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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014
A CÂMARA DE POLÍTICAS DE GESTÃO, DESEMPENHO
E COMPETITIVIDADE: UMA NOVA ESTRATÉGIA PARA A
POLÍTICA FEDERAL DE GESTÃO PÚBLICA
LUCAS AMBRÓZIO LOPES DA SILVA
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Painel 23/069 Gestão pública no Governo Dilma: balanço preliminar
A CÂMARA DE POLÍTICAS DE GESTÃO, DESEMPENHO
E COMPETITIVIDADE: UMA NOVA ESTRATÉGIA PARA A POLÍTICA FEDERAL DE GESTÃO PÚBLICA
Lucas Ambrózio Lopes da Silva
INTRODUÇÃO
(...) a decisão da Presidenta Dilma Rousseff de criar a Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade é o sinal mais claro de seu engajamento pessoal e de sua equipe de governo em tornar ainda mais amplas e efetivas as iniciativas de aprimoramento da gestão pública no país. (Discurso da Ministra do Planejamento, Orçamento e Gestão, Miriam Belchior, no evento de lançamento da Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade, Palácio do Planalto, 11/05/2011).
A temática da gestão pública já se consolidou como um tema central de
políticas públicas. Todos os governos são chamados a pensar e adotar estratégias
para dar maior potencia à atuação estatal, já que por ser uma área meio, a gestão
pública pode incidir sobre as mais diversas políticas públicas de um governo. Sendo,
pois, uma política que se relaciona com diversas outras, a política de gestão pública
deve valer-se de arranjos complexos e de estratégias concatenadas com os desafios
e avanços teóricos do campo acadêmico de gestão pública.
Notamos por parte dos últimos presidentes da república (FHC, Lula e
Dilma) uma preocupação explícita com a temática da gestão pública. O primeiro já
no começo de seu governo cria o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado e
o Ministério de Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, trazendo a
reforma do Estado como um dos grandes temas de reforma a serem atacados. Já o
presidente Lula em 2010, fazendo um balanço de seu governo destacou que a
reforma da gestão pública foi um tema que ele gostaria de ter tido maiores êxitos e
que considera a temática um grande desafio e que requer avanços futuros.
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Entretanto, percebemos nítidas diferenças de estratégias entre os
governos dos três presidentes. Se ambos tocavam com alguma força no discurso da
gestão, os mecanismos institucionais e o desenho das públicas por eles adotadas
em muito difere. Não caberá a este trabalho analisar o êxito destas diferentes formas
de concepção e enfrentamento da temática, mas, sim, analisá-las do ponto de vista
de suas características, destacando variações e marcando-as. Apesar deste recurso
histórico focaremos a análise sobre o comportamento da política de gestão pública
do governo Dilma, com o desafio de analisar um governo que ainda não terminou , o
que dificulta a análise, mas com o fator positivo de iniciar as reflexões acerca da
atuação deste mandato presidencial.
A hipótese é de que recentemente a Casa Civil da Presidência da
República assume papel de destaque e protagonismo na agenda federal de gestão
pública, fazendo com que a responsabilidade pela temática não se restrinja à
Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão -
SEGEP/MPOG. Nesta perspectiva a criação da Câmara de Políticas de Gestão
Pública e Inovação por se relacionar mais diretamente à Casa Civil poderia ser um
importante estudo de caso para confirmar esta hipótese. Esta câmara tem se
apresentado como um instrumento central na discussão e formulação da agenda de
gestão pública federal no governo Dilma.
1 TRAJETÓRIA DA POLÍTICA FEDERAL DE GESTÃO PÚBLICA: FHC, LULA E DILMA
A política de gestão pública aparece no governo FHC muito vinculada
com a agenda das reformas. A chamada Reforma Gerencial de 1995 foi o nome que
se deu a ambiciosa agenda de gestão pública do início de seu governo. O discurso
da política de gestão pública parecia ganhar força, dada a estratégia institucional de
criação do MARE, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Tinha
como missão formular, implantar e avaliar as políticas públicas e prestar serviços
relativamente à organização, pessoal civil, tecnologia da informação e serviços
gerais, visando à melhoria da gestão, à redução de custos e à qualidade das
atividades desempenhadas pelo Governo Federal em benefício do cidadão.
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Por se apresentar como uma resposta pretenciosa de desenvolvimento de
um novo paradigma de gestão pública, o paradigma gerencial (Bresser-Pereira,
1996), estava claro que o sucesso da Reforma só seria possível mediante grande
priorização por parte do presidente da república, e por parte dos dirigentes dos mais
distintos ministérios, que deveriam aderir de maneira voluntária aos mecanismos
propostos, fundamentalmente os contratos de gestão.
A qualidade desta nova forma de gestão depende extremamente da vontade política e da total adesão dos dirigentes públicos, da qualidade do planejamento, da implantação e principalmente, do acompanhamento e da avaliação deste processo, cujo instrumento principal chama-se “Contrato de Gestão”. (SER, 1995).
Sendo assim, a conclusão a que podemos chegar é a de que o governo
FHC adotou a estratégia de formulação de uma agenda de gestão pública ampla,
bem definida (bastante clara) e cujo ator central (responsável por pensar a política
de gestão) seria o próprio MARE. Sendo, pois, a política de gestão pública
empreendida de dentro do próprio Estado e a figura política de liderança desta
política foi o ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira.
A leitura do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, bem como
outros documentos, como os cadernos do MARE, nos dão a clara dimensão de que
a missão perseguida pela política de gestão pública do início do governo FHC
demandaria amplo engajamento das lideranças políticas e de amplo debate com a
sociedade civil, já que esta também era uma parte chave nas concepções e
execução das ações. No método de balanço das estratégias políticas propostas por
Matus (1996) seria uma ação que demandaria grande apoio político do presidente e
uma priorização da temática por parte deste, dada o objetivo do Plano em se aplicar
para diversos âmbitos e em praticamente toda a Administração Púbica. Porém,
como constatado por Costa (2002), uma das maiores causas da baixa aderência da
Reforma foi a falta de priorização política. Estava nítido que a política formulada era
muito mais ambiciosa do que a sua priorização por parte do presidente permitia. No
entender de Abrucio (2007) a Reforma de 95 não possuir um consenso mínimo no
núcleo duro do executivo, já que o ministro-chefe da Casa Civil Clóvis Carvalho seria
uma voz contrária a uma reforma ampla.
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Esta disputa no próprio interior do núcleo estratégico do governo federal
acabaria por levar a uma derrocada da agenda de gestão pública no segundo
mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (Abrucio, 2011). A clareza e
ambição da política no primeiro mandato passam a dar lugar a pretensões muito
mais modestas e com estratégias difusas, não havia mais clareza de qual seria o
eixo central a ser perseguido.
Nesta mesma característica de não formulação de uma política de gestão
pública ampla e que presiga construções que demandem apoio maciço, o governo
Lula adotou uma estratégia muito mais pragmática do tema gestão pública, não
pensando ou questionando as bases e essências da gestão pública brasileira, mas
apropriando-se de ferramentas de gestão pontuais de forma incremental e
desenvolvidas para cada política pública. Argumento respaldado pelo trecho:
(...) o quadro da questão delineado pelo governo do Partido dos Trabalhadores (PT) em relação à gestão pública é de “policização” (um anglicismo derivado da palavra policy, política pública em português), em oposição a “profissionalização” dos anos 80 durante o processo de redemocratização, e a gerencialização, durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso. Por policização eu quero dizer uma ênfase na estruturação e no projeto de ações em termos de categorias de elaboração de políticas, dentro do contexto de uma perspectiva processual. (Gaetani, 2013:104)
São exemplos de ferramentas de gestão desenvolvidas as chamadas
“tecnologias sociais”, ligadas ao Cadastro Único de Benefícios Sociais do Governo
Federal, que permitiu a unificação e expansão dos programas de transferência
condicionada de renda, bem como os mecanismos de monitoramento e
acompanhamento do PAC (no segundo governo Lula), composto por painéis
atualizados de execução e da utilização de salas de situação, sendo foros de
avaliação e retroalimentação das ações, entre outros mecanismos de gestão
aplicados às políticas públicas.
No segundo governo Lula uma significativa tentativa de orientar a política
federal de gestão pública foi a construção da Agenda Nacional de Gestão Pública.
Este documento buscava orientar e formular ações para atacar 6 grandes eixos de
gargalo da gestão pública: I - Burocracia Profissional e Meritocrática; II - Qualidade
da Política Pública; III - Pluralismo Institucional; IV - Repactuação Federativa nas
Políticas Públicas; V - O papel dos órgãos de controle; VI – Governança. A Agenda
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foi um esforço conjunto da Secretaria de Assuntos Estratégicos, Secretaria de
Gestão Pública - SEGES/MPOG e Movimento Brasil Competitivo – MBC. Se por um
lado a Agenda se propunha a abordar temas amplos e complexos da gestão púbica
brasileira, por outro ela não foi eficaz em definir ações concretas de atuação. Suas
propostas abrangeram mais o campo dos valores e ideias e menos as ações
materiais.
É neste momento que começa a tornar-se visível a estratégia do governo
federal de trazer setores da sociedade civil, principalmente o empresariado para
ajudar a orientar os esforços da política de gestão pública. A Agenda foi uma das
últimas tentativas do governo Lula de emplacar uma agenda de orientação para a
gestão pública, desta vez tentando uma proposta ampla e que fosse às bases dos
problemas. O pouco tempo de maturação da Agenda, que foi publicada em 2009
talvez seja um dos motivos que a levaram a ter uma baixa repercussão dentro e fora
do governo. Sendo assim, nos dizeres do próprio presidente Lula, seu governo
terminou sem que fosse possível deixar um legado de reforma da gestão pública e
rapidez de resposta do Estado.
No governo Dilma, como veremos aqui, também não conseguimos até o
momento identificar uma agenda de gestão pública ampla e bem definida. As ações
parecem continuar restritas às políticas públicas setoriais. Porém identificamos a
presença de novas estratégias, como a atuação da Casa Civil; da Câmara de
Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade; e de intensificação da
influência do Movimento Brasil Competitivo - MBC, trazendo consigo uma série de
consultorias aos órgãos da Administração Pública Federal.
2 O PAPEL DA CÂMARA DE POLÍTICA DE GESTÃO PÚBLICA, DESEMPENHO E COMPETITIVIDADE
A Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade -
CGDC foi criada no primeiro ano do governo da presidenta Dilma Rousseff com o
intuito de atuar sobre alguns dos gargalos da gestão pública federal. Em sua
estrutura não conta com quadro de servidores. Além do seu presidente, Jorge
Gerdau, conta com a participação de mais três representantes da sociedade civil,
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todos sem remuneração: o dono da rede Pão de Açúcar, Abílio Diniz; o presidente
da Suzano Papel e Celulose, Antônio Maciel Neto; e o ex-presidente da Petrobras
Henri Philippe Reichstul.
Os representantes do Governo Federal no ano de 2012 eram as ministras
Miriam Belchior, do Orçamento Planejamento e Gestão e Gleisi Hoffmann da Casa
Civil e os ministros Guido Mantega, da Fazenda; e Fernando Pimentel, do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. E o objetivo da CGDC é formular
políticas e medidas específicas destinadas à racionalização do uso dos recursos
públicos, ao controle e aperfeiçoamento da gestão pública, bem como de coordenar
e articular sua implementação, com vistas à melhoria dos padrões de eficiência,
eficácia, efetividade, transparência e qualidade da gestão pública e dos serviços
prestados ao cidadão, no âmbito do Poder Executivo.
2.1 Antecedentes à CGDC: O papel do MBC como ator na comunidade de políticas de gestão
O Movimento Brasil Competitivo - MBC é uma Organização da Sociedade
Civil de Interesse Público (OSCIP) criada em 2001. Sua missão é contribuir para a
melhoria da qualidade de vida da população brasileira, através do aumento da
competitividade do país. O MBC busca disponibilizar conceitos e ferramentas,
mobilizar lideranças públicas e privadas e disseminar conhecimentos. É, pois, um
instrumento de somar esforços e recursos de diversas empresas para estimular
políticas de gestão e de competitividade por parte dos governos.
O surgimento do MBC está muito ligado à figura do empresário Jorge
Gerdau e sua rede de empresários. Rapidamente o MBC encontrou outra figura que
pudesse dar uma espécie de braço operacional e conceitual do movimento, o
consultor Vicente Falconi 1 e sua empresa de consultoria, IDNG (Instituto de
Desenvolvimento Gerencial), recentemente renomeado de Falconi Consultores de
Resultado.
1 Vicente Falconi é um reconhecido consultor da área de gestão. Seus trabalhos se direcionam majoritariamente à gestão privada, mas a sua ligação com Jorge Gerdau e o MBC tem gerado diversos projetos de consultoria para diversos governos.
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O Movimento Brasil Competitivo esteve fortemente presente na
estruturação do chamado Choque de Gestão, do governo mineiro (governado pelo
PSDB), que tem se tornado referência como exemplo de implementação dos
princípios da administração pública gerencial e de uma agenda de gestão pública
ampla. Recentemente o MBC tem apoiado diversas ações do governo do Estado de
Pernambuco do governador Eduardo Campos, o que segundo Jorge Gerdau tem
refletido importantes avanços e ganhos de popularidade ao governador (exposição
de Jorge Gerdau no XXIX Fórum do Planalto, 23/08/2012). O MBC seria um clássico
tipo de coalizão de defesa (advocacy coalition 2 ) da política de gestão pública
associada à temática da competitividade econômica.
2.2 A atuação do MBC nos governos Lula e Dilma
Como vimos o MBC aparece de maneira mais nítida no final do governo
Lula, através da Agenda Nacional de Gestão Pública. Naquele momento a atuação
do Movimento ainda estava bastante restrita ao apoio às ações dos órgãos de
governo, fundamentalmente da Secretaria de Assuntos Estratégicos - SAE. A
atuação que o MBC e a CGDC desempenham no início do governo Dilma em muito
continua esta iniciativa empreendida no final do governo Lula.
A SAE começou um diálogo com a SEGES (Secretaria de Gestão Pública
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) no qual foi “construído um
Termo de Referência conjunto com dupla finalidade: definir as diretrizes gerais para
cada um dos temas elencados para tratar de Gestão Pública e para estabelecer as
iniciativas que deveriam ser tomadas, também em cada um desses” (Macedo, 2009).
Assim se tem nítida qual seriam as responsabilidades de cada um dos órgãos, que
está diretamente relacionada às suas funções. Deste modo os esforços foram
divididos em: articulação/coordenação política (a encargo da SAE) e os de soluções
técnicas (a encargo da SEGES).
(...) políticas públicas são implementadas fundamentalmente através de redes de agentes públicos e, cada vez mais frequentemente, também por agentes não-governamentais. A implementação quase nunca está a cargo de um agente apenas e não ocorre no âmbito de uma organização apenas, mas de um campo interorganizacional. (Silva e Melo, 2000)
2 Conceito desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith (1993).
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Rapidamente esta articulação inicial se ampliou, em um esforço de
abranger atores das mais diversas ordens no processo de formulação da agenda,
para compreender de forma mais aprofundada o entendimento de cada um dos
eixos apontados, através das parcerias com: o Instituto Brasileiro de Administração
Municipal (IBAM); o Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração
(CONSAD); além de, claro, o Movimento Brasil Competitivo (MBC), buscando
estabelecer uma gestão pública propensa aos negócios produtivos, tentando
assegurar institucionalização de iniciativas convergentes.
Já no governo Dilma a atuação do MBC se ampliou, com a escolha de
Jorge Gerdau para a presidência da CGDC e de Claudio Leite Gastal para a
secretaria-executiva, ambos dirigentes do MBC. Ao analisarmos o Decreto 7.478, de
12 de maio de 2011, que cria a Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e
Competitividade – CGDC veremos que a Câmara será a instância de maior poder de
definição das diretrizes da política de gestão. Cabendo, assim, ao Ministério do
Planejamento, o órgão de governo responsável formalmente pela política de gestão
pública, papel secundário, mais focado na implementação do que na formulação das
diretrizes. A própria ministra Miriam Belchior em discurso na cerimônia de
lançamento da CGDC já colocou o Ministério do Planejamento como “braço
operacional da CGDC”.
2.3 O papel das empresas de consultoria
Já no governo Lula, presenciamos um grande aumento dos gastos com
consultoria. Segundo reportagem do Jornal Folha de São Paulo as despesas do
governo com serviços de consultoria teriam crescido 109% de 2007 para 2008,
mesmo com aumento na contratação de funcionários públicos. Tal fenômeno
poderia ser em parte explicado pelo que Pacheco (2004) chamou de ausência de
uma política para a gestão pública no governo Lula. Segundo a autora as ações
desempenhadas pelo governo indicavam uma falta de critérios claros e
consequentes ações reativas aos problemas, conforme estes se apresentavam.
No governo Dilma com o empoderamento de alguns líderes do setor
empresarial e da aproximação do governo com o MBC as práticas de consultorias
teriam se tornado mais frequentes, já que o que a CGDC faz muitas vezes é um
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diagnóstico apenas, abrindo caminho para que terceiros implementem as soluções,
muitas vezes estes terceiros são empresas de consultoria, como INDG, McKinsey,
entre outras.
Para ter-se ideia da dimensão destes contratos destacamos uma tabela
na qual apresentamos os valores pagos pelo governo federal à consultoria INDG nos
exercícios de 2009 a 2012. Nele veremos que foram efetivados contratos altos com
a empresa INDG. No entanto, segundo apurou o Jornal Folha de São Paulo em
matéria veiculada em janeiro de 2013, o governo federal fechou contratos de mais
de 59 milhões com o INDG para consultorias em contratos com ministérios e
estatais. Os contratos teriam sido feitos com os ministérios de Saúde e Justiça,
centralizados no Planejamento (R$ 14,4 milhões), e com os Correios (R$ 29,4
milhões) e a Infraero (R$ 16,1 milhões).
Tabela 1: valores pagos pelo governo federal a consultoria INDG por exercício financeiro
2009 2010 2011 2012
INDG 3.528.446,68 5.322.004,12 1.912.659,48 4.619.903,92
Fonte: Portal da Transparência, Governo Federal
Deste modo a conclusão a que chegamos é que tem sido estratégia
crescente a utilização de empresas de consultoria executando ações das políticas
de gestão pública. Nos dizeres do próprio Gerdau, em entrevista ao Jornal Folha de
São Paulo questionado sobre as contratações das consultorias, não haveria como
separar a atuação da CGDC e a atuação da consultoria, que segundo ele são os
que apresentam a capacidade técnica mais adequada para solucionar os problemas
diagnosticados pela CGDC. Se a Câmara tem sido a cabeça da política de gestão
no governo Dilma, as consultorias tem sido seu corpo.
2.4 As atividades da CGDC junto aos ministérios
O sistema de trabalho de Gerdau é simples. O empresário vai sempre à frente numa espécie de missão precursora. Após a primeira sondagem, Gerdau pede que Gastal entre em campo, reúne-se com técnicos do órgão interessado e os auxilia a elaborar um diagnóstico. Ele ajuda a identificar os gargalos de gestão e de governança. A partir daí, são definidas as prioridades pela direção dos ministérios, autarquias e estatais. Em alguns casos são contratadas empresas de consultoria ou escritório de projetos.
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São processos de longo prazo. Mas a demanda pelas receitas de Gerdau não para de crescer. (reportagem da revista Istoé, “O maestro do governo já impõe seu ritmo”, publicada como reportagem de capa em 03/02/2012).
O conjunto de atividades iniciais que a CGDC empreendeu envolve a
criação de um sistema de monitoramento de políticas, programas e ações para a
Casa Civil da Presidência da República. No início do governo Dilma com a ida de
Miriam Belchior para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ela leva
consigo toda a estrutura de monitoramento e gestão do Programa de Aceleração do
Crescimento, PAC. Assim, ficava na Casa Civil um vácuo deixado pela transferência
de toda esta estrutura do PAC para o MPOG. Esta foi a primeira missão dada pela
presidenta Dilma à CGDC, para ter um sistema de acompanhamento constante das
ações de diversos programas por parte da Presidência da República. Este projeto foi
estruturado junto à empresa de consultoria McKinsey.
Bom, o primeiro trabalho mais pesado que nós fizemos foi na Casa Civil. E aí, nós trabalhamos... Como o PAC, que era uma estrutura que trabalhava dentro da Casa Civil, foi para o Ministério do Planejamento, foi necessário fazer uma, de certo modo, reorganização na Casa Civil para dar condições de administração para que a presidenta possa acompanhar todos os projetos que ela entende mais importantes. Então, utilizou-se a tecnologia já consagrada em outros países, que a McKinsey utilizou em mais de dez países desenvolvidos, bem desenvolvidos. E se fez toda uma estrutura de informática. Isso teve um avanço muito bom, que dá essas condições, maior ou menor em utilização. E como são normalmente os processos da própria Casa Civil são temas muito internos. (Gerdau, entrevista concedida ao jornal Folha de São Paulo em 15/03/2013)
Segundo o Decreto 7.478, de 12 de maio de 2011, cabe a CGDC: I -
prestar assessoramento ao Presidente da República na formulação e
implementação de mecanismos de controle e avaliação da qualidade do gasto
público; II - estabelecer diretrizes estratégicas e planos para formulação e
implementação de políticas de melhoria da gestão da administração pública federal;
III - propor e avaliar iniciativas no âmbito de políticas de gestão, desempenho e
competitividade; e IV - supervisionar e acompanhar a implementação das decisões
adotadas no seu âmbito. A atuação da Câmara incide as seguintes finalidades: I -
otimizar o desempenho geral do Poder Executivo na prestação de serviços públicos
à sociedade; II - reduzir custos; III - racionalizar processos; e IV - tornar mais
eficazes e efetivos os programas e as ações prioritárias.
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Além dos trabalhos iniciais realizados na Casa Civil, a atuação da CGDC
tem envolvido ações em diversos ministérios, tentando atuar de maneira pontual e
cirúrgica em alguns temas estratégicos para a competitividade do país e para a
agenda presidencial, como algumas políticas geridas pelos Ministérios da Justiça,
Saúde, Transportes, Previdência, Agricultura, além das seguintes agências: Infraero
e Anvisa.
A figura a seguir ajuda a entender algumas destas atuações. Destacam-
se as atuações no âmbito da segurança pública, tema caro à opinião pública atual,
enfocando os problemas do sistema prisional. No Ministério da Saúde a prioridade é
dada para a gestão da saúde, ainda pouco profissionalizada para o tamanho do
desafio que responde. No Ministério dos Transportes o foco é sobre a eficiência do
gasto, que atrasa ainda mais a ultrapassada rede logística do país, um dos maiores
gargalos para a competitividade. No Ministério da Previdência Social o foco é sobre
a eficiência do gasto e a redução do déficit, que na avaliação de alguns analistas é
insustentável. Já na Infraero a atuação está acontecendo em parceria com a
Fundação para o Desenvolvimento Tecnológico da Engenharia, da USP, para
acompanhar as obras nos aeroportos da Copa. E na Anvisa o foco será sobre a
logística e ofertas dos medicamentos.
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Figura 1: Trabalhos recentes da CGDC
Fonte: Revista Istoé
2.5 A atuação da CGDC desde a Casa Civil da Presidência da República
Como acabamos de ver a atuação da Câmara tem se localizado em
temas prioritários (temas de crise: crise da previdência, crise da gestão dos
hospitais, crise do DNIT, crise do sistema prisional brasileiro, etc). Assim, a atuação
da Câmara tem sido muito próxima do que chamamos na área de gestão, “gestão de
crise”. Tal característica seria reforçada pelo lócus de vinculação da CGDC, desde a
Casa Civil da Presidência da República.
Em entrevista ao jornal Folha de São Paulo em 15/03/2013, Gerdau
deixou explícita a ligação da CGDC com a Casa Civil: “a Casa Civil tem uma função
de secretaria-executiva, vamos dizer assim, da Câmara”. Esta vinculação traz
diversas consequências. 1) Como a Casa Civil da Presidência da República tem
assumido papel importante no Executivo Federal, sendo uma instância de alto poder,
que advém direto da Presidência da República (Lameirão, 2011), a CGDC poderia
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beneficiar-se desta localização institucional privilegiada. 2) Com a saída do PAC para
o MPOG, a CGDC teria maior espaço para atuação a partir da Casa Civil, já que
estaria passando por um momento de redefinições de suas atribuições principais. Este
momento de indefinição na Casa Civil estaria acontecendo desde a saída de Dilma de
sua chefia e posteriormente com sucessivos escândalos envolvendo a ministra
Erenice Guerra e depois o ministro Antônio Palocci. 3) Não haveria lócus melhor para
a localização da CGDC, já que a Casa Civil também tem assumido grande
protagonismo e atuação como gabinete de gestão de crise, como veremos.
A atuação da Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e
Competitividade em muito se assemelha a atuação exercida pela Câmara de Gestão
da Crise de Energia Elétrica (GCE), instaurada durante o segundo governo FHC,
quando da crise energética, chamada popularmente de “apagão”. Ambas foram
criadas como componentes do Conselho de Governo. Na época esta câmara estava
fortemente ligada à Casa Civil, tanto que o seu presidente era o próprio ministro-chefe
da Casa Civil, Pedro Parente. Sua atuação parece bastante análoga a de Jorge
Gerdau na CGDC, já que a liderança que representa são bastante forte, sendo os
principais interlocutores do governo para os temas em questão.
Talvez a grande diferença entre as estratégias das duas câmaras seja o
local do qual se buscam as soluções. Ao contrário da GCE, que nomeou um ministro
para sua presidência, portanto um quadro de dentro da Administração Pública,
principalmente se considerarmos a trajetória anterior de Pedro Parente na
Administração Pública Federal, a CGDC busca a solução de fora do governo. Ao
trazer Gerdau para a presidência e Gastal para a secretaria-executiva, fica nítida a
intensão do governo em empoderar um grupo muito particular de dentro do setor
empresarial. Deste modo a atuação e composição da CGDC parece quebrar a lógica
passada de busca de soluções de gestão via órgãos e estruturas da própria
Administração Pública.
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3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Gaetani (2003) apresenta um interessante esquema analítico, que nos
permite analisar 4 importantes vetores de tendências para a política de gestão: o
economicista, o gerencialista, o corporativista e o burocrático (Figura 2). Para nós
este esquema é extremamente útil na análise das conduções da política de gestão
pública pelos distintos governos.
Figura 2: Tendências das políticas de gestão pública
Fonte: Gaetani (2003:113)
A partir da análise que fizemos da agenda de gestão pública do primeiro
mandato do presidente FHC, que seria bastante ampla e ousada, conseguimos que
neste período haviam estratégias que apontavam para todos os 4 quadrantes acima.
Já no governo Lula houve um claro enfoque das ações de gestão pública sobre os 2
quadrantes da parte inferior. Pode-se destacar como realizações do quadrante
“Agenda Histórica da Progressive Public Administration”, a criação e ampliação de
diversas carreiras para o serviço público federal, além da maior frequência nos
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processos de contratação. A temática do controle e combate a corrupção foi também
fortemente atacada pela criação e desenvolvimento institucional da Controladoria
Geral da União – CGU e pela multiplicação dos fóruns e instâncias de controle
social, transparência e conferências públicas.
No quadrante de pressões corporativas houve vários avanços no que diz
respeito ao incremento da remuneração dos servidores públicos, estabelecimento de
mecanismos de barganha e ênfase do princípio da estabilidade. Foi estabelecido a
“Mesa Nacional de Negociação Permanente”, criada no primeiro ano do governo
Lula, sendo um importante fórum de negociação entre o governo e entidades
sindicais de servidores. A Mesa teria levado ao atendimento de reivindicações
históricas de várias categorias de servidores (Pacheco, 2004).
No governo Dilma através da atuação da CGDC há uma clara tentativa de
caminhar também no sentido dos quadrantes de cima (vertentes economicista e
gerencialista). A presidenta parece ter colocado o problema da competitividade no
centro da agenda governamental, haja vista a grande queda da taxa Selic de
11,25% para 7,5% já durante seu segundo ano de governo, além das diversas
medidas para desoneração de impostos sobre alguns produtos e sobre a folha de
pagamento de alguns setores da economia, entre outras medidas.
É sob esta perspectiva que a atuação da Câmara parece vir para
complementar este processo de enfoque na questão da competitividade. Seria
possível, pois, perceber a presença do que Kingdon (1984) define como sendo a
convergência necessária dos três fluxos que gerarão a Policy Window (janela de
oportunidade) para a entrada de um tema na agenda governamental. Seriam os
fluxos: problems (imersão da problemática da competitividade como um tema central
para o desenvolvimento do país, principalmente emergindo de um contexto marcado
pela crise econômica global, que tem gerado estagnação e um processo de
estrangulamento da indústria nacional, que não consegue crescer, alterando momento
de baixo crescimento com momentos de desindustrialização), proposals (discussões
prévias sobre a necessidade de políticas de competitividade, expressa nas inúmeras
reuniões da governo federal com os setores empresariais, em especial, o aqui
analisado, MBC, permitindo a construção de propostas coordenadas e convergentes)
e politics (discurso político mobilizador da temática da competitividade, em especial,
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dando voz a este empreendedores da política de competitividade, como tem
acontecido através da liderança política de Jorge Gerdau, gerando debate público e
adesão social à temática, que inclusive refletiu positivamente sobre a popularidade da
presidenta no primeiro biênio de seu governo).
Podemos, também, analisar a associação da agenda de gestão pública à
temática da competitividade segundo o modelo de Equilíbrio Pontuado proposto por
Baumgartner & Jones (1999)3. Segundo os autores o que explicaria a quebra pontual
do equilíbrio/estabilidade seria a presença de uma nova imagem (policy image),
vinculada não só a um discurso, mas a um novo arranjo institucional, como parece
ser o caso da CGDC. Em outras palavras, além da utilização do discurso e da
liderança de Jorge Gerdau (que encarna muito bem o conceito do empreendedor de
políticas públicas), a criação da CGDC seria a resposta institucional com a finalidade
de criação de uma nova imagem associada à temática, tentando promover o
encontro das vertentes economicista com a gerencial, já que as práticas
desenvolvidas por Gerdau, MBC e INDG seriam a forma de apropriação e
disseminação das técnicas gerenciais atendendo os anseios economicistas de
desempenho e competitividade.
3.1 Atuação da CGDC: entre a governança e a “terceirização” da política de gestão?
A discussão que resumiria e finalizaria as análises apresentadas neste
paper seria a seguinte: a forte proeminência do MBC (que tem como associados,
empresas como Gerdau, Petrobras, Falconi Consultores, McKinsey, entre outras)
seria uma estratégia de incremento de governança para a política de gestão pública
federal ou seria um processo de delegação a este grupo da condução das diretrizes
da política? Apresentamos abaixo uma tabela que ajuda o desenvolvimento do
argumento.
3 Aliás, esta complementação do modelo de Kingdon (1997) por este seria justificado pelo fato de que “Kingdon não se aprofunda na reflexão sobre as instituições, O modelo do equilíbrio pontuado traz proposições importantes sobre a relação entre a formulação da agenda e a dinâmica institucional, complementando as ideias de Kingdon.” (Capella, 2006:39). O modelo de Equilíbrio Pontuado afirma que as políticas públicas seguem uma lógica de estabilidade e incrementalismo (equilíbrio), sendo esta lógica somente alterada em períodos peculiares (pontuados) de mudança.
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Tabela 2: Diferenças entre as políticas de gestão pública do primeiro governo FHC e Dilma
I FHC Dilma
Objetivo Reformar o Estado Aumentar a potência das políticas sociais
Abrangência Toda a Administração Pública Federal
Programas prioritários
Foco de atuação da política
Estrutura do Executivo Federal (Administração Direta e indireta)
Políticas públicas
Formulador principal MARE CGDC
Liderança Luiz Carlos Bresser-Pereira Jorge Gerdau Johannpeter
Equipe de suporte à implementação
Burocracia e órgãos do MARE
Empresas de consultoria
Lócus de onde partem as soluções
Órgãos de dentro do Estado Setor empresarial organizado
Fonte irradiadora de expertise
Fundação Getúlio Vargas (academia/think tank)
Movimento Brasil Competitivo (empresariado)
Fonte: elaboração própria
A tabela apresentada tenta estabelecer e pontuar diferenças entre dois
momentos institucionais distintos na condução da agenda federal de gestão
pública. O momento do primeiro governo do presidente FHC, em especial o
movimento de reforma do Estado, é um caso típico de forte condução estatal da
política de gestão pública, criando um ministério específico, com todo o
desenvolvimento de um corpo técnico e burocrático para conduzir as atividades e
ações da política de gestão pública.
Já o entendimento aqui apresentado para o governo Dilma é de que ao
construir uma Câmara poderosa e empoderada, que inclusive coloca o próprio
MPOG em posição de execução ao invés de uma posição estratégica e ao trazer os
líderes e dirigentes de um grupo relativamente homogêneo, representante do setor
empresarial, que é o MBC para o centro de seu comando, a estratégia adotada pelo
governo seria a de identificação de um grupo comprometido e engajado com a
melhoria da gestão e conferir a ele os poderes de formulação e implementação (por
meio da rede de grandes consultorias associadas a ele) da política de gestão pública
federal. Trata-se menos de um mecanismo de criação, ampliação e democratização
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da participação de diversos atores da sociedade civil e mais um processo de
compartilhamento de uma atividade essencialmente da administração pública para
um grupo particular, dando uma nova imagem para a política, com o objetivo de
enfocar temas prioritários. Ou seja, algo entre expansão da governança e
terceirização da política de gestão, embora mais próxima desta4.
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4 Em nossa visão esta maior importância das soluções estatais em governos anteriores ao governo Dilma, principalmente o governo FHC não significa que acreditamos que o mesmo aconteceu em outras políticas. Ao contrário o que procuramos demonstrar aqui para a política de gestão vai de encontro com o constatado para outras políticas públicas, que atualmente possuem uma forma de enfrentamento muito mais pensada a partir e por meio do Estado que em tempos anteriores.
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AUTORIA
Lucas Ambrózio Lopes da Silva – Administrador Público. Mestre em Ciência Política. Doutorando em Administração Pública e Governo pela Fundação Getúlio Vargas – SP.
Endereço eletrônico: [email protected]
