A PPP-konstrukció az önkormányzatok gazdálkodásában

Dr. Lóránt Zoltán főigazgató

Polgármesteri Akadémia

2010. február 26-27.

2

• A 90-es évek második felétől egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy

a nagy ellátórendszerek közszolgáltatási igényei a

hagyományos költségvetési bevételekből egyre kevésbé

finanszírozhatók.

• A közfeladat-ellátásában szükségessé vált új típusú

„beruházó feladat-ellátó szervezetek" bevonása.

• A legfontosabb problémát annak megválaszolása jelentette,

hogyan lehet az állam mindenkori költségvetési

lehetőségeinél gyorsabb ütemben növekvő közösségi

szükségleteket kielégíteni?

3

A PPP-k néhány jellemző tulajdonsága:

• A magán- és a közszféra partnereinek projektkapcsolata gyakran hosszú távú együttműködésre épül,

• A projekt finanszírozása részben a magánszférát terheli, de jelentős részben közpénzekből is ki lehet egészíteni,

• A gazdasági szereplő a projekt különböző szakaszaiban (tervezés, megvalósítás, üzembe helyezés, üzemeltetés és finanszírozás) fontos szerepet játszik.

• A közszférából származó partner lényegében a céloknak a közérdek, a felkínált szolgáltatás minősége vagy az árpolitika szerint történő meghatározására összpontosít, és őrködik ezeknek a céloknak a betartása felett.

• Kockázatmegosztásra törekszenek: a magánszférából érkező partnerre gyakran olyan kockázatokat ruháznak át, amelyeket többnyire a közszféra viselne (pl. költségnövekedés az építési szakaszban vagy az üzemeltetés alatt).

A PPP1 a közszféra és a magánszektor egy olyan speciálisegyüttműködési formájának gyűjtőfogalmát jelenti, amely során amagánszféra részt vesz a közfeladatok ellátásában.

1 Public Private Partnership

4

Az Európai Unió négy fő PPP típusú együttműködést különböztet meg:

• a magánszféra tervez és épít, tulajdonos és finanszírozó az

állam/önkormányzat, amely működtetési kötelezettségeket is viseli.

• a közszolgáltatás ellátása érdekében a magánszektor az építtető és a

működtető, melynek ellenében az állam/önkormányzat díjat fizet, majd a

szerződés lejártakor a tulajdonjog az államra száll.

• határozott idejű szerződésben a magánszféra tervez, épít, működtet és

finanszíroz, majd a szerződés lejártát követően a létesítmény az

állam/önkormányzat tulajdonába kerül. A szerződés alatt az állam

szolgáltatási díjat fizet (vagy szubvenciót nyújt).

• PPP esetén teljes mértékben (100 %) a magán szférára hárul a beruházás

finanszírozási forrásainak előteremtése (ebben az esetben a köz- és a

magánszereplők megosztják egymás között az azonosított kockázatokat).

5

A PPP-modell hazai szabályozásának jogforrásai:

» az állami és a magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttműködés (PPP) újszerű formáinak alkalmazásáról szóló 2028/2007. (II. 28.) Korm. határozat (a 2098/2003 (V.29.) Korm. hat. módosítása)

» a hosszú távú kötelezettségek vállalásának egyes szabályairól szóló 24/2007. (II. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: HTKV).

» A HTKV hatására a PPP TB elkészítette a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium által 2004 októberében publikált – elméleti szempontú, külföldi tapasztalatokra alapozott - „PPP Kézikönyv" aktualizálását, amelynek eredményeképpen 2008 januárjára elkészült a „PPP Útmutató„ (Általános bemutatás, Eljárásrend, KSH információk).

(tárcastatútumok, Kbt., Áht. 2010. évtől)

Magyarországi új szabályozás

6

A közszférabeli partner számára a PPP konstrukcióban megvalósított projektből adott esetben a következő előnyök származhatnak:

• magántőke bevonása a közérdekű beruházások finanszírozásába, ami költségvetési megtakarítást és a beruházási költségek csökkentését jelenti,

•a beruházási kockázat azon elemeinek átadása, amelyeket a magánszférabeli partner jobban tud kezelni, mint az állami partner,

•a tervezett beruházások és a hozzájuk kapcsolódó közszolgáltatások nyújtása ütemének felgyorsítása, tekintve, hogy a magánszektor rugalmasabban és gyorsabban működik,

•a helyi közszféra finanszírozási forrásai körének kibővítése,

•a projektek megbízható megvalósításának biztosítása, mivel a megtervezett és megépített, illetve renovált létesítményt magánvállalkozó fogja működtetni vagy fenntartani – aki ezért érdekelt a munkálatok megbízható és pontos elvégzésében – a közszférabeli partner felügyelete alatt,

•minőségi közszolgáltatások nyújtása hosszú távon, többéves szerződések keretében.

verseny! árcsökkenés!

7

A köz- és a magánszféra közti együttműködésben az alábbi feltételek nélkülözhetetlenek ahhoz, hogy a PPP-k megfeleljenek a következő és szakszerű pénzügyi-jogi kereteknek:

• stabil helyi és regionális (ön)kormányzati rendszer,

• a pénzpiacok és a mindenkori partnerek bizalma,

• a köz- és a magánszférabeli partnerek szilárd pénzügyi helyzete,

• átlátható és konkrét szerződési feltételek, melyek erőhatalom (vis maior) esetében átdolgozási mechanizmust és szabályozást irányoznak elő,

• a projekt pontos pénzügyi terve,

• mindkét fél jogi védelmének biztosítása.,

• ha (a(z) önkormányzat a szolgáltatás fő vásárlója, közvetlenül vagy közvetve, a tényleges igénybevevők helyett fizet ún. árnyékdíjak formájában.

8

Projektszintű kockázatvállalás

Kockázat típusai:• beruházási kockázat• rendelkezésre állási kockázat• keresleti kockázat

Az EUROSTAT feltételrendszere az eszköz államháztartáson kívüli minősítésének:

• a beruházási kockázatot a magán partner viseli• valamint az eszköz rendelkezésre állási kockázatának,

illetve keresleti kockázatának egyikét szintén a magántársaság viseli.

9

A PPP alkalmazásának területei

• Közúti infrastruktúra (az M5-ös és M6-os autópálya)

• Stadionok-sportlétesítmények, fürdők

• Oktatási, kulturális beruházások: kollégiumok, múzeumok (Nemzeti Színház, Művészetek Palotája)

• Büntetés-végrehajtási intézetek: javító- és nevelő-intézetekhez kapcsolódó beruházások (Szombathely, Tiszalök)

10

A felsőoktatási kollégiumberuházási program célkitűzései

2207/2004. (VIII. 27.) Kormányhatározat

Diákotthon építési program

Kollégiumi rekonstrukciós program

10 455 új diákotthoni férőhely 30 Mrd Ft nettó

bekerülési költség

20 000 kollégiumi férőhely korszerűsítése

25 Mrd Ft nettó bekerülési költség

Megvalósítás: 2004-2006 közöttPPP-konstrukcióban

11

Szaktárca Projekt

A projekt becsült jelenértéke (Md Ft)

Összesen

M5 I. szakasz

M5 II. szakasz

M5 III. szakasz

M6 I.szakasz 111,9 15 000 15 362 15 981 16 455

IRM Börtönök 71,7 1 551 3 136 3 442 3 746

"Sport XXI. Létesítményfej-lesztési Program" 30,1 486 1 700 1 756 1 809

ebből: szerződött projektek 5,5 441 893 922 950

Kollégiumi férőhelyek vagy oktatási infrastuktúrák 154,6 3 527 9 904 9 904 9 904

ebből: szerződött projektek 67 2 965 4 639 4 639 4 639

Magyar Nemzeti Múzeum mélygarázs projekt 0,5 52 91 91 92

611,6 54 593 64 696 65 974 67 086

2,4 0,2 0,2 0,2 0,2

9,1 0,8 0,9 0,9 0,87,3 0,7 0,8 0,8 0,8

* tartalmazza az Áfát

Forrás: Pénzügyminisztérium, a 2007. évi költségvetés megalapozásához

OKM

Összesen

ÖTM (NSH)

GKM

a 2007. évi központi költségvetés kiadási főösszegének %-ában

a GDP százalékában

a 2007.évi központi költségvetés bevételi főösszegének %-ában

Költségvetési kiadások (bruttó millió Ft)*

2007 2008 2009 2010

35 08034 503

A PPP projektek fő adatai 2007 - 2010

34 80033 977242,8

12

A legáltalánosabb hibák az önkormányzati PPP-kterületén

Elsődleges cél: az államháztartáson kívüli elszámolás biztosítása/néha

állami támogatás elnyerése → figyelembe nem véve az üzemeltetéshez

és a megépítéshez szükséges tényezőket, a piacosíthatóság, mint attraktív

tényező mellőzése.

Hatástanulmányok hiánya (csak a gazdaságossági szempontok

figyelembe vétele) → a PPP többnyire ultima ratio az önkormányzatok

számára.

A PPP „kerete” pontosan nem körülhatárolható szerződés változatokat

takar.

13

Projekttervezés (német minták): szinte teljesen hiányoznak, vagycsak műszaki, pénzügyi, netán politikai célok által vezérelt → a közfeladat fogalma a homályba vész…

Rossz költségterv/beruházási kalkuláció (Árnyoldal: a számviteliszabályok miatt a hosszú távú kötelezettség vállalásokra vonatkozóadatokat nem kell feltüntetni)

Közbeszerzési eljárások• Gyakran nincsenek, ha vannak hibásak, de ha jogszerűek, akkor hiányzik a verseny.• Az előzetes ismeretek hiányában az alkalmazandó szerződéstípus rossz megválasztása, illetve az ebből adódó értelmezési problémák.• A közcélú igénybevétel tartalmának és tartamának meghatározásának átgondolatlansága/a szolgáltatási díj „feltornázásának” igénye.

Könyveléstechnikai problémák: a magánfél tulajdonában/haszná-latában álló jószágelemek feltüntetése a közszféra oldalán a főkönyvinyilvántartásokban.

14

• Kockázatmegosztás: „háttérszerződések”→ a rendelkezésre állási kockázat átterhelése a jogi problémák tucatjait vonja maga után

• Nincs „jó példa” előttünk és még sokáig nem is lesz.

• A magánfél változásának/kiszállásának lehetősége biztosított.

• A közjogi felelősség szorosabb értelemben vett átruházhatóságának hiánya.

15

Miért tudna a magánszféra a közszféránál olcsóbban

infrastruktúrát építeni és üzemeltetni?

• a magántőkével történő finanszírozás drágább, mint a közszféra általi

hitelfelvétel,

• az állami hatóságoktól eltérően a magánvállalkozások jelentős

nyereséget

várnak el befektetéseiktől,

• a PPP beruházások előkészítése hosszú és költséges folyamat,

• amortizáció kérdése

• nő a működési forráshiány összege?!!

16

Egy PPP projekt akkor „deficitkímélő”, ha:

• a PPP-társaság magán- vagy többségi magántulajdonú;

• a PPP eszköz létrehozásának és üzemeltetésének

finanszírozásában a(z)

(ön)kormányzat nem, vagy csak kisebb mértékben vesz részt, - az

indulásnál a kormány által felvett és esetleg továbbkölcsönzött

hitel

nem éri el a projektköltség 50%-át (hitelek árfolyamkockázatát a

magánszéfra viseli)

• a kockázatokat többségében a PPP-befektető viseli

(Építési, rendelkezésre állási, keresleti kockázat)

• hiánypótló beruházások valósulnak meg (magas

kihasználtsággal!!)

! Az Áht. 8. § (6) bek. szerint 2010. január 1-jétől megkötött

szerződéseknél már nem teszi lehetővé az államháztartási körön

kívüli elszámolást.