la civil y

comercial. Así en el caso en que un particular promueve una demanda contra un

municipio por los daños y perjuicios padecidos en el inmueble de su propiedad

que fuera dado en locación a la comuna. En ese supuesto la Suprema Corte

sostuvo que son casos excluidos de la materia contencioso administrativa los que

se encuentren regidos por el derecho privado y, en particular, los que derivan de

un contrato de locación de inmueble regido por el Código Civil aun cuando

alguno de los contratantes sea una persona pública estatal. Pero un cobro de

pesos dirigido también contra un municipio no constituye –como podría creerse

un proceso asignado al juez civil- si la deuda deriva del incumplimiento de un

contrato de suministro.

LA LEGITIMACIÓN ACTIVA.

Algunas precisiones conceptuales. El de la legitimación es un concepto ya

estudiado en asignaturas anteriores. Aquí sólo recordaremos que debe

distinguirse entre la legitimatio ad procesum -que implica la aptitud genérica de

ser parte o actuar en cualquier juicio- de la legitimatio ad causam -o simplemente

legitimación- que responde a un concepto más restringido en tanto se refiere a la

aptitud de ser parte en un proceso concreto, o más precisamente, sería –en

palabras de Lino Palacio- "aquel requisito en cuya virtud debe mediar una

coincidencia entre las personas que efectivamente actúan en el pleito y las

personas a las cuales la ley habilita especialmente para pretender (legitimación

activa) y para contradecir (legitimación pasiva) respecto de la materia sobre la

cual el proceso versa". Y, por cierto, no debe tampoco confundirse la cuestión

procesal de legitimación con la cuestión de fondo; la primera se reduce a

determinar si el demandante que dedujo la pretensión era la persona llamada a

hacerlo (quien invoca la titularidad de un derecho administrativo vulnerado) y la

segunda consiste en la determinación de si, efectivamente, existe o no lesión de

tal derecho. Con otras palabras, la confusión entre la excepción de falta de

personería y la falta de legitimación es común. Sin embargo, sus diferencias son

fundamentales: la legitimatio ad procesum es una defensa procesal, de carácter

dilatorio, que tiene por objeto que el proceso se desenvuelva en forma regular.

Está referida a uno de los presupuestos procesales: capacidad para estar en juicio

o efecto en la personería de los representantes. La legitimatio ad causam es una

excepción del derecho de fondo, y se refiere a la falta de algún presupuesto de la

Los

problemas

de la

legitimación

7

acción sustancial: el actor o el demandado no son las personas a las que la ley

acuerda el ejercicio del derecho.

Los criterios restrictivos y amplios en la materia. La legitimación para demandar

en el proceso administrativo ha sido siempre objeto de disputas, enfrentados los

criterios que admiten el acceso al control judicial a un elenco limitado de sujetos y

los que propician su ampliación. Vale recordar aquí las palabras de González

Pérez que expresaba que si la legitimación ha sido calificada por algún autor como

las aduanas del proceso, lo que se postula-o algunos lo hacen- es la libertad

aduanera, el acceso libre y sin traba alguna al proceso. Y un autor argentino –

Dromi- en un lejano ensayo sostenía que nadie pleitea por el simple ocio de gastar

su tiempo y dinero en abogados o procuradores. Quien recurre, con todos los

inconvenientes que ello acarrea, es porque tiene un auténtico interés general. No

es exacto que la barrera de legitimación ahorre trabajo a los tribunales; antes al

contrario, con la mitad de la agudeza que gastan los jueces en buscar argumentos

para declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de un recurso, podrían muy bien,

en gran parte de los casos, resolver el fondo del asunto.

En el ámbito bonaerense y en la interpretación que llevaba a cabo la SCJBA –

hasta el conocido caso Rusconi- se restringía el alcance de la legitimación para

demandar a la persona que invocara la titularidad de un derecho subjetivo

vulnerado sin que se considerara legitimado al portador de un interés legítimo.

Como consecuencia de ello, se denegaba aquélla a asociaciones, vecinos,

concursantes desplazados u oferentes excluidos, etc. Pero, tras la reforma

constitucional y la sanción del nuevo CCA se produjo una notable ampliación de

la legitimación activa. Esto se logró –destaca Perrino- a través de una fórmula

muy sencilla que supera las clasificaciones tradicionales de derecho subjetivo e

interés legítimo que tantos problemas produjeron. La fórmula está contenida en

el art. 13 CPCA. Esta norma dice así: “Está legitimada para deducir las

pretensiones previstas en el presente Código, toda persona que invoque una

lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el

ordenamiento jurídico”. Esta norma –en palabras de Soria- “permite comprender

en su ámbito de protección, con arreglo a lo dispuesto por las normas materiales

aplicables, a los intereses colectivos, difusos o los derechos de incidencia

colectiva”.

Afectado personal y directo, vecinos, asociaciones, etc. La legitimación activa en

el proceso administrativo es un ámbito que no se presta a fáciles generalizaciones.

Aquí proponemos un rápido ejemplo. El propietario de una farmacia autorizado

Criterios

restrictivos y

criterios amplios

en materia de

legitimación. Un

debate inacabado.

8

debidamente para su explotación comercial es notificado de un acto

administrativo emitido por la autoridad competente que dispone la clausura por

un extenso plazo. En estas condiciones podemos imaginar que el propietario

demandará judicialmente la anulación de dicho acto. Su legitimación será

incuestionable: es el afectado personal y directo. Pero suponiendo la existencia de

una única farmacia en la localidad en que se encuentra y que la situación dejará

sin suministro de medicamentos a la población ¿es posible otorgar legitimación a

los vecinos o a una asociación que nuclea a los propietarios de farmacias?

La jurisprudencia es extensa y de los numerosos ejemplos, escogemos uno, para

completar este breve panorama. Las asociaciones se encuentran legitimadas. Así

la asociación “CODEC” demandó con motivo de los parquímetros instalados en la

Municipalidad de San Isidro. No acudió ninguna persona física en particular. El

tribunal señaló que aquélla actúa en su calidad de asociación que propende a la

defensa de los derechos de usuarios y consumidores, cumpliendo con su finalidad

establecida legalmente de defender y representar los intereses de los

consumidores y usuarios, tanto en sede administrativa como judicial –se invocan

aquí las leyes de usuarios y consumidores, tanto provincial como nacional 13.133

y 24.240, respectivamente- proponiendo un caso lo suficientemente concreto

para ser tenido por parte en el procedimiento administrativo, lo que lo legitima

en esta sede en los términos del art. 13 CCA.

LA LEGITIMACIÓN PASIVA.

Con relación a legitimación pasiva la cuestión plantea menos dificultades. Los

legitimados pasivos a la luz del art. 1 CCA serán la provincia –centralizada y

descentralizada, el Poder Legislativo y el Poder Judicial cuando ejerzan funciones

administrativas-, las municipalidades, las personas públicas no estatales e,

incluso, personas particulares que ejerzan funciones administrativas.

COADYUVANTES Y TERCEROS.

La intervención de otros sujetos además del actor y del demandado aparece

contemplada en los arts. 10 y 11 del CCA. El primero dice así: “1. Los terceros

directamente favorecidos por la actuación u omisión que diera lugar a la

pretensión, intervendrán como coadyuvantes en cualquier estado del proceso. Su

intervención no podrá hacer retrotraer, interrumpir o suspender el proceso

cualquiera sea el estado en que intervengan. 2. En su primera presentación el

coadyuvante deberá cumplir, en lo pertinente, con los recaudos exigidos para la

9

demanda. Cuando hubiere más de un coadyuvante de una misma parte, el

juez podrá ordenar la unificación de su representación. 3. El coadyuvante tiene

los mismos derechos procesales que la parte con la que coadyuva. La sentencia

tendrá efectos y hará cosa juzgada en relación al coadyuvante”. El segundo,

brevemente dispone: “En los demás casos la intervención de terceros en el

proceso, se regirá por las normas del Código Procesal Civil y Comercial”.

Esta última figura es conocida y es objeto de estudio en Derecho Procesal II.

Además la intervención de terceros en el proceso administrativo queda sometida

a la legislación procesal civil y comercial.

Pero la figura del coadyuvante aparece como menos conocida y, en ocasiones,

difícil de comprender en su actuación práctica. Daremos un ejemplo de la

actuación de un coadyuvante. Supongamos esta situación. Una mujer contrajo

matrimonio con un hombre. Al cabo de cinco años dejaron de convivir. No hubo

divorcio. El hombre comenzó a convivir con otra mujer y lo hizo durante cuarenta

años. Muere mientras mantenía esta relación. La primera mujer toma

conocimiento del fallecimiento y se presenta ante las autoridades previsionales

reclamando el beneficio de la pensión. Éstas se lo otorgan por su condición de

viuda. Pasado un año, la segunda mujer creyendo tener derecho a una pensión

también la reclama. Supongamos, finalmente, que aquéllas revocan la pensión de

la primera y se la otorgan a esta última. Si la primera mujer demanda la anulación

de este acto, el legitimado pasivo será la autoridad de la que emanó el acto (en

este supuesto, será la provincia de Buenos Aires). Pero la segunda mujer –que

tendrá interés en que el acto se mantenga, es decir, en seguir percibiendo la

pensión- se convertirá en coadyuvante de la autoridad demandada. Para decirlo

con las palabras del Código: se trata de un tercero directamente favorecido por la

actuación u omisión que diera lugar a la pretensión.

LAS PRETENSIONES PROCESALES.

El CCA formula en el art. 12 una enumeración no taxativa de las pretensiones que

pueden articularse en el fuero contencioso administrativo, esto es, el objeto que

puede debatirse en este tipo de procesos. Cada una de ellas cuenta con sus

particularidades y requisitos propios establecidos a lo largo del articulado del

código. La extensión y complejidad del tema limita esta exposición casi a la mera

transcripción legislativa.

El citado art. 12 dice así: “En el proceso contencioso-administrativo podrán

articularse pretensiones con el objeto de obtener: 1.La anulación total o parcial de

10

actos administrativos de alcance particular o general. 2. El restablecimiento o

reconocimiento del derecho o interés tutelados. 3. El resarcimiento de los daños y

perjuicios causados. 4. La declaración de certeza sobre una determinada relación

o situación jurídica regidas por el derecho administrativo. La pretensión

respectiva tramitará con arreglo a lo previsto en el artículo 322 del Código

Procesal Civil y Comercial. 5. La cesación de una vía de hecho administrativa. 6.

Se libre orden judicial de pronto despacho, en los términos previstos en el

Capítulo IV del Título II”.

Como marco diremos que, en términos generales, en la relación de un particular

con la Administración Pública suele ocurrir que ésta le notifica un acto que le

ocasiona perjuicios. En ocasiones, la anulación del acto significará una

reparación; en otras, además quedará pendiente un resarcimiento. En términos

más concretos: si las autoridades impiden que un particular ejerza una actividad y

dictan un acto prohibiéndola, al afectado le bastará, a veces, con que se anule la

prohibición y se le permita desarrollar la actividad. Pero en otras, el tiempo en

que no pudo llevar adelante esas tareas será fuente de un perjuicio económico

concreto, mensurable. Si se admite este sencillo esquema, podemos decir que la

pretensión anulatoria y la pretensión indemnizatoria serán las más usuales

cuando la Administración se haya pronunciado.

La anulación total o parcial de actos administrativos de alcance particular o

general (pretensión anulatoria)

Es la pretensión característica del fuero; se utiliza para requerir al órgano judicial

la invalidación de actos administrativos contrarios al ordenamiento jurídico que

generan un perjuicio al interesado (por ejemplo, el caso del cuestionamiento de

una sanción expulsiva, como la cesantía o la exoneración, que el afectado

considera dictada en contraposición con la legislación aplicable). La pretensión

anulatoria puede articularse en forma independiente o acompañada de otras, por

ejemplo, la indemnizatoria o la de restablecimiento o reconocimiento de los

derechos tutelados.

En cuanto a su trámite, a opción de quién la deduzca, puede ser la vía del proceso

ordinario o el sumario de ilegitimidad (un proceso especial en el que los actos

procesales tienden a concentrarse y los plazos son más breves). Está destinado

exclusivamente a obtener la declaración total o parcial de nulidad del acto

administrativo pero los daños y perjuicios que eventualmente pudieran derivarse

deberán tramitar por un proceso autónomo. Se encuentra regulado en los arts.

67/70 CCA.

Pluralidad de

pretensiones.

La anulatoria es

la pretensión

característica del

fuero.

11

El restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados.

Se dirige al restablecimiento, la superación o reconstrucción de un estado anterior

al creado por un comportamiento administrativo ilegítimo que el actor no está

obligado a soportar. También puede operar en forma autónoma o accesoria,

complementaria de otras pretensiones.

La pretensión de reconocimiento supone el desconocimiento o la negativa de la

administración de atribuir un derecho que el administrado considera le

corresponde (por ejemplo, el derecho de un empleado público a que se le abone

determinada bonificación como parte de su salario), mientras que la de

restablecimiento supone, lógicamente, el desconocimiento de un derecho antes

reconocido (por caso, el derecho a que se mantenga el reconocimiento de

determinada exención tributaria).

El resarcimiento de los daños y perjuicios causados (pretensión

indemnizatoria).

Persigue la reparación de los daños originados por la actividad o inactividad

estatal. No exige el agotamiento de la vía administrativa dado que no está

condicionada al tránsito reclamativo o recursivo previo. Sólo está alcanzada por el

plazo de caducidad cuando se la articula en forma conjunta con la pretensión

anulatoria. En lo demás casos, solo está sujeta al plazo de prescripción.

La declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica

regida por el derecho administrativo.

La pretensión de sentencia meramente declarativa de certeza –sostiene la SCJBA-

tiene por finalidad primordial obtener una declaración judicial que ponga fin a un

estado de incertidumbre sobre la existencia, modalidades o alcances de una

relación jurídica en aquellos casos en los que esa falta de certeza pueda producir

un perjuicio o lesión actual, tal como dice el art. 322 del Código Procesal Civil y

Comercial. No persigue propiamente la constitución de derechos o la condena del

demandado, sino el esclarecimiento de una determinada situación jurídica que

luce incierta o carente de certeza. De allí que la existencia de una duda acerca de

alguno de los extremos antes referidos se presenta como un

requisito indispensable para la procedencia de esta acción.

Su carácter es esencialmente preventivo dado que la pretensión de la parte se

satisface con la mera declaración de la existencia o inexistencia de una relación

jurídica ya existente, la sentencia agota su fuerza con la declaración.

La cesación de una vía de hecho administrativa.

12

La vía de hecho consiste en la actuación o comportamiento material de la

Administración que infringe el ordenamiento jurídico al no contar con una

decisión previa que le sirva de fundamento. El objeto de esta pretensión consiste

en que el órgano judicial disponga el cese o la eliminación del comportamiento de

la Administración desprovisto de sustento jurídico formal que causa una lesión a

los derechos o garantías constitucionales. Apunta a restaurar el principio de

juridicidad al cual la Administración se encuentra vinculada.

Aunque se desprende de la propia naturaleza del comportamiento impugnado, el

CCA establece que en estos casos no es “menester formular un reclamo previo en

sede administrativa” (art. 21).

El libramiento de una orden judicial de pronto despacho (amparo por mora)

Se trata de uno de los remedios procesales frente a la inactividad formal de la

Administración. Procede en aquellos casos en que, en el marco de un

procedimiento administrativo, el organismo responsable de las actuaciones

hubiera dejado vencer los plazos fijados o, habiendo transcurrido un plazo que

exceda lo razonable, no dictara el acto administrativo correspondiente o

impulsare las actuaciones.

Frente a ello, el interesado podrá solicitar al magistrado que dicte una orden

judicial de pronto despacho de las actuaciones administrativas emplazando a la

autoridad pública a que en un plazo prudencial, cumpla con su obligación de

dictar el acto administrativo o ejercer el impulso al procedimiento, lo que según el

caso corresponda. Se encuentra regulada en el art. 76 del CCA.

LOS PRESUPUESTOS PROCESALES.

En la clase anterior nos referimos a los presupuestos procesales en el ámbito

federal. Aunque la legislación varía, muchas de las nociones que expusimos son

válidas también aquí. Será conveniente entonces tenerlas presente ahora que

examinaremos la cuestión en la provincia de Buenos Aires.

El CCA regula los requisitos de admisibilidad de las diferentes pretensiones

procesales susceptibles de entablarse. Estos requisitos varían debido a la distinta

naturaleza de las pretensiones regladas en el CCA, de modo tal que no son los

mismos los que son exigibles para demandar la nulidad de un acto administrativo

que los que corresponden a la pretensión meramente declarativa, o la que se

deduce para hacer cesar una vía de hecho o cuestionar el silencio administrativo.

La pretensión anulatoria –probablemente la más empleada de las pretensiones-

nos permitirá explicar en términos generales los presupuestos propios del proceso

El amparo por

mora frente al

silencio de la

Administración.

13

administrativo. Hacia el final haremos referencia a las variaciones que provoca

que se promueva una pretensión distinta.

Examinaremos sintéticamente: a) el agotamiento de la vía administrativa; b) el

plazo de caducidad y c) el pago previo.

El agotamiento de la vía administrativa. Las dos normas relevantes del CCA que

regulan el agotamiento de la vía son los artículos 14 y 15. El primero dice así: “Sin

perjuicio de los demás requisitos previstos en el presente Código, será necesario

agotar la vía administrativa como requisito de admisibilidad de la pretensión

procesal en todos los casos salvo los siguientes supuestos: a) Cuando el acto

administrativo definitivo de alcance particular hubiera sido dictado por

la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final o por

el órgano con competencia delegada sea de oficio o con la previa audiencia o

intervención del interesado. b) Cuando mediare una clara conducta de la

demandada que haga presumir la ineficacia cierta de acudir a una vía

administrativa de impugnación o cuando, en atención a particulares

circunstancias de caso, exigirla resultare para el interesado una carga excesiva o

inútil. La interposición de la demanda importará la interrupción de los plazos de

caducidad para la presentación de los recursos en sede administrativa. c) Cuando

se impugnare directamente un acto administrativo de alcance general emanado

de la autoridad jerárquica superior o del órgano con competencia delegada por

aquélla. d) En los casos previstos en los artículos 12 incisos 4) y 5) y 16 del

presente Código. 2. La falta de impugnación directa o su desestimación, de un

acto de alcance general, no impedirá la impugnación de los actos individuales de

aplicación. La falta de impugnación de los actos individuales que aplican un acto

de alcance general, tampoco impedirá la impugnación de éste, sin perjuicio de los

efectos propios de los actos individuales que se encuentren firmes o consentidos”.

El art. 15 dice: “En el supuesto de pretensiones de anulación de actos

administrativos emanados de Tribunales de la Administración Pública o de entes

reguladores de servicios públicos el agotamiento de la vía administrativa se regirá

por las disposiciones que determinen los procedimientos ante los mismos. Las

normas previstas en el presente Código serán de aplicación supletoria”.

Como surge claramente de los términos del CCA se consagra una regla y esa regla

es la del agotamiento de la vía: “será necesario agotar la vía administrativa como

requisito de admisibilidad de la pretensión procesal en todos los casos”. Pero,

también surgen del art. 14 y del resto de los artículos del CCA un conjunto de

excepciones. Expondremos aquí, brevemente, las más relevantes. 1. El acto fue

El agotamiento

de la vía

administrativa es

la regla. Pero es

preciso reparar

en las

excepciones. Una

de ellas el

ritualismo inútil.

14

dictado por la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final.

Valga este ejemplo: si la actuación tramita en el ámbito municipal, la decisión del

intendente, sea de oficio o con la previa intervención del interesado, no exigirá el

agotamiento de la vía administrativa. 2. La conducta de la demandada autoriza a

presumir la ineficacia del agotamiento de la vía. En la clase anterior hicimos

referencia a la excepción existente en el ámbito federal del ritualismo inútil. Esas

consideraciones son perfectamente trasladables aquí. Suele ocurrir que reclamos

que se han convertido en masivos arriban a los tribunales cuando la

Administración lleva tiempo rechazándolos. En ocasiones los tribunales han

sostenido que continuar con dicha exigencia constituye una carga excesiva o

inútil. 3. Cuando la pretensión que se deduce es meramente declarativa no se

exige el agotamiento de la vía administrativa pues no se dirige a impugnar un acto

administrativo. 4. Cuando se configure el silencio administrativo. 5. Cuando se

promueva una pretensión indemnizatoria que no se vincule con la impugnación

de ningún acto administrativo. Por ejemplo, si se demandan los daños y perjuicios

derivados de una actuación u omisión estatal, v.gr. los ocasionados por la policía a

la salida de un espectáculo deportivo (sea por los destrozos ocasionados en un

negocio cuando se enfrentó en su interior con simpatizantes de un club de fútbol,

sea por no intervenir cuando dichos simpatizantes cometían desmanes en el

comercio).

Esta exigencia del agotamiento de la vía administrativa si bien está impuesta

legislativamente ha sido objeto de fuertes cuestionamientos con base

constitucional pues un sector del pensamiento estima que se aparta de lo

dispuesto por el art. 166 de la Constitución local. Sólo enunciaremos la cuestión.

Pero reiteraremos los comentarios que efectuamos cuando analizamos el

contencioso administrativo federal pues en lo pertinente también es aplicable al

contencioso administrativo bonaerense. En efecto, en ocasiones, la jurisprudencia

empleó la regla del agotamiento arbitrariamente para frustrar el acceso al control

judicial. En la provincia de Buenos Aires durante mucho tiempo la Corte local

sostuvo posturas de un formalismo exasperante, a punto tal que la Corte Suprema

intervino revocando sus decisiones por encontrarlas lesivas al art. 18 de la CN. Lo

hizo en un precedente de 1988 “Sacoar” (“Fallos” 311:2082). La crítica de los

autores señalaba que “siempre sobra un acto o falta un recurso” (Linares) que

impedía el acceso a los tribunales. La Corte Suprema en varias oportunidades

descalificó estas sentencias pero no obstante validó constitucionalmente la

exigencia del agotamiento de la vía administrativa. Es decir, empleado conforme a

Supuestos en

los que no es

necesario

agotar la vía

administrativa.

15

sus fines –que ya señalaremos- y razonablemente aplicado, el requisito del

agotamiento de la vía administrativa como presupuesto del proceso

administrativo no es inconstitucional.

Suele argumentarse que las finalidades que inspiran el instituto del agotamiento

son las siguientes: a) permitir una etapa conciliatoria anterior al litigio; b) dar a la

Administración la posibilidad de corregir errores en mérito a los argumentos del

administrado; c) impedir que aquélla sea llevada a juicio sin aviso previo; d)

posibilitar el control jerárquico de la oportunidad y legitimidad de las decisiones

administrativas, evitando interferencias judiciales prematuras; e) ahorrar al

Estado el escándalo de verse demandado judicialmente en causas indefendibles;

f) facilitar la tarea judicial al someter a su sede cuestiones delimitadas

previamente, con intervención de órganos administrativos especializados.

El plazo de caducidad. El art. 18 del CCA gobierna esta cuestión. Dice así: “La

pretensión de anulación, la resarcitoria vinculada con aquélla, la de

restablecimiento o reconocimiento de derechos o intereses tutelados y la de cese

de una vía de hecho administrativa, deberán promoverse dentro del plazo

perentorio de noventa (90) días, contados de la siguiente manera: a) Si se

pretendiere la anulación de actos administrativos de alcance particular, desde el

día siguiente al de la fecha de la notificación al interesado del acto definitivo y

que agota la vía administrativa. En caso de haberse deducido contra el citado

acto un recurso administrativo procedente, el plazo se contará desde el día

siguiente al de la fecha de la notificación al interesado de la decisión que rechace

aquel recurso. b) Si se pretendiere la anulación de actos administrativos de

alcance general, desde el día siguiente a la fecha de su publicación o, en su caso

desde el día siguiente al de la fecha de la notificación al interesado del acto

definitivo y que agota la vía administrativa. c) Si se pretendiere la anulación de un

acto de alcance general juntamente con la impugnación de los actos

administrativos que les hayan dado aplicación, desde el día siguiente al de la

notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa. d)

Si se tratare de las pretensiones reguladas en el artículo 12 inciso 2) desde el día

siguiente al de la fecha de la notificación al interesado del acto definitivo y que

agota la vía administrativa. e) Si se tratare de una vía de hecho administrativa,

desde que fuere conocida por el afectado”.

Tal como acontece en el ámbito federal el cómputo del plazo puede variar según

las situaciones. Remitimos a las consideraciones generales que efectuamos

cuando explicamos la clase pasada las cuestiones relacionadas con el art. 25 del

El plazo de

caducidad. Su

cómputo

según las

diversas

situaciones.

16

decreto-ley 19549. Pero la regla es clara: se trata de un plazo de noventa días que

comienza a correr desde el día siguiente al de la fecha de notificación al

interesado del acto definitivo y que agotó la vía administrativa. Se trata de días

judiciales hábiles.

El solve et repete. El solve et repete es el pago previo que debe efectuar el

contribuyente para impugnar la deuda determinada por el órgano recaudador de

los tributos. Constituye un presupuesto procesal tendiente a obtener la viabilidad

formal de la acción judicial. Es de origen jurisprudencial, pero recibió luego

consagración en la mayoría de las legislaciones nacionales y provinciales. El CCA

lo establece en el art. 19 que dice así: “Será obligatorio el pago previo a la

interposición de la demanda, cuando se promueva una pretensión contra un acto

administrativo que imponga una obligación tributaria de dar sumas de dinero.

Antes de correr traslado de la demanda, el juez verificará el cumplimiento de este

requisito procesal, a cuyo fin procederá a intimar al demandante el pago de la

suma determinada, con exclusión de las multas y recargos, dentro del plazo de

diez (10) días, bajo apercibimiento de desestimar por inadmisible la pretensión.

El pago previo no será exigible cuando: a) Su imposición configurase un

supuesto de denegación de justicia. b) Se deduzca una pretensión meramente

declarativa. En este supuesto, la autoridad provincial o municipal tendrá derecho

a promover contra el demandante el correspondiente juicio de apremio”.

La jurisprudencia expresa que el principio de que el pago de un gravamen debe

necesariamente ser previo a toda acción judicial que lo cuestione, halla su

fundamentación jurídico-política en la necesidad de que el Estado recaude

inmediatamente sus rentas. Por lo que diferir el pago de un gravamen a la

decisión de los tribunales constituiría un inconveniente peligroso, pues dejaría a

la Administración Pública en condiciones de no atender sus obligaciones,

tendientes a todas a la satisfacción del interés de la colectividad. Pero también la

jurisprudencia advierte –en armonía con las excepciones que consagra el CCA-

que cabe admitir la posibilidad de atenuar el rigorismo del

principio solve et repete en eventuales supuestos extraordinarios que involucren

situaciones patrimoniales concretas de los obligados, a fin de evitar que el pago

previo se traduzca en un real menoscabo de garantías constitucionales.

EL TRÁMITE DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Como antes dijimos, el proceso administrativo resulta semejante al proceso civil y

comercial en múltiples aspectos; no obstante, en otros tantos difiere de aquel. A

La cláusula

solve et repete.

Su aplicación y

sus excepciones.

17

continuación se efectuará un breve repaso, acentuando los aspectos que

distinguen y particularizan el trámite judicial de las causas contencioso

administrativas.

La remisión de los expedientes administrativos.

El particular agraviado por una conducta de la Administración ha debido recorrer

el procedimiento administrativo y agotar la vía administrativa como venimos

explicando. Ese procedimiento queda documentado en el expediente

administrativo. Cuando se interpone una pretensión tendiente a cuestionar un

acto administrativo (pretensión anulatoria), es habitual que el actor no pueda

adjuntar el expediente administrativo que dio origen al acto impugnado, pues éste

obra en poder de la Administración. En el mejor de los casos puede acompañar

copias simples de algunas piezas.

Por ello, una vez radicada la demanda en el juzgado correspondiente, si el

reclamante hubiera individualizado el expediente en su escrito inicial y las

características del caso lo requirieran, el magistrado solicitará a través de un

oficio dirigido a la autoridad administrativa que corresponda la remisión de las

actuaciones administrativas relacionadas con la pretensión deducida. Si la

autoridad no cumpliere con dicho deber, la causa proseguirá, tomando como base

la exposición de los hechos contenida en la demanda (sin perjuicio de la facultad

de la demandada de ofrecer y producir prueba). El art. 30 CCA regla esta

diligencia.

El examen de admisibilidad. El principio in dubio pro actione.

En la clase anterior al referirnos al contencioso administrativo federal nos

detuvimos en la discusión planteada en torno a las facultades del tribunal para

examinar de oficio el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad. Vimos las

oscilaciones de la jurisprudencia y la consagración legislativa de dicha obligación.

Incluso observamos que en los precedentes de la Corte Suprema para justificar

dicho examen, se hizo referencia a que ello constituía una práctica común

establecida legislativamente en la mayoría de las provincias. Efectivamente esto

es así y ello nos libera de volver sobre la cuestión en detalle.

Antes de correr traslado de la demanda a la contraparte, el juez tiene la obligación

de efectuar un examen de admisibilidad formal, a fin de verificar que la

pretensión propuesta reúne determinados requisitos indispensables. Este control

previo exige analizar si se encuentran reunidos los siguientes requisitos: a) que la

materia objeto de la controversia se encuentre comprendida en la competencia

contencioso administrativa (arts. 1 a 4 CCA); b) la legitimación activa del

La remisión de

las actuaciones

administrativas

relacionadas con

la pretensión

deducida.

18

reclamante y la legitimación pasiva del demandado (arts. 1 y 13 CCA); c) que se

encuentre agotada la vía administrativa (recuérdese que el art. 14 establece cuáles

son los casos en que este requisito resulta imprescindible) o bien, configurado el

silencio administrativo denegatorio (art. 16); d) el cumplimiento del plazo de

caducidad. A fin de entablar determinadas pretensiones -la anulatoria, la

resarcitoria a ella vinculada, el restablecimiento de derechos y el cese de una vía

de hecho- el CCA establece un plazo perentorio de 90 días para promover la

demanda. Este plazo se encuentra regulado en el art. 18, que también consigna la

forma en que los días deben ser computados y e) en materia tributaria, el

cumplimiento del pago previo (art. 19 CCA).

Una vez que el juez consideró admisible la demanda y se declaró competente, no

puede volver sobre estos temas, salvo que el demandado interponga alguna de las

excepciones previstas en el art. 35 del CCA.

No obstante, si advirtiera que alguno de los presupuestos antes mencionados se

encuentra incumplido, de ser posible, debe ordenar su subsanación,

estableciendo para ello un plazo de cinco días (por ejemplo, la omisión en el pago

previo en materia tributaria). Por el contrario, si la subsanación fuera

improcedente (por caso, en virtud de encontrarse vencido el plazo de caducidad),

declarará directamente la inadmisibilidad de la pretensión intentada.

En el sentido que venimos exponiendo este examen de admisibilidad inicial fue

conducido muchas veces en términos estrictamente formales, casi con el

propósito de hallar alguna razón para frustrar el control judicial. Pero la propia

jurisprudencia, comenzando por la de la Corte Suprema, reaccionó contra este

proceder y fue dando cuerpo al principio in dubio pro habilítate instantie o pro

actione, es decir, como surge claro de los términos de su formulación en la duda

debe habilitarse la instancia, darse curso a la acción, permitir la discusión sobre el

fondo del asunto.

Supongamos un asunto en el que no está clara la fecha de notificación del acto

que se impugna, fecha relevante como vimos porque a partir del día siguiente se

computará el plazo de caducidad. Algunos tribunales en aplicación de aquél

principio razonarán así: “La cuestión planteada radica en determinar si la acción

se encuentra caduca, por haber transcurrido el plazo de 90 días hábiles para

demandar al Estado. En el expediente no existen constancias de notificación

alguna. Si esto es así, es decir, que no ha sido acreditado por parte de la

demandada en forma fehaciente, que el actor se encontrara notificado de la

resolución denegatoria en sede administrativa para comenzar a correr el plazo de

El examen, de

oficio, de los

presupuestos

procesales.

En la duda debe

habilitarse la

instancia. Ello

no significa dar

la razón al actor

sino permitir la

impugnación

judicial con

intervención del

demandado.

19

caducidad previsto, no puede objetarse el carácter temporáneo de la acción. Es

que el principio que debe regir en esta materia, a efectos de armonizar la finalidad

de las instituciones del proceso administrativo con el derecho de defensa en juicio

del demandante y del Estado, es el in dubio pro habilítate instantie o pro actione,

que es utilizado reiteradamente por la CSJN conforme al cual, el juez, sin dejar de

aplicar la ley -exigiendo el cumplimiento de los presupuestos procesales de

admisibilidad-, la aplicará razonablemente a favor de la habilitación de la

instancia- permitiendo la subsanación de defectos procesales o interpretando

restrictivamente las causas de inadmisibilidad”.

Las excepciones admisibles y plazo para contestar la demanda.

El capítulo VI del CCA (arts. 34 a 36) regula las excepciones admisibles, el plazo y

la forma de oponerlas. Es así que dentro de los 15 días del plazo para contestar

demanda, el accionado deberá plantear en un solo escrito las excepciones de

previo y especial pronunciamiento que considere oportunas.

Todas las excepciones previas enumeradas por el art. 35 coinciden con las

reguladas por el CPCC provincial (arts. 344/345), salvo la establecida en el inc. 1

apartado i) “inadmisibilidad de la pretensión”, que es propia y distintiva de este

fuero, puesto que tiende a señalar el incumplimiento de los requisitos de

admisibilidad previstos en los arts. 14, 15, 16, 18 y 19 (por ejemplo: presentación

extemporánea de la demanda en virtud del vencimiento del plazo de caducidad,

falta de agotamiento de la vía administrativa, acto administrativo firme y

consentido en sede administrativa, inexistencia de decisión administrativa previa,

ausencia del pago previo en materia tributaria).

El art. 34 añade que la oposición de excepciones suspende el plazo para contestar

la demanda en relación a todos los emplazados en la causa, inclusive para

aquellos que no las hubieren opuesto.

Con respecto al plazo para contestar la demanda, el CCA se diferencia de otras

regulaciones procesales puesto que, en este fuero, el término es de 45 días para

los procesos ordinarios (art. 38)

La audiencia preliminar

Una vez contestada la demanda y trabada la litis, el art. 41 del CCA prevé una

audiencia de carácter previo a la apertura a prueba, concebida de conformidad

con los principios de oralidad, celeridad, concentración e inmediación.

En ella las partes comparecen ante el juez a fin de examinar las discrepancias

relativas a los hechos relevantes para la decisión del proceso y asimismo resolver

los cuestionamientos sobre cuáles son las pruebas procedentes para la resolución

20

del juicio. El juez estimará en esta oportunidad la prueba que resulte procedente y

conducente para solucionar el pleito.

Las medidas cautelares

El CCA regula las medidas cautelares en los artículos 22 a 26, estableciendo como

principio general que podrán disponerse siempre que: 1) se invocare un derecho

verosímil en relación al objeto del proceso, 2) existiere la posibilidad de sufrir un

perjuicio inminente o la alteración o el agravamiento de una determinada

situación de hecho o de derecho y 3) que la medida requerida no afectare

gravemente el interés público (art. 22 inc. c). Requisito, este último, que resulta

propio de las medidas cautelares frente al Estado.

Resulta oportuno señalar que el art. 25 establece la posibilidad de que, a través de

una medida cautelar, se solicite la suspensión de la ejecución de un acto

administrativo, oportunidad en que el juez deberá evaluar si la medida suspensiva

tiende a evitar perjuicios irreversibles; el inc. 2 de la norma mencionada indica

que para su procedencia, resulta necesario el planteo previo de esa medida en

sede administrativa y que el peticionante hubiera obtenido una decisión adversa a

sus intereses.

El tema es complejo y de la máxima relevancia para alcanzar una tutela judicial

efectiva. Nos vemos obligados a limitar la exposición a algunos aspectos básicos.

El primero tiene que ver con la verosimilitud del derecho. El requisito no es

novedoso porque reproduce el exigido en el proceso civil y comercial. Pero la

acreditación varía en razón del objeto de la impugnación, normalmente un acto

administrativo. Ese acto administrativo, por mandato de las leyes de

procedimiento administrativo goza de presunción de legitimidad. Es decir, el

particular deberá debilitar o hacer caer esa presunción. A través de un rápido

ejemplo: el actor deberá demostrar que ese acto que lo agravia fue dictado por

una autoridad incompetente o que carece de causa o que fue dictado violando el

debido procedimiento, etc.

El segundo apunta a los perjuicios que derivarían del no otorgamiento de la

medida cautelar. Podrán ser de naturaleza patrimonial o no patrimonial, podrán

resultar de imposible o de muy difícil reparación ulterior.

Vinculemos ahora ambos requisitos a través de un nuevo ejemplo. Se trata de un

acto administrativo dictado en el ámbito municipal. Se ordena la demolición de

una vivienda porque amenaza ruina y puede provocar perjuicios a los vecinos y a

los transeúntes. El demandante deberá acreditar inicialmente que el acto es

ilegítimo, v.gr., porque no existe ningún dictamen técnico que justifique el estado

Las medidas

cautelares y

los requisitos

para su

otorgamiento.

21

de ruina de la vivienda, de manera tal que habrá un vicio en su causa. Además –

no parece difícil hacerlo- podrá demostrar los perjuicios irreparables que

derivarían de la demolición de la casa que constituye su asiento familiar.

Añadiremos ahora un tercer requisito. La medida cautelar no deberá afectar el

interés público. Si la medida en el caso que examinamos, está orientada a

suspender la demolición de la vivienda y se ha acreditado sumariamente que no

hay prueba -basada en un dictamen técnico- que haya peligro para la población en

que la casa permanezca en pie, tampoco habrá afectación a dicho interés público.

La medida cautelar podrá otorgarse.

El requisito del interés público, no obstante, puede ser peligrosamente ampliado

de manera tal que impida la concesión de las medidas cautelares. Una evaluación

equilibrada de ese requisito fue efectuada por la Corte Suprema en un caso –

“Astilleros Alianza”- de relevancia para el punto.

Las medidas cautelares pueden tener carácter suspensivo o carácter positivo. Las

primeras son aquéllas en las que se solicita la suspensión de la ejecución de un

acto. En el caso descripto antes, que no se lleve a cabo la demolición de la

vivienda. Pero en ocasiones requieren conductas positivas, como por ejemplo, que

la Administración desarrolle una conducta, v.gr. que habilite provisoriamente

parte de las instalaciones de un edificio público como un jardín para niñas hijas

de trabajadoras que laboran en ese sitio.

La sentencia, la imposición de costas y el trámite de ejecución.

Cuando expusimos con relación a las pretensiones, señalábamos que

habitualmente habrá un acto administrativo notificado al particular que afectará

sus derechos. En esos supuestos la pretensión anulatoria será la que se promueve

y correlativamente, en caso de progresar, el juez anulará total o parcialmente el

acto impugnado. Si hubiese reclamado y acreditado los perjuicios padecidos por

dicho acto, el juez ordenará el pago fijando el monto. Si no hubiere acto sino vías

de hecho, el juez ordenará su cese. Y así, variará según la pretensión promovida.

El artículo 50 regla con precisión la cuestión.

La sentencia que resuelva hacer lugar a la pretensión entablada podrá decidir: a)

el restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado

y la adopción de las medidas o actos necesarios a tales fines; b) la anulación total

o parcial del acto administrativo de alcance general o particular impugnado; c) la

cesación de la vía de hecho administrativa controvertida; d) la declaración de

inconstitucionalidad de las normas o actos impugnados en el proceso; e) la

declaración de certeza sobre la relación o situación jurídica regida por el derecho

Las clases de

medidas

cautelares:

suspensivas y

positivas.

La sentencia.

22

administrativo que motivó la controversia; f) el resarcimiento de los daños y

perjuicios reclamados, fijando el monto de la reparación.

En materia de costas rige el principio objetivo de la derrota aunque con matices.

Esto es, las costas las paga la parte vencida, salvo –como también acontece en el

proceso civil y comercial- que el juez encontrara razones fundadas para eximir a

la parte de soportarlas, sea total o parcialmente. Pero además, en materia de

asuntos de empleo público y previsionales, rige un principio distinto. Las costas

no serán soportadas por el actor vencido, salvo que hubiere litigado con notoria

temeridad.

El art. 51 dice así: “1. El pago de las costas estará a cargo de la parte vencida en el

proceso. Sin embargo, el juez podrá eximir total o parcialmente del pago de las

costas al vencido, siempre que encontrare mérito para ello, expresándolo en su

pronunciamiento, bajo pena de nulidad. 2. Cuando la parte vencida en el proceso

fuere un agente público o quien hubiera reclamado un derecho previsional, en

causas en materia de empleo público o previsional, las costas le serán impuestas

sólo si hubiere litigado con notoria temeridad”.

La ejecución de la sentencia. Por lo que venimos afirmando no hay dudas de que

para arribar a la sentencia, el particular ha debido llevar a cabo un largo

recorrido. La sentencia favorable podría parecer el final de ese camino. Pero no lo

es. Ya hemos hablado del régimen de ejecución de sentencias contra el Estado

federal y de las dificultades que genera cuando se trata de condenas dinerarias. La

legislación varía en la provincia de Buenos Aires cuya Constitución y CCA reglan

la cuestión. Varía la legislación, pero las dificultades se repiten por obra de

numerosas leyes locales que, imitando las federales, suspenden los procesos

judiciales contra el Estado o los trámites de ejecución, o declaren emergencias o

establecen sistemas de consolidación.

El escenario que puede presentarse, básicamente es el siguiente. Dictada la

sentencia, la Administración la cumple. En esta hipótesis el procedimiento de

ejecución no resulta necesario. Puede ocurrir también que la Administración se

presente ante el tribunal y manifieste que resulta imprescindible la suspensión de

la ejecución de la sentencia, por graves razones de interés público. Aquí se pone

en funcionamiento un trámite especial que permita conciliar el interés público

con el derecho que le asiste al actor, amparado por los efectos de la cosa juzgada.

La sentencia podrá suspenderse pero esa postergación deberá ser compensada

económicamente al actor. Finalmente, puede darse la hipótesis del

incumplimiento liso y llano de la Administración, que torna aplicable los poderes

23

que la Constitución y el CCA confieren expresamente en la materia a los

tribunales.

Mínimamente habrá que tener presente dos cuerpos normativos. En primer lugar,

la Constitución bonaerense, cuyo artículo 163 se ocupa de la cuestión en estos

términos: “La Suprema Corte de Justicia, al igual que los restantes tribunales,

dispone de la fuerza pública necesaria para el cumplimiento de sus decisiones. En

las causas contencioso administrativas, aquélla, y los demás tribunales

competentes estarán facultados para mandar a cumplir directamente sus

sentencias por las autoridades o empleados correspondientes si el obligado no lo

hiciere en el plazo de sesenta días de notificadas. Los empleados o funcionarios a

que alude este artículo serán responsables por el incumplimiento de las

decisiones judiciales”.

En segundo lugar, el CCA. Tres disposiciones vertebran el sistema de ejecución de

sentencias; son los arts. 63, 64 y 65. Éstos dicen así: Comunicación y trámite (art.

63). ”1. Cuando la sentencia haga lugar a la pretensión deducida contra la

Provincia, un Municipio o un ente provincial o municipal, una vez consentida o

ejecutoriada, el juez la notificará a la parte vencida e intimará su cumplimiento

dentro del término fijado en aquélla. Esta notificación deberá hacerse dentro de

los cinco (5) días siguientes al fallo. El procedimiento de ejecución se regirá por

las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial, en tanto no contradigan

las del presente Código. 2. Si transcurriese el plazo previsto en el artículo 163 de

la Constitución de la Provincia, sin que la autoridad requerida objetase su

ejecución ni diese cumplimiento a lo resuelto por el órgano jurisdiccional, la parte

vencedora en el juicio podrá pedir que aquél mande cumplir directamente lo

dispuesto en la sentencia. 3. En tal caso, el juez ordenará a la autoridad

correspondiente el cumplimiento de la sentencia, determinando concretamente lo

que aquélla debe hacer y el plazo en que debe realizarlo. 4. En caso de

incumplimiento, los funcionarios involucrados incurrirán en la responsabilidad

establecida por el artículo 163 de la Constitución. Esta responsabilidad será

solidaria con la del ente u órgano respectivo y abarcará todos los daños que

ocasione su irregular actuación. 5. El juez podrá adoptar de oficio todas las

providencias y resoluciones que estime convenientes, para poner en ejercicio la

atribución que le confiere el artículo 163 de la Constitución”. Actuaciones

administrativas durante la ejecución de la sentencia (art. 64). “Los actos

administrativos dictados como consecuencia de lo resuelto en la causa,

provenientes de alguno de los entes previstos en el artículo 1°, podrán ser

El régimen de

ejecución de

sentencias

contra el Estado.

Sus bases

constitucionales

y su

reglamentación

en el Código.

24

impugnados en el propio procedimiento de ejecución de sentencia. No darán

lugar a un nuevo proceso, aunque se apartaren abiertamente de lo decidido en el

fallo o, so pretexto de cumplirlo, lo interpretaren en forma perjudicial a los

derechos o intereses reconocidos o restablecidos a la parte vencedora”. Solicitud

de suspensión (art. 65). “1. A los fines de lo dispuesto en el inciso 2) del artículo

63, cuando la Provincia, el municipio o el ente provincial o municipal, vencidos en

el proceso, considerasen imprescindible la suspensión de la ejecución de la

sentencia, por graves razones de interés público, podrán solicitarla al juez dentro

de los veinte (20) días después de notificada. En tal petición deberán asumir el

compromiso de reparar los daños y perjuicios que pudiere causar la suspensión,

acompañando el acto administrativo que así lo autorice. 2. De la solicitud de

suspensión se correrá traslado por cinco (5) días a la contraparte. Si ésta se

opusiere y ofreciere prueba, el juez abrirá el incidente a prueba por el plazo de

diez (10) días. 3. El juez dictará resolución dentro de los diez (10) días de

encontrarse los autos en estado. Si resolviese la suspensión de la ejecución del

fallo, fijará el plazo correspondiente a su cumplimiento así como el monto de la

indemnización de los daños ocasionados, previo requerimiento de los informes

que estimare necesarios”.

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ORIENTACIÓN LEGISLATIVA Código Contencioso Administrativo de la provincia de Buenos Aires. ORIENTACIÓN JURISPRUDENCIAL Las cuestiones vinculadas a un contrato de suministro y la competencia. Las cuestiones vinculadas a un contrato de locación y la competencia. Las cuestiones vinculadas con la rectificación de un DNI. Las acciones dirigidas contra UBER son competencia de los jueces civiles. El exceso ritual manifiesto en el control de la habilitación de instancia. El caso “Sacoar”. La valoración del interés público en las medidas cautelares. El caso "Astilleros Alianza". Las asociaciones cuentan con legitimación suficiente. El caso “CODEC”. ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

25

Lineamientos del régimen de justicia contencioso administrativa de la Provincia de Buenos Aires por Pablo E. Perrino. La competencia en materia contencioso administrativa por Homero Villafañe. Ejecución de sentencias contra el Estado (con particular referencia al proceso contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires) por Homero Villafañe. Reflexiones sobre la legitimación en el proceso administrativo por Agustín Gordillo.