A influência das Organizações Internacionais na formulação ... · Resumo Os estudos de gênero são recentes nas Relações Internacionais, ainda mais os relacionados ao tema

I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

A influência das Organizações Internacionais na formulação

e implementação de políticas públicas de gênero:

o caso da Resolução 1325 do CSNU na África

Rhaíssa Pagot1

Resumo

Os estudos de gênero são recentes nas Relações Internacionais, ainda mais os relacionados ao tema mulheres,

paz e segurança, o qual é tratado pela Resolução 1325 do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU),

adotada em 31 de outubro de 2000. Ela é considerada um marco no esforço de inserir as mulheres nos níveis

mais altos níveis de tomada de decisões dos governos, no processo de negociação da paz e nas operações de paz.

No âmbito nacional, é incumbência de cada governo criar seu National Action Plan (NAP) para implementar a

Resolução e, para tanto, as políticas públicas de gênero sugeridas. Para que se saiba qual a evolução de tal

processo, as Organizações da Sociedade Civil redigem o Civil Society Monitoring Report (CSMR). A África

figura como continente exemplo na criação de NAPs. O objetivo deste estudo é compreender como a Resolução

1325 influenciou o processo de formulação e implementação de políticas públicas de gênero nos países africanos

que possuem NAPs e CSMRs na Região dos Grandes Lagos Africanos, ou seja, Burundi, República Democrática

do Congo, Ruanda e Uganda. Para tanto, inicialmente se apresentará a a abordagem das políticas públicas

feministas. Posteriormente, se contextualizará a Resolução 1325 nos avanços dos estudos sobre mulheres, paz e

segurança no âmbito internacional. Destarte, procurará estabelecer-se uma relação entre a Resolução e as

políticas públicas de gênero por meio da análise dos NAPs e CSMRs. A percepção da influência considerará a

quantidade e a qualidade de políticas públicas nacionais implementadas a partir das recomendações da

Resolução 1325.

Palavras-chave: Resolução 1325; Organizações Internacionais; mulheres, paz e segurança.

Introdução

Somente a partir de meados dos anos 1980 que houve a inserção do gênero nos

estudos em geral sobre guerras, conflitos, paz e segurança. Essa necessidade surgiu da

percepção de que, as mulheres são diferentes dos homens, e por isso podem contribuir para

essas questões de forma diferente.O gênero é uma unidade de análise no discurso capaz de

evidenciar as construções e práticas dos setores da segurança em vários níveis, desde o

patriarcado e o militarismo até a violência sexual baseada no gênero (HUDSON, 2005). A

ideia de atribuir à mulher funções iguais aos dos homens demorou para se efetivar na prática

porque isso obrigava a revisão de conceitos, termos e práticas impregnadas nos Estados e,

para tanto, nas Organizações Internacionais (OIs).

1 Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa

Catarina e bacharela em Relações Internacionais pela Universidade de Santa Cruz do Sul. Bolsista da Fundação

de Amparo à Pesquisa de Santa Catarina (FAPESC). E-mail: [email protected].


Há interferência significativa das OIs na formulação e implementação de políticas

públicas feministas. Todavia, estas, muitas vezes, não revelam as especificidades de cada

Estado e, menos ainda, da diversidade cultural que há nele. Assim, as políticas idealizadas

pelas OIs refletem os anseios destas de aumentar o número de mulheres em todos ambientes

possíveis na sua zona de influência. No entanto, a maior presença de mulheres em diversos

setores não garante que haja, necessariamente, alteração da estrutura de pensamento daqueles

setores, muito menos da sociedade como um todo (FARAH, 2004; PETERSON, 1992).

Entre 04 e 15 de setembro de 1995 em Pequim, na China, mais uma etapa em direção

à igualdade de gênero foi alcançada com a Declaração e Plataforma de Ação de Pequim

(originalmente Beijing Declaration and Platform of Action). Um dos itens principais da

declaração aborda o tema das mulheres e conflitos armados, nele são trazidas explicações e

dados sobre os tipos de violência sofridos por mulheres nessas situações (UNITED

NATIONS, 1996). Apenas em julho de 2000, com o lançamento do documento

Transversalização da Perspectiva de Gênero nas Operações de Paz Multidimensionais (no

original Mainstreaming a Gender Perspective in Multidimensional Peace Operations), a

questão das mulheres nas operações de paz foi tratada de forma específica. Este documento

surgiu a partir de um seminário homônimo sediado em Windhoek, na Namíbia, de 29 a 31 de

maio de 2000 (UNITED NATIONS, 2000).

Com base naquele documento lançado em julho de 2000, o Conselho de Segurança das

Nações Unidas (CSNU) adotou por unanimidade em 31 de outubro do mesmo ano a

Resolução 1325. Esta Resolução demonstra a importância e incentiva a participação da

mulher na promoção da paz e da segurança internacionais. Ademais, a mesma estabelece

pontos sobre os quais os Estados membros e a comunidade internacional devem se debruçar

para garantir a igualdade de gênero e a consolidação de dados acerca do impacto do conflito

armado sobre as mulheres. Os pilares da resolução 1325 são: 1) a participação das mulheres

nos assuntos relacionados à paz, segurança e conflito; 2) a inclusão das mulheres e de uma

perspectiva de gênero na prevenção do conflito e da violência sexual e baseada no gênero; 3)

a proteção das mulheres e das meninas e de seus direitos em tempos de paz e durante

conflitos; 4) a inclusão da mulher e da perspectiva de gênero em atividades de assistência e

recuperação (UN SECURITY COUNCIL, 2000b). Este estudo focará no tópico 2.

A África, por ser um continente marcado por conflitos, é considerada o foco da

implementação das políticas direcionadas a mulheres, paz e segurança. Mesmo assim, poucos

países estão imersos nesse processo. A partir da pressão internacional e da crescente

necessidade de legitimação como Estados que buscam a igualdade de gênero, houve a gradual


formulação e implementação de políticas públicas nesse sentido. No âmbito nacional, coube a

cada governo criar seu National Action Plan (NAP) para implementar a Resolução . Os NAPs

são fundamentais, portanto, para a articulação e o estabelecimento de responsabilidade e de

metas entre os atores envolvidos na implementação das resoluções relacionadas ao tema. Para

que se saibam qual a evolução de tal processo, as OSCs redigem um Civil Society Monitoring

Report (CSMR). Neste relatório consta o andamento de cada ponto elencado no NAP, como

cada ator está agindo, o cumprimento dos prazos e quais são os desafios na implementação da

resolução 1325. Com esses relatórios a ONU tem informações suficientes para produzir seus

próprios documentos avaliando o desempenho dos países. Dessa forma é possível traçar novas

metas e compreender onde se precisa atuar de maneira mais intensiva.

Apesar da relevância do assunto e da contemporaneidade das questões de gênero, a

produção acadêmica sobre tal ainda é incipiente. A influência das organizações internacionais

nas políticas públicas feministas encontrou campo fértil no Brasil, todavia, pouco se encontra

sobre o assunto na África. Assim, não há indícios de estudos com o enfoque e recorte que este

se propõe. A abordagem de políticas públicas feministas se mostrou valiosa para alcançar o

objetivo principal deste estudo: compreender como a Resolução 1325 influenciou o processo

de formulação e implementação de políticas públicas de gênero nos países da Região dos

Grandes Lagos Africanos que possuem NAPs e CSMRs. São eles: Burundi, República

Democrática do Congo, Ruanda e Uganda.

1 Políticas públicas de gênero/feministas

As políticas públicas feministas não podem ser consideradas uma teoria, e sim uma

abordagem. Todavia, por ser uma abordagem fundamental para o desenvolvimento desta

pesquisa, optou-se por inseri-la no marco teórico. Enquanto os estudos sobre gênero se

consolidaram no Brasil no final dos anos 1970, os sobre políticas públicas se proliferaram a

partir do final da década de 1980. Inclusive, verificou-se que o país tem sido um dos campos

mais férteis para tal abordagem. As pesquisas no Brasil começaram a abordar as políticas de

igualdade de gênero já na década seguinte. Com essa incorporação também foi atribuído papel

relevante às organizações internacionais na formulação e implementação de políticas públicas

relacionadas ao gênero (FARAH, 2004).

Antes de explicar o que se quer dizer com políticas públicas feministas, é importante

atentar para o significado de políticas públicas de maneira mais ampla. Apesar de não haver

consenso nas ciências sociais, por políticas públicas Stromquist (1996, p. 27) entende que são


“declarações oficiais de intenção de agir sobre determinados problemas”. A partir dessa

significação, Stromquist (1996) demonstra quais são as políticas públicas sensíveis ao gênero,

os efeitos desejados a partir delas e seus mecanismos de aplicação (quando há). A Tabela 1

esquematiza especificamente os modelos que serão identificados e analisados nesta pesquisa.

Tabela 1 – Políticas públicas sensíveis ao gênero

Modelos Efeitos desejados Mecanismos de aplicação

De coerção Eliminar discriminação de gênero Retirada de contratos ou multas

para encorajar obediência

De suporte

Instituições/unidades que promovam

assuntos de gênero e monitorem a legislação

de gênero coercitiva e construtiva

Fundos para criar novas

instituições

De construção

Novos comportamentos conhecimentos e

atitudes relativas a mulheres e homens na

sociedade

Recursos para provisão de

serviços

Fonte: Adaptado de Stromquist (1996, p. 31).

Conforme apresentado na Tabela 1, as políticas coercitivas seriam aquelas que, para

eliminar a discriminação de gênero se valeria de punições que encorajariam a obediência. Um

exemplo é o Ato de Proibição da Mutilação Genital Feminina em Uganda, aprovado em 2010,

que prevê privação de liberdade por no mínimo cinco anos (UPPC, 2010). Já as de suporte são

aquelas referentes à criação de comitês, institutos que auxiliem a monitorar a legislação já

estabelecida sobre gênero no Estado. Por sua vez, as políticas públicas de construção são

voltadas à conscientização e ao estabelecimento de novos comportamentos e conhecimentos.

A intenção com elas é ao informar a população e desconstruir padrões e estereótipos alcançar

a igualdade de gênero.

A formulação e implementação dessas políticas a nível nacional sobre uma influência

significativa das sugestões feitas a nível internacional, como conferências, declarações,

resoluções. No entanto, as últimas possuem um caráter mais abrangente e seu foco é na

mudança do sistema social, uma vez que são recomendações aos Estados e não possuem

obrigação legal. Apesar disso, o Estado que endossa essas recomendações internacionais

tende a ser visto como democrático, progressista, justo e protetor dos direitos humanos.

Mesmo assim, não há obrigatoriedade de implementação dessas políticas, e sim legitimação

delas. Inclusive, percebe-se, em vários momentos, que mesmo tendo assumido o


compromisso, os Estados não o respeitam ou não o fazem com empenho igual ao do discurso

(STROMQUIST, 1996; FERREIRA, 2004).

De acordo com Ferreira (2004) ainda há falta de sensibilização e até mesmo de

compreensão quanto ao papel das mulheres em vários setores, o que se caracteriza como

entrave para a construção da igualdade de gênero. O objetivo é justamente demonstrar como

ainda hoje estas mulheres permanecem silenciadas, precisando que o Estado haja “em seu

favor”. Para tanto, cabe verificar a metodologia de formulação e implementação dessas

políticas, dois termos citados constantemente. Inicialmente se considera que:

A fase da formulação pode ser ainda desmembrada em três

subfases: primeira, quando uma massa de dados

transforma-se em informações relevantes; segunda,

quando valores, ideais, princípios e ideologias se

combinam com informações factuais para produzir

conhecimento sobre ação orientada; e última, quando o

conhecimento empírico e normativo é transformado em

ações públicas, aqui e agora (VIANA, 1996, p. 13).

A autora discorre que já na fase da implementação há duas características que

influenciam diretamente o processo de decisão: a quantidade de mudança envolvida e a

extensão do consenso sobre os objetivos da política. Elas são inversamente proporcionais:

quanto maior a primeira, menos a segunda; e vice-versa. Por isso é fundamental que os

implementadores estejam presentes na fase de formulação, deixando as políticas claras e

apresentando as possibilidades e recursos. Contudo, a implementação de tal política depende

não só de seus implementadores, mas também das condições políticas, econômicas e sociais.

É um processo de interação entre atores governamentais e atores não governamentais

(VIANA, 1996).

Como o presente estudo aborda a formulação e implementação de políticas públicas

sobre mulheres, paz e segurança, é essencial definir tal termo. Sendo assim, considerar-se-ão

os tópicos contemplados pela Resolução 1325 do Conselho de Segurança das Nações Unidas,

aprovada em 31 de outubro de 2000, que trata especificamente de mulheres, paz e segurança.

Entre eles estão: a) participação das mulheres em negociações e acordos de paz; b)

participação das mulheres em processos políticos e estruturas de governança em países

afetados por conflitos; c) sensibilidade de gênero e participação das mulheres no

Desarmamento, Desmobilização e Reintegração (DDR); d) sensibilidade de gênero e

participação das mulheres na Reforma do Sistema de Segurança (em inglês Security Sector

Reform – SSR); e) reforma dos setores legal e jurídico; f) Violência sexual e baseada no


gênero (em inglês Sexual and gender-based violence - SGBV); g) proteção das mulheres

refugiadas e deslocadas internas (Internal Displaced People – IDPs).

Para a pesquisa selecionou-se como escopo o assunto em negrito, uma vez que esse se

verificou tangível e viável de ser analisados nos países a serem estudados: Burundi, República

Democrática do Congo (RDC), Ruanda, e Uganda, que fazem parte da Região dos Grandes

Lagos Africanos. A opção de se considerar a Resolução 1325 enquanto marco conceitual de

políticas públicas no tema mulheres, paz e segurança se deu pelo fato de se tratar de um

documento mais conciso sobre a temática a nível internacional.

2 Histórico e objetivos da Resolução 1325 do CSNU

A Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women

(CEDAW), de 18 de setembro de 1979, que entrou em vigou em 03 de setembro de 1981, foi

um dos passos mais importantes até então dado pela Organização das Nações Unidas (ONU)

em matéria de gênero (UN GENERAL ASSEMBLY, 1979). Mesmo não sendo um

documento produzido especificamente sobre paz e segurança, ele aborda de maneira geral

como alcançar direitos e deveres iguais para homens e mulheres em diversos setores, através

da não discriminação.

A Beijing Declaration and Platform of Action, de 1995 trata no tópico 28 sobre as

mulheres enquanto fundamentais para o estabelecimento da paz. O tópico 29 fala sobre a

eliminação de todas as formas de violência contra mulheres e meninas. Ademais, um dos itens

principais da declaração aborda o tema das mulheres e conflitos armados, onde são trazidas

explicações e dados sobre os tipos de violência sofridos por mulheres nessas situações. O

diferencial do documento a esse respeito é o detalhamento das ações a serem empreendidas

pelos governos. Com seus 38 tópicos sobre as ações para promover a igualdade de gênero, até

hoje se busca a total implementação desta declaração. Mesmo assim, os relatórios indicam um

grande avanço e as metas até 2030 permanecem ambiciosas (UNITED NATIONS, 1996).

Já o Mainstreaming a Gender Perspective in Multidimensional Peace Operations, de

2000 trouxe a questão das mulheres nas operações de paz de forma precisa. O documento

incumbia os Estados de garantir a igualdade entre homens e mulheres, além de demonstrar os

benefícios da perspectiva de gênero para a paz e segurança. Este documento surgiu a partir de

um seminário homônimo sediado em Windhoek, na Namíbia, de 29 a 31 de maio de 2000


(UNITED NATIONS, 2000). Com isso, as operações de paz foram redefinidas para agregar

componentes relacionados a gênero.

A relevância conferida ao tema cresceu simultaneamente com a percepção de que a

presença de mulheres em campo fazia a diferença, pois aumentava o acesso à população local.

Uma vez que em países em conflito a maior parte dos combatentes eram homens, as mulheres

permaneciam nas vilas e, repetidamente, eram vítimas de violência sexual por parte dos

combatentes rivais. Quando as tropas da operação de paz da ONU2 chegavam, as mulheres,

altamente suscetíveis, enxergavam mais homens armados que podiam abusar delas, e não

pessoas que vieram para auxiliá-las. Os diversos escândalos dentro da ONU envolvendo os

capacetes azuis agravaram a situação. Assim, a perspectiva de gênero agregou confiança e

legitimidade ao trabalho da ONU em campo (BASTICK; GRIMM; KUNZ, 2007). O próprio

treinamento conferido às mulheres que vão às operações de paz e também o treinamento que

recebem os homens de como agir em relação às mulheres locais e às integrantes da missão

auxiliou no melhor andamento das operações nesse sentido (UNITED NATIONS, 2008).

Com base nesse documento de julho de 2000, o Conselho de Segurança das Nações

Unidas (CSNU) adotou por unanimidade em 31 de outubro do mesmo ano a resolução 1325.

A produção de estatísticas sobre o assunto, a inclusão do gênero nos relatórios produzidos

pela ONU e a relevância dada à mulher nas missões de paz e nas tomadas de decisão são os

principais marcos da resolução (UN SECURITY COUNCIL, 2000c). Para alcançar seus

ousados objetivos, reconhece-se que é necessário um esforço conjunto entre os Estados-

membros, as agências da ONU, o próprio Secretariado da organização, as organizações

regionais, as ONGs, as organizações de mulheres, entre outros atores. Cabe a cada um deles

uma determinada função para implementar a resolução. Se algum desses atores não

desempenhar seu papel conforme planejado, há bastante possibilidade de interferir em todo o

processo (SULLY; BEHAM; SANDS, 2014).

As resoluções sobre civis em conflito armado produzidas antes da resolução 1325 (e

citadas nesta), ou seja, as resoluções 1208, 1261, 1265, 1296, 1314, dão mais atenção à

questão das crianças em situação de risco. Algumas (como as 1208 e 1296) mencionam

brevemente as mulheres enquanto grupo vulnerável nos conflitos armados (UN SECURITY

COUNCIL, 1998; 1999a; 1999b; 2000a; 2000b). Por isso, pode-se dizer que a resolução 1325

é a primeira no âmbito do CSNU que confere a mulher papel de destaque, inclusive enquanto

mediadora da pacificação do conflito. Embora já houvesse documentos anteriores sobre o

2 Chamadas de capacetes azuis.


assunto, resoluções do Conselho de Segurança tendem a ter um efeito mais persuasivo sobre

os Estados-membros que declarações e convenções.

Intuindo a obtenção de dados, conforme solicitado na resolução 1325, o Secretário-

Geral da ONU, Kofi Annan, e os demais membros do Secretariado produziram o relatório

Women, Peace and Security, publicado em 2002. O documento é dividido em sete partes:

impacto no conflito armado; regime jurídico internacional; processos de paz; operações de

paz; operações humanitárias; reconstrução e reabilitação; desarmamento, desmobilização e

reintegração. Dessa forma, contempla todos os tópicos tratados pela resolução, além de

auxiliar com possíveis respostas para cada temática específica (UNITED NATIONS, 2002).

Dentre um dos pontos considerados por praticamente todos os documentos citados e

também pela resolução 1325 está o da igualdade de gênero nas instituições internacionais,

regionais e locais. A nível internacional, a promoção da igualdade na ONU ocorre por meio

de seus fundos e programas, como o Fundo de Desenvolvimento das Nações Unidas para a

Mulher (UNIFEM), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o

Fundo de População das Nações Unidas (UNFPA). Além disso, a organização tem procurado

incorporar a perspectiva do gênero em todas suas áreas de atuação, especialmente nas

operações de paz.

Regionalmente, na Carta Constitutiva da Organização da Unidade Africana (OUA), de

1963, não havia nenhuma menção ao gênero. Entretanto, devido ao lobbying realizado por

organizações de mulheres, aos poucos essa questão foi sendo incorporada às práticas do

organismo. O Ato Constitutivo da União Africana (UA), de 2002, já menciona a promoção da

igualdade de gênero, inclusive, ressalta a necessidade da participação feminina nas tomadas

de decisão em situações de conflito. Para a New Partnership for Africa's Development

(NEPAD), adotada em 2001, o desenvolvimento econômico e o estabelecimento da paz estão

relacionados intrinsecamente com o empoderamento feminino. Aumentar o número de

mulheres na estrutura da sociedade, e não apenas em determinadas situações, é fundamental

para alcançar uma cultura de paz e de tolerância (MURRAY, 2004).

Cabia a OUA e agora cabe a UA incentivar os governos a criarem leis proibitivas,

punirem os perpetuadores e auxiliarem as mulheres enquanto vítimas, seja da mutilação

genital feminina, de estupro, de casamento infantil ou de outras práticas que violem os

direitos humanos. Para dar o exemplo aos Estados, a própria OUA criou a Comissão das

Mulheres para a Paz e o Desenvolvimento, em 1997, e procura incluir as mulheres nas

decisões de alto nível da OUA/UA. De acordo com Murray (2004), todavia, a escassez de

recursos impede a efetividade da Comissão, tornando-a apenas publicitária. Para solucionar


em parte o problema, patrocinaram-se missões de Organizações Não-Governamentais (ONGs)

como mecanismo complementar para garantir a igualdade de gênero e os direitos das

mulheres.

A própria implementação da resolução 1325 do CSNU (2000) pela organização

regional, a Declaração Solene da UA sobre Igualdade de Gênero na África (2004), o

Protocolo à Carta sobre os Direitos da Mulher (2004) demonstraram o empenho em

incorporar questões de gênero. As missões de paz multidimensionais da UA também incluem

o assunto: as mulheres têm papel de destaque na Política de Reconstrução Pós-Conflito da

organização (2005), uma vez que sofrem de maneira desproporcional com o conflito. A

Política de Gênero da União Africana, estabelecida em 2009, foi a tentativa mais recente da

UA de alcançar seus ousados objetivos em relação à temática naquele continente (SANTOS,

2011). Inclusive, nessa política está compreendido o Regional Action Plan (RAP) africano

para implementação da resolução 1325. Ainda a nível regional, a Região dos Grandes Lagos

na África3 e a Liga dos Estados Árabes

4 também possuem RAPs (UN WOMEN, 2013).

No âmbito nacional, coube a cada governo criar seu National Action Plan (NAP) para

implementar a resolução.

A National Action Plan is a strategy developed by a state

to implement UNSCR 1325 and other resolutions of the

Women Peace and Security agenda. Plans should contain

concrete recommendations on how women should be

included in all peace and conflict related decisions and

processes, and how a gender perspective should be

included in efforts to prevent conflict and sexual violence,

protect women and girls, and in relief and recovery

activities. They provide an opportunity to assess priorities

for the states’ work both nationally and internationally and

to co-ordinate relevant actors, including co-operation with

civil society. Plans should contain clear goals, actions and

responsibilities and mechanisms for monitoring and

evaluaiton (SULLY; BEHAM; SANDS, 2014, P. 25).

Os NAPs são fundamentais, portanto, para a articulação e o estabelecimento de

responsabilidade e de metas entre os atores envolvidos na implementação das resoluções

relacionadas ao tema. Para que se saibam qual a evolução de tal processo, as OSCs redigem

um Civil Society Monitoring Report (CSMR). Neste relatório consta o andamento de cada

ponto elencado no NAP, como cada ator está agindo, o cumprimento dos prazos e quais são

3 Inclui Tanzânia, Uganda, Burundi, Ruanda, República Democrática do Congo, Zâmbia, Quênia e Moçambique.

4 Entre os Estados-membros estão os seguintes países africanos: Argélia, Comores, Djibuti, Egito, Líbia,

Mauritânia, Marrocos, Somália, Sudão e Tunísia.


os desafios na implementação da resolução 1325. Com esses relatórios a ONU tem

informações suficientes para produzir seus próprios documentos avaliando o desempenho dos

países. Dessa forma é possível traçar novas metas e compreender onde se precisa atuar de

maneira mais intensiva. A Tabela 2 mostra quais foram os países africanos que adotaram

NAPs e o ano em que isso ocorreu. Além dessa informação, a tabela também apresenta os

países e os anos em que a sociedade civil produziu CSMRs.

Tabela 2 – Países que possuem NAP e CSMR

País NAP CSMR 2010 CSMR 2011 CSMR 2012 CSMR 2013

Costa do Marfim 2007

Burundi 2011 x x x

Gana 2012

Guiné-Bissau 2011

Libéria 2009 x x x

Nigéria 2013

República Democrática do Congo 2010 x x x x

Ruanda 2010 x x

Senegal 2011

Serra Leoa 2010 x x x

Sudão do Sul 2013 x x

Uganda 2008 x x x x

Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados de Cabrera-Balleza (2012; 2013), Federal Republic of Nigeria

(2013), Ministère de la Solidarité Nationale, des Droits de la Personne Humaine et du Genre (2011), Ministère

du Genre et des Relations avec les Associations Féminines Africaines et Etrangères (2011), Ministère du Genre,

de la Famille et de l’Enfant (2010), Ministry of Gender, Labour & Social Development (2008), Ministry of the

Family, Women and Social Affairs (2007), Ministry of Women and Children’s Affairs (2010), Moser (2010),

Republic of Liberia (2009), Republic of Rwanda (2010), Prentice (2011) e Women's and Child Institute (2010).

Conforme mostrado, entre os 12 países africanos que possuem NAPs, sete contam com

CSMRs. Não ter um CSMR não significa necessariamente que não há envolvimento da

sociedade civil na implementação da resolução 1325. No entanto, denota, no mínimo, que as

OSCs não se empenharam para realizar uma das partes mais importantes de sua participação:

os relatórios de monitoramento. Sem eles, é difícil compreender se a resolução está de fato

gerando efeitos a nível nacional e local. Ademais, na ausência desses relatórios, a liberação do

financiamento e o apoio de organizações internacionais ficam comprometidos. A total

implementação da resolução 1325 e das resoluções subsequentes sobre o tema dependem de

uma série de atores (SULLY; BEHAM; SANDS, 2014).

As resoluções subsequentes são complementares à 1325 e procuram preencher lacunas

que esta deixou. Entre elas estão a resolução 1820, de 19 de junho de 2008, que aborda, entre

outros, o assunto das organizações lideradas por mulheres, da sociedade civil das mulheres e


também reconhece a importância de analisar o ponto de vista das mulheres das comunidades

locais afetadas pelo conflito (UN SECURITY COUNCIL, 2008). Já a resolução 1888,

adotada pelo CSNU em 30 de setembro de 2009, completa a resolução anterior solicitando o

estabelecimento de indicadores globais para que se possa mensurar o progresso da

implementação. Outro foco deste documento é a necessidade de que os cometedores de

violência sexual sejam investigados e punidos pela justiça, considerando a lei humanitária

internacional e as leis nacionais (UN SECURITY COUNCIL, 2009a).

A resolução 1889, de 5 de outubro de 2009, traz a ideia de que as mulheres não são

vítimas e sim atores em seus países. Além disso, remete a importância do envolvimento da

sociedade civil em questões de gênero em diversos momentos (UN SECURITY COUNCIL,

2009b). Em 16 de dezembro de 2010 foi aprovada pelo CSNU a resolução 1960 que visa

principalmente a coleta e a análise de mais dados e informações sobre a situação das mulheres

em conflitos armados e nas tomadas de decisão (UN SECURITY COUNCIL, 2010). Com

isso, evidencia-se a relevância da produção de CSMR pela sociedade civil, que é

constantemente convidada a participar da implementação dessas resoluções.

As duas resoluções mais recentes do CSNU a tratarem do tema mulheres, paz e

segurança são a 2106, de 24 de junho de 2013 e a 2122, de 18 de outubro de 2013. Ambas

enfatizam que a implementação da resolução 1325 deve ser percebida pelos Estados-membros

como essencial para a promoção da igualdade de gênero. E para tanto, é preciso maior

monitoramento e contribuição da sociedade civil local. Todavia, também cabe à própria ONU

oferecer suporte e auxiliar os Estados e demais organizações no desenvolvimento dos NAPs,

dos CSMRs e no que mais se fizer necessário (UN SECURITY COUNCIL, 2013a; 2013b).

Quando um NAP é criado após 2008 é natural que este remeta à implementação não

apenas da resolução 1325, que data do ano de 2000, mas também da resolução 1820 (2008), e

assim por diante. Quanto mais recente o NAP, mais resoluções acerca do tema ele tende a

incorporar. Portanto, neste trabalho, quando for citada a resolução 1325, presume-se que as

demais resoluções posteriores apresentadas também sejam contempladas, já que estas são

complementares a primeira.

3 Análise das políticas públicas relacionadas à SGBV decorrentes da Resolução 1325

A própria criação de um NAP por parte de um Estado configura a formulação de um

política pública, de acordo com as definições apresentadas na primeira seção. No entanto, a


partir desse momento até a formulação e a implementação de fato da política pública

direcionada à questão da SGBV há um espaço de tempo significativo. Há um indicador em

espcífico nos NAPs que esse estudo se debruçou: número e qualidade das leis e políticas

sensíveis ao gênero. Esse indicador foi utilizado como base para a análise de todas as tabelas a

seguir, que apresentam as políticas públicas em VSBG nos quatro países da Região dos

Grandes Lagos Africanos: Burundi, Ruanda, Uganda e República Democrática do Congo,

nessa ordem.

Tabela 3 – Políticas públicas do Burundi relacionadas à SGBV

País Ano do

NAP

Objetivo do

NAP

Ano

CSMR

Política contida no

CSMR

Ano da

política Descrição

Tipo de

política

Burundi 2011

Estabelecer

mecanismos

na luta contra

a SGBV e

uma justição

pós-

transição que

integre o

gênero

2010 Artigo 559 do novo

Código Criminal 2009

Tratar o estupro e a

SGBV como crimes que

devem ser punidos de

acordo com sua

severidade: são

irredutíveis, inalienáveis

e imperdoáveis

De coerção

2011

Artigo 563, seção 4

do novo Código

Criminal

2009

Punição severa para

quem comete assédio

sexual

De coerção

Artigos 554 e 558

do novo Cógido

Criminal

2009

Definição de estupro e

estipulação para a devida

punição

De coerção

Campanhas

regurales de

sensibilização da

população sobre o

risco de não ir a um

hospital depois de

ser vítima de

violência sexual

Desde

2010

A vítima tem de ir a um

hospital até 72 horas

depois do incidente para

prevenir doenças

sexualmente

transmissíveis. Propor

tratamento diferenciado

pelas equipes de saúde

De

construção

Fonte: Elaborado a partir de Ministère de la Solidarité Nationale, des Droits de la Personne Humaine et du Genre

(2011), Bitsure, Nyanzobe e Nisabwe (2010), WAP/RAP e Fontaine-ISOKO (2011).

O CSMR do Burundi não trouxe novidades no ano de 2012 quanto a formulação e

implementação de novas políticas públicas diferentes das dos anos anteriores. Percebe-se que

das quatro políticas referentes à SGBV, apenas uma é de construção. As políticas de coerção

artigos do mesmo Código Penal, datado de 2009. Apesar dos esforços da Resolução 1325

desde o ano de 2000, no Burundi os mecanismos demoraram um pouco mais para surgir.


Grande parte dessa demora se deve ao fato de as eleições democráticas naquele país terem

ocorrido somente em 2005. Contudo, a preocupação em integrar o gênero esteve presente em

todo o processo de justiça de transição e depois dele, como demonstra o objetivo do NAP, na

Tabela 3. O de mais de uma década de guerra civil trouxe consigo novas expectativas para os

burundianos, e mais especificamente para as burundianas (UVIN, 2009).

Tabela 4 - Políticas públicas de Ruanda relacionadas à SGBV

País Ano do

NAP

Objetivo do

NAP

Ano

CSMR


CSMR

Data da


Tipo de

política

Ruanda 2010

Estabelecer

um

mecanismo

para integrar

o gênero e

combater a

SGBV em

todas as

instituições

responsáveis

2010

Lei n° 27/2001

28 de

abril de

2001

Relativa aos diretos

e proteção das

crianças contra

violência

De

coerção

Lei N° 47/2001

18 de

dezembro

de 2001

Institui punição por

ofensas de

discriminação

contra as mulheres

e sectarismo

De

coerção

Lei n° 59/2008

10 de

setembro

de 2008

Provê sanções

contra a SGBV

De

coerção

2012

Escritórios de

Acesso à Justiça em

30 distritos

2009 -

2011

Pessoal

especializado em

prevenir e lidar

com a SGBV

De

suporte

Hospital da Polícia

de Kacyiru, com um

espaço especial

sensível ao gênero e

outros três hospital

distritais em

Gihundwe,

Nyagatare e Rusizi

Desde

2010

Esses espaços

povém serviços de

assitência médica,

legal e psicossocial

para a reabilitação

da mulher

De

suporte

Fonte: Republic of Rwanda (2010), Balikungeri e Ingabire (2010; 2012),

Em Ruanda as políticas de coerção no formato de leis começaram a ser estabelecidas

já em 2001, meses após a aprovação da Resolução 1325, demonstrando que havia um debate

no país sobre o assunto mesmo antes do lançamento do documento internacional. No entanto,

a lei mais relevante do país direcionada para SGBV foi criada apenas em 2008 e foi

acompanhada de medidas de suporte divulgadas nos anos seguintes. O intuito ao unir ambo os


tipos de políticas públicas é de não só punir o perpetuador, mas também prevenir e prover

assistência especializada às vítimas, por ora esquecidas pelas políticas de coerção. Cabe o

entendimento de que em uma estrutura social patriarcal como a ruandesa, os avanços das

políticas públicas sensíveis ao gênero são surpreendentes e exemplos para todo o mundo na

questão da igualdade de gênero no setor público. Porém os avanços são menos significativos

quanto à SGBV (EAST AFRICAN COMMUNITY, 2009).

Tabela 5 - Políticas públicas de Uganda relacionadas à SGBV

País Ano do

NAP

Objetivo do

NAP

Ano

CSMR


CSMR

Data da


Tipo de

política

Uganda 2008

Molhorar o

ambiente

legal e

político em

relação à

promulgação

de leis e

políticas

sobre SGBV

2010

A Lei de Violência

Doméstica

17 de

março de

2010

Provém proteção e

assitência as vítimas de

violência doméstica; pune

os perpetuadores e

estabelece procedimentos

e regras a serem seguidos

De

coerção

A Lei de Alteração

do Código Penal

20 de

julho de

2007

Várias disposições para

tratar de questões de

natureza civil e crimal em

caso de ofensa sexual

De

coerção

Lei de Proibição da

Mutilação Genital

Feminina

17 de

março de

2010

Além de proibir a prática

da mutilação genial

feminina, prevê a punição

dos perpetuadores

De

coerção

Plano Nacional de

Desenvolvimento

2010 -

2014

O plano, entre outras

coisas, cita as questões de

gênero como

constrangimento ao

desenvolvimeto; assim

inclui medidas para

direcionadas à igualdade

de gênero e à violência

sexual

De

construção

Fonte: Ministry of Gender, Labour & Social Development (2008) e Rubimbwa (2010).

A Lei de Proibição da Mutilação Genital Feminina de Uganda, de 2010, é relevante,

pois o país é seguidamente acusado pela comunidade internacional de perpetuá-la, uma vez

que faz parte de rituais de algumas tribos locais. A problemática acerca do assunto fez com se

recorresse a duas frentes para combater a mutilação feminina: uma política de coerção e uma

de construção. No Plano Nacional de Desenvolvimento nota-se que o governo considera que o


fim dessa prática é essecial para alcançar o desenvolvimento do país. A Lei de Violência

Doméstica se assemelha à brasileira Lei Maria da Penha em vários aspectos, inclusive no

rigos das punições (UNFPA; UNICEF, 2010).

Tabela 6 - Políticas públicas da República Democrática do Congo relacionadas à SGBV

País Ano do

NAP

Objetivo do

NAP

Ano

CSMR

Política contida

no CSMR

Data da


Tipo de

política

República

Democrática

do Congo

2010

Garantir a

segurança das

meninas e

mulheres,

além de

assegurar a

imposição

das sanções

estabelecidas

pelo direito

internacional

na luta contra

a SGBV

2010 Lei Nº 018 e

019/2006

18 de

julho de

2006

Lei acerca das

violências sexuais e

impunidade

De

coerção

2012

Lei Nº 08/011

14 de

julho de

2008

Proteção dos direitos

das pessoas, com

tópicos especiais

sobre os direitos das

mulheres

De

coerção

Constituição da

República

Fevereiro

de 2006

Promover a igualdade

de gênero em todos as

instituições e lutar

contra a SGBV

De

coerção /

construção

Fonte: Ministère du Genre, de la Famille et de l’Enfant (2010), CAFCO (2010), CAFCO, CJR 1325 e RECIC

(2011).

As três políticas públicas relacionadas à SGBV são principalmente de coerção, essa

situação é explicada pelo país ainda estar em guerra civil e possuir uma missão de paz lá, a

MONUSCO (United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic

of the Congo). A Constituição da República, de 2006, pode ser considerada uma política de

construção ao atentarmos para o fato de que também procura promover a igualdade de gênero.

O que chama a atenção na Tabela 6 é o objetivo do NAP, que se remete às “sanções

estabelecidas pelo direito internacional na luta contr a SGBV” (MINISTÈRE DU GENRE,

DE LA FAMILLE ET DE L’ENFANT, 2010, p. 2), sendo a própria Resolução 1325 um

desses mecanismos do direito internacional.

A análise conjunta das políticas públicas dos diferentes Estados apresentadas leva a

crer que a coerção ainda é majoritária. A implementação em si dessas políticas fica a cargo de

diversos órgãos. O judiciário e a polícia costumam implementar as políticas coercitivas.

Todavia, no NAP de Ruanda, por exemplo, a fase da implementação fica a cargo dos

Hospiais, num caso e dos Escritórios de Acesso à Justição, em outro.


Considerações finais

Impressiona a quatidade de políticas criadas, quatro na média entre os países. Ruanda

é o país com mais políticas direcionadas à SGBV: cinco; e a República Democrática do

Congo possui menos que os demais: três. Por serem países que passaram por conflitos

armados recentemente – a RDC ainda passa – é, no mínimo, importante que houvesse mais

políticas de construção e de suporte. As políticas de construção auxiliariam a população a

compreender os problemas advindos da prática da SGBV e as de suporte assistiriam as

mulheres que passaram por tal situação.

Embora a Resolução 1325 não seja o primeiro documento sobre gênero, conforme

apresentado, todas as políticas públicas relacionadas à SGBV nos países analisado da Região

dos Grandes Lagos Africanos foram criadas após sua aprovação, em outubro de 2000. Se

estes Estados já tinham interesse, seja por pressão interna ou por escolha do governo, em

formular e implementar políticas públicas sensíveis ao gênero, a Resolução 1325 os

impulsionou para tal. Não há sanções diretas caso o país não implemente um NAP, todavia há

incentivos para que isso seja feito. Espera-se, portanto, que este estudo tenha conseguido

demonstrar a influência da Resolução 1325 no processo de formulação e posterior

implementação de políticas públicas de gênero nos países da Região dos Grandes Lagos

Africanos.

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