21
Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 25, 26 e 27 de março de 2014 A CÂMARA DE POLÍTICAS DE GESTÃO, DESEMPENHO E COMPETITIVIDADE: UMA NOVA ESTRATÉGIA PARA A POLÍTICA FEDERAL DE GESTÃO PÚBLICA LUCAS AMBRÓZIO LOPES DA SILVA

A CÂMARA DE POLÍTICAS DE GESTÃO DESEMPENHO E … · do governo Dilma, com o desafio de analisar um governo que ainda não terminou , o que dificulta a análise, mas com o fator

  • Upload
    lenga

  • View
    212

  • Download
    0

Embed Size (px)

Citation preview

Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014

A CÂMARA DE POLÍTICAS DE GESTÃO, DESEMPENHO

E COMPETITIVIDADE: UMA NOVA ESTRATÉGIA PARA A

POLÍTICA FEDERAL DE GESTÃO PÚBLICA

LUCAS AMBRÓZIO LOPES DA SILVA

2

Painel 23/069 Gestão pública no Governo Dilma: balanço preliminar

A CÂMARA DE POLÍTICAS DE GESTÃO, DESEMPENHO

E COMPETITIVIDADE: UMA NOVA ESTRATÉGIA PARA A POLÍTICA FEDERAL DE GESTÃO PÚBLICA

Lucas Ambrózio Lopes da Silva

INTRODUÇÃO

(...) a decisão da Presidenta Dilma Rousseff de criar a Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade é o sinal mais claro de seu engajamento pessoal e de sua equipe de governo em tornar ainda mais amplas e efetivas as iniciativas de aprimoramento da gestão pública no país. (Discurso da Ministra do Planejamento, Orçamento e Gestão, Miriam Belchior, no evento de lançamento da Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade, Palácio do Planalto, 11/05/2011).

A temática da gestão pública já se consolidou como um tema central de

políticas públicas. Todos os governos são chamados a pensar e adotar estratégias

para dar maior potencia à atuação estatal, já que por ser uma área meio, a gestão

pública pode incidir sobre as mais diversas políticas públicas de um governo. Sendo,

pois, uma política que se relaciona com diversas outras, a política de gestão pública

deve valer-se de arranjos complexos e de estratégias concatenadas com os desafios

e avanços teóricos do campo acadêmico de gestão pública.

Notamos por parte dos últimos presidentes da república (FHC, Lula e

Dilma) uma preocupação explícita com a temática da gestão pública. O primeiro já

no começo de seu governo cria o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado e

o Ministério de Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, trazendo a

reforma do Estado como um dos grandes temas de reforma a serem atacados. Já o

presidente Lula em 2010, fazendo um balanço de seu governo destacou que a

reforma da gestão pública foi um tema que ele gostaria de ter tido maiores êxitos e

que considera a temática um grande desafio e que requer avanços futuros.

3

Entretanto, percebemos nítidas diferenças de estratégias entre os

governos dos três presidentes. Se ambos tocavam com alguma força no discurso da

gestão, os mecanismos institucionais e o desenho das públicas por eles adotadas

em muito difere. Não caberá a este trabalho analisar o êxito destas diferentes formas

de concepção e enfrentamento da temática, mas, sim, analisá-las do ponto de vista

de suas características, destacando variações e marcando-as. Apesar deste recurso

histórico focaremos a análise sobre o comportamento da política de gestão pública

do governo Dilma, com o desafio de analisar um governo que ainda não terminou , o

que dificulta a análise, mas com o fator positivo de iniciar as reflexões acerca da

atuação deste mandato presidencial.

A hipótese é de que recentemente a Casa Civil da Presidência da

República assume papel de destaque e protagonismo na agenda federal de gestão

pública, fazendo com que a responsabilidade pela temática não se restrinja à

Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão -

SEGEP/MPOG. Nesta perspectiva a criação da Câmara de Políticas de Gestão

Pública e Inovação por se relacionar mais diretamente à Casa Civil poderia ser um

importante estudo de caso para confirmar esta hipótese. Esta câmara tem se

apresentado como um instrumento central na discussão e formulação da agenda de

gestão pública federal no governo Dilma.

1 TRAJETÓRIA DA POLÍTICA FEDERAL DE GESTÃO PÚBLICA: FHC, LULA E DILMA

A política de gestão pública aparece no governo FHC muito vinculada

com a agenda das reformas. A chamada Reforma Gerencial de 1995 foi o nome que

se deu a ambiciosa agenda de gestão pública do início de seu governo. O discurso

da política de gestão pública parecia ganhar força, dada a estratégia institucional de

criação do MARE, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Tinha

como missão formular, implantar e avaliar as políticas públicas e prestar serviços

relativamente à organização, pessoal civil, tecnologia da informação e serviços

gerais, visando à melhoria da gestão, à redução de custos e à qualidade das

atividades desempenhadas pelo Governo Federal em benefício do cidadão.

4

Por se apresentar como uma resposta pretenciosa de desenvolvimento de

um novo paradigma de gestão pública, o paradigma gerencial (Bresser-Pereira,

1996), estava claro que o sucesso da Reforma só seria possível mediante grande

priorização por parte do presidente da república, e por parte dos dirigentes dos mais

distintos ministérios, que deveriam aderir de maneira voluntária aos mecanismos

propostos, fundamentalmente os contratos de gestão.

A qualidade desta nova forma de gestão depende extremamente da vontade política e da total adesão dos dirigentes públicos, da qualidade do planejamento, da implantação e principalmente, do acompanhamento e da avaliação deste processo, cujo instrumento principal chama-se “Contrato de Gestão”. (SER, 1995).

Sendo assim, a conclusão a que podemos chegar é a de que o governo

FHC adotou a estratégia de formulação de uma agenda de gestão pública ampla,

bem definida (bastante clara) e cujo ator central (responsável por pensar a política

de gestão) seria o próprio MARE. Sendo, pois, a política de gestão pública

empreendida de dentro do próprio Estado e a figura política de liderança desta

política foi o ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira.

A leitura do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, bem como

outros documentos, como os cadernos do MARE, nos dão a clara dimensão de que

a missão perseguida pela política de gestão pública do início do governo FHC

demandaria amplo engajamento das lideranças políticas e de amplo debate com a

sociedade civil, já que esta também era uma parte chave nas concepções e

execução das ações. No método de balanço das estratégias políticas propostas por

Matus (1996) seria uma ação que demandaria grande apoio político do presidente e

uma priorização da temática por parte deste, dada o objetivo do Plano em se aplicar

para diversos âmbitos e em praticamente toda a Administração Púbica. Porém,

como constatado por Costa (2002), uma das maiores causas da baixa aderência da

Reforma foi a falta de priorização política. Estava nítido que a política formulada era

muito mais ambiciosa do que a sua priorização por parte do presidente permitia. No

entender de Abrucio (2007) a Reforma de 95 não possuir um consenso mínimo no

núcleo duro do executivo, já que o ministro-chefe da Casa Civil Clóvis Carvalho seria

uma voz contrária a uma reforma ampla.

5

Esta disputa no próprio interior do núcleo estratégico do governo federal

acabaria por levar a uma derrocada da agenda de gestão pública no segundo

mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (Abrucio, 2011). A clareza e

ambição da política no primeiro mandato passam a dar lugar a pretensões muito

mais modestas e com estratégias difusas, não havia mais clareza de qual seria o

eixo central a ser perseguido.

Nesta mesma característica de não formulação de uma política de gestão

pública ampla e que presiga construções que demandem apoio maciço, o governo

Lula adotou uma estratégia muito mais pragmática do tema gestão pública, não

pensando ou questionando as bases e essências da gestão pública brasileira, mas

apropriando-se de ferramentas de gestão pontuais de forma incremental e

desenvolvidas para cada política pública. Argumento respaldado pelo trecho:

(...) o quadro da questão delineado pelo governo do Partido dos Trabalhadores (PT) em relação à gestão pública é de “policização” (um anglicismo derivado da palavra policy, política pública em português), em oposição a “profissionalização” dos anos 80 durante o processo de redemocratização, e a gerencialização, durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso. Por policização eu quero dizer uma ênfase na estruturação e no projeto de ações em termos de categorias de elaboração de políticas, dentro do contexto de uma perspectiva processual. (Gaetani, 2013:104)

São exemplos de ferramentas de gestão desenvolvidas as chamadas

“tecnologias sociais”, ligadas ao Cadastro Único de Benefícios Sociais do Governo

Federal, que permitiu a unificação e expansão dos programas de transferência

condicionada de renda, bem como os mecanismos de monitoramento e

acompanhamento do PAC (no segundo governo Lula), composto por painéis

atualizados de execução e da utilização de salas de situação, sendo foros de

avaliação e retroalimentação das ações, entre outros mecanismos de gestão

aplicados às políticas públicas.

No segundo governo Lula uma significativa tentativa de orientar a política

federal de gestão pública foi a construção da Agenda Nacional de Gestão Pública.

Este documento buscava orientar e formular ações para atacar 6 grandes eixos de

gargalo da gestão pública: I - Burocracia Profissional e Meritocrática; II - Qualidade

da Política Pública; III - Pluralismo Institucional; IV - Repactuação Federativa nas

Políticas Públicas; V - O papel dos órgãos de controle; VI – Governança. A Agenda

6

foi um esforço conjunto da Secretaria de Assuntos Estratégicos, Secretaria de

Gestão Pública - SEGES/MPOG e Movimento Brasil Competitivo – MBC. Se por um

lado a Agenda se propunha a abordar temas amplos e complexos da gestão púbica

brasileira, por outro ela não foi eficaz em definir ações concretas de atuação. Suas

propostas abrangeram mais o campo dos valores e ideias e menos as ações

materiais.

É neste momento que começa a tornar-se visível a estratégia do governo

federal de trazer setores da sociedade civil, principalmente o empresariado para

ajudar a orientar os esforços da política de gestão pública. A Agenda foi uma das

últimas tentativas do governo Lula de emplacar uma agenda de orientação para a

gestão pública, desta vez tentando uma proposta ampla e que fosse às bases dos

problemas. O pouco tempo de maturação da Agenda, que foi publicada em 2009

talvez seja um dos motivos que a levaram a ter uma baixa repercussão dentro e fora

do governo. Sendo assim, nos dizeres do próprio presidente Lula, seu governo

terminou sem que fosse possível deixar um legado de reforma da gestão pública e

rapidez de resposta do Estado.

No governo Dilma, como veremos aqui, também não conseguimos até o

momento identificar uma agenda de gestão pública ampla e bem definida. As ações

parecem continuar restritas às políticas públicas setoriais. Porém identificamos a

presença de novas estratégias, como a atuação da Casa Civil; da Câmara de

Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade; e de intensificação da

influência do Movimento Brasil Competitivo - MBC, trazendo consigo uma série de

consultorias aos órgãos da Administração Pública Federal.

2 O PAPEL DA CÂMARA DE POLÍTICA DE GESTÃO PÚBLICA, DESEMPENHO E COMPETITIVIDADE

A Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade -

CGDC foi criada no primeiro ano do governo da presidenta Dilma Rousseff com o

intuito de atuar sobre alguns dos gargalos da gestão pública federal. Em sua

estrutura não conta com quadro de servidores. Além do seu presidente, Jorge

Gerdau, conta com a participação de mais três representantes da sociedade civil,

7

todos sem remuneração: o dono da rede Pão de Açúcar, Abílio Diniz; o presidente

da Suzano Papel e Celulose, Antônio Maciel Neto; e o ex-presidente da Petrobras

Henri Philippe Reichstul.

Os representantes do Governo Federal no ano de 2012 eram as ministras

Miriam Belchior, do Orçamento Planejamento e Gestão e Gleisi Hoffmann da Casa

Civil e os ministros Guido Mantega, da Fazenda; e Fernando Pimentel, do

Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. E o objetivo da CGDC é formular

políticas e medidas específicas destinadas à racionalização do uso dos recursos

públicos, ao controle e aperfeiçoamento da gestão pública, bem como de coordenar

e articular sua implementação, com vistas à melhoria dos padrões de eficiência,

eficácia, efetividade, transparência e qualidade da gestão pública e dos serviços

prestados ao cidadão, no âmbito do Poder Executivo.

2.1 Antecedentes à CGDC: O papel do MBC como ator na comunidade de políticas de gestão

O Movimento Brasil Competitivo - MBC é uma Organização da Sociedade

Civil de Interesse Público (OSCIP) criada em 2001. Sua missão é contribuir para a

melhoria da qualidade de vida da população brasileira, através do aumento da

competitividade do país. O MBC busca disponibilizar conceitos e ferramentas,

mobilizar lideranças públicas e privadas e disseminar conhecimentos. É, pois, um

instrumento de somar esforços e recursos de diversas empresas para estimular

políticas de gestão e de competitividade por parte dos governos.

O surgimento do MBC está muito ligado à figura do empresário Jorge

Gerdau e sua rede de empresários. Rapidamente o MBC encontrou outra figura que

pudesse dar uma espécie de braço operacional e conceitual do movimento, o

consultor Vicente Falconi 1 e sua empresa de consultoria, IDNG (Instituto de

Desenvolvimento Gerencial), recentemente renomeado de Falconi Consultores de

Resultado.

1 Vicente Falconi é um reconhecido consultor da área de gestão. Seus trabalhos se direcionam majoritariamente à gestão privada, mas a sua ligação com Jorge Gerdau e o MBC tem gerado diversos projetos de consultoria para diversos governos.

8

O Movimento Brasil Competitivo esteve fortemente presente na

estruturação do chamado Choque de Gestão, do governo mineiro (governado pelo

PSDB), que tem se tornado referência como exemplo de implementação dos

princípios da administração pública gerencial e de uma agenda de gestão pública

ampla. Recentemente o MBC tem apoiado diversas ações do governo do Estado de

Pernambuco do governador Eduardo Campos, o que segundo Jorge Gerdau tem

refletido importantes avanços e ganhos de popularidade ao governador (exposição

de Jorge Gerdau no XXIX Fórum do Planalto, 23/08/2012). O MBC seria um clássico

tipo de coalizão de defesa (advocacy coalition 2 ) da política de gestão pública

associada à temática da competitividade econômica.

2.2 A atuação do MBC nos governos Lula e Dilma

Como vimos o MBC aparece de maneira mais nítida no final do governo

Lula, através da Agenda Nacional de Gestão Pública. Naquele momento a atuação

do Movimento ainda estava bastante restrita ao apoio às ações dos órgãos de

governo, fundamentalmente da Secretaria de Assuntos Estratégicos - SAE. A

atuação que o MBC e a CGDC desempenham no início do governo Dilma em muito

continua esta iniciativa empreendida no final do governo Lula.

A SAE começou um diálogo com a SEGES (Secretaria de Gestão Pública

do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) no qual foi “construído um

Termo de Referência conjunto com dupla finalidade: definir as diretrizes gerais para

cada um dos temas elencados para tratar de Gestão Pública e para estabelecer as

iniciativas que deveriam ser tomadas, também em cada um desses” (Macedo, 2009).

Assim se tem nítida qual seriam as responsabilidades de cada um dos órgãos, que

está diretamente relacionada às suas funções. Deste modo os esforços foram

divididos em: articulação/coordenação política (a encargo da SAE) e os de soluções

técnicas (a encargo da SEGES).

(...) políticas públicas são implementadas fundamentalmente através de redes de agentes públicos e, cada vez mais frequentemente, também por agentes não-governamentais. A implementação quase nunca está a cargo de um agente apenas e não ocorre no âmbito de uma organização apenas, mas de um campo interorganizacional. (Silva e Melo, 2000)

2 Conceito desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith (1993).

9

Rapidamente esta articulação inicial se ampliou, em um esforço de

abranger atores das mais diversas ordens no processo de formulação da agenda,

para compreender de forma mais aprofundada o entendimento de cada um dos

eixos apontados, através das parcerias com: o Instituto Brasileiro de Administração

Municipal (IBAM); o Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração

(CONSAD); além de, claro, o Movimento Brasil Competitivo (MBC), buscando

estabelecer uma gestão pública propensa aos negócios produtivos, tentando

assegurar institucionalização de iniciativas convergentes.

Já no governo Dilma a atuação do MBC se ampliou, com a escolha de

Jorge Gerdau para a presidência da CGDC e de Claudio Leite Gastal para a

secretaria-executiva, ambos dirigentes do MBC. Ao analisarmos o Decreto 7.478, de

12 de maio de 2011, que cria a Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e

Competitividade – CGDC veremos que a Câmara será a instância de maior poder de

definição das diretrizes da política de gestão. Cabendo, assim, ao Ministério do

Planejamento, o órgão de governo responsável formalmente pela política de gestão

pública, papel secundário, mais focado na implementação do que na formulação das

diretrizes. A própria ministra Miriam Belchior em discurso na cerimônia de

lançamento da CGDC já colocou o Ministério do Planejamento como “braço

operacional da CGDC”.

2.3 O papel das empresas de consultoria

Já no governo Lula, presenciamos um grande aumento dos gastos com

consultoria. Segundo reportagem do Jornal Folha de São Paulo as despesas do

governo com serviços de consultoria teriam crescido 109% de 2007 para 2008,

mesmo com aumento na contratação de funcionários públicos. Tal fenômeno

poderia ser em parte explicado pelo que Pacheco (2004) chamou de ausência de

uma política para a gestão pública no governo Lula. Segundo a autora as ações

desempenhadas pelo governo indicavam uma falta de critérios claros e

consequentes ações reativas aos problemas, conforme estes se apresentavam.

No governo Dilma com o empoderamento de alguns líderes do setor

empresarial e da aproximação do governo com o MBC as práticas de consultorias

teriam se tornado mais frequentes, já que o que a CGDC faz muitas vezes é um

10

diagnóstico apenas, abrindo caminho para que terceiros implementem as soluções,

muitas vezes estes terceiros são empresas de consultoria, como INDG, McKinsey,

entre outras.

Para ter-se ideia da dimensão destes contratos destacamos uma tabela

na qual apresentamos os valores pagos pelo governo federal à consultoria INDG nos

exercícios de 2009 a 2012. Nele veremos que foram efetivados contratos altos com

a empresa INDG. No entanto, segundo apurou o Jornal Folha de São Paulo em

matéria veiculada em janeiro de 2013, o governo federal fechou contratos de mais

de 59 milhões com o INDG para consultorias em contratos com ministérios e

estatais. Os contratos teriam sido feitos com os ministérios de Saúde e Justiça,

centralizados no Planejamento (R$ 14,4 milhões), e com os Correios (R$ 29,4

milhões) e a Infraero (R$ 16,1 milhões).

Tabela 1: valores pagos pelo governo federal a consultoria INDG por exercício financeiro

2009 2010 2011 2012

INDG 3.528.446,68 5.322.004,12 1.912.659,48 4.619.903,92

Fonte: Portal da Transparência, Governo Federal

Deste modo a conclusão a que chegamos é que tem sido estratégia

crescente a utilização de empresas de consultoria executando ações das políticas

de gestão pública. Nos dizeres do próprio Gerdau, em entrevista ao Jornal Folha de

São Paulo questionado sobre as contratações das consultorias, não haveria como

separar a atuação da CGDC e a atuação da consultoria, que segundo ele são os

que apresentam a capacidade técnica mais adequada para solucionar os problemas

diagnosticados pela CGDC. Se a Câmara tem sido a cabeça da política de gestão

no governo Dilma, as consultorias tem sido seu corpo.

2.4 As atividades da CGDC junto aos ministérios

O sistema de trabalho de Gerdau é simples. O empresário vai sempre à frente numa espécie de missão precursora. Após a primeira sondagem, Gerdau pede que Gastal entre em campo, reúne-se com técnicos do órgão interessado e os auxilia a elaborar um diagnóstico. Ele ajuda a identificar os gargalos de gestão e de governança. A partir daí, são definidas as prioridades pela direção dos ministérios, autarquias e estatais. Em alguns casos são contratadas empresas de consultoria ou escritório de projetos.

11

São processos de longo prazo. Mas a demanda pelas receitas de Gerdau não para de crescer. (reportagem da revista Istoé, “O maestro do governo já impõe seu ritmo”, publicada como reportagem de capa em 03/02/2012).

O conjunto de atividades iniciais que a CGDC empreendeu envolve a

criação de um sistema de monitoramento de políticas, programas e ações para a

Casa Civil da Presidência da República. No início do governo Dilma com a ida de

Miriam Belchior para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ela leva

consigo toda a estrutura de monitoramento e gestão do Programa de Aceleração do

Crescimento, PAC. Assim, ficava na Casa Civil um vácuo deixado pela transferência

de toda esta estrutura do PAC para o MPOG. Esta foi a primeira missão dada pela

presidenta Dilma à CGDC, para ter um sistema de acompanhamento constante das

ações de diversos programas por parte da Presidência da República. Este projeto foi

estruturado junto à empresa de consultoria McKinsey.

Bom, o primeiro trabalho mais pesado que nós fizemos foi na Casa Civil. E aí, nós trabalhamos... Como o PAC, que era uma estrutura que trabalhava dentro da Casa Civil, foi para o Ministério do Planejamento, foi necessário fazer uma, de certo modo, reorganização na Casa Civil para dar condições de administração para que a presidenta possa acompanhar todos os projetos que ela entende mais importantes. Então, utilizou-se a tecnologia já consagrada em outros países, que a McKinsey utilizou em mais de dez países desenvolvidos, bem desenvolvidos. E se fez toda uma estrutura de informática. Isso teve um avanço muito bom, que dá essas condições, maior ou menor em utilização. E como são normalmente os processos da própria Casa Civil são temas muito internos. (Gerdau, entrevista concedida ao jornal Folha de São Paulo em 15/03/2013)

Segundo o Decreto 7.478, de 12 de maio de 2011, cabe a CGDC: I -

prestar assessoramento ao Presidente da República na formulação e

implementação de mecanismos de controle e avaliação da qualidade do gasto

público; II - estabelecer diretrizes estratégicas e planos para formulação e

implementação de políticas de melhoria da gestão da administração pública federal;

III - propor e avaliar iniciativas no âmbito de políticas de gestão, desempenho e

competitividade; e IV - supervisionar e acompanhar a implementação das decisões

adotadas no seu âmbito. A atuação da Câmara incide as seguintes finalidades: I -

otimizar o desempenho geral do Poder Executivo na prestação de serviços públicos

à sociedade; II - reduzir custos; III - racionalizar processos; e IV - tornar mais

eficazes e efetivos os programas e as ações prioritárias.

12

Além dos trabalhos iniciais realizados na Casa Civil, a atuação da CGDC

tem envolvido ações em diversos ministérios, tentando atuar de maneira pontual e

cirúrgica em alguns temas estratégicos para a competitividade do país e para a

agenda presidencial, como algumas políticas geridas pelos Ministérios da Justiça,

Saúde, Transportes, Previdência, Agricultura, além das seguintes agências: Infraero

e Anvisa.

A figura a seguir ajuda a entender algumas destas atuações. Destacam-

se as atuações no âmbito da segurança pública, tema caro à opinião pública atual,

enfocando os problemas do sistema prisional. No Ministério da Saúde a prioridade é

dada para a gestão da saúde, ainda pouco profissionalizada para o tamanho do

desafio que responde. No Ministério dos Transportes o foco é sobre a eficiência do

gasto, que atrasa ainda mais a ultrapassada rede logística do país, um dos maiores

gargalos para a competitividade. No Ministério da Previdência Social o foco é sobre

a eficiência do gasto e a redução do déficit, que na avaliação de alguns analistas é

insustentável. Já na Infraero a atuação está acontecendo em parceria com a

Fundação para o Desenvolvimento Tecnológico da Engenharia, da USP, para

acompanhar as obras nos aeroportos da Copa. E na Anvisa o foco será sobre a

logística e ofertas dos medicamentos.

13

Figura 1: Trabalhos recentes da CGDC

Fonte: Revista Istoé

2.5 A atuação da CGDC desde a Casa Civil da Presidência da República

Como acabamos de ver a atuação da Câmara tem se localizado em

temas prioritários (temas de crise: crise da previdência, crise da gestão dos

hospitais, crise do DNIT, crise do sistema prisional brasileiro, etc). Assim, a atuação

da Câmara tem sido muito próxima do que chamamos na área de gestão, “gestão de

crise”. Tal característica seria reforçada pelo lócus de vinculação da CGDC, desde a

Casa Civil da Presidência da República.

Em entrevista ao jornal Folha de São Paulo em 15/03/2013, Gerdau

deixou explícita a ligação da CGDC com a Casa Civil: “a Casa Civil tem uma função

de secretaria-executiva, vamos dizer assim, da Câmara”. Esta vinculação traz

diversas consequências. 1) Como a Casa Civil da Presidência da República tem

assumido papel importante no Executivo Federal, sendo uma instância de alto poder,

que advém direto da Presidência da República (Lameirão, 2011), a CGDC poderia

14

beneficiar-se desta localização institucional privilegiada. 2) Com a saída do PAC para

o MPOG, a CGDC teria maior espaço para atuação a partir da Casa Civil, já que

estaria passando por um momento de redefinições de suas atribuições principais. Este

momento de indefinição na Casa Civil estaria acontecendo desde a saída de Dilma de

sua chefia e posteriormente com sucessivos escândalos envolvendo a ministra

Erenice Guerra e depois o ministro Antônio Palocci. 3) Não haveria lócus melhor para

a localização da CGDC, já que a Casa Civil também tem assumido grande

protagonismo e atuação como gabinete de gestão de crise, como veremos.

A atuação da Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e

Competitividade em muito se assemelha a atuação exercida pela Câmara de Gestão

da Crise de Energia Elétrica (GCE), instaurada durante o segundo governo FHC,

quando da crise energética, chamada popularmente de “apagão”. Ambas foram

criadas como componentes do Conselho de Governo. Na época esta câmara estava

fortemente ligada à Casa Civil, tanto que o seu presidente era o próprio ministro-chefe

da Casa Civil, Pedro Parente. Sua atuação parece bastante análoga a de Jorge

Gerdau na CGDC, já que a liderança que representa são bastante forte, sendo os

principais interlocutores do governo para os temas em questão.

Talvez a grande diferença entre as estratégias das duas câmaras seja o

local do qual se buscam as soluções. Ao contrário da GCE, que nomeou um ministro

para sua presidência, portanto um quadro de dentro da Administração Pública,

principalmente se considerarmos a trajetória anterior de Pedro Parente na

Administração Pública Federal, a CGDC busca a solução de fora do governo. Ao

trazer Gerdau para a presidência e Gastal para a secretaria-executiva, fica nítida a

intensão do governo em empoderar um grupo muito particular de dentro do setor

empresarial. Deste modo a atuação e composição da CGDC parece quebrar a lógica

passada de busca de soluções de gestão via órgãos e estruturas da própria

Administração Pública.

15

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Gaetani (2003) apresenta um interessante esquema analítico, que nos

permite analisar 4 importantes vetores de tendências para a política de gestão: o

economicista, o gerencialista, o corporativista e o burocrático (Figura 2). Para nós

este esquema é extremamente útil na análise das conduções da política de gestão

pública pelos distintos governos.

Figura 2: Tendências das políticas de gestão pública

Fonte: Gaetani (2003:113)

A partir da análise que fizemos da agenda de gestão pública do primeiro

mandato do presidente FHC, que seria bastante ampla e ousada, conseguimos que

neste período haviam estratégias que apontavam para todos os 4 quadrantes acima.

Já no governo Lula houve um claro enfoque das ações de gestão pública sobre os 2

quadrantes da parte inferior. Pode-se destacar como realizações do quadrante

“Agenda Histórica da Progressive Public Administration”, a criação e ampliação de

diversas carreiras para o serviço público federal, além da maior frequência nos

16

processos de contratação. A temática do controle e combate a corrupção foi também

fortemente atacada pela criação e desenvolvimento institucional da Controladoria

Geral da União – CGU e pela multiplicação dos fóruns e instâncias de controle

social, transparência e conferências públicas.

No quadrante de pressões corporativas houve vários avanços no que diz

respeito ao incremento da remuneração dos servidores públicos, estabelecimento de

mecanismos de barganha e ênfase do princípio da estabilidade. Foi estabelecido a

“Mesa Nacional de Negociação Permanente”, criada no primeiro ano do governo

Lula, sendo um importante fórum de negociação entre o governo e entidades

sindicais de servidores. A Mesa teria levado ao atendimento de reivindicações

históricas de várias categorias de servidores (Pacheco, 2004).

No governo Dilma através da atuação da CGDC há uma clara tentativa de

caminhar também no sentido dos quadrantes de cima (vertentes economicista e

gerencialista). A presidenta parece ter colocado o problema da competitividade no

centro da agenda governamental, haja vista a grande queda da taxa Selic de

11,25% para 7,5% já durante seu segundo ano de governo, além das diversas

medidas para desoneração de impostos sobre alguns produtos e sobre a folha de

pagamento de alguns setores da economia, entre outras medidas.

É sob esta perspectiva que a atuação da Câmara parece vir para

complementar este processo de enfoque na questão da competitividade. Seria

possível, pois, perceber a presença do que Kingdon (1984) define como sendo a

convergência necessária dos três fluxos que gerarão a Policy Window (janela de

oportunidade) para a entrada de um tema na agenda governamental. Seriam os

fluxos: problems (imersão da problemática da competitividade como um tema central

para o desenvolvimento do país, principalmente emergindo de um contexto marcado

pela crise econômica global, que tem gerado estagnação e um processo de

estrangulamento da indústria nacional, que não consegue crescer, alterando momento

de baixo crescimento com momentos de desindustrialização), proposals (discussões

prévias sobre a necessidade de políticas de competitividade, expressa nas inúmeras

reuniões da governo federal com os setores empresariais, em especial, o aqui

analisado, MBC, permitindo a construção de propostas coordenadas e convergentes)

e politics (discurso político mobilizador da temática da competitividade, em especial,

17

dando voz a este empreendedores da política de competitividade, como tem

acontecido através da liderança política de Jorge Gerdau, gerando debate público e

adesão social à temática, que inclusive refletiu positivamente sobre a popularidade da

presidenta no primeiro biênio de seu governo).

Podemos, também, analisar a associação da agenda de gestão pública à

temática da competitividade segundo o modelo de Equilíbrio Pontuado proposto por

Baumgartner & Jones (1999)3. Segundo os autores o que explicaria a quebra pontual

do equilíbrio/estabilidade seria a presença de uma nova imagem (policy image),

vinculada não só a um discurso, mas a um novo arranjo institucional, como parece

ser o caso da CGDC. Em outras palavras, além da utilização do discurso e da

liderança de Jorge Gerdau (que encarna muito bem o conceito do empreendedor de

políticas públicas), a criação da CGDC seria a resposta institucional com a finalidade

de criação de uma nova imagem associada à temática, tentando promover o

encontro das vertentes economicista com a gerencial, já que as práticas

desenvolvidas por Gerdau, MBC e INDG seriam a forma de apropriação e

disseminação das técnicas gerenciais atendendo os anseios economicistas de

desempenho e competitividade.

3.1 Atuação da CGDC: entre a governança e a “terceirização” da política de gestão?

A discussão que resumiria e finalizaria as análises apresentadas neste

paper seria a seguinte: a forte proeminência do MBC (que tem como associados,

empresas como Gerdau, Petrobras, Falconi Consultores, McKinsey, entre outras)

seria uma estratégia de incremento de governança para a política de gestão pública

federal ou seria um processo de delegação a este grupo da condução das diretrizes

da política? Apresentamos abaixo uma tabela que ajuda o desenvolvimento do

argumento.

3 Aliás, esta complementação do modelo de Kingdon (1997) por este seria justificado pelo fato de que “Kingdon não se aprofunda na reflexão sobre as instituições, O modelo do equilíbrio pontuado traz proposições importantes sobre a relação entre a formulação da agenda e a dinâmica institucional, complementando as ideias de Kingdon.” (Capella, 2006:39). O modelo de Equilíbrio Pontuado afirma que as políticas públicas seguem uma lógica de estabilidade e incrementalismo (equilíbrio), sendo esta lógica somente alterada em períodos peculiares (pontuados) de mudança.

18

Tabela 2: Diferenças entre as políticas de gestão pública do primeiro governo FHC e Dilma

I FHC Dilma

Objetivo Reformar o Estado Aumentar a potência das políticas sociais

Abrangência Toda a Administração Pública Federal

Programas prioritários

Foco de atuação da política

Estrutura do Executivo Federal (Administração Direta e indireta)

Políticas públicas

Formulador principal MARE CGDC

Liderança Luiz Carlos Bresser-Pereira Jorge Gerdau Johannpeter

Equipe de suporte à implementação

Burocracia e órgãos do MARE

Empresas de consultoria

Lócus de onde partem as soluções

Órgãos de dentro do Estado Setor empresarial organizado

Fonte irradiadora de expertise

Fundação Getúlio Vargas (academia/think tank)

Movimento Brasil Competitivo (empresariado)

Fonte: elaboração própria

A tabela apresentada tenta estabelecer e pontuar diferenças entre dois

momentos institucionais distintos na condução da agenda federal de gestão

pública. O momento do primeiro governo do presidente FHC, em especial o

movimento de reforma do Estado, é um caso típico de forte condução estatal da

política de gestão pública, criando um ministério específico, com todo o

desenvolvimento de um corpo técnico e burocrático para conduzir as atividades e

ações da política de gestão pública.

Já o entendimento aqui apresentado para o governo Dilma é de que ao

construir uma Câmara poderosa e empoderada, que inclusive coloca o próprio

MPOG em posição de execução ao invés de uma posição estratégica e ao trazer os

líderes e dirigentes de um grupo relativamente homogêneo, representante do setor

empresarial, que é o MBC para o centro de seu comando, a estratégia adotada pelo

governo seria a de identificação de um grupo comprometido e engajado com a

melhoria da gestão e conferir a ele os poderes de formulação e implementação (por

meio da rede de grandes consultorias associadas a ele) da política de gestão pública

federal. Trata-se menos de um mecanismo de criação, ampliação e democratização

19

da participação de diversos atores da sociedade civil e mais um processo de

compartilhamento de uma atividade essencialmente da administração pública para

um grupo particular, dando uma nova imagem para a política, com o objetivo de

enfocar temas prioritários. Ou seja, algo entre expansão da governança e

terceirização da política de gestão, embora mais próxima desta4.

REFERÊNCIAS

Abrucio, Fernando Luiz (2007). Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. Rev. Adm. Pública, Rio de Janeiro, v. 41, n. spe.

Abrucio, Fernando Luiz (2011). Três agendas, seus resultados e um desafio: balanço recente da administração pública federal brasileira. Desigualdade & diversidade (PUCRJ), v. DEZ-11, p. 119-142.

Baumgartner, Frank R; Jones, Bryan D. (1999). “Punctuated Equilibrium Theory: Explaining stability and change in American policymaking”. In Sabatier, Paul A. (ed.). Theories of The Policy Process. Oxford, Westview Press. (pp. 97-116)

Bresser-Pereira, Luiz Carlos (1996). “Da administração pública burocrática à gerencial”. Revista do Serviço Público, 47 (1), janeiro abril.

Capella, Ana Cláudia N. (2006). - Perspectivas Teóricas sobre o Processo de Formulação de Políticas Públicas. BIB, São Paulo, nº 61, 1º semestre de 2006, pp. 25-52

Costa, Valeriano Mendes Ferreira (2002), “A dinâmica institucional da reforma do Estado: um balanço do período FHC”. In Abrucio, Fernando e Maria Rita Loureiro (orgs.) O Estado numa Era de Reformas: os Anos FHC. Versão eletrônica: Brasília, SEGES-Ministério do Planejamento.

Gaetani, Francisco (2003). “As iniciativas de políticas de gestão pública do governo Lula”. ResPvblica nº 3, pp.104-138. Brasília

Gerdau, Jorge (2012). Apresentação da atuação da Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade. XXIX Fórum do Planalto. Brasília: 23/08/2012.

4 Em nossa visão esta maior importância das soluções estatais em governos anteriores ao governo Dilma, principalmente o governo FHC não significa que acreditamos que o mesmo aconteceu em outras políticas. Ao contrário o que procuramos demonstrar aqui para a política de gestão vai de encontro com o constatado para outras políticas públicas, que atualmente possuem uma forma de enfrentamento muito mais pensada a partir e por meio do Estado que em tempos anteriores.

20

Kingdon, J. W. (1994). Agendas, Alternatives and Public Policies. United States of America: Addison- Wesley Longman.

Lameirão, Camila. (2011). A Casa Civil como instituição do Executivo federal. In: Desigualdade & Diversidade – Dossiê Especial, segundo semestre de 2011, pp. 143-184.

Macedo, Jana P. (2009). Parceria entre o público e privado para implementação da Agenda Nacional de Gestão Pública. XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009.

Matus, Carlos. Chimpanzé, Maquiavel e Gandhi: Estratégias Políticas. Edições Fundap, 1996.

Monteiro, Jorge V. (2006). “O processo decisório de política”. In Saravia, E. e Ferrarezi, E. (orgs.) Políticas Públicas: Coletânea. Brasília, Enap, 2006.

Pacheco, Regina Silvia (2004). “Governo Lula: ausência de uma política para a gestão pública”. Texto apresentado à 2004 IPMN Conference - International Public Management Network. Rio de Janeiro: EBAPE.

Sabatier, P.A (2007) (ed.). Theories of the Policy Process. 2ª Ed. Boulder: Westview Press.

Sabatier, Paul e Jenkins-Smith. Hank (1993). Policy Change and Learning: The Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.

SAE, Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Agenda Nacional de Gestão Pública. Brasília, 2009.

Silva, Pedro L.B.; Melo, Marcus A.B. (2000). “O processo de implementação de políticas públicas no Brasil”. Cadernos NEPP nº 48. Campinas, Unicamp, 2000.

Notícias

Folha de São Paulo. Braço direito de Gerdau fez pressão para governo contratar consultoria. In: http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/90452-braco-direito-de-gerdau-fez-pressao-para-governo-contratar-consultoria.shtml, acessado em 13/06/2013.

Folha de São Paulo. Gastos com consultoria dobram em 2 anos. In: http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1503200920.htm, acessado em 13/06/2013.

Folha de São Paulo. Leia a transcrição da entrevista de Jorge Gerdau à Folha e ao UOL. In: http://www1.folha.uol.com.br/poder/poderepolitica/1246454-leia-a-transcricao-da-entrevista-de-jorge-gerdau-a-folha-e-ao-uol.shtml, acessado em 13/06/2013.

21

Portal UOL. “Burrice de criar mais ministérios está no limite, diz Gerdau”. In: http://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2013/03/15/burrice-de-criar-mais-ministerios-esta-no-limite-diz-gerdau.htm, acessado em 13/06/2013.

Revista Istoé. Maestro do governo já começa impor seu ritmo. In: http://www.istoe.com.br/reportagens/paginar/189361_O+MAESTRO+DO+GOVERNO+JA+IMPOE+SEU+RITMO/3

Sítio Oficial do Governo Federal. “Ministra diz que Planejamento será braço operacional da Câmara de Políticas de Gestão”. In: http://www.portosempapel.gov.br/sep/noticias/ministra-diz-que-planejamento-sera-braco-operacional-da-camara-de-politicas-de-gestao, acessado em 13/06/2013.

___________________________________________________________________

AUTORIA

Lucas Ambrózio Lopes da Silva – Administrador Público. Mestre em Ciência Política. Doutorando em Administração Pública e Governo pela Fundação Getúlio Vargas – SP.

Endereço eletrônico: [email protected]