A New Public Management no Brasil

1)Trabalho

2)Apresentado para publicação no site da Ordem e numa edição especial da Revista de

Contabilidade e Gestão.

3) Public governance Vanuza da Silva Figueiredo - Universidade de Brasília

vanuzafigueiredo@hotmail.com

RESUMO

Este ensaio tem como propósito identificar e aprofundar a análise sobre o

patrimonialismo e o presidencialismo de coalizão como fatores impeditivos da

transparência no setor público, além de destacar as dificuldades vividas no Brasil,

devido a esses dois “fenômenos” enraizados na administração pública. A revisão da

literatura nos permitiu aproximar-nos da discussão sobre patrimonialismo e o

presidencialismo de coalizão entre diversos autores. A partir dos sete componentes

doutrinais da New Public Management, fazemos uma reflexão sobre as reais

possibilidades de aplicação na administração pública brasileira. Para concluir,

identificamos que é preciso repensar as mudanças necessárias e exequíveis, e assim unir

esforços para "reinventar o governo” de forma factível, palpável e eficaz.

Palavras chaves: patrimonialismo; neopatrimonialismo; presidencialismo de coalizão;

New Public Management; transparência;

1. INTRODUÇÃO

A transparência pública tem sido requerida de forma incessante. Nos últimos

anos, houve um aumento no número de países que implementaram práticas de

transparência na administração pública. E essas iniciativas deveriam ter como objetivo

fortalecer a democracia participativa. Assim, no caso da realidade brasileira, há a

necessidade de compreender os fatores impeditivos do avanço da transparência em

todas as esferas federativas.

Nas últimas décadas, a preocupação com as mudanças como forma de

“reinventar o governo” alcançou o ponto em que os governos em quase toda parte

tiveram de desenvolver planos de reforma para melhorar e “modernizar” a sua

administração e serviços públicos (Hood & Dixon, 2015). Valores como accountability,

transparência, inovação e orientação para o alcance dos objetivos podem ser percebidos

nas reformas da administração sob a teoria da NPM (Vigoda-Gadot & Meiri, 2008).

O que essas reformas propõem? Essas perspectivas são aplicáveis na gestão

pública brasileira? Na última década, a ênfase na literatura sobre reformas gerenciais no

setor público tem se alterado gradualmente. Houve uma tentativa de adjeção de

conceitos e técnicas do mundo empresarial para as organizações públicas e aliadas com

mais ampla governança de sistemas de prestação de serviços públicos. Michel

Messenet, em sua obra La Nouvelle Gestion Publique: pour un Etat sans Burocratie,

obra publicada em 1975, foi quem primeiro cunhou a expressão “Nova Gestão Pública”,

ao criticar a Administração Pública burocrática. Nos anos 80, houve um aumento do

número de países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico

(OCDE) em direção à Nova Gestão Pública (NGP). A NGP ou New Public

Management (NPM) é fruto do casamento entre a Nova Economia Institucional e o

gerencialismo do tipo empresarial. Entretanto, o texto fundador da Nova Gestão Pública

é o artigo “A public management for all seasons?”, escrito por Christopher Hood e

publicado em 1991. Componentes doutrinais da New Public Management:

1. “Gestão profissional prática” no setor público

2. Normas explícitas e medidas de desempenho

3. Maior ênfase nos controles de saída

4. Mudança para desagregação de unidades no setor público

5. Mudança para uma maior concorrência no setor público

6. Ênfase em estilos privados de práticas de gestão

7. Ênfase em maior disciplina e parcimônia no uso de recursos.

Para Secchi (2009), a adoção da NPM conduz a três alternativas de modelos

organizacionais em uso na administração pública, implementados em substituição ao

padrão burocrático weberiano: a administração pública gerencial (APG), o governo

empreendedor (GE) e a governança pública (GP).

A descentralização, a globalização, a busca pela eficiência, pela equidade e pela

transparência e a procura de novas respostas para os velhos problemas conduziram à

erosão do modelo tradicional de administração pública, jurídico, hierarquizado,

altamente centralizado e burocratizado. Esta implosão do modelo tradicional obrigou a

reinventar a relação entre o estado e a sociedade, e é neste contexto que emerge a NPM

(De Faria Bilhim, 2017).

Esses novos componentes oriundos da NPM são reflexos da busca de inspiração,

realizada pela administração pública no âmbito da iniciativa privada, ou seja, o setor

público implantando práticas comuns do mercado. Analisando a realidade das

organizações públicas repleta de mazelas, entre as quais a prática do patrimonialismo e

do presidencialismo de coalizão, indagamo-nos: de que forma podemos colocar algo

novo numa estrutura fadada ao insucesso? Já temos o ensinamento de que não surte

efeito positivo colocar “vinho novo em odres velhos; do contrário, os odres se rompem,

o vinho se derrama e os odres se perdem”1.

Esses novos componentes da NPM devem ser recepcionados num cenário isento

dessas mazelas. Dessa forma, torna-se preferível colocar vinho novo em odres novos, e

assim tanto um como outro se conservam. Do contrário, se não houve uma regeneração,

a experiência que a gestão pública alcançar com a NPM será temporária e se perderá.

1 Bíblia Sagrada, traduzida em português por João Ferreira de Almeida.

Para Pollitt (2013), cada novo governo lança grandes programas de reforma de

administração pública. Eles afirmam que irão transformar a situação atual de muita

insatisfação, tornando o setor público mais eficiente, eficaz, receptivo e participativo.

Para isso incorre em custos de transação consideráveis. No entanto, tornar-se

extremamente difícil de avaliar, e mesmo assim a maioria dos governos apresenta

desinteresse em implantar qualquer avaliação ao longo do tempo, e menos ainda em

qualquer acerto final de contas.

Por outro lado, devido à busca por estruturas e formas de organização voltadas

para a formação de redes colaborativas e a preocupação mais ampla com a governança

de sistemas de prestação de serviços levou ao desenvolvimento de novas demandas de

profissionalização da gestão pública. Oliveira e Pisa (2015) alerta que administração

tem implicações que vão além de alterar as “configurações” dos sistemas.

Este desenvolvimento foi descrito em termos de uma mudança da New Public

Management (NPM) para a New Public Governance (NPG). Da mesma forma, há no

Brasil diversos estudos sobre as reformas gerenciais no setor público. Mas para as

reformas serem introduzidas aqui, o Brasil ainda necessita realizar uma varredura nas

amarras existentes no interior das organizações públicas. A lógica NPG representa uma

transição para o crescente reconhecimento do envolvimento mais amplo e proativo dos

cidadãos como coprodutores em sistemas mais colaborativos de prestação de serviços

públicos (Wiesel & Modell, 2014).

Um ambiente onde há um constante aumento da participação popular contribui

para uma administração pública voltada para a disciplina e economia no uso dos bens

públicos. Existem aqueles que se questionarão sobre essa nova perspectiva: A que “os

donos do poder” darão a devida transparência? Numa nação onde reina o

patrimonialismo, constantemente o mandatário apagará a luz para que somente as coisas

que ele tenha interesse de divulgar seja visível e facilmente decifrada.

Levando-se em conta o inexorável fato de ser o Brasil uma Nação permeada por

um patrimonialismo quase crônico, onde (muitas vezes) temos dificuldades em delinear

os limites entre os interesses públicos e privados, somos forçosamente confrontados

com práticas comuns a muitos mandatários que, via de regra, lançam uma luz seletiva

sobre certos pontos a serem divulgados e cobrem de névoas as verdades inconvenientes

que precisam ficar ocultadas.

Um ambiente remapeado e repensado segundo essa nova ótica de gestão, onde

constatamos um crescente e constante estímulo à participação popular na tomada de

decisões, fatalmente contribuirá para a construção de uma administração pública

norteada pela organização e pela parcimônia no uso de recursos. É lícito que se

especule, entretanto, sob um viés crítico embasado pela experiência empírica, sobre a

real abrangência e aplicabilidade dessa nova perspectiva em um contexto marcadamente

dominado pela falta de transparência por parte dos grandes artífices do poder.

Desse modo, este estudo busca realizar e aprofundar a análise sobre o

patrimonialismo e o presidencialismo de coalizão como fatores impeditivos da

transparência no setor público.

A divisão do artigo é apresentada a seguir. Na segunda seção, reviso a literatura

sobre patrimonialismo; na terceira seção, apresento o tema presidencialismo de

coalizão. Em seguida, trago as conclusões da pesquisa.

2. PATRIMONIALISMO

O termo patrimonialismo é comumente utilizado para descrever a ausência da

separação do patrimônio público e o privado pelas classes dominantes em um

determinado governo. Assim, a ausência de uma rigorosa ordem jurídica tolhe o

desenvolvimento da cultura participativa na administração pública brasileira.

Como afirma De Holanda (1995)

o funcionário “patrimonial”, a própria gestão política apresenta-se como assunto de

seu interesse particular; as funções, os empregos e os benefícios que deles aufere

relacionam-se a direitos pessoais do funcionário e não a interesses objetivos, como

sucede no verdadeiro Estado burocrático, em que prevalecem a especialização das

funções e o esforço para se assegurarem garantias jurídicas aos cidadãos.

Nos conceitos da NPM e da NPG, apresentam o cidadão, respectivamente, como

clientes e coprodutores. Não temos condições de denominar o cidadão como cliente,

quando identificamos total omissão do mandatário em atender aos pedidos de alguém

que não esteja sob as asas de sua tutela política. O que temos, ao fim e ao cabo, é uma

lógica clientelista suplantando a concepção moderna da relação cidadão/Estado, na

medida em que o equilíbrio de forças sofre uma ruptura, e o cliente vira dependente.

Agindo em detrimento do interesse público e do bem comum, esse sistema,

permeado pelo (neo)patrimonialismo, não prima pela eficácia na alocação e uso dos

recursos públicos, mas sim pela apropriação ou desvio dos recursos públicos, estando

este governo a par das premissas de eficiência, responsividade, accountability e

transparência (Mourão, 2015). Diversos fatores contribuem para tal procedimento.

Assim, busca-se identificar quais as características das novas tendências em

administração pública que estariam voltadas para a realidade brasileira.

A luz da teoria da escolha pública, Ostrom e Ostrom (1971) afirmam que o

tomador de decisão individual, por ser, na maior parte de seus aspectos, comparável ao

homem econômico clássico. É movido por autointeresse, é racional e procura

maximizar as próprias utilidades. Movido pelo seu individualismo os representantes dos

cidadãos perseguem o máximo benefício líquido possível em qualquer situação de

decisão.

Esse político, visando o seu próprio bem estar, veste sua armadura de homem

econômico clássico e não manifesta nenhum interesse em prol do bem comum.

Comporta-se como legítimo dono dos bens públicos: um problema antigo que consegue

se modernizar com o passar dos anos, podendo ser facilmente identificado ou não.

Pela teoria da escolha pública entende-se que o comportamento dos governantes

é ditado pelos mesmos princípios utilitários e não pelo altruísmo ou interesse público

(Borges, 2001). Essa teoria vai ao encontro de uma abordagem individual na qual as

decisões não são fundamentadas a partir do interesse público.

Em linhas gerais, partimos do entendimento que a questão do patrimonialismo

também tem relação direta com quadro de subdesenvolvimento, já que o padrão

patrimonialista opera em detrimento do desenvolvimento, da democracia, da cidadania e

do bem-estar no Brasil (Mourão, 2015). Há relatos na literatura de que o

patrimonialismo foi herdado de Portugal. Este discurso é apresentado por Faoro (1992,

2001) ao afirmar que o padrão patrimonialista foi transplantado da colônia para a

metrópole e resistiu ao longo da história, e, assim, o patronato político, valendo-se de

um liberalismo metamorfoseado – carente da sua dimensão emancipadora –, introduziu

um liberalismo que era contido à medida que o mesmo ameaçava as suas posições de

poder. Esse quadro corroborou para que não lográssemos a modernidade e sim uma

modernização de tipo conservadora.

A cultura patrimonialista não só passou incólume pelo golpe militar que

instaurou a República, como também se propagou para todos os rincões do território

nacional, com a constituição dos estados federados (da Silva, 2017). O patrimonialismo,

organização política básica, fecha-se sobre si próprio com o estamento, de caráter

marcadamente burocrático. O velho e tenaz patrimonialismo herdado desabrocha numa

ordem estamental, cada vez mais burocrática no seu estilo e na sua dependência (Faoro,

2001).

Pinho (2016) destaca que foram feitas diversas tentativas de reformas na

administração pública brasileira, começando pelo marco da reforma do DASP

(Departamento Administrativo do Serviço Público) implantada no governo do Estado

Novo de Vargas. A reforma, de inspiração weberiana, objetivava modernizar a

administração pública no Brasil. No entanto, foi implantada apenas de forma parcial,

ainda que na esfera federal, e abandonada pelos governos seguintes. Todas as reformas

indicam uma constância de fracassos e frustrações. Assim, parece não ser possível

aceitar que já haja um consenso de que os valores patrimonialistas não sejam mais

dominantes.

Todavia, está-se ainda distante de encontrar uma solução para enfraquecer

tamanho entrave. Como impedir a perpetuação desse mal? Como garantir a

possibilidade de mudança? Como o Estado está capturado por uma “elite”,

consequentemente, não há uma incorporação da população, tampouco uma integração

povo e Estado, produzindo um modelo de democracia incompleto, sem solidez, manco

de soberania popular, carente de participação popular (MOURÃO, 2015). Portanto,

politicamente o patrimonialismo se expressa pela atrofia da sociedade civil, pela apatia

popular e o privatismo do Estado, e economicamente, pela ausência de uma sociedade

tipicamente competitiva (Campante, 2003).

A NPM destaca a necessidade de implantar uma alocação de recursos e

recompensas ligadas ao desempenho medido, como uma forma de ruptura da gestão

centralizada de pessoal em toda a burocracia Hood (1991). Desta forma, o foco será na

ênfase nos resultados, em vez de procedimentos. Diante de uma atmosfera repleta de

interesses particulares, surgem dúvidas a respeito da viabilidade da realização de

políticas voltadas para uma maior ênfase nos controles de saída.

É preciso implantar procedimentos transparentes para avaliação de desempenho

(servidores e serviços) e implantação de sistemas de contabilidade de custos voltados

para o setor público. Realmente, o levantamento do custo combinado com a sua

transparência concede uma visão mais detalhada dos gastos efetuados à sociedade.

Entretanto, diversas entidades públicas não conseguem sequer controlar e cumprir os

limites da Lei de Responsabilidade Fiscal. Diante desse contexto, entende-se que para

alcançar domínio sobre práticas de controle de resultados é necessário um esforço bem

maior por parte dos gestores públicos.

Como um câncer, o patrimonialismo está enraizado no Brasil, impedindo o

avanço da modernização. Florestan Fernandes (1981) afirma que a ordem política

patrimonial brasileira age em detrimento da liberdade e da democracia como valores

reais, cerceando qualquer forma de desenvolvimento de caráter homogeneizante.

Nesse sentido, o padrão patrimonialista, tal qual sua versão mais moderna, o

neopatrimonialismo, age de forma contrária aos interesses públicos. Da mesma forma, o

cidadão fica alheio das decisões realizadas pelo Estado. Como organização e exercício

do poder político, dão-se na contramão do bem comum, na busca da vantagem

individual, do interesse particular em detrimento do interesse público.

De Pinho e Sacramento (2018) afirmam que o patrimonialismo, ou

neopatrimonialistas, tem mostrado no Brasil não só uma grande resiliência, como

também uma capacidade de se reinventar ao longo dos anos; muito longe de ser um

resíduo ou um apêndice, uma página virada na nossa construção social e política.

Com efeito, como já destacado, no patrimonialista, a participação democrática

fica comprometida. As demandas sociais são descartadas e sempre prevalecem os

interesses dos grupos privilegiados. Diante dessas circunstâncias, fica moroso definir

quais os caminhos que devem ser percorridos para eliminar esse infortúnio tão antigo.

A solução republicana para o (neo)patrimonialismo propõe reorganizar a

estrutura do poder político em detrimento do conteúdo privado do poder,

democratizando o Estado e a sociedade política, colocando no centro o interesse

público. Ora, dito desta forma, essa tradição advoga uma valorização da cidadania ativa,

na defesa de uma sociedade efetivamente democrática, propondo formas de democracia

participativa com o intuito de aumentar o controle sobre o Estado [...](Mourão, 2015).

A resposta republicana está atrelada ao diagnóstico dessa tradição frente ao

problema do patrimonialismo, que entende que o patrimonialismo só existe e se

perpetua pela carência de participação da população, distanciando o Estado da soberania

popular (Mourão, 2015). Diferentemente do ocorrido nos EUA, onde Estados mais ou

menos livres e independentes optaram pela união federativa, no Brasil o federalismo foi

mais resultado da fragmentação separatista do Estado unitário monárquico, ou seja, foi

mais consequência da “desunião” do que da “união”. (Da Silva, 2017).

A resposta republicana defende o aumento da cidadania ativa. A participação

social permite que o cidadão acompanhe a gestão pública, analise os procedimentos de

seus representantes e favoreça o crescimento da cidadania, trazendo às claras as

informações anteriormente veladas nos arquivos públicos. Um país que incentiva tais

práticas favorece a redução dos desvios de verbas e o cumprimento das políticas

públicas, proporcionando benefícios para toda a sociedade e para imagem do país nas

políticas externas.

A resposta liberal ao problema do (neo)patrimonialismo denuncia a opressão

histórica do Estado brasileiro frente à sociedade civil, apostando na valorização das

virtudes do mercado e num projeto de minimização do aparato estatal. Associa-se,

portanto, (neo)patrimonialismo a Estado. Dessa forma, segundo essa tradição, o

(neo)patrimonialismo, e seu derivado, a corrupção, resultam de uma deficiência das

instituições estatais e de desvios de caráter moral praticados por burocratas e políticos

[...] esse cenário envolve troca de favores, empregos e cargos, na manipulação e fraude

nas licitações, no favorecimento de desvios de recursos públicos a partir das emendas

parlamentares e verbas públicas, e na defesa de políticas públicas visando retribuir

favores e/ou privilegiar empresas ou interesses particularistas (Mourão 2015).

Esse posicionamento, voltado para o favorecimento e troca de favores, há muito

faz parte do cotidiano político brasileiro; enquanto que essa visão liberal caracteriza-se

por defender o Estado mínimo com o intuito de destinar para a administração pública a

prestação dos serviços essenciais. Reduzindo a máquina pública, espera-se reduzir os

desvios de caráter. Alguns gestores até conseguem dar os primeiros passos para a

implantação desse Estado mínimo; mas, em governos seguintes, há sempre novas

tentativas de retornar à situação anterior.

A NPM busca entre suas doutrinas “mudança para uma maior concorrência no

setor público”. Diante de uma administração que não prima pela eficácia na alocação e

uso dos recursos públicos, percebe-se que há dificuldade na adoção de contratos a termo

e procedimentos de licitação pública. Nesse processo, na gestão patrimonialista o uso da

pesquisa de preço como instrumento para reduzir custos, utilizando os tipos de licitação:

melhor técnica, técnica e preço ou menor preço; dificilmente ocorre de forma isenta.

Diversos países, dentre eles o Brasil, cometem o equivoco de tentar importar e

implantar teorias da administração pública oriundas de países com uma história política

muito distante da realidade brasileira. Primeiramente, é necessário solucionar problemas

internos que impedem que a democracia tome forma e presença. Sem solução ficam

outros questionamentos relacionados à solução dos problemas culturais existentes no

país.

Parte desse problema é também salientado por outros autores. Da Silva (2017)

salienta o local apropriado iniciar um combate ao patrimonialismo seria no sistema

educacional, já que é através da educação que se deveria promover a imposição cultural

progressista. Entretanto, o autor afirma que essa tarefa não é interessante para o

segmento do ensino particular, e o segmento público pouco pode fazer contra a cultura

patrimonialista simplesmente porque está contaminado por ela.

O patrimonialismo não pode ser erradicado, como prática, mas pode ser

combatido, como cultura. Os demagogos, assim como os corruptos, sempre existiram e

continuarão existindo, em todos os sistemas sociais. Mas, para o bem dos povos e das

nações, os elementos culturais nocivos devem ser combatidos (Mourão, 2015).

É preciso que se tenha claro que o patrimonialismo faz parte da sociedade

brasileira, e a consequência de sua permanência no âmbito público traz grandes

prejuízos para a sociedade como um todo.

Cabe destacar que ocorrem, de forma isolada, algumas tentativas de implantação

da NPM no Brasil. Por exemplo, Blonski (2017) com base nas informações acerca do

planejamento estratégico da Receita Federal do Brasil (RFB) foi possível verificar quais

características do New Public Management estão presente nessa instituição. Para tanto,

formulou-se, de maneira sintética, indicação da presença ou não das características

gerais do New Public Management na gestão estratégica da RFB, com a devida

justificativa. Percebeu-se como boa parte das características atribuídas pela teoria ao

New Public Management estão presentes na RFB, o que faz supor que isso seja reflexo

da orientação do NPM na Administração Pública Federal brasileira, até porque várias de

tais características são fruto das reformas de Estado implementadas no país a partir dos

anos 1990.

É imprescindível que sempre tenhamos em mente a noção de que o Brasil é um

país com dimensões continentais, com culturas políticas e sociais bem diversificadas.

Dessa forma, mesmo que alguns conceitos da NPM já estejam presentes em

determinadas entidades, não se pode perder a visão macro da discussão em tela; que nos

sinaliza apenas o início de uma grande e complexa caminhada a ser percorrida.

3. PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO

Assim como o patrimonialismo, o Brasil enfrenta outro grande problema: o

Presidencialismo de coalizão.

Abrantes (1988) trouxe uma discussão sobre esse tema, pois o Brasil é o único

país que, além de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o

"presidencialismo imperial", organiza o Executivo com base em grandes coalizões. A

esse traço peculiar da institucionalidade concreta brasileira o autor denominou:

"presidencialismo de coalizão", distinguindo-o dos regimes da Áustria e da Finlândia (e

a França gaullista), tecnicamente parlamentares, mas que poderiam ser denominados de

“presidencialismo de gabinete”. O autor trouxe uma distinção entre um

"presidencialismo imperial", baseado na independência entre os poderes, se não na

hegemonia do Executivo, e que organiza o ministério como amplas coalizões, e um

presidencialismo "mitigado" pelo controle parlamentar sobre o gabinete e que também

constitui este gabinete, eventual ou frequentemente, através de grandes coalizões.´

Entre os componentes doutrinais da Nova Gestão Pública configura “mudança

para desagregação de unidades no setor público” Entretanto, a realidade que

observamos apresenta-se como uma espécie “mudança para desagregação do poder

executivo”. A prática do presidencialismo de coalizão também impede o Brasil de

alcançar os pressupostos da NPM.

Limongi (2006) identifica que a estrutura institucional adotada pelo texto

constitucional de 1988 é diversa da que consta do texto de 1946. O presidente teve seu

poder institucional reforçado. Para todos os efeitos, a Constituição confere ao presidente

o monopólio sobre iniciativa legislativa. A alteração do status quo legal, nas áreas

fundamentais, depende da iniciativa do Executivo.

A Constituição procurou dotar o país de uma Administração Pública capaz de

superar os desafios e a complexidade da sociedade brasileira, sedenta por justiça social,

oportunidade. O intento se apresentava, igualmente, como uma reação a uma história

marcada pelo patrimonialismo, pelo clientelismo, pelo compadrio, pela confusão

recorrente entre o público e o privado. Há, todavia, uma imensa distância entre as

proclamações do Constituinte ou do Legislador e a realidade que o cidadão enfrenta

todos os dias. Problemas, aliás, que se arrastam, há anos, porque não são enfrentados de

modo racional e planejado pelos gestores públicos. Nossa Administração Pública,

afirma-se, não é profissional, nem eficiente (Clève, 2012).

Dentro dessa lógica, a Constituição de 1988, que direcionou o país para uma

nova realidade, marcada por coalizões, é um presidencialismo associado com o

parlamentarismo, dependendo sobretudo do apoio dos partidos e do legislativo para

governar. Cabe dizer que essa é formada pelo esforço dos legisladores em ampliarem os

poderes do Congresso, devolvendo a estes as atribuições que lhe haviam sido removidas

durante o regime militar.

O conflito entre o Executivo e o Legislativo tem sido elemento historicamente

crítico para a estabilidade democrática no Brasil, em grande medida por causa dos

efeitos da fragmentação na composição das forças políticas representadas no Congresso

e da agenda inflacionada de problemas e demandas imposta ao Executivo. Este é um

dos nexos fundamentais do regime político e um dos eixos essenciais da estabilidade

institucional (Abranches, 1988).

Para influenciar a política pública é preciso estar alinhado com o presidente.

Assim, restam aos parlamentares, basicamente, duas alternativas: fazer parte da coalizão

presidencial na legislatura em curso, ou cerrar fileiras com a oposição esperando chegar

à Presidência nos próximos termos (Limongi, 2006).

Entende-se, assim, que o presidencialismo atual organiza seu apoio com base em

coalizões montadas com critérios estritamente partidários. Os interesses públicos estão

sendo negligenciados. A síntese, por um lado, é o descrédito social, pois o objetivo

principal é perpetuar o poder ou a influência política.

Assim, cresce a necessidade e a cobrança, por parte da sociedade, de

mecanismos que promovam transparência, responsabilização, controle, participação,

prestação de contas, entre outros relacionados, em maior ou menor grau, ao conceito de

accountability (Marinho & Zouain, 2018).

Não há esperança em alcançar uma “Gestão profissional prática” no setor

público quando as escolhas dos gestores são meras indicações políticas. A identificação

de accountability nessa administração pública não é uma tarefa fácil. Cabe ressaltar

que, Accountability não está associado apenas à ideia de prestação de contas. O termo é

abrangente e requer uma análise mais ampla do seu papel na aplicação da NPM.

Neto e Tafner (2000) afirmam que relações de delegação são, por definição,

relações hierárquicas e para entendê-las, utilizararam o chamado principal-agent model.

O relacionamento entre agente e mandante torna-se, assim, conflituoso por natureza. Tal

conflito gera dois tipos de perda por agenciamento, que podem ser expressas pela noção

de custos de transação: (1) perdas decorrentes das ações dos agentes contrárias aos

interesses do mandante; e (2) perdas que resultam dos esforços envidados pelo

mandante para controlar as ações do agente.

Esse modelo mandante-agente é um instrumento analítico extremamente

apropriado para o estudo de processos delegatórios, porque visa justamente esclarecer

questões de controle hierárquico em contextos de assimetria de informações e conflito

de interesses (Moe, 1984).

Nove anos depois, o mesmo autor argumentou que uma teoria institucional da

presidência construída com base na teoria da escolha racional é fundamental, pois insere

as explicações sobre a presidência nas explicações mais gerais sobre o sistema político

como um todo, abrindo caminho para uma explicação unificada da política. (MOE,

1993). Esse posicionamento do poder legislativo em buscar coalizões não estaria indo

de encontro ao princípio constitucional da separação dos Poderes? A luta por cargos e

posições tem seu preço, e essas negociações trazem prejuízos para todo país.

Figueiredo e Limongi (1999; 2000) sustentam corretamente que a tarefa de

coordenação, no Brasil, se realiza de maneira eficaz quando o presidente combina seus

poderes de agenda com os dos líderes partidários, que detêm a maioria dentro do o

grupo que negocia a agenda parlamentar em cada Casa do Parlamento do Brasil, através

de um acordo de coalizão que resulta na nomeação de deputados e senadores e outras

importantes figuras partidárias para o gabinete presidencial. Seguindo esse mesmo

entendimento, Rocha Neto e Borges (2016) relatam que os políticos eleitos ou

ocupantes de altos cargos têm seus próprios objetivos, propostas e agendas; defendendo

pautas particulares e tentando mobilizar os grupos no sentido de associá-los aos

interesses partidários e, se possível, legitimar tais interesses como parte da agenda

nacional. Em um país tão heterogêneo como o Brasil, um importante recurso de poder

de um partido é a sua capilaridade e alcance territorial, que lhe permite não só exercer

pressão em todos os níveis da Federação, como também participar de uma ampla rede

de conexões com grupos de interesses diversificados.

É gritante, e paradoxalmente perceptível, a enorme disparidade entre o discurso

moderno das novas práticas e o quotidiano arcaico do gerenciamento público atual,

sobretudo quando confrontamos, na prática, as reais funções de nossos agentes com as

ações que deveriam, efetivamente, desempenhar. Dessa forma, fica evidente que as

atribuições administrativas que deveriam ser primordialmente exercidas, como legislar,

propor, emendar, alterar, revogar e fiscalizar os atos do Poder Executivo; passam a ter

um caráter eminentemente secundário, tendo em vista o leque de possibilidades que se

abre em função do redirecionamento dos esforços, motivado por causas alheias à boa

gestão.

Outra solução esperada entre os componentes doutrinais da NPM consiste na

elaboração de normas explícitas e medidas de desempenho. Pacheco (2009) afirma que

as dificuldades relativas à mensuração de desempenho no setor público são

substantivas, tanto no Brasil como nas experiências internacionais em curso. Não se

trata de atitudes intencionais voltadas à manipulação de dados ou ao falseamento dos

resultados; são, antes, dificuldades ligadas à natureza das atividades desempenhadas

pelo Estado e ao fato de estarmos diante de um grande empreendimento reformador, do

qual a mensuração de resultados é apenas um dos instrumentos – isolá-la do conjunto

das reformas em curso é uma distorção que pode comprometer seus resultados.

O setor público terá uma meta desafiadora ao gerir suas atividades dando

“ênfase em estilos privados de práticas de gestão”, estando totalmente envolvido com o

patrimonialismo de coalizão. Uma gestão voltada para estilos privados requer constante

treinamento e controle. Entretanto, o que observamos são os cidadãos aguardando

medidas que atendam aos interesses públicos, enquanto seus representantes discutem o

loteamento de ministérios e setores administrativos.

Cabe salientar que, para alcançar êxito na implantação de um novo modelo de

administração pública, a NPM requer o cumprimento de todos os seus princípios ou

pressupostos. Ao adotar alguns conceitos, negligenciar ou simplificar a aplicação de

outros, dificilmente conseguirá resultados semelhantes aos obtidos por outras nações.

As entidades correm sério risco de não alcançar resultados satisfatórios ao

pensar numa mudança na administração pública quando anteriormente não for realizado

nenhum treinamento/ capacitação com os servidores. Há a necessidade de incorporar os

pressupostos da NPM no dia a dia de trabalho e em todos os setores

Lemos (2011) argumenta que um fator estrutural e central da política brasileira:

o presidencialismo de coalizão. Para além das concorrências estabelecidas entre os

poderes, conforme o clássico modelo de pesos e contrapesos, que implica em um jogo

mais competitivo do que cooperativo com o Congresso, impõe-se a fragmentação

política, ditada pelas regras eleitorais proporcionais. Esse talvez seja o maior desafio

político.

Nesse regime cleptocrático de gestão da coisa pública, busca-se utilizar a

máquina administrativa a serviço de uma ideologia, através da nomeação de membros

do partido do governo para chefia de todas as instituições importantes, com alto poder

decisório, a fim de resguardar todos os atos administrativos e se blindar contra possíveis

interferências externas à gestão.

É público e notório que esse arranjo político-institucional, costurado

transversalmente entre os poderes, vem se configurando (na prática) como um grande e

rentoso “balcão de negócios”, na medida em que acordos são firmados e alianças são

constituídas com vistas à contemplação de objetivos específicos e que satisfaçam a

todos os lados envolvidos. Ou seja, é preciso haver diálogo constante e forte

manutenção de laços entre o governo e sua base para formar a coalizão necessária à

aprovação de projetos importantes dentro da pauta estipulada; mesmo que à custa de

favores políticos e à satisfação de interesses nem um pouco republicanos.

O sistema de freios e contrapesos existentes entre os três poderes é claro ao

determinar a “separação dos poderes”, justamente por pretender coibir relações

“fisiológicas” que possam vir a afetar uma condução justa e democrática de um governo

representativo. Reiteramos, portanto, que essa busca incessante do legislativo por

representação junto ao poder executivo nada tem a agregar no que tange ao equilíbrio

das forças, essenciais em uma Nação que vise pautar-se pelos princípios de

imparcialidade e retidão no trato com os interesses públicos.

O presidencialismo de coalizão, em última instância, passa a ter um papel muito

mais estratégico para os partidos e líderes políticos do que para a população em si, visto

que a necessidade premente dos mandatários por parlamentos que lhes referende as

decisões, sob pena de derrocadas políticas, acaba por torná-los reféns de interesses

questionáveis; deixando a população sempre em segundo plano. Essa cultura já

incorporada, de benefícios em troca de favores, é um dos principais elementos

fomentadores da grande mazela do sistema político brasileiro, que é a corrupção; uma

vez que a necessidade de viabilizar o apoio legislativo necessário conduz ao loteamento

de cargos na Administração Pública e às negociações condenáveis de que temos notícia.

Uma prática que precisa ser eliminada da administração pública brasileira.

É evidente que o planejamento, a capacitação permanente dos servidores, a boa

execução orçamentária, a definição de políticas públicas adequadas a partir da eleição

racional das prioridades, o tratamento do cidadão com respeito e consideração, o

combate à corrupção e às más práticas administrativas, a participação dos implicados no

universo das escolhas públicas, a radicalização da transparência, tudo isso conforma um

feixe de sugestões úteis para a melhoria da Administração Pública (Clève, 2012).

Contudo, há uma necessidade de realizar também alterações na legislação eleitoral para

eliminar as trocas de favores.

Percebe-se que o presidencialismo de coalizão não é uma escolha política de um

especifico grupo ou partido político. São entraves ocasionados por uma busca de

representação para minimizar as desigualdades da sociedade existentes no Brasil, desta

forma, diferentes grupos associam interesses e anseios diversos às instituições.

4. CONCLUSÕES

Após esta breve explanação, podemos concluir que a New Public Management

tem um longo e tortuoso caminho a trilhar no Brasil até que seja efetivamente

implantada, muito em função de dois elementos basilares na configuração política

nacional: o patrimonialismo e o presidencialismo de coalizão. Isso nos leva a crer que,

embora haja casos isolados de aplicações bem-sucedidas desse modelo em terras

brasileiras, ainda há muito a ser construído (sobretudo a nível municipal e estadual) para

que sua implantação seja efetivamente consolidada.

Difícil, portanto, acreditar que se logre êxito na implantação de um novo modelo

de administração pública sem que seja viabilizado o cumprimento de seus princípios e

pressupostos mais essenciais. Quando se opta por adotar alguns conceitos,

negligenciando e simplificando a aplicação de vários outros, inevitavelmente

conseguiremos resultados bem distintos dos obtidos por outras nações.

Isso por ser o Brasil um país com grande diversidade cultural e,

consequentemente, uma terra com muitas e variadas formas (por vezes antagônicas) de

se compreender os fenômenos políticos e sociais. Dessa forma, torna-se essencial a

capacidade de se traduzir e contextualizar os conceitos da NPM com vistas à produção

de efeitos mais consistentes em recortes regionais distintos, pois não nos parece nada

producente definir modelos e paradigmas universais que contemplem uma realidade tão

complexa.

O patrimonialismo continua muito presente na administração pública brasileira,

e essa é uma realidade que constantemente identificamos e constatamos pelos mais

diversos canais de informação. Logo, vemos muito claramente a grande

incompatibilidade entre uma abordagem que faça uso de práticas gerenciais no setor

público e recorrentes e arraigadas ações e medidas inclinadas ao modelo patrimonialista.

O presidencialismo de coalizão, infelizmente, vem ganhando ainda mais força e

apoiadores nas arenas de negociação política. A boa notícia é que alguns representantes

do povo têm apresentado propostas e medidas com o intuito de eliminar ou reduzir tais

condutas em suas gestões, embora o cidadão ainda não tenha nenhuma garantia de que

isso irá se concretizar e nem certezas sobre a manutenção de tal opinião nos governos

futuros.

A New Public Governance apresenta-se como nova e moderna proposta de

mudanças para a administração pública brasileira, mas sua implantação ainda está longe

de ser uma realidade a curto ou médio prazo; na medida em que os problemas existentes

no país dificultam alcançarmos tamanha evolução gerencial. A NPM já faz parte do

passado em alguns países mais avançados, enquanto que no Brasil está apenas infiltrada

no imaginário de alguns visionários, que vislumbram um horizonte de mais eficiência e

profissionalismo na administração pública.

Para futuros estudos, sugere-se que sejam feitas investigações a partir dos

componentes doutrinais da New Public Governance (NPG) em diferentes países. Outra

sugestão é que se pesquisem em diversas entidades a aplicação da doutrina da NPM e

NPG.

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