2 รายงานทดอารไอ

รายงานทดอารไอฉบบท 122

พฤศจกายน 2559

ทมา: รายงานการศกษาฉบบสมบรณเ ร อ ง “ โครงการ ศกษาภาว ะห น ส นเกษตรกรและแนวทางการปรบปร งศ ก ย ภ า พ ก า ร ด� า เ น น ง า น ก อ ง ท นในก�ากบดแลของกระทรวงเกษตรและสหกรณ” โดย ดร. นพนธ พวพงศกร ดร. จารวรรณ เฮงตระกล ดร. ชยสทธ อนชตวรวงศ ดร. เชษฐา อนทรวทกษ คณอตญา อารยพงศ คณอไรรตน จนทรศร คณภาระว สวรรณดษฐากล คณกมพล ปนตะกว คณนภา ศรอนนต คณมทนา นนตา และคณมาเรยม กรม เสนอตอส�านกงานเศรษฐกจการเกษตร, วนท 25 กนยายน 2558

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

(ทดอารไอ) ไดเผยแพร “รายงานทดอารไอ”

(ชอเดมวา “สมดปกขาวทดอารไอ”) มา

ตงแตเดอนสงหาคม 2536 โดยคดสรร

กลนกรองงานวจยตางๆ มาน�าเสนออยาง

เรยบงายเพอจดประกายใหเกดการวพากษ

วจารณ

“รายงานทดอารไอ” มโอกาสรบใชสงคม

ไทยมาตลอด ทงเปนรายสะดวก และปรบมา

เปนรายเดอนในระยะตอมา อยางไรกตาม

ตงแตฉบบท 118 เปนตนไป “รายงานทด

อารไอ” จะมาพบผ อ านเปนรายสะดวก

พรอมทงยงคงน�าเสนอเรองราวตางๆ อยาง

เรยบงายแบบเปนมตรตอความสนใจใครร

ของผอานทวไปเชนเดม

สรปและเรยบเรยงกตตพงศ สนธสมพนธบรรณาธการบรหารจรากร ยงไพบลยวงศ กองบรรณาธการวฒนา กาญจนานจ ออกแบบwrongdesignภรณทพย ปยฤทธพงศ

3ฉบบท 122 พฤศจกายน 2559

ภาวะหนสนเกษตรกรและแนวทางการปรบปรงศกยภาพการด�าเนนงานของกองทนในก�ากบดแลของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

ทผานมา กระทรวงเกษตรและสหกรณพยายาม

ใหความชวยเหลอแกเกษตรกรในหลายรปแบบ เพอยก

ระดบคณภาพชวตของเกษตรกรและลดปญหาความไม

เทาเทยมกน แตการใหความชวยเหลอสวนใหญเปนไป

ในรปของการใหความชวยเหลอดานเงนกยมแกเกษตรกร

กลมเกษตรกร และสหกรณ ผานธนาคารเพอการเกษตร

และสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) และกองทนตางๆ ภาย

ใตการก�ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ1 โดยแตละ

กองทนมการด�าเนนงานตามวตถประสงคทแตกตางกน

อยางไรกด การด�าเนนนโยบายและมาตรการ

ของกองทนตางๆ ยงไมสามารถแกไขปญหาหนสนของ

เกษตรกรไดอยางยงยน โดยจะเหนไดวาเกษตรกรโดย

เฉลยไมไดมรายไดสทธเพมขนมากนก ซงท�าใหเกษตรกร

ไมสามารถหลดพนจากวฏจกรความยากจน นอกจากนน

ทผานมายงไมพบวามการศกษาแนวทางการแกปญหา

หนสนของเกษตรกรอยางเปนระบบ ตลอดจนขาดการ

ประเมนทชดเจนเกยวกบผลการด�าเนนงานของกองทน

ตางๆ ภายใตการก�ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

วาด�าเนนการไดตามเจตนารมณของการจดตงกองทน

และการพฒนาภาคเกษตรของไทยหรอไม ความเปนไป

ไดในการบรณาการกองทนตางๆ การปรบโครงสรางหรอ

การควบรวมกองทนเพอลดความซ�าซอนในการด�าเนน

งาน รวมถงแนวทางการด�าเนนงานของกองทนและ

การก�าหนดมาตรการเพอชวยใหเกษตรกรหลดพนจาก

วฏจกรความยากจน

ดงนน เพอใหเกดการบรณาการกองทนภาย

1 กองทนภายใตการก�ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ 13 กองทน

ประกอบดวย (1) กองทนสงเคราะหเกษตรกร (2) กองทนหมนเวยนเพอ

การกยมแกเกษตรกรฯ (3) กองทนการปฏรปทดนฯ (4) กองทนจดรปทดน

(5) กองทนพฒนาสหกรณ (6) กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตร

(7) เงนทนหมนเวยนเพอผลตขยายพนธพช (8) เงนทนหมนเวยนในการ

ผลตพนธปลา กง ฯลฯ (9) เงนทนหมนเวยนเพอการผลตวคซน (10) เงน

ทนหมนเวยนยางพารา (11) เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม (12)

เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน และ (13) กองทนเพอพฒนาการผลต

ถวเหลอง

4 รายงานทดอารไอ

มวตถประสงคเพอใหเกษตรกรหลดพนจากความยากจน

และการถกเอารดเอาเปรยบจากพอคานายทน ตลอดจน

ตองการยกระดบความเปนอยของเกษตรกรใหดขน

ยคท 3 ยคเปดเสรทางการเงน (2537-2544)

เปนยคทสถาบนการเงนไทยกยมเงนจ�านวนมากจาก

ตางประเทศซงมอตราดอกเบยต�ามาปลอยกในประเทศ

ผลพวงของการไหลเขาของเงนทนตนทนต�าจ�านวนมาก

จากตางประเทศสตลาดการเงนในระบบของไทย ท�าให

สดสวนสนเชอในระบบสงขนอยางมาก และท�าใหอตรา

ดอกเบยสนเชอนอกระบบลดลง

ยคท 4 ยคพกช�าระหนและการปรบโครงสรางหน

(2545 ถงปจจบน) จากการกยมเงนจากตางประเทศเปน

จ�านวนมากในชวงกอนป 2540 และการเกดวกฤตทางการ

เงนในป 2540 ซงท�าใหเกดภาวะเศรษฐกจตกต�า ท�าให

ภาคเศรษฐกจตางๆ รวมถงเกษตรกร ประสบปญหาการ

ช�าระหน เพอแกปญหาความเดอดรอนของเกษตรกรทไม

สามารถช�าระหน ธ.ก.ส. ได ท�าใหรฐบาลในขณะนนออก

นโยบาย “พกช�าระหน” และมการจดตงกองทนหมบานฯ

หลงจากนน รฐบาลตอๆ มากท�าในลกษณะทคลายคลง

กนดวยการออกนโยบายปรบโครงสรางหนนอกระบบหรอ

อดฉดเงนกใหเพมเตม กลาวในภาพรวม รฐบาลทกชด

ตดอยในวฏจกร “พกช�าระหน-ใหเงนกดอกเบยต�า-ปรบ

โครงสรางหน”

หากพจารณาสถตสถานะการเป นหนของ

เกษตรกรในชวง 20 ปทผานมา พบวาครวเรอนเกษตรกร

ทมหนสนมสดสวนเพมขน และสวนใหญเปนหนในระบบ

ซงเกดจากการกเงนจาก ธ.ก.ส. และกองทนหมบานท

เกดขนหลงป 2540 ตามนโยบายของรฐบาล นอกจาก

นน หนสนแทจรงของครวเรอนเกษตรกรทงทยากจน

และไมยากจนมแนวโนมเพมขน แตครวเรอนเกษตรกร

ทยากจนคอนขางนาเปนหวง เนองจากมอตราสวนหน

คงคางตอรายไดในระดบทสงมากเมอเทยบกบครวเรอน

เกษตรกรทไมยากจน

ส�าหรบภาพรวมหนสนคงเหลอของเกษตรกร

ใตการก�ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ และ

ปรบปรงการท�างานของกองทนใหเกดผลสมฤทธเปน

ปจจยสนบสนนการพฒนาภาคเกษตรของประเทศ รวม

ถงการแกไขปญหาหนสนของเกษตรกร จงจ�าเปนตองหา

แนวทางการปรบปรงศกยภาพการด�าเนนงานของกองทน

ภายใตการก�ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ และ

การก�าหนดมาตรการเพอชวยใหเกษตรกรหลดพนจาก

วฏจกรความยากจน

ภาพรวมหนสนภาคเกษตร

ในอดต ภาคเกษตรมบทบาทอยางมากตอ

เศรษฐกจไทย ทงในแงของการสรางรายไดจากการสง

ออกผลผลตทางการเกษตรและการจางงาน โดยสนเชอ

ภาคเกษตรและชนบทชวยลดขอจ�ากดดานเงนทนใหกบ

เกษตรกร ท�าใหเกษตรกรทประสบกบภาวะขาดแคลน

เงนทนมเงนทนส�าหรบการผลตและการตลาด รวมถง

การซอปจจยการผลต

อยางไรกด หากพจารณาตลาดสนเชอชนบทใน

ชวง 50 ปทผานมากจะเหนความเปลยนแปลงไดอยาง

ชดเจน จากเดมทตลาดสนเชอชนบทถกครอบง�าดวยสน

เชอนอกระบบซงนายทนเงนกคดดอกเบยเงนกในอตรา

ทสงมาก มาเปนสนเชอในระบบทคดดอกเบยในอตราต�า

โดยสามารถแบงพฒนาการของตลาดสนเชอชนบทและ

การเกษตรไดเปน 4 ยค ดงน

ยคท 1 ยคพงตลาดสนเชอนอกระบบทมนายทน

เงนกผกขาด (2500-2534) เปนชวงเวลาทนายทนเงนก

นอกระบบมบทบาทอยางมากในฐานะแหลงเงนทนระยะ

สนของคนในชนบท

ยคท 2 ก�าเนดธนาคารเพอการเกษตรและ

สหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) (2534-2543) แมวา ธ.ก.ส.

เกดขนในป 2509 ซงเปนชวงทสนเชอนอกระบบยงคง

มบทบาทสง แต ธ.ก.ส. เรมมบทบาทมากขนในฐานะผ

สนบสนนเงนทนใหแกเกษตรกรรายยอยทวประเทศ โดย

5ฉบบท 122 พฤศจกายน 2559

ทมอยกบองคกรการเงนตางๆ ซงประกอบดวย ธ.ก.ส.

สหกรณภาคการเกษตร กองทนฟนฟและพฒนาเกษตรกร

กองทนในก�ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ รวม

ถงหนสนภาคการเกษตร (ไมจ�ากดเฉพาะหนสนของ

เกษตรกร) ทมอยกบธนาคารพาณชย พบวา ธ.ก.ส. เปน

แหลงเงนกยมทส�าคญทสดของภาคการเกษตรไทย โดย

ในป 2557 มยอดหนสนคงเหลอสงทสด คดเปนสดสวน

ถงรอยละ 63 ของยอดหนสนคงเหลอของภาคเกษตร

ทมอยกบองคกรการเงนขางตน รองลงมาเปนธนาคาร

พาณชย สหกรณภาคการเกษตร และกองทนหรอเงน

ทนหมนเวยนในก�ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

ตามล�าดบ

หากพจารณาสถานะลกหนของกองทนโดยใช

ขอมลรายงานฐานะทางการเงนของกองทนตางๆ พบ

วา กองทนสวนใหญ (ไมนบรวมกองทนทเนนการขาย

วตถดบ/ปจจยการผลต เชน พนธพช พนธสตวน�า และ

เชอไรโซเบยม) มลกหนรอยละ 8-75 ของสนทรพยรวมใน

ชวงป 2555-2556 อยางไรกด นาสงเกตวากองทนตางๆ

ใหการชวยเหลอแกเกษตรกร กลมเกษตรกร หรอสหกรณ

ในอตราการอดหนนทสงมาก ทงในรปของสนเชอปลอด

ดอกเบยหรอดอกเบยต�า การใหเชาทดนหรอเชาซอใน

ราคาทต�ากวาตลาดคอนขางมาก การขายปจจยการผลต

ทเงนทนหมนเวยนผลตและจ�าหนายในราคาทต�ากวา

ราคาตลาดมาก แตกยงพบวามเกษตรกรทไมสามารถ

ช�าระคนหนไดตามก�าหนดเวลา

ทงน จากขอมลลกหนของกองทน ณ วนท 30

กนยายน 2557 พบวากองทนทสนบสนนสนเชอฯ ก�าลง

ประสบกบปญหาหนดอยคณภาพ โดยเฉลยมสดสวน

ปรมาณลกหนดอยคณภาพตอปรมาณลกหนคงเหลอ

ทงหมดประมาณรอยละ 38.7 สงสดรอยละ 79 ซงนบวา

สงกวาอตราหนทไมกอใหเกดรายไดของ ธ.ก.ส. หลาย

เทา กองทนทมสดสวนลกหนมปญหาสงกวารอยละ 20

ม 5 กองทนจากทงหมด 6 กองทน ไดแก กองทนจดรป

ทดน กองทนสงเคราะหเกษตรกร กองทนการปฏรปทดน

เพอเกษตรกรรม กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ และ

กองทนพฒนาสหกรณ ทงน กองทนทมสดสวนลกหนดอย

คณภาพสงและมลกหนเงนกคงเหลอสงกวา 1 พนลาน

บาทประกอบดวยกองทนพฒนาสหกรณ (ลกหนคงเหลอ

สงถง 4.3 พนลานบาท) กองทนการปฏรปทดนฯ (2.4 พน

ลานบาท) กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ (1.7 พนลาน

บาท) และกองทนสงเคราะหเกษตรกร (1.3 พนลานบาท)

สาเหตทท�าใหกองทนตางๆ ประสบกบอตรา

หนมปญหาในระดบทสง เชน (ก) กองทนไมมระบบการ

ตดตามหนทมประสทธภาพ โดยสวนใหญเปนในรปของ

การสงเอกสารแจงเตอน แตไมไดมการตดตามทวงหน

ดวยวธอน (ข) ความยากล�าบากหรอไมสามารถบงคบให

เกษตรกรช�าระหนดวยการยดทรพย และ (ค) เกษตรกร

ทลมเหลวในภาคการเกษตรยงคงไดรบการอดหนนจาก

ภาครฐ โดยทการอดหนนไมไดชวยขจดปจจยทเปนเหต

ท�าใหเกษตรกรไมสามารถช�าระคนหนได

การประเมนการด�าเนนงานของกองทนดานการเงนและธรรมาภบาล

โครงสรางทางการเงน หากจ�าแนกแหลงทมาของเงนทนของกองทน

เปน 2 สวนหลก คอทนและหนสน พบวาทง 13 กองทน

พงเงนสวนทนในการด�าเนนภารกจของกองทนเปนหลก

โดยทเงนสวนทนเปนเงนทนระยะยาวทไดรบการจดสรร

จากรฐบาลหรอรบโอนจากหนวยงานของรฐตงแตเรม

กองทนและสวนทไดรบการจดสรรเพมเตมในชวงทผาน

มา และผลก�าไรสะสม (หรอสวนรายไดทสงกวารายจาย

สะสม) แมวาบางกองทนมหนสนอยบาง แตกอยในระดบ

ต�ากวารอยละ 20 ของสนทรพยรวมของกองทน

แหลงเงนทนและรายไดจากการศกษาแหลงเงนทนและรายไดของแตละ

กองทนตามทระบไวในกฎหมายทเกยวของกบแตละ

6 รายงานทดอารไอ

กองทน กองทนสวนใหญมแหลงเงนทนหรอรายไดหลก

จากเงนงบประมาณประจ�าป ดอกผลทไดจากการบรหาร

จดการกองทน และเงนหรอทรพยสนจากรฐบาลหรอทได

รบบรจาค โดยสรปไดวา

• ทกกองทน (ยกเวนเงนทนหมนเวยนเพอการ

ชลประทาน) สามารถขอรบการจดสรรงบประมาณ

รายจายประจ�าป อยางไรกด แมวากฎหมายเปด

ชองใหกองทนตางๆ สามารถท�าเรองเสนอขอรบ

การจดสรรงบประมาณ แตในชวงทผานมา หลาย

กองทนไมไดรบการจดสรรเงนงบประมาณในบาง

ป ทงน เหตผลสวนหนงทหลายกองทนไมไดรบ

การจดสรรเงนงบประมาณในป 2557 เปนเพราะ

กองทนเหลานยงคงมเงนทนคงเหลออยในระดบ

สงและเพยงพอส�าหรบการด�าเนนภารกจ อกทง

ยงมดอกผลเพมขนจากการด�าเนนงานในแตละป

• กองทนทไดรบการจดสรรงบประมาณประจ�าป

เปนประจ�าจะเปนกองทนทใหการสนบสนนสนเชอ

สวนกองทนอนมกไมไดรบการจดสรรงบประมาณ

ประจ�าปเพราะเหตผลตางๆ

• กองทนจ�านวนกงหนงสามารถใชดอกผลจาก

การด�าเนนงาน โดยดอกผลจากการด�าเนนงาน

แบงเปน 2 สวนหลกคอ (ก) ดอกผลจากการ

สนบสนนสนเชอรปแบบตางๆ และ (ข) ดอกผล

จากการขายวตถดบทางการเกษตร

• ในบรรดา 13 กองทน ม 8 กองทนทด�าเนนการ

ในลกษณะทางการคา/การตลาด/สนบสนนปจจย

การผลต ไดแก เงนทนหมนเวยนเพอผลตขยาย

พนธพช เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา

พนธกง และพนธสตวน�าอนๆ เงนทนหมนเวยน

เพอผลตวคซนจ�าหนาย เงนทนหมนเวยนในการ

ผลตเชอไรโซเบยม เงนทนหมนเวยนยางพารา

เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน และกองทน

เพอพฒนาการผลตถวเหลอง

7ฉบบท 122 พฤศจกายน 2559

รายจายตามกฎหมายหรอระเบยบของกองทน คาใชจาย

ในการด�าเนนงานของกองทนแบงเปน 5 กลมภารกจ

หลก ไดแก (ก) ดานการใหสนเชอ เพอใหความชวย

เหลอทางการเงน และเพอจดหา ไถถอน และจดรปทดน

ท�ากนของเกษตรกร (ข) ดานการผลตวตถดบ เชน การ

ผลตพนธพช พนธสตวน�า เชอจลนทรย เพอเปนวตถดบ

ส�าหรบการท�าเกษตรกรรม (ค) ดานการจดหาวตถดบ

ปจจยการผลต และอปกรณ เพอจ�าหนายใหแกเกษตรกร

ในราคาถก (ง) ดานการวจยและพฒนาการผลต การ

แปรรป และการตลาดผลตผลทางการเกษตร และ (จ)

ดานคาใชจายในการบรหารจดการโดยหนวยงานอนใน

การด�าเนนงานแทนกองทน โดยแตละกองทนไดรบการ

อนมตใหใชจายในวงเงนทแตกตางกน

การเปดเผยขอมลและการตรวจรบรองโดยส�านกงานการตรวจเงนแผนดน

จากการประเมนธรรมาภบาลของกองทนในมต

ทางดานความโปรงใสในการบรหารจดการ โดยตรวจ

สอบเอกสารทเผยแพรในเวบไซตของกองทน พบวาทก

กองทนไมไดเปดเผยขอมลตอสาธารณชนผานเวบไซต

อยางครอบคลม และขอมลสวนใหญมไดรบการปรบปรง

ใหเปนปจจบน นอกจากนน บางกองทนกไมไดแสดง

ขอมลหรอรายงานตางๆ ของปในอดต

การประเมนผลลพธการด�าเนนงานของกองทน

กองทนทง 13 กองทนไมเคยมระบบการตดตาม

ประเมนผลลพธ แมวาบางกองทนมการจดท�ารายงานขอ

เสนอโครงการซงวเคราะหผลประโยชนและตนทนคาใช

จายทคาดวาจะเกดขน และชวาประโยชนจากการด�าเนน

โครงการตเปนมลคาไดสงกวาตนทนกตาม

ในทางปฏบต แมวาทกกองทนมการประเมน

ความพงพอใจของผทเกยวของ ซงเปนตวชวดหนงท

กรมบญชกลางก�าหนดส�าหรบใชประเมนผลการด�าเนน

งานของทนหมนเวยนในแตละปงบประมาณ แตไมมการ

ประเมนประโยชนเชงเศรษฐกจของเกษตรกรทเขารวม

โครงการ จงท�าใหไมทราบวารฐใชเงนไดคมคากบการ

พฒนาภาคเกษตรของไทยและการยกระดบฐานะความ

เปนอยของเกษตรกรหรอไม

ประเดนค�าถามส�าคญคอรฐยงคงควรแทรกแซง

ตลาดผานกองทนเหลานหรอไม ในหลายกรณ เหตผล

เรองความจ�าเปนในการแทรกแซงตลาดมน�าหนกไมเพยง

พอ หรอขาดเหตผลเพยงพอในเรองความลมเหลวของ

ตลาด (market failure) หรอขาดหลกฐานเชงประจกษ

อยางไรกด บางเหตผลอาจมน�าหนกดานวชาการทชวย

สนบสนนบทบาทของภาครฐในการแทรกแซงตลาด เชน

การวจยและพฒนาสนคาสาธารณะ (public goods) เพอ

ความหลากหลายทางพนธกรรม งานพฒนาทมความ

เสยงอาจจะไมเกดขนหากไมไดรบการอดหนนจากรฐ

หรอการแกปญหาความยากจน แตภารกจสวนใหญเปน

ภารกจหลกของหนวยราชการอยแลว จงไมจ�าเปนตอง

ด�าเนนการผานกองทนเงนนอกงบประมาณ

ส�าหรบการด�าเนนมาตรการสนเชอ เนองจาก

กองทนและหนวยราชการไมมความช�านาญในการ

พจารณาสนเชอและการตดตามทวงหน ดงนน กองทน

และหนวยราชการจงไมควรท�าหนาทเสมอนเปนสถาบน

การเงน แตควรใหเปนหนาทของสถาบนการเงน (ของ

รฐ) ในการด�าเนนการ โดยทรฐยงคงอดหนนสนเชอผาน

ระบบสถาบนการเงน

ภาพรวมปญหาและอปสรรคการด�าเนนงานของกองทน

จากการประเมนการด�าเนนงานโดยรวมของกอง

ทน พบวากองทนสวนใหญประสบกบปญหาและอปสรรค

ส�าคญ 8 ประการ ไดแก

• กองทนตางๆ ขาดการตดตามและประเมน

8 รายงานทดอารไอ

ผลลพธของการใหความชวยเหลอแกเกษตรกร

และสถาบนเกษตรกรอยางเปนระบบ ท�าใหไม

สามารถประเมนไดวากองทนประสบความส�าเรจ

ในการด�าเนนงานใหเปนไปตามเจตนารมณของ

การจดตงกองทนหรอไม แมกรมบญชกลางท�าการ

ประเมนผลการปฏบตหนาทหรอผลการด�าเนน

งานของทนหมนเวยนเปนประจ�าทกป แตยงคง

เนนทผลผลต กจกรรม หรอรายไดของกองทน

เปนหลก แตไมครอบคลมถงการประเมนผลลพธ

ในเชงเศรษฐกจ ท�าใหไมสามารถประเมนได

วาการใหความชวยเหลอของกองทนตางๆ ท�าให

เกษตรกรมรายไดเพมขน ตนทนลดลง หรอมฐานะ

ความเปนอยเปลยนแปลงไปในทศทางทดขนหรอ

แยลงหรอไม อยางไร

• กองทนหลายกองทนจดตงขนภายใตการก�ากบ

ของสวนราชการตางๆ เพอแกไขปญหาทเกด

ขนในชวงการบรหารงานของรฐบาลในแตละชวง

เวลา และมกเกดขนโดยมการก�าหนดวตถประสงค

ทคอนขางกวาง ซงท�าใหมภารกจบางสวนท

คลายคลงและอาจทบซอนในบทบาทหนาท ทงๆ

ทอยภายใตการดแลของสวนราชการทตางกน

นอกจากนน ทผานมา กองทนตางๆ กไมไดม

การบรณาการในดานการใหความชวยเหลอแก

เกษตรกร

• กองทนตางๆ ใหความชวยเหลอแกเกษตรกร แต

ไมไดวเคราะหตนเหตของปญหาทท�าใหเกษตรกร

ไมเขมแขง นอกจากนนยงเนนการอดหนนเงน

ทนหรอราคามากกวาการพฒนาศกยภาพและ

อาชพของเกษตรกร และการวจยและพฒนาเพอ

ประโยชนในการปรบโครงสรางภาคเกษตรใน

ระยะยาว ทผานมา หลายกองทนทสนบสนนสน

เชอแกเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรตองประสบ

กบปญหาหนคางช�าระ ซงสะทอนวาการใหเงน

ชวยเหลออาจไมใชวธทเหมาะสมทสดในการชวย

เหลอเกษตรกรบางกลม ดงนน หนวยงานภาครฐ

ทเกยวของควรวเคราะหตนเหตของปญหา และ

เลอกใชวธการใหความชวยเหลอทเหมาะสมกบ

เกษตรกรแตละประเภท

• หลายกองทนด�าเนนภารกจหรอกจกรรมในสวน

ทภาคเอกชนด�าเนนการอยแลว โดยเฉพาะทเกยว

กบการผลตและจ�าหนายผลผลตขนตน เชน พนธ

พช พนธขาว และพนธปลา ประเดนค�าถามส�าคญ

กคอ ภาครฐมความจ�าเปนหรอไมทจะตองด�าเนน

การกจกรรมตางๆ เหลานน และเกดความลมเหลว

ของตลาดจรงหรอไม จงท�าใหหนวยงานภาครฐ

ตองด�าเนนมาตรการแทรกแซงเพอใหความชวย

เหลอแกภาคประชาชนในดานตางๆ

• โครงสรางอตราก�าลงยงไมสอดคลองกบภารกจท

อยในความรบผดชอบ นอกจากนน บคลากรสวน

ใหญไมไดมความเชยวชาญหรอประสบการณใน

สาขาทเกยวของ ซงสงผลตอศกยภาพการด�าเนน

งานโดยรวมของกองทน อกทงการด�าเนนงานของ

บางกองทนจ�าเปนตองพงความชวยเหลอจาก

หนวยงานอนในภมภาค (การฝากงาน) แตไมได

มการจดสรรทรพยากรลงไปเทาทควร

• การบรหารงานมความคลองตวไมมากเทาทควร

โดยจะเหนไดวาคณะกรรมการบรหารกองทนสวน

ใหญมกรรมการจ�านวนมาก และมผด�ารงต�าแหนง

ในระดบสง (ตงแตระดบปลดกระทรวงไปจนถง

รฐมนตรวาการกระทรวง) ท�าหนาทเปนประธาน

คณะกรรมการบรหารกองทน นอกจากนนมกม

การประชมนอยครง สวนใหญเปนการมอบหมาย

หนาทใหคณะอนกรรมการด�าเนนการ อยางไรกด

ในทางปฏบต อ�านาจการตดสนใจหลายๆ เรองยง

คงอยทคณะกรรมการบรหารชดใหญ

• กองทนสวนใหญขาดการพฒนาระบบฐาน

ขอมล ซงเปนอปสรรคตอการก�าหนดนโยบายและ

มาตรการในระยะตอไป รวมถงยากตอการปรบ

9ฉบบท 122 พฤศจกายน 2559

มาตรการใหสอดรบกบปญหาทเกดขน

• เกษตรกรขาดทกษะดานการจดการความเสยง

ทงทางดานการเกษตรและการเงน สาเหตของ

ปญหาหนสนเกษตรกรสวนหนงเกดจากการท

เกษตรกรไมสามารถกระจายความเสยงดานการ

เพาะปลก และไมไดหาวธปรบตวเพอรองรบความ

เปลยนแปลงของสภาพภมอากาศ รวมถงมการกอ

หนจ�านวนมาก แตทายทสดกไมสามารถช�าระคน

หนดวยหลายเหตปจจย จงท�าใหตองขอพงความ

ชวยเหลอจากกองทนตางๆ

สรปการประเมนการด�าเนนงานของกองทนกองทนสวนใหญมขอจ�ากดในการบรหารจดการ

ทงในระดบคณะกรรมการและระดบปฏบตการ และมก

ตองฝากงานใหหนวยงานอนด�าเนนการ โดยไมสามารถ

จดสรรทรพยากรไดอยางเหมาะสม และยงไมไดพฒนา

ระบบธรรมาภบาลทไดมาตรฐาน โดยเฉพาะในสวนท

เกยวกบการเปดเผยขอมลแกสาธารณะ รวมทงไมมระบบ

การตดตามและประเมนผลการใหความชวยเหลอ

นอกจากนน การใหความชวยเหลอของกองทน

มกเปนไปในลกษณะของการอดหนนทคอนขางสง เชน

การปลอยสนเชอดอกเบยต�าหรอปลอดดอกเบย การ

คดราคาจ�าหนายพนธและปยในระดบต�า อนง เปนทนา

สงเกตวากองทนตางๆ ทสนบสนนสนเชอสวนใหญคด

ดอกเบยในอตราทคอนขางต�า แตกประสบกบปญหาหน

คางช�าระในอตราทสงเมอเทยบกบสถาบนการเงนเฉพาะ

กจหรอธนาคารพาณชย ซงสะทอนวาการใหเงนอดหนน

คงไมใชวธการทเหมาะสมกบการชวยเหลอเกษตรกรทก

ประเภท

จากการสงเคราะหผลการศกษาโดยรวม พบวา

10 รายงานทดอารไอ

หลายกองทนมวตถประสงคทคลายคลงหรอเชอมโยง

กน และมหลายกองทนด�าเนนภารกจทเปนสวนหนงของ

ภารกจปกตของสวนราชการอยแลว หลายกองทนด�าเนน

ภารกจทตนเองไมไดมความเชยวชาญและไมมศกยภาพ

เพยงพอ เชน ภารกจดานสนเชอและการตดตามทวงหน

ดงนนจงอาจมความเหมาะสมกวาหากยบบางกองทน

และโอนภารกจใหหนวยงานอนด�าเนนการ เชน การโอน

ภารกจดานการพฒนาใหสวนราชการทเกยวของด�าเนน

การ โดยของบประมาณผานระบบงบประมาณรายจาย

ประจ�าป และการโอนภารกจดานสนเชอใหสถาบนการ

เงนเฉพาะกจทมระบบประเมนสนเชอและระบบตดตาม

ลกหนทมประสทธภาพ

อยางไรกด การยบกองทนจะท�าใหขอดของ

การมกองทนหมดสนไป กลาวคอ (ก) จะท�าใหความ

คลองตวหรอความยดหยนในการใชเงนเพอชวยเหลอ

เกษตรกรหมดไป ซงอาจท�าใหการใหความชวยเหลอใน

ภาวะฉกเฉนเปนไปไดยาก (ข) การใหความชวยเหลอ

ผานสวนราชการอาจมตนทนสงกวา และท�าใหเงนชวย

เหลอไปไมถงเกษตรกรอยางเตมเมดเตมหนวย ซงแตก

ตางจากการใหความชวยเหลอผานกองทน และ (ค) จะ

ท�าใหไมมคณะกรรมการรบผดชอบดแลภารกจดานน และ

ขาดการกลนกรองทเปนระบบ

แตการคงกองทนไวกมขอเสยเชนกน กลาวคอ

ภายใตระบบเดม กองทนตางๆ ขาดระบบธรรมาภบาลและ

การตดตามประเมนผลของการด�าเนนงาน มการด�าเนน

งานทซ�าซอน มการท�างานแบบแยกสวนและขาดการ

บรณาการงานรวมกน ซงท�าใหไมเกดการประหยดจาก

ขนาด นอกจากนน กองทนตางๆ ประสบกบปญหา

ส�าคญคอปญหาแรงจงใจ โดยหวหนาสวนราชการสวน

ใหญใหน�าหนกกบการท�างานตามนโยบายเรงดวนของ

รฐบาลมากกวาการใหความส�าคญกบการบรหารกองทน

ใหมประสทธภาพและเกดประโยชนกบเกษตรกรตาม

เจตนารมณของการจดตงกองทน

ขอเสนอแนะเชงนโยบาย

ขอเสนอแนะเรองกองทน ขอเสนอแนะแนวทางการปรบปรงศกยภาพการด�าเนน

งานของกองทนหมนเวยนฯ เพอใหสามารถเปนกลไกขบ

เคลอนทมประสทธภาพในการสรางความเขมแขงใหกบ

เกษตรกรและภาคการเกษตรไทยในระยะยาว แบงเปน

2 สวน ประกอบดวย

1) ขอเสนอแนะเพอการขบเคลอนในภาพรวม

เพอสนบสนนใหการบรหารทนหมนเวยนน�าไป

สการพฒนาภาคเกษตรแบบบรณาการ กระทรวงเกษตร

และสหกรณโดยรฐมนตรวาการกระทรวงควรแตงตงคณะ

ท�างานเชงบรหารเพอใหการด�าเนนงานของทนหมนเวยน

ภาคเกษตรเปนไปอยางมเอกภาพภายใตกระทรวงเกษตร

และสหกรณ โดยคณะท�างานชดนท�าหนาทวางกรอบ

นโยบายเพอขบเคลอนและบรณาการการด�าเนนงาน

ของทนหมนเวยน รวมถงท�าหนาทตดตามการด�าเนน

งานของทนหมนเวยนในก�ากบของกระทรวงเกษตรและ

สหกรณใหเปนไปตามเจตนารมณของการจดตงทนหมน

เวยนนนๆ

11ฉบบท 122 พฤศจกายน 2559

อยางไรกด เนองจากมการประกาศใชพระราช

บญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. 2558 ลงในราช

กจจานเบกษา ลงวนท 25 กนยายน 2558 การด�าเนน

งานของคณะท�างานเชงบรหารฯ จงจ�าเปนตองวาง

กรอบแนวทางของกระทรวงฯ ใหสอดรบกบนโยบาย

และแผนการบรหารทนหมนเวยนของ “คณะกรรมการ

นโยบายการบรหารทนหมนเวยน” ซงมรฐมนตรวาการ

กระทรวงการคลงเปนประธานกรรมการ ตามทระบไวใน

มาตรา 7 แหงพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน

พ.ศ. 2558

2) ขอเสนอแนะเพอการปรบปรงศกยภาพ

ของกองทน

ขอเสนอแนะเพอการปรบปรงศกยภาพของกอง

ทน มงเนน (ก) ลดความซ�าซอนของบทบาทหนาท

ระหวางหนวยงาน/กองทน ทงน การลดความซ�าซอน

ดวยการยบหรอรวมกองทนมไดเปนการปฏเสธบทบาท

ของรฐในการพฒนา ในทางตรงกนขาม บทบาทดงกลาว

ควรเปนภารกจหลกของหนวยราชการ (ข) ใชประโยชน

จากความช�านาญเฉพาะดานของหนวยงานทมอย และ

เพมประสทธภาพการด�าเนนงานโดยรวม (ค) สรางระบบ

ทจะชวยใหประเมนไดวาเงนงบประมาณทถกใชไปนนสง

ผลดและผลเสยตอเกษตรกรอยางไร (ง) สรางความมนใจ

ใหแกเกษตรกรและผเสยภาษวาการด�าเนนงานของกอง

ทนมความโปรงใสและมความรบผดชอบตอการปฏบต

หนาท และ (จ) สงเสรมการวจยและพฒนาเพอประโยชน

ในระยะยาวของภาคเกษตร

ส�าหรบการปรบปรงหรอพฒนาศกยภาพการ

ด�าเนนงานของกองทน คณะผวจยเสนอ 2 แนวทาง ดงน

แนวทางท 1: การคงไวซงกองทนทกกองทน จะตองม

การปรบปรงและพฒนาแนวทางการด�าเนนงานของแตละ

กองทน โดยตองใหความส�าคญกบการพฒนาดานตางๆ

ไดแก

(ก) ดานการประเมนผลลพธของการด�าเนนงาน

เพอใหสามารถประเมนไดวาเกษตรกรไดประโยชนใน

เชงเศรษฐกจมากนอยเพยงใดภายหลงไดรบความชวย

เหลอจากกองทน อนง กรมบญชกลางในฐานะหนวยงาน

ประเมนผลการด�าเนนงานของทนหมนเวยนตางๆ ควร

พจารณาทบทวนกรอบและเกณฑการประเมนผลการ

ด�าเนนงาน เพอใหสามารถประเมนความส�าคญของกอง

ทนทมตอเกษตรกรและภาคเกษตรโดยรวม และสามารถ

ประเมนความคมคาของการใชเงนงบประมาณ

(ข) ดานการพฒนาศกยภาพการท�างาน เพอ

ลดความเสยหายทจะเกดแกกองทน และสรางหรอ

พฒนาศกยภาพของเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรใน

การวางแผนการท�างานอยางเปนระบบ โดยเรมตนจาก

การใหความส�าคญกบกระบวนการประเมนความเปน

ไปไดและการจดท�ากรอบการบรหารจดการความเสยง

ของโครงการ อนง กระบวนการจดสรรเงนตองไมเนน

การใชตวเงนเปนสงจงใจเพอใหมผ เขารวมโครงการ

จ�านวนมาก มเชนนนจะท�าใหไดคนทขาดความตงใจ

และความพยายามในการแกปญหา ส�าหรบงานดาน

สนเชอ ควรมอบหมายใหสถาบนการเงนเฉพาะกจของ

รฐทมศกยภาพและมความช�านาญดานการพจารณา

โครงการและตดตามเงนกและดานสนเชอเปนผด�าเนน

การ นอกจากนน การด�าเนนงานควรเกดจากการรวมมอ

กบฝายตางๆ 4 ฝาย (หรอสประสาน) คอหนวยราชการ

เกษตรกร ภาคเอกชน และนกวชาการ/นกพฒนา แตควร

จดแบงหนาทความรบผดชอบตามความช�านาญ

(ค) ดานการพฒนาศกยภาพของเกษตรกร โดย

กองทนและหนวยงานทเกยวของตองใหความส�าคญมาก

ขนกบการพฒนาอาชพหรอศกยภาพในระยะยาวทางดาน

การท�าการเกษตรของเกษตรกร ซงจะชวยท�าใหการปรบ

โครงสรางการผลตของภาคเกษตรมประสทธภาพยงขน

รวมทงใหค�าแนะน�าทางเลอกหรอโอกาสของการท�างาน

นอกภาคเกษตรส�าหรบเกษตรกรทไมเหมาะกบการ

ท�างานในภาคเกษตร ตลอดจนทบทวนอตราการอดหนน

ของทกกองทนใหมมาตรฐานเดยวกน และสงเสรมวนย

12 รายงานทดอารไอ

ทางการเงนของเกษตรกร

(ง) ดานการสงเสรมบทบาทของภาคเอกชน โดย

เฉพาะในกจกรรมดานการผลตและจ�าหนายปจจยการ

ผลต กองทนทเกยวของควรสงเสรมใหภาคเอกชนด�าเนน

การแทน แตกองทนหรอหนวยงานของรฐทเกยวของควร

ท�าหนาทตรวจสอบและรบรองคณภาพของปจจยการผลต

นนๆ และอาจท�าหนาทจบคธรกจใหเทานน

แนวทางท 2: การยบกองทน หรอการควบรวมกองทนใน

กรณทกองทนมภารกจซ�าซอนกบกองทนอนหรอหนวย

งานอนของรฐ ภารกจของกองทนเปนภารกจหลกของ

หนวยงานรฐอยแลว หรอในกรณทกองทนเสรจสนภารกจ

เชน หมดแหลงเงน นโยบายเปลยนแปลง ยกเวนกรณท

กองทนมผลงานเชงประจกษและมเงอนไขจ�าเปนในการ

คงอยตอไป

คณะผวจยมขอเสนอแนะส�าหรบการด�าเนนงาน

ตามแนวทางท 2 ดงน

• กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ และกองทน

การปฏรปทดนฯ

ภารกจดานการสนบสนนใหเกษตรกรมทดนท�า

กนเปนภารกจส�าคญของส�านกงานการปฏรป

ทดนเพอเกษตรกรรมอยแลว จงควรมอบหมาย

ใหส�านกงานการปฏรปทดนฯ ด�าเนนการตอไป

อยางไรกด ส�านกงานการปฏรปทดนฯ ควรให

ความส�าคญกบการปฏรปทดนในความหมาย

แบบกวาง ซงครอบคลมถงการปรบปรงและ

บ�ารงดน การจดระบบการตลาด และการจด

ระบบชลประทาน ซงจะชวยสนบสนนการพฒนา

ศกยภาพของเกษตรกรไดยงยนกวา ในทางปฏบต

ตามความหมายแบบกวาง ส�านกงานการปฏรปท

ดนฯ จ�าเปนตองบรณาการบทบาทและกจกรรม

รวมกบหนวยงานอนของรฐ ส�าหรบภารกจดาน

การสนบสนนสนเชอเพอการประกอบอาชพ ให

เกษตรกรด�าเนนการผานสถาบนการเงนเฉพาะ

กจทรฐบาลก�าหนด โดยรฐสามารถอดหนนอตรา

ดอกเบยผานบญชธรกรรมนโยบายรฐ ส�าหรบใน

อนาคต หากมการจดตงธนาคารทดน ควรโอน

ถายภารกจนใหธนาคารทดนด�าเนนการ

• กองทนพฒนาสหกรณและกองทนสงเคราะห

เกษตรกร

ทงสองกองทนอย ในก�ากบของกรมสงเสรม

สหกรณซงมภารกจในการสงเสรมและพฒนา

สถาบนเกษตรกรอยแลว จงมความเปนไปไดทจะ

มอบหมายใหกรมสงเสรมสหกรณด�าเนนการ ท�า

แผน และใชงบประมาณรายจายประจ�าปในการสง

เสรมกจกรรมของสถาบนเกษตรกร และท�าหนาท

ใหค�าแนะน�าจดท�าโครงการ และใหการอดหนน

ดอกเบยในกรณทจ�าเปนและในอตราทเหมาะสม

ในขณะทกลมเกษตรกรและสหกรณท�าเรองเสนอ

ขอกเงนโดยตรงจากสถาบนการเงนเฉพาะกจเพอ

ใชในการด�าเนนโครงการ

• กองทนจดรปทดนและเงนทนหมนเวยนเพอการ

ชลประทาน

ควรบรณาการงานดานการจดรปทดนและการ

ชลประทานรวมกน เนองจากทงสองกองทนม

ภารกจทเกยวเนองกน และน�าเงนทจดเกบไดไป

ใชสรางระบบการจดการน�าในพนท สนบสนนงาน

พฒนาและดแลโครงสรางพนฐาน และสนบสนน

ใหการใชเงนเกดประโยชนโดยตรงแกผใชน�าใน

พนททจดเกบเงนคาน�า รวมถงท�าใหกลมผใชน�าม

ความเขมแขงมากขน สวนงานดานการจดรปทดน

เนองจากเปนการสรางผลประโยชนสวนบคคล

แกผทขอจดรปทดน กองทนจงไมควรอดหนน

คากอสรางมาก แตควรปลอยใหเปนหนาทของ

เกษตรกรในการลงทน โดยกองทนอาจใหการ

อดหนนแกเกษตรกรในรปของเงนกระยะยาว โดย

คดดอกเบยเงนกในอตราต�า

13ฉบบท 122 พฤศจกายน 2559

ส�าหรบแนวความคดทคณะผวจยใชเปนหลกใน

การท�าขอเสนอของกองทนปจจยการผลต จะ

เปนการมองระยะยาวถงขอบเขต บทบาท และ

หนาททเหมาะสมของภาครฐ กลาวคอ ส�าหรบ

ปจจยการผลตบางอยางทมความคมคาทภาค

เอกชนเขามาด�าเนนการผลตเพอขายเองได ภาค

รฐควรจะสงเสรมใหเกดระบบตลาด โดยตนม

บทบาทเปนผก�ากบดแลเรองการแขงขน ราคา

และการรบประกนคณภาพ ในภาพรวม ภาครฐควร

ใหความส�าคญกบการท�างานวจยและพฒนา และ

ท�าการถายทอดเทคโนโลยใหภาคเอกชนท�าการ

ผลตเพอขาย อยางไรกตาม ในระยะเปลยนผาน

ไปสการใชระบบตลาด ภาครฐยงคงตองมบทบาท

หลกในการผลต ก�ากบดแล และลดผลกระทบ

ทอาจจะเกดกบเกษตรกร จากนนจงคอยๆลด

บทบาทลงในระยะยาว

• เงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพช

เงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพชยง

มความจ�าเปน เพอผลตเมลดพนธขาวคณภาพ

สงทงชนพนธขยายและชนพนธจ�าหนาย แตควร

ก�าหนดขอบเขตการด�าเนนงานและทศทางใหม

โดยเนนการผลตเมลดพนธขาวไวแสง สวนพนธ

ขาวไมไวแสงควรสนบสนนใหผประกอบการทม

ความพรอมเปนผผลต โดยภาครฐควรท�าหนาท

ถายทอดเทคนคการปลกและกระบวนการผลต

เมลดพนธใหแกผประกอบการ และมบทบาทหลก

ในการรบประกนคณภาพของเมลดพนธทผลต

โดยภาคเอกชน

• เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง

พนธสตวน�าอนๆ

คณะผวจยมขอเสนอใหยบเงนทนฯ โดยภารกจ

ดานการผลตพนธสตวน�าทหายากหรอใกลสญ

14 รายงานทดอารไอ

พนธเพอจ�าหนายใหเกษตรกรรายยอยซงตลาด

มความตองการสตวน�าในกลมนไมมากนก ใหกรม

ประมงด�าเนนการตอไป โดยขอใชงบประมาณ

แผนดนในการด�าเนนภารกจดงกลาว อยางไรก

ด งบประมาณสวนนควรเปนงบกลางทมความ

ยดหยน หนวยงานของรฐสามารถปรบแผนการ

ผลตใหสอดรบกบความตองการของเกษตรกร

รายยอยในแตละฤดการเลยงของแตละป ส�าหรบ

พนธสตวน�าอนๆ ทมความตองการในตลาดสงและ

เอกชนสามารถผลตไดเพยงพออยแลว เงนทนฯ

ไมมความจ�าเปนตองผลตเอง

• เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ�าหนาย

ทผานมา เงนทนฯ มการผลตวคซนสองประเภท

ไดแก วคซนทผลตเพอปองกนโรคซงกรมปศสตว

จะเปนผซอวคซนกลมนจากเงนทนฯ เพอน�าไป

ฉดปองกนโรค โดยเกษตรกรไมตองเสยคาใชจาย

และวคซนทผลตเพอจ�าหนายใหเอกชนผเลยงสตว

ทวไป คณะผวจยมขอเสนอวาการผลตวคซนเพอ

ปองกนโรคควรใชงบประมาณประจ�าปของกรม

ปศสตวในการผลต สวนวคซนทผลตเพอจ�าหนาย

ยงคงใชงบจากเงนทนฯ ในการด�าเนนการ แตตอง

มการปรบราคาวคซนใหสะทอนตนทนทแทจรง

มากขน อยางไรกด ในระยะยาว ควรสนบสนนให

ภาคเอกชนเขามาด�าเนนการ

• เงนทนหมนเวยนยางพารา

คณะผวจยมขอเสนอใหยบเงนทนฯ โดยหลกการ

ภาครฐไมมความจ�าเปนตองเปนผผลตกงตายาง

จ�าหนาย ควรสงเสรมใหเอกชนเปนผผลตกงตา

ยาง โดยหนวยงานทเกยวของมบทบาทในการรบ

ประกนคณภาพและราคาของกงตายางเปนหลก

• เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยมและ

กองทนหมนเวยนเพอการผลตถวเหลอง

คณะผ วจยมขอเสนอวาควรยบทนหมนเวยน

ทงสอง โดยการผลตปยไรโซเบยมควรใชงบ

ประมาณประจ�าปรวมกบงบประมาณในการผลต

ถวเหลอง เนองจากทผานมา กรมวชาการเกษตร

เปนผซอผลผลตปยไรโซเบยมสวนใหญเพอแจก

จายแกเกษตรกรทซอถวเหลองจากศนยวจยพช

ไรในจงหวดตางๆ อยแลว ส�าหรบการผลตถว

เหลอง ทผานมากรมวชาการเกษตรท�าหนาท

ผลตเมลดพนธคด พนธหลก และพนธขยาย รวม

ทงสนบสนนการวจยและพฒนาพนธถวเหลองท

มคณภาพอยแลว ดงนนจงอาจมความเหมาะสม

มากกวาหากจะโอนภารกจของกองทนเพอการ

ผลตถวเหลองใหกรมวชาการเกษตรเปนผด�าเนน

การโดยใชงบประมาณแผนดน สวนการผลตเมลด

พนธจ�าหนาย ควรสนบสนนและสรางความพรอม

ใหแกกลมเกษตรกรของสหกรณการเกษตรหรอ

ผประกอบการ โดยกรมวชาการเกษตรท�าหนาท

ถ ายทอดเทคนคการผลต ก�าหนดมาตรฐาน

และรบรองคณภาพของเมลดพนธ ถวเหลองท

เกษตรกรผลต

โดยรวมแลว หากใชเกณฑตามแนวทางท 2 สรป

ไดวาม 8 กองทนทเขาขายยบกองทนและโอนภารกจ

บางสวนไปใหสวนราชการด�าเนนการ และโอนภารกจ

ดานสนเชอใหสถาบนการเงนเฉพาะกจแขงขนกนด�าเนน

การ เนองจากหนวยราชการไมไดมความช�านาญเฉพาะ

โดยรฐใหเงนอดหนนในอตราทเหมาะสม สวนกองทนท

เหลอยงคงมเหตผลทางเศรษฐกจและสงคม แตจ�าเปน

ตองปรบปรงการด�าเนนงานของกองทนตามขอเสนอ

แนะแนวทางท 1 รวมทงตองสงคายนาระเบยบการเงน

เพอปองกนการน�าเงนไปใชไมตรงวตถประสงคหรอไม

เกดประโยชนตอเกษตรกร

ขอเสนอแนะในการแกปญหาหนสนเกษตรกรการกอหนและความยากจนของเกษตรกรเกด

จากสาเหตส�าคญ 3 ประการ คอ (ก) เกษตรกรเขาไม

ถงแหลงความรและการพฒนาทกษะ ซงเปนปญหาทรฐ

15ฉบบท 122 พฤศจกายน 2559

ควรนบรวมเปนพนธกจส�าคญอกประการหนง สวนดาน

การเขาถงสนเชอนน ในปจจบนเกษตรกรสามารถเขา

ถงแหลงเงนกยมหลายแหลงอยแลว การใหกยมเพมเตม

จนเกนระดบความสามารถทจะช�าระคนหน เปนประเดน

ทพงระมดระวงในการด�าเนนนโยบาย (ข) เกษตรกรสวน

ใหญยงไมมความสามารถในการจดการความเสยงอยาง

รอบดาน ทงทเกยวกบความเสยงดานการผลต ราคาและ

การตลาด และการเงน และ (ค) เกษตรกรบางสวนขาด

ความพยายาม โดยความชวยเหลอของรฐมกคอยเกอ

หนนคนทลมเหลว

โดยรวมแลว การแกปญหาหนสนเกษตรกรตอง

ด�าเนนการทงฝายรฐและเกษตรกร โดยมขอเสนอแนะ

เพอแกปญหาตางๆ ดงน

16 รายงานทดอารไอ

นอกจากปญหาตางๆ ขางตน การส�ารวจภาวะ

หนสนของเกษตรกรชวาเกษตรกรสวนใหญขาดความ

รและทกษะในการบรหารจดการดานการเงนและการ

บรหารความเสยงดานตางๆ ดงนน ภาครฐจงควรสง

เสรมและสนบสนนการพฒนาความสามารถในการจดการ

ความเสยงดานตางๆ โดย

• การพฒนาหลกสตรและสอเชงสงคม (social

media) ทเกยวกบความรความเขาใจดานการ

เงน เพอเสรมสรางความรและทกษะทางการเงน

ของเกษตรกร รวมถงสรางความตระหนกถงความ

ส�าคญของพฤตกรรมทางการเงนทมความรบผด

ชอบและไมสรางผลกระทบตอผอน

• หนวยงานรฐทเกยวของรวมกนพฒนาโครงการ

ปรบตวสการท�าเกษตรแผนใหมส�าหรบเกษตรกร

ทมศกยภาพ และโครงการสงเสรมอาชพนอกภาค

เกษตร (ส�าหรบเกษตรกรทตองการท�างานนอก

ภาคเกษตร)

• เนองจากมสาเหตหลากหลายทท�าใหเกษตรกร

ตองกอหนและไมสามารถคนหนเงนก ยมได

ภาครฐควรพจารณาสาเหตของปญหาเปนตว

ตง (แตละสาเหตตองการวธแกไขปญหาทแตก

ตางกน) และไมควรเนนใหความชวยเหลอดวย

การใชเงนเปนตวตง (soft budget constraint)

เพอชวยเหลอเกษตรกร ในบางกรณอาจมความ

จ�าเปนตองใชมาตรการเขมขน โดยไมใหความ

ชวยเหลอในการปลดภาระหน (hard budget

constraint) แตดงเกษตรกรลกหนทมปญหาเขา

สกระบวนการปรบโครงสรางหนทมกรอบแนวทาง

ปฏบตทจะชวยสรางและฟนฟวนยทางการเงนท

เครงครดและมความรบผดชอบทางการเงน และ

สนบสนนกระบวนการฟนฟอาชพและศกยภาพ

ของเกษตรกรควบคกนไป

• การใชสถาบนการเงนของรฐเปนเครองมอใน

การใหสนเชอแกเกษตรกรควรใชหลกใหสถาบน

แขงขนกน และมอตราคาบรการทเหมาะสม