บทที่ 2 ความรู้เบื้องต้น ... · 2019. 7. 19. · ในปี พ.ศ.2537 ก็ได้มีการปรับปรุงการบริหารส่วนท้องถิ่นในส่วน

เอกสารประกอบการเรยนการสอน

PPA1103 การปกครองทองถนไทย

อาจารยดวงพร แสงทอง มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา

บทท 2

ความรเบองตนเกยวกบองคกรปกครองทองถนไทย

1. พฒนาการขององคกรปกครองทองถนไทย

พฒนาการของการปกครองทองถนของไทย เรมเกดขนตงแตการปฏรประบบราชการ ในสมยรชกาลท 5 กลาวคอ ไดมกฎหมายวาดวยการจดกจการทองถนฉบบแรก คอ กระราชก าหนดสขาภบาลกรงเทพฯ ร.ศ.116 โดยก าหนดให สขาภบาลกรงเทพฯ มหนาทด าเนนการรกษาความสะอาด และปองกนโรค ท าลายขยะมลฝอย จดสถานทถายอจจาระปสสาวะ ส าหรบราษฎรทวไป หามการปลกสราง หรอซอมแซมโรงเรอน ทจะเปนเหตใหเกดโรค รวมทงการขนยายสงโสโครก ทท าความร าคาญใหกบราษฎรไปทง เปนตน ตอมาไดจดตง สขาภบาลทาฉลอม เมองสมทรสาครขน ในตางจงหวด เปนแหงแรก

ในสมยรชกาลท 6 กไดตราธรรมนญการปกครองคณะนคราภบาลดสตธาน พ.ศ.2461 เพอทดลองรปแบบเมองจ าลอง "ดสตธาน" นบเปนการปกครองในรปเทศบาลครงแรก อนเปนรปแบบการปกครองอยางประเทศองกฤษ โดยก าหนดใหเปนนตบคคล แยกจากสวนกลาง มรายไดของตนเอง ดแลการคมนาคม การดบเพลง สวนสาธารณะ โรงพยาบาล สสาน โรงฆาสตว ดแลโรงเรยนราษฎร การรกษาความสะอาด และการปองกนโรค ท าบรการสาธารณะทมก าไร เชน ตงโรงรบจ าน า ตลาด รถราง เปนตน ออกใบอนญาต และเกบคาธรรมเนยมส าหรบยานพาหนะ รานจ าหนายสรา โรงละคร โรงหนง สถานเรงรมย และอนๆ

ตอมาเมอมการเปลยนแปลงระบอบการปกครองของประเทศไทย ในป พ.ศ.2475 จากระบอบสมบรณาญาสทธราชย มาเปนระบอบประชาธปไตย ทมพระมหากษตรยทรงเปนพระประมข ภายใตกฎหมายรฐธรรมนญ ประเทศไทยไดจดระเบยบการบรหารราชการ เปนราชการสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน ตามพระราชบญญตวาดวยระเบยบราชการ บรหารแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2476 โดยในสวนของราชการสวนทองถน ไดมการจดตง เทศบาล ขน ตามพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ.2476 (ปจจบนใช พรบ.เทศบาล พ.ศ.2496) แตตอมาปรากฏวา การด าเนนงานของเทศบาล ไมไดผลเตมท ตามทมงหมายไว จงไมอาจขยายการตงเทศบาลออกไปทกทองท ทวราชอาณาจกรได คงตงขนไดเพยง 120 แหง กระงบการจดตงเทศบาลขนใหม เปนเวลานานหลายสบป และไดมการตง สขาภบาล ขนเทศบาลในทองททยงไมมฐานะ เปนเทศบาล ตามพระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ.2495 จนกระทงถงป 2500 จงไดมการยกฐานะสขาภบาลบางแหง ขนเปนเทศบาลต าบล คอ เทศบาลต าบลกระบนทร เทศบาลโรกส าโรง เทศบาลต าบลบวใหญ เปนตน และกรณทมการจดตงจงหวดใหม กใหจดตงเทศบาลเมองขน ในทองถนทเปนทตงศาลากลางจงหวด ตามบทบญญตมาตรา 10 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ.2496 อยางไรกตาม การจดตงเทศบาล และสขาภบาลกยงไมเปนไปโดยทวถง สวนใหญจงคงอย ภายใตการปกครองสวนภมภาค ดงนน เพอแกความเหลอมล าในการปกครองทองถน ในเขตเทศบาล และสขาภบาล กบทองถนทอยนอกเขตดงกลาว จงไดมการจดตง องคการบรหารสวนต าบลขน โดยตราพระราชบญญต




ระเบยบบรหารราชการ สวนจงหวด พ.ศ.2498 ใหเปนองคกรปกครองสวนทองถน ทมอ านาจหนาทด าเนนกจการสวนจงหวด ภายในเขตพนทจงหวดนอกเขตเทศบาล และเขตสขาภบาล

นบแตนนมา การปกครองสวนทองถนจงครอบคลมทวทงราชอาณาจกไทย กลาวคอ ทกพนทของประเทศไทย จะอยในความรบผดชอบของ องคการปกครองทองถน ไมรปใดกรปหนง ซงตอมา ไดมการประกาศใชกฎหมายการปกครองทองถน รปพเศษ ไดแก พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ.2518 และพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ.2521 ทงนเนองจาก กรงเทพมหานครเปนเมองขนาดใหญ มประชากรมากทสด สวนเมองพทยาเปนเมองทองเทยว ทมลกษณะพเศษ และใชรปแบบการบรหาร โดยการจางผบรหาร ซงปรากฎวา ไมประสบผลส าเรจมากนก ปจจบนจงมแนวโนมทเปลยนแปลง ใหเปนเทศบาลนคร

ในป พ.ศ.2537 กไดมการปรบปรงการบรหารสวนทองถนในสวนพนท ขององคการบรหารสวนจงหวด ใหมการบรหารสววนต าบลขน เปน องคการบรหารสวนต าบล (อบต.) ตามพระราชบญญตสภาต าบล และองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ.2537 ปจจบนกระทรวงมหาดไทย ไดประกาศจดตงแลวทวประเทศ 6,397 แหง ซงนบวา เปนองคกรปกครองทองถนรปแบบใหมทเลก และใกลชดประชาชนในทองถนมากทสด

อยางไรกตาม ขณะนไดมการปรบปรง พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ.2540 โดยก าหนดใหมพนทรบผดชอบครอบคลมพนทรบผดชอบของ อบต. ดวย แตใหมอ านาจมหนาท ด าเนนการในกจการ ท อบต. ด าเนนการไมได หรอตองประสานงานรวมกน ระหวาง อบต. หลายแหง เปนตน ดงนน ปจจบนประเทศไทยจงมรปบบการปกครองทองถน ทงหมด 5 รปแบบ คอ

1. กรงเทพมหานคร 2. เมองพทยา 3. เทศบาล (แยกเปนเทศบาลนคร เทศบาลเมอง และเทศบาลต าบล) 4. องคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) 5. องคการบรหารสวนต าบล (อบต.)

2. องคกรปกครองสวนทองถน กลไกการพฒนาทองถนของประชาชน

2.1 ปรชญา แนวคด ขององคกรปกครองทองถน โดยท "กฎหมายการปกครองทองถน แสดงใหเหนจดมงหมายส าคญ 2 ประการ คอ ตองการใหการจดท า

บรการสาธารณะมประสทธภาพ นนคอ จดท าบรการสาธารณะใหทวถง และตรงกบความตองการของราษฎรในทองถน ตามความจ าเปนในแตละทองถน ซงจดมงหมายนจะส าเรจลงได กดวยวธการใหราษฎรในทองถนนนเอง เขาไปมสวนรวม ในการจดการดวย และตองการใหการปกครองทองถน เปนสถาบนสอนการปกครองประเทศ ในระบอบประชาธปไตย โดยผทจะเขาไปมสวนรวมในการปกครองทองถน จะตองมาจากการเลอกตง ของราษฎรในทองถนนน"

ดงนน "กฎหมายการปกครองสวนทองถน ซงเปนกฎหมายทบญญตขน เพอจดตงองคการปกครองทองถน จงมวตถประสงค กระจายอ านาจบรหารไปสทองถน โดยก าหนดความสมพนธระหวาง ทองถนกบสวนกลาง ใน




ขอบเขตการก ากบดแล" นนคอ จะไมก าหนดใหราชการสวนกลาง มอ านาจบงคบบญชา เหนอคณะผบรหารของทองถน เพอใหผบรหารสวนทองถน มความเปนอสระในการบรหารจดการ แตจะใหมอ านาจในการก ากบดแล เพอปองกนมใหราษฎร ไดรบความเดอดรอน จากการกระท าของราชการสวนทองถน และเพอเปนหลกประกนแกราษฎร ในทองถน วาจะไดรบการบรการสาธารณะอยางทวถง และมประสทธภาพ กลาวค อ จะก ากบดแลและตรวจสอบใหราชการสวนทองถน กระท าการโดยชอบดวยกฎหมาย หากมการกระท าทไมชอบดวยกฎหมายเกดขน กจะมอ านาจในการเพกถอน หรอยบยงการกระท านนได ทงน ตองเปนไปตามทมกฎหมายบญญตใหอ านาจ แกราชการสวนกลาง ใหกระท าได ไวอยางชดแจงดวย

แมในบทบญญตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 หมวด 9 การปกครองสวนทองถนมาตรา 282 ยงบญญตไววา "ภายใตยงคบมาตรา 1 รฐจะตองใหความเปนอสระ แกทองถนตามหลกแหงการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณของประชาชน ในทองถน" และมาตรา 283 วรรค 2 "การก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน ตองท าเทาทจ าเปน ตามทกฎหมายบญญต แตตองเปนไป เพอการคมครองประโยชนของประชาชนในทองถน หรอประโยชนของประเทศโดยสวนรวม ทงน จะกระทบถงสาระส าคญ แหงหลกการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณของประชาชนในทองถน หรอนอกเหนอจากทกฎหมายบญญตไวมได"

ดงนน แนวคดพนฐาน ของระบบการปกครองทองถน จงพอสรปไดวา 1. เปนระบบของการกระจายอ านาจทางการปกครอง ไปสทองถน 2. เพอจดท าการบรการสาธารณะ ไดอยางทวถง ตรงกบความตองการของราษฎร และเหมาะสมกบสภาพ

ของแตละทองถน 3. โดยใหประชาชนในทองถนนน ไดมสวนรวมอยางเตมท 4. เพอเปนกระบวนการใหการเรยนรในระบบประชาธปไตย แกประชาชนในระดบทองถน 5. ราชการสวนกลางตองไมมอ านาจเหนอคณะผบรหารสวนทองถน แตมบทบาทในการก ากบดแล และให

ความชวยเหลอ 6. ทองถนตองมอสระในการตดสนใจ ก าหนดทศทาง นโยบาย และการบรหารจดการ เพอการพฒนาทองถน

ของตนเองได ในระดบหนง




2.2 องคกรปกครองทองถน รากฐานระบบประชาธปไตย

ภาพท1 : รากฐานระบบประชาธปไตย

จากเจตนารมณของกฎหมายการปกครองทองถนไทยดงกลาวขางตน จะเหนไดวา องคกรปกครองทองถน

ไทย หรอกลาวในอกนยหนง กคอ "ราชการสวนทองถน" จงถกจดตงขน บนพนฐานของแนวความคดในการ พฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธปไตย ทตองการใหประชาชนไดมสวนรวม และเพอเพมประสทธภาพการบรหารจดการทองถนมากยงขน จงถอไดวา องคกรปกครองสวนทองถน เปน รากฐานของ ระบอบประชาธปไตย และ การมสวนรวมของประชาชน ในทองถน และเปน กลไกการปกครอง ทจะ "บ าบดทกข บ ารงสข" ใหแกประชาชนในทองถนของตน ไดอยางแทจรง ทงนเพราะ องคกรปกครอบสวนทองถน ตองมาจากประชาชน ด าเนนกจการ เพอประชาชน และ โดยการก ากบดแลของ ประชาชนองคกรปกครองทองถน จงเปนกลไกของการมสวนรวมในเชงปกครอง หรอในเชงโครงสรางของชมชนทองถน

2.3 โครงสรางการบรหารจดการขององคกรปกครองทองถน เมอกลาวในเชงโครงสรางขององคกรปกครองทองถน กพบวา ตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญมาตรา 285

ก าหนดให "องคกรปกครองสวนทองถน ตองมสภาทองถน หรอ ผบรหารทองถน สมาชกสภาทองถนตองมาจากการเลอกตง คณะผบรหารทองถน หรอผบรหารทองถนใหมาจาการเลอกตง โดยตรงของประชาชน หรอมาจากความเหนชอบของสภาทองถน"ดงนน องคกรปกครองทองถนโดยทวไป จงจะแบงโครงสรางการบรหารจดการออกเปน 2 สวน คอ

1. สภาทองถน มบทบาทอ านาจหนาทในการ ตราขอก าหนดของทองถน ซงจะเปนกฎหมายทมผลบงคบใช ในระดบทองถนนน ทงในเรองทเกยวกบการงบประมาณประจ าป ทฝายบรหารเสนอ และเรองอนๆ ทก าหนดไวในพระราชบญญตสภาต าบล และองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 และพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ.2535 หรอพระราชบญญตอนๆ ทก าหนดใหเปน




อ านาจของ องคกรปกครองสวนทองถน ท งนเพอเปน กฎ/ระเบยบ/ขอบงคบ ทใหชมชนในทองถนนน ไดยดถอปฏบต หรอเปนกตกาของสงคม เพอใหประชาชนในมองถน ไดอยรวมกนอยางเปนปกตสข

2. คณะกรรมการบรหารองคการบรหารสวนทองถน มอ านาจหนาทในการบรหารจดการ กจการตางๆ ทเปนอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน และด าเนนการใหเกดการบงคบใชตามกฎหมายทองถน ทสภาทองถนไดตราขน เพอใหเกดการบ าบดทกข บ ารงสข และคมครองประชาชนในทองถนนนๆ

นอกจากนน สภาทองถนยงมบทบาทในการตรวจสอบการบรหารจดการ ของคณะกรรมการบรหารองคกรปกครองสวนทองถน โดยการพจารณาอนมตงบประมาณแผนงาน โครงการ และการตงกระทถาม กรณทสงสย หรอใหความเหนขอแนะน า แกคณะกรรมการบรหารฯ ได

2.4 การมสวนรวมของประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถน ประชาชนในฐานะผเปนเจาของอ านาจทแทจรง เปนปจจยทส าคญอยางยง ตอการผลกดนใหกลไก

(องคกรปกครองสวนทองถน หรอราชการสวนทองถน) ด าเนนภารกจการพฒนาทองถน ใหเปนไปอยางมประสทธภาพ และประสทธผล การมสวนรวมของประชาชนในทองถน ตอการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน จงเปนสงทส าคญทสดซงประชาชนในทองถน สามารถเขามามสวนรวมได ดงนคอ

1. การใชสทธในการเลอกสรร หรอเลอกตงผแทนของตนเอง เขาไปเปนสมาชกสภาทองถน หรอเปนกรรมการ ในคณะกรรมการบรหารขององคการบรหารสวนทองถนดงกลาว เพอเปนตวแทนในการพทกษรกษาผลประโยชน และก าหนดทศทางการพฒนา ใหสอดคลองกบความตองการ ของตนเอง และชมชน ทงน หากผแทนขางตนไมปฏบตหนาทดงกลาว ประชาชนในทองถนกมสทธทจะไมเลอกตง ใหเปนผแทนในสมยตอๆ ไปได

2. การเสนอความตองการ ตอผแทนของตน เพอน าเขาสการพจารณาก าหนดเปนนโยบาย แผนงาน / โครงการ ในเรองตางๆ เพอใหเกดการพฒนาคณภาพชวตทดของคนในชมชน

3. การตรวจสอบ การด าเนนงานของสภาฯ และคณะกรรมการบรหารองคกรปกครองทองถน ประชาชนสามารถตรวจสอบได โดยการเฝามอง และตดตามการด าเนนกจกรรมตางๆ ขององคกรปกครองสวนทองถนของตน แลวเสนอความคดเหนตอสาธารณะ โดยเสนอในนามของกลม / ชมรม หรอองคกรชมชนในทองถน โดยอาจผานสอของชมชน เชน หอกระจายขาว สอมวลชนทองถน หรอโดยวธการตงขอสงเกต โดยผานปากตอปากของชมชนเอง หรอผานผแทนของตนทไดเลอกไป รวมทงการรองเรยนผานผบรหารของหนวยงาน ทก ากบดแลองคกรปกครองทองถนนนกได

4. การรองเรยน หรอรองทกข ตอองคกรปกครองทองถน ในกรณทประชาชนไดรบความเดอดรอน จากการประกอบกจการใดๆ ในทองถนนน ซงเปนสทธทประชาชนสามารถรองเรยนได และ




ขณะเดยวกนเปนหนาทขององคกร ปกครองทองถน ในฐานะเจาพนกงานฯ ทตองด าเนนการแกไขเรองดงกลาว ตามอ านาจหนาททกฎหมายก าหนด

5. การใหความรวมมอ ในการปฏบตตามขอก าหนดของทองถน ซงถอวา เปน "กตกา" หรอ "หลกปฏบต" ทสภาทองถนไดตราขน เพอใหใชบงคบในเขตทองถนนนๆ ทงน เพอประโยชนในการรกษาความสะอาด และความสงบเรยบรอยของบานเมอง แลวแตกรณ รวมทงตองใหความรวมมอในการด าเนนกจกรรม เรองตางๆ ขององคกรปกครองทองถนดวย

จากบทบาท และสทธหนาทของประชาชน ทเกยวของกบองคกรปกครองทองถนดงกลาว จงกลาวไดวา ประชาชน เปนองคประกอบ หรอปจจยทส าคญ ทจะใหองคกรปกครองทองถน เปนองคกรทเปนอนหนงอนเดยวกน กบประชาชนได เปนทพง และเปนหวหอก ของการพฒนาคณภาพชวตของประชาชน ในทองถน สมดงเจตนารมณของการปกครองทองถน ในระบอบประชาธปไตย และการกระจายอ านาจสประชาชนอยางแทจรง การปกครองทองถนทเปน "ประชาธปไตย" และทประชาชนมสวนรวม จะน าไปสการพฒนาคณภาพชวตทด ของประชาชนในทองถนนน

อยางไรกตาม องคกรปกครองทองถน จะเขมแขงไดอยางเปนอนหนงอนเดยวกน กบประชาชนไดอยางยงยน ประชาชนในทองถนจ าเปนตองมการด าเนนงาน ในลกษณะ "ประชาสงคม" กลาวคอ มการรวมตวของชมชน เปนองคกร หรอ ชมรม หรอ กลมตางๆ อยางหลากหลาย ตามความตองการของชมชน เพอใหทกสวนของชมชนไดมสวนรวม ทงในการก าหนดวสยทศน การก าหนดปญหา การวเคราะหปญหา การวางแผน การด าเนนการ และตดตามก ากบการ โดยองคกรปกครองทองถนจะเปนองคภาคหนงทส าคญ และมบทบาทรวมกบองคกรตางๆ ของชมชนนน ในการด าเนนการพฒนา

3. การพฒนาการสาธารณสข และสงแวดลอม กบองคกรปกครองทองถนไทย

3.1 การสาธารณสข และสงแวดลอม คออะไร? การสาธารณสข (Public Health) เมอกลาวโดยรวมอาจใหความหมายไดวา คอ กฎการจดการเพอใหเกด

ความสข แกสาธารณชน" หรอ "การท าใหสาธารณชนมสขภาพด" ซงค าวา สขภาพ (Health) องคการอนามยโลก (WHO) ไดใหความหมายวา หมายถง "สภาวะอนสมบรณของมนษย ทงทางรางกาย (Physical) จตใจ (Mental) และความเปนอยทดทางสงคม (Social well-being) ซงมเพยงพอแตท าใหมนษย ปราศจากการเจบปวย หรอความพการเทานน หากแตหมายถง การควบคม หรอจดการปจจยตางๆ ในตวมนษย และทอยแวดลอมมนษย ซงอาจกอใหเกดการเจบปวย หรอความพการตอมนษยดวย"

ดงนน กรอบแนวทางการด าเนนการ เพอใหเกดการสาธารณสขทดของนานาประเทศ จงก าหนดงานทตองปฏบตออก เปน 4 สวน คอ

1. การสงเสรมสขภาพ 2. การปองกนโรค 3. การรกษาพยาบาล




4. การฟนฟสภาพ จากความหมายของ "การสาธารณสข" และ "สขภาพ" ซงหมายรวมถง ความเปนอยทดทางสงคม ซง

ครอบคลมถง ปจจยตางๆ ทอยแวดลอม อนอาจมผลท าใหเกดการเจบปวย หรอความพการทงทางรางกาย และจตใจของมนษยได ซงจะตองถกควบคม หรอจดการใหอยในสภาวะทเปนคณ ตอสขภาพอนามอนามย หรอการพฒนาคณภาพชวตของมนษย หรอกลาวอกนยหนง กคอ ตองควบคม หรอจดการมใหอยในสภาวะทเปนโทษตอสขภาพอนามยของมนษยนนเอง

ดงนน ความเปนอยทดทางสงคม (Social well-being) จงอาจกลาวได ทงในความหมายทแคบ และความหมายทกวาง กลาวคอ

ในความหมายทแคบ อาจหมายถง การสขาภบาลสงแวดลอม (Environmental Sanitation) การอนามยสงแวดลอม (Environmental Health) ซงหมายถง "การจดการ หรอควบคมปจจยดานสงแวดลอม ทเปน หรออาจเปนอนตรายตอสขภาพอนามย การเจรญเตบโต และการอยรอดของมนษย" อนไดแก น าดมน าใช ทอยอาศย สตวพาหะน าโรค สงปฏกลมลฝอย มลพษทางอากาศ มลพษทางน า หรอมลพษอนๆ และหมายรวมถง การสงเสรมสขภาพ (Health Promotion) ซงหมายถง การจดการ หรอควบคมใหบคคลมพฤตกรรม หรอสขลกษณะสวนบคคลทด เออตอการมสขภาพอนามยทดของทารก เดก วยรน วยท างาน หรอผสงอาย ซงรวมทงการเสรมสรางใหภมคมกนโรค ใหแกชมชนดวย

ในความหมายทกวาง ซงไมเพยงแตหมายความถง สงตางๆ ในความหมายทแคบเทานน แตอาจหมายรวมถง ฐานะทางเศรษฐกจ ระดบการศกษา สภาพปญหาทางสงคม ตลอดจนวฒนธรรม และความเชอของชมชนในสงคมนนดวย ซงลวนเปนเหต หรอปจจยทอาจกอใหเกดผลกระทบ ทงในทางทเปนคณ และเปนโทษตอสขภาพอนามย ของชมชนนนเสมอ

ดวยเหตน การสขาภบาลสงแวดลอม หรอการอนามยสงแวดลอม และการสงเสรมสขภาพ จงเปนสวนหนงในการพฒนาการสาธารณสข และคณภาพชวตของชมชน ในกรอบงานดานการสงเสรมสขภาพ และการปองกนโรคนนเอง

3.2 องคกรปกครองทองถน กบการสาธารณสข และสงแวดลอม ในการใหบรการดานการสาธารณสขแกประชาชน โดยทวไปเปนบทบาทภาระหนาท ของหนวยงานของรฐ

โดยเฉพาะกระทรวงสาธารณสข แตอยางไรกตาม ในบรบทของงานสงเสรมสขภาพ และงานสขาภบาลสงแวดลอม หรอการบรการสาธารณสขขนมลฐาน ปรากฏวา หนวยงานรฐสวนกลางไดกระจายอ านาจ การจดการดงกลาวไปสองคกรปกครองทองถนแลว นบแตไดมการจดตงองคกรปกครองทองถนขน กลาวคอ นบแตพระราชก าหนดสขาภบาลกรงเทพฯ ร.ศ.116 ในสมยรชการท 5 ไดก าหนดให สขาภบาลกรงเทพฯ มหนาทด าเนนการรกษาความสะอาด และปองกนโรค ท าลายขยะมลฝอย จดสถานทถายอจจาระปสสาวะ ส าหรบราษฎรทวไป หามการปลก




สราง หรอซอมแซมโรงเรอนทจะเปนเหต ใหเกดโรค รวมทงการขนยายสงโสโครก ทท าความร าคาญใหกบราษฎรไปทง เปนตน หรอแมแตปจจบนในการก าหนดหนาท ขององคกรปกครองทองถนตางๆ กยงคงก าหนดใหมหนาท รกษาความสะอาดของถนน หรอทางเดน และทสาธารณะ รวมทงการก าจดขยะมลฝอย และสงปฏกล ปองกน และระงบโรคตดตอ จดใหมน าสะอาด หรอการประปา โรงฆาสตว ตลาด ทาเทยบเรอ ทาขาม บ ารงทางระบายน า สวมสาธารณะ รวมทงการสงเสรมพฒนาอาชพ การพฒนาสตร เดก และผสงอาย การศกษาของชมชน การบรการสาธารณสข การบ ารงสถานกฬา สถานพกผอนหยอนใจ และอนๆ

อ านาจหนาทขององคการปกครองทองถนดงกลาวขางตน ลวนเปนภารกจทเกยวกบการสงเสรมสขภาพขนพนฐาน หรอ การสขาภบาลสงแวดลอมพนฐาน เพอการปองกนปองกนโรคตดตอ และสงเสรมการอนามยสงแวดลอมของชมชน ทองถนนนๆ ซงสอดคลองกบบทบญญตแหงรฐธรรมนญราชอาณาจกรไทย ฉบบปจจบน มาตรา 52 วรรค 2 บญญตวา "การบรการทางสาธารณสขของรฐ ตองเปนไปอยางทวถง และมประสทธภาพ โดยจะตองสงเสรมใหองคกรปกครองทองถน และเอกชนมสวนรวมดวย เทาทจะกระท าได" มาตรา 290 บญญตวา "เพอสงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม องคกรปกครองสวนทองถน ยอมมอ านาจหนาทตามทกฎหมายก าหนด กฎหมายตามวรรคหนงอยางนอย ตองมสารถส าคญ ดงน

1. การจดการ การบ ารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอมทอยในเขตพนท 2. การเขาไปมสวนรวมในการบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอมทอยนอกเขตพนท เฉพาะกรณ

ทอาจมผลกระทบตอการด ารงชวต ของประชาชนในพนทของตน 3. การมสวนรวมในการพจารณา เพอรเรมโครงการ หรอกจกรรมใด นอกเขตพนท ซงอาจมผลกระทบตอ

คณภาพสงแวดลอม หรอสขภาพอนามยของประชาชนในพนท"

4. การบรหารราชการแผนดนในปจจบน

การจดระเบยบบรหารราชการแผนดนของไทยในปจจบน เปนไปตามระเบยบบรหารราชการแผนดน (พ.ร.บ. ระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534) ประกอบดวยการบรหารราชการสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน

1. การบรหารราชการสวนกลาง รฐบาลหรอคณะรฐมนตร ทมอ านาจหนาทเขามาบรหารประเทศและก าหนดนโยบายในการบรหาร

ประเทศ จะมอ านาจและใชอ านาจเพอบรหารและจดการใหเปนไปตามนโยบายทก าหนดไว หนวยงานซงถอเปนกลไกของรฐบาล จะตองน านโยบายของรฐบาลไปปฏบต กคอ กระทรวง ทบวง กรม และการบรหารราชการของสวนกลาง บางต ารารวมกนเรยกวา เปนการรวมอ านาจ (Centralization)




การจดระเบยบบรหารราชการสวนกลาง ก าหนดใหมสวนราชการดงน (1) ส านกนายกรฐมนตร (2) กระทรวงหรอทบวงซงมฐานะเทยบเทากระทรวง (3) ทบวงซงสงกดส านกนายกรฐมนตรหรอกระทรวง (4) กรมหรอสวนราชการทเรยกชออยางอน และมฐานะเปนกรม ซงสงกดหรอไมสงกด

ส านกนายกรฐมนตร กระทรวง หรอทบวง ส านกนายกรฐมนตร ตามพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534 มาตรา 5 ก าหนดไววา “ส านกนายกรฐมนตรมอ านาจหนาททเกยวกบราชการทวไปของนายกรฐมนตรและคณะรฐมนตร กจการเกยวกบการท างบประมาณแผนดน และราชการอนตามทไดมกฎหมายก าหนดไวใหเปนอ านาจและหนาทของส านกนายกรฐมนตร หรอสวนราชการซงสงกดส านกนายกรฐมนตร หรอราชการอน ๆ ซงมไดอยภายในอ านาจและหนาทของกระทรวงใดกระทรวงหนงโดยเฉพาะ…” ส านกนายกรฐมนตรมฐานะเปนกระทรวง และยงมบทบาทเปนแหลงประสานการบรหารงานระดบชาตดวย นอกจากนยงอาจกลาวไดวา ส านกนายกรฐมนตรเปนศนยทปรกษาของรฐบาลทจะชวยสนบสนนการตดสนใจและวางนโยบายตาง ๆ ใหถกตองรอบคอบยงขน การจดระเบยบราชการในกระทรวงหรอทบวง ระเบยบราชการของกระทรวง มดงน

(ก) ส านกงานเลขานการรฐมนตร (ข) ส านกงานปลดกระทรวง (ค) กรมหรอสวนราชการทเรยกชออยางอน

2. การบรหารราชการสวนภมภาค

การจดระเบยบบรหารราชการสวนภมภาคในปจจบนนน พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการ แผนดน พ.ศ. 2534 บญญตไววา ใหจดระเบยบบรหารราชการสวนภมภาคดงน

จงหวด (1) ใหรวมทองทหลาย ๆ อ าเภอ ตงขนเปนจงหวด มฐานะเปนนตบคคล (2) ในจงหวดนน ใหมผวาราชการจงหวดคนหนงเปนผรบนโยบายและค าสงจาก

นายกรฐมนตรในฐานะหวหนารฐบาล คณะรฐมนตร กระทรวง ทบวง กรม มาปฏบตการใหเหมาะสมกบทองทและประชาชน และเปนหวหนาบงคบบญชาบรรดาขาราชการฝายบรหารซงปฏบตหนาทในราชการสวนภมภาคในเขตจงหวด และรบผดชอบในราชการจงหวดและอ าเภอ และจะใหมรองผวาราชการจงหวดหรอผชวยผวาราชการจงหวด หรอทงรองผวาราชการจงหวดและผชวยผวาราชการจงหวดเปนผชวยสงและปฏบตราชการแทน




ผวาราชการจงหวดกได ผวาราชการจงหวด รองผวาราชการจงหวด และผชวยผวาราชการจงหวด สงกดระทรวงมหาดไทย (3) ในจงหวดหนงนอกจากจะมผวาราชการจงหวดแลว ใหมปลดจงหวดและหวหนาสวนราชการประจ าจงหวด ซงกระทรวง ทบวง กรมตาง ๆ สงมาประจ า ท าหนาทเปนผชวยเหลอผวาราชการจงหวดและมอ านาจบงคบบญชาขาราชการฝายบรหารสวนภมภาคซงสงกดกระทรวง ทบวง กรม นน ในจงหวดนน (4) ในจงหวดหนงใหมคณะกรรมการจงหวดท าหนาทเปนทปรกษาของผวาราชการจงหวดในการบรหารราชการจงหวดนน และใหความเหนชอบในการจดท าแผนพฒนาจงหวดกบปฏบตหนาทอนตามทกฎหมายหรอมตของคณะรฐมนตรก าหนด คณะกรมการจงหวดประกอบดวยผวาราชการจงหวด เปนประธาน รองผวาราชการจงหวดหนงคนตามทผวาราชการจงหวดมอบหมาย ปลดจงหวด อยการจงหวดซงเปนหวหนาทท าการอยการจงหวด รองผบงคบการต ารวจซงท าหนาทหวหนาต ารวจภธรจงหวด หรอผก ากบการต ารวจภธรจงหวด แลวแตกรณ และหวหนาสวนราชการประจ าจงหวดจากกระทรวง ทบวงตาง ๆ เวนแตกระทรวงมหาดไทยซงประจ าอยในจงหวดกระทรวงหรอทบวงละหนงคน เปนกรมการจงหวดและหวหนาส านกงานจงหวดเปนกรมการจงหวดและเลขานการ พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 มาตรา 60 บญญตไววา “ใหแบงสวนราชการของจงหวด” ดงน (1) ส านกงานจงหวด มหนาทเกยวกบราชการทวไปและการวางแผนพฒนาจงหวดของจงหวดนน มหวหนาส านกงานจงหวดเปนผบงคบบญชาขาราชการ และรบผดชอบในการปฏบตราชการของส านกงานจงหวด (2) สวนตาง ๆ ซงกระทรวง ทบวง กรม ไดตงขนมหนาททเกยวกบราชการของกระทรวง ทบวง กรมนน ๆ มหวหนาสวนราชการประจ าจงหวดนน ๆ เปนผปกครองบงคบบญชารบผดชอบ ส านกงานจงหวดท าหนาทเปน “คณะท างาน” ในงานดานนโยบายและแผน ตลอดจนปฏบตงานดานเลขานการของผวาราชการจงหวด อาจกลาวไดวาส านกงานจงหวดเปนศนยประสานงานหรอศนยอ านวยการของจงหวดนนเอง สวนตาง ๆ ซงกระทรวง ทบวง กรมตาง ๆ ตงขน ตวอยางเชน ส านกงานศกษาธการจงหวด ส านกงานปาไมจงหวด เปนตน (ชาญชย แสวงศกด , 2542 : 111-113) อ าเภอ อ าเภอเปนหนวยราชการบรหารสวนภมภาครองจากจงหวด แตไมมฐานะเปนนตบคคลเหมอนจงหวด การตง ยบ เปลยนเขตอ าเภอ ใหตราเปนพระราชกฤษฎกา ส าหรบการจดระเบยบราชการของอ าเภอทส าคญ ๆ มดงน (1) ในอ าเภอหนงมนายอ าเภอคนหนงเปนหวหนาปกครองบงคบบญชาบรรดาขาราชการในอ าเภอและรบผดชอบงานบรหารราชการของอ าเภอ นายอ าเภอสงกดกระทรวงมหาดไทย




(2) ในอ าเภอหนงนอกจากจะมนายอ าเภอเปนผปกครองบงคบบญชารบผดชอบแลวใหมปลดอ าเภอและหวหนาสวนราชการประจ าอ าเภอซงกระทรวง ทบวง กรมตาง ๆ สงมาประจ าใหปฏบตหนาทเปนผชวยเหลอนายอ าเภอ และมอ านาจบงคบบญชาขาราชการฝายบรหารสวนภมภาคซงสงกดกระทรวง ทบวง กรม นนในอ าเภอ (3) ใหแบงสวนราชการของอ าเภอดงน

(ก) ส านกงานอ าเภอมหนาทเกยวกบราชการทวไปของอ าเภอนน ๆ มนายอ าเภอเปน ผปกครองบงคบบญชาและรบผดชอบ (ข) สวนตาง ๆ ซงกระทรวง ทบวง กรม ไดตงขนในอ าเภอนน ๆ มหนาทเกยวกบราชการของกระทรวง ทบวง กรมนน ๆ มหวหนาสวนราชการประจ าอ าเภอนน ๆ เปนผปกครองบงคบบญชารบผดชอบ ต าบลและหมบาน ต าบล การจดตงต าบลตาม พ.ร.บ. ลกษณะปกครองทองท พ.ศ. 2457 ระบไววาหลายหมบานรวมกนราว 20 หมบาน ใหจดตงเปนต าบลหนง ใหผวาราชการจงหวดพจารณาจดตงต าบลและก าหนดเขตต าบล แลวรายงานไปยงกระทรวงมหาดไทย เพอใหความเหนชอบกออกประกาศกระทรวงมหาดไทยจดตงต าบล การจดระเบยบปกครองต าบล

(1) ก านน ในต าบลหนง มก านนคนหนงซงอาจมอ านาจหนาทปกครองราษฎรทอยในเขตต าบลนน ก านน

มฐานะเปนเจาพนกงานตามกฎหมาย แตไมมฐานะเปนขาราชการ เพราะก านนมไดรบเงนเดอนจากงบประมาณแผนดน หมวดเงนเดอน แตไดรบเงนตอบแทนต าแหนงก านน อนไมถอวาเปนเงนเดอน ก านนเปนผ ไดรบเลอกจากราษฎรในต าบลนน โดยเลอกจากผ ใหญบานตามระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการเลอกตงก านนผใหญบาน ก านนมอ านาจหนาทเกยวกบการรกษาความสงบเรยบรอยในต าบล คดอาญา ตรวจตราดแลและรกษาสงทเปนสาธารณประโยชน

(2) แพทยประจ าต าบล ในต าบลหนง มแพทยประจ าต าบลซงผวาราชการจงหวดแตงตงจากผทมความรในวชา

แพทย แพทยประจ าต าบลมอ านาจหนาทรวมประชมกบก านนผใหญบาน รวมมอในการจดการรกษาความสงบเรยบรอยในต าบล และตรวจตราความไขเจบทเกดขนแกราษฎรในต าบลนน

(3) สารวตรก านน ในต าบลหนงใหมสารวตรส าหรบเปนผชวยก านน 2 คน โดยก านนเปนผคด

เลอกดวยความเหนชอบของผวาราชการจงหวด




หมบาน พระราชบญญตลกษณะปกครองทองทฯ ไดบญญตหลกเกณฑในการจดตงหมบานขนใหมวาบานหลายบานทอยในทองทหนงซงควรอยในความปกครองอนเดยวกนได ใหจดเปนหมบานหนงโดยถอเอาจ านวนราษฎรประมาณ 200 คน หรอจ านวนบานไมต ากวา 5 บาน ถาเปนทองททมราษฎรตงบานเรอนกระจายอยหางไกลกนถงจ านวนจะนอย การจดระเบยบการปกครองหมบาน

(1) ผใหญบาน ในหมบานหนง ใหมผใหญบานคนหนงซงไดรบเลอกโดยราษฎรในหมบาน ผใหญบานมอ านาจหนาทปกครองราษฎรทอยในเขตหมบานนน และมอ านาจหนาทในทาง

ปกครองและรกษาความสงบเรยบรอยของราษฎรตามทบญญตไวในพระราชบญญตลกษณะปกครองทองทฯ (2) ผชวยผใหญบาน

ในหมบานหนง ใหมผชวยผใหญบานฝายปกครอง หมบานละ 2 คน เวน แตหมบานใดมความจ าเปนตองมมากกวา 2 คน ใหขออนมตกระทรวงมหาดไทย ในหมบานใดทผวาราชการจงหวดเหนสมควรใหมผชวยผใหญบานฝายรกษาความสงบ กใหมไดตามจ านวนทกระทรวงมหาดไทยเหนสมควร

(3) คณะกรรมการหมบาน ในแตละหมบาน ใหมคณะกรรมการหมบาน ประกอบดวย ผใหญบานเปน

ประธานโดยต าแหนง ผชวยผใหญบานฝายปกครองเปนกรรมการโดยต าแหนง กบผซงราษฎรเลอกตงเปนกรรมการผทรงคณวฒ มจ านวนตามทนายอ าเภอจะเหนสมควร แตไมนอยกวา 2 คน คณะกรรมการหมบานมหนาทเสนอขอแนะน าและใหค าปรกษาตอผใหญบานเกยวกบกจการทผใหญบานจะตองปฏบตตามอ านาจหนาทของผใหญบาน

3. การบรหารราชการสวนทองถน การบรหารราชการสวนทองถน ไดแก การกระจายอ านาจสทองถนเพอใหประชาชนมอ านาจในการตดสนใจเกยวกบกจการตาง ๆ ทเปนสาธารณะของทองถนดวยตนเอง ตามภารกจหนาททระบใหด าเนนการอยางชดเจน มพนทรบผดชอบชดเจน มผบรหารทดรบเลอกตงโดยตรงจากประชาชนหรออาจจะไดรบความเหนชอบจากสภาทองถน การบรหารราชการสวนทองถน คอ การใชหลกการกระจายอ านาจ (Decentralization) ใหกบประชาชนโดยตรง การกระจายอ านาจ เปนการใหแกทองถน ในฐานะผรบมอบอ านาจจะตองมความรบผดชอบตอการด าเนนการและการตดสนใจของตนเอง การจดระเบยบราชการบรหารสวนทองถนในปจจบนมอย 2 ระบบ คอ




(ก) ระบบทวไปทใชแกทองถนทวไป ซงในปจจบนมอย 3 รปแบบ คอ เทศบาล องคการ บรหารสวนต าบล และองคการบรหารสวนจงหวด (ข) ระบบพเศษทใชเฉพาะทองถนบางแหงซงในปจจบนมอย 2 รปแบบ คอ กรงเทพมหานคร และเมองพทยา

5. ความสมพนธระหวางรฐกบการบรหารราชการขององคกรปกครองทองถน ส าหรบความสมพนธระหวางรฐกบการบรหารราชการขององคกรปกครองทองถนนน ในทนจะกลาวถง 2 ประการ ไดแก ความสมพนธในเชงการจดภารกจระหวางรฐกบการบรหารราชการขององคกรปกครองทองถน และความสมพนธในเชงการควบคมก ากบดแล

1. ความสมพนธในเชงการจดภารกจระหวางภารกจของรฐ ( ชาญชย แสวงศกด, 2539 :1-2 ) ไดจ าแนกภารกจออกเปน 3 ประเภท คอ (1) ภารกจทางปกครอง

ภารกจทางปกครองนนไดแก การรกษาความสงบเรยบรอยภายในประเทศการ ปองกนประเทศ การตางประเทศ การอ านวยความยตธรรม ฯลฯ ภารกจประเภทนเปนภารกจโดยแทของรฐ ซงโดยทวไปรฐจะเหนผด าเนนการเอง

(2) ภารกจทางเศรษฐกจ ภารกจทางเศรษฐกจนนไดแก การใหบรการสาธารณะทางอตสาหกรรม และ

พาณชยกรรม เชน การขนสง การเดนรถไฟ การไปรษณยโทรเลข การไฟฟา การประปา ฯลฯ ภารกจประเภทนรฐอาจเปนผด าเนนการเองโดยผานสวนราชการหรอรฐวสาหกจหรออาจมอบให เอกชนเปนผด าเนนการแทนภายใตการก ากบดแลของรฐได

(3) ภารกจทางสงคม ภารกจทางสงคมนนไดแก การใหบรการสาธารณะทางสงคม เชน การใหบรการการศกษา

การรกษาพยาบาล การสาธารณสข การกฬา การสงเสรมศลปวฒนธรรม ฯลฯ ภารกจประเภทนรฐอาจเปนผด าเนนการเอง โดยผานสวนราชการหรอรฐวสาหกจ หรออาจ มอบใหเอกชนเปนผด าเนนการแทนภายใตการก ากบดแลของรฐกได

2. ภารกจของทองถน ภารกจของทองถนเกดขนจากลกษณะของสภาพชมชนเอง โดยภารกจดงกลาวนนเปนเรองทรฐไม

สามารถเขาไปสอดสองดแลโดยทวถงอยางมประสทธภาพ อกทงโดยลกษณะของภารกจกเปนเรองของความตองการเฉพาะแตละชมชน เชน การรกษาความสะอาด การก าจดขยะมลฝอย การใหมน าสะอาด ตลาด โรงฆาสตว สสาน ฌาปนสถาน ฯลฯ




3. ความสมพนธในเชงควบคมก ากบดแล ความสมพนธระหวางรฐกบองคกรปกครองทองถนอยทการควบคมก ากบซงเปนองค

ประกอบทส าคญประการหนงของการกระจายอ านาจ การกระจายอ านาจโดยปราศจากการควบคมก ากบยอมท าใหรฐเดยวไมสามารถด ารงอยได การควบคมก ากบนนแบงออกไดเปน 2 ประเภทใหญ ๆ คอ การควบคมก ากบโดยตรงและการควบคมก ากบโดยออม

(1) การควบคมก ากบโดยตรง การควบคมก ากบโดยตรงยงแยกออกเปน 2 กรณดวยกน คอ (ก) การควบคมก ากบตวบคคลหรอองคกร

การควบคมก ากบตวบคคลหรอองคกรเปนการควบคมทางสถานภาพทางกฎหมายของคณะบคคลหรอบคคลคนเดยวทอยในรปของคณะบคคล (เชน คณะเทศมนตร สภาเทศบาล นายกเทศมนตร ) อยางเชนกรณทผวาราชการจงหวดเหนวาผบรหารทองถนผใดปฏบตการไมชอบดวยอ านาจหนาท หรอมความประพฤตในทางทจะน ามาซงความเสอมเสยแกศกดต าแหนง ผวาราชการจงหวดมอ านาจเสนอความเหนตอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยเพอสงใหผบรหารทองถนอกจากต าแหนงได

(ข) การควบคมก ากบการกระท า การกระท าทส าคญขององคกรปกครองทองถนทตองอยภายใตการควบคม

กบของรฐ ไดแก การใหความเหนชอบตองบประมาณขององคกรปกครองทองถน การสงเพกถอนหรอสงใหระงบ การกระท าอยางใดอยางหนง

(2) การควบคมก ากบโดยออม การควบคมก ากบโดยออมแยกออกเปน 2 กรณดวยกน คอ (ก) การใหเงนอดหนน

การใหเงนอดหนนเปนมาตรการในการควบคมก ากบโดยทางออมประการหนง ทกปรฐจะ จดสรรเงนอดหนนใหแกองคกรปกครองทองถน

(ข) การใชสญญามาตรฐาน การจดท าสญญาตาง ๆ ขององคกรปกครองทองถนนน ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวย การพสดของหนวยการบรหารราชการสวนทองถนก าหนดวาจะตองท าตามแบบทอยในสวนทแนบทายระเบยบ และการเปลยนแปลงสญญาจะกระท าไดกตอเมอไดรบความเหนชอบจากอยการจงหวด สมคด เลศไพฑรย (2534 : 32-33) ไดใหค าอธบายไววาการควบคมก ากบเปนเรองของนตบคคล 2 นตบคคล ผมอ านาจควบคมก ากบไมไดมอ านาจเหนอองคกรทถกควบคมก ากบดงเชนทผบงคบบญชามเหนอผใตบงคบบญชา โดยหลกแลวผมอ านาจควบคมก ากบไมมอ านาจทจะสงเปลยนแปลงแกไขหรอยกเลกค าสงของผอยภายใตการควบคมก ากบ เวนแตจะมกฎหมาย(พระราชบญญต) บญญตไวโดยชดแจง เหตผลทมการบญญตใหการควบคมก ากบตางกบการบงคบบญชากเพราะวาการกระจายอ านาจใหแกสวนทองถนนนตางกบการปกครองสวนภมภาคหรอสวนกลางมาก หลกเกณฑทส าคญของการกระจาย




อ านาจกคอการฝกใหประชาชนในทองถนนนไดตดสนใจดวยตนเอง มการปกครองดวยตนเอง การใชระบบการบงคบบญชาเหนอองคกรกระจายอ านาจจงเทากบท าลายระบบการกระจายอ านาจไปในตวนนเอง ดงนน จงตองจดความสมพนธใหมในระหวางสวนกลางและสวนทองถน กจการใดทกฎหมายบญญตใหเปนงานของทองถน ทองถนกยอมจะสามารถตดสนใจไดดวยตนเอง การควบคมก ากบควรจะอยในขอบเขตโดยพจารณาแตเพยงว าทองถนท ากจการในขอบอ านาจของตนหรอไม ละเมดกฎหมายหรอไม กรณเชนนมไดหมายความวาสวนกลางจะไมสามารถควบคมดลพนจของสวนทองถนได การควบคมก ากบนอกจากจะสามารถควบคมความชอบดวยกฎหมายของนตกรรมทางปกครองของทองถนแลวยงสามารถควบคมดลพนจของทองถนไดดวย แตการควบคมดลพนจจะมไดกตอเมอมกฎหมายบญญตไวโดยชดแจงเทานน 6. ความเปนมาของการปกครองทองถนไทย

ความเปนมาหรออาจเรยกวา พฒนาการปกครองทองถนของไทยจดล าดบขนตอนของการพฒนาการไดเปนล าดบดงน (เอกสารเผยแพร ความรทางการปกครองทองถน, 2541 : 7-8) พ.ศ. 2440 พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวไดทรงมพระราชด ารใหทดลองจดตง หนวยการ

ปกครองแบบใหมในระดบทองถน เรยกวา “สขาภบาลกรงเทพ” การจดตงครงนนเกดจากรชกาลท 5 ไดเสดจประพาสยโรปและประเทศเพอนบานทเปนเมองขนขององกฤษหลายครง และไดทรงทอดพระเนตรบทบาทของหนวยงานทองถนในการดแลทองถนของตนเอง ในการจดตงสขาภบาลเปนครงแรกทกรงเทพฯ หนาทส าคญของหนวยปกครองดงกลาว คอ การรกษาความสะอาดในชมชนของตน การบรณะและการจดสรา งสาธารณปโภคและสาธารณปการในชมชน เชน ถนน ไฟ ตามเสนทางสวนสาธารณะ สนามกฬา ฯลฯ สขาภบาลกรงเทพฯ มลกษณะเปนการปกครองทองถนโดยขาราชการประจ า ( Local Government by Government Official )

พ.ศ. 2448 เกดสขาภบาลทาฉลอม เมองสมทรสาคร พ.ศ. 2451 มการจดตงสขาภบาลในหวเมองตาง ๆ ทวประเทศ สขาภบาลเหลานลวนมกรรมการเปน

ขาราชการประจ าทงสน และไดเกดพระราชบญญตสขาภบาลขน โดยแบงสขาภบาลเปน 2 ประเภท คอ สขาภบาลเมอง มกรรมการ 11 คน และสขาภบาลต าบล มกรรมการ 5 คน ทงสองประเภทนมองคกรท างานชดเดยว คอ คณะกรรมการสขาภบาล ซงท าหนาททงดานนตบญญตและบรหาร โดยกรรมการทงหมดลวนเปนขาราชการสวนภมภาค

พ.ศ. 2453-2468 รชกาลท 6 ทรงทดลองจดตงสภาประชาธปไตยในระดบชาต เรยกวา “ดสตธาน” และสรางขบวนการลกเสอ แมวาสขาภบาลจะไมถกยกเลกแตเมอไมไดรบการสงเสรมจากระดบบน จงสงผลใหสขาภบาลอยในสภาพอยกบท ท าใหจ านวนสขาภบาล คอ 55 แหงทวประเทศไมเพมขน และไมมการด าเนนการใด ๆ เพอปรบปรงหรอจดตงการปกครองทองถนแบบอน ๆ ขนอก




พ.ศ. 2448 รชกาลท 7 ทรงตงคณะกรรมการขนชดหนง ท าการศกษาบทเรยนจากตางประเทศ เรยกวา คณะกรรมการจดการประชาภบาล น าโดยทปรกษาชาวตางประเทศชอ Richard D. Craig ผลการศกษาพบวา ควรจดตงเทศบาลขนมา

พ.ศ. 2473 รางพระราชบญญตเทศบาลไดรบการพจารณาในสภาเสนาบด เมอวนท 19 มกราคม 2473 สภาเสนาบดเหนชอบในหลกการ และใหกรมรางกฎหมายพจารณาหลกการในรางกฎหมายฉบบนตงแตเดอนกมภาพนธ ปเดยวกน แตกยงไมมการน าออกมาบงคบใชเปนกฎหมายจนเกดเหตการณ 24 มถนายน 2475 สาเหตทรชกาลท 7 ทรงเตรยมจดตงเทศบาล เพราะทรงเหนวาประชาชนชาวไทยควรจะไดฝกฝนควบคมกจการของทองถนดวยตนเอง กอนทพวกเขาจะควบคมกจการของรฐในระหวางสภาทจะเกดขนในอนาคต

พ.ศ. 2448 รชกาลท 7 ทรงพระราชทานสมภาษณแกหนงสอพมพตางประเทศวา “ขาพเจาเชอวาประชาชนควรจะมสทธมเสยงในกจการของทองถน…. ขาพเจาเหนวาเปนการผดพลาด ถาเราจะมการปกครองระบอบรฐสภากอนทประชาชนจะมโอกาสเรยนรและมประสบการณอยางด เกยวกบการใชสทธเลอกตงในกจการปกครองทองถน”

พ.ศ. 2448 รฐบาลของคณะราษฎรมนโยบายชดเจนทจะกระจายอ านาจสทองถนดวยการสถาปนาหนวยการปกครองตนเองในระดบทองถน เชน ในประเทศตะวนตก รฐบาลไดผานพระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล 3 แบบ คอ เทศบาลนคร เทศบาลเมอง และเทศบาลต าบล เรมตนทยกฐานะสขาภบาล 35 แหง ทมอยขนเปนเทศบาลแลวจดตงเพมเตม รฐบาลของคณะราษฎรมงหมายทจะพฒนาการปกครองทองถนเพยงรปแบบเดยว คอ เทศบาล ขณะนนมต าบลทวประเทศ รวม 4,800 ต าบล รฐบาลหวงทจะยกฐานะทกต าบลใหเปนเทศบาล

เทศบาลตามกฎหมายในป 2476 แบงออกเปน 2 องคกร คอ สภาเทศบาล และคณะรฐมนตร ฝายแรกท าหนาทดานนตบญญต สมาชกสภาเทศบาล (ส.ท.) มาจากการเลอกตงของประชาชนในเขตเทศบาลนน เทศบาลนครมสมาชก 24 คน เทศบาลเมองมสมาชก 18 คน และเทศบาลต าบลมสมาชก 12 คน

สวนคณะเทศมนตรท าหนาทดานบรหาร คณะเทศมนตรประกอบดวยสมาชกทแตงตงมาจากสมาชกเทศบาล เทศบาลนครมนายกเทศมนตร 1 คน เทศมนตร 4 คน สวนเทศบาลเมองและเทศบาลต าบลมนายกเทศมนตร 1 คน และเทศมนตร 2 คน ทงสภาเทศบาลและคณะรฐมนตรอยในต าแหนงสมยละ 5 ป

พ.ศ. 2488 เทศบาลทวประเทศมเพยง 117 แหง เทศบาสลอนดบท 117 กอตงในป 2488 หลงจากนนกไมมการกอตงเทศบาลขนอก ทงนเพราะมงบประมาณจ ากด อ านาจจ ากดและกรปกครองทองถนระบบเทศบาลไมเหมาะสมกบสงคมทประชาชนขาดความรและความสนใจในเรองการปกครองทองถน

พ.ศ. 2495 จอมพล ป.พบลสงคราม ไดเดนทางไปดงานในตางประเทศ และมองเหนบทบาทของการปกครองทองถนในประเทศ ขณะทมองเหนวาหนวยการปกครองทองถนของไทยมนอยเกนไป




และจ ากดอยแตเพยงเขตชมชนเมองสมควรทจะสถาปนาการปกครองทองถนในเขตนอกเมอง จงตดสนใจน าการปกครองทองถนรปแบบสขาภบาลมาใชอกครง โดยหวงวาการจดตงสขาภบาลจะเปนตวเรงในการพฒนาทองถน เพอยกฐานะทองถนทเจรญใหเปนเทศบาลใหมากขน จ งมการจดตงสขาภบาลอกครงในป พ.ศ. 2495 โดย พ.ร.บ. สขาภบาล พ.ศ. 2495 ไดก าหนดหลกเกณฑของทองถนทจะเปนสขาภบาลมดงน คอ เปนทตงของทวาการอ าเภอหรอกงอ าเภอใหจดตงเปนสขาภบาลไดเลย และหากเปนชมชนทมตลาดการคาอยางนอย 100 หอง มราษฎรอยางนอย 1,500 คน และพนทของเขตสขาภบาลควรมขนาด 1 ถง 4 ตรารางกโลเมตร สวนกรรมการบรหารสขาภบาลประกอบดวยบคคลถง 3 ประเภท คอกรรมการโดยต าแหนง กรรมการโดยการแตงตง และกรรมการทประชาชนเลอกตง ใหนายอ าเภอในทองทน นเปนประธานคณะกรรมการสขาภบาล และใหปลดอ าเภอคนหนงเปนปลดสขาภบาล

พ.ศ. 2498 รฐบาลจอมพล ป. ไดออกพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด จดตงองคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) ด าเนนการปกครองทองถนนอกเขตเทศบาลและสขาภบาล โดยรฐบาลยงคงแตงตงขาราชการประจ าไปควบคมการปกครองทองถนในระดบจงหวด

อบจ. ประกอบดวยสภาจงหวด ท าหนาทดานนตบญญตก าหนดนโยบายการบรหารและควบคมฝายบรหาร สภาจงหวดประกอบดวยสมาชกทมาจากการเลอกตงของประชาชนในการเลอกตงของประชาชนในแตละจงหวดเรยกวา สมาชกสภาจงหวด (สจ.) สภาจงหวดมสมาชกระหวาง 18-36 คน ขนอยกบจ านวนราษฎรในจงหวดนนและอยในวาระ 5 ป

สวนฝายบรหารของ อบจ. จะมหวหนาคอ นายกองคการบรหารสวนจงหวด ไดแกผวาราชการจงหวด และยงมปลด อบจ. ซงกคอ ปลดจงหวด และขาราชการประจ าคนอน ๆ ทเขามาท างานใน อบจ.

พ.ศ. 2499 รฐบาลจอมพล ป. ไดออกพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนต าบล ก าหนดใหต าบลมฐานะเปนหนวยการปกครองทองถน มการจดตงองคการบรหารสวนต าบล (อบต.) ซงมฐานะเปนนตบคคล มรายได รายจายของตนเอง และสามารถด าเนนกจการสวนต าบลไดอยางอสระ แตแลว อบต. กมลกษณะคลายคลงกบ อบจ. นนคอ แตงตงคนของรฐไดแก ก านนและผใหญบานเขาไปควบคมดแล อบต.

อบต. แบงออกเปน 2 สวน คอ สภาต าบล ประกอบดวยก านนและผใหญบาน ซงเปนสมาชกสภาต าบลโดยต าแหนง มสมาชกทราษฎรแตละหมบานเลอกตง หมบานละ 1 คน สภาต าบลท าหนาทดานนตบญญต สวนคณะกรรมการต าบลใหก านนในต าบลนนเปนประธานโดยต าแหนง และยงมแพทยประจ าต าบลและผใหญบานเปนกรรมการ ครและผทรงคณวฒทนายอ าเภอแตงตงไมเกน 5 คน ทงหมดอยในวาระ 5 ป




พ.ศ. 2509 รฐบาลจอมพลถนอม กตตขจร ไดปรบปรงองคการบรหารสวนต าบลใหม โดยยกเลกองคการปกครองทองถนในระดบต าบลดวยการยบ อบต. และตงคณะกรรมการสภาต าบลขนแทน โดยคณะกรรมการชดนประกอบดวย - กรรมการโดยต าแหนง คอ ก านน ผใหญบาน และแพทยประจ าต าบล - กรรมการโดยการแตงตง คอ คร ซงนายอ าเภอแตงตง - กรรมการโดยการเลอกตง คอ ราษฎรจากหมบานละ 1 คน จดตางส าคญระหวางคณะกรรมการสภาต าบล กบ อบต . เดม สภาต าบลไมมฐานะนตบคคลอกตอไป แตเปนองคกรทท างานตามทไดรบมอบหมายและเหนชอบโครงการพฒนาต าบล คณะกรรมการสภาต าบลจงกลายเปนรปลกษณหนงของการบรหารงานสวนภมภาค

พ.ศ. 2515 มประกาศคณะปฏวต ฉบบท 335 รวมเทศบาลกรงเทพกบเทศบาลกรงธนบร และองคการปกครองทองถนอน ๆ เขาดวยกนกลายเปน “กรงเทพมหานคร” (กทม.) ใหผวาราชการจงหวดมาจากการแตงตงในระยะเรมตน ลกษณะองคการของ กทม . คอ มสภา กทม. ท าหนาทฝายนตบญญต มสมาชกทมาจากการเลอกตงเขตละ 1 คน และมฝายบรหารคอผวา กทม. ทงหมดอยในวาระ 4 ป

พ.ศ. 2521 มการตราพระราชบญญตเมองพทยา กฎหมายฉบบนก าหนดใหเมองพทยามฐานะเปนนตบคคล เปนองคการปกครองทองถนรปแบบใหมทคลายกบระบบผจดการเมองในสหรฐอเมรกา การบรหารเมองพทยาแบงเปน 2 องคการ คอ สภาเมองพทยา และฝายบรหารสภาเมองพทยา มสมาชก 2 ประเภท คอ ประเภทเลอกตง

ราษฎร 9 คน และประเภทแตงตง 8 คน ประธานสภาเมองพทยาเรยกวา “นายกเมองพทยา” มาจากการเลอกตงของสมาชกสภาฯ สวนฝายบรหารคอ ปลดเมองพทยา มาจากการแตงตงโดยสภาเมองพทยา

พ.ศ. 2528 มการเลอกตงผวาราชการจงหวดกรงเทพมหานครโดยตรงจากประชาชนเปนครงแรก พ.ศ. 2535-2539 พรรคการเมอง 5 พรรค เสนอนโยบายหาเสยงวาจะกระจายอ านาจไปสทองถน

และมพรรคการเมอง 4 พรรค ทเสนอนโยบายเลอกตงผวาราชการจงหวด สงคมไทยไดเกดการตนตวในนโยบายการปรบปรงการปกครองทองถนอยางไม เคยมมากอน และเพอเปนการลดกระแสเรยกรองใหมการเลอกตงผวาฯ รฐบาลและกระทรวงมหาดไทยไดด าเนนการส าคญ 5 ประการ คอ 1. พจารณาปรบปรง อบจ. ดวยการใหนายก อบจ. มาจาก สจ. ไมใหผวาฯ เปน นายก อบจ. อกตอไป 2. กระทรวงมหาดไทยแตงตงสตรเปนปลดอ าเภอไดตงแตปลายป 2536 หลงท ขาราชการสงของกระทรวงนไดคดคานมาตลอด 3. กระทรวงมหาดไทยแตงตงสตรเปนผวาฯ คนแรกในเดอนมกราคม 2537 4. รฐบาลเสนอราง พ.ร.บ. สภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบลผานสภาใน




เดอนพฤศจกายน 2537 และมผลบงคบใชตงแตเดอนมนาคม 2538 เปนตนไป 5. กระทรวงมหาดไทย แตงตงสตรเปนนายอ าเภอคนแรกในเดอนมกราคม 2539 พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล ป 2537 มสาระส าคญ คอ มการแบงต าบลเปน 2 ประเภท คอ ก. สภาต าบลทมอยในทกต าบล ประกอบดวยสมาชกคอ ก านนและผใหญบาน

ทกหมบาน แพทยประจ าต าบล และสมาชกทมาจากการเลอกตงหมบานละ 1 คน สวนเลขานการ ไดแกขาราชการทท างานในต าบลนนแตงตงโดยนายอ าเภอ

ข. สภาต าบลทมรายไดโดยไมรวมเงนอดหนนในปงบประมาณทลวงมา ตดตอกน 3 ป เฉลยไมต ากวาปละ 1.5 แสนบาท กใหตงเปนองคการบรหารสวนต าบล ประเภทนมการแบงเปน 2 ฝาย คอ

- ฝายนตบญญต เรยกวา สภาองคการบรหารสวนต าบล (สภาองคการฯ) กรรมการไดแก ก านนและผใหญบานทกหมบาน แพทยประจ าต าบลและ สมาชกทมาจากการเลอกตงหมบานละ 2 คน - ฝายบรหาร เรยกวา คณะกรรมการบรหารองคการบรหารสวนต าบล ประกอบดวยก านนและผใหญบาน ไมเกน 2 คน และสมาชกสภา องคการฯ ไมเกน 4 คน ซง 6 คนนมาจากการเลอกตงของสภาองคการ ผลของการออก พ.ร.บ. ดงกลาวท าใหต าบลตาง ๆ ทวประเทศ มองคการ บรหารสวนต าบล (อบต.) เกดขนในเดอนมนาคม 2538 รวม 617 แหงและ เพมอก ในปจจบนทงหมด 6,396 แหง

พ.ศ. 2540 มการออก พ.ร.บ. องคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ซงมการเปลยนแปลง โครงสรางองคการบรหารสวนจงหวด อ านาจหนาทความรบผดชอบ ซงท าให องคการบรหารสวนจงหวดมความเปนองคการปกครองทองถนระดบจงหวดทม ความสอดคลองกบหลกการกระจายอ านาจมากทสดรปหนง เพราะเปดโอกาส ใหประชาชนเขามามสวนรวมในการปกครองทองถนของตนเองมากขน พ.ศ. 2541-2542 1. มการออก พ.ร.บ. ยกเลก พ.ร.บ. สขาภบาล พ.ศ. 2495 โดยมสาระใหยก ฐานะสขาภบาลทงหมดจ านวน 981 แหง เปนเทศบาลต าบล 2. มการออก พ.ร.บ. เปลยนแปลงฐานะของสขาภบาลเปนเทศบาล พ.ศ. 2542 มผลบงคบใช 25 พฤษภาคม 2542 3. มการแกไขเพมเตม พ.ร.บ. สภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 แกไขเพมเตม (ฉบบท 3) พ.ศ. 2542 โดยเฉพาะโครงสรางสมาชกสภา อบต. ใหมาจากการเลอกตงทงหมด และคณะกรรมการมาจากความเหนชอบ ของสภา อบต.

4. มการแกไขเพมเตม พ.ร.บ. องคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 โดยการ




เพม อ านาจหนาท อบจ. 5. มการแกไขเพมเตม พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ. 2496 และมการออก พ.ร.บ. เทศบาล(ฉบบท 10)

พ.ศ. 2542 มผลบงคบใชเมอ 11 มนาคม 2542 และ พ.ร.บ. เทศบาล (ฉบบท 11) พ.ศ. 2543 ใหเทศบาลเมอง และเทศบาลนคร มการเลอกตงนายกเทศมนตรโดยตรงหลงจากครบวาระ ของสมาชกสภาเทศบาล

6. มการออก พ.ร.บ. ระเบยบบรหารราชการเมองพทยา 2542 โดยให สมาชกสภาเมองพทยามาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน กบใหมนายกเมองพทยามาจากการเลอกตง

พ.ศ. 2543 มกฎหมายทก าหนดทศทางขององคกรปกครองทองถน ตามกฎหมายรฐธรรมนญ แหงราชอาณาจกรไทย ไดแก

1. พ.ร.บ. ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มผลบงคบใชวนท 18 พฤศจกายน 2542

2. พ.ร.บ. ระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ. 2542 มผลบงคบใชวนท 30 พฤศจกายน 2542

3. พ.ร.บ. วาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ. 2542 มผลบงคบใช 27 ตลาคม 2543

4. พ.ร.บ. วาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2542 มผลบงคบใชวนท 27 ตลาคม 2542

พ.ศ. 2545 มพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถน และผบรหารทองถน พ.ศ.2545 พ.ศ. 2546 มการแกไขพระราชบญญตองคการบรหารสวนต าบล (ฉบบท 3) พ.ศ. 2546 มผล

บงคบใชตงแตวนท 5 พฤศจกายน 2546 มการแกไขพระราชบญญต ต าบลและองคการบรหารสวนต าบล (ฉบบท 5) พ.ศ. 2546 มผลบงคบใชตงแต 23 ธนวาคม 2546 สาระส าคญของการแกไขเพมเตมกฎหมายทง 3 ฉบบดงกลาวน เปนการก าหนดใหผบรหารทองถน(นายก อบจ. นายก อบต. และนายกเทศมนตร) มาจากการเลอกตงโดยประชาชนในแตละทองถน




เอกสารอางอง

กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย. 2541. เอกสารเผยแพรความรทางการปกครองทองถน. มหาวทยาลยธรรมศาสตร, มหาวทยาลยเชยงใหม, มหาวทยาลยขอนแกน, มหาวทยาลย สงขลานครนทร และกรมการปกครอง จดพมพ.

โกวทย พวงงาม 2548. การปกครองทองถนไทย: หลกการและมตใหมในอนาคต. กรงเทพฯ : บรษทส านกพมพวญญชน จ ากด.

โกวทย พวงงาม และอลงกรณ อรรคแสง. 2547. การเลอกตงผบรหารทองถนโดยตรง. กรงเทพฯ : บรษทส านกพมพวญญชน จ ากด.

ชาญชย แสวงศกด. 2539. วสยทศน การเมอง การปกครอง และกฎหมาย. ส านกพมพนตธรรม. ชาญชย แสวงศกด. 2542. กฎหมายปกครอง. บรษทส านกพมพวญญชน จ ากด. ชวงศ ฉายะบตร. 2539. การปกครองทองถนไทย. พมพทบรษท พฆเนศ พรนทตงเซนเตอร จ ากด. ประธาน สวรรณมงคล และคณะ. 2537. การก าหนดอ านาจหนาทและความสมพนธระหวางสวน

กลาง สวนภมภาค และสวนทองถน. รายงานการวจยเสนอตอสถาบนด ารงราชานภาพ ส านกงานปลดกระทรวงมหาดไทย.

สมคด เลศไพฑรย. 2534. การควบคมก ากบเหนอองคการปกครองทองถนในประเทศไทย. วารสาร กฎหมายปกครอง เลม 10 ตอน 1.

*************************************

สอการเรยนการสอน 1. สอการเรยนการสอน เอกสารประกอบค าบรรยาย Power point 2. กจกรรมทายบทเรยน ค าชแจง : ใหนกศกษาทบทวนบทเรยน แลวตอบค าถามสงอาจารยผสอน

ใหนกศกษาแบงกลม 5 กลม สรปพฒนาการขององคกรปกครองทองถนไทยและประโยชนทไดรบจากการศกษา แลวน ามาอภปรายในสปดาหถดไป




Documents

บทที่ 2 ความรู้เบื้องต้น ... · 2019. 7. 19. · ในปี พ.ศ.2537 ก็ได้มีการปรับปรุงการบริหารส่วนท้องถิ่นในส่วน