157
กรบรรรชกรทย (Thai Public Administration) ชลทพย ชยคตร ศศ.ม. (รฐศสตร) ศนยกรศกษบงก มวทยลยรชภฏดรธน 2560

การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

  • Upload
    others

  • View
    23

  • Download
    0

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

การบรหารราชการไทย

(Thai Public Administration)

ชลาทพย ชยโคตร ศศ.ม. (รฐศาสตร)

ศนยการศกษาบงกาฬ มหาวทยาลยราชภฏอดรธาน

2560

Page 2: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย
Page 3: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

การบรหารราชการไทย ( Thai Public Administration)

ชลาทพย ชยโคตร ศศ.ม. (รฐศาสตร)

ศนยการศกษาบงกาฬ มหาวทยาลยราชภฏอดรธาน

2560

Page 4: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย
Page 5: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

(1)

ค าน า

การบรหารราชการไทย หรอ ระบบราชการไทยนนเปนเปนกลไกทมความส าคญและจ าเปนอยางยงของรฐบาลในการใหบรการสาธารณะแกประชาชน ดงนน การท าความเขาใจเกยวกบระบบราชการ จงเปนเรองทมความส าคญและจ าเปนอยางยงส าหรบนกศกษาในสาขาวชารฐศาสตร -รฐประศาสนศาสตร ซงอาจรวมถงสาขาวชาอนๆ ดวยเพราะการบรหารราชการหรอระบบราชการนนเปนเรองทใกลตวของพลเมองทกคนทตองไดเขาไปเกยวของอยตลอดเวลาโดยเฉพาะในสงคมปจจบน ทมการเปลยนแปลงทางดานเศรษฐกจ สงคม การเมองและเทคโนโลยอยางรวดเรวจงมความจ าเปนทตองมการปรบปรงและพฒนาระบบราชการอยางตอเนองเพอใหการบรหารราชการเกดประสทธภาพแกประชาชนอยางแทจรง

ต าราเลมน จดท าขนเพอใชประกอบการเรยนการสอนในรายวชาการบรหารราชการไทย ส าหรบนกศกษาระดบปรญญาตร สาขารฐประศาสนศาสตร จงเนนในการปพนฐานความรในดานการบรหารราชการไทยซงมเนอหาประกอบดวย แนวคดและหลกการบรหารราชการพฒนาการของระบบราชการไทย การบรหารราชการไทยในปจจบน ปญหาและแนวทางการพฒนาระบบราชการไทย การปฏรประบบราชการ และระบบราชการทพงประสงคในอนาคต

ขอขอบคณเจาของผลงานทกทานทผเขยนไดใชเปนหลกในการศกษาคนควาและไดน ามาใชอางอง และขอขอบพระคณทกทานทมสวนเกยวของทชวยใหต าราเลมนส าเรจออกมาได โดยเฉพาะมหาวทยาลยราชภฏอดรธาน ศนยการศกษาบงกาฬ ทไดสรางความหวงและแรงปรารถนาทางวชาการใหเกดขนเพออ านวยประโยชนใหกบนกศกษาและผทมความสนใจในวชาการแขนงน หวงเปนอยางยงวาต าราเลมนจะเปนประโยชนตอผสนใจและเปนประโยชนตอการเพมพนความรวชาการทางดานรฐประศาสนศาสตรใหยงๆ ขนไป

ชลาทพย ชยโคตร

มกราคม 2560

Page 6: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย
Page 7: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

(3)

สารบญ

หนา ค าน า (1) สารบญ (3) บทน า การบรหารราชการจากอดตถงปจจบน 1 บทท 1 แนวคดและหลกการบรหารราชการ 3

การบรหารราชการคออะไร 3 ความตางระหวางการบรหารราชการกบการเมองและการบรหารธรกจ 6 การบรหารราชการกบการเมอง 6 การบรหารราชการกบการบรหารธรกจ 7 ระบบราชการ 9 ความเปนมาของระบบราชการ 12 แนวคด ทฤษฎระบบราชการ 14 ความส าคญของการบรหารราชการ 15

โครงสรางของระบบราชการ 16

บทท 2 พฒนาการของระบบราชการไทย 19 จากอาณาจกรสโขทยสกรงเทพทวารวดศรอยธยา 19 ระบบขนนางและขาราชการ 20 ระบบราชการสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว 21 ระบบราชการกอนและหลงการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 25 ระบบราชการชวง พ.ศ. 2534 – ปจจบน 28

บทท 3 การบรหาราชการไทย 29 แนวคดการจดระเบยบบรหารราชการแผนดน 29 หลกการรวมอ านาจการปกครอง (Centralization) 29 หลกการแบงอ านาจการปกครอง (Deconcentralization) 32 หลกการกระจายอ านาจการปกครอง (Decentralization) 36 บทท 4 ปญหาและการพฒนาระบบราชการไทย 41 ปญหาหลกของระบบราชการไทย 41 แนวทางการพฒนาระบบราชการ 48

Page 8: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

สารบญ (ตอ)

หนา บทท 4 ปญหาและการพฒนาระบบราชการไทย (ตอ) ประโยชนจากการปฏรปราชการตอประเทศชาตโดยรวม 50 การปฏรปกบผลกระทบตอขาราชการ 52 สภาพปญหาปจจบนในอ านาจหนาทระหวางราชการสวนภมภาคกบทองถน 53 การพฒนาระบบราชการไทย 54 การปฏรประบบราชการโดยการพฒนาระบบราชการ 56 เครองมอทางการบรหารทน ามาใสในการพฒนาระบบราชการ 58 การพฒนาระบบราชการกบการเรยนรขององคการ 61 แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2556 - พ.ศ. 2561) 62 บทท 5 การปฏรประบบราชการ 65 ความหมายของการปฏรประบบราชการ 65 เหตผลส าคญของการปฏรประบบราชการ 65 แนวคดการปฏรประบบราชการ 67 ความส าคญของการปฏรประบบราชการ 71 จดมงหมายในกระบวนการปฏรประบบราชการ 72 พฒนาการการปฏรประบบราชการไทย 72 กฎหมายทส าคญในการปฏรประบบราชการ 75 ผด าเนนการปฏรป 79 วธการปฏรประบบราชการ 81 สาระของการปฏรประบบราชการไทย 82 ปจจยสความส าเรจ 83 ผลส าเรจทเกดขนจรงจากการปฏรประบบราชการ 85 กาวตอไปของการปฏรประบบราชการ 86 บทท 6 ระบบราชการทพงประสงคในอนาคต 89 การบรหารงานภาครฐแนวใหม 89 เหตผลทตองน าแนวคดการบรหารงานภาครฐแนวใหมมาใช 89 แนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม 90 รปแบบการน าการบรหารจดการภาครฐแนวใหมมาใชในระบบราชการไทย 91

Page 9: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

(5)

สารบญ (ตอ)

หนา บทท 6 ระบบราชการทพงประสงคในอนาคต (ตอ) การบรหารงานภาครฐแนวใหมตามยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ.2556 - พ.ศ.2561) 93 ววฒนาการของแนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม 100 สาระส าคญของแนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม 102

แนวคดวฒนธรรมองคการ 108 ความหมายและรากฐานแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม 114

บทท 7 การบรหารงานบคคลของระบบราชการไทย 129 ขอบเขตของการบรหารงานบคคลภาครฐ 131 การวางแผนก าลงคน (manpower planning) 131 การก าหนดต าแหนง (classification of position) 132 การก าหนดคาตอบแทน (compensation) 133 การสรรหาบคลากร (recruitment) 135 การพฒนาบคลากร (human resources development) 137 การเสรมแรงจงใจ (motivation) 138 การรกษาวนยและการด าเนนการทางวนย (discipline) 139 สรป 141 บรรณานกรม 143 ประวตผสอน 145

Page 10: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย
Page 11: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

1

บทน า

การบรหารราชการจากอดตถงปจจบน

ระบบราชการถอเปนกลไกทส าคญและจ าเปนอยางยงของรฐในการใหบรการสาธารณะแกประชาชน ดงนน การท าความเขาใจกบระบบราชการและการพฒนาระบบราชการใหมประสทธภาพจงเปนสงทมความจ าเปนอยตลอดเวลาโดยเฉพาะการปรบหรอพฒนาระบบราชการใหสอดคลองกบการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอมตางๆ ทงภายในและภายนอกประเทศในแตละยค แนนอนวาระบบราชการไทยแตเดมในอดตนนเกดขนภายใตสงคมในระบบเกษตรกรรม ทสภาพแวดลอมทางเศรษฐกจสงคมและการเมองด ารงอยภายใตระบบการผลตและความสมพนธทางสงคมและการเมองของผคนเปนไปอยางเรยบงาย ไมสลบซบซอน แตในปจจบน ทระบบเศรษฐกจ สงคมและการเมองไดเปดกวางและมความสลบซบซอนมากขนจงจ าเปนตองไดรบการพฒนาปรบปรงอยเสมอยางตอเนอง ถงแมในเชงพฒนาการทางประวตศาสตรระบบราชการไทยจะมการพฒนาปรบปรงอยบาง แตกเปนทรบรกนวาการพฒนาปรบปรงราชการไทยตงแตอดตมา มการด าเนนในลกษณะของการปฏรปเพยง 3 ครงเทานนกลาวคอ

ครงแรก ในสมยอยธยา ในสมยพระบาทสมเดจพระบรมไตรโลกนาถ ทมการจดระบบราช การแบบจตสดมภ โดยมต าแหนงอครมหาเสนาบด 2 ต าแหนงคอสมหนายกและสมหกลาโลม ท าหนา ทเปนหวหนาขาราชการฝายพลเรอนและฝายทหาร และมเสนาบดชนจตสมดอก 4 ต าแหนงคอ เสนาบดกรมเวยง เสนาบดกรมวง เสนาบดกรมพระคลงและเสนาบดกรมนาท าหนาทบรหารงานราชการจนมาถงการปฏรปครงท 2

ครงทสอง การปฏรปสมยกรงรตนโกสนทร ในรชสมยของพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวรชกาลท 5 จงมการปฏรประบบราชการครงท 2 ซงเกดจากเหตผลและความจ าเปนหลก 2 ประการคอปญหาอนเกดจากภยการคกคามของลทธ ลาอาณานคมซงแผขยายลกลามมาทางแถบเอเชยตะวนออกเฉยงใต และอกเหตผลหนงคอเกดจากความดอยประสทธภาพของระบบราชการสวนกลางแบบจตสดมภซงไมสามารถดแลจดการการปกครองหวเมองตางๆ ได ผลจากการปฏรประบบราชการในครงน ท าใหประเทศไทยมการเปลยนแปลง ระบบราชการสวนกลาง และระบบราชการสวนภมภาคใหม รวมถงมการจดใหมการปกครองสวนทองถนขนดวย กลาว คอ มการยกเลกระบบจต สดมดในสมยอยธยา โดยมระบบราชการสวนกลางแบบใหมในรปแบบกระทรวงซงมทงหมด 12 กระทรวง ขณะทระบบราชการสวนภมภาคไดเปลยนจากรปแบบหวเมองชนใน หวเมองชนนอก และเมองประเทศราช มาเปนรปแบบการปกครองสวนภมภาค โดยมมณฑลเทศาภบาล เปนกลไกส าคญของการปกครองสวนภมภาค (ทวศกด สทกวาทน, มปป. น.1) ในสวนของการปกครองทองถนนน ไดรเรมใหมการจดตงการปกครองทองถนในรปแบบการสขาภบาล ขนเปนครงแรกททาฉลอม และภาย

Page 12: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

2

หลงไดมการขยายรปแบบการสขาภบาลไปยงพนทอน ๆ

ครงทสาม การปฏรประบบราชการในยคปจจบน ซงก าหนดเอาในชวงป 2540 เปนตนมาซงมความพยายามในการปฏรปและพฒนาระบบราชการมาอยางตอเนอง โดยมแผนแมบทการปฏรประบบราชการ พ.ศ. 2540-2544 เพอรองรบการแกปญหาของระบบราชการในภาวะวกฤต ซงไดแกมาตรการปรบลดคาใชจายดานบคคลภาครฐ มาตรการปรบขนาดก าลงคนภาครฐและมาตรการปรบลดบทบาทภารกจ ภาครฐ โดยก าหนดใหมการปฏรประบบราชการไทยใน 5 ประเดน คอ

1) การจดบทบาทภารกจและโครงสรางของระบบราชการ 2) การปรบปรงวธการท างานและการบรหารงาน 3) ปฏรประบบงบประมาณ 4) ปฏรประบบบรหารบคคลและ 5) ปรบเปลยนคานยมและวฒนธรรมของ ขาราชการจนมาถงความพยายามปฏรประบบราชการในสมยปจจบนใหเปนระบบราชการ

4.0 ภายใตยทธศาสตรชาตไทยแลนด 4.0

เนองจาก“ระบบราชการ”ไมใชระบบแบบปดทมความสมบรณแบบททกประเทศหรอทกสงคม จะสามารถน ารปแบบใดรปแบบหนงทประสบผลส าเรจในพนทแหงหนงหรอประเทศแหงใดแหงหนง ไปใชไดกบทกพนทหรอทกประเทศ ดงนน การศกษาระบบราชการจงจ าเปนตองศกษาทงตวระบบหรอตวองคกรราชการและสภาวะแวดลอมทงทางดานเศรษฐกจ สงคม วฒนธรรมและการเมองทมอทธพลตอการด าเนนงานของระบบราชการและรฐบาล เพราะเมอโครงสรางทางสงคมเปลยนไปจากงคมเกษตรไปสการเปนสงคมกงเกษตรกงอตสาหกรรม ระบบการเมองเปนแบบเปดขณะทภาคเอกชนและภาคประชาชนไดพฒนามากขนจ าเปนทภาคราชการตองมการปรบตวอยางขนานใหญ ทงดานบทบาท อ านาจ หนาท โครงสราง การบรหารงานบคคล การบรหารงบประมาณและการควบคมตรวจสอบเพอใหสามารถท าหนาทไดอยางสอดคลองกบภาวะความเปลยนแปลงของสงแวดลอมตางๆ ทด าเนนอยในเวลาน

ดงนน ในต าราวาการบรหารราชการไทยเลมนจงไดแบงเนอหาออกเปน 6 สวนหรอ 6 บท เพอใหครอบคลมเนอหาทมความส าคญและจ าเปนตอการท าความเขาใจกบการบรหารราชการไทย คอ

บทท 1 วาดวยแนวคดและหลกการบรหารราชการ ซงมสาระส าคญคอ

บทท 2 วาดวยพฒนาการของระบบราชการไทย

บทท 3 วาดวยการบรหารราชการไทยในปจจบน

บทท 4 วาปญหาและการพฒนาระบบราชการไทย

บทท 5 วาดวยการปฏรประบบราชการ

บทท 6 วาดวยระบบราชการทพงประสงคในอนาคต

บทท 7 วาดวยกรณตวอยาง การจดการภาครฐแนวใหม

Page 13: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

3

บทท 1

แนวคดและหลกการบรหารราชการ

เปนทยอมรบกนวา“การบรหารราชการ”ถอเปนกลไกหลกทส าคญในการพฒนาคณภาพชวตโดยรวมของคนในชาต เนองจากการบรหารราชการนนเกยวของบทบาทและภารกจของหนวยงานของภาครฐทกประเภทผานองคการขนาดใหญทเราเรยกกนวา“ระบบราชการ”เพอน านโยบายของรฐไปสการปฏบตใหเกดผลลพธทประสงคอยางมประสทธภาพ ดงนน การบรหารราชการจงรวมเอาองคความรหรอแงมมของศาสตรดานตางๆ ไวอยางหลากหลายในบทนจงควรพจารณาถงแนวคดและหลกการบรหารราชการในสวนเบองตนกอนวาการบรหาราชการคออะไร แตกตางจากการบร หารดานอนๆอยางไร รวมถงการพจารณาถงทมาและความหมายของระบบราชการโดยมประเดนทส าคญดงน คอ

การบรหารราชการคออะไร

การบรหารราชการ แปลมาจากศพทภาษาองกฤษวา public administration ซงหมายถงการบรหารงานภาครฐในวงการศกษาในสาขาวชารฐประศาสนศาสตรนนมกนยมแยก“การบรหาร”(adm-

inistration) และ“การจดการ”(management)ออกจากกนเพอใหเหนความตางทใชในการบรหารจดการของภาครฐและภาคธรกจ เรองวทย เกษสวรรณ (2556, น.1-3) ใหความหมายการบรหารโดยอางองค านยามของพจนาน กรมฉบบ ออกฟอรด (Oxford Dictionary) ไววา “การบรหาร” หมายถง “การกระท าเกยวกบการบรหาร” ซงหมายถงการจดกจกรรมทางการบรหารการสงการและการควบคมทางการบรหารหรอใชกระท าทางการบรหารโดยวเคราะหใหเหนวาราก ศทพของค าวาการบรหารหรอ administration มาจากค าวา“minor”ตอมาไดกลายเปน“ministrare” หมายถง รบใช (to serve)ภายหลงจงหมายถงปกครอง(to govern)ขณะทรากศพทของค าวา การจดการหรอ management นนมาจากค าวา“manus”ซงหมายถง“ควบคมดวยตนเอง”(control by hand) ทสอถงการเนนผลลพธ การบรหารงานภาครฐในยคแรกจงเปนกจกรรมรบใชประชาชน ซงขาราชการตองด าเนนนโยบายตามทไดรบมาจากรฐจงมความเกยวของกบกฎระเบยบตางๆ การแปลงนโยบายไปสการปฏบตและการจดการส านกงานยงกวานน การบรหารราชการหรอการบรหารงานภาครฐยงมประเพณวาผปฏบตตองยดถอหลกการเฉพาะ เชน ความพรอมรบผดตอสาธารณะ (public accountability) ความเปนธรรม(equity)และการกระท าตามกฏหมาย (ligality) แตอยางไรกตาม เรองวทย เกษสวรรณ มองวาแนวความ คดของ “การบรหาร” และ “การจดการ” ในปจจบนมความใกลเคยงกนมากขนทงนเนองจากภาครฐได

Page 14: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

4

รบเอาแนวคด เครองมอและเทคนคของการจดการทใชในภาคธรกจมาใชกบภาครฐมากขน เพราะภาครฐประสบปญหาเรองประสทธภาพขององคกรในยคทผานมา จากแนวคดและความหมายการบรหารงานของภาครฐท เรองวทย เกษสวรรณ ไดใหไวดงกลาว จงอาจสรปไดวา การบรหารงานราชการคอการบรหารงานของภาครฐ ทมความสมพนธกบกจกรรม กระบวนการทางการบรหารทตองอาศยกลไกตางๆ ด าเนนการเพอใหงานส าเรจบรรลผลตามนโยบายแหงรฐทวางไว สมาน รงสโยกฤษฎ (2546, น.5-6) อธบายความหมายของการบรหารราชการ ไวอยางกระชบโดยการแยกพจารณาความหมายของค าวา การบรหาร และค าวา ราชการ ออกจากกนกอนเพอใหเหนทมาและความสมพนธกน กลาวคอ การบรหาร (Administration) หมายถง ความพยายามในการทจะรวมมอกนด าเนนงานของหนวยงานใดหนวยงานหนงใหบรรลเปาหมายทวางไวราชการ (Public) หมายถง ขอราชการหรอกจการตางๆ ทรฐพงปฏบตทงในสวนทเกยวกบราชการพลเรอนและราชการทหารของฝายบรหารรวมทงกจการตางๆ ของฝายนตบญญตและฝายตลาการดวยการบรหาราชการ (Public

Administration) ในทศนะของ สมาน รงสโยกฤษฎ จงหมายถง ความพยายามในการทจะรวมมอด าเนน งานของสวนราชการตางๆ หรอด าเนนกจการตางๆ ทรฐตองปฏบตใหบรรลเปาหมายทวางไว วรช วรชนภาวรรณ (2545, น.1-2, สบคนจาก http://www.wiruch.com/ ) ไดกลาวถงความ หมายของการบรหารหนวยงานภาครฐ ไวในบทความเรอง “ความหมายและขอบเขตของรฐประ ศาสนศาสตร” ไวเปน 2 ลกษณะ

ลกษณะแรก การใหความหมายการบรหารราชการหรอการบรหารงานภาครฐโดยใช“กระ บวนการบรหาร” มาก าหนดในการใหความหมาย กลาวคอ การบรหาร หมายถงการด าเนนงาน หรอการจด การใดๆ ของหนวยงานของรฐและ/หรอเจา หนาทของรฐทเกยวของกบ คน สงของ และ หนวยงาน โดยครอบคลมเรองตาง ๆ เชน (1) การบรหารนโยบาย (Policy)

(2) การบรหารอ านาจหนาท (Authority)

(3) การบรหารจรยธรรม (Morality)

(4) การบรหารทเกยวของกบสงคม (Society)

(5) การวางแผน (Planning)

(6) การจดองคการ (Organizing)

(7) การบรหารทรพยากรมนษย (Staffing)

(8) การอ านวยการ (Directing)

(9) การประสานงาน (Coordinating)

(10) การรายงาน (Reporting) และ

Page 15: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

5

(11) การงบประมาณ (Budgeting)

ลกษณะทสอง การใหความหมายการบรหารราชการหรอการบรหารงานภาครฐโดยใช“ปจจยทมสวนส าคญตอการบรหาร”มาก าหนดในการใหความหมาย กลาวคอ การบรหารราชการ หมายถง การด าเนนงาน หรอการจดการใดๆ ของหนวยงานของรฐ และ/หรอ เจาหนาทของรฐทเกยวของกบ คน สงของ และหนวยงาน โดยครอบคลมในเรองตางๆ เชน (1) การบรหารคน (Man) (2) การบรหารเงน (Money) (3) การบรหารวสดอปกรณ (Material) (4) การบรหารงานทวไป (Management)

และ (5) การบรหารจรยธรรม (Morality)

ดงนน การบรหารงานของหนวยงานภาครฐ ซงเรยกวา การบรหารรฐกจ (public administra-

tion) จงมวตถประสงคหลกในการจดตง คอ การใหบรการสาธารณะ (public services) ซงครอบ คลมถงการอ านวยความสะดวก การรกษาความสงบเรยบรอย ตลอดจนการพฒนาประชาชนและประ เทศชาต เปนตน การบรหารสวนนเปนการบรหารของหนวยงานของภาครฐ (public or gover

nmental organization) ไมวาจะเปนหนวยงานทงในสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน เชน การบรหารงานของหนวยงานของส านกนายกรฐมนตร กระทรวง กรม หรอเทยบเทา การบรหารงานของจงหวดและอ าเภอ การบรหารงานของหนวยการบรหารทองถน หนวยงานบรหารเมองหลวงรวมตลอดทงการบรหารงานของหนวยงานของรฐวสาหกจ สเทพ เอยมคง ใหความหมายของการบรหารราชการแผนดนไวในฐานขอมลการเมองการปกครองของสถาบนพระปกเกลา ผานบทความเรอง การบรหารราชการแผนดน(สบคนจาก http://-

wiki.kpi.ac.th/index.php?title) ไวดงน การบรหารราชการ หมายถง การก าหนดนโยบายและทศทางการจดปกครองประเทศในดานเศรษฐกจ สงคม การเมอง การปกครอง การตางประเทศ ไปในแนวทางและวธการทจะเปนไปเพอประโยชนสขของประชาชนเกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐมประสทธภาพรวมถงการออกกฎระเบยบตาง ๆ มารองรบตลอดจนการบงคบการใหเปนไปตามกฎหมายตามทอ านาจนตบญญตคอรฐสภาใหความเหนชอบตราขนใชบงคบ

จะเหนไดวาความหมายของการบรหาราชการนนอาจมองหรอตความไดในสองลกษณะ กลาวคอมองการบรหารราชการในมมทแคบทหมายเอาเฉพาะการบรหารงานโดยมขาราชการและลกจางของสวนรวมราชการเปนผปฏบตเทานน สวนในอกลกษณะหนง มองวาการบรหารราชการ คอ การบรหารสาธารณะหรอการบรหารองคกรสาธารณะ (public organization) ซงหมายรวมเอาหนวยงานของรฐ (governmental agencies) ทกประเภทไวทงหมดไมวาจะเปนหนวยงานราชการฝายบรหาร เชน กระทรวง ทบวง กรม รฐวสาหกจตางๆ องคกรปกครองสวนทองถนและยงรวมไปถงหนวยงานราชการฝายนตบญญตและฝายตลาการดวย(พทยา บวรพฒนา, 2544, น.1)

Page 16: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

6

ความตางระหวางการบรหารราชการกบการเมองและการบรหารธรกจ

1. การบรหารราชการกบการเมอง แนวคดการบรหารราชการกบการเมอง ถกใหความส าคญในมมมองทแตกตางกนไปในแตละยคสมยผานพฒนาการของแนวคดรฐประศาสนศาสตรในแตละยคเรมตงแตการบรหารจดการภาครฐแนวเกา (Old Public Management) สการบรหารจดการภาครฐแนวใหม(New Public Management) และสดทายในยคปจจบนคอ แนวคดการบรหารสาธารณะแนวใหม (New Public Service) ถงแมในการบรหารประเทศนน จะประกอบไปดวยขนตอนทส าคญ 2 ขนตอนคอการก าหนด นโยบาย(Policy Determination)และการน านโยบายไปปฏบต(Policy Implementation)ซงขนตอนการก าหดนโยบายนน จะเปนหนาทของฝายการเมองสวนการน านโยบายไปฏบตนนจะเปนหนาทของฝายขาราชการประจ า (สมาน รงสโยกฤษฎ , 2546, น.6) ดงนน แนวคดในการแยกการบรหารราชการออกจากการเมองนนจงเปนแนวคดทมความส าคญและมอทธพลตอการบรหารราชการในยคแรกๆ ผานนกคดคนส าคญๆ ในแวดวงรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร ไมวาจะเปนแนวคดของ วลสน (Woodrow Wilson) แนวคดของ กดนาว (Frank J.Goodnow) รวมถงแนวคดของ วล ลอฟบ (William F.Willoughby) ซงตางเสนอใหแยกบทบาท หนาทของฝายการเมองและขา ราชการประจ าออกจากกน วลสน (Wilson,1887 อางถงในปกรณ ศรประกอบ, 2558, น.6) มแนวความคดวา “การบรหารวางอยนอกขอบเขตการเมอง ค าถามการบรหารไมใชค าถามการเมอง ถงแมวาการเมองก าหนดหนาทใหการบรหาร การบรหารไมควรไดรบความทกขทรมานในการถกชน าในทท างาน” ขอ เสนอใหแยกการเมองออกจากการบรหารของวลสน มผลตอแนวคดการบรหารราชการทส าคญในยคดงกลาว กลาวคอการบรหารไดกลายเปนหลกเทคนคทรฐหรอประเทศตางๆ สามารถจะหยบยมหลกหรอเทคนคการบรหารทมประสทธภาพมาใชไดเลย เพราะไมจ าเปนตองสนใจเรองเจตนารมณทางการเมองของประเทศนนๆ ขณะท กดนาว (Goodnow, 1900) มองวา การเมอง เปนเรองของเจตนารมณของรฐ สวนการบรหารเปนเรองของน าเจตนารมณของรฐไปปฏบต ในทศนะของกดนาว เขามองวาการบรหารนน เปนเรองทางเทคนคคลายกบรปแบบการกอสรางทางวศวกรรม ซงตองมชดหรอองคความรทแนนอนทเปนแบบหรอมาตรฐานเดยวกนในการปฏบต ซงสามารถแยกออกไดจากการเมอง แนวคดการแยกการเมองกบการบรหารออกจากกนดงกลาวยงสอดคลองกบแนวคดเรองหลกเกณฑทางการบรหารของนกคดอกกลมหนงในชวงเวลาดงกลาวคอ แนวคดการบรหารของ กลค กบ เออรวค (Gulick & Urwick) แนวคดองคกรราชการหรอองคกรขนาดใหญของแมกซ เวเบอร (Max Weber) รวมถงแนวคดของ เฟรดเดรกเทยเลอร (Frederick W. Tayler)

Page 17: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

7

ทมาของการแยกการเมองกบการบรหารออกจากกนในยคดงกลาวอกประการหนง คอมองวาแตละฝายไมควรกาวกายหนาทของกนและกน ฝายการเมองควรมหนาทเฉพาะการก าหนดนโยบายสาธารณะทยดโยงกบปญหาและความตองการของประชาชนและประเทศชาตเปนหลก สวนการน านโยบายมาสการปฏบตนน เปนเรองเชงเทคนคทตองอาศยความร ความช านาญและกลไกลของระบบราชการจงควรปลอยใหเปนหนาทของขาราชการประจ าดงท สมาน รงสโยกฤษฎ (2546, น.6-7) มองวา การบรหารราชการประจ านน ตองอาศยผมความรความสามารถในดานตางๆ เปนผปฏบตและตองปฏบตตอเนอง จงไมสมควรใหฝายการเมองเขามายมยาม กาวกาย เพราะเกรงวาจะน าไปสการเลนพรรคเลนพวก ในการบรรจและแตงตงการเลอนขนเงนเดอนการเลอนต าแหนงเปนตน ซงจะท าลายขวญและก าลงใจในการปฏบตงานของขาราชการประจ าได ดงนน การบรหารราชการตามแนวคดในยคขางตนน จงเปนเพยงกลไกหรอเครองมอทางการบรหารทจะท าใหเปาหมายของฝายการเมองประสบความส าเรจ อยางไรกตาม แนวคดการแยกการเมองออกจากการบรหารอยางเดดขาดดงกลาว ถกวพากษเปนอยางมากผานงานของกลมนกวชาการ เชน แอบเปลบ (Paul Appleby) กอส (John M Gaus) และลอง (Norton E.Long) เปนตน วาเปนแนวคดทไมสมจรง หรอไมสามารถปฏบตไดอยางแทจรง เนองจากภาครฐเปนสวนหนงของกระบวนการทางการเมอง ดงนน ขาราชการประจ ายอมมสวนในการก าหนดนโยบายอยางหลกเลยงไมได และในทางกลบกน ฝายการเมองกมหนาทในการน านโยบายรฐไปปฏบตดวย ไมมากกนอย (อเนก เหลาธรรมทศนและวลยพร รตนเศรษฐ, 2557, น.28) ดงนนความ สมพนธระหวางการบรหารราชการกบการเมองนน แมในทางทฤษฎจะสามารถแยกกนไดอยางชดเจน แตในทางปฏบตแลวเปนทยอมรบกนวามความเกยวเนองสมพนธกนอยางแยกกนไมออก ดงทมค าเปรยบเทยบซงเปนทรจกกนทวไปวา การเมองกบการบรหารเปนคนละดานของเหรยญอนเดยวกน

2. การบรหารราชการกบการบรหารธรกจ

ในการบรหารราชการหรอการบรหารธรกจนน มทงความเหมอนและความแตกตาง ในสวนทเหมอนหรอคลายกนไดแกแนวคดหรอหลกการบรหารทวๆ ไป เชน การจดโครงสรางองคกร การวางแผนงาน การบรหารบคลากร การบรหารงบประมาณ การควบคมและตรวจสอบเปนตน แตอยางไรกตาม สงทเหมอนกนระหวางการบรหารราชการกบการบรหารทางธรกจนน เปนแคหลกการพนฐานการบรหารทวๆ ไปเทานน แตสงทแตกตางกนนนตางหาก ไดกลายเปนสงทมความส าคญมาก ตอรปแบบการบรหารองคกรของภาครฐและองคกรเอกชนหรอองคกรทางธรกจ

ความแตกตางระหวางการบรหารราชการในองคกรของภาครฐกบการบรหารธรกจในองคกรเอกชนนน อาจมองไดหลากหลายทงในดานการบรหาร ทงในดานตวองคกรทงในดานบคลากรและงบประมาณ เปนตน แตในทศนะของ พทยา บวรพฒนา (2544, น.7-12) อาจสรปลกษณะทแตก ตางกนทส าคญได 5 ประการ คอ

Page 18: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

8

1. เปาหมายการบรหารงาน เนองจากการบรหารธรกจในองคกรเอกชนนน มเปาหมายทชดเจนในการด าเนนงานเพอใหเกดผลก าไร ดงนน ผลก าไรจงถอเปนตวชวดความส าเรจของการบรหารธรกจทส าคญ วตถประสงคและเปาหมายดงกลาวจงมผลตอการจดโครงสรางองคกรท าใหองคกรธรกจมรปแบบการบรหารงานทหลากหลายตามสภาพของธรกจแตละประเภท เพอเพมประสทธภาพทางการบรหารเพราะถาองคกรใดประสบภาวะขาดทนอาจน าไปสการยกเลกกจการไดทนทสวนเปาหมายของการบรหารราชการในหนวยงานภาครฐนนจะแตกตางออกไป เนองจากการบรหาราชการจะค านงถงประโยชนสาธารณะเพอตอบสนองตอปญหาและความตอการของประชาชนเปนหลก ดงนน ระบบการบรหาราชการจงเปนระบบเปดทตองรบฟงเสยงจากกลมตางๆ ในสงคม ไมวาจะเปนพรรคการเมอง กลมผลประโยชน สมาชกสภาผแทนราษฎร และขอเรยกรองของประชาชน จงมกท าใหกอขอขดแยงในการบรหารงาน เพอใหบรรลวตถประสงคขององคกรได 2. ลกษณะหรอรปแบบการท างาน เนองจากการบรหารราชการในองคกรภาครฐตองค านงถงความถกตองและสามารถตรวจสอบได การบรหารงานจงตองอยภายใตกฎหมาย กฎระเบยบของทางราชการ การก าหนดขอบเขตแหงอ านาจ ตลอดจนความรบผดชอบของขาราชการทตองมระเบยบรองรบเปนลายลกษณอกษร ขณะทการบรหารธรกจในองคกรเอกชน จะมความคลองตวกวามาก เนองจากผบรหารมอ านาจเดดขาดในการบรหารงานบคคล

3. ทมาและลกษณะการท างานของฝายบรหาร เนองจากฝายบรหารขององคกรภาครฐ มกมการเปลยนแปลงอยเสมอๆ เพราะมการโยกยายสลบสบเปลยนอาจดวยเหตผลทางการเมองและระบบระเบยบทางราชการท าใหฝายบรหารมกขาดการวางแผนการบรหารงานในระยะยาวแตมกจะวางแผนการบรหารงานในระยะเวลาสนๆ เพอสรางผลงานใหปรากฏชดผานโครงการหรอกจกรรมทจะตอบสนองตอความตองการของฝายการเมองในระยะเวลาอนรวดเรว จนน าไปสการละเลยโครง การในระยะยาวทจะเปนประโยชนตอประชาชน

4. ความขดแยงภายในองคกร เนองจากการบรหารในองคกรภาครฐเปนการบรหารภายใตสภาวะแวดลอมแบบเปดทเกยวพนกบหลายกลมหลายองคกรขณะเดยวกนขาราชการกตองปฏบตตามกฎระเบยบอยางเครงครดภายใตแรงกดดนจากฝายตางๆ จงมกจะท าใหเกดความขดแยง อกทงการแบงสวนราชการออกเปนฝายตางๆ ในระดบกรม กอง คอนขางเดดขาดแตขณะเดยวกนเนองานและภารกจกลบมความเกยวของสมพนธกน จงมกท าใหเกดประสานในการประสานงานเพออ านวยประโยชนใหกบประชาชนทเกยวของ 5. การเปนเจาของและแหลงเงนทน เนองจากการบรหารราชการในองคการสาธารณะนน จดเปนองคกรทมรฐเปนเจาของและแหลงเงนทนทส าคญนนมาจากรฐเอง โดยเฉพาะการไดรบการจดสรรงบประมาณแผนดนซงสวนหนงมาจากภาษอากรถงแมจะมองคกรสาธารณะบางสวนจะมเงนทนสวนหนงมาจากภาคเอกชน เชน รฐวสาหกจ ซงอาศยรายไดทเกบจากประชาชนทใชบรการ ตลอดจนการหาแหลง

Page 19: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

9

ทนอนดวยการกยมเงนจากแหลงทนทไมใชรฐบาลไทย แตองคกรสาธารณะเหลาน กลวนมรฐเปนเจาของซงจะตางจากองคกรเอกชน ทมเอกชนเปนเจาของกจการและแหลงเงนทน จงมอ านาจอสระในการบรหารองคกรและงบประมาณเพอวตถประสงคคอผลก าไรของตวเองอยางคลองตว ขณะทในงานของ สมาน รงสโยกฤษฎ (2546, น.8-10) ไดเปรยบเทยบใหเหนความแตก ตางระหวางการบรหารราชการกบการบรหารงานของธรกจเอกชนในสาระส าคญเพมขนอกบางประการเชน ในประเดนเกยวกบทมาของอ านาจและรปแบบการบรหารโดยชใหเหนวาการบรหารราชการด าเนนไปภายใตกรอบของกฎหมายหลกคอกฎหมายรฐธรรมนญทแบงอ านาจสงสดออกเปน 3 ฝายคอฝายนตบญญต ฝายบรหารและฝายตลาการเพอใหเกดการถวงดลยอ านาจซงเปนหลกประกนสทธเสรภาพของประชาชนจงกลาวไดวา การบรหารราชการมลกษณะเปนสากลสวนการบรหารธรกจไมไดมทมาเชนทกลาวมา องคกรธรกจจงสามารถก าหนดรปแบบและวธการบรหารงานของตนไดอยางอสระทไมขดตอกฏหมายทใหอ านาจไวสวนในอกประเดนหนงทมสาระส าคญแตกตางกนคอความสมพนธกบฝายการเมองเนองจากการบรหารราชการคอการน าเอานโยบาย(Policy)จากฝายการเมองมาสการปฏบต (Imple-ment) ท าใหการบรหารราชการมความเกยวสมพนธกบฝายการเมองเหมอนลกโซ ขณะทการบรหาร ธรกจแมจะมความสมพนธกบฝายการเมองบาง แตความสมพนธดงกลาวกด าเนนไปเพอความเจรญ กาวหนาและความอยรอดขององคกรธรกจนนๆ จงสามารถสรปลกษณะทส าคญของการบรหารราชการได 4 ประการ คอ

1. การบรหาราชการมลกษณะการท างานโดยใชเหตผลตามหลกการบรหารและระเบยบแบบแผนของทางราชการ

2. การบรหารราชการมลกษณะเปนการตอบสนองตอความตองการของประชาชน

3. ผปฏบตงานหรอขาราชการเปนผทไดรบการพจารณาเลอกสรรมาแลววาเปนผทมความรความสามารถในงานนนๆ

4. การบรหารราชการมลกษณะเปนการด าเนนการทตอเนองกนไป ไมวากลมใด หรอพรรคการเมองใดจะเขามาบรหารประเทศ

ระบบราชการ

ระบบราชการ (Bureaucracy) เปนค าทมความหมายคอนขางกวางขวางและรบรกนวาเปนกลไกการบรหารงานของรฐทมความส าคญเปนอยางยง จงอาจกลาวไดวาระบบราชการเปนการบร หารจดการของรฐอยางหนง ซงเปนองคกรรปแบบพเศษทลกษณะและโครงสรางองคกรเปนแบบเฉพาะทแตกตางไปจากองคกรอนๆ อยางไรกตามเมอวาโดยความหมายระบบราชการมผใหความ

Page 20: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

10

หมายไวอยางหลากหลายแตกตางกนไป เอกวทย มณธร (2551, น.12-13) ไดรวบรวมความหมายของนกวชาการทานตางๆ ไวดงน จอหน ดอรซย (John Dorsey) ใหค าอธบายไววา ระบบราชการ หมายถง “สาธารณะหรอสวนประกอบตางๆ ของการบรหารรฐบาลในระบบการเมอง”

เทเลอร โคล (Taylor Cole) ใหค าอธบายวา ระบบราชการ หมายถง “บคคลกลมหนงซงก าลงปฏบตหนาทตางๆ ทมความส าคญยงตอชมชนและรฐ”

ขณะท Webster’s New World Dictionary ไดใหความหมายของระบบราชการไวดงน “การบรหารงานของรฐบาลทมขาราชการเปนผปฏบตงาน อนมลกษณะเปนงานตามแบบฉบบของสวนราชการตางๆ บรรดาขาราชการผปฏบตงานอยในหนวยงานทางบรหารตางๆ วธปฎบตราชการ การเนนถงอ านาจ การรวมอ านาจ พลงอ านาจทมอยในองคกรบรหารตางๆ” (กลธน ธนาพงศธร, 2532, น.5-6) สรอยตระกล อรรถมานะ (2543, น.163) ใหความหมายไววา ระบบราชการคอการจดรป แบบองคกรทมประสทธภาพสงและมขนาดใหญสลบซบซอน ดงนน จงตองมกฎเกณฑ ระเบยบขอบงคบตางๆ มากมาย ทงนเพอรวมกลมของมนษยจะไดมระเบยบแบบแผนทชดเจนแนนอน”

จากนยมตางๆ ขางตน จงอาจสรปไดวา ระบบราชการ (Bureaucracy) คอกลไกทส าคญในการบรหารงานของภาครฐทถกประดษฐคดคนขนใหมลกษณะเปนองคกรทมโครงสรางขนาดใหญ ประกอบดวยระบบ ระเบยบ กฎเกณฑทมความเปนมาตรฐานในการบงคบใชอยางเสมอภาคกนเพออ านวยประโยชนสาธารณะแกประชาชนในประเทศนนๆ

การพจารณาใหความหมายของระบบราชการ นอกจากจะดผานองคประกอบ ลกษณะและกระบวนการรวมถงวธปฏบตงานของระบบราชการนนทกลาวมาแลวเราอาจพจารณาระบบราชการในฐานะองคกรการบรหารงานรปแบบหนงไดอกดวย ดงเชนในงานของพทยา บวรพฒนา (2544 , น.6-7) ไดพจารณาระบบราชการในฐานะองคกรสาธารณะโดยไดแบงองคกรสาธารณะตามนโยบายออกเปน 3 ประเภท ไดแก

1. องคกรสาธารณะทท าหนาทใหบรการตอประชาชนโดยตรง (distributive public organ-

ization) องคกรประเภทน มภารกจและอ านาจ หนาทในการจดการ อ านวยการหรอจดบรการตามภารกจของตวเองใหกบประชาชนโดยตรง เชน กระทรวงสาธารณสข ใหบรการดานสาธารณสขหรอสขภาพแกประชาชน กระทรวงศกษาธการ ใหบรการดานการศกษา การประปาสวนภมภาค ท าหนาทในการจดบรการน าประปาแกประชาชนทอยในสวนภมภาค เปนตน

2. องคกรสาธารณะทท าหนาทดแลและควบคมกจกรรมตางๆ ของประชาชนในสงคม (Reg-

elative public organizations) โดยปกตแลวรฐจะมการออกกฎหมายระเบยบแบบแผนตางๆ เพอดแลควบคมหนวยงานตางๆ และประชาชนใหอยภายใตกรอบของกฎหมาย เชน รฐ ไทยมประมวลกฎหมายแพงและพาณชยและประมวลกฎหมายอาญาเปนหลกในการควบคมความประพฤตของประ

Page 21: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

11

ชาชนการจดบรการสนคาตางๆ โดยภาคเอกชนในรปของการจดการทางธรกจ ดงนน องคการของรฐประเภทนจะท าหนาทรบผดชอบควบคมดแลก ากบใหบรษทเอกชนเหลานปฏบตตามกฎเกณฑทไดวางไว 3. องคกรสาธารณะทท าหนาทจดสรรทรพยากรของบคคลและกลมบคคลในสงคมเสยใหม(redistributive public organizations) การด าเนนงานขององคกรสาธารณะประเภทนมวตถประ สงคทจะปรบปรงเปลยนแปลงโครงสรางทางสงคมของประเทศ เชน การทรฐมนโยบายเกบภาษรายได ทดน ทรพยสนตางๆ จากคนรวยในอตราสงเพอใหเกดการกระจายทรพยากรและน าเงนทเกบไดมาใชในกจกรรมเพอชวยเหลอทางสงคม รฐจ าเปนตองท าผานหนวยงานหรองคกรทก าหนดบทบาทและอ านาจหนาทขนมาใหม ตวอยางในสงคมไทย เชน ส านกงานปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมทท าหนาทจดหาทดนเพอจดสรรใหกบเกษตรกรทยากจน เปนตน

ขณะท กลธน ธนาพงศธร (2522, น.157-162 อางถงในประสทธ ดจงเจรญ, 2554, น.11-13) ไดประมวลความหมายของระบบราชการไวเปน 4 กลมความคดดวยกน คอ

กลมท 1 : ใหความหมายของระบบราชการโดยพจารณาในแงโครงสรางขององคกร (Orga-

nizational Structure) ซงม Victor Thomson และ Wallace Sayre เปนผน าความคดน โดย Victor

Thomson ไดอธบายวา องคการทจะถอวาเปนระบบราชการจะตองประกอบดวยการจดล าดบอ านาจหนาท หรอ ล าดบชนการบงคบบญชาทสลบซบซอนมากกวาการแบงงานกนท าตามความช านาญเฉพาะดาน (Specialization) (Victor A. Thompson, 1964, p.3-4) สวน Wallace Sayre ไดใหความเหนเพม เตมวานอกจากจะประกอบดวยล าดบชนการบงคบบญชาของอ านาจหนาทแลวยงจะตองประกอบดวยลกษณะอนๆ อก กลาวคอมการแบงงานกนท าตามความช านาญเฉพาะดาน มระเบยบขอบงคบ มระบบการจดเกบเอกสารตางๆ รวมถงมเจาหนาทซงมทกษะและบทบาทเฉพาะดาน กลมท 2 : ใหความหมายของระบบราชการโดยพจารณาในแงพฤตกรรมของคนหรอกจ กรรมทองคกรนนๆ แสดงออกทงในรปของปกตวสยและผดปกตวสย การแสดงออกในรปปกตวสย หมายถง พฤตกรรมทมเปาหมายหรอวตถประสงคทแนนอนและสมควรทพงกระท า สวนพฤตกรรมทผดปกตวสย เชน การยดถอระเบยบทเครงครดจนเกนไป การลาชาหรอการรวบอ านาจมากเกนไป เปนตน

กลมท 3 : ใหความหมายของระบบราชการโดยพจารณาในแงความส าเรจตามเปาหมาย (Objective Achievement) เพราะองคกรทมประสทธภาพในการปฏบตหนาทใหบรรลเปาหมายและวตถประสงคขององคกร ถอวาเปนระบบราชการ เชน Peter Blau ใหค าจ ากดความของระบบราชการวา คอองคกรทมประสทธภาพสงสดในการบรหางาน หรอมแนวทางปฏบตทางสงคมเพอผลประโยชนของประสทธภาพในการบรหาร

Page 22: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

12

กลมท 4 : ใหความหมายของระบบราชการโดยพจารณาถงบทบาท (Role) ของระบบราช การซงมความเหนแตกแยกออกเปน 2 ฝาย ฝายแรกม Max Weber เปนผน ามความเชอวาระบบราช การเปนสงดงาม กอใหเกดประโยชนอยางมากมาย ฝายทสองมความเชอวา ระบบราชการกอใหเกดขอเสยหายมากกวาประโยชนทจะไดรบ ระบบราชการไมอาจมประสทธภาพได เนองจากไมไดค านงถงผลก าไรและขาดทนเชนองคกรทางธรกจ ซงจะท าใหไมเกดแรงจงใจทเพยงพอตอการปฏบตงานของเจาหนาท นอกจากนยงเหนวาระบบราชการเปนแหลงทมการใชอ านาจเกนขอบเขต ไมยดหยน ขาดความรเรม มกฎขอบงคบและวธปฏบตทลาชาและมรายละเอยดหยมหยมมากเกนความจ าเปน

อยางไรกตาม เมอศกษาความหมายของระบบราชการโดยสวนรวมแลวจะเหนวาระบบราชการเปนระบบทมงผลส าเรจตามเปาหมาย (Objective Achievement) ขององคกร ดงนน โครง สรางของระบบราชการ จงประกอบดวยปจจยตางๆ ทส าคญดงน (ประสทธ ดจงเจรญ, 2554, น.12)

1. ล าดบชนการบงคบบญชา 2. ความรบผดชอบ

3. การแบงงานหนาทและการฝกอบรมใหมความช านาญเฉพาะดาน

4. การมระเบยบวนย

5. การรวม การควบคมแนะน าไวทจดศนยกลาง 6. การมระเบยบกฎเกณฑทแนนอนตายตว

1. ความเปนมาของระบบราชการ แนวคดเกยวกบระบบราชการนน อาจแบงไดเปนสองลกษณะใหญๆ คอ แนวคดเกยวกบ

ระบบราชการในอดมคต และแนวคดเกยวกบระบบราชการเชงประจกษ ส าหรบแนวคดเกยวกบระบบราชการในอดมคตนนถกน าเสนอโดย แมกซ เวเบอร (Max Webber) นกสงคมวทยาชาวเยอรมนทไดเสนอรปแบบองคกรในอดมคต โดยเรยกลกษณะองคกรแบบนวา Bureaucracy หรอระบบราชการซง เวเบอร (Webber) สรางขนจากการสงเกตเหนแนวโนมปรากฏการณขององคกรในยโรป

สวนทมาของระบบราชการของเวเบอรนน ถกน ามาเผยแพรเมอตนศตวรรษท 20 ในชวงทประชาชนในสหรฐอเมรกาก าลงเบอหนายและขาดความนบถอในรฐบาล เนองจากใชระบบพรรคพวก (spoils system) ในการบรหารงานซงระบบบรหารมกมการเปลยนแปลงอยบอยครง ตามการเปลยน แปลงของพรรคการเมองทชนะการเลอกตง ท าใหการบรหารขาดประสทธภาพและมกมปญหาการคอรรปชนปรากฏใหเหนโดยทวไป เมอระบบราชการของ เวเบอร ถกน าเสนอจงไดรบการขานรบและสนบสนนจากกลมหวกาวหนาในยคดงกลาว เพอสรางระบบการบรหารขนมาใหม เพอยกเลกระบบพรรคพวกและแยกการบรหารออกจากการเมอง โดยมการจดตงระบบราชการอาชพขน ใหยดหลกเหตผลและยดถออ านาจหนาทตามกฎหมายในระยะตอมาระบบราชการตามแบบของเวเบอรไดมการปรบแกแนวคดใหม โดยการประยกตใชแนวคดการจดการอยางเปนวทยาศาสตร ( scientific

Page 23: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

13

management) ของ เทเลอร (Taylor) เพมเขามา ซงมหลกแนวคดทส าคญคอเปนวธการท างานทมประสทธภาพโดยอาศยมาตรฐานการท างานและเปนวธการท างานทดทสด (one-best way) และในเวลาตอมาระบบราชการยงไดมการน าแนวทางการบรหารแบบมนษยสมพนธ (human relations approach) มาปรบใชเพอใหการบรหารในระบบราชการไดรจกการจงใจผปฏบตงาน ไมใชเนนทการควบคมและสงการเพยงอยางเดยว การพฒนาแนวคดและเทคนคบรหารระบบราชการเชนทกลาวมาน ไดท าใหระบบราชการมประสทธภาพดกวาแนวทางอนๆ เมอเขาสศตวรรษท 20 จงพบวาประเทศตางๆ ไดรบเอาระบบราชการไปใชเปนแนวทางการบรหารภาครฐเปนสวนมาก จนท าใหในเวลาตอมาระบบราชการไดมฐานะเหมอนกบระบอบการปกครองหรอระบอบเศรษฐกจอยางหนงของรฐไปเรยบรอยแลว

สวนแนวคดเกยวกบระบบราชการอกแนวคดหนงคอระบบราชการเชงประจกษ นนเปนการมองและตความระบบราชการจากสภาพการณทเกดขนจรงวามลกษณะเปนเชนไร ซงนกวชาการทเสนอมมมองตอระบบราชการในแนวทางนมหลายทาน เชน เพจก (Page,1992) และ วอลโด (Waldo, 1980) ซงอาจสรปมมมองของทงสองทานไดดงน (เรองวทย เกษสวรรณ, 2556, น.27-28) กลาวคอ ส าหรบเพจก (Page) นน ไดเสนอความเหนวาระบบราชการนน มความหมายอยางนอย 4 ความหมายคอ

(1) ระบบราชการเปนระบบของกฎเกณฑ (bureaucracy as a system of rule) หมาย ความวาเจาหนาทเปนผใชกฎเกณฑมากวาคนอน

(2) ระบบราชการเปนรปแบบความประพฤต (bureaucracy as a mode of conduct) หมายถงความประพฤตของขาราชการทพบเหนทวไป ซงหมายถงรปแบบความประพฤตจนกลายเปนธรรมเนยม ประเพณ

(3) ระบบราชการเปนแนวคดเรองความมประสทธภาพหรอไมมประสทธภาพ (burea-

ucracy as a concept of efficiency or inefficiency) ซงความหมายดง กลาว ตองการเสนอมมมองทโตงแยงกบแนวคดในเชงอดมคตของ เวเบอรทเชอวาหากท าตามระบบราชการแลวการบรหารงานจะมประสทธภาพเสมอ แตในความเปนจรงแลว ระบบราชการ อาจมประสทธภาพหรอไมมประสทธภาพกได ดงทมขอเทจจรงทมการวพากษถงความไมมประสทธภาพของระบบราชการอยอยางมากมายในยคตอๆ มา

(4) ระบบราชการเปนกลมทางสงคม (bureaucracy as a social group) ซงเสนอมม มองระบบราชการวามความหมายในฐานะกลมทางสงคมกลมหนงในสงคม มมมองและขอเสนอของเพจก ดงกลาวสอดคลองกบการวเคราะหของ วอลโด (Waldo) ทไดสรปความหมายของระบบราชการวาม 2

ลกษณะกลาวคอ ลกษณะแรกเปนความหมายในแงลบทนยมพดถงกน (popular-pejorative) สวนอกลกษณะหนงเปนความหมายในเชงพรรณนาและวเคราะหถงระบบราชการ วามปญหาและทมาทไป

อยางไร ซงแสดงใหเหนวานกวชาการยคหลงใหความสนใจระบบราชการตามความเปนจรงทเกดขนมากกวาจะมองระบบราชการในเชงอดมคตเหมอนทเวเบอรเสนอไว

Page 24: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

14

2. แนวคด ทฤษฎระบบราชการ

ความเปนจรงแลว ระบบราชการในยคปจจบนไดมพฒนาการรวมถงไดมการปรบปรงเปลยนแปลงและพฒนามาอยางตอเนองซงเราสามารถจดกรอบแนวคดทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตรทถกน ามาใชในการบรหารจดการภาครฐไดเปน 3 ยคหรอ 3 รปแบบ คอ การบร หารจดการภาครฐแนวเกา (Old Public Administration) การบรหารจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management) และการบรการสาธารณะแนวใหม (New Public Service) การบรหารจด การภาครฐในแตละรปแบบนน ตางมกรอบแนวคด ทฤษฎทเปนตวก าหนดรปแบบทางการบรหารทแตกตางกน ซงในหวขอ 3.2

ทวาดวยแนวคด ทฤษฏระบบราชการในบทท 1 น จะน าเสนอเฉพาะแนวคด ทฤษฎระบบราชการ ในรปแบบการบรหารจดการภาครฐแนวเกา (Old Public Administ- ration) เทานน สวน แนวคด ทฤษฎระบบราชกานในอก 2 รปแบบทเหลอจะไดน าไปน าเสนอในบทท 6 ทวาดวยเรองระบบราชการทพงประสงคในอนาคต

แนวคด ทฤษฎระบบราชการ : การบรหารจดการภาครฐแนวเกา (Old Public Administ-

ration)

แนวคด ทฤษฎทส าคญทมอทธพลตอระบบราชการในยคแรกหรอทเรยกวายคการบรหารจดการภาครฐแนวเกา (Old Public Administration) นน มหลายแนวคด ทฤษฎดวยกน ในหนงสอนจะน าเสนอเฉพาะแนวคด ทฤษฎทส าคญเพยง 3 แนวคด ทฤษฎเทานน คอ

1) ทฤษฎระบบราชการในอดมคต (Ideal-Type Bureaucracy) 2) หลก POSDCORB 3) วทยาศาสตรการจดการ (Scientific Management) ทฤษฎระบบราชการในอดมคต (Ideal-Type Bureaucracy) ถกน าเสนอโดย เวเบอร (Weber) นกวชาการชาวเยอรมนโดยเขาไดเสนอหลกการในเชงอดมคตไววา หากองคกรใดมลกษณะตามทฤษฏนแลว องคกรนนจะมประสทธภาพมากทสด โดยทคณลกษณะของระบบราชการและขา ราชการในอดมคต สามารถสรปไดดงน (ปกรณ ศรประกอบ, 2558, น.8-15)

1) คณลกษณะส าคญของระบบราชการ 1.1) ยดหลกอาณาเขตทเปนทางการและประจ าอยกบท (Fixed and Official Jur-

isdictional Area) ดงนน จงมผลใหโครงสรางและหนาทขององคกรในระบบราชการมลกษณะตายตว การใชค าสงมลกษณะตายตวแนนอนและถกจ ากดดวยกฎระเบยบ เฉพาะบคคลทมคณสมบตครบถวนจงสามารถท างานในระบบได

1.2) สายล าดบขนบงคบบญชาและอ านาจเปนไปตามการจ าแนกต าแหนงตามลกษณะต าแหนง ซงรวมไปถงการมผบงคบบญชาและผใตบงคบบญชา โดยผใตบงคบบญชาตองเชอฟงค าสงผบงคบบญชา

Page 25: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

15

1.3) การบรหารจดการในองคกรตองใชเอกสารทเปนลายลกษณอกษรและมการเกบรกษาเอกสารเหลานนไวเปนอยางด ขาราชการจะตองแยกชวตการท างานกบชวตสวนตวออกจากกน รวมถงทรพยสนสวนตวตองแยกออกจากทรพยสนราชการ

1.4) การบรหารจดการภายในองคกรราชการนอกจากจะตองมความทนสมยแลว ขาราชการทท างานในองคกรจะตองไดรบการฝกอบรมใหเปนมออาชพในการท างานดวย

1.5) ตองมขาราชการท างานในองคกรแบบเตมเวลา ขาราชการไมสามารถทจะมาท างานแบบไมเตมเวลาเหมอนแตกอนได

1.6) การบรหารจดการในองคกรตองท าตามกฎระเบยบทเครงครด ขาราชการในระ บบราชการตองไดรบการเรยนรและฝกฝนจนมความรเกยวกบกฎระเบยบเปนอยางด

2) คณลกษณะส าคญของขาราชการ

2.1) ตองผานการสอบแขงขน เพอใหไดบคคลทมความสามารถ เนองจาการสอบ แขงขนเปนวธการคดเลอกทมความยตธรรมมากกวาการแตงตงคนซงอาจจะไมมความ สามารถเขามาท างาน ดงนน การสอบแขงขนเพอคดเลอกคนเขามาท างานจงเปนไปตามทฤษฎระบบคณธรรม (Merit System) ท าใหขาราชการเปนอาชพทมเกยรตในสงคม

2.2) ขาราชการเปนต าแหนงทไดรบการแตงตงจากผทมอ านาจสงกวา ตางจากนก การเมองทไดรบการเลอกตงจากประชาชน จงไมถอเปนขาราชการ คณลกษณะทส าคญอกประการหนงคอปองกนการไลออก หรอการโยกยายทเปนดลยพนจสวนบคคล

2.3) ต าแหนงขาราชการจดวาเปนต าแหนงทมสถานการณจางตลอดชวต เพอเปนการการนตวาขาราชการจะไดตงอกตงใจในการท างานอยางเตมทโดยไมตองหวงเรองของแรงกดดนอนๆ

2.4) ขาราชการจะไดรบคาตอบแทนเปนเงนเดอนและเมอขาราชการเกษยณอายกจะไดรบบ าเหนจบ านาญจากการปฏบตงาน

2.5) ขาราชการเปนอาชพทมความกาวหนาทางอาชพ กลาวคอจะอยในสายล าดบขนการบงคบบญชาและจะมการเลอนต าแหนงจากต าแหนงทต ากวา ความส าคญนอยกวาและเงนเดอนนอยกวาไปสต าแหนงทสงกวา ส าคญกวาและเงนเดอนสงกวา 3. ความส าคญของการบรหารราชการ

“การบรหารราชการ” ถอเปนกลไกหลกทมความส าคญในการพฒนาประเทศเพราะหากการบรหารราชการไมมประสทธภาพ ยอมสงผลกระทบความกาวหนาและความมนคงของประเทศ ทงทางดานเศรษฐกจ สงคมและการเมอง เนองจากการบรหารราชการนนเกยวของบทบาทและภารกจของหนวยงานของภาครฐทกประเภทผานองคการขนาดใหญทเราเรยกกนวา “ระบบราชการ” เพราะ

Page 26: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

16

การบรหาราชการเปนการน าเอานโยบายของรฐไปสการปฏบตใหเกดผลลพธทประสงคอยางมประ สทธภาพ ซงอาจสรปความส าคญของการบรหารราชการไดดงน

1) เปนการน าเอานโยบายรฐไปสการปฎบต เพราะเมอรฐไดก าหนดนโยบายในการด า เนนการเรองใดเรองหนงแลว นโยบายดงกลาวอาจถกบนทกในรปของกฎหมาย ระเบยนวธปฏบต หรอแผนงานตางๆ สวนราชการตางๆ ทมหนาทเกยวของจะตองแปลงนโยบายและแผนเหลานนสการปฏบตตอไป

2) การมสวนรวมในการก าหนดนโยบาย ถงแมการก าหนดนโยบายจะเปนอ าหนาหนาทของฝายการเมอง การการบรหารราชการยงมสวนในการก าหนดนโยบาย ซงกระท าไดใน 2 ขนตอน คอ กอนทฝายนตบญญตและหวหนาฝายบรหารจะตดสนใจก าหนดนโยบายมกจะอาศยขอมลจากหนวยราชการสวนตางๆ ทมความช านาญและเชยวชาญเพอน ามาก าหนดนโยบาย และหลงจากก าหนดนโยบายแลว มกอาศยขาราชการเพอจดท ารายละเอยด เพอใหนโยบายมความชดเจนยงขน

3) เปนไกลไกส าคญในการด ารงไวและพฒนาวฒนธรรมของสงคม เนองจากการบรหารราชการเปนกลไกทส าคญในการขบเคลอนกจกรรมตางๆ ทงทางดานเศรษฐกจ สงคมและการเมอง การบรหารราชการจงเปนเสมอนตวน าการเปลยนแปลงและการพฒนาทางสงคมวฒนธรรม ซงความกาวหนาทางสงคมมกขนอยกบความมประสทธภาพในการบรหารงานของภาครฐอยางหลกเลยงไมได 4. โครงสรางของระบบราชการ

ระบบราชการ คอ ระบบความสมพนธระหวางบคคลภายในองคกรของรฐทแสดงถงสถานะอ านาจและบทบาทของแตละคน แตละฝาย ซงแสดงถงต าแหนงและพฤตกรรมทคาดหวงของบคคลนนๆกอใหเกดการแบงงานกนท าตามความถนดหรอความช านาญเฉพาะดานแตมระบบของการประสานบรณาการเพอควบคมและตรวจสอบการปฏบตงานเพอใหเกดประสทธภาพลกษณะพนฐานโครงสรางทส าคญขอบระบบราชการตามท เวเบอรไดกลาวไว ม 7 ประการ (เอกวทย มณธร, 2551, น.21-24)

4.1 ล าดบชนการบงคบบญชา (Hierarchy) เปนลกษณะทส าคญของโครงสรางระบบราชการ เพอแสดงใหเหนวาต าแหนงใดหรอหนวยงานใดอยในล าดบชนอ านาจหนาทใดในองคกร ลดหลนกนลงไป ซงมผลคอ

1) ผอยในระดบชนทสงกวามอ านาจบงคบบญชาเหนอกวาผทอยในระดบชนทต ากวา ทงในเรองของการควบคมและลงโทษ เพอใหงานและองคกรมความเปนเอกภาพ

2) เกดระบบความสมพนธระหวางหนวยงานยอยตางๆ ในองคกรระบบราชการ ซงเกดจากการตดตอสอสาร การประสานงาน

3) แตละหนวยงานตองปฏบตตามกฎเกณฑและระเบยบทก าหนดไวในแนวทางเดยวกน กอใหเกดประสทธภาพในการทางาน

Page 27: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

17

4.2 ความรบผดชอบ (Responsibility) ขาราชการหรอเจาหนาทของรฐตองมความรบผดชอบตอการกระท าซงตองสามารถตรวจสอบไดโดยผบงคบบญชาตามล าดบชน ทงน เนองจากขาราชการไมไดมาจากเลอกตงของประชาชน ดงนน ความรบผดชอบและการตรวจสอบจงเปนหนาทของผบงคบบญชา

4.3 ความสมเหตสมผล (Rationality) คอความเปนเหตเปนผลในการปฏบตงาน ทตองมความสอดคลองระหวางแนวทางหรอวธปฏบตกบเปาหมายภายใตเงอนไขตางๆ ดงน

1) เมอก าหนดระเบยบวธปฏบตงานไวแลว ตองยดปฏบตตามระเบยบกฎเกณฑทก าหนดไว

2) มการฝกอบรมเจาหนาทใหเขาใจกฎระเบยบและแนวปฎบตกอนทจะไดรบมอบหมายงาน

3) มการแยกทรพยสนสวนตวของเจาหนาออกจากทรพยสนสวนรวมราชการอยางชดเจน

4) กฎระเบยบตางๆ หรอการกระท าทางการบรหารตองท าเปนลายลกษณอกษร เวนแตมก าหนดใหกระท าโดยวาจาหรอวธการอนและตองมการจดเกบเอกสารเพอการคนควาอางองไ

4.4 การมงสความส าเรจ (Achievement orientation) ประสทธผลในการท างานจะเกดขนไดตองอาศยปจจยสนบสนน ดงน

1) เจาหนาทผปฏบตงานตองใชหลกของความมประสทธภาพในการปฏบตงานเพอกอใหเกดประสทธผลตองานมากทสด

2) ความมประสทธภาพจะเกดไดเมอมการแบงงานกนท าตามความช านาญเฉพาะดานและมการมอบหมายงานโดยค านกถงความถกตองเหมาะสม

3) ตองพจารณาคนหาวธปฏบตงานทถกตองเหมาะสมกบลกษณะงาน หนวยงาน สถานทและเวลาทจะปฏบตงานนนๆ

4.5 การท าใหเกดความแตกตางหรอการมความช านาญเฉพาะดาน (Differentiation

or Specialization) โดยการแบงสวนงานออกเปนแผนกตางๆ หรอสวนงานตางๆ ตามลกษณะงานทตองใชความช านาญเฉพาะดาน ซงสามารถแบงได 5 ประเภทคอ

1) การแบงสวนงานตามพนทหรอาณาเขต เปนการแบงสวนงานโดยยดพนทหรออาณาเขตประเทศเปนหลก เชน การแบงราชการสวนภมภาค เปนจงหวด และอ าเภอตางๆ

2) การแบงสวนราชการตามหนาทหรอภารกจ เชนการแบงสวนราชการออกเปนกระทรวง ทบวง กรม ตามหนาทและภารกจ

3) การแบงสวนราชการตามลกคาหรอผรบบรการ โดยค านงถงความแตกตางของลกคาหรอผรบบรการเปนส าคญ เชน การแบงสวนงานในกระทรวงศกษาธการออกเปน ส านกงาน

Page 28: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

18

ประถมศกษา หรอ ส านกงานคณะกรรมศกษาขนพนฐาน ส านกงานคณะกรรมการอดมศกษา เปนตนขนอยกบความเหมาะสมในแตละยค

4) การแบงสวนงานตามขนตอนหรอกระบวนการของงาน โดยค านงถงขนตอนทตองปฎบตตงแตตนจนจบกระบวนการ หลกจากนนจงก าหนดสวนงานผรบผดชอบในแตละขนตอน

5) การแบงสวนงานตามระยะเวลาของการปฏบตงาน โดยการจ าแนกชวงเวลาของการปฏบตงานออกเปนกะ ในแตละกะจะมผรบผดชอบในชวงนนๆ ซงสวนใหญจะเปนลกษณะงานทตองท าตลอดทงวน เชน งานรกษาความปลอดภย เปนตน

4.6 ระเบยบวนย (Discipline) ระเบยบวนยถอเปนเครองมอหรอกลไกทส าคญในการควบคมความประพฤตของสมาชกในองคกร เนองจากระบบราชการเปนองคกรขนาดใหญทประกอบ ดวยสมาชกจ านวนมากทตองเกยวของกบการออกและรบค าสงตางๆ เพอใหการปฏบตงานเปนไปดวยความเรยบรอยและมประสทธภาพ

Page 29: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

19

บทท 2

พฒนาการของระบบราชการไทย

ระบบราชการถอวาเปนองคกรหรอเปนสถาบนทมความส าคญและมบทบาทอยางยงในทางการเมองการปกครองของไทย เนองจากระบบราชการไดหยงรากลกลงอยางมนคงและและไดกลายเปนสถาบนทมพลงอ านาจในสงคมไทยอยางสบเนองตอกนมาอยางยาวนาน ดงนนหากจะเขาใจในระบบราชการไทย จ าเปน อยางยงทตองศกษาพฒนาการหรอความเปนมาของระบบบรหารราชการไทย เพอใหรบรถงความเปนมาในอดตตงแตแรก เพราะปญหาของระบบราชการไทยในปจจ บน สวนหนงลวนไดรบอทธพลมาจากลกษณะทางวฒนธรรมและโครงสรางของระบบราชการตงแตอดต

ในรายงานการวจย “โครงการศกษารวบรวมขอมลดานการเมองการปกครองของไทย ขอมลพนฐานเกยวกบระบบราชการกบการเมอง” ของศนยวจย คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร (2546, น.1-8) ไดกลาวถงพฒนาหรอความเปนมาของระบบราชการไวอยางนาสนใจโดยแบงพฒนา การทางประวตศาสตรของระบบราชการในยคตางๆ ได ดงน

จากอาณาจกรสโขทยสกรงเทพทวารวดศรอยธยา ในราวป พ.ศ. 1780 ไดมชนชาตไทกลมหนงไดตงตวเปนอสระจากอทธพลการปกครองของอาณาจกรขอมและสถาปนากรงสโขทยขนเปนราชธาน โดยมอขนศรอนทราทตย เปนผปกครอง ลกษณะสงคมของสโขทยระยะแรกนน เปนสงคมขนาดไมใหญจงท าใหผปกครองและราษฎรมความสมพนธกนอยางใกลชด ซงเรยกการปกครองในชวงตนนวามลกษณะแบบ “พอปกครองลก” แตอยางไรกตามในภายหลง อาณาจกรสโขทยไดแผขยายอาณาเขตออกไปเปนอยางมาก ท าใหโครงสรางทางสงคมของสโขทยมความซบซอนมากขน ระบบพอปกครองลก จงถกแทนทดวยการปกครองแบบ “ธรรมราชา” หรอกษตรยผทรงคณธรรมเยยงพระพทธองค มโนทศนของผปกครองแบบธรรมราชานบวาเปนพฒนาการของการเมองการปกครองทซบซอนขนของอาณาจกรสโขทย (ลขต ธระเวคน , 2540, น.17.) แตอยางไรกตาม การศกษาความเปนมาของระบบขาราชการในสมยสโขทยเปนเรองคอนขางยาก เนองจากไมมหลกฐานทกลาวถงระบบขนนางซงเปนทมาของระบบราชการโดยตรง แตจากหลกฐานทปรากฎในหลกศลาจารกกไดมการกลาวอางถง “ขนนาง” บาง ดงศลาจารกหลกท 2 วดศรชม ตอนหนงวา “...เปนขนยขนนาง...” และในหนงสอไตรภมพระรวงตอนเปตภมกมกลาวถงค าวาขนนางเหมอนกน แตความหมายในสมยนนจะตรงกบสมยนหรอไม ตอบไมได (ส.พลายนอย, 2537, น.2)

Page 30: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

20

เหตผลทท าใหระบบขนนางในสมยสโขทยไมมบทบาทเดนชดนน คงเปนเพราะในชวงแรกสโขทยยงมขนาดไมใหญโตนก พระมหากษตรยสามารถดแลอาณาประชาราษฎรไดดวยพระองคเอง ตอมาเมอสงคมมความซบซอนจงท าใหขนนางเขามามบทบาทในทางการปกครอง แตกคงไมมากนก คงเปนเพยงกลไกการบรหารใหกบกษตรยเทานน เพราะยงไมปรากฎหลกฐานทชดแจงวาในสมยสโขทยมขนนางทมอ านาจและบทบาททางการเมองการปกครองทเขมแขงพอทจะทาทายพระราชอ านาจของกษตรยสโขทย (มานพ ถาวรวฒนสกล, 2532, น.273) ภายหลงทอาณาจกรสโขทยเสอมถอยลงนน ไดมการสถาปนา “กรงเทพทวารวดศรอยธยา” ขนเปนราชธาน เมอพระเจาอทองขนครองราชย ไดทรงน าระบอบสมบรณาญาสทธราชยมาใชในการปกครอง โดยไดรบอทธพลการปกครองจากขอม ท าใหความสมพนธระหวางผปกครองและราษฎรเปลยนไปจากพอปกครองลก ไดกลายมาเปน“นายกบบาว” หรอ “เจากบขา” พระมหากษตรย อยในฐานะทรงเปนสมมตเทวราชททกคนตองเคารพบชา อยธยาเปนสงคมทมขนาดใหญขน พระมหากษตรยจงไดมอบอ านาจบางสวนใหแกราชวงศและขนนางเพอเปนตวแทนในการปกครอง ดวยเหตนในสมยอยธยา กลมขนนางขาราชการ จงกลายเปนกลมคนทมบทบาท อยางสงในการบรหารราชการแผนดน ระบบศกดนาไดถกน ามาใชในทางการปกครองดวยการควบคมก าลงคนและจ าแนกฐานะทางสงคมของผคน โดยเฉพาะในสมยสมเดจพระบรมไตรโลกนาถ ไดทรงตราพระไอยการต าแหนงนาพลเรอนและพระไอยการต าแหนงนาทหารหวเมองขนมารองรบระบบศกดนา จงอาจกลาวไดวาระบบบรหารราชการแผนดนอยางเปนแบบแผนไดถอก าเนดขนในสมยน ซงถอเปนรากฐานการปกครองของไทยทยาวนานกวา 400 ป จนถงรชสมยของพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว อกทงต าแหนงในระบบบรหารไดกลายเปนสงทท าใหขนนางสามารถใชเปนฐานในการสงสมอ านาจและอทธพลทางการเมอง ระบบขนนางจงกลายเปนอกขวหนงของอ านาจซงมความเขมแขงจนสามารถทาทายพระราชอ านาจของพระมหากษตรยอยธยาอยหลายครง

ระบบขนนางและขาราชการ

พจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถาน พทธศกราช 2525 ไดใหความหมายของค าวาขนนางไววาหมายถง “ขาราชการบรรดาศกด”และใหความหมายของค าวา “บรรดาศกด” ไววาหมายถง “ฐานะของขนนางซงไดรบพระราชทานเนองจากต าแหนง และ ตอมาไมเนองจากต าแหนง” แตหมอบรดเลยไดใหความหมายทตางออกไป โดยหมายถง “การทขาราชการผใหญผนอยทงปวงททานไดเลยงนางไวนนคอความทรกษานางไวนนเอง” ขณะทสมเดจกรมพระยาด ารงราชานภาพ ทรงวนจฉยวา ค าวา ขนนาง ความบงชดเรยกรวมทงชายและหญง คอ ขาราชการกบภรรยา

Page 31: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

21

สวนค าวา “ขาราชการ” พจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถาน พทธศกราช 2525 ไดใหความหมายไววา “คนทท าราชการตามท าเนยบ ผ ปฏบตราชการในสวนราชการ”และใหความหมายของค าวา “ราชการ” ไววา “การงานของรฐบาลหรอของพระเจาแผนดน” ขณะทหมอบรดเลย ไดใหความหมายไววา “ขาราชการ คอคนเปน มหาดเลกหลวง เปนตน คอเปนผท าการของกษตรย” สวนค าวา “ราชการ” หมายถง “การของกษตรยคอการของเจาชวต บนดาการหลวงทงสนนนเรยกวาราชการทงนน”จากทกลาวมาจะเหนไดวาค าวา ขาราชการ ในปจจบนไมไดหมายเฉพาะผปฏบตกจการงานใหกบพระมหากษตรยเทานน แตหมายถงคนทท างานใหกบรฐดวย ดงทมานพ ถาวรวฒนสกล (มานพ ถาวรวฒนสกล, 2532, น. 260-261) ไดใหความหมายของขนนางและขาราชการไววา “ขนนางและขาราชการเปนบคคลกลมเดยวกนทปฏบตกจการหนาทภายใตองคพระมหากษตรย โดยขาราชการเปนค ารวมทใชเรยกบคคลทกคนทปฏบตหนาทใหกบพระมหากษตรย ไมวาจะม ต าแหนงหรอยศศกดสงต าามาก นอยเพยงไร สวนขนนางจะเปนค ารวมทใชเรยกขาราชการชนผใหญ ทมต าแหนงสง ดงปรากฏในกฎหมายตราสามดวง วา “ขนนางผใหญ” กบ “ขาราชการผนอย” แตภายหลงการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ค าวา “ขนนาง” ไมใชเปนค ารวมเรยกขาราชการทมต าแหนงสงอกตอไป ในขณะทค าวา “ขาราชการ” ยงคงใชเปนค ารวมเรยกบคคลทปฏบตราชการใหกบรฐสบตอมา”

ระบบราชการสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว

รปแบบการบรหารราชการแผนดนในชวงตนรตนโกสนทร (พ.ศ. 2325–2430) ซงสบทอดมาตงแตสมยสมเดจพระบรมไตรโลกนาถ ไมสามารถตอบสนองตอสภาพปญหาตางๆ ไดดนก เนองจากไมมการแบงอ านาจหนา ทของหนวยงานตางๆ ไวอยางเปนระบบงานบางอยางมความซ าซอน แตงานบางอยางไมมหนวยงานทรบผดชอบอยางชดเจน ระบบราชการในสมยนน จงอาจกลาวไดวาคอนขางจะลาหลงเมอเทยบกบระบบราชการของกลมประเทศตะวนตกทมการจดองคกรททนสมยกวาและสามารถตอบสนองตอสภาพปญหาตางๆ ไดรวดเรวกวา การปฏรปการบรหารราชการแผนดนในสมยของพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว จงเปนการปฏรปบระบบราชการทมความส าคญอยางยง ถอกนวาเปนการเปลยนแปลงแบบพลกแผนดนเพราะระบบการปกครองแบบ เดมหยงรากลกมานานกวา 400 ป สวนสาเหตทท าใหเกดการปฏรประบบราชการในชวงดงกลาว กเนองมาจากเหตผลหลายประการ กลาวคอ รชการท 5 ทรงตองการทจะสรางสยามใหเปนปกแผนหรอมลกษณะเปนรฐเดยวเนองจากสยามในอดตมระบบการปกครองแบบหลายศนยอ านาจ โดยเฉพาะหวเมองประเทศราชซงอยหางไกลจากอ านาจของเมองหลวงนน มความเสยงตอการสญเสยอาณาเขตไดงาย ดงนน การรวบอ านาจเขาไวทสวนกลางกเพอปองกนการลาอาณานคมของชาตตะวนตกทก าลงคกคามอยใน

Page 32: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

22

ภมภาคน สวนเหตผลอกประการหนง คอ เพอเปนการเสรมสรางราชบลลงกของพระองคใหแขงแกรง ยงขน เพราะทรงดงอ านาจทอยในมอขนนางใหกลบเขามารวมศนยอยทองคพระมหากษตรยอกครง 1. การรวมศนยอ านาจการปกครองเขาสสวนกลาง การปฏรปของพระองคนน ไดทรงเรมโดยการเตรยมคนใหพรอมกอน ดวยการสงพระเจานองยาเธอ พระราชโอรสและขนนางไปศกษาทยโรปและเมอสรางคนใหสามารถรองรบงานไดแลวจงทรงจดระเบยบการบรหารภายในใหมระบบ เชน ใหขนนางมาปฏบตงานในเวลาราชการทส านกงาน และยงไดทรงยกเลกระบบกนเมองโดยใหขนนางรบเงนเดอนจากรฐบาลแทน สวนในดานโครงสรางการบรหารราชการ ไดทรงจดตงกรมเสนาบดขน 12 กรม คอ กรมมหาดไทย กรมพระกลาโหม กรมทากรมวง กรมเมอง กรมนา กรมโยธาธการ กรมยทธนาธการ กรมธรรมาการ กรมยตธรรม กรมมรธาธรและกรมพระคลงมหาสมบต ในภายหลงไดยกกรมตางๆ ทง 12 ขนใหมฐานะเปนกระทรวง เพอใหหนวยงานตางๆ มตนสงกดอยางแนนอนและเพอใหเสนาบดกระทรวงตางๆ มอ านาจในการบรหารสวน ราชการไดทวถง ดงน คอ(วชชกร นาคธน, 2560, น.48-50)

1. กระทรวงมหาดไทย มหนาทในการบงคบบญชาหว เมองฝายเหนอ และเมองลาวประเทศราช

2. กระทรวงกลาโหม มหนาทบงคบบญชาหวเมองปกษใตชายฝงทะเลตะวนออก ดนแดนฝงตะวนตกของอาณาจกร และหวเมองมลาย ประเทศราช

3. กระทรวงวง รบผดชอบดแลกจการของพระมหากษตรย และเรองเกยวกบราชการ ซงพระมหากษตรยตองทรงวนจฉย รวมถงเกยวกบการตรา กฎหมายตาง ๆ

4. กระทรวงเมองหรอกระทรวงนครบาล ดแลเกยวกบการรกษาความเรยบรอยในเขตนครหลวง รวมถงกจการต ารวจ (การโปลศ) กจการเกยวกบราชฑณฑ

5. กระทรวงพระคลงมหาสมบต ดแลเกยวกบการจดเกบภาษและอากรประเภทตางๆ เงนรายไดและเงนรายจายของแผนดน

6. กระทรวงยตธรรม ดแลเกยวกบคดตางๆ ทงคดแพง คดอาญา กจการศาลยตธรรม และกระบวนการยตธรรม ตลอดจนผลตบคลากรดานกฎหมาย

7. กระทรวงการตางประเทศ ดแลกจการดานการตางประเทศ การเจรญสมพนธไมตรกบประเทศตาง ๆ สนธสญญาระหวางประเทศ ตลอดจนพธการเกยวกบการทตการรบรองราชอาคน ตกะ

8. กระทรวงเกษตราธการ ดแลและสงเสรมกจการดานการเกษตรรวมถงปาไมและทรพยากรธรรมชาต เชน แรและของมคา

9. กระทรวงธรรมการ ดแลรบผดชอบเกยวกบดานการศกษา การจดตงและควบคมมาตรฐานของโรงเรยนตางๆ กจการเกยวกบพระสงฆและศาสนา

Page 33: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

23

10. กระทรวงโยธาธการ ดแลรบผดชอบเกยวกบการกอสราง กจการคมนาคม ขนสง การตดตอสอสารไปรษณย โทรเลข การรถไฟ

11. กระทรวงมรธาธการ ดแลเกยวกบการเกบรกษาพระราช ลญจกร เกบรกษากฎ หมายประเภทตางๆ ตลอดจนหนงสอราชการประเภทตางๆ

12. กระทรวงยทธนาธการ ดแลกจการเกยวกบทหารบก และทหารเรอ

แตภายหลงไดลดฐานะกระทรวงยทธนาธการลงเปนกรมในสงกดกระทรวงกลาโหม จงท าใหมหนวยราชการสวนกลาง 11 กระทรวง สนนษฐานกนวาการปรบปรงระบบการบรหารราชการ สวนกลางน นาจะไดรบอทธพลจากระบบบรหารของประเทศตะวนตกโดยเฉพาะแนวทางของประ เทศองกฤษ ผานการสงคนไปศกษาเลาเรยนและการทพระองคไดเสดจไปดงานตางประเทศเปนจ านวนมาก นอกจากนในยคดงกลาว ยงมการจางผเชยวชาญจากตางประเทศใหเขามาเปนทปรกษาในหนวยงานของทางราชการตางๆ จ านวนมาก จงท าใหระบบราชการเกดการเปลยนแปลงเหมอน อยางประเทศตะวนตกมากขนการปรบปรงโครงสรางทางการบรหารโดยการแบงความรบผดชอบทางการบรหารราชการการแผนดน ออกตามความช านาญเฉพาะดานทชดเจน และสอดคลองกบภารกจของชาตทเปลยนแปลงไปอยางรวดเรว เชนน นบวาเปนการปฏรประบบราชการครงส าคญทท าใหการบรหารราชการในสวนกลางซงเปนศนยกลางของการปกครองประเทศมความ ชดเจนและมความเปนสากลดงเชนนานาอารยประเทศยงขน

นอกจากการปฏรปการบรหารราชการในสวนกลางแลวพระบาทสมเดจพระจลจอม เกลาเจาอยหวยงทรงปฏรปการบรหารราชการในสวนภมภาคอกดวย โดยพระองคใหยบหวเมองประเทศราชและหวเมองทงหลายเขาดวยกนเพอรวบอ านาจเขาสศนยกลางแลวจดรปแบบการปกครองเปนมณฑลเทศาภบาลครอบคลมทงพระราชอาณาจกร ทงน กเพอเอกภาพในการบรหารราชการและเพอปองกนการรกรานของลทธลาอาณานคมดงกลาว

2. การปฏรปการปกครองสวนภมภาค

ในอกสวนหนง รชกาลท 5 ไดทรงปรบปรงกลไกการบรหารราชการ โดยสงเจาหนาทจากสวนกลางไปประจ ายงมณฑลตางๆ และไดสงยกเลกระบบเดมทแตกอนให หวเมองขนกบกระทรวงตางๆ หลายกระทรวงเปลยนใหมาขนกบกระทรวงมหาดไทยเพยงกระทรวงเดยว โดยทรงเรมปรบปรงจากหวเมองในเขตชายแดนทมปญหาในดานความมนคงกอน ซงเมอเปลยนเปนมณฑลแลวแตละมณฑลจะมขาหลวงใหญมาประจ าการเปนผบรหารในเขตนนๆ โดยตรง เนองจากกอนทจะมการปฏรปการปกครองในสมยรชกาลท 5 นน หวเมองตางๆ แตละเมองจะมเจาเมองเปนผปกครอง ความสมพนธระหวางเมองหรอหวเมองกบเมองหลวงคอนขางจะเปนอสระ การควบคมจากสวนกลางมไมมากนก เนองจากมขอจ ากดเรองระยะทางการคมนาคมและการตดตอสอสาร เมอมการปฏรปโครงสรางการบรหารราชการเชนน เมอสวนกลางมด ารงานราชการในเรองใด กจะสงการไปยงข า

Page 34: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

24

หลวงใหญเหลา นน ณ ทวาการมณฑลนนๆ และขาหลวงใหญกจะสงตอไปยงหวเมองในบงคบบญชาอกชวงหนง ท าใหเกดความสะดวกในการบรหารราชการมากยงขน เนองจากไดลดขนตอนและพนททางการปกครองใหเหลอนอยแหงลง และพบวาในป 2440 มการยกเลกและยบรวมหวเมองตางๆ และจดตงเปนมลฑลแลวถง 16 มณฑล โดยมมณฑลจนทบรและมณฑลปตตาน เปนสองมณฑลสด ทายในชวงสนรชกาล ท าใหรปแบบการปกครองสวนภมภาคของสยามเปนระบบเดยวกนทงหมด ซงแบงออกเปน มณฑล เมอง แขวง ต าบล และหมบาน โดยมรายละเอยด ดงน

1. การปกครองมณฑล เปนรปแบบการปกครองซงรวมเอาเมองหรอหวเมองจ านวนหนงเขาไวดวยกน จดตงขนเปนหนวยการปกครองเรยกวา มลฑล มสมหเทศาภบาลมณฑลซงเปนขาราชการสงกดกระทรวงมหาดไทยเปนผควบคมดแล สมหเทศาภบาลมณฑลไดรบการคดเลอกจากขาราชการทมความร ความสามารถและมความซอสตยสจรตเปนทไววางพระราชหฤทยของพระบาท สมเดจพระเจาอยหว ท าหนาทตางพระเนตรพระกรรณในการดแลบ าบดทกขบ ารงสขของราษฎร การปกครองมณฑลเทศาภบาลด าเนนการในรปของคณะกรรมการ ซงประกอบดวย ขาหลวงเทศาภ บาลเปนประธานคณะกรรมการ และหวหนาสวนราชการของ กระทรวงอนๆ ทสวนกลางสงมาประจ าอยในมณฑลนน เปนคณะกรรมการเรยกวา คณะกรมการมณฑล อ านาจหนาทของสมหเทศาภบาลมณฑล คอ การควบคมดแลการ บรหารราชการของเมองตางๆ ทอยภายในสงกดของมณฑลใหปฏบตหนาทตาม นโยบาย ระเบยบ และกฎหมายทสวนกลางและกระทรวงมหาดไทยก าหนด

2. การปกครองเมองหรอหวเมอง กอนการปฏรปการปกครองเมองหรอหวเมองตางๆ ในราชอาณาจกรไมวาจะอยในรปแบบใด นบเปนหนวยการปกครองทมความส าคญ และมบทบาทในการควบคมก าลงคนและทรพยากรตาง ๆ ของราชอาณาจกรเมอง แตละเมองมความเปนอสระในการปกครองตนเองสงมาก ทงน เนองจากความหางไกลและความไมทนสมยของระบบการคมนาคมและการสอสารนนเองท าใหกรงเทพซงเปนเมองหลวงหรอศนยกลางในการบรหารไมสามารถควบคมบงคบบญชาบรรดาเมองหรอหวเมองเหลานนไดอยางมประสทธภาพ รชกาลทหา จงจดระบบการปกครองของเมองเสยใหม โดยใหเมองเปนสวนยอยของมณฑลมผวาราชการเมอง ซงเปนขาราชการทได รบการแตงตงจากสวนกลางออกไปปกครอง โดยใหสงกดอยกบกระทรวงมหาดไทย การปกครองของเมองแบงออกเปน แขวง (อ าเภอ) ต าบลและหมบาน ผวาราชการเมองเปนขาราชการระดบสงมอ านาจหนาทในการควบคมบงคบบญชาบรรดาขาราชการทกกระทรวง ทสงไปปฏบตหนาทอยในเมองนนในฐานะตวแทนของรฐบาล แตกระบวนการตดสนใจเชงนโยบายของเมองใหกระท าในรปของคณะกรรมการ ซงมชอเรยกวา กรมการเมอง ซงแบงออกเปน 2 ประเภท คอกรมการเมองในท าเนยบ ไดแก ปลดเมอง ยกกระบตร ผชวยราชการ จาเมอง ฯลฯ กบกรมการเมองนอกท าเนยบ ไดแก ผทรงคณวฒหรอคหบดในทองถนนน

Page 35: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

25

3. การปกครองแขวง ต าบลและหมบาน ในป พ.ศ. 2440 ไดมการประกาศใชกฎหมายการ ปกครองทองทในระดบ แขวง ต าบลและหมบาน ซงถอวาเปนฐานรากทางการปกครองของประเทศอยางแทจรง เนองจากเปนหนวยการปกครองทอยใกลชดกบราษฎรมากทสดเรยกวา พระ ราชบญญต ลกษณะปกครองทองท ร.ศ. 116 เพอ จดระบบการปกครองระดบแขวง (อ าเภอ) ต าบลและหมบาน

ในระดบอ าเภอ จะมมนายอ าเภอเปนหวหนา มปลดอ าเภอเปนผชวย และสมหบญชอ าเภออกคนหนง สามต าแหนงนเปนกรมการอ าเภอ แตละอ าเภอกจะแบงออกเปนหลายต าบลการจดตงแขวงหรออ าเภอซงมกรมการอ าเภอเปนผปกครองนน มวตถประสงคจะใหเปนหนวยในการควบ คมและชวยเหลอ การปฏบตงานของหนวยการปกครองระดบต าบลและหมบาน ในเรองทเปนความจ าเปนขนพนฐานในการด ารงชวตของราษฎร สวนการปกครองในระดบต าบลและหมบานนนเปนการปกครองในระดบฐานรากของประเทศ มวตถประสงค จะใหประชาชนไดมการปกครองกนเอง เนองจากรจกสภาพของทองถนของตน ตลอดจน ความตองการของคนในทองถนนนๆ ไดดกวาจงตองการใหการปกครองระดบน เปนการปกครองโดยราษฎรในพนทนนเอง ซงในระดบต าบลจะมมก านนเปนหวหนา ทตงขนโดยทประชมของผใหญบานซงเปนหวหนาของหมบาน ตาง ๆ แตละต าบลกจะแบงออกเปนหลายหมบาน ซงแตละหมบานกจะมผใหญบานเปนหวหนาหรอผปกครอง

ระบบราชการกอนและหลงการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475

1) ระบบราชการกอนการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475

ระบบราชการในชวงกอนการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 หรอในรชสมยของพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหวนน ในเชงโครงสรางสวนราชการตางๆ นนยงคงรปแบบของระบบราชการทมมาแตครงรชกาลท 5 และรชกาลท 6 แตอาจมการปรบปรงบางสวนเพอใหมความเหมาะสมกบสภาวการณของบานเมองในแตละชวงเวลาเทานน เชน การยบรวมกระทรวงคมนาคมและกระทรวงพาณชยเปนกระทรวงคมนาคมและพาณชยการ ดวยทรงเลงเหนวากระทรวงทงสอง (ในขณะนน) ตางมภาระหนาททสอดคลองกนหากยบรวมแลวจะท าใหเกดประโยชนมากขน เปนตน ในดานการบรหารสวนภมภาค ไดทรงยบเลก ยกเลก ต าแหนงปลดมณฑลและอปราชประจ าภาค รวมไปถงยบเลกมณฑลบางมณฑลและยบเลกจงหวดบางจงหวด เพอใหเหมาะสมกบสภาพทองทและเพอประหยดงบประมาณรายจายของแผนดน การปรบปรงระบบราชการภมภาคในครงนนเปนผลเนองจากในขณะททรงขนครองราชย ไดเกดภาวะเศรษฐกจตกต าทวโลก รฐบาลมความจ าเปนทจะตองรกษาสถานภาพทางการคลงไว จงตองลดรายจายลงดวยการสงปลดขาราชการ ออกประมาณ 17

Page 36: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

26

เปอรเซนตของขาราชการซงมอยในขณะนนประมาณ 47,000 คน (เกศน หงสนนท, อางถงใน ศนยวจย คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2546, น.9)

สงส าคญประการหนงทพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหวไดทรงวางรากฐานไวกบระบบราชการไทยกคอ ทรงพระกรณาโปรดเกลาฯ ใหตราพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอนขนเปนครงแรก ถงแมกอนหนานจะมขอบงคบลกษณะการปกครองทองท ร.ศ.116 อยแลว แตหนวยงานตางๆ ยงขาดบรรทดฐานในทางปฏบตรวมกนโดยเฉพาะอยางยงระบบงานบรหารบคคล เชน การรบคนเขาท างาน การเลอนต าแหนง เปนตน ยงยดตดอยกบ พระมหากษตรยและตวบคคล เปนหลก ซงสามารถสรปหลกส าคญๆ ทไดทรงมพระราชด ารไว 4 ประการ คอ

1. ใหขาราชการพลเรอนทงหมดอยภายใตระเบยบเดยวกน

2. ใหเลอกสรรผมความรความสามารถเขารบราชการโดยเสมอภาคและยตธรรม

3. ใหขาราชการพลเรอนรบราชการเปนอาชพ กลาวคอ ใหขาราชการพลเรอนสา มญไดรบเงนเดอนตลอดเวลาทรบราชการอย และใหขาราชการพลเรอนสามญไดรบบ าเหนจบ านาญเมอออกจากราชการ

4. ใหขาราชการพลเรอนมวนย โดยพระราชบญญตนไดบญญตถงวนยและการลงโทษไว 2) ระบบราชการหลงการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475-2534

ภายหลงจากคณะราษฎรได เขายดอ านาจและเปลยนแปลงการปกครองแผ นดน คณะราษฎรไดท าการปรบปรงระบบบรหารราชการแผนดนทงหมด เพอใหสอดคลองกบระบบรฐธรรมนญ โดยมการประกาศใชพระราชบญญตวาดวยระเบยบบรหารราชการแผนดนแหงราชอาณาจกรสยาม พ.ศ.2476 แบงระบบการบรหารออกเปน 3 สวน คอ ราชการสวนกลาง ราชการสวนภมภาค และราชการสวนทองถน 1. การบรหารราชการสวนกลาง ราชการสวนกลางไดก าหนดใหแบงสวนราชการออกเปนกระทรวง ทบวง กรม โดยแตละกระทรวงมรฐมนตรวาการกระทรวงเปนผบงคบบญชาสงสด และมปลดกระทรวงเปนต าแหนงขาราชการประจ าสงสด หากกระทรวงใดมราชการหลายอยางอาจจะแยกเปนทบวงโดยมรฐมนตร คนหนงรบผดชอบ และแตละกระทรวงจะแบงราชการออกเปน (1) ส านกเลขานการรฐมนตร (2) ส านกงานปลดกระทรวง และ (3) กรมหรอทบวงการเมองทเทยบเทากรม เวนแตบางกระทรวงท ไมตองแยกออกเปนกรม โดยมอธบดเปนต าแหนง ขาราชการประจ าสงสดเหมอนกนทกกรม เวนแตกฎหมายบญญตใหเปนอยางอน และในแตละกรมจะแยกออกไปเปนกอง แผนก หรอหมวดตามแตปรมาณและคณภาพของงานทปฏบตอย 2. การบรหารราชการสวนภมภาค ยกเลกมณฑลใหเหลอเพยงจงหวดและอ าเภอเทานนโดยใหขนตรงตอกระทรวงมหาดไทย โดยมผวาการจงหวดเปนผบงคบบญชาบรรดาขาราชการ

Page 37: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

27

ในจงหวดและนายอ าเภอ ในสวนของการปกครองทองท ซงเปนสวนยอยของอ าเภอใหคงรปแบบต าบลและหมบานไวตามเดม 3. การบรหารราชการสวนทองถน ยงคงรปแบบของสขาภบาลไว แตไดมการประกาศใชพระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล พ.ศ 2476 ขน ซงก าหนดใหมการจดระบบการปกครองทองถนรป แบบเทศบาลขน ในทองททมความเจรญทางเศรษฐกจ สงคม และมประชากรหนาแนนพอสมควร โดยแบงเทศบาลออกเปน 3 ระดบ คอ เทศบาลต าบลเทศบาลเมอง และเทศบาลนคร ในปลายป พ.ศ.2500 จอมพลสฤษด ธนะรชต ไดท าการรฐประหารและตงรฐบาลเขาปกครองประเทศ อยางไรกตามรฐบาลของจอมพลสฤษดกมไดเปลยนแปลงโครงสรางระบบราชการจากเดมเทาใดนก แตกถอไดวารฐบาลสมยจอมพลสฤษดไดใหความส าคญกบระบบราชการเปนอยางมาก ประกอบกบชวงเวลาดงกลาวธนาคารโลกและองคการบรหารวเทศกจของประเทศสหรฐอเมรกาไดเขามามบทบาทในการกระตน ใหรฐบาลไทยมการปรบปรงระบบราชการใหทนสมยขน โดยการใหทนขาราชการเปนจ านวนมากเพอไปศกษาวชาการทางดานรฐประศาสนศาสตร หรอ บรหารรฐกจ (Public

Administration) จนมการตจดตงคณะรฐประศาสนศาสตรขนทมหาวทยาลยธรรมศาสตร ตอมาไดกลายเปนสถาบนบนฑตพฒนบรหารศาสตร (NIDA) พรอมๆ กบทระบบราชการไทยมการขยายตวอยางมาก โดยมการจดตงหนวยงานระดบ กรม กอง รวมทงการเพมจ านวนขาราชการมากขน อตราการขยายตวของระบบราชการไทย เพมสงสดในชวง พ.ศ. 2512 – 2522 ซงเปนชวงของการพฒนาประเทศใหเปนประเทศอตสาหกรรม ภายใตแผนพฒนาเศรษฐกจ และสงคมแหงชาต ฉบบท 3 และ 4 ทมงเปนการขยายตวทางเศรษฐกจ และ ผลตภณฑมวลรวมประชาชาต (GDP) เพอการมงสความทนสมย (modern-

ization) ตามแนวทางการพฒนาภายใตอดมการณเสรนยมประชาธปไตยแบบตะวนตก (วชชกร นาคธน,

2560, น.59) ซงสอดคลองกบงานศกษาของ วรเดช จนทรศร (2536) ทชใหเหนถงการขยายตวของระบบราชการไทยในชวงระหวางป พ.ศ.2476 – 2522 ไดอยางชดเจนโดยจ านวนกระทรวงไดเพมจาก 7 กระทรวง เปน 13 กระทรวง ขณะทจ านวนกรมเพมจาก 45 กรม เปน 131 กรม สวนกอง ไดเพมจาก 143 กอง ไปเปน 1,264 กอง ในป พ.ศ.2532 รฐบาลในขณะนนซงน าโดยพล.อ.ชาตชาย ชณหะวณ ไดมแนวคดและความพยามในการปรบปรงประสทธภาพของการบรหารราชการ โดยได ออกระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏบตราชการเพอประชาชนของหนวยงานของรฐ พ.ศ.2532 ใหสวนราชการก าหนดขนตอนของการด าเนนงานและก าหนดระยะเวลาของการด าเนนงานไว วางานแตละขนตอนใชเวลาสนทสดจ านวนกวน หากไมสามารถด าเนนการใหแลวเสรจตามทก าหนดไว ประชาชนสามารถรองเรยนได ทงน เพอแกปญหาความลาชาในการปฏบตงานของขาราชการในหนวยงานตางๆ

Page 38: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

28

ระบบราชการชวง พ.ศ.2534 – ปจจบน

ในป พ.ศ.2434 ไดมการตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.2534 ขนใชแทนประกาศคณะปฏวต ฉบบท 218 ซงใชมาตงแต พ.ศ.2515 และไดตราพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2534 ขนเพอปรบปรงโครงสรางระบบราชการบรหารของประเทศ และใน ป พ.ศ.2536 ไดมการตราพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบบ ท8) พ.ศ.2536 ขน ซงท าใหมการจดตง กระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมขน โดยโอนอ านาจหน าทออกมาจากกระทรวงมหาดไทย มผลท าใหราชการสวนกลางมหนวยงานระดบกระทรวงอยทงสน 15 หนวยงาน ไดแก ส านกนายกรฐมนตร กระทรวง กลาโหม กระทรวงการคลง กระทรวงการตางประเทศ กระ ทรวงเกษตรและสหกรณ กระทรวงคมนาคม กระทรวงพาณชย กระทรวงมหาดไทย กระทรวงยตธรรม กระทรวงแรงงานและสวสดการสงคม กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม กระทรวงศกษาธการ กระทรวงสาธารณสข กระทรวงยตธรรม กระทรวงอตสาหกรรม และ ทบวง มหาวทยาลย จะเหนไดวารฐบาลในแตละสมยโดยเฉพาะหลงเปลยนแปลงการปกครองจะมมความพยายามในการปรบปรงระบบการบรหารราชการแผนมาอยตลอด แตจะเหนไดวาเปนแตเพยงการปรบปรงในรายละเอยดปลกยอยเทานน แตโครงสรางหลกของระบบราชการยงคงเปนเชนเดม ถงแมสภาพแวดลอมตางๆ ทงทางดานเศรษฐกจ สงคมและการเมองจะมการเปลยนแปลงไปจากอดตเปนอยางมากกตาม สงทเหนไดชดขนระบบราชการใหญโตขนเรอย ๆ แตประสทธภาพในการปฏบตงานกลบอยในทศทางทตรงกนขาม นนคอ การด าเนนงานลาชา ยดตดอยกบระเบยบ ประเพณ ขาดความยดหยนในการปฏบตงาน ท าใหในระยะหลงป พ.ศ.2537 เปนตนมา ไดมความ พยายามอยางยงทงใน สวนของรฐบาลและนกวชาการตาง ๆ ไดพยายามทจะปรบปรงระบบราชการ ใหมความคลองตวขนและมโครงสรางทเลกลง ระบบราชการหลงรฐธรรมนญ พ.ศ.2540 ภายหลงจากทประเทศไทยได ประกาศใช รฐธรรมนญ พ.ศ.2540 หรอท เรยกกนว า รฐธรรมนญฉบบประชาชน สาระส าคญประการหนงทบญญตไว ในรฐธรรมนญมากคอการกระจาย อ านาจใหกบทองถนมากยงขนและถายโอนอ านาจของกระทรวง ทบวง กรม ไปใหแกองคการ บรหารสวนทองถนมากขน จงท าใหรฐบาลตองปรบภารกจของสวนราชการใหสอดคลองกบบทบญญตในรฐธรรมนญ จะเหนไดวาแนวโนมในการจดโครงสรางระบบราชการไทย จะมขนาดเลกลง มการจดแบงอ านาจหนาทใหชดเจนยงขนเพอลดปญหาการปฏบตงานทซ าาซอนกนระหวางหนวยงาน และทส าคญคอพยายามกระจายบทบาทและอ านาจหนาทไปยงองคกรบรหารสวนทองถนมากยงขน เพอใหสอดคลองกบสภาวการณปจจบนและบทบญญตตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540

Page 39: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

29

บทท 3

การบรหาราชการไทย

การบรหารราชการไทยนน เปนไปตามการจดระเบยบบรหาราชการแผนดน ซงประกอบดวยลกษณะทส าคญคอการจดโครงสรางของหนวยงานราชการและองคกรภาครฐ รวมไปถงการจดสรรอ านาจหนาทและความรบผดชอบ เพอใหหนวยงานตางๆ ด าเนนการตามอ านาจหนาทและความรบผดชอบเพอบรรลวตถประสงคของรฐ

แนวคดการจดระเบยบบรหารราชการแผนดน

แนวคดการจดระเบยบบรหารราชการแผนดนมอย 3 หลกใหญคอ

1. หลกการรวมอ านาจการปกครอง (Centralization) หมายถงการรวมอ านาจปกครองทง หมดไวทรฐสวนกลาง คอการบรหารราชการสวนกลาง อนไดแก กระทรวง ทบวง กรม เปนผด าเนน การปกครอง 2. หลกการแบงอ านาจการปกครอง (Deconcentralization) คอการทราชการบรหารสวน กลางแบงอ านาจหนาททเปนของราชการบรหารสวนกลางบางสวนใหกบราชการบรหารสวนภมภาค แตเจาหนาท การแตงตงโยกยาย การบงคบบญชายงเปนของราชการบรหารสวนกลางอย 3. หลกการกระจายอ านาจการปกครอง (Decentralization) คอการมอบอ านาจการบรหารราชการแผนดน โดยมอบอ านาจทงในดานการเมองและบรหารใหกบราชการบรหารสวนทองถน

หลกการรวมอ านาจการปกครอง (Centralization)

มลกษณะส าคญคอ 1) มการรวมอ านาจในการบงคบหนวยการปกครองตางๆ ไวทสวนกลาง เพอใหสวนกลางสามารถใชอ านาจในการบงคบบญชาไดอยางเดดขาดและทนตอสถาน การณ 2) มการรวมอ านาจในการวนจฉยสงการไวทสวนกลาง เมอเกดปญหาตองมการตดสนใจ อ านาจในการตด สนใจวนจฉยสงการขนสดทายจะอยทสวนกลาง หนวยการปกครองสวนกลางจะมอ านาจในการสงการครอบคลมพนททงประเทศ 3) มการรวมอ านาจในการบงคบบญชาไวทสวนกลาง หลกการรวมอ านาจการปกครอง (Centralization) จะถกน ามาใชผานการบรหารราชการสวนกลาง (Central Administration) ซงการบรหารราชการสวนกลาง นบเปนการบรหารทมความส าคญในฐานะผน านโยบายจากผก าหนดนโยบายมาปฏบตในขนตอนแรก เพราะเมอมการก า หนดนโยบายจากรฐบาลหรอคณะรฐมนตรแลว นโยบายทถกก าหนดขนนน ตองถกน ามาปฏบต โดย

Page 40: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

30

หนวยงานซงถอเปนเครองมอของรฐบาล ซงในทน ไดแก กระทรวง ทบวง กรม และหนวยงานทเปนการบรหารราชการสวนกลาง โดยการจดระเบยบบรหารราชการสวนกลาง ถกก าหนดใหประกอบดวย

1) ส านกนายกรฐมนตร มฐานะเปนกระทรวง ท าหนาทประสานงานระหวางกระทรวงตางๆ รวมทงงานในระดบชาตอนๆ มนายกรฐมนตรเปนผบงคบบญชาขาราชการ มหนาทในการก าหนดนโยบายของส านกนายกรฐมนตรใหสอดคลองกบนโยบายทคณะรฐมนตรก าหนดหรออนมต และรบผดชอบในการปฏบตราชการของส านกนายกรฐมนตร โดยอาจมรองนายกรฐมนตรหรอรฐมนตรประจ าส านกนายกรฐมนตร หรอมทงรองนายกฯและรฐมนตร เปนผชวยสงและปฏบตราชการตามทนายกรฐมนตรมอบหมาย

2) กระทรวงหรอทบวงซงมฐานะเทยบเทากระทรวง ถอเปนหนวยงานของราชการสวนกลางทใหญทสด ซงรบผดชอบงานของประเทศในดานใดดานหนง แตละกระทรวงจะมรฐมนตรวาการกระทรวงเปนผบงคบบญชาขาราชการและแปลงนโยบายของกระทรวงใหสอดคลองกบนโยบายทคณะรฐมนตรก าหนดหรออนมต และรบผดชอบในการปฏบตราชการของกระทรวง โดยจะมรฐมนตรชวยฯหรอไมกได ซงในปจจบน ประเทศไทยประกอบดวยกระทรวงทงหมด 19 กระทรวง (ไมรวมส านกนายกรฐมนตรทมฐานะเทยบเทากระทรวง) ซงแตละกระทรวงมหนาทในการปฏบตราชการดงน

2.1) กระทรวงกลาโหม (Ministry of Defense)

2.2) กระทรวงการคลง (Ministry of Finance)

2.3) กระทรวงการตางประเทศ (Ministry of Foreign Affairs)

2.4) กระทรวงการทองเทยวและกฬา (Ministry of Tourism and Sports)

2.5) กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย (Ministry of

Social Development and Human Security)

2.6) กระทรวงเกษตรและสหกรณ(Ministry of Agriculture and

Cooperatives )

2.7) กระทรวงคมนาคม (Ministry of Transport)

2.8) กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (Ministry of Natural Resources and Environment)

2.9) กระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร ( Ministry of

Information and Communication Technology - MICT)

2.10) กระทรวงพลงงาน (Ministry of Energy)

2.11) กระทรวงพาณชย (Ministry of Commerce)

2.12) กระทรวงมหาดไทย (Ministry of Interior)

Page 41: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

31

2.13) กระทรวงยตธรรม (Ministry of Justice)

2.14) กระทรวงแรงงาน (Ministry of Labour)

2.15) กระทรวงวฒนธรรม (Ministry of Culture)

2.16) กระทรวงวทยาศาสตรและเทคโนโลย (Ministry of Science and Technology)

2.17) กระทรวงศกษาธการ (Ministry of Education of Thailand)

2.18) กระทรวงสาธารณสข (Ministry of Public Health)

2.19) กระทรวงอตสาหกรรม (Ministry of Industry)

3) ทบวงซงสงกดส านกนายกรฐมนตรหรอกระทรวง เปนหนวยงานทมขนาดใหญกวากรมแตเลกกวากระทรวง ทบวงอาจสงกด ส านกนายกรฐมนตร กระทรวง หรอเปนทบวงอสระกได ซงในปจจบน ประเทศไทยไมมหนวยราชการในระดบ ทบวง ภายหลงจากทมการยบรวมเขากบกระทรวงศกษาธการ

4) กรมหรอสวนราชการทเรยกชออยางอนและมฐานะเปนกรม ซงสงกดหรอไมสงกดส านกนายกรฐมนตร กระทรวง หรอทบวง นอกจากนยงมหนวยงานทไมสงกดส านกนายก รฐมนตร กระทรวง หรอทบวงการเมองใดเชนราชบณฑตยสถาน ส านกพระราชวง ส านกราชเลขาธ การ ส านกงานต ารวจแหงชาต และส านกงานอยการสงสด ปจจบนขอบขายหนาทของการบรหารราชการสวนกลาง ทงในระดบ กระทรวง ทบวงกรม ทไดกลาวไปแลวนน หลายประการไดมการถายโอนภารกจทมความคลายคลงหรออยภายในขอบเขตหนาททอยในความรบผดชอบของหนวยงานตางๆ อยางไรกตาม เปนแตเพยงภารกจของบางกระทรวงเทานนทสามารถถายโอนใหแกทองถนได ซงสวนใหญแลวจะเปนภารกจของหนวยงานทมความสมพนธอยางใกลชดกบการด าเนนชวต ประจ าวน เปนการใหบรการสาธารณะในขนพนฐานโดยทวไป ซงภารกจของบางกระทรวงกไมสามา - รถถายโอนใหอยในความรบผดชอบดแลของทองถนได เชน ภารกจของกระทรวงกลาโหม กระทรวง การคลง กระทรวงการตางประเทศ เปนตน

การบรหารราชการสวนกลางน มหลกการส าคญทใชในการบรหารราชการคอ หลกการรวมอ านาจการปกครอง (Centralization) ซงหมายถง การจดระเบยบการปกครองภายในรฐโดยใหรฐแตผเดยวเปนผด าเนนการปกครองหรอจดท าบรการสาธารณะตางๆ ใหแกประชาชนทวทกทองถนในอาณาเขตของรฐ โดยรวมอ านาจในการตดสนใจ การวนจฉยสงการเปนยตเดดขาดอยทรฐ หรอรฐบาล และกระทรวง ทบวง กรมตางๆ ในฐานะเปนศนยกลางในการปกครองซงตามกฎหมายปกครองไทยเรยกวา ราชการบรหารสวนกลาง โดยเจาหนาทหรอขาราชการในราชการบรหารสวน กลาง ซงอยในการบงคบบญชาของหวหนาในสวนกลางเปนผด าเนนการปกครองทกทองถนในอาณาเขตของรฐ (โกวทย พวงงาม ,2550, น.65)

Page 42: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

32

การรวมอ านาจนจะมลกษณะทส าคญคอจะมการรวมก าลงทหารและก าลงต ารวจใหขนกบราชการสวนกลาง มการมอบอ านาจในการสงการไวกบราชการสวนกลาง และมล าดบขนตามสายการบงคบบญชา โดยมวนยเปนเครองมอบงคบใหปฏบตตามค าสง นอกจากนแลว การแตงตง ถอดถอน เจาหนาททงในสวนกลางและสวนภมภาคจะเปนอ านาจของราชการสวนกลางทงสน การบรหารราชการสวนกลางทใชหลกการรวมอ านาจน แมจะมขอด ทท าใหอ านาจของรฐบาลมความมนคง การสงการและบงคบบญชาเปนเอกภาพ (Unity) ท าใหสามารถอ านวยประโยชนใหกบประชา ชนโดยมมาตรฐานเดยวกนทวทงประเทศ (Uniformity) และใชทรพยากรทมอยในการบรการประชา ชนอยางทวถง เสมอภาคกน (Equality) และถอเปนการประหยดทรพยากร (Economical) ทงในสวนของบคลากรและเครองมอเครองใชตางๆ ทมรวมกนทสวนกลาง แตกมขอเสยตอหวใจของการบรหารราชการ อยหลายประการเชนกน ไดแก การรวมอ านาจในการบรหารไมอาจอ านวยประโยชนใหแกประชาชนในแตละแหงทงประเทศไดอยางทวถง และการใหบรการนน กไมเปนไปตามความตอง การทแทจรงของประชาชนในแตละแหงได ทงยงกอใหเกดความลาชาในการด าเนนงาน เนองจากตองรอค าสงการจากสวนกลาง และค าสงเหลานนยงอาจมขอยงยากในทางปฏบตและไมสอดคลองกบสภาวะของแตละทองถน

ทส าคญ การรวมอ านาจยงถอเปนอปสรรคทส าคญในการปกครองประเทศตามระบอบประชาธปไตย เพราะขดขวางการเรยนรวธการปกครองตนเองตามหลกการกระจายอ านาจเพอแกไขขอบกพรองดงกลาว จงมแนวคดใหมการแบงงานและการตดสนใจในการบรหารงานราชการออกจากสวนกลางแลวใหมกลไกการบรหารสวนอนรองรบการท างานทเคยเปนของราชการสวนกลาง แตเนองจากเหตผลหลายประการท าใหแมจะมแนวคดการแบงงานและการตดสนใจการใหบรการสาธารณะกบประชาชนออกจากสวนกลาง แตกลไกทรฐบาลกลางไดสรางขนเพอรองรบหนาททไดแบงออกจากสวนกลางนน ยงคงมความสมพนธอยางใกลชดกบการบรหารราชการสวนกลาง จนเรยกไดวาเปนแขนขาของการบรหารราชการสวนกลาง กลไกการบรหารงานทไดสรางขนน คอ การบรหารราชการสวนภมภาค

หลกการแบงอ านาจการปกครอง (Deconcentralization)

คอการทราชการบรหารสวนกลางแบงอ านาจหนาททเปนของราชการบรหารสวนกลางบาง สวนใหกบราชการบรหารสวนภมภาค แตเจาหนาท การแตงตงโยกยาย การบงคบบญชายงเปนของราชการบรหารสวนกลางอย โดยมลกษณะส าคญดงน 1) มการแบงอ านาจทเปนของราชการบรหารสวนกลางบางสวน

2) อ านาจในการสงการ ควบคมบงคบบญชา ยงเปนของราชการบรหารสวนกลาง

Page 43: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

33

หลกการแบงอ านาจการปกครอง (Deconcentralization) จะถกน ามาใชผานการบรหารราช การสวนภมภาค (Provincial Administration) ซงมอ านาจหนาทในภมภาค โดยใหมขาราชการสวนภมภาคทแตงตงไปจากสวนกลางท าหนาทบรหารรบผดชอบโดยตองการแกไขขอบกพรองของหลก การรวมอ านาจทถอเปนอปสรรคทส าคญตอการบรหารราชการโดยมงหวงใหการบรหารราชการ สามารถตอบสนองกบความตองการทแทจรงของประชาชน ไดอยางรวดเรว คลองตว และทวถงมากขน โดยยงคงมความมนคงทางอ านาจและมเอกภาพในการปกครองและการสงการ จงไดมการมอบหนาททสวนกลางรบผดชอบอยใหแกสวนภมภาคเพอเปนตวแทนของรฐบาลกลางในการด าเนนการตามหนาททใหไวนนโดยยดหลกการแบงอ านาจปกครอง (Deconcentration)

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 254 3 ซงเปนกฎหมายหลกทใชในการบรหารราชการแผนดนของไทย ไดบญญตใหการจดระเบยบบรหารราชการสวนภมภาคประกอบดวย

1. จงหวด เปนหนวยงานราชการสวนภมภาคทใหญทสด เกดจากการรวมทองทหลายๆ อ าเภอเขาดวยกน มฐานะเปนนตบคคล ภายในจงหวดจะมผวาราชการจงหวด เปนผรบนโยบายและค าสงจากรฐบาล คณะรฐมนตร กระทรวง ทบวง กรม มาปฏบต รวมทงท าหนาทเปนหวหนาบงคบบญชาบรรดาขาราชการซงปฏบตหนาทในราชการสวนภมภาคในเขตจงหวด และรบผดชอบในราชการจงหวดและอ าเภอ โดยมรองผวาราชการจงหวด หรอ ผชวยผวาราชการจงหวด หรอทง 2 ต าแหนงทจะสามารถปฏบตราชการแทนผวาราชการจงหวด ทง 3 ต าแหนงนสงกดกระทรวงมหาดไทย

นอกจากนนยงม ปลดจงหวดและหวหนาสวนราชการประจ าจงหวด ทกระทรวงทบวง กรมตางๆ สงมาประจ าท าหนาทเปนผชวยเหลอผวาราชการจงหวด และมอ านาจบงคบบญชาขาราชการในสวนของการบรหารราชการสวนภมภาคซงสงกดกระทรวง ทบวง กรม นน ในจงหวด ในจงหวดหนงๆ ยงใหมคณะกรรมการจงหวด ท าหนาทเปนทปรกษาของผวาราชการจงหวดในการบรหารราชการจงหวด และใหความเหนชอบในการจดท าแผนพฒนาจงหวดและอาจมการปฏบตหนาทอนตามทกฎหมายหรอมตของคณะรฐมนตรก าหนด คณะกรรมการจงหวดประกอบดวย ผวาราชการจงหวด รองผวาราชการจงหวดหนงคนทผวาราชการจงหวดมอบหมาย ปลดจงหวด อยการจงหวดซงเปนหวหนาทท าการอยการจงหวด รองผบงคบการต ารวจซงท าหนาทหวหนาต ารวจภธรจงหวด หรอผก ากบการต ารวจภธรจงหวดและหวหนาสวนราชการประจ าจงหวด รวมทงหวหนาส านกงานจงหวด ท าหนาทเปนกรรมการและเลขานการ โดยผวาราชการจงหวดเปนประธาน โดยการแบงสวนราชการของจงหวดนน พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.2543 บญญตใหประกอบดวย

1.2 ส านกงานจงหวด การบรหารราชการทวไปภายในจงหวด และการวางแผนพฒนาจงหวดนน จะมส านกงานจงหวด โดยมหวหนาส านกงานจงหวดเปนผบงคบบญชาขาราชการ และรบผดชอบในการปฏบตราชการของส านกงานจงหวด โดยส านกงานจงหวดท าหนาทเปน “คณะท างาน”

Page 44: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

34

ในงานดานนโยบายและแผน ตลอดจนปฏบตงานดานเลขานการของผวาราชการจงหวด ซงอาจกลาวไดวา ส านกงานจงหวดเปนศนยประสานงานหรอศนยอ านวยการของจงหวดนนเอง 2. สวนราชการตางๆ ซงกระทรวง ทบวง กรม ตางๆ ตงขนมาประจ าในพนทในจงหวด

2. อ าเภอ เปนหนวยราชการสวนภมภาครองจากจงหวด จดตงขนโดยการรวมต าบลหลายๆ ต าบลเขาดวยกน ไมมฐานะเปนนตบคคล ในอ าเภอหนงมนายอ าเภอเปนหวหนาปกครอง บงคบบญ ชาขาราชการในอ าเภอ และรบผดชอบงานบรหารราชการของอ าเภอ และมปลดอ าเภอและหวหนาสวนราชการประจ าอ าเภอซง กระทรวง ทบวง กรม ตางๆ สงมาประจ าใหปฏบตหนาทเปนผชวยเหลอนายอ าเภอและมอ านาจบงคบบญชาขาราชการฝายบรหารสวนภมภาคซงสงกดกระทรวง ทบวง กรม นนในอ าเภอ

การแบงสวนราชการของอ าเภอ มความคลายคลงกบการแบงสวนราชการของจงหวดกลาวคอ ประกอบดวย ส านกงานอ าเภอ มหนาทเกยวของกบราชการทวไปของอ าเภอนนๆ โดยมนายอ าเภอเปนผปกครองบงคบบญชาและรบผดชอบ และประกอบดวยสวนราชการตางๆ ซงกระ ทรวง ทบวง กรม ไดตงขนในอ าเภอนนๆ มหวหนาสวนราชการประจ าอ าเภอเปนผปกครองบงคบบญชารบผดชอบตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.2543 ไดก าหนดใหเพยงจงหวดและอ าเภอเทานนทเปนการบรหารราชการสวนภมภาค สวนต าบลและหมบาน มใชการปกครองสวนภมภาคตามพระราชบญญตบรหารราชการแผนดน แตอาจถอเปนการปกครองสวนภมภาคตามพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พ.ศ. 2457 ซงในทนจะขอกลาวถงการจดระเบยบปกครองต าบลและหมบานไวดวย กลาวคอ

3. การจดระเบยบปกครองต าบล จดตงขนโดยพระราชกฤษฎกาโดยการรวมหลายๆ หมบานเขาดวยกน ผท าหนาทในต าบลประกอบดวย ก านน มฐานะเปนเจาพนกงานตามกฎหมายแตไมมฐานะเปนขาราชการ เพราะก านนไมไดรบเงนเดอนจากงบประมาณแผนดนหมวดเงนเดอนแตไดรบเงนตอบแทนต าแหนงก านนอนไมถอเปนเงนเดอน การเขามาด ารงต าแหนงก านน จะมาจากการเลอกตงของประชาชน โดยเลอกมาจากผใหญบานในเขตต าบลนนตามระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการเลอกตงก านนผใหญบาน ก านน ท าหนาทปกครองราษฎรทอยในเขตต าบล เกยวกบการรกษาความสงบเรยบรอยในต าบล คดอาญา ตรวจตราดแลและรกษาสงทเปนสาธารณประโยชน นอกจากนแลวภายในต าบลยงประกอบดวย แพทยประจ าต าบลและสารวตรก านน ซงท าหนาทชวยเหลอ งานของก านนในดานตางๆ

4. การจดระเบยบการปกครองหมบาน ประกอบดวย ผใหญบาน เปนผไดรบการเลอกตงมาจากราษฎรในหมบาน มอ านาจหนาทปกครองราษฎรทอยในเขตหมบาน และมอ านาจหนาทในทางปกครองและรกษาความสงบเรยบรอยของราษฎรตามทบญญตไวในพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พ.ศ.2457 ในหมบาน ยงประกอบดวย ผชวยผใหญบาน และคณะกรรมการหมบาน มหนาท

Page 45: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

35

ชวยเหลอและใหค าปรกษาแกผใหญบานในการปกครองหมบานการบรหารราชการของสวนภมภาคน เราจะเหนไดถงหนวยงานและตวแทนตางๆ ของรฐบาลกลางทถกสงออกมาประจ ายงพนทจงหวดตางๆ

สงเหลานนแสดงใหเราเหนถงหลกการแบงอ านาจปกครอง (Deconcentration) ทราชการสวนกลางมตอสวนภมภาค โดยถอเปนการแบงเบาภาระของราชการสวนกลาง เพราะจะมการมอบอ านาจในการวนจฉยสงการบางสวนใหแกเจาหนาทของราชการสวนกลาง ทไดรบการแตงตงโดยราชการสวนกลาง ทถกสงออกไปประจ าเพอปฏบตราชการยงพนทตางๆ ของประเทศ โดยยงคงเงอนไขใหราชการสวนกลางเปนผวางระเบยบแบบแผนในการปฏบตราชการ เพอใหเปนแนวทางเดยวกน ซงจากลกษณะของหลกการแบงอ านาจ จะยงเหนไดถงการเปนสวนหนงของหลกการรวมอ านาจ เนองจากทกสงของหลกการแบงอ านาจยงคงตองขนอยกบสวนกลางทงสนแมวาจะมความพยายามในการปรบปรงแกไข ขอบกพรองของหลกการรวมอ านาจในการบรหารราชการสวนกลาง โดยใหมการแบงอ านาจสการบรหารราชการสวนภมภาค แตการด าเนนการตามหลกการบรหารราชการสวนภมภาค กยงคงมขอบกพรองอยอกหลายประการโดยเฉพาะจากการทประเทศไทย มการจดรปแบบรฐเปนแบบรฐเดยว (Unitary State) จงเหนไดถงลกษณะของการรวมอ านาจการตดสนใจไวในสวนกลางคอนขางสง ซงสงผลถงประสทธภาพของการท างาน คอ ท าใหการบรหารงานเปนไปอยางลาชา เพราะการทจะตดสนใจในเรองตางๆ ตองสงเรองไปยงสวนกลาง เพอขอความเหนชอบ ซงกอใหเกดความลาชาในการแกปญหา และกอใหเกดความสนเปลอง ท าใหการด าเนนงานขาดผลลพธทมประสทธภาพเมอประกอบกบการเปลยนแปลงทเกดขนในสงคมปจจบน ดงท สมาน รงสโยกฤษฎ (2543, น. 54-57) กลาวไววา โดยทในปจจบนสภาพการณตางๆ ไดเปลยนแปลงไปมาก กลาวคอ แมวาจะยงคงใชหลกการรวมอ านาจไวทสวนกลางกตาม แตศนยรวมอ านาจไดกระจายไปอยตามกระทรวง ทบวง กรมตางๆ มากมาย ดงนนหนวยราชการในสวนภมภาคใดจะมอ านาจมากนอยเพยงใด จงขนอยกบหวหนาสวนราชการระดบรฐมนตร ปลดกระทรวง และอธบด วาจะแบงหรอมอบอ านาจไปใหหนวยราชการในสวนภมภาคมากนอยเพยงใด นอกจากนน ในกรณทเปนแผนงานหรอโครงการใหญๆ ทจะไปปฏบตในสวนภมภาค สวนราชการเจาของงบประมาณจะลงไปด าเนนการเองโดยใหเหตผลวา เพอความคลองตวและประสทธภาพในการด าเนนงาน ดงนน โครงการทหนวยงานในสวนภมภาคจะไดรบการแบงหรอมอบอ านาจใหด าเนนการ มกจะเปนโครงการทมวงเงนงบประมาณไมมากนก

กลาวโดยสรปแลว การบรหารราชการสวนกลางและการบรหารราชการสวนภมภาคกยงคงประสบปญหาอยหลายประการ เชนปญหาของการคงอ านาจไวทสวนกลางมากเกนไป ถงแมจะมการบรหารราชการสวนภมภาค แตกมไดมการแบงหรอมอบอ านาจใหมากนก ปญหาการจดตงและขยายหนวยราชการทงในสวนกลางและสวนภมภาคอยางตอเนองอนมผลท าใหตองมการเพมก าลงคนและ

Page 46: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

36

งบประมาณในแตละปเปนจ านวนมาก และเกดการซ าซอนและเหลอมล ากนระหวางหนวยงานราชการเอง ปญหาการขาดการประสานงานกนระหวางหนวยงานกลาง ทงหนวยงานดานนโยบายและแผนดานก าลงคน ดานงบประมาณและการเงนการคลง ท าใหการด าเนนงานตามแผนงานมปญหา ปญหาหนวยราชการในภมภาคมมากมายทงทเปนหนวยงานของสวนกลางและของสวนภมภาค ซงแมจะมตวแทนของสวนกลางไปอยยงจงหวดตางๆ แลว สวนกลางยงจดตงหนวยราชการทเปนของสวนกลางอกมากมายทงทเปนระดบภาค เขต จงหวด อ าเภอ ซงท าใหการบรหารราชการสวนภมภาคไมมเอกภาพ เกดการซ าซอนปญหาการไมมการมอบอ านาจ หรอเพมอ านาจใหผปฏบตงานในภมภาคอยางเพยงพอ ซงเกดจากการทสวนกลางไมคอยแบงอ านาจใหหนวยงานในสวนภมภาคมากนก ท าใหไมคอยมบทบาทในการก าหนดนโยบายและวางแผนปฏบตงานลวงหนาได และยงมหลายกรณทตองขอความเหนชอบจากสวนกลาง ท าใหการบรหารงานรวมถงการใหบรการประชาชนลาชา ปญหาผปฏบตงานไดรบการแตงตงจากสวนกลาง และสวนใหญมใชบคคลในพนท ท าใหผปฏบตงานไมมพนธะความรบผดชอบ (Accountability) ตอพนทและประชาชน แตจะมพนธะและความรบผดชอบตอหวหนาสวนราชการระดบตางๆ ในสวนกลางมากกวาเนองจากเปนผทใหคณใหโทษ

หลกการกระจายอ านาจการปกครอง (Decentralization)

คอการมอบอ านาจการบรหารราชการแผนดน โดยมอบอ านาจทงในดานการเมองและบรหารใหกบราชการบรหารสวนทองถน โดยมลกษณะส าคญดงน 1) มการแยกหนวยการปกครองเปนนตบคคลตางหากจากราชการบรหารสวนกลาง มความเปนอสระในการก าหนดนโยบาย การบรหารงาน การจดท าบรการสาธารณะและจดท างบประมาณ มเจาหนาทของตนเอง 2) ผบรหารมาจากการเลอกตง 3) มความเปนอสระในการด าเนนงาน ราชการบรหารสวนกลางมเพยงอ านาจในการก ากบมใหมการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย

หลกการกระจายอ านาจการปกครอง (Decentralization) จะถกน ามาใชผานการบรหารราชการสวนทองถน (Local Administration) เนองจากในปจจบนความซบซอนและ หลากหลายของสงคมไดเพมมากขนตามลกษณะสงคมทเรยกวา “โลกาภวฒน” (Globalization) ท าใหองคกรของภาครฐในการบรหารราชการสวนกลางและสวนภมภาคทมอยตามไมทนความเปลยนแปลงและไมสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนไดอยางเทาทนรวมถงขาดประสทธภาพและประสทธ ผลในการด าเนนงาน ทงน เนองจากความเปนอยของประชาชนถอเปนหวใจส าคญของการบรหารราชการแผนดน องคกรภาครฐจงมความพยายามในการปรบตวขนานใหญ ดวยวธการตางๆ เชน การ

Page 47: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

37

ลดขนาดของภาครฐ (Downsizing) โดยเปดโอกาสใหภาคเอกชนเขามามสวนรวมในการด าเนนงานของรฐ (Privatization) รวมถงการกระจายอ านาจหนาทไปยงองคกรปกครองสวนทองถน ดงนน แนวคดของการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนจงเกดขน เนองจากจะเปนหนทางทจะสามารถตอบโจทยทถอเปนหวใจของการบรหารราชการไดอยางแทจรง

จดเดนของการปกครองสวนทองถนคอ การปกครองของประชาชนในทองถน จากแนวคดทเชอกนวา ประชาชนในทองถนยอมทราบปญหาทเกดขนในทองถนของตนเอง ทงยงอยใน ฐานะทจะแกปญหาและตอบสนองความตองการของทองถนไดตรงประเดนรวดเรวและดกวาเมอเปรยบเทยบกบการใหผทมาจากสวนกลางหรอ สวนภมภาค เขามาแกไขปญหาหรอพฒนา ในแนวทางทไมตรงกบความตองการของทองถน เพราะไมสามารถรบร ถงปญหา สาเหตของปญหา และแกปญหาทมอยในทองถนไดอยางตรงจด และเมอการปกครอง สวนทองถน เกดจากการบรหารงานของทองถนเอง ท าใหเชอไดวาจะสามารถปฏบตงานไดอยางรวดเรว และมประสทธภาพมากกวา ทงนเนองจากการบรหารงานนน ไมตองด าเนนไปตามสายการบงคบบญชา หรอตามสายงานเดยวกบการปกครองสวนกลางและสวนภมภาค แมจะมสายการบงคบบญชา แตกอยภายในองคกรปกครองสวนทองถนของตนเอง ในทางตรงกนขาม การปกครอง สวนทองถน ไดใหอ านาจใหผบรหารของทองถน สามารถตดสนใจในการด าเนนนโยบายแกปญหา ของทองถนไดดวยตนเอง รวมถงยงมความรวดเรวและมประสทธภาพจากการทไมตองเสยเวลา และสนเปลองทรพยากรในการเรยนรปญหาและความตองการของทองถนอกดวย

นอกจากน จดเดนอกประการหนงของการปกครองสวนทองถนยงอยทคนในทองถน ยอมมความรกและความผกพนกบทองถนของตนมากกวาผทมาจากทองถนอน ดงนน จงเชอกนวาผน าทองถนจะด าเนนการ บรหารงานดวยความรบผดชอบตอทองถนของตนเอง เพราะจะตองมชวตทผก พนกบทองถนของตนตงแตเกดจนตาย และเมอพจารณาถงรปแบบและลกษณะของการปกครองสวนทองถนแลว ยงอาจกลาวไดวา การปกครองสวนทองถน เปนการบมเพาะและเปนรากฐานทส าคญของการปกครองในระบอบประชาธปไตย ทงน จากการวจยพบวาประเทศทมการปกครองระบอบประชา ธปไตยทพฒนาแลวสวนใหญเปนประเทศทมระบบการปกครองสวนทองถนทพฒนาและเขมแขง การบรหารราชการสวนทองถนของประเทศไทย ในปจจบนมอย 2 รปแบบ คอ รปแบบทวไป ซงในปจจ บนมอย 3 รปแบบองคกร คอ องคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) องคการบรหารสวนต าบล (อบต.) และเทศบาล สวนรปแบบพเศษ ทจะมลกษณะทแตกตางกนไปตามพนทแตละแหง ซงในปจจบน มอย 2 รปแบบคอ กรงเทพมหานครและเมองพทยา

การจดใหมการสงเสรมการปกครองสวนทองถน ไดรบอทธพลจากหลกการกระจายอ านาจปกครอง (Decentralization) ซงเปนระบบการบรหารการปกครองทรฐบาลกลางหรอรฐบาลแหงชาต กระจายอ านาจบางสวนใหแกหนวยการปกครองทองถน เพอใหมอ านาจด าเนนกจการภายในอาณาเขต

Page 48: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

38

ของตนโดยปราศจากการแทรกแซงการกระจายอ านาจเปนการโอนหรอยกอ านาจให (Devolution) เปนการใหความรบผดชอบแกองคกรปกครองสวนทองถนโดยเดดขาดสวนกลางจะแกไขเปลยนแปลงหรอยกเลกมได เพราะสมพนธภาพระหวางสวนกลางกบสวนทองถนมใชเปนสายการบงคบบญชาองคการปกครองทองถนเปนนตบคคลตางหากแยกจากสวนกลาง โกวทย พวงงาม (2550: 71) ไดรวบรวมลกษณะส าคญของการกระจายอ านาจปกครองไว โดยเหนวา การกระจายอ านาจปกครองจะมการแยกหนวยงานออกไปมฐานะเปนองคกรนตบคคล อสระจากราชการสวนกลาง โดยมงบประมาณและเจาหนาทของตนเอง มอสระในการจดท าบรการสาธารณะทไดรบมอบหมายโดยไมตองขอรบค าสงจากราชการบรหารสวนกลาง แตยงคงตองไดรบการควบคมดแลใหปฏบตหนาทโดยถกตอง โดยจะมเจาหนาททมาจากการเลอกตงจากราษฎรในทองถนทงหมดหรอบางสวน ทงน เพอใหราษฎรในทองถนไดเขามามสวนรวมในการปกครอง

จากลกษณะส าคญของการปกครองสวนทองถนทยดการกระจายอ านาจเปนหลกในการบรหารงาน ประกอบกบปญหาทสวนกลางและสวนภมภาคไมอาจแกไขได ท าใหหลายฝายตระหนกถงขอดของการปกครองสวนทองถนและหลกการกระจายอ านาจโดยมการใหเหตผลสนบสนนการกระจายอ านาจสทองถนอยางครอบคลมทง 3 ดานทส าคญของการบรหารราชการ กลาวคอ

1. เหตผลทางดานการบรหารและทางเศรษฐกจ 1) ชวยเพมประสทธภาพในการจดสรรบรการสาธารณะทองถน (Local Public Goods)

เนองจากการผลตสนคาและบรการขององคกรปกครองสวนทองถน จะสามารถตอบสนอง ประชาชนในทองถนไดตรงกบสงทประชาชนตองการอยางแทจรง เพราะองคกรทองถนยอมทราบความตองการของประชาชนไดดกวารฐบาลกลาง อกทงยงเปนการเปด โอกาสใหผทไดรบเลอกเขามาเปนผบรหารสามารถแสดงความคดรเรมหรอสรางนวตกรรมทองถน (Local Innovation) เพอความสอดคลองกบบรบทของแตละทองถน ทงยงม ประสทธภาพจากชองทางการตรวจสอบการท างานจากประชาชนในทองถนไดอยางใกลชดยงขน

2) ชวยเพมประสทธภาพในการจดเกบภาษ เพราะเปนแรงดงดดใหธรกจและประ ชาชนในทองถนเขาสระบบภาษมากขน เนองจากมขอมลและความใกลชดกบธรกจและประชาชนใน ทองถนมากกวาทรฐบาลกลางม ทส าคญเมอมการเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการก าหนด นโยบายและบรหารทรพยากรของทองถน จะท าใหประชาชนตระหนกถงความเปนเจาของและรบรอยางถกตองวา ภาษทตนเองตองจายจะถกน าไปใชท าอะไรและมประโยชนกลบมาทตนเอง และสงคมอยางไรบาง ท าใหประชาชนมจตส านกในการเสยภาษโดยสมครใจมากขน

3) ชวยใหประชาชนเขามามสวนรวมในการก าหนดนโยบายและบรหารทรพยากรของทองถนไดครอบคลมอยางเปนองครวมเนองจากหากมการกระจายอ านาจและเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมกบองคกรปกครองสวนทองถนในการบรหารจดการทรพยากรของ ทองถน

Page 49: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

39

ตงแตขนเรมตน คอ การแสดงความคดเหนในสวนของปญหานโยบาย การก าหนดนโยบาย (Policy

Formulation) จะท าใหประชาชนมความรสกถงความเปนผรเรมนโยบาย และจะมความสมครใจในการใหความรวมมอในกระบวนการขนตอนของการน านโยบายไปสการปฏบต (Policy Implemen-

tation) และเมอการปฏบตตามนโยบายมผลสมฤทธไมวาจะเปนไปในแนวทางใด จะส าเรจหรอลมเหลวความ แตกแยกกจะไมเกดขนกบสงคมสวนรวมเนองจากประชาชนทกคนถอเปนสวนหนงของนโยบายดงกลาว หรอหากนโยบายดงกลาวน าไปสผลส าเรจ กจะยงสงผลดตอ แนวคดการกระจายอ านาจ

4) การกระจายอ านาจทางการเมองการปกครองใหแกทองถน โดยมการถายโอนภาระ หนาททางดานการจดบรการสาธารณะทองถนใหแกประชาชนในทองถนไดบรหารทรพยากรเพอใชในการด าเนนกจกรรมเหลานนดวยตนเอง ถอเปนการแบงเบาภาระหนาทของรฐบาลกลาง เนองจากงานบรการสาธารณะบางประเภททองถนสามารถท าไดอยางมประสทธภาพดวยตนเอง โดยทไมจ าเปนตองเปนการด าเนนงานโดยรฐบาลกลาง ทงน เพอใหรฐบาลกลางไดใชทรพยากรทมในการมงด าเนนงานเพอประโยชนสวนรวมของประเทศ เชนกจกรรมทเกยวกบความมนคงของประเทศ กจกรรมทางความสมพนธระหวางประเทศ กจกรรมทางเศรษฐกจของประเทศ เปนตน

2. เหตผลทางดานการเมอง 1) การกระจายอ านาจถอเปนรากฐานของการปกครองในระบอบประชาธปไตย

เพราะ การกระจายอ านาจการปกครองและการคลง เปนการชวยสงเสรมกระบวนการประชาธปไตยในระดบทองถนและระดบรากหญาใหมความเขมแขง ทงยงเปนการปลกฝงอดมการณการปกครองแบบประชาธปไตยใหกบประชาชนในทองถน เนองจากมการเปดโอกาสใหประชาชนในทองถนม สวนรวมในการปกครองและการบรหารทรพยากรของทองถน ตงแตขนของการเลอกผแทนเขาไปบรหารและปกครอง จนถงในระดบทประชาชนตองการมสวนรวมในการบรหารจดการ ทรพยากรของตนดวยตนเอง

2) การกระจายอ านาจเปนรากฐานในการฝกฝนผน าทางการเมองของประเทศ เนองจากการกระจายอ านาจการปกครองและการคลง เปนการเปดโอกาสใหประชาชนทสนใจการเมองและตองการเปนสวนหนงในการบรหารงานทองถนของตนเอง สามารถฝกฝนตนเองในการเขามาบรหารงานเพอใหมประสบการณในระดบทองถน ซงถอเปนระดบยอยของการเมอง และเมอผทเขามาบรหารการเมองทองถนมความแขงแกรงและความเชยวชาญทางดานการบรหารงานทาง การ เมองอยางเพยงพอ สวนใหญคนเหลานนจะผนตวเองเพอทจะกาวไปสการเปนนกการเมองในระดบ ชาตหรออาจกลาวไดวา การกระจายอ านาจสทองถน จะกอใหเกดสนามการเรยนรและ ฝกฝนทางดานการเมอง

Page 50: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

40

3. เหตผลทางดานสงคม 1) การสงเสรมใหประชาชนมสวนรวมในการด าเนนการบรหารทรพยากรของทอง

ถนดวยตนเอง รวมถงการสงเสรมใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบการท างานของฝายการ เมองทองถน ถอเปนปจจยสงเสรมการรวมกลม รวมมอกนเสรมสรางความแขงแกรงใหแกภาคประชาสงคม (Civil Society) ซงถอเปนจดเรมตนของการสรางความรวมมอในดานตางๆ ของประชาชนในทองถน

2) การกระจายอ านาจใหประชาชนเขามามสวนรวมในการแสดงความคดเหนในการบรหารทรพยากรทองถนจะประกอบดวยการแสดงความคดเหนของแตละคนซงมมมมองทแตกตางกนออกไปและถอเปนเวทในการแลกเปลยนความรและประสบการณทางดานตางๆ ของประชาชนในทองถน ดงนน ยงอาจกลาวไดวาการกระจายอ านาจถอเปนแหลงการเรยนรทส าคญของคนในทองถนเชนกน

Page 51: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

41

บทท 4 ปญหาและการพฒนาระบบราชการไทย

การจดโครงสรางระบบบรหารราชการไทยไดเนนหลกการรวมอ านาจไวทสวนกลางมาตงแตอดตทงนเนองมาจากความจ าเปนในยคดงกลาวทประเทศไทยตองเผชญกบการลาอาณานคม(Colonization) จงมเหตผลและความจ าเปนทตองปฏรปโครงสรางการบรหารราชการโดยการรวมศนยอ านาจเขาไวทสวนกลาง เพอใหเกดความเปนเอกภาพในการบรหารราชการ แตเมอยคสมยเปลยนไปโครงสรางการบรหารราชการของไทยมการเปลยนแปลงนอยมาก ถงแมประเทศไทยจะมการปฏวตเปลยนแปลงการปกครองมาเปนระบอบประชาธปไตย ตงแตป พ.ศ.2475 เปนตนมาแลวกตาม แตระบบและโครงสรางการบรหารราชการไทยยงไมมการเปลยนแปลงมากนก ถงแมจะมความพยายามในการปรบปรงเปลยน แปลงมาเปนระยะอยเรอยๆ กตาม แตระบบการบรหารราชการยงมปญหาในเรองของประสทธภาพในการบรหารงานมาอยตลอด โดยเฉพาะการด าเนนงานทลาชา (Red Tape) เปนไปอยางไมทวถง รวมถงปญหาความเชอมนของประชาชนตอระบบราชการ และเปนทยอมรบกนวา ระบบราชการไทยในปจจบนนอกจากจะไมชวยสนบสนนและเอออ านวยตอการพฒนาเศรษฐกจ สงคม การศกษาและวฒน- ธรรมใหเปนไปตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตและนโยบายของรฐบาลแลว ยงเปนอปสรรคตอการแขงขนดานการคาในเวทโลกอกดวย ซง สมาน รงสโยกฤษฎ (2546, น.52-58) ไดวเคราะหสถานการณปญหาของระบบราชการไทยออกเปน 4 ดานทส าคญ คอ

1. ปญหาหลกของระบบราชการไทย

2. ปญหาการบรหารราชการสวนกลางและสวนภมภาค

3. ปญหาการบรหารราชการสวนทองถน

4. ปญหาการบรหารงานบคคล

ปญหาหลกของระบบราชการไทย

การบรหารราชการไทยหรอระบบราชการไทยเปนระบบการรวมอ านาจเขาสสวนกลางเปนหลก ซงยดหลกปรชญาของการบรหารประเทศมาตลอดเปนเวลาไมนอยกวา 100 กวาปและยงคงด า รงอยจนถงปจจบน โดยยงไมมการปรบปรงหรอปฏรปอยางเปนรปธรรม เพอใหสามารถรองรบและสอดคลองกบความเจรญของภาคเอกชนและการเปลยนแปลงของประชาคมโลกรวมถงระบอบการปก ครองแบบประชาธปไตย แตเนองจากปญหาของระบบราชการไทยมมาก จงสามารถแยกออกเปน 3

หวขอยอยได คอ ปญหาอนเนองมาจากการยดตดกบปรชญาการบรหารยคเกา ปญหาอนเกดจากพระ ราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.2534 และปญหาของระบบราชการยคโลกาภวฒน

Page 52: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

42

1. ปญหาอนเนองมาจากการยดตดกบปรชญาการบรหารยคเกา นนลกษณะหลายประการดวยกน กลาวคอ

(1) การเนนบทบาทของรฐในฐานะเปนผควบคมและด าเนนกจการทกอยางเสยเอง ซงมผลท าใหการบรหาราชการมลกษณะผกขาดสง ไมเปดโอกาสใหมการแขงขน เพอใหการด าเนนงานมประสทธภาพและมผลท าใหระบบราชการไทยมขนาดใหญโตเกนไปจนเปนภาระหนกในดานงบประ มาณของประเทศ

(2) การเนนการรวมอ านาจเขาสสวนกลางอยางเปนระบบ มผลท าใหการบรหารราชการเปนการบรหารโดยขาราชการเพอขาราชการแบบเบดเสรจ ไมเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมตามระบบการปกครองแบบประชาธปไตย

(3) เนนการจดการโครงสรางองคการและการบรหารงานแบบระบบราชการ โดยเนนเอก ภาพการบงคบบญชาซงจดใหมสายการบงคบบญชาหลายขนตอน อ านาจสงสดอยทเบองบนและแบงอ านาจลดหลนกนลงไป แตทกอยางตองยอนกลบขนไปสการตดสนใจจากขางบน มผลท าใหเกดปญหาความลาชาและเกดปญหาการประสานงานระหวางหนวยงานราชการดวยกนเอง

(4) เนนการขยายตวของหนวยราชการ เพอเขาไปรบผดชอบในภารกจตางๆ ใหมากขน นอกจากจะท าใหระบบราชการมขนาดใหญขนเรอยๆ แลวยงท าใหเกดความซ าซอนในภารกจและการปฏบตงานเพมขนโดยไมจ าเปน

(5) เนนการใชกฎระเบยบและการควบคม โดยมการใชกฎระเบยบเปนเปาหมายในการปฏบตงานแทนทจะใชเปนเพยงเครองมอ

(6) เนนการผกขาดแนวคดและยดเยยดการใหบรการแกประชาชน ซงจะเหนไดจากการก าหนดเปาหมายและนโยบายของรฐบาลมกจะมากจากขาราชการประจ ามากกวาความรเรมใหมๆ ของฝายการเมองมผลท าใหการด าเนนการเปนไปเพอประโยชนของขาราชการมากกวาประชาชน

การบรหารราชการไทยเปรยบเสมอนการบรหารงานขององคการขนาดใหญ ซงจะประสบปญหาในการบรหารงานทหลากหลาย เนองจากภารกจตางๆเกยวของกบประชาชนทงประเทศ ซงมความตองการทหลายหลาย แตทรพยากรในการบรหารมอยางจ ากด รวมทงตองบรหารงานภายใตกฎหมายและระเบยบทเครงครด สงผลใหการบรหารราชการไทยประสบปญหาหลายประการ โดยสามารถสรปปญหาตางๆ ไดดงน (ส านกพฒนาระบบบรหารบคคลภาครฐ ส านกงาน ก.พ., 2545: 3-5;

อมร ธรรมโสภณ, 2552: 7-14; ส านกงานปลดกระทรวงกลาโหม, 2557: 5-6; โกวทย พวงงาม, 2550: 5-8; อภรกษ สทธสมบรณ, 2544: 22 และส านกงาน ก.พ., 2544: 3-15)

1. ปญหาเชงโครงสราง กลาวคอ ระบบราชการมขนาดใหญตามอายทเพมขน มการแบงโครงสรางและบทบาทหนาททซบซอน สงผลใหมสายการบงคบบญชาและการก ากบดแลหลายชน เพราะฉะนนการท างานของระบบราชการจงมขนตอนมาก ใชระยะเวลาด าเนนการนาน ลาชา และ

Page 53: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

43

เกดความสนเปลองในการบรหารงาน นอกจากนดวยเหตทระบบราชการมขนาดใหญจงสงผลใหผบงคบบญชาไมสามารถก ากบดแลการปฏบตงานไดอยางครบถวนและรอบคอบ จนเกดความเสยหายตองานและเปดโอกาสใหมการทจรตเกดขน นอกจากนการขยายตวของระบบราชการยงเปนไปอยางไรทศทางจงสงผลใหเกดหนวยงานขนมาจ านวนมาก โดยไมไดยบเลกหนวยงานเกาลง สงผลใหเกดความซ าซอนในการท างานระหวางหนวยงานตางๆ เกดการเกยงงานเพอปดความรบผดชอบ และเกดการท างานซ าซอน ซงเปนผลมาจากความไมชดเจนระหวางบทบาทของหนวยงานในระดบลางและระดบปฏบตการของระบบราชการ

2. ปญหาระบบอปถมภ ระบบราชการไทยยดหลกการรวมอ านาจไวทสวนกลาง และใชกฎระเบยบอยางเครงครดเปนหลกในการปฏบตงานอกทงยงก าหนดใหผบงคบบญชามอ านาจเดดขาดในการใหความดความชอบแกขาราชการผอยใตบงคบบญชาสงผลกระทบตออดมการณและพฤตกรรมของขาราชการเปนจ านวนมาก กลาวคอท าใหขาราชการยอมปฏบตตามค าสงของนก การเมองและผบงคบบญชา ซงเปนผบงคบบญชาทอยในสวนกลางโดยไมโตแยง สงผลใหเกดระบบอปถมภขนภายในระบบราชการ เพราะแตละบคคลตางมผลประโยชนตอบแทนซงกนและกน โดยผบงคบบญชามอ านาจใหความดความชอบหรอเออผลประโยชนแกผใตบงคบบญชา สวนผใตบงคบ บญชากมหนาทตอบแทนบญคณผบงคบบญชาผานชองทางตางๆ เชน ความจงรกภกด การใหผลประ โยชน รวมทงการเปนฐานอ านาจของผบงคบบญชา ซงระบบอปถมภแฝงอยมากในระบบบรหารงานบคคลภาครฐตงแตกระบวนการสรรหาและคดเลอก การใหความดความชอบ และความกาวหนาในอาชพ ซงปญหาดงกลาวไดฝงรากลกมาอยางยาวนานในสงคมไทยและยากทจะแกไขไดในเรววน

3. ปญหาในการปรบตวตามสภาพแวดลอม กลาวคอ ระบบราชการไมสามารถปรบ เปลยนหรอปรบปรงการบรหารงานไดทนตามการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอมทมการพลวตอยตลอดเวลา โดยเฉพาะสภาพแวดลอมทางดานเศรษฐกจ สงคม และเทคโนโลย สงผลใหระบบราชการไมสามารถตอบสนองตอปญหาและความตองการของประชาชนทมความหลากหลายและซบซอนมากขน แมบางหนวยงานไดพยายามปรบเปลยนการบรหารงานตามการเปลยนแปลง แตบางครงกประสบความลมเหลว และบางแหงกประสบความส าเรจในการเปลยนแปลง แตสดทายกไมสามารถประสานเชอมตอกบหนวยงานอนไดอยางมประสทธภาพเพราะหนวยงานเหลานนยงยดวธการบรหารแบบเดมไมไดมการปรบปรงเปลยนแปลงใหสอดรบกน

4. ปญหาในการบรหารงานบคคล กลาวคอ การท างานของขาราชการขาดความกระตอ รอรน เนนการปฏบตงานทยดตามกฎหมาย ระเบยบ กฎ และขอบงคบทเกยวของ สงผลใหไมสามารถตอบสนองตอปญหาและความตองการของประชาชนไดอยางเตมท อกทงยงมปญหาระบบอปถมภแฝงอยระบบบรหารงานบคคลทงการสอบคดเลอก การแตงตง การประเมนผลการปฏบต งาน และการใหความดความชอบ ทไมไดยดหลกคณธรรมและหลกความสามารถ แตเปนไปตามระบบอปถมภ

Page 54: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

44

ทงจากความสมพนธระหวางเครอญาต ความสมพนธระหวางผบงคบบญชากบผใตบงคบบญชาภายในองคการ ตลอดจนความสมพนธระหวางผบงคบบญชาระดบสงขององคการกบนกการเมอง ซงปญหาดงกลาวเปนปญหาทฝงรากลกอยในสงคมไทยมาอยางยาวนาน และแกไขใหประสบความส าเรจไดยาก

5. ปญหาการทจรตและประพฤตมชอบ กลาวคอ การทจรตเปนปญหาทรายแรงของประ เทศโดยแทรกซมอยในสงคมทกระดบ และเปนอปสรรคในการพฒนาประเทศ ทงทางดานเศรษฐกจ สงคม การเมอง และเปนการท าลายหลกคณธรรมในระบบราชการทง ศลธรรม จรยธรรม และความ ชอบธรรม ซงการทจรตไดสงผลกระทบทางลบตอทกภาคสวนในสงคม โดยการทจรตและประพฤตมชอบสามารถกระท าไดหลายรปแบบ อาทเชน การเรยกรบผลประโยชน การรบสนบน การทจรตในกระบวนการจดซอจดจาง การใชอ านาจหนาทในการหาผลประโยชนใหกบตนเองหรอพวกพอง การใชชองวางทางกฎหมายเพอแสวงหาประโยชนสวนตว การไมเปดเผยขอมล หรอเปดเผยขอมลไมครบถวน หรอบดเบอนขอมล การน าทรพยสนหรอเวลาราชการไปใชเพอประโยชนสวนตน และการเลอกปฏบต เปนตน

6. ปญหาในการบรหารราชการสวนภมภาค ปญหาการบรหารราชการในสวนภมภาคมหลายประการ อนเปนผลมาจากการกระจายอ านาจไปสทองถน รวมทงการเปลยนแปลงการจด รปแบบการบงคบบญชาหนวยงานสวนภมภาคกบการสงกดกบหนวยราชการสวนกลาง โดยมการปรบ เปลยนหนวยงานสวนภมภาคบางหนวยงานใหมาขนตรงตอหนวยราชการสวนกลาง สงผลตอการขาดเอกภาพในการบรหารราชการของผวาราชการจงหวด กลาวคอ สงผลใหประสทธภาพในการบรหารราชการสวนภมภาคลดลง เปนอปสรรคในการก ากบดแลการบรหารราชการแผนดน และการแกไขปญหาตางๆภายในจงหวด

นอกจากนการประสานการด าเนนงานของจงหวดกระท าไดยากขน เนองจากมหนวยงานสวนภมภาคทงในระดบจงหวดและระดบอ าเภอปรบเปลยนไปสงกดหนวยงานราชการสวนกลางมากขน สงผลใหไมสามารถบรณาการความรวมมอจากทกภาคสวนทอยในพนทจงหวดใหไดผลอยางเตมท เพราะผวาราชการจงหวดขาดอ านาจในการบงคบบญชาหรอสงการท าไดเพยงการขอความรวมมอเทานน รวมทงหนวยงานราชการสวนกลางยงประสบปญหาทางดานทรพยากรหรอเครองมอทใชในการแกปญหาความเดอดรอนของประชาชนในกรณฉกเ ฉน เรงดวน หรอเกดภยพบตตางๆ เนองมาจากหนวยงานทมหนาทรบผดชอบโดยตรงทตงอยในพนทจงหวดปรบเปลยนไปสงกดในหนวยงานราชการสวนกลาง สงผลใหไมสามารถสงการหรอบงคบบญชาไดโดยตรง ซงสงผลกระทบตอการแกไขปญหาตางๆในพนท

7. ปญหาในการบรหารราชการสวนทองถน องคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานราชการทมความใกลชดกบประชาชนมากทสด โดยเปนหนวยงานทไดรบการกระจายอ านาจมาจากสวนกลาง มความเปนอสระในการบรหารงาน และผบรหารมาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน

Page 55: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

45

โดยมจดมงหมายเพอแกไขปญหาภายในพนท และตอบสนองตอความตองการของประชาชน แตอยาง ไรกตามการบรหารราชการสวนทองถนกยงประสบปญหาในการบรหารงานอยหลายประการ โดยอาจจ าแนกออกเปน 3 ดาน ดงตอไปน

1) ปญหาดานอ านาจของทองถน ประกอบไปดวย ปญหาดานอ านาจในการบรหารจด การตนเองและความเปนอสระของทองถน กลาวคอ ตลอดระยะเวลาทผานมามการกระจายอ านาจใหทองถนนอยเกนไป และมการควบคมตรวจสอบมากเกนไป องคกรปกครองสวนทองถนจงขาดอสระในการบรหารงาน นอกจากนยงประสบปญหาดานอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน เชน การทบซอนกนของอ านาจระหวางราชการสวนภมภาคกบสวนทองถน และปญหาความไมชดเจนในการก าหนดอ านาจหนาทของทองถน

2) ปญหาดานโครงสรางของทองถน กลาวคอ โครงสรางระบบการบรหารงานของทอง ถนไมเปนประชาธปไตย ไมชดเจน และเหลอมล ากบการบรหารประเทศในภาพรวม นอกจากนระบบ งานยงมความซบซอนและไมชดเจนอยหลายประการ รวมทงปญหาการคดเลอก การเลอกตง หรอแตงตง ผบรหารองคกรปกครองสวนทองถนตางๆเขาสอ านาจดวย

3) ปญหาดานการบรหารงานของทองถน ซงประสบปญหาอยหลายประการ อาท ประ การแรกคอ ปญหาดานนโยบายและแผนการบรหารทองถน เชน ปญหาการก าหนดนโยบายและแผน การน านโยบายและแผนไปปฏบต การควบคมตรวจสอบ และการประเมนผลการปฏบตงาน เปนตน ประการตอมาคอ ปญหาดานทรพยากรบคคลของทองถน ทการบรหารงานบคคลยงไมชดเจน มปญหาการจางงานเกนความเหมาะสมจนสงผลกระทบตอการบรหารงบประมาณของทองถน และประการสดทาย คอ ปญหาทางดานการคลงของทองถน ซงประกอบไปดวย ปญหาดานรายไดและงบประมาณของทองถน กลาวคอทองถนสามารถหารายไดดวยตนเองไดนอย ตองพงพางบประมาณจากสวนกลางเปนหลก จงขาดความเปนอสระในการบรหารงาน นอกจากนยงมปญหาความโปรงใสและประสทธภาพในการบรหารทรพยากรของทองถน

4) ปญหาการทจรตขององคกรปกครองสวนทองถน โดยองคกรปกครองสวนทองถนมรปแบบการทจรตทหลากหลาย อาทเชน การทจรตดานงบประมาณ (การท าบญช การจดซอจดจาง และการเงนการคลง) การทจรตโดยตวบคคล (โดยเฉพาะผบรหารทองถน และสมาชกสภาทองถน โดยการเออประโยชนใหพวกพองหรอกลมญาตผานการจางเหมาและจดซอจดจาง) การทจรตทเกดจากชองวางของระเบยบและกฎหมาย (เปนผลมาจากส านกงานตรวจเงนแผนดนตรวจสอบไมทวถง และเกดจากการทผบรหารทองถนมความเขมแขงเพราะสมาชกสภาทองถนมาจากกลมการเมองเดยวกน จงขาดการตรวจสอบถวงดล) ปญหาการทจรตทเกดจากการขาดความรความเขาใจ และขาดคณธรรมจรยธรรม ตลอดจน (บคลากรขององคกรปกครองสวนทองถนหลายแหงขาดความรความเขาใจในงานของตน รวมทงการแสวงหาผลประโยชนของผบรหารทองถนจากชองโหวทางกฎหมาย

Page 56: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

46

แสดงถงการไมมคณธรรมและจรยธรรม) ปญหาการทจรตทเกดจากอ านาจ บารม และอทธพล (ขา ราชการการเมองครอบง าขาราชการประจ า รวมทงการใชอทธพลขมขหรอกดกนผเสนอราคารายอน) ตลอดจนปญหาการทจรตทเกดจากระบบการตรวจสอบทขาดความหลากหลายในการตรวจสอบจากภาคสวนตางๆ (องคกรสวนกลาง เชน สตง. และ ป.ป.ช. ไมสามารถตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถนไดทกแหง เพราะองคกรปกครองสวนทองถนมจ านวนมาก จงตองใชวธการสมเพอตรวจสอบความโปรงใสในการบรหารงาน)

ขณะท ศศมณฑ จนทวงศ (2557) มองวาระบบราชการไทยมปญหาทสงสมมาอยางยาวนาน โดยปญหาทส าคญของระบบราชการ คอ

(1) ปญหาเรองการทจรตและประพฤตมชอบในวงราชการ เปนปญหาหลกและเรอรงทสะสมมานาน ไมอาจแกไขไดอยางรวดเรวและเบดเสรจ ท าใหภาพลกษณของระบบราชการไทยตดอยกบปญหาการทจรตคอรรปชนอยางแยกไมออก การปฏรประบบราชการจงเปนมาตรการส าคญทจะชวยแกไขสภาพปญหานใหลดนอยลงหรอหมดไปในทสด

(2) ปญหาเรองขนาดของระบบราชการไทย ระบบราชการไทยมโครงสรางของสวนราชการทมขนาดใหญ ซบซอนมอตราก าลงขาราชการเปนจ านวนมาก ท าใหระบบราชการมระบบการบรหาร งานทไมคลองตว ประสบกบปญหาดานคาใชจายของบคลากรทมแนวโนมเพมสงขนทกป กอใหเกดภา ระดานงบประมาณอยางไมสนสดและมผลกระทบตองบประมาณในการพฒนาประเทศดานอน ๆ อยางหลกเลยงไมได ความจ าเปนของรฐในการปฏรประบบราชการเพอแกไขปญหาน จงเปนปญหาเฉพาะหนาทตองเรงรดด าเนนการ

(3) ปญหาเรองประสทธภาพในการบรหารราชการ ระบบราชการไทยถกวพากษวจารณถงประสทธภาพการบรหารงานอยเสมอเมอเทยบกบการบรหารงานในภาคเอกชน การบรหารงานราช การทผานมาสวนใหญไมมการประเมนผลการปฏบตงานวางานนนมประสทธภาพและประสทธผลเพยงใด ขาดตวชวดในการด าเนนงาน ท าใหไมสามารถวเคราะหถงความคมทนและผลสมฤทธของการด าเนนงานของสวนราชการไดอยางชดเจน แตโดยทประชาชนตองการไดรบบรการสาธารณะจากรฐทมประสทธภาพ มคณภาพ รวดเรว ความคาดหวงของประชาชนโดยทวไปจงตองการเหนภาพลกษณใหมของระบบราชการไทยในแนวทางดงกลาว จงนบเปนปจจยส าคญประการหนงทแสดงใหเหนถงเหตผลและความจ าเปนของการปฏรประบบราชการเพอแกปญหาในดาน ประสทธภาพของการให บรการประชาชน

(4) ปญหาการบรหารงานแบบรวมศนยอ านาจ กลาวคอราชการบรหารสวนกลาง ซงไดแกกระทรวง ทบวง กรม มความเขมแขง การบรหารงานและการตดสนใจมลกษณะรวมศนยไวทสวนกลางทงหมด แมวาจะมการมอบอ านาจการบรหารงานใหกบราชการสวนภมภาคกตาม แตการบรหารงานของราชการสวนภมภาคกยงไมสามารถใชอ านาจเดดขาดหรอมความอสระในการตดสนใจ

Page 57: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

47

ไดมากนก ยงตองยดนโยบายจากสวนกลางเปนหลก ทรพยากรการบรหารสวนใหญจงขนอยกบการจดสรรจากสวนกลาง

(5) ปญหาโครงสรางสวนราชการทไมคลองตว โครงสรางการบรหารงานภาครฐในปจจบนมลกษณะทไมยดหยนขาดความคลองตว การบรหารยดตดกบกรอบตามอ านาจหนาททกฎหมายก าหนดเปนหลก ท าใหการบรหารไมสอดคลองกบกระแสความเปลยนแปลงของสงคมไดอยางทนการณ การปรบเปลยนโครงสรางองคกรท าไดไมคลองตว และเนองจากโครงสรางองคกรมขนาดใหญ ท าใหการปรบรอตองใชระยะเวลาพอสมควรในการด าเนนการ

(6) ปญหากฎระเบยบ เทคโนโลยและวธปฏบตงานไมทนสมย การบรหารงานภาครฐเปนการบรหารงานโดยยดโยกบกฎหมายและระเบยบตางๆเปนจ านวนมาก กฎระเบยบบางเรองเปนอปสรรคตอการบรหารงานภาครฐและไมทนสมย นอกจากนนเทคโนโลยตางๆ ทน ามาใชในระบบราชการยงขาดความทนสมย เมอเทยบกบการด าเนนงานของภาคเอกชน ตลอดจนการบรหารงานภายใตระบบราชการเปนการบรหารทตองปฏบตตามกฎระเบยบอยางเครงครด การบรหารงานใหความส าคญกบกระบวนการมากกวาเปาหมาย ท าใหการบรหารงานขาดความคลองตว

(7) ปญหาก าลงคนภาครฐไมมคณภาพ ก าลงคนภาครฐทมอยในระบบราชการปจจบนสวนใหญยงขาดคณภาพและมความจ าเปนตองไดรบการพฒนาในหลาย ๆ ดานอยางเรงดวน ก าลงคนสวนใหญยงขาดความคดรเรมสรางสรรค และยดตดกบการท างานแบบเดม ทงนอาจเปนผลสบเนองมา จากความมนคงในระบบราชการท าใหก าลงคนภาครฐขาดความกระตอรอรนในการปฏบตงาน เนอง จากอยในสถานะของต าแหนงทมเสถยรภาพและมนคงคอนขางสง

(8) ปญหาคาตอบแทนและสวสดการทไมเหมาะสม ขาราชการเปนกลมบคคลทมรายไดและคาตอบแทนคอนขางต าเมอเทยบกบบคคลกลมอนๆ ทปฏบตงานในภาคตางๆ ทงนเนองจากภาคราชการเปนองคการขนาดใหญ ท าใหการปรบปรงคาตอบแทนและสวสดการท าไดคอนขางล าบาก เนองจากภาครฐตองใชงบประมาณด าเนนการเปนจ านวนมาก รวมถงคาตอบแทนทไดรบไมสอดคลองกบกลไกตลาด ท าใหรายไดของขาราชการอยในระดบต าและไมสมพนธกบภาวะคาครองชพทเพมสงขนอยตลอดเวลา

(9) ปญหาทศนคตและคานยมดงเดม ระบบราชการเปนระบบทใหความส าคญกบล าดบชนของการบงคบบญชาท าใหขาราชการไมกลาแสดงความคดเหนเทาทควร รวมทงการตองเคารพในระบบอาวโสของการท างานท าใหขาราชการรนใหมไมสามารถแสดงศกยภาพในการท างานไดอยางเตมท ทศนคตและคานยมดงเดมในภาคราชการดงกลาวจงไมเปดโอกาสใหมการสงเสรมคนเกง คนด คนทมความรและความสามารถ ไดใชโอกาสในการแสดงศกยภาพการท างานไดอยางเตมทเทาทควร ตลอดจนขาราชการมกจะเคยชนกบระบบการรบค าสงและน ามาปฏบตมากกวาทจะคดรเรมและ

Page 58: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

48

สรางสรรค รวมทงขาดความกลาหาญทจะโตแยงเมอเหนวาค าสงนนไมถกตองหรอการปฏบตงานนนไมเหมาะสมทจะปฏบต

นอกจากนยงพบวาระบบราชการไทยมปญหาดานอนๆ ทส าคญอกคอ

1) ปญหาดานทศนคตและคานยมของขาราชการไทย

1.1) ขาราชการไทยสวนใหญมทศนคตและคานยมทยกยองในอ านาจความมงคง เกยรตนยม และชอเสยง

1.2) ขาราชการไทยสวนใหญยกยองในระบบอาวโส ความสมพนธระหวางขาราชการชนผนอยกบขาราชการชนผใหญจงมศกดศร ผเหนอกวาและผต ากวา

1.3) ขาราชการมจ านวนมากและสวนใหญเปนผมความรสง จงเปนกลมทม พลงอ านาจการตอรองทางการเมองสงและสามารถเรยกรองผลประโยชนใหกบกลมตนได

1.4) การปฏบตหนาทของขาราชการบางกลมยงประสานและอ านวยความสะดวกแกประชาชนยงไมดเทาทควร และยงมความคดในระบบศกดนาแบบเดมปรากฎอย

2) ปญหาดานคณธรรมในการปฏบตงานของขาราชการไทย

2.1) ปญหาการเลนพรรคเลนพวกในระบบราชการไทย

2.2) ปญหาดานการรกษาวนยและคณธรรมในการปฏบตงานของขาราชการบางกลมซงยงมการปฏบตไมถกตองตามระเบยบและขาดความเปนธรรมตอประชาชนผมาใชบรการในบางเรองปญหาดงกลาวเกดขนไดกบขาราชการทกประเทศเชนเดยวกน

3) ปญหาดานประสทธภาพของระบบราชการไทย

ปญหาดานประสทธภาพของระบบราชการไทย หมายถง การทขาราชการยงไมสา - มารถใหบรการและรบใชประชาชนไดอยางเตมทหรอเปนทนาพอใจของประชาชน ปญหาการขาดประ สทธภาพของระบบราชการไทย ไดแก ขาราชการในทองถนยงมการตดสนใจชาเพราะอ านาจบางเรองยงอยในสวนกลางการขยายตวของหนวยงานโดยไมมขอบเขต การขาดเอกภาพในการบรหารงานบคคลตางๆ และการมกฎระเบยบ และวธการปฏบตทยงยากซบซอน

แนวทางการพฒนาระบบราชการ

แนวทางในการแกไขปญหาเรองประสทธภาพน จ าเปนตองเรมจากการจดกลมภารกจของภาครฐใหม เพอใหภาครฐท างานในเรองทจ าเปนเทานน มการถายโอนงานทรฐหมดความจ าเปนทตองเปนผด าเนนการใหภาคธรกจเอกชน และภาคประชาชนการกระจายอ านาจหนาทใหองคกรปกครองสวนทองถนเพอใหบรการประชาชนและแกไขปญหาในระดบพนท ซงจะท าใหประชาชนสามารถรบ

Page 59: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

49

บรการไดอยางทวถงและสอดคลองกบความตองการทแทจรง การจดกลมภารกจของกระทรวง ทบวง กรมใหมเพอใหมกรอบการท างานทชดเจนไมทบซอนกน ก าหนดเปาหมายและผลสมฤทธของงานโดยมตวชวดผลงานทชดเจน เมอสวนราชการตาง ๆ มความชดเจนในหนาท มเปาหมายและดชนวดผลงานไวเชนน การประเมนประสทธภาพและประสทธผลจะกระท าไดอยางเปนรปธรรมตอไป

ความรบผดชอบในการปฏบตราชการไดกลายเปนปญหาทส าคญมาก เพราะหลายๆ เรองทเกดปญหาขนมาแลวแตหาผรบผดชอบไมได ซงเปนเรองทกงขาและไมเปนทพอใจของประชาชนอยางมาก ปจจยส าคญในเรองนอยทการจดสรรอ านาจ หนาท ความรบผดชอบทไมชดเจน มคณะกรรมการมากมาย มขนตอนการท างานทยาก และขาดระบบตรวจสอบทมประสทธภาพทงภายในและภายนอกระบบราชการ ท าใหหนวยงานราชการรายงานผลงานเฉพาะทประสบผลส าเรจเทานน หลกเลยงทจะรายงานปญหา อปสรรคทเกดขน และเมอเกดความผดพลาดหรอเกดความเสยหายตอประชาชนขนมา กมกคนหาผรบผดชอบโดยตรงไมพบ และท าใหผไดรบความเสยหายไมไดรบการเยยวยาแกไขปญหาอยางจรงจงเหมาะสม เรองความรบผดชอบในการปฏบตราชการนสมพนธกบปญหาเรองประสทธภาพโดยทเรองประสทธภาพจะเนนในสวนของระบบงานตงแตการก าหนดเปาหมาย การวดผลงาน การจดสรรทรพยากรใหเกดประสทธภาพสงสด สวนเรองความรบผดชอบจะเนนอยทตวเจาหนาทผบรหารงาน ผปฏบตงานในแตละระดบ

แนวคดในการปฏรประบบราชการจงตองท าใหเกดความรบผดชอบในการปฏบตราชการคอการมเจาภาพทจะแกไขปญหาในกระทรวงและในจงหวด การมเจาภาพในการตดสนใจและการมเจาภาพในการคดวเคราะหและท าหนาทในเรองทตนรบผดชอบอยางจรงจงในลกษณะ “รจรง ท าจรง” การเปลยนและราชการครงนจะท าใหทกสวนราชการมตวชวดผลงานทเปนรปธรรม และมการท าสญญาขอตกลงในการปฏบตงานกนเปนล าดบชน จากผบรหารสงสดคอ เจากระทรวง เรยงลงมาถงเจาหนาทผปฏบตงานในระดบลาง วธนจะท าใหขาราชการทกคนรเปาหมายในการท างานทชด เจนและตองรบผดชอบตอเปาหมายทไดท าขอตกลงไว มการประเมนผลงานอยางเปนระบบ และมการใหรางวลและลงโทษตามผลงานซงไดตกลงไวในสญญาขอตกลงดวยความรบผดชอบในทนจะรวมถงการรายงานผลงานขนมาตามล าดบบงคบบญชา ใหผบรหารประเทศ รฐสภาและประชาชนไดรบทราบดวย และกรณทการท างานไมไดเปนไปตามเปาหมายทตงไว หรอประชาชนมขอสงสยในการท างานเรองใด ขาราชการทรบผดชอบในเรองนนมหนาทชแจงท าความเขาใจกบประชาชนดวยวาทงานไมบรรลเปาหมาย เกดจากสาเหตอะไร ตอบประเดนขอสงสยของประชาชนใหชดเจนและพรอมทรบการตรวจสอบไดตลอดเวลา

ปญหาส าคญอกประการหนงในภาคราชการปจจบน คอการทจรตประพฤตมชอบและปญหาคอรรปชนซงเปนเสมอนมะเรงรายทบอนท าลายสงคม เปนปญหาทรฐบาลชดปจจบนไดประกาศสงครามไว ปญหานเกดจากปจจยหลายดาน ทงเกดจากระบบและบคคล ในสวนของระบบเปนเพราะ

Page 60: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

50

ราชการมความใหญโต ซบซอน การตรวจสอบท าไดไมทวถง กฎระเบยบยงยากและมมากมาย และมชองโหวทเปดโอกาสใหเจาหนาทใชดลพนจโดยปราศจากการถวงดล ระบบการตรวจสอบไมมประสทธภาพ คาตอบแทนขาราชการต ากวาเอกชนมากในขณะทกฎหมายก าหนดใหผทอยในภาครฐมอ านาจมาก หากผมอ านาจขาดคณธรรม ใชระบบพวกพองในการโยกยายแตงตงขาราชการในต าแหนงระดบสง และหลาย ๆ กรณขาราชการระดบสงรวมกบฝาการเมองเปนผลงมอกระท าการทจรต โดยผานเจาหนาทระดบกลางและลาง

แนวทางการปฏรปเพอแกไขปญหานคอ การผกมดความรบผดชอบของผมอ านาจในขอตกลงการท างาน การสรางกระบวนการท างานทชดเจนโปรงใส เพอการตรวจสอบได การสรางระบบถวงดลการใชอ านาจและดลพนจ การบรหารงานบคคลในระบบเปด การตอบแทนผลงานโดยเทยบเคยงไดกบอตราในตลาดแรงงาน การสรางกลไกการตรวจสอบ ตงแตการก าหนดนโยบาย หลกเกณฑในการอนมตอนญาตการจดซอจดจางทเปดเผยโปรงใส และมมาตรการปองปรามทจรงจงเพอใหมการลง โทษผเกยวของไดอยางจรงจง นอกจากนกตองปรบปรงระบบบรหารงานบคคลใหขาราชการไดรบการปฏบตทเปนธรรม และมการพฒนาทศนคต คานยมของขาราชการอยางตอเนอง มระบบการใหขา ราชการทดอยคณภาพออกจากราชการไดโดยไมถอวาเปนขอบกพรองของบคคล เพอใหการเขา-ออกจากราชการกระท าไดอยางรวดเรวมากขน

ประโยชนจากการปฏรปราชการตอประเทศชาตโดยรวม

การปฏรปราชการทถกทศทางจะท าใหระบบราชการมประสทธภาพเพมขน มศกยภาพและสมรรถนะสงในการพฒนาประเทศ ซงจะมสวนชวยสงเสรมใหประเทศไทยโดยรวมมความสามารถในการแขงขน มการพฒนาอยางยงยน โดยเฉพาะงานการทบทวนบทบาท ภารกจในภาพรวมของทกกระทรวงพรอมกนในครงนไดค านงถงบทบาทของภาครฐตามรฐธรรมนญ ทใหภาครฐท าเฉพาะเรองจ าเปนเทานน และจะสนบสนนใหมการแขงขนอยางเปนธรรมในระบบเศรษฐกจเสร และกระจายอ านาจใหทองถนและภาคประชาชน ท าใหบทบาทหนาทของภาครฐมความเหมาะสม สอดคลองกบภาวะเศรษฐกจ สงคมทเปลยนแปลงไปอยางรวดเรว มระบบราชการเปนกลไกการก ากบดแลทด ซงสามารถสรางความเปนธรรมและความสงบสขในสงคมไทยไดอยางยงยน

การมระบบบรหารราชการทดจะท าใหประเทศสามารถคลคลายแกไขปญหาวกฤตเศรษฐกจและปญหาสงคมไดอยางยงยนและมประสทธภาพ การปรบบทบาทภารกจและโครงสรางระบบราชการใหมจะท าใหระบบราชการมความกระชบ ชดเจน และเปนเอกภาพในการบรหารงานและการใหบรการมากขน ซงคาดวาจะสงผลใหลดความซ าซอนของหนวยงานราชการประหยดงบประมาณในระยะยาวหนวยราชการแตละหนวยมบทบาทหนาททชดเจน การจดสรรทรพยากร การวดผลงาน

Page 61: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

51

และการบรหารราชการแผนดนของรฐบาลมความสะดวด และมความชดเจนมากขนกวาในอดตการปรบบทบาทของหนวยงานราชการใหท าบทบาทหลกและลดละเลกภารกจทไมจ าเปน ภารกจททองถนและภาคเอกชนสามารถด าเนนการไดจะท าใหภาคราชการสวนกลางเนนการท างานดานนโยบายอยางจรงจง ท างานเชงคณภาพ และจะมขนาดเลกลงไดในอนาคต มหนวยงานใหม ๆ มาดแลภารกจหลกทส าคญของประเทศในสงคมยคใหม เชน กระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เปนตน โดยจะมรฐมนตรและผบรหารระดบสงดแลรบผดชอบงานอยางจรงจงการปรบระบบการบร หารราชการใหมจะตองด าเนนการควบคไปกบการปรบโครงสราง เพอทจะท าใหเกดประสทธภาพ มความชดเจนในการบรหารงาน บทบาทหนาท ความรบผดชอบของผทเกยวของ ทกระดบ และสรางความมนใจวากระทรวง ทบวง กรมใหมมการท างานเพอประโยชนสขของประชาชนเปนหลก มการบรหารงานตามหลกธรรมาภบาล ในอนาคตหากระบบราชการมความสจรตโปรงใส ควบคไปกบศกย ภาพสมรรถนะสงจะมสวนในการสรางความมนใจใหภาคเอกชนทงภายในและนอกประเทศ ประเทศไทยจะไดรบการยอมรบจากประชาคมโลกมากขนวาเปนประเทศทมการบรหารจดการของภาครฐทด โปรงใส นาเชอถอ และเปนประเทศทมการทจรตนอยเปนทยอมรบได ซงจะสรางความเชอมนศรทธาในการลงทน การทองเทยว และการเจรจาในเวทโลก

การปฏรประบบราชการประชาชนและภาคธรกจเอกชนจะไดรบประโยชนดงน ระบบราชการจะมบทบาททชดเจนและไมเปนอปสรรคขดขวางหรอเปนเครองถวงรงความ

เจรญและการพฒนาของประชาชนและภาคเอกชนจะไดรบบรการทดมคณภาพ และรวดเรว อนมาจากการปรบประสทธภาพในการใหบรการ การลดขนตอนการตดสนใจมขาราชการทเปนมออาชพ และลดความเปนเจาขนมลนายประชาชนมนใจและเชอมนในระบบราชการวาจะเปนทพงใหประชา ชนไดประชาชนจะไดรบประโยชนโดยตรงและโดยออมจากการทราชการมความสามารถในการพฒนาประเทศประชาชนไดรบประโยชนจากบรหารสาธารณะตาง ๆ คมคากบภาษอากรทเสยใหรฐ ซงมาเกดจากความสามารถในการลดความสญเสย ความสญเปลาจากความซ าซอนของงานหลงการปฏรป เมอระบบราชการทโปรงใส สจรต ประชาชนทกระดบทกพนทควรไดรบบรการทมมาตรฐานทเทาเทยมกนและเปนธรรมขาราชการทใหบรการประชาชนมความรบผดชอบตอหนาทและผลของงานมากขน ซงจะท าใหประชาชนไดรบประโยชนจากการพฒนาอยางเตมทและตรงตามความตองการ

ดงนน การปฏรปทเปลยนบทบาทภาครฐจากการเปนผปฏบตไปเปนผก ากบดแล สนบสนนสงเสรม และอ านวยความสะดวกแกภาคธรกจและภาคประชาชน การท าใหกระทรวงมบทบาทภารกจทชดเจน ไมซ าซอน มเจาภาพทจะดแลปญหาและรบผดชอบตองาน และมการบรหารโดยค านงถงหลกการบรหารกจการบานเมองทด โดยมรฐสภาทมาจากผแทนประชาชนและองคกรอสระตาม

Page 62: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

52

รฐธรรมนญตรวจสอบการท างานอยางใกลชดจงเปนการสนบสนนและสรางความเขมแขงใหภาคธรกจเอกชน องคกรประชาชน และภาคประชาสงคมไดดขนกวาเดม

การปฏรปกบผลกระทบตอขาราชการ ปฏรปแลวจะมผลกระทบตอขาราชการอยางไร

การขยายตวของก าลงคนในภาคราชการทผานมา เพอรองรบการใหบรการสงคมตามความตองการทเพมขน และปญหาทเกยวกบระบบขาราชการ สงผลใหก าลงคนในระบบราชการทเพมมากขน มบคลากรทไมเหมาะสมกบงาน และมการกระจกตงเองของก าลงคนในบางหนวยงานในขณะทเกดภาวะขาดแคลนก าลงคนในอกหลายหนวยงาน โดยปกตของการปฏรปและการปรบปรงประสทธ ภาพในหลายประเทศและหนวยงานเอกชนทประสบปญหาวกฤตทางเศรษฐกจและการเงน และจ าเปนตองปฏรปปรบเปลยน มกเลอกวธลดขนาดก าลงคนหรอปลดคนออกเพอลดตนทนการผลต แตส าหรบประเทศไทย หากพจารณาถงสดสวนของขาราชการตอประชากรแลว จะเหนวายงไมใครจะเปนปญหาทรนแรงเหมอนในบางประเทศ ดงนน ประเดนการปลดขาราชการออกจงไมใชหลกประเดนในการปฏรราชการชวงน ประเดนส าคญนาจะเปนปญหาในการเกลยอตราก าลงใหสมดล อยางไรกตามราชการสวนกลางจ าเปน ตองลดขนาดและตองปรบบทบาทเปนผสนบสนน การลดขนาดราชการของไทยจงตองเนนการขจดบทบาททไมจ าเปน ลดภารกจทซ าซอน ถายโอนภารกจใหทองถน และหาวธการด าเนนการทมประสทธภาพและประหยดมากขน โดยการถายโอนภารกจใหผทเหมาะสม ทงภาคเอกชน หรอ ภาคประชาสงคม เปนผด าเนนการแทน ภารกจทกฎหมายก าหนดใหเปนภารกจของทองถนกควรโอนองคกรปกครองสวนทองถนเปนผด าเนนการ ดงนน ส าหรบก าลงคนในสวนเกนกใชวธเกลยอตราก าลงจากสวนทหมดความจ าเปนไปท าภารกจใหม โดยยงคงจ านวนอตราก าลงไวไมใหเพมขน วธนเปนนโยบายทรฐบาลชดนไดตดสนใจเลอกทจะด าเนนการในระยะแรก ซงนาจะเปนสงททกฝายพอใจ (Win-win approach)

เพราะขาราชการทอยสวนใหญเปนผมประสบการณและมความรหากปลอดออกจากราชการชวงนกจะประสบปญหาวางงาน เนองจากระบบเศรษฐกจยงอยในชวงชะลอตว ผทวางงานกจะกลบกลายเปนหนวยการผลตทไมมผลตภาพและคณคาตอระบบเศรษฐกจและสงคมไทยเทากบอยท างานในระบบตอไป อยางนอยกยงสามารถน าก าลงแรงงานของขาราชการสวนนไปพฒนาประเทศ หรอหามาตรการทจะสงเสรมใหบคลากรกลมนมโอกาสในการสรางศกยภาพทางเศรษฐกจตอสงคมจะเปนทางเลอกทดกวา เปนการสรางความมนใจใหกบขาราชการโดยรวม ใหมขวญก าลงใจในการท างาน มความรสกมนคง มก าลงใจในการชวยพฒนาปรบปรงระบบราชการและเปนการสรางแนวรวมในการปฏรประบบราชการใหรดหนาตอไป ซงจะมสวนชวยลดกระแสความขดแยงและการตอตานจากผทอาจจะสญเสยประโยชนบางกลม

Page 63: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

53

สภาพปญหาปจจบนในอ านาจหนาทระหวางราชการสวนภมภาคกบทองถน

ปจจบนการบรหารงบประมาณกมความซ าซอนอยระหวางราชการบรหารสวนภมภาค (ผวาราชการจงหวด) กบองคกรปกครองสวนทองถน ยกตวอยางในกรณขององคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) ตามแนวคดการบรหารสวนภมภาค ในรปแบบมณฑลนนเหนวาเปนรปแบบทดอยในตวแลว สวนราชการบรหารสวนภมภาคในระดบจงหวดนน เหนวา นาจะเปนบทบาทของทองถน กคอ อบจ. เทศบาล อบต. ซงเปนการปกครองทองถนทมอยเตมพนททวประเทศ และมพนทครอบคลมพนทของราชการบรหารสวนภมภาคไวทงหมดดวย

ดวยเหตน การก าหนดใหบทบาทหนาทของ “กลมจงหวด” หรอทเราก าลงเรยกในรางรฐธรรมนญฉบบใหมวา “การบรหารราชการภาค” ใหมอ านาจหนาทในการแกไขปญหาในระดบทใหญขน สมกบบทบาทของ “ภมภาค” ทตองมหนาทกวางขวางใหญโตตามแนวคดพระราชกฤษฎกาบรหารงานจงหวดและกลมจงหวดแบบบรณาการ พ.ศ. 2551 ไดกลาวถงการแกไขปญหาในระดบภมภาค “เชงบรณาการ” ไวแลว เมอรางรฐธรรมนญฉบบนไดบญญตรองรบการบรหารงานแบบ “กลมจงหวดแบบบรณาการ” อกครงกถอวาเปนการดยง เพราะกลบมาใหความส าคญการบรหารราชการแผนดนในรปแบบมณฑลอกครงในรปของ “กลมจงหวด” แตทงน ควรไดมการแบงแยกอ านาจกนใหชดเจนระหวาง นายกองคการบรหารสวนจงหวด (นายก อบจ.) กบผวาราชการจงหวด โดยทผวาราชการจงหวดควรมาท าหนาทในการพฒนาแทนบทบาทของนายก อบจ. โดยเปนผของบประมาณยทธศาสตรกลมจงหวดมาพฒนาจงหวด โดยมผด าเนนการคอ นายอ าเภอ ซงเปนราชการบรหารสวนภมภาคในระดบรองลงไป

หากมการมอบอ านาจหนาทของ นายก อบจ.ใหแกผวาราชการจงหวดแลว ตอไปหากเปนการพฒนารปแบบการปกครองทองถนใหมความแขงแกรง และมการใชงบประมาณทโยงยดกบประชาชนในพนทนายก อบจ. เดมกควรปรบเปลยนเปน “นายก อปท.” ในรปการปกครองทองถนแบบใหม เชน “รปแบบจงหวดจดการตนเอง” ตอไป เปนตน

ส าหรบกระบวนการจดท าแผนพฒนานน มขนตอนกระบวนการก าหนดแผนพฒนาทมาจากความตองการของประชาชน โดยผาน “แผนพฒนาอ าเภอทเกนศกยภาพของทองถน” เพอบรรจไวใน “แผนพฒนาขององคการบรหารสวนจงหวด” ซง อบจ. มหนาทเสนอของบประมาณตามอ านาจหนาทตามขอ 10 แหงระเบยบกระทรวงมหาดไทย วาดวยการจดท าแผนพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2548 [9] หากปรบบทบาทหนาทใหมการบรหารราชการภาค (ตามความหมายของมณฑลหรอในความหมายกลมจงหวดในปจจบน) อ านาจในระดบจงหวดใหเปนของ อปท. หรอของทองถน กจะท าใหสามารถของบประมาณ และบรหารงบประมาณเองได

กรณปญหาทใหญขน หรอปญหาทมความเกยวพนกนหรอคาบเกยวในพนทหลายจงหวด อาทเชน ปญหาเรองการขาดแคลนน า ปญหาความแหงแลง ปญหาสงแวดลอม ปญหาการทองเทยว

Page 64: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

54

เชงบรณาการ ปญหาการประมงในยานทะเล ฯลฯ เปนตน ปญหาเหลานลวนเปนปญหาทมขอบเขตกวางขวาง กระจายพนทไปเปนกลม เปนโซน การแบงแยกกนท าเปนเลก ๆ จงไมเกดประโยชนใด ๆ เพราะไมสามารถแกไขปญหาในเชงบรณาการได ทตองมการแกไขปญหาทครบวงจรโดยหนวยงานราชการทใหญและมอ านาจขอบเขตทกวางกวา การให “บรหารราชการภาค” เปนผบรหารจดการจงมความเหมาะสมอยางยง เพราะจะท าใหการบรหารงานจดการ “บรการสาธารณะ” เกดประโยชนสงสดโดยตรงตอประชาชนในทองถนไดอยางมประสทธภาพ เพราะไมซ าซอน เปรยบเสมอนแมน าสายเดยวกน ทแบงงานกนท า

แมจะมความเหนของนกวชาการบางทาน และประชาชนบางสวน ไมเหนดวยในการบรหารราชการสวนภมภาค โดยมแนวคดใหยกเลกการบรหารราชการสวนภมภาค (จงหวด อ าเภอ) [10] โดยอางเหตผลเพราะแตละพนทไดเหนถงสภาพปญหาของการรวมศนยอ านาจไวทสวนกลางและแบงอ านาจเพยงเลกนอยไปสสวนภมภาค ท าใหปญหาตางๆไมไดรบการแกไขอยางทนทวงทในพนท ปญหาเลก ๆ นอย ๆ ถกโยนเขาไปสสวนกลาง โดยตวแทนของสวนภมภาคในพนทไมสามารถแกไขปญหาไดเลย มหน าซ ากลบเปนการเพมขนตอนของการอนมตอนญาตตาง ๆ ของภาคธรกจอตสาหกรรมใหมากขนไปอก แทนทจะสามารถตดตอไดโดยตรงกบการบรหารราชการสวนกลางทมอ านาจโดยตรง เปนตน

แตอยางไรกตาม การแกไขเปลยนแปลงทมการยกเลกเพกถอนการบรหารราชการสวนภมภาค อาจกอใหเกดปญหาตามมามากมาย เกนกวาทคาดคดไว ฉะนน การปรบเปลยนรปแบบการบรหารงานแบบภมภาคใหแขงแกรงขนจงเปนสงทด และจ าเปนกวาการยบเลกเสย ดวยเหตผลหลกทส าคญกคอ การจดตง “การบรหารราชการภาค” นน เปนการแกไขปญหาแบบเบดเสรจเชงบรณาการทสอดคลองกบปญหาในพนท ท าใหขอบเขตใน “การจดสรรงบประมาณ” เพอการแกไขปญหาประ ชาชนในพนทไดกระจายลงสพนทไดอยางเหมาะสมกบสภาพปญหาทมการแบงแยกกลมแยกโซนในแตละภมภาคไวแลว

การพฒนาระบบราชการไทย

ปณรส มาลากล ณ อยธยา ไดวเคราะห การพฒนาระบบราชการไทยการพฒนาองคการและการสรางองคการทเรยนร (2546) ไวอยางนาสนใจวาในโลกยคโลกาภวตน ประเทศจะตองปรบตวใหทนกบกระแสการเปลยนแปลงของโลก และระบบราชการซงเปรยบเสมอนกระดกสนหลงของประเทศ กจะตองมการปฏรปเพอใหสามารถบรหารประเทศใหอยรอดและเจรญกาวหนาไปได โดยชใหเหนเหตผลของการพฒนาระบบราชการ ดงตอไปน

Page 65: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

55

1. โลกทเปลยนแปลงไป

การพฒนาดานเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสารไดท าใหโลกกาวสยคโลกาภวตน ซงท าใหประเทศตางๆ ตองรบผลกระทบจากกระแสส าคญ เชน เศรษฐกจเสรไรพรมแดน (Global

Market Economy) สงคมบนฐานแหงความร (Knowledge-based Society) และ กระแสประชา ธปไตยและธรรมาภบาล (Democratic Governance) ประเทศทเรยนรปรบตวไดทนโลกกจะอยรอดและกาวหนาไปไดในโลกของการแขงขน สวนประเทศทไมสามารถเรยนรและปรบตวใหทนกบโลกยคโลกาภวตนนได กจะประสบปญหาตางๆ มากมาย

2. ประเทศไทยในกระแสโลกาภวตน ประเทศไทย เมอครงทไดเชอมตอเศรษฐกจของไทยเขากบเศรษฐกจโลกในการเปดเสร

ทางการเงนดวย Bangkok International Banking Facilities (BIBF) ในเวลาไมนาน ธรกจอตสาหกรรมของไทยกลมละลายตองขายกจการกนระเนระนาด ปญหาสงคมตางๆ เกดขนตามมามากมาย ถงขนาดทประชาชนเกดความเบอหนายจนกระทงลกขนมาเรยกรองใหมการปฏรป การเมองโดยการแกไขรฐธรรมนญ ใน พ.ศ. 2540

ความลมเหลวดงกลาวท าใหประเทศตองปรบตวขนานใหญ เชน ตองมการปฏรปการ เมองเพอเปลยนวธการบรหารประเทศใหเปนประชาธปไตยและมธรรมาภบาล (Good Governance)

มากขนโดยการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ตองมการปฏรปการศกษา โดยจดการศกษาขนพนฐานอยางนอย 12 ป เพอใหประชาชนไดเรยนรทนโลกและตองมการฟนฟเศรษฐกจ จดระบบสวสดการรองรบคนทตกงานไปจากธรกจอตสาหกรรมในเมองจ านวนมาก เชน การจดใหมกองทนหมบาน พกหนเกษตรกร และหลกประกนสขภาพถวนหนา หรอ โครงการ “30 บาทรกษาไดทกโรค” เปนตน

การปฏรปในดานตางๆ ทกลาวมาท าใหหนวยงานภาครฐตองมภารกจเพมมากขน ไมวาจะเปนในดานการจดสวสดการใหคนวางงานจ านวนมาก การฟนฟเศรษฐกจ ตลอดจนการจดการศกษาใหคนทงประเทศไดรทนโลก ฯลฯ แตในขณะเดยวกนรฐกลบจะตองมก า ลงคนและงบประมาณทนอยลง ทงนเพราะสภาพเศรษฐกจทตกต าผนวกกบกระแสเศรษฐกจเสร และกระแสประชาธปไตยทเนนใหรฐตองจ ากดบทบาท ขนาด และการใชทรพยากรนอกจากน ภายใตกระแสประชาธปไตยและธรรมาภบาล รฐบาลกไมสามารถทจะด าเนนการตางๆ ไดตามชอบใจไดเหมอนในสมยกอนๆ การด าเนนโครงการตางๆ เชน สรางเขอน สรางโรงไฟฟา หรอวางทอกาซ ฯลฯ จะตองด าเนนการอยางโปรงใส ตองใหประชาชนมสวนรวมแสดงความคดเหนอยางกวางขวาง

เมอรฐตอง “ท างานมากขน” แตตอง “ใชคนใชเงนและใชอ านาจนอยลง” กยอมสะทอนใหเหนถงความจ าเปนทจะตองปรบเปลยนวธการและกลไกในการบรหารงานภาครฐในดานตางๆ จงจ าเปนทจะตองมการปฏรประบบบรหารราชการแผนดน ซงหากพจารณาจากมมมองทางวชาการดาน

Page 66: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

56

“การพฒนาองคการ” (Organizational Development หรอ OD) กจะเหนวาสงทเกดขนกบการบรหารภาครฐของไทยนน เปนธรรมชาตขององคการทเปนระบบเปดซงยอมไดรบผลกระทบจากสภาพแวดลอม และจะตองพยายามปรบตวเพอจดการกบสภาพการเปลยนแปลงทเกดขน เพอความอยรอดและเจรญกาวหนา

การปฏรประบบราชการโดยการพฒนาระบบราชการ

1. การปรบตวของระบบบรหารภาครฐของไทย

ในการปรบเปลยนระบบบรหารภาครฐของไทยเพอรองรบกระแสโลกาภวตน ในชวงของรฐบาลชด พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร เรมปรากฎเปนรปธรรมเมอไดมการประกาศใชพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน เมอเดอนตลาคม 2545 ซงท าใหมการปรบโครงสรางการแบงสวนราช การใหมจาก 14 กระทรวง 1 ทบวง มาเปน 20 กระทรวง และไดมการก าหนดใหม คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) โดยใหมส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ส านกงาน ก.พ.ร.) เปนหนวยงานขบเคลอนการปฏรประบบราชการ โดยการปฏรประบบราชการในยคนจงเรยกวา “การพฒนาระบบราชการ” เครองมอทส าคญคอ

1. แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) 2. พระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ.

2546 ซงออกตามมาตรา ๓/๑ และมาตรา ๗๑/๑๐(๕) แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท ๕) พ.ศ. 2545

3. ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการมอบอ านาจ พ.ศ. 2546

4. โครงการพฒนาผน าการบรหารการเปลยนแปลง ซงเปนการจดการเรยนรจากการปฏบต (Action Learning Program) เพอพฒนาผวาราชการจงหวดและผบรหารของกระทรวงน ารองในการบรหารการเปลยนแปลงตามหลกการและแนวทางในการพฒนาระบบราชการ

ส าหรบสาระส าคญของการพฒนาระบบราชการซงขบเคลอนดวยเครองมอตางๆ ตามทกลาวมาน หากพจารณาจากมมมองทางดานการบรหารการเปลยนแปลงกจะเหนวาการพฒนาระบบราชการในครงน เปนการน าหลกการและเครองมอในการพฒนาองคการ และองคการทเรยนร มาประยกตใช นนเอง กลาวคอ

2. จดมงหมายของการพฒนาระบบราชการ ในดานจดมงหมายของการพฒนาระบบราชการ ในแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบ

ราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) ไดก าหนดวสยทศนไววาพฒนาระบบราชการไทยใหมความ

Page 67: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

57

เปนเลศ สามารถรองรบกบการพฒนาประเทศในยคโลกาภวตน โดยยดหลกการบรหารกจการบานเมองทด และประโยชนสขของประชาชน ซงจากวสยทศนดงกลาวจะเหนไดวาเปนความพยายามทจะปรบเปลยนระบบราชการใหสามารถปรบตวเพอรองรบการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอมใน “ยคโลกาภวตน” และ “การท าใหระบบราชการไทยมความเปนเลศ” กสะทอนถงความพยายามทจะท าใหเกดการเรยนรขององคการทจะพฒนาการบรหารงานดานตางๆ จนกระทงมความเปนเลศ

3. สงทตองปรบเปลยนในการพฒนาระบบราชการ ใน แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) ไดก าหนด

ยทธศาสตรการพฒนา ไว 7 ประการคอ

1. การปรบเปลยนกระบวนการและวธการท างาน

2. การปรบปรงโครงสรางการบรหารราชการแผนดน

3. การรอปรบระบบการเงนและการงบประมาณ

4. การสรางระบบบรหารงานบคคลและคาตอบแทนใหม 5. การปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม และคานยม

6. การเสรมสรางระบบราชการใหทนสมย

7. การเปดระบบราชการใหประชาชนเขามามสวนรวม

ซงการปรบเปลยนในดานตางๆ เหลาน หากพจารณาโดยอาศยกรอบแนวคด McKinsey’s 7 S กคอการปรบตวแปรส าคญในการบรหารองคการทง 7 ประการใหสนบสนนและสอดคลองกนนนเอง กลาวคอ

1. ยทธศาสตรท 1 “การปรบเปลยนกระบวนการและวธการท างาน” กคอ การปรบ เปลยน ยทธศาสตร (Strategy) ในการด าเนนงานใหเหมาะกบภาวะทตองมงานมากขน แตมเงนและคนนอยลง ซง กระบวนการวธการท างานตามยทธศาสตร เดมยอมใชไปไดอกไมนาน

2. ในยทธศาสตรท 2 “การปรบปรงโครงสรางการบรหารราชการแผนดน” คอการปรบ เปลยนโครงสราง (Structure) หรอวธการ “จดทพ” เพอใหสอดรบกบยทธศาสตรใหม ซงในการพฒนาระบบราชการกมงเนนการจดโครงสรางโดยเชอมโยง “หนาท” (Function Departmen- talization) คอ กระทรวง ทบวง กรม กบ “พนท” (Regional Departmentalization) ซงหมายถงจงหวดและกลมจงหวด ในลกษณะเมตรกซ (Matrix) โดยใหยดจดเนนตามนโยบายของรฐบาล ทเรยกวา “Agenda” เขาไปดวยอกมตหนง

3. ในยทธศาสตรท 3 “การรอปรบระบบการเงนและการงบประมาณ” นนเปนการน า เอาระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงาน (Performance-based Budgeting System) มาใชโดยการก าหนดใหมการท าค ารบรองผลการปฏบตราชการทมตวชวดผลงานอยางชดเจน และจดสรรงบประมาณไปตามเปาหมายทก าหนดไว และใหสวนราชการไดมอสระในการบรหารจดการโดยไมตดยดกบกฎระเบยบ

Page 68: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

58

ตางๆ จนมากเกนไป ซงกคอการปลดพนธนาการของกฎระเบยบเพอใหสวนราชการสามารถเลอกวางระบบระเบยบวธปฏบตไดเอง หรอเปนการใหอสระในการจดระบบงาน (System) นนเอง

4. ยทธศาสตรท 4 “การสรางระบบบรหารงานบคคลและคาตอบแทนใหม” กคอการปรบเปลยนระบบการบรหารงานบคคล เพอใหสามารถจดการทรพยากรบคคล (Staff) ใหมขดสมรรถนะ และทกษะความสามารถ (Skill) ทสอดคลองกบยทธศาสตร โครงสรางและระบบงานใหมนนเอง

5. ยทธศาสตรท 5 “การปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม และคานยม” เปนปจจยทส าคญตอความส าเรจของการพฒนาระบบราชการ ซงหากพจารณาจากกรอบแนวคด 7 S กคอ การปรบคานยมรวม (Shared Values) ของระบบราชการนนเอง

6. ส าหรบยทธศาสตรท 6 “การเสรมสรางระบบราชการใหทนสมย” โดยการน าเทค โนโลยสารสนเทศมาใชในการเพมประสทธภาพและความทนสมย และยทธศาสตรท 7 “การเปดระบบราชการใหประชาชนเขามามสวนรวม” กเปนการปรบเปลยนแบบแผนพฤตกรรม (Style) ในการปฏบตราชการนนเอง

กลาวโดยสรปกคอ การพฒนาระบบราชการตาม แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) กคอการปรบเปลยนสวนตางๆ ของระบบราชการไทยตามตวแปรตางๆ ในกรอบแนวคด McKinsey’s 7 S นนเอง

เครองมอทางการบรหารทน ามาใสในการพฒนาระบบราชการ

นอกจากการปรบเปลยนตวแปรทางการบรหารทง 7 ประการตาม McKinsey’s 7 S แลว การพฒนาระบบราชการในครงน ยงเปนการน าเครองมอทางการบรหารสมยใหมมาประยกตใชกบระบบบรหารราชการอกเปนจ านวนมาก โดยเครองมอสวนใหญทน ามาใชจะมก าหนดไวใน พระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 ซงเครองมอตางๆไดแก

1. การจดการเชงกลยทธ (Strategic Vision Management)[2] ซงเปนเคองมอทจะชวยใหผบรหารไดศกษาทบทวนสถานการณภายนอกและภายในองคการ เพอก าหนดวสยทศน พนธกจ และยทธศาตรในการด าเนนงานขององคการใหสอดคลองกบสถานการณ โดยเฉพาะในสถานการณท “งานมาก แตมเงนและคนนอย” ซงเครองมอชนนปรากฎใน พระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 เชน ใน มาตรา 33 ทให ใหสวนราชการจดใหมการทบทวนภารกจของตนวาภารกจใดมความจ าเปน หรอสมควรทจะไดด าเนนการตอไปหรอไม โดยค านงถงแผนการบรหารราชการแผนดน นโยบายของ คณะรฐมนตร ก าลงเงนงบประมาณของประเทศ ความคมคาของภารกจและสถานการณอนประกอบกน และ ในมาตรา 16 ท ใหสวนราชการจดท าแผนปฏบตราชการของสวน

Page 69: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

59

ราชการนน โดยจดท า เปนแผนสป และแผนปฏบตราชการประจ าป ซงจะตองสอดคลองกบแผนการบรหารราชการแผนดนตามมาตรา ๑๓ เปนตน

2. การจดการโดยมงผลสมฤทธ (Result-based Management) ซงเปนการปรบเปลยนการบรหารราชการใหมามงเนนทการบรรลผลสมฤทธตามภารกจ โดยใหมการก าหนดตวชวดผลสมฤทธ (Key

Performance Indicators) และเปาหมาย และใหจดสรรงบประมาณตามเปาหมายนน โดยใหอสระแกสวนราชการในการเลอกวธการปฏบต แตจะตองมการประเมนผลการปฏบตงานตามตวชวดผลสมฤทธทก าหนดไวอยางชดเจน ซงระบบการบรหารแบบมงผลสมฤทธนนปรากฎใน พระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 ในมาตรา 9 คอ ในการบรหารราชการเพอใหเกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ สวนราชการตองจดท าแผนปฏบตราชการโดยใหมรายละเอยดของ ขนตอน ระยะเวลาและงบประมาณทจะตองใช เปาหมายของภารกจ ผลสมฤทธของภารกจ และตวชวดความส าเรจของภารกจ และ สวนราชการ ตองจดใหมการตดตามและประเมนผลการปฏบตตามแผนปฏบตราชการ ซงตองสอดคลองกบมาตรฐานท ก.พ.ร. ก าหนด

3. การจดการตนทนฐานกจกรรม (Activity-Based Costing)[3] ซงเปนเครองมอส าคญในการบรหารตนทนคาใชจายในกจกรรมตางๆ และในการก าหนดคาใชจายตอหนวยผลผลต เพอน าไปใชในการจดท าค าของบประมาณในระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงาน โดยการการจดการตนทนฐานกจกรรม ปรากฎในพระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 ในมาตรา 21 ทใหสวนราชการจดท าบญชตนทนในงานบรการสาธารณะแตละประเภทขนตามหลกเกณฑและวธการทกรมบญชกลางก าหนด และใหค านวณรายจายตอหนวยของงานบรการสาธารณะทอยในความรบผดชอบ และรายงานใหส านกงบประมาณ กรมบญชกลาง และ ก.พ.ร. ทราบ นอกจากน การค านวณคาใชจายตอหนวยยงเปนการสงเสรมใหมการปรบปรงประสทธภาพ ซงในมาตรเดยวกนไดก าหนดไววา ในกรณทรายจายตอหนวยของงานใดสงกวาราย จายตอหนวยของสวนราชการอน ใหสวนราชการนนจดท าแผนการลดรายจายตอหนวยของงานบรการสาธารณะดงกลาวเสนอส านก งบประมาณ กรมบญชกลาง และ ก.พ.ร. ทราบ ซงเปนเครองมอส าคญส าหรบการบรหารงานในยามท “งานมาก แตมเงนและคนนอย”

4. การรอปรบระบบงาน (Business Process Reengineering)[4] ซงหมายถงการรอกระบวนงานขนตอนเดมออก แลวออกแบบกระบวนงานขนตอนใหมโดยน าเทคโนโลยสมยใหมมาใชเพมประสทธภาพ ลดระยะเวลา และตนทนอยางเหนผลไดชด ซงในพระราชกฤษฎกาฉบบดงกลาวไดก าหนดไวในหลายมาตรา เชน มาตรา ๒๗ ใหสวนราชการจดใหมการกระจายอ านาจการตดสนใจเกยวกบการสง การอนญาต การอนมต การปฏบตราชการ ใหแก ผทมหนาทรบผดชอบในการด าเนนการในเรองนนโดยตรง เพอใหเกดความรวดเรวและลดขนตอนการปฏบตราชการ มาตรา ๒๙ ใหสวนราชการแตละแหงจดท าแผนภมขนตอนและระยะเวลาการด าเนนการ และในมาตรา ๓๐ ใหเปนหนาทของปลดกระทรวงท

Page 70: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

60

จะตองจดใหสวนราชการทปฏบตงานเกยวกบการบรการประชาชนรวมกนจดตงศนยบรการรวม เพออ านวยความสะดวกแกประชาชนใหสามารถตดตอเจาหนาท ณ ศนยบรการรวมเพยงแหงเดยว

5. การบรหารวงรอบเวลา (Cycle-time Management) ซงเปนการจดการกบระยะเวลาทใชในการปฏบตงานตางๆ ใหสามารถควบคมระยะเวลาแลวเสรจ หรอในการด าเนนงานขนตอนตางๆ อยางรวดเรวทนกาล ซงปรากฎในพระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 เชนใน มาตรา 37 ทใหสวนราชการก าหนดระยะเวลาแลวเสรจของงานแตละงานและประกาศใหประชาชนและขาราชการทราบเปนการทวไป หาก ก.พ.ร. พจารณาเหนวางานนนสามารถก าหนดระยะเวลาแลวเสรจใหเรวกวาเดมได ก.พ.ร. จะก าหนดเวลาแลวเสรจใหสวนราชการนนตองปฏบตกได และใหเปนหนาทของผบงคบบญชาทจะตองตรวจสอบใหขาราชการปฏบตงานใหแลวเสรจตามก าหนดเวลา ซงจากมาตรการดงกลาวจะเหนวาสวนราชการตางๆ จะตองหนมาพจารณาปรบปรงวงรอบระยะเวลาในการปฏบตงานของตนเพออ านวยความสะดวกใหแกประชาชนมากยงขน

6. การบรหารคณภาพทวทงองคการ (Total Quality Management) [5] ซงเปนการจดใหมการบรหารคณภาพและประสทธภาพในการด าเนนงานในทกๆ สวนขององคการเพอใหสามารถสนองความตองการและสรางความพงพอใจใหแกลกคาทงภายนอกและภายในองคการใหไดมากทสด ซงหมายถงจะตองมการรบฟงความตองการ และส ารวจความพงพอใจของลกคาผใชบรการอยเสมอ ซงในเรองน ในพระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการ บานเมองทด พ.ศ. 2546 ไดก าหนดไว เชน ในมาตรา 45 ใหสวนราชการ จดใหมคณะผประเมนอสระด าเนนการประเมนผลการปฏบตราชการของสวนราชการเกยวกบผลสมฤทธของภารกจ คณภาพการใหบรการ ความพงพอใจของประชาชนผรบบรการ ความคมคาในภารกจ และในมาตรา 42 ใหสวนราชการทมอ านาจออกกฎ ระเบยบ ขอบงคบ หรอประกาศ เพอใชบงคบกบสวนราชการอน มหนาทตรวจสอบวากฎ ระเบยบ ขอบงคบ หรอประกาศนน เปนอปสรรคหรอกอใหเกดความยงยาก ซ าซอน หรอความลาชา ตอการปฏบตหนาทของสวนราชการอนหรอไม เพอด าเนนการปรบปรงแกไขใหเหมาะสมโดยเรวตอไป เปนตน ซงทงสองกรณสะทอนใหเหนวาสวนราชการจะตองมการทบทวนปรบปรงการด าเนนงานของตนใหสอดคลองกบความตองการของผรบบรการอยเสมอ

7. การจดการเทคโนโลยสารสนเทศ (Information Technology Management) ซงเปนเครองมอส าคญในการด าเนนงานขององคการสมยใหมทตองมกระบวนงานททนสมย มวงรอบของระยะเวลาการปฏบตงานสน และมตนทนในกจกรรมตางๆ ลดลง และตองการสอสารทรวดเรว ทวถงและถกตองแมนย า ซงในพระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 ไดก าหนดเรองการน าเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสารมาใชไวในหลายมาตรา เชน มาตรา 39 ใหสวนราชการจดใหมระบบเครอขายสารสนเทศของสวนราชการเพออ านวยความสะดวก

Page 71: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

61

ใหแกประชาชนทจะสามารถตดตอสอบถามหรอขอขอมลหรอแสดงความคดเหนเกยวกบการปฏบตราชการของสวนราชการ หรอใน มาตรา 41 ทก าหนดให ในกรณทสวนราชการไดรบค ารองเรยน เสนอแนะ หรอความคดเหนเกยวกบวธปฏบตราชการ โดยมขอมลและสาระตามสมควร ใหเปนหนาทของสวนราชการนนทจะตองพจารณาด าเนนการใหลลวงไป และ ใหแจงใหบคคลนนทราบผลการด าเนนการดวย ทงน อาจแจงใหทราบผานทางระบบเครอขายสารสนเทศของสวนราชการดวยกได

จากทง 7 ประการทไดกลาวมาจะเหนไดวาในการพฒนาระบบราชการไดมการน าเครองมอการบรหารสมยใหมมาประยกตใชในระบบราชการเปนจ านวนมาก ซงหากน าเครองมอเหลานมาจดเรยงเปนแผนภาพกจะไดเหนความเชอมโยงกนดงรปตอไปน

การพฒนาระบบราชการกบการเรยนรขององคการ

จากทกลาวมาจะเหนไดวาในการพฒนาระบบราชการในครงน สวนราชการไทยจะตองเรยนรทจะปรบตวใหเขากบสถานการณทเปลยนแปลงไป และยงจะตองเรยนรทจะประยกตใชเครอง มอในการบรหารสมยใหมมากมาย ซงยอมจะท าใหมความปนปวน ระส าระสายบางซงเปนธรรมชาตของการเรยนรทจะตองมการปลดเปลองความร ความคด กระบวนทศน ความเคยชน และวธปฏบตเดมๆ ออกไป และน าสงใหมเขามาแทนท แตทงนกเพอใหเกดกระบวนทศนในการมองโลกมองปญหาจากมมมองใหม ดวยแนวคดใหม ซงจะน าไปสพฤตกรรมการปฏบตราชการในแนวใหม ซงหากพจารณาถงเครองมอทางการบรหารทมากบการพฒนาระบบราชการแลว กจะเหนวามมมองใหมทสวนราชการพงเรยนรไดแก

1. การปรบมมมองในเชงยทธศาสตรใหม แทนทจะมองแคการด าเนนงานประจ าไปตามกฎระเบยบไปแบบวนตอวน ซงนาจะเกดจากการทไดมการทบทวนสถานการณและจดวางยทธสาสตรใหม ในกระบวนการจดการเชงกลยทธ

2. การน าระบบการจดการแบบมงเนนผลสมฤทธ จะชวยใหมการปรบมมมองมามงเนนทผลสมฤทธตามภารกจหลก แทนการมงเนนการท าตามระเบยบขนตอนของงานประจ า ซงจะท าใหเกดการแขงขนกนสรางผลสมฤทธของงานแทนทจะแขงกนในเรองอนๆ ทอาจไมเกยวของกบประโยชนสขของประชาชนอยางแทจรง

3. การน าระบบการค านวณตนทนฐานกจกรรมมาใช จะชวยใหมการปรบมมมองใหหนมาสนใจเรองตนทนในการด าเนนงานของแตละกจกรรม ซงแตเดมมาสวนราชการไทยแทบจะไมเคยทราบวาแตละกจกรรมนนมตนทนในการด าเนนการมากนอยแคไหน

Page 72: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

62

4. การน าการบรหารวงรอบเวลา และการรอปรบระบบงาน จะชวยใหมการปรบมม มองใหหนมาพจารณาเรองกระบวนงาน ขนตอน และวงรอบเวลาในการด าเนนงาน เพอหาแนวทางในการปรบลดขนตอนในการด าเนนงานใหกระชบคลองตวยงขน และเพอไมใหใชอตราก าลงมากเกนไป

5. การบรหารคณภาพทวทงองคการ จะชวยใหมการปรบมมมองมาพจารณาเรองคณภาพ การตอบสนองความตองการของผใชบรการ มากกวาทจะมงสนองนโยบายของผบรหารหรอระบบราชการดวยกนเอง

6. การน าเรองการจดการเทคโนโลยสารสนเทศมาใชจะชวยใหมการปรบมมมองจากการปฏบตราชการไปแบบวนตอวนโดยไมไดค านงถงเทคโนโลยทกาวหนาไปอยางรวดเรว เพราะคดวาเทคโนโลยนนแพง ไมคมคา มาเปนการมองหาวธการเพมคณคาของงานโดยการน าเทคโนโลยมาเปนเครองชวย

แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2556 - พ.ศ. 2561)

ก.พ.ร. จดท า แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2556 - พ.ศ. 2561) เพอเปนแนวทางขบเคลอนการพฒนาระบบราชการไทยด าเนนไปอยางตอเนองและ บงเกดผลอยางเปนรปธรรม โดยมเปาประสงคเชงยทธศาสตรเพอ สรางความเชอถอไววางใจ พฒนาสขภาวะ และมงสความยงยน

นบตงแตการปฏรประบบราชการเมอป พ.ศ. 2545 ก.พ.ร. ไดจดท าแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทยขนเพอเปนกรอบทศทางและแนวทางในการขบเคลอนการพฒนาระบบราชการไทย โดยจดท ามาแลวรวม 2 ฉบบ (พ.ศ. 2546 - พ.ศ. 2550 และ พ.ศ. 2551 - พ.ศ. 2555) สงผลใหระบบราชการไทยมความกาวหนาและเกดการเปลยนแปลงอยางเปนรปธรรม สามารถใหบรการประชาชนไดอยางมประสทธภาพ และขบเคลอนนโยบายตาง ๆ ไปสการปฏบตไดอยางมประสทธผล

เพอใหการพฒนาระบบราชการซงเปนกลไกส าคญในการบรหารราชการแผนดน สามารถขบเคลอนนโยบายตางๆ ไปสการปฏบตใหบงเกดผลอยางเปนรปธรรมและเกดความตอเนอง ก.พ.ร. จงไดจดท าแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการฉบบใหมขนซงครอบคลมชวง ระยะเวลาระหวางป พ.ศ. 2556 ถงป พ.ศ. 2561 โดยศกษาแนวโนมการพฒนาระบบราชการในอนาคต และตวอยา งการพฒนาระบบราชการทดในระดบนานาชาต รวมทงระดมความคดเหนจากขาราชการและภาคสวนตาง ๆ เพอใหไดมมมอง ขอคดและขอเสนอแนะในการขบเคลอนการพฒนาระบบราชการรวมกน นอกจากน แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการ (พ.ศ. 2556 - พ.ศ. 2561) ยงไดรองรบ

Page 73: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

63

ยทธศาสตรการพฒนาประเทศ (Country Strategy) ซงเปนกรอบทศทางส าคญทมเปาหมายรวมกนกบทกภาคสวนในการขบเคลอน ประเทศไทยอกดวย

ทงน คณะรฐมนตรในการประชมเมอวนท 23 เมษายน 2556 ไดมมตเหนชอบแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2556 - พ.ศ. 2561) และมอบหมายใหสวนราชการ และหนวยงานของรฐน าไปใชเปนกรอบแนวทางในการด าเนนภารกจของหนวยงานตอไป ซงจะเปนการก าหนดกลยทธและมาตรการใหระบบราชการไทยพรอมรบการขบเคลอน ประเทศใหบรรลเปาหมายและด าเนนงานไปในทศทางเดยวกน มการปรบสมดลในการท างานรวมกบภาคสวนอนอยางมคณภาพ สามารถท างานแบบบรณาการดวยการใชยทธศาสตรประเทศเปนตวน า มภมคมกนทด ปรบตวเขากบสภาพแวดลอมทงภายในและภายนอก เพอตอบสนองความตองการของประชาชนในทกสถานการณ โดยมเปาประสงคในเชงยทธศาตรเพอ สรางความเชอถอไว วางใจ พฒนาสขภาวะ และมงสความยงยน

บทสรป

จากมมมองขององคการเรยนรดงทกลาวมาน จะเหนไดวา การพฒนาระบบราชการในครงน นบวาเปนการเปลยนแปลงครงส าคญของระบบราชการไทย เพราะเปนการปฏรประบบราชการครงแรกทไดบรณากการความคดและเครองมอในการบรหารอยางเปนระบบเชอมโยงกน โดยทหลายสวนกไดเรมด าเนนการไปแลว เชน โครงการพฒนาผน าการบรหารการเปลยนแปลง ซงเปนการจดการเรยนรจากการปฏบต (Action Learning Program) ซงท าใหมการก าหนดยทธศาสตร และตวชวดผลการด าเนนงานของจงหวด กลมจงหวด และของกระทรวงและกลมภารกจในกระทรวงน ารอง

อยางไรกตามความส าเรจของการพฒนาระบบราชการตองอาศยการมสวนรวมและความรความเขาใจของฝายตางๆ ไมวาจะเปนตวขาราชการเอง ฝายการเมองและประชาชนผเปนเจาของระบบราชการ ซงกหวงวาบทความนคงจะมสวนชวยเสรมสรางความเขาใจเกยวกบหลกการ เหตผล และเครองมอทางการบรหารทไดมการน ามาใชในการพฒนาระบบราชการและหวงวาหากทกฝายๆ ไดรวมกนผลกดนการพฒนาระบบราชการใหกาวไปสความส าเรจตามทตองการ ในวนนนขาราชการไทยอาจเปนผทพรอมทจะปฏบตราชการเพอประโยชนสขของประชาชนอยางแทจรง

Page 74: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

64

Page 75: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

65

บทท 5 การปฏรประบบราชการ

ความหมายของการปฏรประบบราชการ

เกยรต การะเวกพนธ และคณะไดใหความหมายของการปฏรปไววา การปฏรประบบราชการ หมายถงการปฏรประบบการบรหารราชการแผนดนและพฒนากฎหมายทเกยวของใหสอดคลองกบการพฒนาการเมอง การบรหาร เศรษฐกจ และสงคม โดยมเปาหมายเพอสรางระบบการบรหารและการบรการภาครฐทรวดเรว เสมอภาค และเปนธรรม มความสามารถในการใหบรการและพฒนา และใหมการปฏบตงานรวมกนระหวางหนวยงานของรฐไดอยางมประสทธภาพ

เหตผลส าคญของการปฏรประบบราชการ

การปฏรประบบราชการมสาเหตหลก 3 ประการคอ 1. สาเหตดานโครงสราง ระบบราชการไดขยายตวเพมขนอยางมากในชวงป 2512 - 2522

มการตงหนวยงานระดบกองเพมขนถง 713 กอง ในจ านวนนนท าหนาทซ าซอนกบหนวยงานเดมทมอยแลวถง 548 กองท าทซงระบไมไดจดเจนอก 49 กอง ดงนน มเพยง 116 กอง หรอคดเปนรอยละ 16.3 เทานนทเปนกองทตงขนเพอปฏบตหนาทใหมอยางแทจรง ผลทตามมาจากการเพมของจ านวนกองทมากขนดงกลาวคอมขาราชการเพมจ านวนขนอยางมาก ดงปรากฏในมตคณะรฐมนตร เมอวนท 23 ธนวาคม 2523 เรองแนวการก าหนดสวนราชการและอตราก าลงในกระทรวง ทบวง กรม ฝายพลเรอน ดงน “ เนองดวยในระยะ 10 ปทผานมาไดมการเพมสวนราชการและอตราก าลงขาราชการอยางรวดเรว เชน พ.ศ. 2512 - 2522 ไดเพมกรมจาก 113 กรม เปน 131 กรม เพมกองขนจาก 827 เปน 1,264 กอง (กวา 50%) เพมจ านวนขาราชการ จาก 434,000 เปน 788,000 คน (เกอบ 90%)

หรอประมาณปละเกอบ 7% ในขณะทประชากรของ ประเทศเพมขนเพยงปละ 2.2% นอกจากจ านวนขาราชการจะเพมขนอยางรวดเรวแลว จ านวนลกจางประจ าและลกจางชวคราวกเพมขนอยางรวดเรวดวย กลาวคอลกจางประจ าเพมจาก 93,000 คน ในป 2522 สวนลกจางชวคราวเพมขนจาก ประมาณ 80,000 คน เปน 315,000 ในป 2522 ซงเปนการเพมถง 1 และ 4 เทาตว ตามล าดบในระยะเวลาอนสน การเพมจ านวนขาราชการและลกจางอยางรวดเรวท าใหรฐบาลตองจายเงนเดอนและคาจางเพมขนจาก 4,156 ลานบาท มาเปนเกอบ 32,000 ลานบาท ในป 2522 หรอประมาณ 5.5 เทาท าใหงบประมาณดานน เพมจาก 16% ของงบประมาณรายจายมาเปน 20% ถารวมคาตอบแทน และคา สวสดการอน ๆ แลว คาใชจายดานบคคลของรฐจะเปนจ านวนสงถง 40% เมอ

Page 76: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

66

ค านงถงวารฐบาลตองมภาระในการพฒนาเพยงเลกนอย” มตคณะรฐมนตรดงกลาวเสนอใหเกลยอตราก าลงจากหนวยงานทมบคลากรมากเกนความจ าเปนไปยงหนวยงานทขาดแคลนอตราก าลงเพอเปนการลดอตราการขยายตวของระบบราชการกตาม แตในภาพรวมแลวระบบราชการกยงขยายตวเพมในอตราคอนขางสง

โครงสรางของระบบราชการยงคงเตบโตอยางตอเนองแมวารฐบาลจะไดมองเหนปญหานและพยายามแกไขมาตงแตป พ.ศ. 2523 กตาม ปญหาการเตบโตของระบบราชการสงผลกระทบตองบ ประมาณแผนดนซงมอยอยางจ ากดใน ขณะทรายจายภาครฐในดานการลงทนและการพฒนาประเทศเพมสงขนเรอยๆ ตามความเจรญทางดานเศรษฐกจและสงคม การขยายตวเชนนนนอกจากจะสรางปญหา ดานงบประมาณและการคลงของประเทศในระยะยาวแลวผลการวจยของ วรเดช จนทรศร (2538) มขอสรปถงการขยายตวในเชงโครงสรางดงกลาววา “สาเหตส าคญของการขยายหนวยงานดง กลาวโดยไมมขอบเขตกเพอให ไดมาซงงบประมาณ อ านาจ ต าแหนง เครองอปกรณและเพอใหปฏบต งานทกดานดวยตนเองไดอยางเปนอสระและคลองตว เปนการสรางอาณาจกรครอบจกรวาลขน ท าใหการควบคมนโยบาย อตราก าลงและการงบประมาณ จากหนวยเหนอเปนไปโดยล าบาก เนองจากความลกลบซบซอนของงานตาง ๆ การขยายหนวยงานดงกลาวเกดจากการทเราไมเคยมการปรบปรงระบบราชการทงระบบหากเปนเรองทตางหนวยตางมงแกปญหาทจดยอยในหนวยงานของตน จงท าให กลบเพมปญหาแกสวนรวมมากขนในลกษณะทท าใหระบบราชการไทยมหนวยงานจ านวนมากมายทซ าซอนกน เหลอมล าและแยงงานซงกนและกน ท าใหการปฏบตงานลาชา ไมเปนไปตามเปาหมาย ขาดประสทธภาพ ยดถอตนเองเปนหลกมการปดความรบผดชอบมงแตจะแสวงหาอ านาจและผลประโยชนของตนเองมากขน”

ขอสรปจากงานวจยดงกลาว ชใหเหนถงปญหาของระบบราชการทคอนขางรนแรงและเปนอปสรรคตอการพฒนาประเทศอยางมาก ปญหาโครงสรางของระบบราชการรวมทงปญหาการขาดประสทธภาพของระบบไดมาถงจดวกฤตเมอป พ.ศ. 2540 ซงประเทศไทยประสบปญหาวกฤตจากภาวะเศรษฐกจถดถอยอยางรนแรง สงผลกระทบทางดานการเงน การคลงของประเทศอยางมาก การปฏรประบบราชการจงเปนภารกจซงตอง ด าเนนการอยางจรงจงและเรงดวน

2. กระแสโลกาภวตน การเปลยนแปลกทางเทคโนโลย ระบบเศรษฐกจโลกเปลยนแปลงสลบ ซบซอนและเชอมโยงกนมาก ขนโดยกระแสโลกาภวตนและการปรบระเบยบเศรษฐกจโลกใหมท าใหการแขงขนทางการคา การลงทนและอนๆ เปนไปอยางเสรภายใตระบบเชนน ประเทศทมความพรอมทกดานไมวาเศรษฐกจทนและเทคโนโลยจะไดประโยชนอยางมากในขณะทประเทศซงไมมความพรอมจะไมไดรบประโยชนจากระบบนและตกเปนผถกเอารดเอาเปรยบตลอดเวลาการเปลยนแปลงดานเทคโนโลยอยางรวดเรวจะเปนตวขบเคลอนใหเกดนวตกรรมทางดานเศรษฐกจและวถชวตของมนษยมากยงขน ประเทศทลาหลงทางเทคโนโลยจะเปนประเทศทเสยเปรยบอยางมาก

Page 77: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

67

3. กระแสประชาธปไตยในประชาคมโลกและภายในประเทศการเปลยนแปลงในประชาคมโลกหลงการสนสดยคสงครามเยนตลอดจนการเปลยนแปลงภายในประเทศมอทธพลตอแนวคดและคานยมในการมสวนรวมของประชาชนในเชงนโยบายตางๆ ของรฐบาลขณะเดยวกนอทธพลทางความคดในเรองสทธมนษยชนกเปนทยอมรบกนอยางกวางขวางในกลมประชาชน ในประเทศตางๆ ทวโลกกระแสความ คดเหลานกดดนใหการบรหารงานของรฐจะตองเปนไปอยางโปรงใส ตรวจสอบได มประสทธภาพประ สทธผล และเคารพหลกการแหงการมสวนรวมของประชาชนและสทธมนษยชาตมากขน ท าใหภาครฐตองปรบเปลยนบทบาทและหนาทของตนอยางมาก

จากสาเหตดงกลาวขางตนกอใหเกดเปนกระแสของการเรยกรองกดดนใหรฐบาลและหนวย งานของรฐทงระบบตองมการปรบตว เพอรองรบกบการ เปลยนแปลงและความคาดหวงทเพมของประชาชนดวยการปรบปรงหลกการ แนวคดตลอดจนวธการท างานอยางเปนระบบและจรงจง มฉะนนจะไมสามา- รถรองรบกบกาเปลยนแปลงของประเทศในอนาคตได

แนวคดการปฏรประบบราชการ

การปฏรประบบราชการมใชเปนสงทใหม ทกประเทศในโลกตางกมการปฏรประบบราชการใหเออตอการพฒนาประเทศตามล าดบ โดยทดลองใชวธการหลายรปแบบ ทงนตองพจารณาถงองค ประกอบภายในของแตละประเทศดวย อยางไรกด แนวความคดเกยวกบการปฏรประบบราชการทหลายประเทศตางกมการน ามาปรบใชมอยหลายแนวความคด ไดแก

1. แนวความคดการประดษฐคดคนระบบใหม (Reinventing Government)

แนวความคดนไดมการกลาวขวญถงและยอมรบน าไปประยกตใชกนอยางแพรหลายมาก โดย เฉพาะในการปฏรประบบราชการของประเทศสหรฐอเมรกาผคดคนแนวความคดนไดแก Osborne

และ Gaebler มเนอหาแนวคดโดยสรปดงน 1.1 การทรฐมบทบาทเปนผก ากบดแลมากกวาการเปนผปฏบต (Catalytic Government:

Steering rather than rowing) รฐบาลควรมบทบาทในการเปนผก ากบ ดแล โดยลดบทบาทในการเปนผปฏบตเองใหนอยลงเทาทจ าเปน ทงน การก ากบดแลดงกลาวอาจจะเนนในบทบาทการตรวจ สอบและการใหความรเชงเทคนควชาการมากขน ในขณะเดยวกนกเนนการใหเอกชนเขามามบท บาทเปนผปฏบตมากยงขนในลกษณะหลายรปแบบ เชน รปแบบของการจางเหมาเอกชน

1.2 การใหอ านาจแกชมชนเขามามบทบาทในการดแลตนเอง (Community Owned Gover-

nment : Empowering rather than serving) นนคอ ภาครฐมควรไปกาวกายหรอรบผดชอบในกจกรรมงานของชมชนทงหมด เนองจากภาครฐมไดมบคลากรทปฏบตงานอยในชมชนตลอด การเปดโอกาสใหชมชนเปนผรวมรบผดชอบตนเองใหมากทสดจะเปนสงทเหมาะสม เนองจากชมชนเปนผใกลชดปญหา

Page 78: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

68

ตลอดเวลา การไดมสวนรวมในการแกไขปญหาพฒนาพนทของตนเองดวยภมปญญาทสงสมมาแตบรรพบรษ ยอมท าใหคนในพนทเกดความรสกเปนสวนหนงของชมชน รสกหวงแหนท าเพอชมชนของตน

1.3 การสรางระบบการแขงขน (Competitive Government: Infection competitive into

service delivery) รฐบาลนอกจากจะลดบทบาทการเปนผปฏบตเองแลวยงตองสรางระบบการแขงขนใหเอกชนเขามามบทบาทดงกลาวแทนดวยความเสมอภาคดวย กลาวคอ ใหเอกชนตางแขงขนกนเขามามสวนในการใหบรการประชาชน ทงน ภาครฐตองมบทบาทในการเปนผก าหนดแนวทาง ระเบยบการ ตลาดเพอการแขงขนของภาคเอกชน มใหเกดการผกขาดของภาคเอกชนในการใหบรการประชาชน

1.4 การเปลยนแปลงกฎระเบยบ (Mission-Driven Government : Transforming rule-

driven organizations) สงทนบเปนเปนอปสรรคทส าคญอยางหนงของระบบราชการทใหบรการแกประชาชนลาชากคอ การก าหนดระเบยบขนตอนและกฎหมายรองรบมากเกนไป ท าใหขาราชการตองยดถอและปฏบตตามโดยไมกลาหลกเลยง เนองจากเปนหลกประกนวาตนเองจะไมมความผด ดงนน การเปลยนแปลงกฎระเบยบ กฎหมายใหเออตอการใหบรการประชาชนมขนตอนนอยลง ยอมจะสงผลใหการใหบรการประชาชนเปนไปอยางมประสทธภาพขนได

1.5 การจดสรรงบประมาณโดยมงเนนการบรรลเปาหมาย (Results-Oriented Govern-

ment: Funding Outcomes, Not Inputs) รฐควรมระบบการจดสรรงบประมาณโดยยดผลส าเรจตามเปาหมายทก าหนดไวในแตละภารกจเปนหลก มใชจดสรรโดยใชการเพมยอดวงเงนทละเลกละนอย จากยอดวงเงนทไดรบการอนมตของปงบประมาณทผานมาดงเชนในปจจบน โดยไมค านงถงวาโครงการทขอรบการจดสรรเงนงบประมาณนนมความเหมาะสมทจะตองด าเนนการอยางตอเนองตอ ไปหรอไม

1.6 การตอบสนองความตองการของผรบบรการ (Customer Driven Government: Meeting

the Needs of the Customer, not the bureaucracy) โดยการทรฐหรอบคลากรของรฐตองใกลชดประชาชนเพอรบทราบความตองการปญหาความเดอดรอนของประชาชน สามารถน ามาก าหนดวธการ แนวทางแกไขไดถกตอง เหมาะสม

1.7 การจดหาทรพยากรใหมากกวาการใช (Enterprising Government: Earning rather than

Spending) ขาราชการควรมงเนนการจดหาหรอระดมทรพยากรจากนอกองคกรมาใชจายเพอการบรหารจดการใหคมคา เกดประโยชนสงสด จากเดมมงการใชจายงบประมาณและทรพยากรใหหมดภายในป งบประมาณเทานน

1.8 การมงเนนการปองกนมากกวาการแกไขปญหา (Anticipatory Government:

Prevention rather than Cure) การปฏบตงานของหนวยงานภาครฐ ควรจะด าเนนงานแกไขปญหาความเดอดรอน หรอความตองการของประชาชนควบคกนไปกบการวเคราะหทปญหาทอาจจะเกดขน ใน

Page 79: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

69

อนาคตและเสนอแนะแนวทางปองกนปญหาทเกดขน อนจะเปนการปองกนการเกดปญหาในระยะยาวได

1.9 การกระจายอ านาจ (Decentralized Government : From hierarchy to partici-

pation and teamwork) การจดโครงสรางระบบองคกรภาครฐควรจะมชนการบงคบบญชานอยลง เพอใหเกดความคลองตวและรวดเรวในการปฏบตภารกจเปนการใชก าลงคนใหเกดประโยชนสงสดดวยนอกจากนยงเปนการกระตนใหขาราชการระดบลางไดแสดงความสามารถคดสรางสรรคสงใหม รวมถงการกระจายอ านาจการตดสนใจทางการบรหารจากรฐบาลกลางไปสรฐบาลทองถนมากยงขน ใหประชาชนหรอองคกรทองถนมบทบาทในการตดสนใจแกปญหาของพนทไดมากยงขน

1.10 การเปลยนการบรหารแบบผกขาดเปนการแขงขนในระบบตลาด (Market-Oriented

Government: Leveraging change through the market) หนวยงานภาครฐจะตองลดบทบาทการเปนผปฏบตมาเปนผควบคม ตรวจสอบมาตรฐาน ซงบทบาทผปฏบตนนควรใหองคกรเอกชนรบ ผดชอบ ในขณะเดยวกนหนวยงานภาครฐกจะเปนผก าหนดมาตรฐาน ควบคมการใหบรการทเอกชนรบชวงไปจากภาครฐ

2. แนวความคดเกยวกบการปรบรอระบบใหม (Reengineering) แนวคดนมพนฐานมาจากการรอปรบโครงสราง ระบบงานขององคกรเอกชน ซงสามารถน ามาใชไดประสบความส าเรจเหนผลเปนรปธรรมโดยเฉพาะอยางยงการมงเนนปรบเปลยนระบบเดมโดยสนเชง ไดแก แนวคดของ Hammer และChampy

ซงมสาระส าคญของแนวคดดงกลาว คอ

2.1 การเปลยนแปลงจะตองเกดจากผบรหารระดบสงทมอ านาจตดสนใจทางการบรหารขององคการ

2.2 การเปลยนแปลงตองพจารณาทงระบบโดยภาพรวม มใชพจารณาเฉพาะสวนใดสวนหนงเทานน

2.3 มการน าเทคโนโลยสมยใหมใชตามความเหมาะสมเพอลดตนทนการผลต

2.4 มการรวมงานทมลกษณะเหมอนกนเขาดวยกนเพอขจดความซ าซอนและลดตนทนทางการบรหาร

2.5 ลดการตรวจสอบและการควบคมใหนอยลงและมความยดหยนในกระบวนการปฏบต งานเพองานบรรลเปาหมายทตงไว

3. แนวความคดเกยวกบการลดก าลงคนภาครฐ (Downsizing) แนวความคดในการลดขนาดก าลงคนในภาครฐมการยอมรบน าไปใชกนอยางแพรหลาย เนองจากหายหนวยงานไมวาจะเปนหนวยงานภาครฐและภาคเอกชนตางกมการน าเทคโนโลย เครองมอเครองใชสมยใหมมาใชในการท างานทดแทนก าลงคน ในขณะทยงคงมการจางคนอยท าใหเกดภาวะคนลนงาน หรอทเรยกวา Overstaffing แนวคดดงกลาวจงมการน ามาใช ซงนกคดทชอ Dessler ไดมทรรศนะวา การทองคการใดๆ ลดขนาดก าลงคนนน

Page 80: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

70

กอใหเกดผลดหลายประการ เชน ท าใหรปแบบโครงสรางขององคการมลกษณะแบบราบ มชนการบงคบบญชานอยลง เมอหนวยงานมขนาดเลกลงจะเออตอการตดตอประสานงานทงแบบเปนทางการและไมเปนทางการมากขน อกทงเกดการกระจายอ านาจการตดสนใจ มการบรหารจดการทรวดเรวและคลองตวในทสด

4. แนวความคดเกยวกบการแปรรปองคการภาครฐ แนวคดเกยวกบการแปรรปองคการภาครฐนไดมการกลาวถงมานาน แตมไดมการน ามาใชหรอเลงเหนความส าคญอยจรงจงมากนก จนกระทงทกประเทศตางกประสบปญหาการขาดประสทธภาพขององคการภาครฐและการใชจายเงนภาครฐไปเพอคาตอบแทนของขาราชการทมมากจนเกนไป จงมาใชแนวความคดดงกลาว การแปรรปองคการภาครฐนจะเนนใหภาครฐลดบทบาทในการเนนผปฏบตมาเนนผก าหนดนโยบาย การก าหนดกฎระเบยบ การควบคม สงเสรมสนบสนนมากขน ซงการแปรรปองคการภาครฐนจะมรปแบบหรอลกษณะของการแปรรปในหลายลกษณะ

4.1 การจดตงองคการมหาชน (Autonomy Public Organization) องคการประเภทนยงคงตองปฏบตภารกจเพอสาธารณชนโดยไมมงหวงก าไร และภารกจดงกลาวยงไมมความเหมาะสมทจะใหเอกชนเปนผด าเนนการ เนองจากเกยวของกบความมนคงหรอเปนบรการภาครฐขนพนฐาน ดงนน รฐจงควรด าเนนการตอไปโดยมการลดกฎระเบยบลง มการคดเลอกผบรหารเองภายใตการสนบสนนงบประมาณสวนหนงจากรฐ และอกสวนหนงจากการขายสนคาหรอบรการของตนเอง

4.2 การแปรรปองคการภาครฐใหเปนเอกชน (Privatization) ภารกจของภาครฐหลายอยางทไมมผลกระทบตอความมนคงของชาต เชน การตรวจสอบบญช การออกแบบอาคารหรอสงกอสราง การฝกอบรม ฯลฯ อาจใหเอกชนเปนผรบผดชอบด าเนนการโดยภาครฐไมตองรบผดชอบทงในเรองก าลงคนและเงนงบประมาณ ซงจะกอใหเกดประสทธภาพและประสทธผลมากกวา

4.3 การแปรรปองคการรฐวสาหกจใหเปนองคการเอกชน (Privatization) จากปญหาทองคการรฐวสาหกจประสบอยในปจจบน คอ ผลการปฏบตงานยดกรอบของระบบราชการ ซงไมสามารถบรรลเปาหมายในการจดตงเปนหนวยงานรฐวสาหกจได ดงนน แนวทางในการขจดปญหาดงกลาวจงเปนการแปรรปใหเปนหนวยงานเอกชน แตอยางไรกดตองอยภายใตเงอนไขของการไมมการผกขาด (Monopoly)

โดยภาครฐในระดบนโยบายจะเปนผควบคมใหเกดการแขงขนโดยเสร 4.4 การท าสญญาใหเอกชนรบจางเหมาด าเนนการ (Contract Out) เปนแนวคดหนงทลด

บทบาทขององคการภาครฐลงจากผปฏบตมาเปนผควบคมระดบนโยบาย วธนจะใหเอกชนเปนคสญญากบภาครฐในการผลตสนคาและบรการ ซงเปนการสรางงานใหภาคเอกชนและประชาชนมากขน

5. แนวคดเกยวกบธรรมาภบาล (Good Governance) แนวความคดนบางครงกมผเรยกวา แนวคดการบรหารจดการทด แนวความคดนไดรบการผลกดนจากธนาคารโลก (World Bank) ในการมงเนนใหระ

Page 81: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

71

บบการบรหารงานของราชการไดรบความเชอถอและศรทธาจากประชาชนอยางแทจรง ตลอดจนยง ผลใหประเทศพฒนาไปในทศทางทพงประสงคได ซงสาระส าคญของแนวความคดนประกอบดวย

5.1 ความรบผดชอบตอสงคมและการพรอมทจะรบการตรวจสอบไดตลอดเวลา (Accoun-

tability)

5.2 ความโปรงใส (Transparency) ในกระบวนการบรหารจดการทกขนตอน

5.3 การกระจายอ านาจ (Decentralization) เพอสงเสรมใหเกดความรวดเรว ความคลอง ตวในการบรหารงานทกระดบ ท าใหเกดประสทธภาพและประสทธผลของการปฏบตของภาครฐ

5.4 การใหอ านาจแกประชาชน (Empowerment) เพอใหประชาชนรบผดชอบตนเอง มอ า นาจในการจดการทรพยากรทองถน และอ านาจในการตรวจสอบการปฏบตงานของภาครฐได

5.5 การมสวนรวม (Participation) ไดแก การมสวนรวมของประชาชน การมสวนรวมของผรวมงานภายในองคการและระหวางองคการ ซงจะกอใหเกดวฒนธรรมการท างานเปนทม และเกดลกษณะการท างานสอสารสองทาง (Two-way Communication) คอ มทงลกษณะการสงการจากเบองบน (Top-Down) และการน าเสนอจากระดบลางไปสระดบบน (Bottom-Up) ซงจะท าใหเกดความคดเชงสรางสรรคหรอนวตกรรมใหมๆ เกดขนในหนวยงานได

5.6 หลกนตธรรม (Legal Framework) การบรหารโดยยดหลกทถกตองตามกฎหมาย จะชวยลดความขดแยงในสงคมและองคการได

5.7 การตอบสนองความตองการของผรบบรการ (Responsiveness) ขาราชการจะตองมทศนคตวาผมาขอรบบรการเปรยบเสมอนลกคา ตองยดประชาชนหรอผมาขอรบบรการมากกวาทจะมงตอบสนองความตองการของผบงคบบญชา

5.8 หลกจรยธรรม (Ethics) องคการทบคลากรทกระดบในองคการเปนผมคณธรรมและจรยธรรม ยอมน าไปสความเจรญรงเรอง มภาพลกษณทดในสายตาบคคลภายนอก

ความส าคญของการปฏรประบบราชการ

การเปลยนแปลงของโลกภายใตกระแสโลกาภวตน ท าใหการแขงขนในเวทโลกรนแรงมากขน สงคมเขาสยคแหงการเรยนร กระแสแหงประชาธปไตยท าใหบทบาทของภาคประชาสงคมมบทบาทตอการบรหารงานภาครฐเพมมากขน ระบบราชการไทยตองปรบเปลยนและพฒนาการบรหารจดการเพอเปนองคกรสมยใหม โดยมจดมงหมายเพอ

1. เกดประโยชนสขของประชาชน

2. เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ

3. มประสทธภาพและเกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ

Page 82: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

72

4. ไมมขนตอนการปฏบตงานเกนความจ าเปน

5. มการปรบปรงภารกจของสวนราชการใหทนตอสถานการณ 6. ประชาชนไดรบการอ านวยความสะดวกและไดรบการตอบสนองความตองการ

จดมงหมายในกระบวนการปฏรประบบราชการ

แมวาแนวคดเกยวกบการปฏรประบบราชการซงสวนใหญเปนของตางประเทศจะมอยมาก มายหลายแนวคดกตาม แตโดยภาพรวมแลวกมความคลายคลงกนหรอซ าซอนกนอยบาง ซงอาจสรปไดวากระบวนการปฏรประบบราชการมจดมงหมาย ดงน

1. ตองเปนระบบราชการทมประสทธภาพและประสทธผลและเนนประชาชนเปนศนยกลาง 2. มการใชเทคโนโลยและหลกการทางดานการบรหารจดการสมยใหม 3. มขนาดเลก กะทดรด และท าภารกจทจ าเปน 4. กระจายอ านาจ 5. มระบบงบประมาณทมงเนนผลงาน มใชกจกรรมทไมมผลตอการจดท าภารกจหลกของ

องคกร 6. มกฎระเบยบทเหมาะสมและเทาทจ าเปน ลดขนตอนความยงยากให เหลอเทาทจ าเปน

พฒนาการการปฏรประบบราชการไทย

ระบบราชการไทยไดมการปฏรปตามล าดบ เพอใหสอดคลองกบการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจ สงคม และการเมองทงภายในและภายนอกประเทศ ซงการปฏรประบบราชการไทยมล าดบในการปฏรปทส าคญดงนคอ

1. การปฏรประบบราชการในสมยสมเดจพระบรมไตรโลกนาถ

จากเดมทระบบการปกครองอยธยาตอนตนใชระบอบการปกครองตามแบบอยางของขอม โดยมกษตรยเปนศนยกลาง และมเสนาบด 4 ฝาย คอ ขนเมอง ขนวง ขนคลง ขนนา[3] แตการทอาณาจกรอยธยาแผขยายออกไปเรอยๆ โดยเฉพาะหลงการผนวกอาณาจกรสโขทยเขาเปนสวนหนงของอาณาจกรอยธยาในป พ.ศ.1981 รวมถงปญหาการแยงชงอ านาจทางการเมองตลอดชวงตนของอาณาจกรอยธยา ท าใหตองปฏรปการปกครองเพอใหมประสทธภาพและความมนคงยงขน โดยมการตง กรมกลาโหมและกรมมหาดไทย โดยทงสองกรมมอครมหาเสนาบดเปนผบงคบบญชาและมอ านาจเหนอ เสนาบดจตสดมภ แยกอ านาจของฝายทหารและพลเรอนออกจากกนเพอรวมอ านาจเขาสศนยกลาง ท าใหราชธานเปนศนยกลางแหงอ านาจ นอกจากน สมเดจพระบรมไตรโลกนาถทรงการจด

Page 83: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

73

ระเบยบความสมพนธระหวางราชธานกบหวเมองใหม โดยใหพนทรอบกรงศรอยธยาและอาณาเขตเมองลกหลวงใหมาขนกบเมองหลวงโดยตรงเปนเขตปกครองใหมเรยกวา ราชธาน จ ดเปนหวเมองชนใน หวเมองนอกวงราชธานออกไปจดเปนหวเมองเอกหรอเมองลกหลวงเอกและเมองโทหรอเมองลกหลวงโท ไกลออกไปจากราชธานและเมองลกหลวงเอกเมองลกหลวงโท จะเปนเขตหวเมองใหญ เรยกวา เมองพระยามหานคร

2. การปฏรประบบราชการในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว

การแผขยายของลทธจกรวรรดนยมและการท าสนธสญญาเบาวรง สงผลใหสยามตองมการปรบปรงระบบการคา การจดเกบภาษ และระบบยตธรรม การเกดรฐชาต (Nation State) ท าใหอาณาจกรสยามขยายตวออกไปเปนอนมาก และความซบซอนของสงคม ระบบการปกครองแบบจตสดมภจงลาสมยและขาดประสทธภาพ พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวจงทรงยกเลกการปกครองแบบจตสดมภและตงกระทรวงจ านวน 12 กระทรวงในวนท 1 เมษายน 2435 เพอท าหนาทบรหารราชการแผนดน คอ

1.กระทรวงมหาดไทย

2.กระทรวงนครบาล

3.กระทรวงโยธาธการ 4.กระทรวงธรรมการ 5.กระทรวงเกษตรพานชการ

6.กระทรวงยตธรรม

7.กระทรวงมรธาธร

8.กระทรวงยทธนาธการ

9.กระทรวงพระคลงมหาสมบต 10.กระทรวงการตางประเทศ

11.กระทรวงกลาโหม

12.กระทรวงวง การปฏรปราชการบรหารสวนทองถน โปรดเกลาใหจดระเบยบราชการบรหารสวนทอง

ถนโดยตราพระราชบญญตก าหนดสขาภบาลกรงเทพฯ พ.ศ.2440 โดยใหกระทรวงนครบาลจดสขาภ บาลขนในกรงเทพฯ และทดลองจดตงสขาภบาลทต าบลทาฉลอม เมองสมทรสาคร ในป 2448 และ ตราพระราชบญญตจดการสขาภบาล ร.ศ.127 (พ.ศ.2452)

นอกจากนยงทรงปฏรปกฎหมายและการศาล มการยบรวมปรบปรงศาลเพอใหท าหนาทไดดยงขน และตราพระธรรมนญศาลยตธรรม พ.ศ. 2451 ใหมศาลฎกา ศาลสถตยตธรรมกรงเทพฯ และศาลหวเมอง

Page 84: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

74

3. การปฏรประบบราชการพ.ศ.2476

หลงการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475ไดมการตราพระราชบญญตวาดวยระเบยบบรหารราชการแหงราชอาณาจกรสยาม พ.ศ.2476 เพอวางโครงสรางการบรหารราชแผนดนภายใตระบอบการปกครองใหม โดยแบงการบรหารราชการออกเปน ราชการบรหารสวนกลาง สวนภมภาคและสวนทองถน

4. การปฏรประบบราชการพ.ศ.2545

การประชมคณะรฐมนตรเมอวนท 19 มถนายน พ.ศ.2544 มการก าหนดนโนบายการปฏรประบบราชการ โดยอนมตระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏรประบบราชการ เพอใหการปฏรประบบราชการบรรลผลไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล โดยใหมคณะกรรมการปฏรประบบราชการ เรยกโดยยอวา "ปรร." ประกอบดวย นายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตรทนายกรฐมนตรมอบหมายเปนประธานกรรมการ รองนายกรฐมนตรหรอรฐมนตรประจ าส านกนายกรฐมนตรทนายกรฐมนตรมอบหมายเปนรองประธานกรรมการ โดยมเลขาธการคณะกรรมการปฏรประบบราชการเปนกรรมการและเลขานการ

คณะกรรมการปฏรประบบราชการมอ านาจหนาททส าคญในการก าหนดนโยบาย มาตรการ และแนวทางการด าเนนงานเพอการปฏรประบบราชการ จดท าแผนแมบทการปฏรประบบราชการเพอเสนอตอคณะรฐมนตร พจารณาอนมต พจารณากลนกรอง ประเมน วเคราะหและเสนอแนะมาตรการหรอแนวทางตดสนใจเชงรกตามนโยบาย

ส าหรบการด าเนนการของรฐบาลในการปฏรปเพอจดระเบยบบรหารราชการสวนกลางของรฐบาลปจจบน ไดมการท ากรอบแนวคดทางเศรษฐศาสตร คอ หวงโซแหงคณคา (Value Chain)

มาปรบใช โดยผสมผสานกบแนวคดในการบรหารจดการทด (Good Governance) ซงรฐบาลไดประชมเชงปฏบตการโดยระดมสมองจากนกการเมองผทรงคณวฒ นกวชาการและผบรหารระดบสงของทกกระทรวง พบวา ภาครฐในอนาคตจะรบผดชอบภารกจหลกรวม 11 กลมภารกจ โดยมรายละเอยดทส าคญดงน

1. การปรบบทบาท ภารกจและโครงสรางสวนราชการ หรอทรฐบาลประกาศเปนนโยบายตามทไดกลาวมาขางตนวามการน ากรองแนวคดทฤษฎและกรณศกษาจากตางประเทศมาปรบใชในการวเคราะหเพอปรบบทบาท ภารกจ และโครงสรางของสวนราชการ โดยมการระดมสมองจากผทเกยวของรอบดานและประชมหารอ โดยมอบหมายใหรองนายกรฐมนตรทกทานเปนผรบผดชอบในการควบคม ดแล และตดตามความเคลอนไหวในกระทรวงทตนรบผดชอบ การปรบบทบาท ภารกจและโครงสรางของรฐบาลในชดนมงลดความซ าซอนของภารกจทแตละสวนราชการปฏบตอย ถายโอนภารกจไปใหทองถนมากขน ถายโอนภารกจทไมจ าเปนใหเอกชนเปนผรบผดชอบแทนภาคราชการ ในขณะเดยวกนกเพมบทบาทภาครฐในการเปนทปรกษาแนะน าการเปนผตรวจสอบ

Page 85: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

75

(Inspector) ก ากบตดตามประเมนผลการด าเนนงานของหนวยงานทเกยวของอยางเปนระบบมากขนดวย

2. การมงเนนการปราบปรามทจรตและประพฤตมชอบในการปฏบตราชการ ซงเมอรฐบาลไดรบความไววางใจจากประชาชนใหจดตงรฐบาลเพอบรหารประเทศแลว รฐบาลไดพยายามผลกดนนโยบายการปราบปรามการทจรตประพฤตมชอบในวงราชการโดยใชกลไกของระบบราชการนนเอง นอกจากนรฐบาลยงมอบหมายใหส านกงาน ก.พ. ด าเนนโครงการ “ราชการไทยใสสะอาด” ซงไดวางกรอบแนวทางปฏบตแกขาราชการใหถอปฏบตอยางจรงจง และมระบบการตรวจสอบผลสมฤทธของโครงการอยางตอเนองดวย

3. การมงเนนใหรฐบาลกาวสการเปนรฐบาลอเลกทรอนกส (e-Government) รฐบาลชดนไดสรางระบบอเลกทรอนกส เพอใหองคการภาครฐ ธรกจและชมชนตางๆ ในประเทศไทย โดยมเปาหมายเพอปรบปรงระบบการบรหารราชการและการบรการประชาชนไดอยางรวดเรว ทนเหตการณและมประสทธภาพ

กฎหมายทส าคญในการปฏรประบบราชการ

1. พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ.2545 ไดก าหนดใหการพฒนาระบบราชการตองสอดคลองกบการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจ การเมอง สงคม ความตองการของประชาชนและทนตอการบรหารราชการตามพระราชบญญตนตองเปนไปเพอประโยชนสขของประชาชน เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ ความมประสทธภาพ ความคมคาในเชงภารกจแหงรฐ การลดขนตอนการปฏบตงาน การลดภารกจและยบเลกหนวยงานทไมจ าเปน การกระจายภารกจและทรพยากรใหแกทองถน การกระจายอ านาจตดสนใจ การอ านวยความสะดวกและการตอบสนองความตองการของประชาชน ทงน โดยมผรบผดชอบตอผลของงาน

การจดสรรงบประมาณ และการบรรจและแตงตงบคคลเขาด ารงต าแหนงหรอปฏบตหนาทตองค านงถงหลกการตามวรรคหนง ในการปฏบตหนาทของสวนราชการ ตองใชวธการบรหารกจการบานเมองทด โดยเฉพาะอยางยงใหค านงถงความรบผดชอบของผปฏบตงาน การมสวนรวมของประชาชน การเปดเผยขอมล การตดตามตรวจสอบและประเมนผลการปฏบตงาน

2. พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจบานเมองทด พ.ศ.2546 ไดก าหนด ขอบเขต แบบแผน วธปฏบตราชการ เพอเปนไปตามหลกการบรหารภาครฐแนวใหม ดงน

1) เกดประโยชนสขของประชาชน

2) เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ

3) มประสทธภาพและเกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ

Page 86: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

76

4) ไมมขนตอนการปฏบตงานเกนความจ าเปน

5) มการปรบปรงภารกจของสวนราชการใหทนตอเหตการณ 6) ประชาชนไดรบการอ านวยความสะดวก และไดรบการตอบสนองความตองการ

7) มการประเมนผลการปฏบตงานอยางสม าเสมอ ซงไดแก การตรวจสอบและวดผล

การปฏบตงาน เพอใหเกดระบบการควบคมตนเอง 3. พระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบบท 24) พ.ศ. 2545 ทผานมาแมวาจะ

มการปรบปรงการแบงสวนราชการหลายครง แตยงคงใหมการปฏบตราชการตามโครงสรางการบรหารทไมแตกตางจากรปแบบเดมซงเปนผลใหการท างานของขาราชการเปนไปดวยความลาชาเพราะมขนตอนการปฏบตงานคอนขางมาก และสวนราชการตาง ๆ มไดก าหนดเปาหมายรวมกนและจดกลไกการปฏบตงานใหมความสมพนธกน จงเปนผลท าใหการปฏบตงานเกดความซ าซอนและกระทบตอการใหบรการแกประชาชน แนวทางแกไขปญหาในเรองนจ าเปนตองมการปรบปรงระบบราชการทงระบบ โดยการปรบอ านาจหนาทของสวนราชการขนใหม และปรบปรงการบรหารงานโดยการจดสวนราชการทปฏบตงานสมพนธกนรวมไวเปนกลมงานเดยวกน ซงจะเปนพนฐานทส าคญในการปรบระบบการท างานในรปกลมภารกจ เพอใหสามารถก าหนดเปาหมายและทศทางการปฏบตงานของสวนราชการทมความเกยวของกนใหสามารถท างานรวมกนไดอยางมเอกภาพ และเกดประสทธภาพ รวมทงจะเปนการลดคาใชจายในสวนงานทซ าซอนกน เมอจดสวนราชการใหมใหสามารถปฏบตงานไดแลวจะมผลท าใหแนวทางความรบผดชอบของสวนราชการตาง ๆ มเปาหมายทชดเจน ซงจะสามารถปรบปรงการท างานของขาราชการใหมประสทธภาพในระยะตอไปใหมกระทรวง และสวนราชการทมฐานะเปนกระทรวง จ านวน 20 กระทรวงดงตอไปน

(1) ส านกนายกรฐมนตร (2) กระทรวงกลาโหม

(3) กระทรวงการคลง (4) กระทรวงการตางประเทศ

(5) กระทรวงการทองเทยวและกฬา (6) กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย (7) กระทรวงเกษตรและสหกรณ (8) กระทรวงคมนาคม

(9) กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

(10) กระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร

(11) กระทรวงพลงงาน

(12) กระทรวงพาณชย

Page 87: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

77

(13) กระทรวงมหาดไทย

(14) กระทรวงยตธรรม

(15) กระทรวงแรงงาน

(16) กระทรวงวฒนธรรม

(17) กระทรวงวทยาศาสตรและเทคโนโลย (18) กระทรวงศกษาธการ

(19) กระทรวงสาธารณสข

(20) กระทรวงอตสาหกรรม

เหตผลส าคญในการปฏรปราชการไทย

1. เปาหมายของประเทศไทย จากผลสรปประชมเชงปฏบตการ "รวมคด รวมวาดฝน เพอพฒนาประเทศ" เมอวนท 20 มกราคม 2546 ณ โรงแรมสวนบว รสอรท จงหวดเชยงใหม โดยส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ไดก าหนดวสยทศน (ฝน) ใหประเทศไทยเพมความส าคญกบการเพมผลผลต ซงตองลงทนระยะยาวส าหรบทนมนษยและทนดานโครงสรางพนฐาน วทยาศาสตร และเทคโนโลย โดยตองอาศยหลกการ 3 อยาง ไดแก กลาทจะฝน กลาทจะท า และกลาทจะแตกตาง ดงนน ความกลาของไทยตองพฒนาในรปของวฒนธรรมทางธรกจ และคณคาของความเปนไทย ซงไดแก ความสนกสนาน ความเปนมตร ความยดหยนอะลมอลาย และการเตมเตมของวฒนธรรม ดงนน การพฒนาประเทศไทยจงเนนการวาดฝน 7 ประการ คอ

(1) มฐานการพฒนาเศรษฐกจทเขมแขง เศรษฐกจเตบโตอยางมคณภาพ อตราเงนเฟอต า มรายไดประชาชนตอหวสงขน

(2) เปนผน าบทบาทระหวางประเทศ ประเทศไทยเปนผสงเสรมและประสานการลงทนและการผลตของภมภาค และระหวางภาครฐกบเอกชน

(3) มความเปนเลศในสนคาและบรการทมศกยภาพ เปนผน าในตลาดสนคาและบรการจากคณลกษณะเฉพาะของความเปนไทย

(4) เปนประเทศนวตกรรมบนพนฐานของความรและการเรยนร ตองใหความส าคญกบเทคโนโลยทสรางขนเอง (5) เปนสงคมทเออตอการเปนผประกอบการ มงมนสความส าเรจแตยอมรบความเสยงตอความลมเหลว

(6) เปนสงคมทภมใจในวฒนธรรมพรอมรจกเลอกรบวฒนธรรมภายนอก สรางประโยชนจากการสรางรายไดโดยยงคงความเขมแขงของวฒนธรรมไทย และ

(7) เปนประเทศทมสภาพแวดลอมและทรพยากรธรรมชาตทเหมาะสม อนรกษสงแวดลอมและบงคบใชกฎหมายอยางจรงจง ดงนน หากมค าถามวาท าไมตองปฏรประบบราชการ

Page 88: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

78

ไทย กคงจะไดค าตอบวา เพอใหบรรลเปาหมายของประเทศไทยในการพฒนาประเทศ ตองใชกลไกของระบบราชการเปนตวน าในการขบเคลอนการเปลยนแปลง 2. "ระบบราชการและขาราชการ" ปญหาใหญของความลมเหลวในการเปนผน าพฒนา การวาดฝนในการพฒนาประเทศตองอาศยพลงทรพยากรบคคลในประเทศ ชวยกนขบเคลอนให "ฝนเปนจรง" แมแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 9 (พ.ศ. 2545-2549) จะมงพฒนาชมชนเขมแขงจรง แตในภาคปฏบตกลบไมไดผล เหตเพราะราชการสลดแนวคดแบบรวมศนยไมหลด สวนราชการซงเปนผน านโยบายและแผนสการปฏบต จะตองคดในรปแบบใหมวาสถานการณปญหาของประเทศตกในฐานะ เสยเปรยบธรกจขามชาต กรอบและทศทางแกปญหาในภาวะคบขนเชนน ตองสรางประชาชนและชมชนเขมแขงเพอตอสปญหาวกฤตเศรษฐกจสงไทยไทย แตโครงสรางระบบราชการยงยดตดรปแบบการท างานแบบรวมศนยอ านาจ ตองสงการลงมาจากเบองบน หากยงคงปลอยระบบราชการและขาราชการใหท างานอยางเดม คดอยางเดม การท างานภาครฐ และภาคประชาชนจะคงอยในสภาพแยกสวน ท าใหเกดสภาพ การพฒนาถอยหลงเขาคลอง ประชาชนเจาของประเทศมไดมสวนรวมแกปญหาอยางแทจรง 3. ถงเวลาตองปฏรปราชการ ราชการไทยปรบตวไมทนตอการเปลยนแปลงของโลก การปฏรปราชการครงใหญของไทย ยคแรกเรมในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว ในป พ.ศ. 2427 โดยเนนแบบอยางบรหารราชการของประเทศตะวนตกมาใช จดระบบบรหารราชการดวยการแบงสวนราชการเปนกระทรวง ทบวง กรม มราชการสวนกลางและสวนภมภาค การปฏรปราชการไทยในยคทสอง หลงป พ.ศ. 2475 การเปลยนแปลงเปนไปอยางลาชาเพยงเปลยนโครงสรางกระทรวง ทบวง กรม ในป พ.ศ. 2502 รฐบาลไดตง "คณะทปรกษาระเบยบบรหาร" ซงตอมาไดเปลยนชอหลายครงคอ "คณะกรรมการปฏรประบบราชการและระเบยบบรหารราชการแผนดน" และ "คณะกรรมการพฒนาระบบบรหารราชการแผนดน (คพร.) ตามล าดบในในป พ.ศ. 2540 ไดเปลยนชอเปน "คณะกรรมการปฏรประบบราชการ" (ปปร.) รฐบาลแตละยคสมยไดพยายามปฏรปราชการเรอยมา แตการปฏรปราชการยคใหมไดเรมขนอยางเปนรปธรรม ในวนท 1 ตลาคม 2545 ในรฐบาลของพนต ารวจโท ทกษณ ชนวตร นายกรฐมนตร หลงจากพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2545 และพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มผลบงคบใช 4. ความคาดหวงของการปฏรป การเปลยนแปลงครงนมงหวงปฏรปทง "ระบบราชการ" และ "ขาราชการ"

(1) ใหหนวยงานท างานไดผลส าเรจสง (2) เปลยนแปลงวธการท างานของระบบและคน

(3) มงใหประชาชนศรทธาตอระบบราชการ

(4) มงบรการประชาชน

Page 89: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

79

(5) ใชทรพยากรใหเกดประโยชนสงสด และ

(6) สวนราชการชวยสนบสนนภาคประชาชนและธรกจเอกชนใหเขมแขงและเปนพนฐานรากหญาของการพฒนาประเทศ

ผด าเนนการปฏรป

รฐบาล รฐบาลทกยคสมยไดพยายามทจะปฏรประบบราชการแมวาผลการด าเนนงานไมอาจส าเรจไดอยางเปนรปธรรมทงหมด เนองจากระบบราชการไทยฝงรากลก อกทงระบบใหญโตท าใหมขนตอนลาชายงยากในการท างาน นอกจากนปจจยส าคญส าหรบรฐบาลเองทแกไมตก นนคอ การขาดเสถยรภาพในการท างานอยางตอเนองของรฐบาล สงผลใหมการเปลยนแปลงผน าประเทศบอยครง รฐบาลชดปจจบนทมพนต ารวจโททกษณ ชนวตร เปนนายกรฐมนตร ทมาจากการเลอกตงและเปนผน าพรรคการเมองพรรคใหญ จงเปนความหวงอยางยงในการผลกดนการปฏรปราชการยคใหม

คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ ในสมยพลเอกชวลต ยงใจยทธ เปนนายกรฐมนตรใน รฐบาลทผานมา ไดมค าสงเมอวนท 9 มกราคม 2540 ใหแตงตงคณะกรรมการปฏรประบบราชการ โดยมนายกรฐมนตรเปนประธาน รวมทงใหตงส านกงานเลขานการคณะกรรมการปฏรประบบราชการสงกดส านกงาน ก.พ. ท าหนาทดานเลขานการและดานวชาการของคณะกรรมการปฏรประบบราช การ ซงผลงานของคณะกรรมการชดนไดจดท าแผนแมบทการปฏรประบบราชการ พ.ศ. 2540 - 2544 โดยเนนการปรบบทบาทภารกจและขนาดของหนวยงานของรฐ และการปรบปรงระบบการท างานของหนวยงานของรฐรวมทงไดรเรมด าเนนการรางกฎหมายวาดวยองคการมหาชน ในปจจบนคณะกรรมการชดนไดปรบเปลยนเปนคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) โดยอาศยมาตรา 71/9 แหง พ.ร.บ. ระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ. 2545 ก าหนดใหมส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการเปนสวนราชการในส านกนายกรฐมนตร ซงไมมฐานะเปนกรม ขนตรงตอนายกรฐมนตร เพอรบผดชอบในงานเลขานการของ ก.พ.ร. ดงนน ก.พ.ร. จงเปนผเสนอแนะใหค าปรกษาแกคณะรฐมนตรเกยวกบการพฒนาระบบราชการ ซงรวมถงโครงสรางระบบราชการ ปรบงบประมาณ ระบบบคลากร มาตรฐานทางคณธรรมจรยธรรม คาตอบแทนและวธการปฏบตราชการอน กลาวโดยสรปงานปฏรประบบราชการยคใหม ม ก.พ.ร. เปน ผรบผดชอบอยางชดเจนในการวเคราะหเสนอแนะ ฝกอบรมตดตามประเมนผล รวมทงจดท ารายงานประจ าปตอคณะรฐมนตรเพอเสนอตอสภาผแทนราษฎรและวฒสภา

ส านกงาน ก.พ. และศนยพฒนาและถายโอนบคลากรภาครฐ ส านกงาน

ก.พ. ยงคงท าหนาท จดการงานบรหารงานบคคลภาครฐ และไดจดตงศนยพฒนาและถายโอนบคลากรภาครฐเพอพฒนาความรทกษะและเจตคตของขาราชการทจะถกถายโอนไปยงหนวยงานอนอนเปนผลมาจากการปฏรประบบราชการ

Page 90: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

80

สวนราชการตามโครงสรางใหม พ.ร.บ. ปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ไดก าหนดสวนราชการไว 20 กระทรวง และสวนราชการไมสงกดส านกนายกรฐมนตร กระทรวง หรอ ทบวง โดยมกระทรวงตามโครงสรางใหมไดแก

1. ส านกนายกรฐมนตร 2. กระทรวงกลาโหม (เปนไปตาม พ.ร.บ.จดระเบยบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2503) 3. กระทรวงการคลง 4. กระทรวงการตางประเทศ

5. กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย 6. กระทรวงศกษาธการ (เปนไปตากฎหมายทเกยวกบการปฏรปการศกษา) 7. กระทรวงการทองเทยวและกฬา 8. กระทรวงเกษตรและสหกรณ 9. กระทรวงคมนาคม

10. กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

11. กระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร

12. กระทรวงพลงงาน

13. กระทรวงพาณชย 14. กระทรวงมหาดไทย

15. กระทรวงยตธรรม

16. กระทรวงแรงงาน

17. กระทรวงวฒนธรรม

18. กระทรวงวทยาศาสตรและเทคโนโลย 19. กระทรวงสาธารณสข

20. กระทรวงอตสาหกรรม

21. สวนราชการไมสงกดส านกนายกรฐมนตร กระทรวง หรอทบวง

วธการปฏรประบบราชการ

1. ตวอยางการปฏรประบบราชการจากตางประเทศ ประเทศองกฤษ สวเดน เนเธอรแลนด ออสเตรเลย และนวซแลนด ถอวาเปนผน าการเปลยนแปลงในการปฏรปการบรหารงานของรฐบาลและระบบราชการในชวง ค.ศ. 1980-1990 ตอมาในชวง ค.ศ. 1993-1995 สหรฐอเมรกาเปนอกประ เทศหนง ทได "ยกเครองรฐบาล" จากเดมในลกษณะของรฐบาลในเชงราชการสรฐบาลในเชง

Page 91: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

81

ประกอบการ ซงเนน "การโยกยายทรพยากรออกจากจดทใหผลผลตและผลตอบแทนต าไปยงจดทใหผลผลตและผลตอบแทนท สงสด" โดยรฐมงสความส าเรจของประเทศ ไมวาผลงานจะมาจากภาครฐหรอ ภาคเอกชน รฐบาลภายใตการน าของประธานาธบดบล คลนตน ไดพยายามปฏรประบบราชการ โดยเนนหลกการ 4 ประการ

หลกประการท1 ขจดความลาชาในการด าเนนงาน โดยใชขนตอนดงน (1) ปรบเปลยน กระบวนการงบประมาณ

(2) กระจายอ านาจนโยบายการบรหารงานบคคล

(3) ปรบเปลยนวธการจดซอ

(4) ปรบบทบาทหนาทของผตรวจราชการ

(5) ขจดการควบคมทไมคมคา และ

(6) เพมอ านาจแกรฐบาลระดบมลรฐ และสวนทองถน

หลกประการท2 ใหความส าคญตอลกคาเปนอนดบแรก โดยใช 4 ขนตอน ไดแก

(1) ฟงเสยงลกคา และใหลกคาเปนผก าหนดทางเลอก

(2) ท าใหหนวยงานใหบรการตองแขงขน

(3) การสรางพลวตตลาด และ

(4) ใชกลไกตลาดเขาแกไขปญหา หลกประการท 3 เพมอ านาจการตดสนใจแกผปฏบตงานเพอหวงผล โดยมขนตอน 6 ขน ดงน

(1) กระจายอ านาจการตดสนใจ

(2) ท าใหเจาหนาททกคนพรอมทจะใหตรวจสอบเกยวกบผลส าเรจของงาน

(3) ใหเครองมอทจ าเปนตอการปฏบตงานแกเจาหนาท (4) เสรมสรางคณภาพชวตการท างาน

(5) สรางสมพนธภาพระหวางฝายจดการและฝายแรงงาน และ

(6) เสรมภาวะผน าทมประสทธผล

หลกประการท4 ตดทอนกลบไปสความจ าเปนพนฐาน ไดแก

(1) ขจดสงทไมจ าเปนออกไป

(2) เกบรายไดเพมขน

(3) การลงทนเพอเพมผลตภาพ และ

(4) แผนงานรเอนจเนยรงเพอลดตนทนคาใชจาย

Page 92: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

82

จากบทเรยนของสหรฐอเมรกาสรปไดวา หวใจความส าเรจของการปฏรปอยทการมวสยทศนเกยวกบรฐบาลและระบบราชการทชดเจน ความมงมนของผน าประเทศทตองเปนผน าเปลยนแปลงวฒนธรรมการท างานของสวนราชการ รวมทงการยนยอมพรอมใจของทกฝายทเกยวของ 2. กฎหมายหลกทใชในการปฏรประบบราชการ พ.ร.บ. ระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ. 2545 และ พ.ร.บ. ปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 เปนพระราชบญญตทก าหนดสาระหลกในการจดโครงสรางกระทรวง และวางแนวทางการบรหารราชการแผนดนแนวใหม สาระส าคญของ พ.ร.บ. ระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ. 2545 ไดแก (1) การก าหนดโครงสรางและการบรหารงานใหม เพอแบงแยกภารกจใหชดเจน โดยใหกระทรวงในสวนกลาง เปนองคกรระดบนโยบายทท างานโดยเนนยทธศาสตรและเปาหมายการพฒนาประเทศตามนโยบายรฐบาล (2) การก าหนดระบบความรบผดชอบและผรบผดชอบตอผลงานทชดเจน ตงแตรฐมนตรรบผดชอบตามนโยบายรฐบาล และความรบผดชอบของกระทรวง ปลดกระทรวงรบผดชอบก าหนดยทธศาสตรการ จดสรรทรพยากรในการแปลงนโยบายสการปฏบต รองปลดกระทรวงหวหนากลมภารกจหรออธบด รบผดชอบงานปฏบตการแตละสวนตามภารกจ

(3) การก าหนดกลไกเพอเพมประสทธภาพและการสรางสมดลในการก ากบดแล และ (4) การจดตงคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) เปนผรบผดชอบงานปฏรประบบราชการใหชดเจน ในสวนของ พ.ร.บ. ปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ไดก าหนดภารกจและโครงสรางของกระทรวง 20 กระทรวง รวมทงสวนราชการทไมสงกดส านกนายกรฐมนตรและกระทรวงหรอทบวง รวมทงไดออกบทเฉพาะกาลในการโอนกจการหนาท ทรพยสน งบประมาณ ขาราชการลกจางไปในกระทรวงทก าหนดขนใหม

สาระของการปฏรประบบราชการไทย

1. ขอบเขตของการปฏรประบบราชการไทยยคใหมไดก าหนด

(1) การปรบบทบาทภารกจและโครงสรางสวนราชการ รฐท างานเฉพาะภารกจทจ าเปนและท าไดด กระจายอ านาจใหองคกรเอกชนภาคธรกจเอกชน และประชาชนเปนผด าเนนการมากขน

(2) การปรบรปแบบและวธการบรหารงานใหม มงบรการทมคณภาพสนองความตองการของประชาชน

(3) การปฏรปวธการงบประมาณ โดยเนนผลลพธ (Result-Based budgeting) และมการควบคมตรวจสอบใหโปรงใส

Page 93: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

83

(4) การปฏรประบบบรหารงานบคคล โดยจดระบบนกบรหารระดบสง การใหคาตอบ แทนทเหมาะสมเปนตน

(5) การปรบเปลยนวฒนธรรมคานยมของขาราชการและเจาหนาทของรฐใหปรบตวในการท างานดวยความรบผดชอบตอสาธารณะ ขจดการทจรตและประพฤตมชอบ

2. ยทธศาสตรหลกในการปฏรประบบราชการ ไดก าหนดไว 4 ประการ ไดแก (1) จดโครงสรางหนวยงานภาคราชการใหชดเจน ระบผรบผดชอบและภารกจ (2) จดระบบงบประมาณทด (3) สรางระบบท างานทรวดเรวและเปนธรรม และ (4) ปรบปรงกลไกการท างานใหสามารถแขงขนได 3. ระบบงบประมาณแบบใหม : กลไกหลกของการบรหารจดการแนวใหม ไดปรบเปลยนระบบงบประมาณใหแตกตางไปจากระบบเดมอยางชดเจนในหลายประเดน ไดแก (1) จดเนนจากระบบ งบประมาณปจจบนทเนนปจจยการผลตและกระบวนการด าเนนงาน มาเนนผลผลตและผลลพธ (2) การวางแผนเปลยนจากเดมทเนนผลปฏบตการทมรายละเอยดของแผนงาน/ โครงการ/ กจกรรม มาเปนการเนนผลผลตและผลลพธ (3) การจดท าไดเปลยนจากการก าหนดวงเงนบนพนฐานงบประมาณของปกอนมาเปนการก าหนดวงเงนและภาระงบประมาณรายจายลวงหนา เพอแสดงคาใชจายท เกดขนจากภารกจท ไดรบอนมต (4) การจดสรรงบประมาณ จากเดมทแยกตามวตถประสงคของหมวดรายจาย 7 หมวด เปลยนเปนการลดเหลอ 5 ประเภทเพอความคลองตวในการใชงบประมาณ (5) ความรบผดชอบจากเดมไมไดก าหนดชดเจน มาเปนการก าหนดผรบผดชอบตอผลผลตผลลพธทชดเจนขน (6) การควบคมจากเดมทเนนการตรวจกอนจาย (pre-audit) และการควบคมภายนอก มาเปนการเนนการตรวจสอบหลงจาย (post-audit) และควบคมภายใน และ (7) การรายงานผล เปลยนจากการเนนรายงานการเบกจายงบประมาณ มาเปนการเนนการรายงานผลเปรยบเทยบกบผลผลต/ ผลลพธทเกดขน

ปจจยสความส าเรจ

1. การผลกดนจากฝายการเมอง เรมจากผน าประเทศมความมงมนทางการเมอง มเสยงสนบสนนมากเพยงพอตอการเปลยนแปลง และนโยบายรฐบาลทชดเจนในการปฏรปราชการ รวมทงการตรวจสอบการท างานอยางเขมแขงจากสภาผแทนราษฎรและวฒสภา

2. ผบรหารผน าการเปลยนแปลง จากบทบาทและภารกจทปรบเปลยนใหมของรฐมนตร ปลดกระทรวง หวหนากลมภารกจและอธบด จ าเปนตองไดผบรหารทเปนผน าการเปลยนแปลง มคณสมบตส าคญของผน าการเปลยนแปลง ตองมความยนหยน มทกษะการฟง ทกษะการเจรจาตอรอง ทกษะการประเมนความเสยง วสยทศน และทศนวสยทศน (เขาใจสถานการณปจจบนรอบตว) รขนตอนของการเปลยนแปลง ไดแก การสรางความรสกเรงดวนวาตองเปลยนแปลง สรางคณะท างาน

Page 94: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

84

แกนน า ก าหนดวสยทศนและกลยทธ สอสารใหผอนเขาใจวสยทศนรวมกน สนบสนนใหเกด การปฏบตอยางกวางขวาง แสดงใหเหนผลดทไดรบในระยะแรกเพอผลกดนตอไป รวบรวมผลทไดรบเพอ ผลกดนใหเกดการเปลยนแปลงมากขน และท าใหการเปลยนแปลงเปนวฒนธรรมขององคการการควบคมการตอตานการเปลยนแปลง ซงม 3 รปแบบ ไดแก การปฏเสธการเปลยนแปลง การตอตานเงยบ และการตอตานอยางเปดเผย โดยเขาใจสาเหตของการตอตานอาจมาจาก (1) กลวเสยอ านาจควบคม (2) สาเหตแหงความเปลยนแปลงไมชดเจน (3) ความคลมเครอของผลลพธ (4) ความกระทนหน (5) กลวเสยหนาเสยศกดศร (6) กลวล าบาก (7) เหนแกประโยชนสวนตว (8) ความรสกผกพนกบสงเดม และ (9) ขาดความมนใจในตวเอง ผบรหารยดหลกการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด ในการเปนผน าการเปลยนแปลง ผบรหารตองมจดยนโดยยดหลกจรยธรรม หลกคณธรรม หลกความโปรงใส หลกความมสวนรวม หลกความ รบผดชอบ และหลกความคมคา

3. ขาราชการ เปนผสนบสนนการเปลยนแปลงทแทจรง ส านกพฒนาประชาสงคม สถาบนชมชนทองถนพฒนาไดด าเนนการวจยปฏบตการในชวง พ.ศ. 2544-2545 ในเขตพนทกรงเทพมหา นคร และ 9 จงหวดน ารองคอชยนาท ประจวบครขนธ อทยธาน ล าปาง จนทบร สกลนคร สรนทร ตรง และนครศรธรรมราช โดยเนนกระบวนการสรางความรวมมอทางสงคม และการสรางกระแสทางสงคมใหเขามาเคลอนไหวและตดตามประเมนผลการปฏรประบบราชการ พบวาจดเรมตนเรงดวนทภาครฐควรปรบเปลยนเรงดวนคอ การปฏบตตนของขาราชการ และแนวทางการปรบปรงการพฒนา การบรการของภาครฐ ดงน 4. การใชเทคโนโลยสารสนเทศเพอการปฏรประบบราชการ การเปลยนแปลงทรวดเรวตองอาศยวทยาศาสตรและเทคโนโลยเปนเครองมอ ตวอยางของการใชเทคโนโลยสารสนเทศเปนเครองมอในการพฒนาการบรหารจดการองคความรมหลายแบบ เชน ระบบอเมล ระบบประชมอเลกทรอนกส ระบการจดการเอกสาร ระบบสบคนขอมลขาวสาร ระบบการเรยนรอเลกทรอนกส การเผยแพรสอผานระบบเครอขาย และการระดมความคดผานระบบเครอขายในระบบเศรษฐกจสงคมยคใหม ซงเปนระบบเศรษฐกจบนพนฐานขององคความรนน จะเนนสาระส าคญ 4 ประการ ไดแก (1) ศกยภาพการแขงขน (2) เนอหาหรอตวองคความร (3) เทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร และ (4) ทรพยากรมนษย ดงนน ทกสวนราชการจงตองเรงพฒนาองคกรของตนเองใหเปนสงคมแหงการเรยนร (Learning Organization) โดยพฒนาองคประกอบส าคญใหครบ 4 ดาน

Page 95: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

85

ผลส าเรจทเกดขนจรงจากการปฏรประบบราชการ

1. ผลการส ารวจประชาชนสนใจการปฏรประบบราชการ ส านกงานสถตแหงชาต ส านกนายกรฐมนตร ไดจดท าแบบสอบถามจ านวน 10,000 ชด เพอส ารวจความรความเขาใจของประชาชน ในขณะทราง พ.ร.บ. ระเบยบบรการราชการแผนดน และ ราง พ.ร.บ. ปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม อยในชนของการพจารณาของรฐสภา และไดรายงานสรปในชวงเดอนกนยายน 2545 พบวาผตอบแบบสอบถามรอยละ 65.7 เคยทราบเคยไดยนเรองการปฏรประบบราชการ ในขณะทรอยละ 34.3 ไมเคยทราบมากอน ในสวนของสาระทประชาชนทราบมากทสดจากการปฏรประบบราชการคอ ประชาชนจะไดรบบรการจากหนวยราชการไดสะดวกรวดเรวขน รอยละ 50.6 กระทรวงเพมมากขน รอยละ 45.8 ขาราชการมความโปรงใส ซอสตย สจรตมากขน รอยละ 36.5 หนวยราชการมขนาดเลกลง รอยละ 33.3 ยกระดบความสามารถของหนวยราชการ รอยละ 32.6 สอทใชในการตดตามขาวสารพบวารบทราบจากสอโทรทศน รอยละ 94.3 รองลงมารอยละ 55.7 ตดตามจากสอหนงสอ พมพ รอยละ 33.8 ตดตามจากสอวทย รอยละ 25.2 ตดตามจากเอกสารทางราชการ รอยละ 4.7 ตด ตามผานทางอนเตอรเนต และรอยละ 2.9 ตดตามจากสออน ๆ

2. เสยงสะทอนจากผทรงคณวฒ นายไพบลย วฒนศรธรรม ประธานคณะกรรมการสถาบนพฒนาองคกรชมชนไดสะทอนขอคดผานสอหนงสอพมพถงผลงานการปฏรปภาครฐทพบวาเกดผลเปนรปธรรม คอ การออกกฎหมาย 2 ฉบบ ท าใหมกระทรวงเพมขนจาก 14 กระทรวงเปน 20 กระทรวง และกอใหเกดคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) แตสงทตองการอนเปนผลพวงจากการปฏรปทแทจรงยงตองรอผลงานใหเกดขนกอน ซงอาจตองอาศยระยะเวลาอกชวงหนงจงจะพสจนทราบได เนองจากกฎหมาย ดงกลาวเรมใชเมอ 2 ตลาคม 2545 สาระทแทจรงในการปฏรปขอใหมงท

(1) ระบบราชการมความสจรต โปรงใส รบผดชอบถกตองดงาม

(2) ระบบราชการมประสทธภาพสงในการปฏบตหนาทใชทรพยากรตาง ๆ อยางคมคา

(3) ระบบราชการสามารถบรรลผลงานตามหนาทไดอยางมคณภาพเปนทนาพอใจของสงคมโดยรวม

(4) ระบบราชการมการสะสมความรและขดความสามารถเพอพฒนาตนเองไดอยางตอ เนอง

นอกจากนยงไดเสนอแนะวาจากความคดรเรมของนายกรฐมนตรทใหรองนายกรฐมนตรดแลพนทนน ควรพฒนาไปสการมรฐมนตรดแลกลมจงหวด และการสนบสนนให "ทองถน" มบทบาทในการบรหารจดการตนเอง และการสนบสนนให "ประชาชนมสวนรวม" อยางครบวงจร หากจดท าไดครบถวนตามขอเสนอดงกลาว จะชวยใหการปฏรปมความสมบรณมากขน

Page 96: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

86

กาวตอไปของการปฏรประบบราชการ

จากการประชม ก.พ.ร. ในวนท 22 มกราคม 2546 ไดมการแถลงผลงานใหประชาชนทราบวาเมอปฏรประบบราชการครบ 6 เดอนแลว หนวยงานตาง ๆ จะไดรายงานสรปวาด าเนนการอะไรไปบาง ซงจะสามารถสรปไดภายในพฤษภาคม 2546 นอกจากนขนตอไปของ ก.พ.ร. ยงไดพจารณารางพระราชกฤษฎกาวาดวยการบรหารราชการทด ตามมาตรา 3/1 ของ พ.ร.บ. ระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ. 2545 เพอใหเกดการบรหารงานทดไดอยางแทจรง โดยสาระส าคญจะมหลกการส าคญ 10 ประการ ดงน

1) การบรหารราชการเพอประโยชนสขของประชาชนทจะตองมการสอบถามความเหนของประชาชนวา ใน 1 ป พอใจกบการไดรบบรการจากหนวยงานของรฐอยางไร ถาผลส ารวจออกมาแลว ประชาชนเหนวาเปนสงทดอาจมการใหเงนเพมพเศษแกหนวยงานนน

2) การบรหารราชการใหเกดผลสมฤทธตอหนวยงานของรฐ โดยผลการปฏบตงานของแตละหนวยงานตองสอดคลองกบนโยบายทคณะรฐมนตรแถลงตอสภาและตองบอกดวยวาเมอน างบ ประมาณไปใชแลวจะเกดผลอยางไร โดยรฐมนตรท าสญญากบนายกรฐมนตร ปลดกระทรวงท าสญญากบรฐมนตร รวมถงการท าสญญาระหวางผบงคบบญชาในกระทรวงและกรมในทกระดบชน หากไมสามารถท าไดตามสญญาจะถกปลด

3) การบรหารราชการอยางมประสทธภาพเพอลดคาใชจาย โดยจะมการน าระบบบญชตนทนมาใชเพอประเมนการท างานของหนวยงานราชการมาเทยบกบเอกชนทมลกษณะเดยวกนหรอ ใกลเคยงกน หากการบรหารงานของหนวยราชการมตนทนสงกวากอาจใหเอกชนท าแทน

4) การบรหารราชการใหเกดความคมคาในเชงภารกจแหงรฐ โดยจะดผลกระทบทางสงคมเพอเปดโอกาสใหสวนราชการจดซอจดจางแพงขนได หากประเมนผลแลวเหนวาเปนประโยชนตอประชาชนจรง

5) การจดใหมการบรการแบบ One-Stop Service มาใชใหมากทสด โดยจะออกระเบยบส านกนายกรฐมนตรใหมการมอบอ านาจโดยเฉพาะในระดบทไมตองใชดลยพนจ จะสามารถมอบอ านาจใหขาราชการระดบเจาหนาทผปฏบตได แตหากตองใชดลยพนจตองพจารณารายละเอยดเพมขน

6) การลดเลกภารกจและยบหนวยงานทไมจ าเปน โดยจะทบทวนทก 4 ป ซงในกรณทมการยกเลกหนวยงานแลว หามตงหนวยงานทมภารกจซ าทถกยกเลกขนมาอก และประชาชนสามารถโต แยงไดดวยวากฎหมายและภารกจใดทขดกบรฐธรรมนญ สามารถเสนอมาให ก.พ.ร. พจารณา

Page 97: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

87

7) การกระจายภารกจใหทองถน โดยทองถนจะตองท าสญญาวาจะน างบประมาณไปใชบรการสาธารณะ ถาผดสญญาจะไมใหเงนอดหนน และเปดโอกาสใหทองถนสามารถเสนอตอคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหสามารถเกบภาษอากรได หากทองถนท าไดด

8) การอ านวยความสะดวกและสนองตอบประชาชน โดยใหมการจดประชมรวมกนระหวางสวนราชการกบผใชบรการปละครง พรอมกบบงคบใหแตละสวนราชการมแบบรองเรยนของประชาชนและสวนราชการตาง ๆ ตองตอบแบบค าถามของสวนราชการนน ซงแบบรองเรยนนจะน ามาพจารณาใหขนเงนเดอนดวย

9) การใชการบรหารบานเมองทดตอไปนน การสงการตาง ๆ ตองมการบนทกเปนลายลกษณอกษร จะสงการโดยวาจาไมได แมวาจะมการสงการโดยวาจากไมสามารถน าไปปฏบตไดจนกวาจะมการบนทกเปนลายลกษณอกษร และในขอนยงก าหนดใหขาราชการทรวาหวหนาสวน ราชการหรอผใตบงคบบญชารวาเมอมเรองการทจรตเกดขน แตไมแจงใหผบงคบบญชา รฐบาลหรอ ป.ป.ช. ใหถอวาขาราชการผนนมความผดตอวนยรายแรง

10) การกระจายอ านาจและตดสนใจโดยจะมการบงคบใหสวนราชการตาง ๆ กระจายอ านาจ การตดสนใจทกระดบ เพอใหเกดความคลองตวในการบรหารราชการแบบใหม

การปฏรประบบราชการไทยยคใหมไดเรมตนขนแลวเมอตลาคม 2545 ทผานมา โดยนบจากวนทพระราชบญญตบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ. 2545 และพระราชบญญตปรบปรงกระทรวงทบวง กรม มผลบงคบใช และกอใหเกดการเปลยนแปลงโครงสรางของสวนราชการใหม และเกดกระแสความสนใจของขาราชการและประชาชนในวงกวางอยางทไมเคยเปนมากอนในอดต สงทเกดขนจรงเมอเกดการปฏรประบบราชการไดแก การเปลยนแปลงทเกดจากทงการเกด โครงสรางใหม วธคดใหม และระบบท างานใหม สงผลดงน (1) ขาราชการตองปรบตวเองใหเหมาะสมกบสภาพความเปลยนแปลง จงอาจเกดแรงตอตานจากขาราชการบางสวนทปรบตวไมทนหรอไมอยากปรบตว (2) การแขงขนกนท างานระหวางสวนราชการ 20 กระทรวง โดยเฉพาะ 6 กระทรวงใหมทเกดขนภายหลง (3) ประชาชนสนใจเขามาตรวจสอบผลงานอยางใกลชด เพราะหวงวาการเปลยนแปลง ครงนจะเปนประโยชนตอการพฒนาประเทศ และประชาชนจะไดประโยชนอยางแทจรงจากการบรหารจดการภาครฐชดใหม (4) ตองระวงมใหขาราชการสนใจแตโครงสรางและการเขาสต าแหนงทสงขน โดยละเลยถงปรชญาทแทจรงของการปฏรปทมงวธท างานใหมทมประสทธภาพสงกวาเดม

การปฏรประบบราชการจะส าเรจหรอไมขนกบองคประกอบหลายปจจย ตงแต (1) การรจก สงเสรมการตลาดดวยการประชาสมพนธใหรวากระทรวงตงทไหน มภารกจใหมอยางไร และรายงาน ผลงานทกระยะ (2) ผบรหารเปนผน าการเปลยนแปลงไปในทางทด และใหเหนผลส าเรจระยะสน 3 เดอน ถง 6 เดอน ไดอยางชดเจน (3) รฐมนตรปลดกระทรวง หวหนากลมภารกจ/ อธบด ตองปรบตวไปตาม บทบาทใหมของการเปนผน าปฏรป (4) มการบรหารการเปลยนแปลงอยางจรงจงเปนระบบ

Page 98: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

88

และตอเนองจนท าใหเกดความยอมรบใหเปนวฒนธรรมขององคกรทด (5) ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบ ราชการ (ก.พ.ร.) และส านกงาน ก.พ. ตองท าหนาทเปนองคกรพเลยง แนะน าใหค าปรกษาทางวชาการแกสวนราชการและขาราชการ (6) การจดผบรหารเขาสต าแหนงผบรหารระดบสงขององคกร ตองเลอกเฟนคนด คนเกง เขามาเปนผน าการเปลยนแปลง และ (7) การมสวนรวมของภาคประชาชนและภาคเอกชน โดยเปดรบฟงขอคดเหนและขอเสนอแนะ รวมทงการใหความรและสรางความเขาใจแกประชาชนใหตระหนกถงความส าคญของระบบราชการทเปนเสาหลกในการขบเคลอนใหประเทศไทยกาวไปสการพฒนาจนพงตนเองไดและมศกยภาพแขงขนกบประเทศอน ๆ ไดในเวทโลก

บทสรป

แนวคดการปฏรประบบราชการในประเทศไทยเปนปญหาทหนกอยางมากเพราะการสะสมไวซงปญหามากมายในระบบการบรหาราชการแบบเกาท าใหการปฏรปท าไดล าบากซงทาง กพร.ไดสรปวาระบบราชการไทย ขาดระบบขอมลสนบสนนขาดบรณาการระหวางหนวยงานการกระจายอ านาจการตดสนใจไปในระดบตางๆ ไมเหมาะสมการขาดอดมการณของชาตทก าหนดกรอบเปาหมายระยะยาวการแทรกแซงจากผมอทธพลและการเมองการทราชการยงหวงอ านาจอยการขาดกลไกการรบฟงประชาชนทดพอและยงเหตผลนานปประการทประชาชนยงรอคอยการปฏรปประเทศไทยอยางจรงจงจากผมสวนรบผดชอบ ซงจะเหนไดวา การบญญตกฎหมายไวหลายฉบบทเกยวการบรหารหนงในนนกคอ หลกธรรมาภบาลทมงเนนไปท ประโยชนสขของประชาชนเกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐมประสทธภาพและเกดความคมคาในเชงภารกจของรฐไมมขนตอนในการปฏบตงานเกนความจ าเปนมการปรบปรงภารกจของสวนราชการใหทนตอสถานการณประชาชนไดรบความอ านวยความสะดวกและไดรบการตอบสนองตอความตองการและมการตดตามประเมนผลการปฏบตงานอยางสม าเสมอ

Page 99: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

89

บทท 6

ระบบราชการทพงประสงคในอนาคต

ความหมายของการบรหารงานภาครฐแนวใหม

การบรหารงานภาครฐแนวใหม (New Public Management) คอ การปรบเปลยนการบรหารจดการภาครฐโดยน าหลกการเพมประสทธภาพของระบบราชการและการแสวงหาประสทธภาพในการปฏบตราชการทมงสความเปนเลศ โดยการน าเอาแนวทางหรอวธการบรหารงานของภาค เอกชนมาปรบใชกบการบรหารงานภาครฐ เชน การบรหารงานแบบมงเนนผลสมฤทธ การบรหารงานแบบมออาชพ การค านงถงหลกความคมคา การจดการโครงสรางทกะทดรดและแนวราบ การเปดโอกาสใหเอกชนเขามาแขงขนการใหบรการสาธารณะ การใหความส าคญตอคานยม จรรยาบรรณวชาชพ คณธรรมและจรยธรรม ตลอดทงการมงเนนการใหบรการแกประชาชนโดยค านงถงคณภาพเปนส าคญ

เหตผลทตองน าแนวคดการบรหารงานภาครฐแนวใหมมาใช

1. กระแสโลกาภวตน สงผลใหสภาพแวดลอมทงภายในและภายนอกประเทศเปลยนแปลงไปอยางรวดเรวจงมความจ าเปนอยางยงส าหรบองคกรทงภาครฐและเอกชน ทตองเพมศกยภาพและความยดหยนในการปรบเปลยนเพอตอบสนองความตองการของระบบทเปลยนแปลงไป

2. ระบบราชการไทยมปญหาทส าคญคอ ความเสอมถอยของระบบราชการ และขาดธรรมา ภบาล ถาภาครฐไมปรบเปลยนและพฒนาการบรหารจดการของภาครฐเพอไปสองคกรสมยใหม โดยยดหลกธรรมาภบาล กจะสงผลบนทอนความสามารถในการแขงขนของประเทศ ทงยงเปนอปสรรคตอการพฒนาเศรษฐกจและสงคมในอนาคตดวย

ดงนนการบรหารจดการภาครฐแนวใหม( New Public Management) จงเปนแนวคดพนฐานของการบรหารจดการภาครฐซงจะน าไปสการเปลยนแปลงระบบตาง ๆ ของภาครฐและยทธ ศาสตรดานตาง ๆ ทเปนรปธรรม มแนวทางในการบรหารจดการดงน 1. การใหบรการทมคณภาพแกประชาชน

2. ลดการควบคมจากสวนกลางและเพมอสระในการบรหารใหแกหนวยงาน

3. การก าหนด การวด และการใหรางวลแกผลการด าเนนงานทงในระดบองคกร และระ ดบบคคล

4. การสรางระบบสนบสนนทงในดานบคลากร (เชน การฝกอบรม ระบบคาตอบแทนและระบบคณธรรม) เทคโนโลย เพอชวยใหหนวยงานสามารถท างานไดอยางบรรลวตถประสงค

Page 100: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

90

5. การเปดกวางตอแนวคดในเรองของการแขงขน ทงการแขงขนระหวางหนวยงานของรฐดวยกน และระหวางหนวยงานของรฐกบหนวยงานของภาคเอกชน ในขณะเดยวกนภาครฐกหนมาทบทวนตวเองวาสงใดควรท าเองและสงใดควรปลอยใหเอกชนท า

แนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม

หลกใหญของการจดการภาครฐแนวใหม คอ การเปลยนระบบราชการทเนนระเบยบและขน ตอนไปสการบรหารแบบใหมซงเนนผลส าเรจและความรบผดชอบ รวมทงใชเทคนคและวธการของเอกชนมาปรบปรงการท างาน การจดการภาครฐแนวใหม มหลกส าคญ 7 ประการ คอ

1. จดการโดยนกวชาชพทช านาญการ (Hands-on professional management) หมายถง ใหผจดการมออาชพไดจดการดวยตวเอง ดวยความช านาญ โปรงใส และมความสามารถในการใชดลพนจ เหตผลกเพราะเมอผดชอบตอหนาททไดรบมอบหมายแลว กจะเกดความรบผดชอบตอการตรวจสอบจากภายนอก

2. มมาตรฐานและการวดผลงานทชดเจน (Explicit standards and measures of perfor-

mance) ภาครฐจงตองมจดมงหมายและเปาหมายของผลงาน และการตรวจสอบจะมไดกตองมจดมง หมายทชดเจน

3. เนนการควบคมผลผลตทมากขน (Greater emphasis on output controls) การใชทรพยา กรตองเปนไปตามผลงานทวดได เพราะเนนผลส าเรจมากกวาระเบยบวธ 4. แยกหนวยงานภาครฐออกเปนหนวยยอยๆ (Shift to disaggregation of units in the

public sector) การแยกหนวยงานใหญออกเปนหนวยงานยอยๆ ตามลกษณะสนคาและบรการทผลตใหเงน นบสนนแยกกนและตดตอกนอยางเปนอสระ

5. เปลยนภาครฐใหแขงขนกนมากขน (Shift to greater competition in the public sector)

เปนการเปลยนวธท างานไปเปนการจางเหมาและประมล เหตผลกเพอใหฝายทเปนปรปกษกน (rivalry) เปนกญแจส าคญทจะท าใหตนทนต าและมาตรฐานสงขน

6. เนนการจดการตามแบบภาคเอกชน (Stress on private sector styles of management

practice) เปลยนวธการแบบขาราชการไปเปนการยดหยนในการจางและใหรางวล

7. เนนการใชทรพยากรอยางมวนยและประหยด (Stress on greater discipline and parsi-

mony in resource use) วธนอาจท าได เชน การตดคาใชจาย เพมวนยการท างาน หยดยงการเรยกรองของสหภาพแรงงาน จ ากดตนทนการปฏบต เหตผลกเพราะตองการตรวจสอบความตองการใชทรพยากรของภาครฐ และ “ท างานมากขนโดยใชทรพยากรนอยลง” (do more with less)

Page 101: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

91

รปแบบการน าการบรหารจดการภาครฐแนวใหมมาใชในระบบราชการไทย

1. พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ.2545 เหตผลในการตราพระราชบญญตนคอ เพอเปนการปรบปรงระบบบรหารราชการเพอใหสามารถปฏบตงานตอบสนองตอการพฒนาประเทศและการใหบรการแกประชาชนไดอยางมประสทธภาพยงขนโดยก าหนดใหการบรหารราชการแนวทางใหมตองมการ ก าหนดนโยบาย เปาหมาย และแผนการปฏบตงานเพอใหสามารถประเมนผลการปฏบตราชการในแตละระดบไดอยางชดเจน มกรอบการบรหารกจการบาน เมองทดเปนแนวทางในการก ากบการก าหนดนโยบายและการปฏบตราชการ และเพอใหกระทรวงสามารถจดการบรหารงานใหเปนไป ตามเปาหมายได จงก าหนดใหมรปแบบการบรหารใหม โดยกระทรวงสามารถแยกสวนราชการจดตงเปนหนวยงานตามภาระหนาท เพอใหเกดความคลองตวและสอดคลองกบเปาหมายของงานทจะตองปฏบตและก าหนดใหมกลมภารกจของสวนราชการตาง ๆ ทมงานสมพนธกน เพอทจะสามารถก าหนดเปาหมายการท างานรวมกนได และมผรบผดชอบก ากบการบรหารงานของกลมภารกจนนโดยตรงเพอใหงานเปนไปอยางมประสทธภาพและรวดเรว รวมทงใหมการประสานการปฏบตงาน และการใชงบประมาณเพอทจะใหการบรหารงานของทกสวนราชการบรรลเปาหมาย ของกระทรวงไดอยางมประสทธภาพและลดความซ าซอน มการมอบหมายงานเพอลดขนตอนการปฏบตราชการ และสมควรก าหนดการบรหารราชการในตางประเทศใหเหมาะสมกบลกษณะการปฏบตหนาทและสามารถปฏบตการไดอยางรวดเรวและมเอกภาพ โดยมหวหนาคณะผแทนเปนผรบผดชอบในการบรหารราชการ นอกจากน สมควรใหมคณะกรรมการพฒนาระบบราชการเพอเปนหนวยงานทรบผดชอบในการดแลการจดสวนราชการและการปรบปรงระบบการท างานของภาคราชการใหมการจดระบบราชการอยางมประสทธภาพตอไป

ใน มาตรา 3/1 ไดก าหนดใหการพฒนาระบบราชการตองสอดคลองกบการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจ การเมอง สงคม ความตองการของประชาชนและทนตอการบรหารราช การตามพระราชบญญตนตองเปนไปเพอประโยชนสขของประชาชน เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ ความมประสทธภาพ ความคมคาในเชงภารกจแหงรฐ การลดขนตอนการปฏบตงาน การลดภารกจและยบเลกหนวยงานทไมจ าเปน การกระจายภารกจและทรพยากรใหแกทองถน การกระจายอ านาจตดสนใจ การอ านวยความสะดวกและการตอบสนองความตองการของประชาชน ทงน โดยมผรบผดชอบตอผลของงาน การจดสรรงบประมาณ และการบรรจและแตงตงบคคลเขาด ารงต าแหนงหรอปฏบตหนาทตองค านงถงหลกการตามวรรคหนงในการปฏบตหนาทของสวนราชการ ตองใชวธการบรหารกจการบานเมองทด โดยเฉพาะอยางยงใหค านงถงความบผดชอบของผปฏบตงาน การมสวนรวมของประชาชน การเปดเผยขอมล การตดตามตรวจสอบและประเมนผลการปฏบตงาน

Page 102: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

92

2. พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจบานเมองทด พ.ศ.2546 ไดก าหนด ขอบเขต แบบแผน วธปฏบตราชการ เพอเปนไปตามหลกการบรหารภาครฐแนวใหม ดงน

1) เกดประโยชนสขของประชาชน

2) เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ

3) มประสทธภาพและเกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ

4) ไมมขนตอนการปฏบตงานเกนความจ าเปน

5) มการปรบปรงภารกจของสวนราชการใหทนตอเหตการณ 6) ประชาชนไดรบการอ านวยความสะดวก และไดรบการตอบสนองความ

7) มการประเมนผลการปฏบตงานอยางสม าเสมอ ซงไดแก การตรวจสอบและวดผลการปฏบตงาน เพอใหเกดระบบการควบคมตนเอง 3. แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการ พ.ศ.2546 - 2550 ไดก าหนดเปาประสงคหลกของการพฒนาระบบราชการไทย 4 ประการ

1) พฒนาคณภาพการใหบรการประชาชนทดขน

2) ปรบบทบาท ภารกจ และขนาดใหมความเหมาะสม

3) ยกระดบขดความสามารถและมาตรฐานการท างานใหอยในระดบสงเทยบเทาเกณฑสากล

4) ตอบสนองตอการบรหารปกครองในระบอบประชาธปไตย

โดยก าหนดยทธศาสตร 7 ดานเพอใหการบรหารราชการเปนไปอยางมประสทธภาพ ดงน ยทธศาสตร 1 การปรบเปลยนกระบวนการและวธการท างาน ประกอบดวย 9 มาตรการ ยทธศาสตร 2 การปรบปรงโครงสรางการบรหารราชการแผนดน ประกอบดวย 4 มาตรกา ยทธศาสตร 3 การรอปรบระบบการเงนและการงบประมาณ ประกอบดวย 8 มาตรการ ยทธศาสตร 4 การสรางระบบบรหารงานบคคลและคาตอบแทนใหม ประกอบดวย 7 มาตรการ ยทธศาสตร 5 การปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม และคานยม ประกอบดวย 4 มาตรการ ยทธศาสตร 6 การเสรมสรางระบบราชการใหทนสมย ประกอบดวย 4 มาตรการ

ยทธศาสตร 7 การเปดระบบราชการใหประชาชนเขามามสวนรวม ประกอบดวย 6 มาตรการ

Page 103: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

93

4. การประเมนผลการปฏบตราชการตามค ารบรองการปฏบตราชการของสวนราชการ: KPI

(Key Performance Indicators) โดยใหมการประเมนการปฏบตราชการ ใน 2 องคประกอบ ตามหนงสอส านกงานก.พ. ท นร 1012/ว 20 ลงวนท 3 กนยายน 2552 เรอง หลกเกณฑและวธการประเมนผลการปฏบตราชการของขาราชการพลเรอนสามญ และหนงสอส านกงาน ก.พ. ท นร 100/ว 27 ลงวนท 29 กนยายน 2552 เรอง มาตรฐานและแนวทางก าหนดความรความสามารถ ทกษะ และสมรรถนะทจ าเปนส าหรบต าแหนงขาราชการพลเรอนสามญ คอ

1) ผลสมฤทธของการปฏบตราชการ

2) พฤตกรรมการปฏบตราชการหรอสมรรถนะ

5. การบรหารราชการแบบบรณาการ (CEO) ซงมลกษณะส าคญคอ

1) เปนระบบบรหารจดการในแนวราบ (Horizontal Management) ทใชการบรณาการการท างานของทกภาคสวนในพนทในลกษณะ “พนท–พนธกจ–การมสวนรวม” (Area–Functional– Partic

ipation: A–F–P) ในทกขนตอนของการท างาน เพอสรางความเปนหนสวนทางการพฒนา (Part nership)

ในระดบจงหวด ตลอดจนเพอสรางการท างานในลกษณะเครอขาย (Networking)

2) เปนระบบบรหารจดการทมเปาหมายทการตอบสนองความตองการของประชาชนผใช บรการ (Customer Driven) ดวยระบบงานทมงเนนผลสมฤทธของงาน (Result – based) ดวยมาตรฐานผลงานขนสง (High Performance Output)

3) เปนระบบบรหารจดการทอยภายใตกรอบของบทบญญตและเจตนารมณของรฐธรรมนญ และโครงสรางการจดระเบยบบรหารราชการแผนดนในปจจบน รวมทงหลกการการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด (Good Governance) แตไดรบการสนบสนนทรพยากรทางการบรหาร ทจ าเปนเพอเพมประสทธภาพในการท างาน

การบรหารงานภาครฐแนวใหมตามแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ.2556 - พ.ศ.2561)

แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ.2556 - พ.ศ.2561)]] ไดก าหนดประเดนยทธศาสตรทสอดคลองกบการบรหารงานภาครฐแนวใหม โดยก าหนดประเดนยทธศาสตร 7 ยทธ ศาสตร ดงน ประเดนยทธศาสตรท 1: การสรางความเปนเลศในการใหบรการประชาชน มเปาหมายเพอพฒนางานบรการของสวนราชการและหนวยงานของรฐสความเปนเลศเพอ ใหประชาชนมความพงพอใจ ตอคณภาพการใหบรการ โดยออกแบบการบรการทยดประชาชนเปนศนยกลาง มการน าเทคโนโลยสารสนเทศ ทเหมาะสมมาใชเพอใหประชาชนสามารถใชบรการไดงาย

Page 104: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

94

และหลากหลายรปแบบ เนนการบรการเชงรกทม ปฏสมพนธโดยตรงระหวางภาครฐและประชาชน การใหบรการแบบเบดเสรจอยางแทจรง พฒนาระบบการจดการ ขอรองเรยนใหมประสทธภาพ รวมทงเสรมสรางวฒนธรรมการบรการทเปนเลศ เชน

1. สงเสรมใหหนวยงานของรฐพฒนาระบบการเชอมโยงงานบรการซงกนและกน และวางรปแบบ การใหบรการประชาชนทสามารถขอรบบรการจากภาครฐไดทกเรอง โดยไมค านงวาผรบ บรการจะมาขอรบบรการ ณ ทใด (No Wrong Door)

2. ยกระดบการด าเนนงานของศนยบรการรวม (One Stop Service) ดวยการเชอมโยงและ บรณาการกระบวนงานบรการทหลากหลายจากสวนราชการตาง ๆ มาไว ณ สถานทเดยวกน เพอใหประชาชนสามารถรบบรการไดสะดวก รวดเรว ณ จดเดยว เชน ศนยรบค าขออนญาต ศนยชวยเหลอเดกและสตรในภาวะวกฤต (One Stop Crisis Center: OSCC) เปนตน

3. สงเสรมใหสวนราชการน าเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสารเขามาใชในการใหบรการ ประชาชน (e-Service) เพอใหสามารถเขาถงบรการของรฐไดงายขน รวมทงพฒนารปแบบ การบรการทเปดโอกาสใหประชาชนเปนผเลอกรปแบบการรบบรการทเหมาะสมกบความตองการของตนเอง (Gover-

nment You Design) โดยน าเทคโนโลยสมยใหมเขามาใช เชน m - Government ซงใหบรการผานโทรศพทเคลอนท (Mobile G2C Service) ทสงขอมลขาวสารและบรการถง ประชาชน แจงขาวภยธรรมชาต ขอมลการเกษตร ราคาพชผล หรอการตดตอและแจงขอมล ขาวสารผานสงคมเครอขายออน ไลน (Social Network) เปนตน

4. สงเสรมใหมเวบกลางของภาครฐ (Web Portal) เพอเปนชองทางของบรการภาครฐทกประเภท โดยใหเชอมโยงกบบรการในรปแบบอเลกทรอนกสทกหนวยงานของภาครฐ รวมถงขอมล ขาวสาร องคความร ซงประชาชนสามารถเขาถงได

5. ยกระดบคณภาพมาตรฐานการใหบรการประชาชนทมความเชอมโยงกนระหวางหลาย สวนราชการ น าไปสการเพมขดความสามารถในการประกอบธรกจของประเทศและการ เพมขดความสามารถในการแขงขน โดยทบทวนขนตอน ปรบปรงกระบวนงาน หรอแกไข กฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบ ทเปนอปสรรคตอการใหบรการประชาชนของหนวยงาน ของรฐ เพอใหการปฏบตงานเกดความคลองตวและเออตอการแขงขนของประเทศ

6. สงเสรมใหมการน าระบบการรบประกนคณภาพมาตรฐานการใหบรการ (Service

Level Agreement) มาใชในภาครฐ ซงเปนการก าหนดเงอนไขในการใหบรการของหนวยงานของรฐ ทมตอประชาชน โดยการก าหนดระดบการใหบรการ ซงครอบคลมการก าหนดลกษณะ ความส าคญ ระยะเวลา รวมถงการชดเชยกรณทการใหบรการไมเปนไปตามทก าหนด

7. สงเสรมใหมการพฒนาประสทธภาพของระบบบรการภาครฐโดยใชประโยชนจากบตรประจ าตว ประชาชน ในการเชอมโยงและบรณาการขอมลของหนวยงานตาง ๆ ทเกยวของกบการ

Page 105: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

95

ใหบรการ ประชาชนตามวงจรชวต โดยเฉพาะการใชประโยชนจากบตรสมารทการด (Smart Card)

หรอ เลขประจ าตวประชาชน 13 หลก

8. สงเสรมใหหนวยงานของรฐมการปรบเปลยนกระบวนทศน คานยม และหลอหลอมการสราง วฒนธรรมองคการใหขาราชการ และเจาหนาทของรฐมจตใจทเออตอการใหบรการทด รวมถง เปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปรบปรงคณภาพการบรการโดยตรงมากขน

9. สงเสรมใหหนวยงานของรฐยกระดบระบบการบรการประชาชนโดยการจ าแนกกลมผรบบรการ การส ารวจความพงพอใจของประชาชนทใชบรการเพอใหสามารถน ามาปรบปรง และพฒนา คณภาพการบรการไดอยางจรงจง เนนการส ารวจความพงพอใจของประชาชน ณ จดบรการ หลงจากไดรบการบรการ และน าผลส ารวจความพงพอใจมาวเคราะห ศกษาเปรยบเทยบ เพอปรบ ปรงประสทธภาพการท างาน และเผยแพรผลการส ารวจใหประชาชนทราบ โดยอาจจดตง สถาบนการสงเสรมการใหบรการประชาชนทเปนเลศ (Institute for Citizen - Centered Service Excellence) เพอท าหนาทในการส ารวจความคดเหน วเคราะห ตดตาม เสนอแนะ การปรบปรงและพฒนาคณภาพการบรการประชาชนแกสวนราชการตาง ๆ

10. สงเสรมใหสวนราชการมการพฒนาระบบการจดการขอรองเรยนและแกไขปญหาความเดอดรอน ของประชาชนอยางจรงจง โดยเนนการจดการเชงรก มการรวบรวมหลกเกณฑและกระบวนการ จดการขอรองเรยนใหมประสทธภาพ เปนมาตรฐาน ตอบสนองทนทวงท สามารถตด ตาม เรองรองเรยนไดตงแตจดเรมตนและสนสดของการใหบรการ รวมไปถงการมฐานขอมลและ ระบบสารสนเทศในการเชอมโยงขอมลกนระหวางหนวยงานตาง ๆ

11. วางหลกเกณฑ แนวทาง และกลไกการชวยเหลอเยยวยาเมอประชาชนไดรบความไมเปนธรรม หรอไดรบความเสยหายทเกดจากความผดพลาดของการด าเนนการของภาครฐและปญหา ทเกดจากภยพบตทางธรรมชาต หรอปญหาอน ๆ ทรฐมสวนเกยวของ ประเดนยทธศาสตรท 2: การพฒนาองคการใหมขดสมรรถนะสงและทนสมย บคลากรมความเปนมออาชพ

มเปาหมายเพอพฒนาสวนราชการและหนวยงานของรฐสองคการแหงความเปนเลศโดยเนนการจดโครงสราง องคการทมความทนสมย กะทดรด มรปแบบเรยบงาย (Simplicity) มระบบการท า งานทคลองตว รวดเรว ปรบเปลยนกระบวนทศนในการท างานเนนการคดรเรมสรางสรรค (Creativity) พฒนาขดสมรรถนะของบคลาลากรในองคการ เนนการท างานทมประสทธภาพ สรางคณคาในการปฏบตภารกจของรฐ ประหยดคาใชจาย ในการด าเนนงานตาง ๆ และสรางความรบผด ชอบตอสงคม อนรกษสงแวดลอมทยงยน เชน

Page 106: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

96

1. ปรบปรงหนวยงานราชการใหมความเหมาะสมกบภารกจทรบผดชอบ ลดความซ าซอน มความ ยดหยน คลองตวสง สามารถปรบตวไดอยางตอเนอง ตอบสนองตอบทบาทภารกจหรอบรบท ในสภาวการณทเปลยนแปลงไป

2. สงเสรมใหหนวยงานของรฐมการแลกเปลยนประสบการณและจดการความรอยางเปนระบบ เพอกาวไปสการเปนองคการแหงการเรยนร

3. ยกระดบการพฒนาคณภาพการบรหารจดการสความเปนเลศตามมาตรฐานสากล โดยมงเนน ใหการน าองคการเปนไปอยางมวสยทศน มความรบผดชอบตอสงคม การวางแผนยทธศาสตร และผลกดนสการปฏบต การใหความส าคญกบประชาชนผรบบรการและผมสวนไดสวนเสย การปรบปรงระบบการบรหารจดการใหมความยดหยนคลองตว การสงเสรมใหบคลากรพฒนา ตนเอง มความคดรเรมและเรยนรอยางตอเนอง ตดสนใจโดยอาศยขอมลสารสนเทศอยางแทจรง และท างานโดยมงเนนผลลพธเปนส าคญ

4. สงเสรมและพฒนาหนวยงานของรฐไปสการเปนรฐบาลอเลกทรอนกส (e-Government)

5. น าเทคโนโลยมาใชภายในองคการ เพอปรบปรงระบบการบรหารจดการภาครฐ การบร หารงานของภาครฐมประสทธภาพและรวดเรวยงขน ยกระดบคณภาพ การใหบรการประชาชน สรางความโปรงใสในการด าเนนงานและใหบรการ รวมทง สงเสรมใหมการปฏบตงานแบบเวอรชวล (Virtual Office)

เพอเพมประสทธภาพ การปฏบตราชการ และประหยดคาใชจาย

6. ปรบปรงและพฒนาเวบไซตของหนวยงานใหเปนไปตามมาตรฐานเวบไซตภาครฐ (Gove-

rnment Website Standard) และสามารถบรณาการเชอมโยงหนวยงานของรฐ (Connected

Government) ทสมบรณแบบเพอกาวไปสระดบมาตรฐานสากล

7. พฒนาโครงสรางพนฐานหลกโดยการจดระบบงานอเลกทรอนกส ระบบการใหบรการ ภาครฐ และพฒนาระบบสารสนเทศบนโครงสรางพนฐานหลกททางภาครฐพฒนาขน ไดแก ระบบเครอ ขายสารสนเทศภาครฐ (Government Information Network: GIN) และเครองแมขาย (Government

Cloud Service: G – Cloud) เพอ ลดคาใชจาย ทรพยากร และเพมประสทธภาพในการบรหารจดการเทคโนโลยสารสนเทศ

8. น ากรอบแนวทางมาตรฐานการแลกเปลยนขอมลแหงชาต (Thailand e-Government

Interoperability Framework: TH e-GIF) มาใชในการพฒนาระบบสารสนเทศ ภาครฐ เพอใหสามารถแลกเปลยน และเชอมโยงขอมลสารสนเทศไดอยางม ประสทธภาพ

9. พฒนาระบบบรหารจดการองคการภาครฐ ใหสามารถเชอมโยงขอมลระหวาง สวนราชการดวยกน ในลกษณะโครงขายขอมลทเชอมตอถงกน เพอใหกระบวนการ ท างานมประสทธภาพมากขน และสงเสรมการจดตงศนยปฏบตการในระดบตาง ๆ เพอสามารถเชอมโยงขอมลทส าคญตอการบรหาร

Page 107: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

97

ราชการแผนดนและการตดสนใจ ไปยงศนยปฏบตการนายกรฐมนตร (PMOC) เพอใหเกดการตดสน ใจบนพนฐานของ ขอมลทมความเปนปจจบนและถกตอง

10. สงเสรมใหสวนราชการมแผนการบรหารความตอเนองในการด าเนนงาน (Business

Continuity Plan) เพอใหสามารถเตรยมความพรอมรบมอตอสถานการณฉกเฉน ไดทนทวงท โดยก า หนดแนวทาง ขนตอนการชวยเหลอ การซกซอม และ การประชาสมพนธ รวมทงก าหนดหนวยงานรบ ผดชอบหลก และสนบสนนใหม การจดตงศนยปฏบตการฉกเฉน (Crisis Management Center) ในการบรหาร จดการสภาวะวกฤตแตละประเภท ทงในสวนกลางและสวนภมภาค

11. วางแผนก าลงคนเชงยทธศาสตร (Strategic Workforce Plan) ใหมความเหมาะสม ไมเปน ภาระตองบประมาณของประเทศพฒนาและบรหารก าลงคนเพอเพมขดสมรรถนะของบคลากร และประสทธภาพของระบบราชการ สรางความกาวหนาในสายอาชพ (Career Path) สามารถรองรบตอการเปลยนแปลงและสอดคลองกบทศทางการพฒนาระบบราชการ รวมทงการขบเคลอนยทธศาสตรประเทศไปสการปฏบต

12. สงเสรมใหมการวางระบบเตรยมความพรอมเพอทดแทนบคลากร เชน แผนการสบทอดต าแหนง (Succession Plan) เปนตน ทงในระยะสนและระยะยาวและเปดโอกาสใหบคคลภาย นอกสามารถเขาสระบบราชการไดโดยงายมากขนในทกระดบรวมทงสนบสนนใหมการแลก เปลยนบคลากรระหวางภาครฐและภาคเอกชน (Talent mobility) ซงสามารถเชอมโยง ไดทงสองทางจากภาครฐไปสภาคเอกชนและจากภาคเอกชนไปสภาครฐ

13. สงเสรมใหหนวยงานของรฐใหความส าคญตอการเพมผลตภาพ (Productivity) ในการปฏบต ราชการ โดยเฉพาะการวดผลการปฏบตงานในเชงเปรยบเทยบอางองกบเกณฑมาตรฐานและ/ หรอแนวทางการปฏบตทเปนเลศ รวมถงปรบปรงการท างาน โดยน าเทคนคตาง ๆ เกยวกบ การเพมผลตภาพมาใช มงขจดความสญเปลาของการด าเนนงานในทกกระบวนการ ตดกจกรรมทไมมประโยชนหรอไมมการเพมคณคาในกระบวนการออกไป เพมความยดหยนขององคการดวยการออกแบบกระบวนการใหมและปรบปรงกระบวนการเพอสรางคณคาในการปฏบตงาน เชน Lean

Management เปนตน

14. สงเสรมใหมการน ารปแบบการใชบรการรวมกน (Shared Services) เพอประหยดทรพยากร ลดคาใชจาย ยกระดบคณภาพมาตรฐานและเพมประสทธภาพการท างานของหนวยงานของรฐโดยรวมกจกรรมหรอกระบวนงานลกษณะ/ประเภทเดยวกน (Common Process) ซงเดม ตางหนวยงานตางด าเนนงานเองเขามาไวในศนยบรการรวมโดยเฉพาะงานสนบสนน (Back Office) ไดแก ระบบเทคโนโลยสารสนเทศ ระบบการเงนการคลง และระบบบคลากร เปนตน

15. สงเสรมใหการปฏบตงานของหนวยงานของรฐ จะตองค านงถงความรบผดชอบตอสงคม (Social Responsibility) เกดความผาสกและความเปนอยทดของประชาชน ความสงบ และ

Page 108: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

98

ปลอดภยของสงคมสวนรวม รวมทงสนบสนน เสรมสราง พฒนาและสรางความเขมแขง ใหแกสงคมและชมชน เพออยรวมกนอยางสงบสข

ประเดนยทธศาสตรท 3 : การเพมประสทธภาพการบรหารสนทรพยของภาครฐใหเกดประโยชนสงสด

มเปาหมายเพอวางระบบการบรหารจดการสนทรพยของราชการอยางครบวงจร โดยค านงถงคาใชจายทผกมด/ผกพนตดตามมา (Ownership Cost)เพอใหเกดประโยชนสงสดหรอสรางมลคาเพม สรางโอกาส และ สรางความมนคงตามฐานะเศรษฐกจของประเทศ ลดความสญเสยสนเปลองและเปลาประโยชน รวมทง วางระบบและมาตรการทจะมงเนนการบรหารสนทรพยเพอใหเกดผลตอบ แทนคมคา สามารถลดตนทนคาใชจาย โดยรวม มตนทนทต าลงและลดความตองการของสนทรพยใหมทไมจ าเปน เชน สงเสรมใหมการใชเทคโนโลยสารสนเทศในการบรหารสนทรพยและบรณาการเขากบระบบ บรหารจดการทรพยากรขององคการ (Enterprise Resource Planning: ERP) เพอเพมประสทธภาพการบรหารสนทรพยและการบรหารจดการองคการโดยรวม และ การลดตนทน โดยจดใหมระบบและขอมลเพอใหหนวยราชการใชประกอบการวดและวเคราะห การใชสนทรพยเพอใหเกดผลตภาพ (Asset Productivity) และเกดประโยชนสงสด (Asset Utilization) เปนตน

ประเดนยทธศาสตรท 4 : การวางระบบการบรหารงานราชการแบบบรณาการ

มเปาหมายเพอสงเสรมการท างานรวมกนภายในระบบราชการดวยกนเองเพอแกปญหาการแยกสวนในการปฏบตงาน ระหวางหนวยงาน รวมถงการวางระบบความสมพนธและประสานความรวมมอระหวางราชการบรหารสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน ในรปแบบของการประสานความรวมมอทหลากหลาย ภายใตวตถประสงค เดยวกน คอ น าศกยภาพเฉพาะของแตละหนวยงานมาสรางคณคาใหกบงานตามเปาหมายทก าหนด เพอขบเคลอนนโยบาย/ยทธศาสตรของประเทศและการใชประโยชนทรพยากรอยางคมคา เชน

1. วางระบบการบรหารงานแบบบรณาการในยทธศาสตรส าคญของประเทศ (Cross

Functional Management System) ตามหวงโซแหงคณคา (Value Chains) ครอบคลมกระบวนการ ตงแตตนน า กลางน า จนกระทงปลายน า รวมทงก าหนดบทบาทภารกจใหมความชดเจนวาใคร มความรบผดชอบในเรองหรอกจกรรมใด รวมทงการจดท าตวชวดของกระทรวงทมเปาหมาย รวมกน (Joint

KPIs)

2. การออกแบบโครงสรางและระบบบรหารงานราชการใหมในรปแบบของหนวยงานรปแบบพเศษ เพอใหสามารถรองรบการขบเคลอนประเดนยทธศาสตรส าคญของประเทศทตองอาศยการด าเนนงานทมความยดหยน คลองตว ไมยดตดกบโครงสรางองคการและระบบราชการแบบเดม

3. ปรบปรงการจดสรรงบประมาณใหมลกษณะแบบยดยทธศาสตรและเปาหมายรวมเปนหลก เพอใหเออตอการขบเคลอนยทธศาสตรส าคญของประเทศและการบรหารงานแบบบรณาการ

Page 109: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

99

4. พฒนารปแบบและวธการท างานของภาครฐในระดบตาง ๆ (Multi-Level Gover nance)

ระหวางราชการบรหารสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน โดยเนนการยดพนทเปนหลก เพอใหเกดความรวมมอ ประสานสมพนธกนในการปฏบตงานและการใชทรพยากรใหเปนไป อยางมประสทธภาพ เกดความคมคาและไมเกดความซ าซอน และปรบปรงการจดสรรงบประมาณ ใหเปนแบบยดพนทเปนตวตง (Area-based Approach) รวมทงวางเงอนไขการจดสรร งบประมาณใหกระทรวง/กรม ตองสนบสนนการขบเคลอนแผนพฒนาจงหวด/กลมจงหวด ในสดสวนวงเงนงบประมาณทเหมาะสม

ประเดนยทธศาสตรท 5 : การสงเสรมระบบการบรหารกจการบานเมองแบบรวมมอกนระหวางภาครฐภาคเอกชนและภาคประชาชน

มเปาหมายเพอสงเสรมใหหนวยงานราชการทบทวนบทบาทและภารกจของตนใหมความเหมาะสม โดยให ความส าคญตอการมสวนรวมของประชาชน มงเนนการพฒนารปแบบความสมพนธระหวางภาครฐกบ ภาคสวนอน การถายโอนภารกจบางอยางทภาครฐไมจ าเปนตองด าเนนงานเองใหภาคสวนอน รวมทง การสรางความรวมมอหรอความเปนภาคหนสวน (Partnership) ระหวางภาครฐและภาคสวนอน เชน

1. สงเสรมการสรางความรวมมอในรปภาคหนสวนระหวางภาครฐกบเอกชน (Public-

Private- Partnership : PPP) เพอใหการพฒนาโครงสรางพนฐานและบรการสาธารณะในดานตาง ๆ ทจ าเปนของประเทศทตองใชงบประมาณเปนจ านวนมาก และภาครฐยงไมสามารถด าเนนการ ไดเพยงพอกบความตองการของประชาชน ไดรบการสนบสนนกลไกการด าเนนการแบบ รวมลงทนกบภาคเอกชนดวยความชดเจน โปรงใส และเกดการบรณาการอยางมประสทธภาพ ไมใหมการลงทนทซ าซอน มการใชทรพยากรทมอยอยางจ ากดใหเกดประโยชนสงสด สนบสนนใหมการจดตงกองทนสงเสรมการลงทนของเอกชนรวมในกจการของรฐ ตลอดจนใหมหนวยงาน รบผดชอบก าหนดมาตรฐาน สงเสรม สนบสนนการรวมลงทนเพอไมใหเกดผลกระทบตอ ความมนคงทางการเงนและการคลงของประเทศในระยะยาว

2. เปดใหภาคเอกชนสามารถเขามาแขงขนกนเพอจดท าบรการสาธารณะแทนภาครฐ(Contestability) ในภารกจของภาครฐทภาครฐไมจ าเปนตองด าเนนการเองและภาคเอกชน สามารถด าเนนการแทนได โดยสนบสนนใหเกดการแขงขนอยางเสรผานกลไกตลาด เพอให ภาคเอกชนสามารถเขามาแขงขนไดโดยงาย รวมทงปองกนและลดปญหาการผกขาดในระยะยาว ตลอดจนท าใหภาครฐสามารถปรบเปลยนบทบาทของตนใหเปนผก าหนดมาตรฐานและ ระดบการใหบรการ รวมทงตดตามตรวจสอบการด าเนนงานของภาคเอกชนใหเปนไปตาม เงอนไขทวางไวไดอยางแทจรง

3. เปดใหองคกรภาคประชาสงคมและชมชนสามารถเขามาเปนผจดบรการสาธารณะแทนภาครฐ โดยอาศยการจดท าขอตกลงรวม (Compact) ในรปแบบการด าเนนงานในลกษณะหนสวน ระหวางภาครฐกบภาคประชาสงคมและชมชน ซงมเปาหมายของขอตกลงอยทการรวมกน ด าเนนภารกจจดบรการสาธารณะแกประชาชนใหบรรลผลสมฤทธ

Page 110: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

100

4. พฒนารปแบบและแนวทางการบรหารงานแบบเครอขาย (Networked Govern ance)

โดยการ ปรบเปลยนบทบาท โครงสราง และกระบวนการท างานขององคกรภาครฐใหสามารถเชอมโยง การท างานและทรพยากรตาง ๆ ของหนวยงาน ทงในภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสงคม ใหเกดการพงพากนในรปแบบพนธมตร มการบรหารงานแบบยดหยน เกดนวตกรรมใหม ๆ มการตดสนใจทรวดเรว ทนตอสถานการณ เชอมโยงระบบการท างานระหวางองคกรได ดวยความสะดวกและรวดเรว ประเดนยทธศาสตรท 6 : การยกระดบความโปรงใสและสรางความเชอมนศรทธาในการบรหารราชการแผนดน

มเปาหมายเพอสงเสรมและวางกลไกใหสวนราชการและหนวยงานของรฐเปดเผยขอมลขาวสารและสราง ความโปรงใสในการปฏบตราชการ รวมทงสงเสรมใหภาคประชาชนเขามามสวนรวมในการตรวจสอบ การท างานของทางราชการ ตลอดจนการขบเคลอนยทธศาสตรและมาตรการในการตอตานการทจรต คอรรปชนใหบรรลผลสมฤทธอยางเปนรปธรรม เชน

1. เปดใหประชาชนมสวนรวม โดยการพฒนาระบบการตรวจสอบสาธารณะ (Public

Scrutiny) และผตรวจสอบอสระจากภายนอก (Independent Assessor) ทผานการฝกอบรมและไดรบการรบรองเขามาด าเนนการสอดสองดแลและสอบทานกระบวนการจดซอจดจางของทางราชการ รวมทงวางกลไกสนบสนนใหด าเนนการจดท าราคากลางและขอมลรายละเอยดคาใชจายเกยวกบการจดซอจดจางไวในระบบขอมลทางอเลกทรอนกสเพอใหประชาชนสามารถตรวจสอบได

2. พฒนาระบบขอมลสารสนเทศเพอการเฝาระวงและตดตามตรวจสอบในเรองการทจรต คอรรปชนในเชงรก รวมทงพฒนาเครองมอวดระดบความเชอมนศรทธาในการบรหารราชการแผนดน เพอใชประโยชนในการขบเคลอนนโยบายการบรหารราชการแผนดนใหเปนไปตามหลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด ประเดนยทธศาสตรท 7 : การสรางความพรอมของระบบราชการไทยเพอเขาสการเปนประชาคมอาเซยน

มเปาหมายเพอเตรยมความพรอมของระบบราชการไทยเพอรองรบการกาวเขาสประชาคมอาเซยน รวมทงประสาน พฒนาเครอขายความรวมมอกนในการสงเสรมและยกระดบธรรมาภบาลในภาครฐของประเทศสมาชก อาเซยน อนจะน าไปสความมงคงทางเศรษฐกจ ความมนคงทางการเมอง และความเจรญผาสกของสงคม รวมกน

ววฒนาการของแนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม

ทฤษฎองคการ และแนวคดดานการจดการในแตละยคทผานมาเกดจากบรบททแตกตางกนไป เปนการชวยแตงเตมและพฒนารปแบบทางการจดการใหสอดคลองกบบรบทนนๆ มากขนและเมอ

Page 111: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

101

เกดแรงขบทมอทธพลใหมๆกจะสงผลตอการเปลยนผานกระบวนทศน(Paradigm Shifted)และการกาวขามในแตละยคนนเปนการใหคณคาและมมมองตอปจจยหลกของแนวคดนนๆ ทเปลยนไป ซงมกจะเปนการใหคณคาในมมมองทลกซงมากยงขน โดยสภาพของสงแวดลอมมอทธพลตอมมมองทางการจดการ ทเปนตวก าหนดรปแบบแนวคดทางการจดการในขณะนน ซงการเปลยนผานกระบวนทศนทางการจดการ เชน มมมองและการใหคณคา “คนเปนเสมอนเครองจกร” ส “คนมชวตและหวใจ” กสงผลใหเกดการกาวขามพรมแดนแหงยค Classic ไปยงยค Neo-Classicและทส าคญการเปลยนโครงสรางทางสงคมจากชวงเวลาแหงการปฏวตอตสาหกรรมสสงคมโลกาภวตนทสงผลตอการทลายก าแพงในยค ModernไปยงยคPostmodern ทมมมองและการใหคณคามความลกซงมากเพอการปรบตวใหอยรอดขององคการ จากองคการทไมมชวตและการใชเทคโนโลยในเชงระบบ สมมมองทวาองคการนนมชวตและเทคโนโลยสารสนเทศมความส าคญและมผลกระทบในมตทซบซอนดงนนกระบวนทศนของทฤษฎองคการหรอแนวคดการบรหารจดการทงภาครฐและเอกชน จงหนไมพนจากกระแสทางสงคมและสภาพแวดลอม ซงกคอความเปนโลกาภวตนอยางเชนปจจบน

ส าหรบแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management : NPM) พฒนามาจากแนวคดในการบรหารงานภาครฐ (PublicAdministration) ทมแนวปฏบตตามกรอบแนวคดหรอตวแบบระบบราชการในอดมคตของแมคเวเบอร (Max Weber) จนกระทงในชวงตนทศวรรษท 1980 กลมผน าทางการเมองไดหนมาใหความส าคญ และตระหนกถงความไมยงยนของระบบการรวมอ านาจในการใหบรการสาธารณะดงนน ผน าทงในยโรป เอเชย และอเมรกาเหนอจงเรมใชจายงบประมาณทประหยดและมประสทธภาพในการจดท าบรการสาธารณะมากขนทงเรองของสวสดการสาธารณะ ดานสขภาพดานการขนสง ทกอนหนานกตองประสบกบปญหาวกฤตน ามนในชวงปลายปค.ศ. ๑๙๗๐ และวกฤตของเศรษฐกจโลกทมความผนผวนอยางตอเนองท าใหนกวชาการและนกปฏบตการตองคนหาแนวทางการบรหารภาครฐใหม๑๐ เพอรบมอกบสภาพกาเปลยนแปลงของโลกทเปนไปอยางรวดเรวทงหมดจงเปนปจจยส าคญทผลกดนท าใหภาครฐจ าตองด าเนนการปฏรประบบการบรหารจดการเสยใหม เพอใหสามารถปรบตวเขากบสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไปไดอยางเหมาะสมยงขนน าไปส การเปลยนแปลงเชงปฏวตการบรหารงานภาครฐ (A Revolutionary Change)ทเรยกวาการบรหารจดการภาครฐแนวใหม (NewPublic Management : NPM)๑๑ โดยถอกนวาNPM เปนเรองของการปรบเปลยนกระบวนทศนใหมในการบรหารจดการภาครฐ ซงมรปแบบทเปลยนแปลง หรอแตกตางไปจากเดมทไมใชแคในลกษณะของการสงมอบการบรการทางสงคมหรอการแสดงบญชงบประมาณของรฐบาลเทานนแตรวมไปถงการเปลยนแปลงในดานโครงสรางของการบรหารปกครองทน าเอารปแบบ หรอวธการตางๆ ของภาคธรกจเอกชนมาปรบใชใหเหมาะสมกบบรบทภาคของรฐ๑๒ ซงการบรหารจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management)ไดตงอยบนสมมตฐานของความเปนสากลในทฤษฎการบรหารและเทคนควธการจดการ ทสามารถประยกตใชไดทงการบรหารรฐกจ

Page 112: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

102

และการบรหารธรกจ ซง NPM มวตถประสงคหลก คอ ตองการปรบปรงประสทธภาพของภาคราช การโดยใชวธการบรหารจดการแบบภาคเอกชน และมงประสทธภาพของกระบวนทศนการบร หารกจการบานเมองและสงคม ตามหลกความรบผดชอบตรวจสอบได(Accountability)ความโปรงใส(Transparency)การเปดเผย (Openness) ความยตธรรม(Fairness) และความเสมอภาค (Equity) ๑๓ จะเหนไดวา แนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management)เปนการพฒนาเพอแกปญหาของภาครฐทยดระบบในการบรหารจนไมมความคลองตวและไมสามารถปรบตวใหทนตอการเปลยนแปลงของกระแสโลกทมความเปนพลวตร โดยหนใหความส าคญตอการตอบ สนองความตองการของประชาชนและสามารถปรบตวเขากบกระโลกาภวตนของโลกยคปจจบน

สาระส าคญของแนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม

แนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหมวาเกดมาจากการรวมตวของ ๒ กระแสแนวคดหลกของฮด (Hood) โดยกระแสแนวคดแรกคอแนวคดเศรษฐศาสตรสถาบนใหม (New Institutiona lEconomics)

ทเกดมาจากทฤษฎทางเลอกสาธารณะ ทฤษฎผวาจาง-ตวแทน (Principal-AgentTheory)และทฤษฎตนทนธรกรรม (TransactionTheory)ซงมองการเมองเปรยบเสมอนปรากฎการณทางการตลาด และอกกระแสแนวคดหนงคอ แนวคดการจดการนยม (Manage rialism)ซงเปนแนวคดทเกยวของกบการปฏรปการบรหารภาครฐโดยน าเอาวธการหรอเทคนคตางๆของภาคธรกจเอกชนมาใชหรอเปนการบรหารงานทเลยนแบบภาคธรกจเอกชนซงแนวคดของ Christopher Hood ไดอธบายถงแนวคดและลกษณะส าคญของการจดการภาครฐแนวใหมไววา

1) เปนกระบวนการบรหารทเนนการบรหารงานในแบบมออาชพท าใหผบรหารมอสระและความคลองตวในการบรหารงาน

2) เปนกระบวนการบรหารทมการก าหนดวตถประสงคและตวชวดผลการด าเนนงานอยางชดเจน เปนรปธรรม

3) เปนกระบวนการบรหารทพยายามปรบปรงโครงสรางองคการเพอท าใหหนวยงานมขนาดเลกลง และเกดความเหมาะสมตอการปฏบตงาน

4) เปนกระบวนการบรหารทใหมการแขงขนในการบรการสาธารณะทจะชวยปรบปรงประสทธภาพใหดขน

5) ปรบเปลยนวธการบรหารงานใหมความทนสมยและเลยนแบบวธการของภาคเอกชน

6) เปนกระบวนการบรหารทเสรมสรางวนยในการใชจายเงนแผนดน เนนความประหยดและคมคาในการใชทรพยากร โดยแนวความคดของการบรหารจดการภาครฐแนวใหมหรอการจดการนยม

Page 113: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

103

(Managerialism) ตงอยบนสมมตฐานของความเปนสากลทฤษฎการบรหารและเทคนควธการจดการวาสามารถน าไปประยกตใชไดทงในแงของการบรหารรฐกจและบรหารธรกจ

แนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management) มงเนนเรองการเตบโตขององคการเปนส าคญ เปนการพจารณาถงความสมพนธขององคการ ทจะตองท าการปรบตวสมดลกบการเปลยนแปลงทเกดขนภายในและภายนอกองคการใหประสานสนบสนนกนไดอยางดในทกแงทกมม โดยหลอมรวมหลกการตางๆ เขาดวยกน เพอใหพรอมกบปรบตวทจะรบกบสงใหมๆ ทเปลยนแปลงไปตลอดเวลา๑๖โดยคณลกษณะส าคญของการจดการภาครฐแนวใหม ประกอบดวย การใหบรการทมคณภาพแกประชาชน การลดการควบคมจากสวนกลางและเพมอสระในการบรหารใหแกหนวยงานการก าหนด การวด และการใหรางวลแกผลการด าเนนงาน ทงในระดบองคการและระดบบคคลการสรางระบบสนบสนนทงในดานของบคลากร๑๗เชน ระบบการอบรม ระบบคาตอบแทนระบบคณธรรม และเทคโนโลยเชน ระบบขอมลสารสนเทศเพอชวยใหหนวยงานสามารถท างานไดบรรลวตถประสงคและการเปดกวางตอแนวคดในเรองของการแขงขน ทงการแขงขนระหวางหนวยงานของรฐดวยกนเองและระหวางหนวยงานของรฐกบหนวยงานของภาคเอกชน

จะเหนไดวา การบรหารจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management) เปนแนวคดพนฐานของการบรหารจดการภาครฐ ซงจะน าไปส การเปลยนแปลงระบบตางๆของภาครฐและยทธศาสตรดานตางๆ ทเปนรปธรรม โดยยดแนวทางในการใหบรการทมคณภาพแกประชาชนค านงถงความตองการของประชาชนเปนหลก ลดการควบคมจากสวนกลาง เพมอสระแกหนวยงานสวนภมภาคพฒนาระบบการบรหารงาน ทมงผลสมฤทธมระบบสนบสนนทางดานบคลากรและเทคโนโลยและมงเนนการแขงขนระหวางหนวยงานภาครฐกบเอกชน

การปฏรประบบราชการ คอ การปรบปรงเปลยนแปลงรวมถงการพฒนาระบบราชการใหมความเหมาะสมตงแตบทบาทหนาท โครงสรางอ านาจในระดบตางๆ รปแบบองคกร ระบบบรหารและวธการท างาน ระบบบรหารงานบคคล กฎหมาย กฎ ระเบยบ วฒนธรรมและคานยม เพอเปลยนแปลงใหระบบการบรหารงานดขน ระบบราชการมประสทธภาพประสทธผลและสมรรถนะเพม ขนสามารถเออประโยชนและตอบสนองตอความตองการของประชาชนและสงคมมากขน และสามารถแขงขนกบนานาประเทศไดในเวทโลก

ระบบราชการ ถอไดวาเปน “กลไกรฐ” ทส าคญในการขบเคลอนการบรหารราชการแผนดนและพฒนาประเทศ เนองจากระบบราชการเปนองคกรหลกทมอ านาจหนาทในการน านโยบายไปปฏบตเพอใหบรรลเปาหมาย ซงในหลายประเทศตางกใหความส าคญตอการพฒนาระบบและการปฏรประบบราชการอยางตอเนอง ทงนเพอใหการบรหารราชการแผนดนเกดประสทธภาพและประสทธผลสงสด

การปฏรประบบราชการในประเทศไทยเปนเรองทรฐบาลทกยคทกสมยใหความส าคญ และด าเนนการมาอยางตอเนอง สาเหตทท าใหระบบราชการไทยตองมการปฏรปกเนองมาจากปญหาของ

Page 114: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

104

ระบบราชการไทยทมการสงสมมาอยางยาวนาน อาท ปญหาการทจรตคอรรปชน ปญหาเรองขนาดขององคการทใหญโต มความซบซอน ผนวกกบจ านวนของบคลากรทมมากสงผลใหระบบการบรหารงานไมคลองตว การท างานเกดความลาชา เพราะยดตดอยกบกฎ ระเบยบ ทมากเกนไป รวมถงการมวธการปฏบตงานทไมทนสมย ฯลฯ นอกจากนยงมสาเหตภายนอกประเทศทเปนสงผลกดนใหประเทศไทยตองพฒนาและปรบปรงเปลยนแปลงระบบราชการ คอ กระแสโลกาภวฒน ทสงผลใหโลกเกดการเปลยนแปลงไปอยางรวดเรวทงทางดานเศรษฐกจ สงคม และการเมอง นอกจากนความเจรญกาวหนาของเทคโนโลยสมยใหมท าใหบคคลสามารถตดตอสอสารกนไดรวดเรวมากขน จงท าใหสงคมในปจจบนเปนสงคมแหงยคขอมลขาวสาร ดงนนระบบราชการไทยจงตองมการปรบปรงและเปลยนแปลงการบรหารราชการแผนดนใหสอดคลองกบสงคมทมการเปลยนแปลงไปอยางรวดเรว และสามารถแขงขนกบนานาประเทศในเวทโลกได

การพฒนาระบบราชการ เพอพฒนาไปสการเปนราชการยคใหมจ าเปนตองเปลยนแปลงวธคด วธปฏบต (Paradigm Shift) วธการใหบรการตอประชาชน และความรบผดชอบทขาราชการพงมตอประชาชนและตอหนวยงานดวยกนเอง (ใน http://www.polpacon7.ru.ac.th /downl /article / บทความ%2040.doc สบคนเมอวนท 6 มกราคม 2551) ดงนนในการปฏรประบบราชการทเกดขนในป พ.ศ. 2545 จงไดน าแนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management: NPM) โดยน ามาประยกตใชเปนหลกคดผสมผสานกบ หลกการของแนวคดตามระบอบประชาธปไตยยคใหมทเนนการสรางระบบราชการทมคณลกษณะของระบบในเชงประสทธภาพ ประสทธผลทองหลกธรรมาภบาลและประชาธปไตย และแนวคดดงกลาวนกไดน าไปสนวตกรรมในเรองของพฤตกรรมใหม คอ เรองของวฒนธรรมองคการโดยมส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร) เปนองคกรหลกในการขบเคลอนนโยบาย ไดก าหนดแผนปฏรประบบบรหารภาครฐ ซงมความครอบคลมใน 5 เรอง ไดแก 1.ปรบบทบาทภารกจและโครงสราง 2. ปรบปรงวธการบรหาร 3. ปฏรปวธการงบประมาณ 4. ปฏรประบบบคคล และ 5. ปรบเปลยนวฒนธรรมและคานยมใหมของเจาหนาทของรฐ เพอน าไปสการพฒนาระบบราชการ

ประเดนทนาสนใจ คอ จากแผนปฏรประบบบรหารภาครฐ ในสวนของการปรบบทบาทภารกจและโครงสราง , การปรบปรงวธการบรหาร, การปฏรปวธการงบประมาณ, การปฏรประบบบคคล ไดมการพดถงไปแลวแตเรองทมการพดถงนอยทสด คอ เรองของการปรบเปลยนวฒนธรรมและคานยมใหมของเจาหนาทรฐ ซงทจรงแลว วฒนธรรม เปนสงทมความส าคญตอการบรหาร เพราะวฒนธรรมเปนรากฐานทส าคญส าหรบการท างานทจะชวยใหองคกรนนสามารถขบเคลอนไปได

ดงนน “การเปลยนแปลงวฒนธรรมองคการระบบราชการนบวาเปนสงทมความส าคญอยางยงดงจะเหนไดจากแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546-2550) ในยทธศาสตรท 5 ไดก าหนดใหมการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม และคานยมของระบบราชการ โดยเนนการ

Page 115: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

105

สรางรปแบบกระบวนการเรยนรจากประสบการณจรงใหเกดขนในภาครฐ เสนอแนะการจดสภาพแวดลอมใหเออตอการเรยนร สรางการมสวนรวมในการแสวงหากระบวนทศน วฒนธรรม และคานยมใหมทเออตอการพฒนาระบบราชการ”

การเชอมโยงเรองของวฒนธรรมในระบบราชการทก าลงเปลยนแปลงไปตามกระแสการจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management: NPM) ในฐานะทวฒนธรรมเปนนวตกรรมหนงในดานการบรหารซงจะเสนอในประเดน แนวคดการปฏรประบบราชการและวฒนธรรมองคการ, แนวคดการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรมและคานยม, บทสรป/และขอเสนอแนะ

ความเปนมา : อดต/ปจจบนการปฏรประบบราชการ การปฏรประบบราชการไทยในอดต เมอครงในสมยสมเดจพระบรมไตรโลกนาถ ไดมการจด

ระเบยบการปกครองแบบ “จตสดมภ” โดยแบงภารกจของราชการออกเปนเวยง วง คลง นา โดยมสมหนายก และ สมหกลาโหมเปนต าแหนงหลกในการบรหารราชการแผนดน และในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว ไดปฏรประบบราชการโดยน าแนวคดและแบบอยางการบรหารราชการของประเทศตะวนตกมาใช โดยยกเลกระบบจตสดมภ สมหนายก สมหกลาโหม เพอลดความซ าซอนของงาน มาเปนการจดระบบการการบรหารราชการดวยการแบงสวนราชการออกเปนกระทรวง ทบวง กรม เพอจดโครงสรางความสมพนธของสวนกลางและสวนภมภาคใหเปนระบบยงขน และใชระบบนมาจนถงปจจบน

สาเหตของการปฏรประบบราชการในปจจบน (ป พ.ศ.2545)

1. กระแสโลกาภวฒน ทสงผลใหโลกเกดการเปลยนแปลงไปอยางรวดเรวทงทางดานเศรษฐกจ สงคม และการเมอง นอกจากนความเจรญกาวหนาของเทคโนโลยสมยใหมท าใหบคคลสามารถตดตอสอสารกนไดรวดเรวมากขน จงท าใหสงคมในปจจบนเปนสงคมแหงยคขอมลขาวสาร ดงนนระบบราชการไทยจงตองมการปรบปรงและเปลยนแปลงการบรหารราชการแผนดนใหสอดรบกบสงคมทเปลยนแปลงไป

2. วกฤตเศรษฐกจป 2540 ท าใหรฐบาลขาดงบประมาณในการพฒนาประเทศ จงตองมการลดคาใชจาย รวมทงการยบเลกหนวยงานทไมมความจ าเปน

3. ระบบราชการไทยเกดความลมเหลว ขาดประสทธภาพในการด าเนนงาน อาท การทจรตคอรรปชน เนองจากการบรหารงานทไมมความโปรงใส (ขาดหลกธรรมาภบาล) การท างานลาชา ไมมความคลองตว โครงสรางขององคกรทมขนาดใหญ จ านวนของขาราชการทมมาก การท างานทยดกฎ ระเบยบ มากเกนไป ฯลฯ

จากสาเหตตาง ๆ ทกลาวขางตนนบไดวาเปนอปสรรคตอการพฒนาประเทศเปนอยางมาก เนองจาก ระบบราชการแบบเกาไมสามารถทจะขบเคลอนผลกดนการบรหารและพฒนาประเทศได

Page 116: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

106

จงสงผลใหเกดความจ าเปนตองปฏรประบบราชการ ทงนกเพอใหการบรหารงานเกดประ สทธภาพประสทธผลสงสด สามารถตอบสนองความตองการของประชาชน สงคม และประเทศชาตไดอยางทวถง และสามารถแขงขนกบนานาประเทศในเวทโลกได

การปฏรประบบราชการไทยในปจจบน ปรากฏเดนชดทสดในสมย พ.ต.ท ทกษณ ชนวตร จดเรมตนทปรากฏเปนรปธรรมอยางชดเจนของการปฏรประบบราชการในครงนเกดขนภายหลงจากทไดมการประกาศใชกฎหมายส าคญ 2 ฉบบดวยกน คอ พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน ฉบบท 5 พ.ศ. 2545 และพระราชบญญตปรบปรง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ในวนท 3 ตลาคม พ.ศ. 2545 ซงแนวคดการปฏรประบบราชการทเปนแนวคดพนฐานทส าคญของการปฏรปในครงน คอ แนวคดการจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management: NPM)

แนวคดการจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management: NPM) ประเทศตาง ๆ โดยเฉพาะประเทศในกลม OECD (ประเทศในกลมพฒนาแลว) เชนประเทศสหราชอาณาจกร สหรฐอเมรกา ออสเตรเลย นวซแลนด ใหความส าคญในการปรบปรงระบบการบรหารงานภาครฐ ดงนนการปฏรประบบราชการจงเปนภารกจทรฐบาลในประเทศตาง ๆ รวมทงประเทศไทยไดทมเทและพฒนาระบบราชการเพอการเปนระบบราชการยคใหม ทด าเนนการภายใตหลกธรรมาภบาล จดเนนของการจดการภาครฐแนวใหม มดงน

1. มงเนนประชาชนเปนศนยกลาง (Citizen Center)

2. มงผลสมฤทธตามตวชวด (KPI: Key Performance)

3. ภาครฐจะตองลดบทบาทลงโดยการจางภาคเอกชนด าเนนการแทน (Out Sourcing)

4. สรรหาผบรหารทมสมรรถนะสงจากบคคลนอกระบบ (Performance Appraisal)

5. เนนการบรหารแบบมออาชพ (Professional)

6. การสวมจตวญญาณผประกอบการ (Entrepreneur) โดยน ากลไกตลาด เนนลกคา ท างานเชงรก ชอบเสยง แสวงหาโอกาส เจรจาตอรอง ฯลฯ

7. มงการแขงขนเพอใหเกดประสทธภาพและการพฒนา (Competitive to Efficiency and

Development)

8. มอบอ านาจการใชดลยพนจและใหอสระในการจดการ (Empowerment)

9. กระจายอ านาจสทองถน (Decentralization)

10. แปรรปรฐวสาหกจ (Privatization)

กลาวโดยสรปภาพรวมของแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management:

NPM) คอ มระบบการบรหารงานมงเนนผลสมฤทธ, มมาตรฐานวดได, ใชกลไกการตลาด เปดโอกาสในการแขงขนใหภาคเอกชน และภาคประชาชนเขารวมลงทน, โปรงใส ตรวจสอบได และการใหบรการท

Page 117: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

107

ตอบสนองตอความตองการของประชาชน ดงนนเพอใหระบบราชการมความสอดคลองกบแนวคดในการปฏรป ระบบราชการควรมลกษณะส าคญ ดงน

1. รฐจะมบทบาทหนาทเฉพาะในสวนทจ าเปนจะตองท าเทานน เพอเปดโอกาสให ประชาชนและชมชนมบทบาทมากขน

2. การบรหารจดการภายในภาคราชการจะมความรวดเรว คณภาพสงและ ประสทธภาพสง 3. การจดองคกรมความกะทดรด คลองตวและปรบเปลยนไดอยางรวดเรว เนนการท างานทใช

เทคโนโลยเปนเครองมอ

4. มลกษณะของการท างานททนสมย ใชเทคโนโลย เครองมอ อปกรณทเหมาะสมตอการท างาน

5. ขาราชการและเจาหนาทของรฐ มคณภาพสง 6. ขาราชการท างานมงผลสมฤทธ โดยมประชาชนเปนเปาหมาย

7. มกลไกการบรหารงานบคคลทหลากหลาย มระบบคาตอบแทนทเปนธรรม เพอเปดโอกาสใหบคคลทมความรความสามารถเตมใจมารบราชการเปนอาชพ

8. มวฒนธรรมและบรรยากาศในการท างานแบบมสวนรวม

9. มความโปรงใสตรวจสอบได (ทวศกด สทกวาทน, 7 กมภาพนธ 2550)

จากแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม นบไดวาเปนนวตกรรมทางการบรหารอยางหนงทโดยส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร) ซงเปนหนวยงานหลกทตงขนตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน ฉบบท 5 พ.ศ. 2545 ใหด าเนนการขบเคลอนการปฏรประบบราชการ จงไดน าแนวคดดงกลาวมาประยกตใชเปนหลกคด หลกปฏบต โดยส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการไดวางเปาประสงคหลกของการพฒนาระบบราชการไทยไว 4 ประการ คอ (1) พฒนาคณภาพการใหบรการประชาชนทดขน (2) ปรบบทบาทภารกจและขนาดใหมความเหมาะสม (3) ยกระดบขดความสามารถและมาตรฐานการท างานใหอยในระดบสงและเทยบเทาเกณฑสากล และ (4) ตอบสนองตอการบรหารปกครองในระบอบประชาธปไตย ทงนเพอใหการด าเนนงานพฒนาระบบราชการไทยเปนไปอยางมประสทธภาพ จงไดก าหนดแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย พ.ศ. 2546-2550 ประกอบดวย 7 ยทธศาสตรทส าคญดงน

ยทธศาสตรท 1 การปรบเปลยนกระบวนการท างานและวธการท างาน

ยทธศาสตรท 2 การปรบปรงโครงสรางการบรหารราชการแผนดน

ยทธศาสตรท 3 การรอปรบระบบการเงนและการงบประมาณ

ยทธศาสตรท 4 การสรางระบบรหารบคคลและคาตอบแทนใหม ยทธศาสตรท 5 การปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม และคานยม

ยทธศาสตรท 6 การเสรมสรางระบบราชการใหทนสมย

ยทธศาสตรท 7 การเปดระบบราชการใหประชาชนเขามามสวนรวม

Page 118: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

108

แนวคดวฒนธรรมองคการ

วฒนธรรมองคการ หมายถง ความร ความคด ความเชอ ขอสมมตพนฐาน (basic assumption)

และคานยมทมอยรวมกนภายในจตใจของคนจ านวนหนง หรอสวนใหญขององคการ ซงคนกลมดงกลาวใชระบบความร ความคด นเปนแนวทางในการคด ตดสนใจ และท าความเขาใจสภาพแวดลอมภายในองคการ (สนทร วงศไวศยวรรณ, 2548. หนา 5 อางองใน Davis, 1984; Gregory, 1983; Sackmann,

1991; Sathe, 1985; Smircich, 1985; Schein, 1985; 1992.)

วฒนธรรมองคการ หมายถง พฤตกรรม หรอการกระท า/การแสดงออกทฏบตกนอยางสม าเสมอ เกดขนในขณะทบคคลในองคการมปฏสมพนธตอกน ซงอาจแสดงออกในรปของ พธการ กจกรรม และงานในโอกาสตาง ๆ ของหนวยงาน เครองแบบการแตงกาย ภาษาในการสอสาร ธรรมเนยมปฏบต/แนวปฏบต เปนตน (สนทร วงศไวศยวรรณ, 2548. หนา 5 อางองใน Moore & Synder, 1988 ; Trice &

Beyer, 1984

วฒนธรรมองคการ หมายถง กฎเกณฑทไมเปนทางการในหนวยงาน/องคการ ทสมาชกในองคการตองเรยนร และไดรบการหลอหลอม เพอทสมาชกจะไดสามารถปฏบตงานในหนวยงาน/องคการไดอยางสอดคลองกลมกลน และในขณะเดยวกนกเปนการควบคมใหสมาชกอยในกรอบวถปฏบตเดยวกน (พรธร บณยรตพนธ, 9 มกราคม 2551)

จากความหมายขางตน อาจแยกความหมายของวฒนธรรมองคการออกไดเปน 3 กลม คอ 1.

ระบบความรและความคด ซงเปนสวนทอยในจตใจหรอหวคดของคน เปนสวนทไมสามารถจบตอง/สมผส หรอวดคาได กลาวอกนยคอ สวนทเปนนามธรรม 2. พฤตกรรม จะตรงขามกบดานแรก คอ เปนสวนทสามารถจบตอง/สมผสได วดคาได สามารถมองเหนเปนรปธรรม และ 3. เปนเครองมอ/ กลไก ในการควบคมและขดเกลาอยางไมเปนทางการ เพอใหคนในองคการสามารถท างานไดและอยในกรอบวถปฏบตเดยวกน

1. ระบบวฒนธรรมองคการ องคการหนง ๆ อาจจะไมไดมวฒนธรรมเพยงวฒนธรรมเดยวเทานน แตอาจมการผสมผสาน

ของวฒนธรรมทหลากหลายเพอแสดงใหเหนถงการมปฏสมพนธตอกน ฉะนนระบบวฒนธรรมองคการสามารถแบงไดเปน 3 ประเภท (ทพวรรณ หลอสวรรณรตน, 2547. หนา 191 อางองใน Luthans, 1998)

วฒนธรรมหลก (dominant culture) คอ คานยมหลกซงสมาชกสวนใหญขององคการเชอ และยดถอปฏบตตามนน

วฒนธรรมยอย (subculture) จะตรงขามกบวฒนธรรมหลก กลาวคอ เปนคานยมทสมาชกสวนนอยในองคการมความเชอ และยดถอปฏบต ซงการเกดขนของวฒนธรรมยอยนนมกจะเกดตามภมหลงพนเพของกลม/สมาชกนน ๆ เชน คนทมพนฐานการศกษา/อายใกลเคยงกน หรออาจ

Page 119: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

109

เปนกลม/สมาชก ทมการท างานทมปฏสมพนธกนในองคการและท าใหกลม/สมาชกมความสมพนธแนนแฟนมากขน

วฒนธรรมแยง (counterculture) คอ การตอตาน/ปฏเสธ วฒนธรรมทเปนบรบทของกลม โดยแสดงออกในรปแบบของคานยม ความคด ความเชอ 2. ระดบของวฒนธรรมองคการ

ระดบของวฒนธรรมองคการเปนการแสดงใหเหนถงชนหรอความลกของวฒนธรรมในแตละระบบของวฒนธรรมองคการ ในการศกษาเรองของวฒนธรรมองคการควรพจารณาถงระดบของวฒนธรรมองคการ ซงระดบการวเคราะหของวฒนธรรมองคการแบงออกเปน 3 ระดบดวยกน

1. วฒนธรรมทสงเกตได หรอ วฒนธรรมทางกายภาพ (observable culture) เปนวฒนธรรมในระดบบน/ระดบพนผว ทสามารถเหนไดเปนการแสดงถงวธในการแสดงพฤตกรรมของสมาชกในองคการ และเปนแนวทางทองคการถายทอดใหแกสมาชกใหม เพอใหมพฤตกรรมสอดคลองกบองคการ วฒนธรรมในระดบนจะเปนผลของการแสดงออกของสงทอยภายในหรอวฒนธรรมในระดบทลกกวาน วฒนธรรมทสามารถสงเกตเหนไดจะไดแก พธกรรมตาง ๆ สญลกษณในองคการ ระเบยบแบบแผนต า นานหรอเรองราวตาง ๆ และประวตศาสตรขององคการ

2. คานยมหรอคณคารวมกนขององคการ (shared values) เปนระดบของคานยมทอยเบองหลงพฤตกรรมหรอการแสดงออกตาง ๆ ในองคการเนองจากพฤตกรรมจะตองมสาเหตทมาอธบายพฤตกรรม คานยมรวมกนจะเปนเครองมอทเชอมโยงพนกงานในองคการเขาดวยกน การมความเชอและความเหนรวมกนจะสงผลตอการแสดงพฤตกรรมขององคการ ซงจะสะทอนถงความเชอและคานยมรวม (การแสดงพฤตกรรมองคการจะแสดงออกอยางมส านกหรอรตว สามารถอธบายไดและไมไดออกมาจากสงทสมผสได)

3. ฐานคตรวมกน (common assumptions) เปนระดบของคานยมทลกทสด กลาวคอ ในระดบนสมาชกในองคการจะมความเชอทรบรรวมกนวาเปนฐานคตรวมกนขององคการ ซงทกคนรบรและเขาใจเหมอนกน จนอาจจะไมตองมการระบไวเปนลายลกษณอกษรอก

3. แนวคดการปรบเปลยนกระบวนทศนวฒนธรรมและคานยม

จากแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546-2550) ในยทธศาสตรท 5 ไดก าหนดใหมการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม และคานยมของระบบราชการ โดยเนนการสรางรปแบบกระบวนการเรยนรจากประสบการณจรงใหเกดขนในภาครฐ เสนอแนะการจดสภาพแวดลอมใหเออตอการเรยนร สรางการมสวนรวมในการแสวงหากระบวนทศน วฒนธรรม และคานยมใหมทเออตอการพฒนาระบบราชการ

Page 120: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

110

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ไดก าหนดกรอบการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม คานยมของระบบราชการ และพฒนาขาราชการ โดยมคณลกษณะทพงประสงค คอ “I AM READY”

Integrity = ท างานอยางมศกดศร Activeness = ขยนตงใจท างาน เชงรก

Morality = มศลธรรม คณธรรม

Relevancy = รทนโลก, ปรบตวทนโลก, ตรงกบสงคม

Efficiency = มงเนนประสทธภาพ

Accountability = รบผดชอบตอผลงานและสงคม Democracy = มใจและการกระท าเปนประชาธปไตย,

มสวนรวมและโปรงใส

Yield = มผลงาน มงเนนผลงาน

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) กบจฬาลงกรณมหาวทยาลยและสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร (NIDA) ท าการวจยโครงการสรางตนแบบการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรมและคานยม โดยไดก าหนดเกณฑ ซงเปนเกณฑมาตรฐานของการสรางตวชวดส าหรบน าไปใชในการพจารณาคดเลอกหนวยงานตนแบบ (Good Practice- GP) ทงจากองคกรภาครฐ และเครอขายตางๆ โดยทในเบองตนน การพจารณาตนแบบ (GP) การปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรมและคานยม จะประกอบดวย 6 เกณฑ คอ (1) เกณฑจากผทรงคณวฒ (2) เกณฑจากกระบวนการเรยนรและการจดการความร (3) เกณฑการไดรบรางวลจาก ก.พ.ร. (4) เกณฑการจดการภาครฐแนวใหม (New Public

Management) (5) เกณฑการประเมนทางสงคมและแนวคดส านกชมชนเขมแขง และ (6) เกณฑการประเมนความส าเรจของภาคเอกชน ซงมหนวยงานทไดรบการคดเลอกจ านวนทงสน 18 หนวยงาน และไดด าเนนการคดเลอกครงท 2 โดยใชหลกเกณฑ “I AM READY” มาเปนกรอบในการพจารณาคดเลอกหนวยงาน หนวยงานทมความเหมาะสมทจะเขาไปสงเกตการณ จาก 18 หนวยงานเหลอ เพยง 6 หนวยงานเพอศกษา

ในเชงลกเกยวกบความส าเรจของกระบวนการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม และคานยมภายในองคกร คอ กรมการกงสล กรมการพฒนาชมชน กรมราชทณฑ กรมการขนสงทางบก โรงพยาบาลบานตาก จงหวดตาก และส านกงานทดน จงหวดสงขลา ซงผลของการวจย พบวาแตละหนวยงานมจดเดนทแตกตางกน

กรมการกงสล ปจจยทน าไปสการปรบเปลยนคอ ภาวะผน าและการจดการทมงานระดบบรหาร และ การสอสารภายในองคการเพอเปนแรงขบเคลอนทส าคญในการสรางการรบร (Perception)

และความเชอ (Belief) ตอขาราชการรนใหมและขาราชการทปฏบตงานอยเดม ซงเปนพนฐานในการสราง

Page 121: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

111

ทศนคต (Attitude) ทน าไปสพฤตกรรมทมงเนนการใหบรการประชาชนเปนหลกและสอดคลองกบวสยทศนของผน าและทมงานผบรหารของกรมฯ ซงผน ากรม ฯ ไดใชชองทางการสอสารภายในองคกรในทกรปแบบ อาทปฐมนเทศขาราชการใหม การประชมขาราชการ การประชาสมพนธอยางตอเนอง การพบปะสงสรรค เปนตน ผลคอ ขาราชการเรมคนชนกบคานยมรวมของกรมฯ ซงกอใหเกดความเขาใจในความหมาย แตยงไมกอใหเกดการรบร (Perception) และความเชอ (Belief) เนองจากขาราชการในอดตมทศนคตและใหคณคาในทางดานวชาการมากกวางานในดานการบรการ ดงนนการปรบเปลยนทศนคตการท างานของขาราชการกรมฯ ใชเวลามากพอสมควรเพราะอปสรรคจากภาระงานทมากและความเชอเดมๆ ของขาราชการทไมสอดคลองกบวสยทศนผน ากรม ฯ เปนขอจ ากดทท าใหองคกรไมสามารถด าเนนการเปลยนแปลงทศนคตของขาราชการไดอยางรวดเรว แตทายสดเมอคานยมรวมของกรม ฯ ทไดรบการเนนย า กอปรกบจตส านกของขาราชการทประจกษในงานประจ าวน สงผลใหขาราชการเรมมการรบรและสรางความเชอวา “การใหบรการประชาชนคอพนธกจสงสดของขาราชกรม ฯ”

กรมราชทณฑ ปจจยทน าไปสการปรบเปลยนคอ การปรบเปลยนทศนคตในการปฏบตงานดวยการเปดโอกาสใหภาคสวนตาง ๆ เขารวมกจกรรมของกรมฯ และมมาตรฐานในการปฏบตงาน เชนมาตรฐานเรอนจ า 10 ดาน มาตรฐานความโปรงใสของเรอนจ า 5 ดาน นอกจากนยงมการปรบเปลยนวถชวตบคลากรและผตองขงใหด าเนนชวตตามหลกเศรษฐกจพอเพยง และปรบการบรหารงานใหมคณธรรม รวมทงมการพฒนาบคลากรอยางเตมศกยภาพ โดยมการน าเครองมอ เชน HR Scorecard, KM, PMQA,

Competency เขามาชวยในการบรหารทรพยากรมนษยโดยเปนการประเมนระบบการการบรหารทรพยากรบคคลทงหมด

กรมการขนสงทางบก ปจจยทน าไปสการปรบเปลยนคอ วสยทศนผบรหารในการปรบปรงระบบการปฏบตงานและบคลากรทงองคการ รวมถงความมงมน รวมมอ รวมใจของผบรหารและผปฏบตงานทกระดบในการพฒนาตนเองและระบบการปฏบตงาน โดยน านวตกรรมและเทคโนโลยใหมมาใชในการปฏบตงานมากขน เชน โครงการเลอนลอตอภาษ (DRIVE THRU FOR TAX), ระบบ E-learning,

E-exam เปนตน มาใหบรการประชาชนเพอใหเกดการบรการทด สะดวก รวดเรว ถกตอง เปนธรรม และโปรงใส

กรมการพฒนาชมชน ปจจยทน าไปสการปรบเปลยนคอ การพฒนาคน โดยเรมจากการพฒนาความคด เนนการท างานดวยใจ

โรงพยาบาลบานตาก จงหวดตาก ปจจยทน าไปสการปรบเปลยนคอ การใชเครองมอการจดการเรยนร หรอ KM (Knowledge Management) และการบรหารบคลากรทด รวมถงการสรางศรทธาใหประชาชนเชอมนตอการใหบรการของโรงพยาบาล

ส านกงานทดนจงหวดสงขลา ปจจยทน าไปสการปรบเปลยนคอ การพฒนากระบวนการท างานโดยน าเทคโนโลยมาใชในการปฏบตงาน เพอความรวดเรวในการใหบรการประชาชน รวมทงมการ

Page 122: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

112

ปรบโครงสรางของหนวยงานและมการพฒนาบคลากรอยางสม าเสมอและตอเนอง เพอใหเกดการปรบเปลยนทศนคต และคานยมในการท างานทมงเนนการบรการประชาชน

จากทผเขยนไดท าการศกษาผลงานวจยโครงการสรางตนแบบการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรมและคานยมของหนวยงานตนแบบทง 6 หนวยงานในเบองตนพบวากระบวนการน าไปสการเปลยนแปลงของแตละหนวยงานเรมตนจาก กระบวนการสลายความตองการทอยในสภาวะเดม (Unfreezing the status quo) โดยผน าของหนวยงาน เนองจากผน าของทง 6 หนวยงานมวสยทศนทเหมอนกน คอ มความตองการทจะปรบเปลยนทศนคตของบคลากร/ขาราชการในดานการปฏบตงานเสยใหม โดยมงเนนการใหบรการแกประชาชนเปนหลกเพอใหประชาชนเกดความพงพอใจและสามารถตอบสนองตอความตองการสงสด ตามแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม เพราะผน ามความเชอวารปแบบการใหบรการสาธารณะแกประชาชนในอดตนนไมสามารถทจะตอบสนองตอความตองการของประชาชนได ซงในบางหนวยงานใชวธการในการปรบเปลยนทศนคตโดยการปฐมนเทศขาราชการใหม การประชมขาราชการ การประชาสมพนธ การพบปะสงสรรค เปนตน ทงนกเพอใหบคลากร/ขาราชการมความเชอไปในทศทางเดยวกนกบผน า และยอมรบถงความจ าเปนในการเปลยนแปลงทเกดขน จากนนกน าไปสการด าเนนการเปลยนแปลง (Changing) ซงในแตละหนวยงานไดใชนวตกรรมและเทคโนโลยใหม ๆ รวมไปถงการน าเทคนคและเครองมอทางการบรหารทมความแตกตางและความเหมาะสมของแตละองคกรมาใชในการปฏบตงาน เชน การจดใหบรการสาธารณะในรปแบบของ one stop service, การออกแบบองคการใหม, การใชระบบคอมพวเตอรเขามาชวยในกระบวนการท างานเพอเปนการอ านวยความสะดวกสบายในการท างานใหเปนไปอยางมประสทธภาพและประสทธผล ซงการด าเนนการเปลยนแปลง (changing) นนอกจากจะเปนการเปลยนแปลงในเรองของกระบวนการในการปฏบตแลวยงเปนการน าไปสการสราง pattern ของพฤตกรรม และบรรทดฐาน (norm)ใหมในการปฏบตงานดวย ภายหลงจากเกดการเปลยนแปลงในองคการแลวสงทสามารถจะท าการเปลยนแปลงนนคงอยกบองคการตอไปกตองมกระบวนการในการเขามารกษาสภาพ/สภาวะใหมหลงจากการเปลยนแปลง ซงเรยกกระบวนการนวา (Refreezing) ซงหากองคการเปล ยนแปลงไปโดยใชการพฒนาองคการ (O.D.:Organization

Development) ขนตอนนกจะเปนการประเมนตอเทคนค วธการในการเปลยนแปลงองคการ เพอน าไปสการปรบปรงการเปลยนแปลง (วนชย มชาต, 2548. หนา 312-314) ซงในบางหนวยงานจาก 6 หนวยงานขางตนใชวธการประเมน เชน HR Scorecard, KM, PMQA เปนตน มาเปนสวนส าคญของการรกษาสภาวะใหมหลงการเปลยนแปลงเพอรกษาสภาวะนนใหคงอย ผเขยนมขอสงเกตวาในการรกษาสภาวะใหมหลงการเปลยนแปลงส าหรบการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรมและคานยม สงทจะสามารถรกษาสภาวะหลงการเปลยนแปลงวฒนธรรมองคการได คอ การรกษาสภาวะทฐานคต หรอ จตใตส านกของคน ซงเปนสวนทอยลกทสดของระดบวฒนธรรมองคการ กอปรกบคนแตละคนยอมมฐานคตทแตกตางกน และในแตละอาชพกยอมมฐานคตทแตกตางกนดวย ยกตวอยางเชน ฐานคตของอาชพคร/อาจารย ฐานคต

Page 123: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

113

กคอตองการทจะเผยแพรความรใหกบคนทวไป ในทางกลบกนบคคลทประกอบอาชพรบราชการ/ขาราชการ ฐานคตหรอความเชอดงเดมทควรม กคอ การมใจรกในใหบรการกบประชาชน และการพฒนาประเทศซงมเปนสวนนอยมาก ในทศนะของผเขยนมองวาฐานคต ความเชอของขาราชการสวนใหญจะเปนเพอตองการไดรบเกยรตยศ ศกดศร การยกยองสรรเสรญ ความตองการอ านาจ และความมนคงในอาชพ เปนตน เมอเปนเชนนจตวญญาณของความเปนผใหบรการจงไมเกดขนในระบบราชการไทย การแสดงออกของพฤตกรรมในการใหบรการประชาชนจงเปนแบบนาย กบ บาว (วฒนธรรมแบบเจาขนมลนาย) ดงนนมวาจะมการน านวตกรรมเทคโนโลยใหม ๆ หรอ เทคนคเครองมอทางการบรหารมาใช แตฐานคตยงคงเปนแบบเดมกยอมไมสงใหเกดผลดแตอยางไร นนหมายความวาบคคล/ขาราชการเมอยงมความเชอแบบเดมจะสงผลใหพฤตกรรมในการใหบรการยงคงเปนเชนเดม อาจหมายรวมไปถงการตอตาน/ปฏเสธตอการเปลยนแปลงทเกดขน นอกจากน ปจจยส าคญประการหนงทผลกดนใหหนวยงานขางตนน าไปสการปรบเปลยน คอ ผน า ยอมแสดงใหเหนวาการปรบเปลยนมอาจเกดขนไดเลยหากผน าไมเรมด าเนนการกอน เหตทเปนเชนนกเพราะในระบบราชการไทยผทมอ านาจอยางเดดขาดในการสงการและตดสนใจจะขนอยทผบงคบบญชาแตเพยงผเดยว และดวยเหตแหงปจจยนจงตองท าการปรบเปลยนฐานคตของผใตบงคบบญชาเสยใหมโดยการไมยดตดอยทตวผน า เปนส าคญในการเปลยนแปลง

จากการศกษาการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรมและคานยมผานหนวยงานขางตน และน ามาวเคราะหในภาพรวมของการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรมและคานยมในระบบราชการไทยทงประเทศยอมสงผลใหเกดปญหา/อปสรรคในการปรบเปลยน สามารถสรปและอธบายไดดงน

ปญหา/อปสรรคในการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรมและคานยม

1. ระบบราชการมขนาดใหญ จ านวนบคลากร/ขาราชการมมาก ท าใหยากตอการท าความเขาใจใหตรงกนและยากตอการถายทอด

2. ผน า/ผบรหาร มอทธพลตอการเปลยนแปลง ในทศนะของผเขยนขอแยกเปน 2 ประการ คอ

ประการแรก ผน า/ผบรหาร ในระบบราชการลวนมวาระในการด ารงอยซงเปนเงอนไขของขอจ ากดดานเวลา ซงในสวนนแสดงใหเหนถงวาผน า/ผบรหาร แตละคนยอมมระบบความคดทแตกตางกน อาจสงผลใหการปรบเปลยนขาดความตอเนองได

ประการทสอง ผน า/ผบรหาร สวนใหญยงคงมความคดแบบเดม (เชงอนรกษนยม) ซงระบบความคดนนจะสงผลตอการตดสนใจของผน า/ผบรหาร

3. บคลากร ตอตาน/ปฏเสธ ไมยอมรบตอการเปลยนแปลง ยงคงยดตดอยกบความคด ความเชอ และคานยมแบบเดมในการท างาน ท าใหพฤตกรรมทแสดงออกมานนไมยอมรบตอนวตกรรมใหม

4. ประชาชนไมคอยตระหนกถง และใหความส าคญตอการเปลยนแปลงในดานนมากเทาทควร เนองจากการปรบเปลยนในดานนเปนสงทไกลตวจากประชาชน กลาวคอ สงทประชาชน

Page 124: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

114

คาดหวงจากการใหบรการสาธารณะจากระบบราชการ กคอ ความสะดวก ความรวดเรวทนใจ และประหยดเวลาในการตดตอขอรบบรการ ซงภายหลงจากทไดมการปฏรประบบราชการไดมการน าเทคโนโลยสมยใหมตาง ๆ เขามาใชในการอ านวยความสะดวกสบายใหกบบคลากร/ขาราชการ และประชาชนแลวสงผลตอการใหบรการสาธารณะมความสะดวก รวดเรว ประหยดเวลามากขนกวาในอดตสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดอยางทวถง

5. การปรบเปลยนมงเนนในสงทเปนรปธรรมมากกวาสงทเปนนามธรรม กลาวคอ เนนการปรบเปลยน pattern พฤตกรรม และบรรทดฐาน (norm) ซงเปนการเปลยนในระดบพนผว/ระดบบนสดของวฒนธรรมซงสามารถท าการเปลยนแปลงไดงายกวาการปรบเปลยนในสวนทเปนฐานคตซงเปนสวนทอยลกเขาไปภายในจตใจหรอหวคดของคน

จากปญหา/อปสรรคทไดกลาวมาขางตนสะทอนใหเหนวาการเปลยนแปลงในดานการปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรมและคานยมยงคงเปลยนแปลงและด าเนนการไปไดชา และตองใชเวลามากพอสมควรในการเปลยนแปลง เนองจากหนวยงาน/องคการในแตละแหงยอมมวฒนธรรมขององคการทมความแตกตางกน ยงไปกวานนหนวยงานยอยภายในองคการยงมวฒนธรรมทมความแตกตางกนอกดวย ถาหากการเปลยนแปลงสามารถเปลยนลงไปไดถงระดบฐานคตของแตละคนยอมสงผลใหการพฒนาระบบบรหารภาครฐสามารถพฒนาไดอยางยงยน โดยการใชวฒนธรรมซงเปนนวตกรรมทางการบรหารเปนเครองมอ/กลไกอยางหนงในการผลกดนและขบเคลอนการปฏรประบบราชการ

ความหมายและรากฐานแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม

การบรการสาธารณะแนวใหม (New Public Service : NPS) เปนแนวคดทอยบนพนฐานของคานยมประชาธปไตย (value of democracy) ความเปนพลเมอง (citizenship) และผลประโยชนสาธารณะ (public interest) โดยการบรการเพอกอใหเกดผลประโยชนสาธารณะถอเปนหวใจของแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมตองการปรบวธการคดเกยวกบโครงสรางและกระบวนการขององคการดวยการเปดกวางใหเกดการมสวนรวมในการบรการของภาครฐใหเพมมากขน แมวาการบรการสาธารณะแนวใหมจะไมใชแนวคดทอยบนพนฐานของการวดผลได (immeasurable) แตกเปนแนวคดทชวยเตมเตมใหเกดการบรการทดขนกวาทผานมา

การบรหารงานภาครฐไมไดด าเนนงานเหมอนกบการบรหารธรกจแตเปนการด าเนนงานบนพนฐานความเปนประชาธปไตย ขาราชการจงไมไดสงมอบบรการสลกคาแตเขาสงมอบประชาธปไตย (Denhardt and Denhardt 2007 : xi) นกบรหารรฐกจหรอขาราชการตองท าหนาท “ฟง” มากกวา “สง” และ “รบใชหรอใหบรการ” มากกวา“การบงคบ หรอควบคม” (Denhardt and Denhardt 2007 :

Page 125: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

115

3) นกบรหารรฐกจไมไดมงหมายในการปฏบตงานเพอใหเกดประสทธภาพในงานแตตองกระท า เพอสรางคณภาพ

ส าหรบแนวคดพนฐานหรอรากฐานของแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมนน ประกอบ ดวยรากฐาน 4 ประการหลก คอ (1) ทฤษฎประชาธปไตยพลเมอง (theories of democratic citizenship)

(2) ตวแบบชมชนและประชาสงคม (models of community and civil society) (3) มนษยนยมองคการและรฐประศาสนศาสตรแนวใหม (organizational humanism and the new public administration)

และ (4) รฐประศาสนศาสตรหลงสมยใหม (postmodern public administration) โดยแตละแนวคดมสาระส าคญ คอ

1) ประชาธปไตยพลเมอง ความเปนพลเมองเปนเรองของความสามารถของบคคลทมอทธพลตอระบบการเมอง โดยมความตนตวทจะรวมตวกน เพอขบเคลอนระบบการเมอง ความสมพนธระหวางรฐกบพลเมองอยบนพนฐานของการทรฐมหลกประกน วาพลเมองตองสามารถก าหนดทางเลอกใหสอดคลองกบผลประโยชนของตนเองไดโดยผานวธการตางๆ และสามารถเขารวมในการบรหารปกครอง (governance) ประเทศได พลเมองตองค านงถงผลประโยชนสาธารณะ (public interest) มากกวาผลประโยชนสวนตน (individual interest) มความรความเขาใจเกยวกบกจการของรฐ (public affairs) ตลอดจนมส านกวาตนเปนสวนหนงของสงคมและมความผกพนในเชงจรยธรรมกบชมชนและสงคมของตน การทพลเมองเหนถงผลประโยชนสาธารณะมากกวา ประโยชนสวนตวนไดสะทอนใหเหนถงจตวญญาณสาธารณะ (public

spirit) ซงพลเมองทมจตวญญาณสาธารณะจะมบทบาทอยางส าคญ ในการขบเคลอนการด าเนนกจการตางๆ ของรฐและภาครฐกตองใหความส าคญหรอมองพลเมองเปนพลเมองไมใชมองเพยงแคการเปนผมสทธเลอกตงหรอเปนแคลกคาทหวงแตผลประโยชนเฉพาะหนาหรอผลประโยชนระยะสน เมอภาครฐมองพลเมองเปนพลเมองอยางแทจรงรฐกตองแบงอ านาจและลดการควบคมพลเมอง พรอมๆ กบสรางความไววางใจและความรบผดชอบรวมกนในกระบวนการบรหารปกครอง(governance)

2) ตวแบบชมชนและประชารฐ ชมชนเปนสงทมอทธพลตอวถชวตของพลเมอง โดยชมชนอยบนพนฐานของการดแลซงกนและกน ความไวเนอเชอใจ ท างานรวมกนเปนทม ชมชนยอมมการรวมตวกนอยางเขมแขงและมระบบการตดตอสอสารและการแกไขปญหาความขดแยงทมประสทธผล ความเปนชมชนจงเปนหนทางหนงในการท าใหเกดความสมานฉนทการบรหารรฐกจตองเขามาชวยสรางและสนบ สนนชมชน โดยสงเสรมการเกดและสรางความเขมแขงของสถาบนในชมชนเพอท าหนาทเปนตวเชอมระหวางรฐกบพลเมอง สถาบน ในชมชนดงกลาวเชน ครอบครว กลมอาสาสมคร สมาคม กลมอาชพ ฯลฯ สถาบนในชมชนทเกดขนนน ลวนใหความส าคญ กบการตอบสนองความตองการและผลประโยชนของพลเมอง และเมอพลเมองไดมสวนรวมในชมชนผานสถาบนตางๆ แลวยอมชวยสรางประสบการณใหแกพลเมองในการเขาไปมสวนรวมในระบบการเมองทใหญกวาและเมอพลเมองและสถาบนตางๆ ในชมชนมการรวมตวกนอยางเขมแขงยอมน ามาซงสงทเรยกวา “ประชาสงคม” (civil society) โดยประชา

Page 126: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

116

สงคมเปนทซงพลเมองมความผกพนกน เขามารวมสนทนาและถกแถลงเพอการด าเนนงานและพฒนาชมชน ซงสงท เกดขนไมใชแคการสรางความเปนชมชนเทานน แตมนคอการสรางความเปนประชาธปไตย

การทพลเมองไดรวมตวกนจนเกดเปนประชาสงคมและไดท าประโยชนเพอชมชนและสาธารณะยอมน ามาซงความภาคภมใจของตนเองในอนทไดชวยกอใหเกดการเปลยนแปลงในเชงบวกตอชมชนและประเทศชาตการด าเนนการตางๆ ของภาคประชาสงคมจงเปรยบเสมอนการเปนขบวนการหรอการเคลอนไหวของพลเมองรากหญา (grass-roots citizen-based movement)

ประชาสงคมท าใหเกดและสรางความเขมแขงใหกบเครอขายชมชนและชวยกอใหเกดทนทางสงคม (social capital) บทบาทพนฐานของนกบรหารรฐกจทจะตองกระท ากคอการชวยเหลอ สนบ สนนและอ านวยความสะดวกใหแกภาคประชาสงคม โดยตองเขาใจวาประชาสงคมและพลเมองไมใชจะกระท าแตสงทพวกเขาตองการเทานน แตยงกระท าในสงทเปนผลประโยชนสาธารณะโดยสามารถท างานชวยเหลอเชอมโยงกบการบรหารรฐกจไดอกดวย

3) มนษยนยมองคกรและรฐประศาสนศาสตรแนวใหม มนษยนยมองคการไมเหนดวยกบตวแบบเหตผลและทางเลอกสาธารณะ เพราะมนษยมขอจ ากดในการใชเหตผล เนองจากแตละคนมทกษะในการตระหนกร (skill in self-awareness) ทแตกตางกน มนษยตองการความอสระ ตองการเปลยนแปลงจากผถกกระท า ไปเปนผกระท าและไมเสมอไปทมนษยจะตดสนใจเลอกในสงทตนเองไดประโยชนสงสด ในการปฏบตงานตามแนวคดมนษยนยมจงตองไมเนนอ านาจหนาทและการควบคม แตจะเนนการขยายพนทความเปนอสระใหแกบคคลเพมมากขน การด าเนนงานตางๆ โดยเฉพาะการเปลยนแปลงองคการตองเปนไปอยางมแผน (planned change) สอดคลองกบแนวคด “การพฒนาองคการ” (organization development) ทสนบสนนการเจรญเตบโตขององคการทตองควบคไปกบ ความเจรญเตบโตของบคคล มนษยนยมองคการจงเปนแนวคดทางการบรหารทเนนการด าเนนใหบรรลผลส าเรจตามภารกจขององคการควบคกบการพฒนาความกาวหนาใหกบสมาชกในองคการ สวนรฐประศาสนศาสตรแนวใหม (NPA) ซงจดเปนแนวคดกระแสหลกทางรฐประศาสนศาสตรในอดตทผานมา ซงเนน การบรหารรฐทมงกอใหเกดความเปนธรรมทางสงคม (social equity) โดยขาราชการตองท าหนาทในพฒนาและปกปองความเปนธรรม ตลอดจนพฒนาคณภาพชวตทดใหแกพลเมอง (well-being of citizen) การบรหารรฐกจตองไมเปนกลางและไมตดสนหรอใหความส าคญกบประสทธภาพเทานน แตตองใหความส าคญกบความเสมอภาคเปนธรรม และความรบผดชอบ

4) รฐประศาสนศาสตรหลงสมยใหม การบรหารองคการตามแนวทางการศกษารฐประศาสนศาสตรดงเดมเนนการควบคมบงคบบญชา เหตผลนยม และความเชยวชาญดานเทคนค ในการแสวงหาองคความรกใชแนวทางเชงประจกษทเนนขอเทจจรงมากกวาคานยม (focus on fact rather

than value) ซงแนวทางนไดครอบง าการศกษารฐประศาสนศาสตรมาตงแตตวแบบเหตผล (rational

Page 127: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

117

model) ของ Simon จนถงการศกษาแนวนโยบายศาสตร (policy science)แตอยางไรกตามในทางสงคมศาสตร คานยมกบขอเทจจรงไมอาจแยกจากกนไดและในหลายกรณไดพสจนแลววา คานยมส าคญกวาขอเทจจรงในการท าความเขาใจพฤตกรรมและการกระท าของมนษยเชน ผลการศกษาทดลองท Hawthorne เมอแนวทางเชงประจกษถกวพากษวจารณจงตองหาแนวทางใหมในการแสวงหาความร ซงแนวทางหนงกคอการตความ ( interpretive approach) เพอใหไดมาซงความรความเขาใจในความหมายดวยการวพากษคณคา (value critical ) และวเคราะหวาทกรรม (discourse) แนวทางเหลานสอดคลองกบแนวคดและอดมการณหลงยคสมยใหม (postmodern) ทมงเนนการวเคราะหวาทกรรมมากกวาการใหความส าคญในเรองวตถประสงค มาตรวดหรอการวเคราะหเหตผล รฐประศาสนศาสตรหลงสมยใหมเหนวาในการบรหารปกครอง (governance) ตองมการตความและวเคราะหวาทกรรมทเปดเผยและจรงใจระหวางฝายตางๆ ทเกยวของ โดยเฉพาะระหวางพลเมองกบนกบรหารภาครฐในลกษณะของการสนทนาและถกแถลงสาธารณะ (public

dialogue and deliberation) เพอท าใหการบรหารรฐกจเกดความเขมแขงและชอบธรรม

จากรากฐานทมาของแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมทง 4 ประการขางตน จะเหนวาแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมใหความส าคญกบความเปนพลเมองและคานยมประชาธปไตย เนนบทบาทของภาคประชาสงคมในการบรหารภาครฐ ใหความส าคญกบคนทปฏบตงานในองคการ มงบรหารใหเกดความเสมอภาคเปนธรรมตามแนวคดรฐประศาสนศาสตรแนวใหมและใชแนวทางการตความ การวพากษและวเคราะหวาทกรรมในการแสวงหาและอธบายองคความร และเมอวเคราะหจากฐานทมาของแนวคดแลวจะเหนไดวา การบรการสาธารณะแนวใหมกไมใชแนวคดใหมท แตกตางจากแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรทผานๆ มาอยางชดเจน โดยยงคงอาศยแนวคดทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตรอนๆ มาเปนพนฐานในการอธบายความเปนมาเปนไปของการบรการสาธารณะแนวใหมและทส าคญคอการบรการสาธารณะแนวใหมดเหมอนวาจะเปนแนวคดทองและสมพนธกบร ฐประศาสนศาสตรแนวใหมอยางใกลชดโดยมจดเนนและแนวทางการศกษาทคลายคลงกนเปนอยางมาก

สาระส าคญของการบรการสาธารณะแนวใหม การบรการสาธารณะแนวใหม (New Public Service : NPS) เปนวาทกรรม (discourse) ท

ตความและวพากษแนวคดรฐประศาสนศาสตรในอดต โดยเฉพาะการวพากษแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม (NPM) ตามทศนะของ David Osborne และ Ted Gaebler ในเรอง Reinventing Govern-

ment ทประกอบดวยหลกการหรอสาระส าคญ 10 ประการ คอ (cited in Denhardt and Denhardt

2003 : 16-18) คอ (1) รฐบาลท าหนาทเปนผควบคมก ากบทศทางมากกวาใหระบบราชการลงมอท างานเอง (catalytic government, steering rather than rowing) (2) ชมชนเปนเจาของโดยรฐบาลมอบอ านาจใหกบประชาชนไปด าเนนการเองมากกวาทจะเปนกลไกคอยใหบรการแตอยางเดยว (a

Page 128: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

118

community-owned government, empowering rather than serving) (3) ระบบราชการตองแขงขนกนในการใหบรการสาธารณะ (competitive government, injecting competition into service delivery) (4) ระบบราชการตองขบเคลอนดวยภารกจมากกวา ขบเคลอนดวยกฎระเบยบ (mission –

driven government, transforming rule-driven organization) (5) ภาครฐตองเนนผลลพธมากกวาสนใจปจจยน าเขา (6) การบรหารภาครฐตองมงตอบสนองตอขอเรยกรองและความตองการของลกคามากกวาทจะสนองตอบตอความตองการของตวระบบราชการ (7) ตองการใหระบบราชการด าเนนงานในลกษณะทเปนผประกอบการมงแสวงหารายไดมากกวาการใชจาย (8) ภาครฐตองมระบบเฝาระวงปองกนปญหาลวงหนามากกวาทจะตามแกปญหา ( 9) รฐบาลตองกระจายอ านาจจากสายการบงคบบญชาไปสการมสวนรวมและท างานเปนทม และ (10) รฐบาลตองปรบเปลยนไปตามกลไกของตลาด

จากหลกการหรอสาระส าคญของ Reinventing Government ขางตน ประเดน“ลกคา”แตตองเปนผสรางความสมพนธทดเพอใหเกดความไวเนอเชอใจและความรวมแรงรวมใจกนระหวางพล เมอง ความสมพนธระหวางรฐบาลกบพลเมองไมเหมอนกบความสมพนธระหวางภาคธรกจกบลกคาเพราะรฐบาลไมเพยงแตบรการรบใชผทเขามาตดตอหรอขอรบบรการเทานน แตยงตองบรการรบใชพลเมองอนๆ ในสงคมทรอคอยการบรการหรออาจไมไดเขามาขอรบบรการโดยตรง เชน พลเมองทดอยโอกาสในสงคม พลเมองทจะเกดขนมาในอนาคต นอกจากนพลเมองบางคนของรฐบาลอาจมทรพยากรหรอมความสามารถมากกวาคนอนๆ ในการซอสนคาหรอเรยกรองการบรการ ซงถามองเปนลกคาอยางภาคเอกชนคนเหลานน กยอมจะไดรบสนคาทรวดเรวและไดรบการบรการทดกวา แตหากมองในฐานะพลเมองทเหมอนๆ กนแลวการใหบรการตางๆของรฐกตองกระท าอยางเสมอภาคเทาเทยมกน

แนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมเหนวาผลประโยชนสาธารณะเปนผลประโยชนระยะยาว ซงไมใชเพยงแคผลประโยชนระยะสนของลกคา ดงนน พลเมองจงตองเหนแกผลประโยชนของสวนรวมซงเปนผลประโยชนในระยะยาวมากกวาผลประโยชนสวนตวในระยะสน ความเปนพลเมองเมอเหนแกผลประโยชนของสวนรวมแลวกตองเขามามสวนรวมและรบผดชอบตอชมชนของตน รฐบาลจงตองสนองตอบตอความตองการและผลประโยชนของชมชนและพลเมอง โดยกระตนใหพลเมองเขามามสวนรวมซงเทากบการสรางความรบผดชอบใหกบพลเมองไปในตวดวยและเมอเปดใหพลเมองมสวนรวมแลวรฐบาลกตองรบฟงเสยงของพลเมอง การคนหาผลประโยชนสาธารณะ

นกบรหารรฐกจจะตองชวยท าใหเกดผลประโยชนสาธารณะทพลเมองตองการรวมกน เปาหมายของการคนหาผลประโยชนสาธารณะไมใชเพอตอบสนอง ชวยแกปญหาหรอเปนทางเลอกของบคคลใดบคคลหนง แตการคนหาผลประโยชนดงกลาวตองเปนความรบผดชอบรวมกนของพลเมองกบนกบรหารรฐกจ ดงนนการคนหาผลประโยชนสาธารณะจงไมใชการหาทางออกงายๆ โดย

Page 129: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

119

การตอบสนองความตองการของคนใดคนหนงหรอกลมใดกลมหนงเทานน ผลประโยชนของสวนรวมตองเกดจากการจากสนทนาพดคยถกแถลงหรอปรกษาหารอและก าหนดรวมกน โดยไมใชสงทถกก าหนดไวลวงหนาโดยฝายการเมองหรอฝายราชการ การไดมาซงผลประโยชนสาธารณะจงไมใชเรองงาย โดยเมอไดมาแลวรฐบาลกตองรบประกนวาผลประโยชนดงกลาวซงเปนตามตองการของพลเมองนนมความชอบธรรมและกอใหเกดความเปนธรรม ตลอดจนมลกษณะเปนผลประโยชนในระยะยาวของชมชนและสงคม

เนนคณคาความเปนพลเมองมากกวาการเปนผประกอบการ ผลประโยชนสาธารณะคอสงทมคณคาสงสดทขาราชการและพลเมองตองรวมกนก าหนดขน

และตองเปนสงทกอใหเกดประโยชนแกสงคมมากกวาการน างบประมาณของรฐไปใหผประกอบการด าเนนการเหมอนเปนเจาของงบประมาณ ผลประโยชนสาธารณะจงตองไดรบการตอบสนองโดยขาราชการและพลเมองทเสยสละตอสงคมมากกวาโดยผประกอบการทจะกระท าเหมอนวา งบ ประมาณแผนดนหรอเงนหลวงคอเงนของตนเอง แนวคดการจดการภาครฐแนวใหม (NPM) สนบสนนใหผบรหารภาครฐเปนผประกอบการเหมอนกบเจาของบรษทในธรกจเอกชน เทากบวา ผบรหารดงกลาวไดกลายเปนเจาของกจการภาครฐ การบรหารและด าเนนงานจงมวตถประสงคแบบแคบๆ เหมอนกบธรกจเอกชนซงกคอเพอเพมผลตภาพ (productivity) ใหมากทสดและท าใหลกคาพอใจ (customer satisfaction) และผประกอบการกตองบรหารงานโดยมความกลาและยอมรบในความเสยง ซงเมอมโอกาสกตองรบฉกฉวยโอกาสเพอสรางผลตภาพ

ในสวนแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) นน “พลเมองเปนเจาของรฐบาล” (government is owned by the citizens) นกบรหารรฐกจหรอผบรหารภาครฐจงไมใชผประกอบ การหรอเจาของกจการ นกบรหารรฐกจจงมหนาทบรการรบใชพลเมอง (serve citizens) เฝารกษาทรพยากรหรอสมบตสาธารณะ ปกปกรกษาองคการภาครฐ อ านวยความสะดวกใหพลเมองเกดการสนทนาพดคยกนอยางเปนประชาธปไตย เปนผจดประกายใหเกดการมสวนรวมของชมชน และเปนผน าในการปฏบตงานทใกลชดประชาชน นกบรหารรฐกจ จงเขาใจบทบาทของตนในกระบวนการบรหารปกครอง (governance process) วาเปนเพยงผมสวนรวมทตองมความรบผด ชอบในหนาทการงานและการบรการรบใชพลเมองเทานนไมใชผประกอบการหรอเปนเจาของกจการ

คดเชงกลยทธปฏบตแบบประชาธปไตย (Think Strategically, Act Democratically)

นโยบายและแผนงานจะตอบสนองตอความตองการของสวนรวมไดจะตองเกดจากกระบวน การรวมกลมและความรวมมอรวมใจกนนโยบายและแผนตองเกดขนจากการคดในเชงกลยทธทมการพจารณาปจจยแวดลอม และมวสยทศนพนธกจทชดเจน ซงเมอมการเนนงานตามกลยทธทจะใหบรรลวสยทศนและพนธกจทก าหนดไวนนจ าเปนตองมการก าหนดบทบาท ความรบผดชอบและขนตอนการปฏบตงานใหชดเจน ซงไมใชบทบาทหรอภาระรบผดชอบของรฐบาลหรอนกบรหารรฐกจ

Page 130: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

120

แตฝายเดยวแตตองเกดจากความรวมมอรวมใจจากทกๆ ฝายทเกยวของ โดยรฐบาลตองเปดกวางใหพลเมองมสวนรวมเพอแสดงใหเหนถงความมงมนทจะตอบสนองความตองการของประชาชนและบรการรบใชพลเมอง การใหพลเมองมสวนรวมรบผดชอบในการบรการสาธารณะและการน านโยบายไปปฏบตจงเปนสงทสอดคลองกบความเปนประชาธปไตย เปนการสรางโอกาสและความรบผดชอบใหแกพลเมอง ซงยอมท าใหพลเมองเกดความภาคภมใจในการมสวนรวมเพอประโยชนสาธารณะ

การตระหนกในความสามารถรบผดชอบไดไมใชเรองงาย (Recognize that Accountability

Is Not Simple) ตามแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม (NPM) ขาราชการตองรบผดชอบตอตลาด (market) ซงกคอรบผดชอบตอลกคา ผลตภาพและผลลพธของงาน แตส าหรบแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) ความรบผดชอบแคนน ไมเพยงพอ เพราะแทจรงแลวขาราชการตองรบผดชอบตอสงคม และยงตองมการขยายผลแหงความรบผดชอบไปอยางกวางขวาง ทงความรบผดชอบตอกฎหมายรฐธรรมนญ คานยมของชมชนปทสถานทางการเมอง มาตรฐานทางวชาชพ และผลประโยชนของพลเมอง

การใหบรการมากกวาการก ากบทศทาง (Serve Rather than Steer) การบรการรบใชเปนบทบาทส าคญของขาราชการ โดยตองมภาวะผน าและมคานยมพนฐานทชวยสรางผลประโยชนรวมกนของพลเมอมากกวาการพยายามควบคมหรอก ากบทศทางของสงคมใหเปนไปตามทรฐบาลตองการ นโยบายสาธารณะจงไมไดเกดจากการตดสนใจของรฐเทานน แตตองเปนผลจากความผกพนในประโยชนสาธารณะของพลเมอง ซงตองมการเจรจาตอรอง พดคยสนทนาในผลประโยชนสาธารณะทเปนทมาของนโยบายรวมกน ขาราชการตองชวยอ านวยความสะดวกคอยไกลเกลยและประนประนอม และชวยแกไขปญหา ซงบทบาทเหลานเปนบทบาททนอกเหนอจากการบรการทขาราชการควรกระท าดวยเชนกน ดงนน นอกจากทกษะในการบรการทดแลวขาราชการตองมการพฒนาทกษะทจ าเปนอนๆ ไมวาจะเปนภาวะผน า การจดการความขดแยง การเจรจาตอรอง การประนประนอมและการระงบขอพพาท

การใหคณคากบคน ไมใชแคผลตภพ (Value People, Not Just Productivity) องคการภาครฐและเครอขายตองเนนการมสวนรวมและค านงถงผลส าเรจในระยะยาวการปฏบตงานภาครฐจะส าเรจไดกตอเมอไดรบความรวมแรงรวมใจและการใหความส าคญกบทกคน การบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) ใหความส าคญกบการจดการผานคน (managing through people) โดยนกบรหารรฐกจตองเหนความส าคญของคานยมและผลประโยชนของคนในองคการ นกบรหารรฐกจหรอขาราชการตองปฏบตงานโดยสรางความยอมรบนบถอใหเกดขนกบพลเมอง และผบรหารหนวยงานภาครฐกตองยอมรบนบถอในความสามารถของขาราชการเชนเดยวกน การบรหารและปฏบตงานภาครฐจงตองเนน คนดวยการเสรมสรางแรงจงใจใหเกดขนแกขาราชการมากกวา การสรางเพยงแคผลตภาพในการท างาน

Page 131: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

121

จากสาระส าคญของการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) ทง 7 ประการจะพบวาแมจะเปนแนวคดเชงวพากษแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม (NPM) โดยเฉพาะการวพากษ Reinventing

Government แตกไมไดวพากษสาระส าคญทงหมด โดยมการเลอกประเดนหลกๆ มาท าการวพากษโดยเฉพาะการมองผรบบรการเปนพลเมองไมใชลกคา การใหคณคากบความเปนพลเมองมากกวาการเปนผประกอบการความรบผดชอบตอสงคมมากกวาตลาดหรอลกคา การใหความส าคญกบคนมากกวาผลตภาพ และการบรการรบใชมากกวาการก ากบทศทางแลปลอยใหเอกชนเขามาด าเนนการแทน และจากการสมภาษณผชยวชาญ 3 ทาน นอกเหนอจากการน าความเหนมาสรปเปนสาระส าคญของแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมขางตนแลว ผเชยวชาญแตละทานยงมขอสงเกตเพมเตมในประเดนทส าคญๆ ดงน

ศาสตราจารย ดร.บญทน ดอกไธสง เหนวา สงทน าเสนอมลกษณะเปนวรรณกรรมตามทฤษฎปทสถานเหมอนกบการเปนสภาษต (proverb) ไมใช program ตามท Simon เคยวพากษวจารณหลกการบรหารไว ความเปนรปธรรมและวดผลไดกระท าไดยาก แนวคดดงกลาวจงยงมขอบกพรองในการน าไปสการปฏบตท าใหแนวคด NPM ทเนนตวแบบตลาด ลกคาและผลลพธซงมความเปนรปธรรมและจบตองไดมากกวา ยงมความเหมาะสมในการน ามาใชส าหรบบรหารภาครฐแตอยางไรกตาม NPS ยงมขอดในเรองการใหความส าคญกบการมสวนรวมของพลเมองและความเปนประชาธปไตย

รองศาสตราจารยปภาวด มนตรวต มองวา NPS เปนวาทกรรม และมประเดนทเหนดวยและไมเหนดวยกบ NPS โดยในสวนประเดนทไมเหนดวยคอการบรการลกคากบพลเมองไมไดแตกตางกนเพราะมเปาหมายเดยวกน ดงค ากลาวทวา Serve customers for the sake of the company,

serve citizens for the sake of the nation and society. ซงหมายถงการบรการลกคา การสรางความพงพอใจแกลกคากเพอความอยรอดของกจการขณะทการบรการพลเมอง การสรางความพงพอใจแกพลเมองกเพอความอยรอดของสงคมและประเทศชาต ฉะนน เปาหมายในการบรการจงเปนเปาหมายเดยวกนคอเพอความอยรอดและในเรองความรบผดชอบไดนนจะรบประกน ไดอยางไรวาจะมความชอบธรรมและเปนธรรม และเพอประโยชนระยะยาวของชมชนและสงคมความเปนธรรมในความเหนของใครจะมพลเมองกคนทเขาใจใน “ประโยชนสาธารณะ” ทสงผลใน “ระยะยาว” ความยากจนและความดอยการศกษาท าใหมองเหนเฉพาะประโยชนระยะสนทเปนธรรมเฉพาะหมตนเทานน ถาเพยงมความรบผดชอบตอหนาทแตไมมจตส านกในการบรการกคงไมสงผลดตอพลเมองผบรการ

ในประเดนผประกอบการกเหนวาการทผประกอบการประสบความส าเรจไดกเพราะการสรางคณภาพ ไมใชผลตภาพเพราะคณภาพน าไปสความพอใจของลกคาและโอกาสความอยรอดของกจการ การคดอยางผประกอบการจงเปนการคดเพอสรางความพงพอใจและความสขของลกคาและพลเมอง

Page 132: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

122

ในการบรการสาธารณะและการน านโยบายไปปฏบต คงไมอาจหลกเลยงการก ากบดแลและการก าหนดทศทางจากรฐไดเพอใหการบรการเปนไปในแนวทางทถกตองและในขณะทประเดนทเหนดวยกบ NPS คอเรองของการใหความส าคญกบคณคาของคนมากกวาผลตภาพ

การบรการสาธารณะแนวใหมกบรฐประศาสนศาสตรดงเดม

การบรการสาธารณะแนวใหม (New Public Service : NPS) มความแตกตางจากแนวคดรฐประศาสนศาสตรดงเดม (Old Public Administration : OPA) อยหลากหลายประการโดยในทนขอวเคราะหและสงเคราะหถงความแตกตางโดยแยกประเดนใหสอดคลองกบสาระส าคญของการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) 7 ประเดนมมมอง คอ

1) มมมองตอประชาชน แนวคดรฐประศาสนศาสตรดงเดม (OPA) มองประชาชนเปนผรบ บรการ(client) ซงเมอพจารณาจากรากศพทค าวา “client”จากภาษาลาตนแลวมาจากค าวา “cliens” ทหมายถงการพงพา (dependent) หรอเปนผตาม (follower) (Denhardt and Denhar-

dt 2003 : 57) ผรบบรการจงเปนผคอยรบการชวยเหลอจากรฐบาล การใหบรการตางๆ จงอยในการควบคมของรฐวาจะจดบรการใดใหกบผรบบรการบาง

ขณะทแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) มองประชาชนเปนพลเมอง (citizen) ทมสทธอ านาจและมฐานะเปนเจาของรฐบาลและเปนเจาของการบรการสาธารณะตางๆ ซงตามทฤษฎประชาธปไตยแบบพลเมองพลเมองในฐานะเจาของรฐบาลจะมบทบาทรวมกบนกบรหารรฐกจในการคนหาและก าหนดผลประโยชนสาธารณะผานการสนทนาพดคย ถกแถลงถงคานยมทเปนผลประโยชนสาธารณะ การด าเนนการในลกษณะดงกลาวยอมน า มาซงการสรางประชาธปไตยของพลเมองรป แบบใหมทเรยกวา “ประชาธปไตยแบบถกแถลง”(deliberation democracy) หร อเปนการบรหารปกครองทประชาชนมสวนรวมในการปกครองตนเอง (participatory self-governance)

2) มมมองตอผลประโยชนสาธารณะ แนวคดรฐประศาสนศาสตรดงเดม (OPA) ตงอยบนฐานการคดแบบปฏฐานนยม (positivism) โดยมองวาผลประโยชนสาธารณะเปนสงทจะพบไดในกระบวนการตดสนใจอยางมเหตผลเพอทจะสงผลใหการน าเจตจ านงสาธารณะ (public will) ไปปฏ บตบรรลเปาหมายไดโดยอตโนมต ซงเปนธรรมดาอยเองทในสงคมจะประกอบไปดวยกลมผล ประโยชนตางๆมากมายทคอยผลกดนใหรฐเลอกทจะด าเนนนโยบายทตอบสนองตอความตองการของกลม ภายใตแรงกดดนเหลานน นกบรหารรฐกจจงตองมหนาทในการไกลเกลยหรอประนประนอมผลประโยชนระหวางกลมตางๆ วธการบรหารรฐกจทดทสด (the best way) ตามแนวคดปฏฐานนยมจงตองมการแบงแยกหนาทระหวางการเมองกบการบรหารออกจากกนอยางชดเจน โดยนกการเมองทมาจากการเลอกตงจะเปนผก าหนดนโยบายสาธารณะหรอผลประโยชนสาธารณะในขณะทนกบรหารรฐกจหรอขาราชการจะเปนผน านโยบายสาธารณะนน ไปปฏบตโดยจะตองยดหลกความเปน

Page 133: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

123

กลาง (neutrality) และประสทธภาพ (efficiency) ในการปฏบตหนาท ทงนเพอใหเกดการน าสงบร การสาธารณะหรอผลประโยชนแกสงคมใหมประสทธภาพมากทสด

ในสวนการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) นนใหความส าคญกบการมสวนรวมของประชา ชนในฐานะพลเมอง (citizen) ในทกมตของการบรหารรฐกจโดยเสนอวานกบรหารรฐกจมบทบาทอยางส าคญในการชวยใหพลเมองไดเชอมโยงกบผลประโยชนสาธารณะและในทางกลบกน ความเหนและผลประโยชนรวมกนของพลเมองกจะชวยชน าพฤตกรรมและการตดสนใจของนกบรหารรฐกจดวยเชนกน ตามแนวคดน ประชาชนในฐานะทเปนพลเมองนนเองจะเปนผรวมกนก าหนดนยามความ หมาย ประเภทและขอบเขตของผลประโยชนสาธารณะผานกระบวนการสนทนา (dialogue) การถกแถลงหรอปรกษาหารอ(deliberation)รวมกนผลประโยชนสาธารณะทเกดขนจากกระบวนการนจงกาวเลยไปจากสงทเปนผลประโยชนสวนตว

3) มมมองตอคณคาความเปนพลเมองและบทบาทของนกบรหารรฐกจรฐประศาสนศาสตรดงเดม

(OPA) ใหความส าคญกบบทบาทของรฐบาลและนกบรหารรฐกจในการด าเนนกจการของรฐดวยตนเองบทบาทดงกลาวเปรยบไดกบ ท Nelissen et al. (1999 : cited in Janet V. Denhardt

and Robert B. Denhardt, 2007: 83)ไดกลาววาเปนเหมอนหางเสอหรอผก าหนดทศทางของสงคม (steering of society) การมสวนรวมในการบรหารจดการบานเมองกระท าไดโดยผานกระบวนการเลอกตงตวแทนเขาไปท าหนาทแทนตนเองในรฐบาลหลงจากการเลอกตงแลวจงเปนเรองยากทประชาชนจะเขาไปมสวนรวมในกจกรรมทางการเมองไดเพราะตามแนวคดนถอวาประชาชนไดมอบอ านาจในการตดสนใจใหแกตวแทนของตนไปท าหนาทแทนแลว ดงนน

ประชาชนจงมฐานะเปนเสมอนผรบบรการ (client) จากรฐแตเพยงอยางเดยวอยางไรกตาม จากความทแนวคดนไดแยกการเมองออกจากการบรหารนนเองไดท าใหมความสบสนในการปฏบตหนาทของนกบรหารรฐกจ กลาวคอ ความทนกบรหารรฐกจตองเขาไปเกยวของกบกระบวนการนโยบายสาธารณะตางๆในฐานะทเปนผเชยวชาญหรอผมความช านาญการเฉพาะดานทจะมผลตอการตดสนใจในการด าเนนกจการของรฐท าใหเหนถงบทบาททซอนทบกนระหวางความเปนผก าหนดนโยบายซงถอวาเปนบทบาทในทางการเมองกบความเปนผทจะตองน านโยบายไปปฏบตซงเปนบทบาทของนกบรหารรฐกจอกทงความทนกบรหารรฐกจเปนขาราชประจ า ยอมท าใหความเกยวของในกระบวนนโยบายมความตอเนองตามไปดวย ในขณะทนกการเมองนนมการผลกกนเปลยนไปตามวาระของการเลอกตง ในกรณทความคดเหนของนกบรหารรฐกจมอทธพลตอการตดสนใจของนกการเมองซงถอวาเปนตวแทนอ านาจในการตดสนใจของประชาชน จงน ามาซงความตะขดตะขวงใจทจะกลาวไดอยางชดเจนวาการตดสนใจทไดมาโดยวธการดงกลาวเปนไปเพอประโยชนสาธารณะโดยแทจรงหรอไม นอกจากนยงพบวานกการเมองเองกมอทธพลในเชงอ านาจการบรหารตอนกบรหารรฐ

Page 134: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

124

กจดวยเชนกน ในกรณทเกดปญหาความขดแยงหรอความผดพลาดในกระบวนการนโยบาย นก การเมองอาจใชอ านาจทางกฎหมายไปกระทบตอต าแหนงหรอการปฏบตงานของนกบรหารรฐกจไดจากสภาพการณดงกลาวท าใหนกบรหารรฐกจวางทาทในการปฏบตงานแบบระมดระวงรกษาเนอรกษาตวเพอรกษาสถานภาพของตน

ขณะทแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) มองวากจการของรฐหรอผลประโยชนสา ธารณะนน เปนเรองทมความส าคญและมคณคามากกวาทจะมองวาเปนเรองของผลประโยชนสวนตวหรอการมงแตเพยงประสทธภาพและความประหยด แตเปนเรองททกภาคสวนในสงคมจะตองเขามามสวนรวมเรยนรรวมปฏบตและรวมรบผลดวยกนบนพนฐานของความเปนพลเมองในระบอบประ ชาธปไตย (democratic citizenship) ความส าคญกบประชาชนในฐานะทเปนพลเมองทจะตองมความผกพนเกยวของกบกระบวนการบรหารจดการภาครฐ บทบาทของนกบรหารรฐกจจงไมใชท งผท าเองหรอเปนผประกอบการนโยบายอยางใดอยางหนง แตตองปรบบทบาทมาเปนผ ท าหนาทสนบสนนใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในการบรหารจดการกจการของรฐ

4) มมมองตอการน านโยบายไปปฏบตรฐประศาสนศาสตรดงเดม (OPA) ถอวาการน านโย บายไปปฏบต (implementation) เปนเรองของการบรหารรฐกจทรฐตองด าเนนเพอน าสงสนคาและบรการสประชาชนในฐานะผรบบรการจากรฐ หรอกลาวโดยสรปไดวาการน านโยบายไปปฏบตกคอการบรหารงานภาครฐทด าเนนการโดยนกบรหารรฐกจซงเปนเรองทแยกตางหากจากกระบวนการนโยบายทเปนบทบาทหนาทของนกการเมองนนเอง ในกระบวนการน านโยบายปฏบตนนเนน “ประสทธภาพ” (efficiency) ซงตองการวธการทดทสด (the best way) อนไดแกการด าเนนการแบบรวมศนยอ านาจสงการอยางเปนขนตอนจากระดบนโยบายเบองบนไปสระดบ ปฏบตการผานไปถงผรบบรการในระดบลาง (top-down) และเปนไปในทศทางเดยวกน (Janet V. Denhardt and

Robert B. Denhardt, 2007: 111) นกบรหารรฐกจมหนาทในการน านโยบายตางๆ ทไดก าหนดแลวไปปฏบตดวยความเปนกลางและความเปนมออาชพเทานน ดงนน ในกระบวนการน านโยบายไปปฏบตนน จงตองด า เนนการผานกระบวนการจดการแบบวทยาศาสตรซงตองสามารถท านายผลการด าเนนการไดเนนการควบคมพฤตกรรมของผปฏบตการในองคการทเปนทางการเพอใหปฏบตหนาทไปตามขนตอนวธการกฎหมายระเบยบการตางๆทก าหนดไวแลว ในสวนของการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) ไดเสนอวาในการน านโยบายไปปฏบตนน จะตองใหความส าคญกบการเขามามสวนรวมของพลเมอง (citizen engagement) และการสรางชมชน ซงถอวา เปนสวนทถกตองเหมาะสมและจ าเปนของการน านโยบายไปปฏบตในระบอบประชาธปไตย ดงนน ในกระบวนการน านโยบายไปปฏบต ประชาชนจงไมใชมฐานะเปนแตเพยงผรบบรการหรอลกคาอกตอไป หากแตเปนผทเขามามสวนรวนในการดา เนนการอยางแทจรง

Page 135: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

125

5) มมมองตอความรบผดชอบรฐประศาสนศาสตรดงเดม (OPA) มการท างานทยดกฎ ระเบยบ กฎหมาย การท างานตามสายบงคบบญชาและการใชดลยพนจทจ ากด โดยทเนนการท างานตามขนตอนและโครงสรางองคการตามสายการบงคบบญชาทสงกวาตามเจาหนาทและศาล หลกเลยงการใชดลยพนจ ท างานตามขนตอนขององคการและหวหนางานโดยตรง มองวาความรบผดชอบและการตอบสนองตอสาธารณะเปนสงไมจ า เปนและไมเหมาะสมนกบรหารรฐกจท าการแปลงความตอง การของพลเมองมาสนโยบายโดยล าพงทงนโดยไมผาน ภาคพลเมอง พลเมองจงมบทบาทนอยมากในการบรหารนโยบายสาธารณะ เชน Goodnow ไดน าเสนอวาสงทฝายการการเมองท าคอแนะน าหรอมอทธพลตอนโยบายของรฐ ขณะทการบรหารรฐกจคอการบรหารนโยบาย ซง Denhardt ตความวาพลเมองมบทบาทนอยหรอไมมบทบาทโดยตรงในการบรหารนโยบาย

ในยคนเชนเดยวกบ Woodrow Wilson ทมความพยายามแยกการบรหารออกมาจากการเมองและกไมตองการใหพลเมองเขามากาวกายการบรหารงานของรฐโดยตรง ท าใหกระบวนการทางการปก ครองและการบรหารเปนการปดกนผลประโยชนสาธารณะทแทจรงความรบผดชอบไดนนจงขนอยกบผเชยวชาญและผมศกยภาพและสมรรถนะและมพนฐานทตงอยบนความเปนวทยาศาสตร (scientific)

และหลกการ (principle) โดยในยดดงเดมนน เนนความรบผดชอบทเปนทางการมกระบวนการอยางกวางและเปนกลไกภายใตโครงสรางขององคการเชอมโยงกบกระบวนการกฎ ระเบยบและกฎหมายเปนส าคญ

ขณะทการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) อธบายวาแนวความคดเรองความรบผดชอบ(accountability) ไมใชเรองงาย นกบรหารรฐกจควรใหความสนใจมากกวา แนวคดเรองของการตลาดและไมใชเรองทเรยบงายแตมความสลบ ซบซอนโดยภาครฐควรใหความสนใจตอเรองของกฎหมาย รฐธรรมนญ คานยมของชมชน บรรทดฐาน คานยมทางการเมอง มาตรฐานวชาชพ และผลประโยชนของพลเมองเปนส าคญ

นอกจากนการจดบรการสาธารณะแนวใหมยงใหความตระหนกตอทงการใหความรบผดชอบภายใตแนวคดการบรหารจดการบานเมองทดในระบอบประชาธปไตย และความรบผดชอบตอการบรหาร (administrative responsibilities) ในประเดนของการวดประสทธภาพ การจดบรการสาธารณะแนวใหมปฏเสธความคดของการวดแบบงายๆ ทวดเพยงประสทธภาพและมาตรฐานแบบการตลาดทวดและตอบสนองตอพฤตกรรมของลกคา (customer) แตการตอบสนองในภาครฐนกบรหารรฐกจควรตอบสนองตอผลประโยชนสาธารณะในสถานการณทมความซบซอนและเกยวพนกน นกบรหารรฐกจไมควรตดสนใจเองภายในหนวยงาน แตควรอาศยกระบวนการมสวนรวมจากภาคพลเมองส าหรบประเดนการแกไขปญหาสาธารณะยงคงใหความส าคญ ตอแนวคดกฎหมาย รฐธรรมนญ คานยมของชมชน บรรทดฐาน คานยมทางการเมอง มาตรฐานวชาชพ และผลประโยชนของพลเมองและใหนกบรหารรฐกจจดบรการสาธารณะตามทพลเมองเรยกรองมากกวาการค านงเรองตนทน

Page 136: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

126

6) มมมองตอการจดบรการสาธารณะ การจดบรการสาธารณะในยครฐประศาสนศาสตรดง เดม (OPA) มลกษณะเปนการจดการเชงบรหาร (executive management) โดยมลกษณะการรวมอ านาจและความรบผดชอบไวทสวนกลางเปนส าคญ และเนนการสรางความชอบธรรมใหกบหวหนางานหรอผบรหารระดบสงและมระบบโครงสรางการบรหารเชงเดยว ในยคนตกอยภายใตอทธพลการบรหารแยกจากการเมองและเนนเรองหลกการบรหาร การจดบรการสาธารณะอยในโครงสรางองค การทเนนสายการบงคบบญชา การประสานงาน เนนการสงการและพนกงานจะตองเชอฟงผบรหารหรอหวหนางานแบบทไมอาจโตแยงหรอตงค าถามได ในสวนของกระบวนการนโยบาย นกบรหารรฐกจมบทบาทและอทธพลสงในกระบวนการการพฒนานโยบาย บทบาทของพลเมองอยในระดบทจ ากดมาก ทงนนกบรหารรฐกจมกใหความสนใจกบลกษณะของกฎระเบยบ และการสงมอบบรการสาธารณะโดยตรงประชาชนจงไมอาจเขามามสวนรวมไดอยางเตมทท าใหการจดบรการสาธารณะในยดดงเดมนนมลกษณะขาดประสทธภาพ ยดตดกบกฎระเบยบ มลกษณะทสนหวงและท างานดวยความลาชา (red tape) ขณะทการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) ใชแนวคดความมภาวะผน า (leadership) เขามาใชกบการจดบรการสาธารณะโดยเนนการจดบรการสาธารณะมาก กวาการควบคมก ากบ โดยนกบรหารรฐกจเปนผมบทบาทส าคญในการเชอมตอในการท างานและการมสวนรวมกบภาคพลเมอง โดยอาศยภาวะผน า ในการชวยเหลอพลเมองใหมสวนรวมในการแลกเปลยนความคดและบอกในสงทตนตองการ แทนทการก ากบหรอควบคมสงคมและใหเอกชนเปนผจดท าบรการสาธารณะซงเปนลกษณะของการจดการภาครฐแนวใหม

7) มมมองตอคณคาของคน แนวคดรฐประศาสนศาสตรดงเดม (OPA) เนนการใชการควบคมเพอเพมประสทธภาพในการท างาน ระบบคณคาผกตดกบระบบราชการ พลเมองไมสามารถมาเกยวของในกระบวนการท างานเวนแตวาจะเปนผจดท าเองโดยตรง ในบรบทของงานบรหารบคคลคนงานหรอพนกงานจะท างานใหกตอเมอไดรบเงนคาจางและเมอคนงานท างานไดผลงานทไมดกจะถกลงโทษและการท างานมกเปนท าตามค าสงมากกวามความคดสรางสรรคในสวนมมมองเรองของผลตภาพนน ประสทธภาพถกนยามผานตนทนและผลผลต โดยในยคดงเดมนนใหความส าคญกบผลผลตมากกวาคณคาของพลเมองกระบวนการท างานตกอยภายใตโครงสรางขององคการและผ เชยวชาญ วตถประสงคในการผลตนนแตกตางจากแนวคดทางการตลาดทมงเฉพาะสวนบคคล เพราะการผลตในยคดงเดมนนเนนทคนจ านวนมากใหเกดการใชตนทนทต าทสดแตไดผลผลตออกมาสงสดลกจางและพนกงานถกพจารณาวาเปนตนทนอยางหนงในกระบวนการผลต จงจดหาเงนเดอนและจงใจในขน ต าเพอลดตนทน เนนประสทธภาพทองคการจะไดรบแตไมไดมองถงคณภาพชวตระยะยาวของมนษยในองคการและไมไดค านงถงมตในเรองชมชนและพลเมอง ประเดนทเกยวกบชมชนภาคพลเมองและความเปนประชาธปไตยจงตกอยภายใตพนทของความเปนการเมองและอยภายนอกพนท

Page 137: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

127

ของการบรหารรฐกจ ซงนนหมายความวา พลเมองและคณคาของคนไดถกเพกเฉยในแนวคดรฐประศาสนศาสตรดงเดม

ส าหรบการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) เนนการใหคณคากบการบรการสาธารณะเปนส าคญสมมตฐานเกยวกบเรองแรงจงใจและการใหคณคากบพลเมองจงมความแตกตางจากแนวคดรฐประศาสนศาสตรในยคดงเดม (OPA) โดยในยคดงเดมมสมมตฐานในการมองประชาชนแบบทฤษฎ X

ของ McGregor ซงอธบายวา ประชาชนมลกษณะขเกยจไมฉลาด ขาดความกระตอรอรนและหลกเลยงในการรบผดชอบงาน โดยทตองถกควบคมและมการลงโทษเพอใหไดผลงานตามคาดหวง แตการบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) มองตามทฤษฎ Y วามนษยเปนผมเกยรต นาเชอถอ สามารถแสดงความเปนเจาของความเปนพลเมองตงอยบนพนฐานของความสามารถท จะท าการแลกเปลยนความคดเหนและค านงถงประโยชนสาธารณะ ในการบรการสาธารณะแนวใหมไดใหคณคากบความเปนธรรม ความเสมอภาค การตอบสนองการใหความเคารพ พนธะสญญา ซงไมเนนเรองประสทธภาพเปนหลก นกบรหารรฐกจตองตระหนกในการใหบรการโดยต งอยบนวถของประชาธปไตย การมตวตนอยของนกบรหารรฐกจไมใชเปนไปเพอท างานตามโครงสรางตามแนวคดรฐประศาสนศาสตรในยคดงเดม (OPA) ในฐานะลกจางและไมใชการมสวนรวมในระบบตลาด การบรการสาธารณะแนวใหมเปนอะไรทนกบรหารรฐกจ จะตองสรางแรงจงใจและท าอะไรทมากไปกว าการจายเงนหรอเรองของความมนคง แตตองมงไปทการสรางใหเกดความแตกตางในชวตความเปนอยของพลเมอง

Page 138: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

128

Page 139: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

129

บทท 7

การบรหารงานบคคลของระบบราชการไทย

การบรหารงานบคคล นบเปนสวนส าคญของกระบวนการทางการบรหารไมวาจะเปนการบรหารงานในองคการภาครฐ หรอภาคเอกชนกตามในทางการบรหารถอวาทรพยากรบคคลเปนองคประกอบทส าคญทสดตอประสทธภาพหรอผลส าเรจของการปฏบตงาน ในระบบราชการนนบคลากรหมายถงขาราชการ ตลอดจนพนกงานและลกจางซงมอยเปนจ าวนมาก ในสวนกลางไดแก กระทรวง ทบวง กรม หรอ หนวยงานเทยบเทากรมตางๆ สวนภมภาคไดแกขาราชการทปฏบตงานอยในจงหวด และอ าเภอตางๆ สวนทองถนซงไดแกขาราชการหรอพนกงานทสงกดอยในองคกรปกครองสวนทองถน ดงนน จะเหนไดวาขาราชการหรอพนกงานของรฐซงมจ านวนมากนไดกระจายอยทวประเทศและมบทบาทอยางส าคญตอการจดใหบรการสาธารณะในฐานะผน านโยบายไปสการปฏบต (policy implementation) ความส าเรจและประสทธภาพของการบรหารราชการแผนดนจงขนอยกบคณภาพของ ขาราชการสงมาก

ความหมายของการบรหารงานบคคล ความหมายของการบรหารงานบคคลนนไดมนกวชา การใหความหมายไวเปนจ านวนมาก เชน เฟลกซ เอ. ไนโกร (Felix A. Nigro, 1959) ใหความ หมายวา เปนศลปะเกยวกบการเลอกสรรคนเขาท างานตลอดจนถงการดแลใชงานใหคนทปฏบตงานอยแลวสามารถปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพสงสดสวนนกวชาการ ไทย เชน สมพงษ เกษมสน (2516)

ใหความหมายวา “การบรหารงานบคคลเปนการจดการเกยวกบบคคล นบตงแตการสรรหาบคคลเขาปฏบตงานการดแลบ ารงรกษาจนกระทงพนไปจากการปฏบตงานสวนสกจ จลละนนท (2505) ใหความหมายวา “หมายถงกระบวนการทเกยวกบการวางนโยบาย การวางแผนโครงการ ระเบยบและวธด าเนนการเกยวกบบคคลหรอเจาหนาทปฏบตงานในองคก ารใดองคการหนงเพอใหไดมาใชประโยชนและบ ารงรกษาไวซงทรพยากรมนษยทมประสทธภาพและมปรมาณเพยงพอ เพอใหการปฏบตงานบรรลผลส าเรจตามเปาหมาย”

โดยสรป การบรหารงานบคคล หมายถงกระบวนการบรหารจดการ ทงหมดเกยวกบคนหรอบคคลากร ทจะสามารถปฏบตงานใหกบองคการอยางพอเพยงในการท าภารกจ และปฏบตงานอยางมประสทธภาพสงสดนบแตเรมตนเขาสองคการจนกระทงพนจากหนาทภายใตทรพยากรทมอย

หลกการส าคญของการบรหารงานบคคลภาครฐ หลกการส าคญของการบรหารงานบคคลภาครฐ หมายถง แนวทางในการปฏบตงานเกยวกบการบรหารงานบคคลซงไดศกษาทดลองและเปนทยอมรบกนอยางเปนสากลวาเปนวธการทท าใหการบรหารงานบคคลมประสทธภาพและประสทธผลท าใหประเทศชาตและประชาชนไดรบผลประโยชนสงสด ซงมหลกการส าคญคอ หลกผลประโยชนสงสดของทางราชการและหลกการบรหารงานโดยระบบคณธรรม (merit system)

Page 140: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

130

1. หลกผลประโยชนสงสดของทางราชการ ในกระบวนการของการบรหารไมวาจะเปนเรองของการวางแผน การจดรปแบบองคการ การบรหารงานบคคล การควบคมบงคบบญชา การประ สานงาน หรอการตดตามประเมนผลการปฏบตงาน การวจยและพฒนากด ทงหมดนมงสเปาหมายเดยวกน คอ ผลประโยชนสงสดขององคการไมวาจะเปนองคการภาครฐ หรอภาคเอกชนกตามในกรณขององคการภาครฐ ผลประโยชนสงสดขององคการอยทการสามารถปฏบตงานใหบรรลภารกจหรอพนธกจของหนวยงานตามทกฎหมายหรอนโยบายทหนวยเหนอก าหนด เพอใหเกดประโยชนตอประชาชนและประเทศชาตสงสด รวดเรวทนกบความตองการของประชาชน และใชทรพยากรอยางมประสทธภาพสงสด การบรหารงานบคคลของภาครฐหรอนยหนงระบบการบรหารงาน บคคลของขาราชการนนเปนหนงในกระบวนการทางการบรหารรฐกจทมความส าคญสงสดทจะสามารถท าใหการบรหารงานของรฐสามารถบรรลผลตามหลกการขางตนได ดงนน หลกการของการบรหารงานบคคลภาครฐ คอ การจดหาบคลากรซงมความรความสามารถทตรงและเหมาะสมกบภารกจของหนวยงานในอนทจะสามารถปฏบตหนาทไดอยางมประสทธภาพและซอสตยสจรตอกทงตองค านงถงการสรางขวญและก าลงใจใหผปฏบตงานตลอดจนพฒนาขดความสามารถของขาราชการใหปฏบต งานไดอยางมประสทธภาพทนกบความเปลยนแปลงและความตองการของสงคมและประเทศชาตอยเสมอ

2. หลกการบรหารโดยระบบคณธรรม การบรหารโดยระบบคณธรรม (merit system) ถอเปนหลกการส าคญของการบรหารงานบคคลในภาครฐทงระบบ เนองจากมแนวคดวาประสทธภาพขององคการขนอยกบความรความสามารถของผปฏบตงานมใชชาตตระกลหรอระบบเครอญาต ตลอดจนสามารถอธบายการกระท าแตละอยางไดดวยเหตผลอนวญญชนทวไปพ งยอมรบได ระบบคณธรรมประกอบดวยองคประกอบ 4 ประการ คอ

2.1 ความเสมอภาคในโอกาส (equal of opportunity) หมายถง บคคลทมความรความ สามารถและคณสมบตอยางเดยวกนจะตองไดรบโอกาสทจะไดรบการคดเลอกสรรหาการบรรจแตงตงหรอการเลอนต าแหนงตางๆ อยางเทาเทยมกนจะตองไมมการเลอกปฏบตในโอกาสหรอสถานการณแบบเดยวกนตอบคคลทมคณสมบตแบบเดยวกน หลกการแหงความเสมอภาคนมาจากหลกการพนฐานแหงความเสมอภาคของบคคลตามระบอบประชาธปไตยนนเอง

2.2 ความรความสามารถ (competence) หมายถงหลกการทตดสนบคคลโดยยดหลกความรความสามารถเปนเกณฑ นบเปนหลกการส าคญทเปรยบเสมอนหวใจส าคญของระบบคณธรรม เนองจากหลกการทวาการปฏบตงานขององคการภาครฐ จะสามารถบรรลวตถประสงคและเปาหมายไดอยางมประสทธภาพยอมตองอาศยขาราชการทมความรความสามารถเปนประการส าคญ ดงนน กระบวนการคดเลอกหรอสรรหาจะตองพยายามทกวถทางทจะไดมาซงบคคลทมความร ความสามา รถสงสดเทาทจะหาไดเพอจะไดปฏบตงานใหตรงกบ วตถประสงคหรอเปาหมายขององคการมากทสด หลกความร

Page 141: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

131

ความสามารถน โดยทวไปแลวยอมมความส าคญอยเหนอเรองของชาตตระกล เพศ อาย เชอชาต หรอ ศาสนา หรอความสมพนธสวนบคคลในระบบอปถมภ

2.3 ความมนคงแหงอาชพ (security of tenure) หลกการในเรองความมนคงแหงอาชพกคอ กฎเกณฑแหงความยตธรรมในการปฏบตตามหนาทของผปฏบตงานหลกการนถกก าหนดขนเพอมใหผปฏบตหนาทอยางถกตองตามกฎหมายตองถกกลนแกลง หรอใสความ หากแตตองยดหลกความถกตองของเหตผลและระเบยบกฎหมาย ตองมการเปดโอกาสใหทกคนทเกยวของไดชแจงแสดงเหตผลแหงการปฏบตหนาท หากผใดมไดกระท าความผดยอมไมตองถกลงโทษหรอกลนแกลงใหเกดการเสยประโยชนอนพงมพงไดตามหลกการทกฎหมายก าหนด

2.4 หลกแหงความเปนกลางทางการเมอง (political neutrality) หมายถงขาราชการเปนนกปฏบตงานมออาชพ (professional) ปฏบตงานอยบนพนฐานแหงกฎหมายและองคความรภายใตศาสตรตาง ๆ มความเปนกลาง มงตอผลของงานตามหลกวชาการ มจดมงหมายทประโยชนของประชาชนและประเทศชาต ยอมไมควรถกแทรกแซงโดยอ านาจทางการเมองหรอผมอ านาจซงมไดสงการบนพนฐานแหงกฎหมายและหลกการทางวชาการทถกตองขาราชการพงปฏบตงานอยางตอเนอง โดยไมไดค านงถงตวบคคล พรรคการเมองหรอกลมผลประโยชนใดโดยเฉพาะ

ขอบเขตของการบรหารงานบคคลภาครฐ

ขอบเขตของการบรหารงานบคคลภาครฐ หมายถง อ านาจหนาทและความรบผดชอบตลอด จนกจกรรมตางๆ ทผรบผดชอบหรอหนวยงานทรบผดชอบเกยวกบการบรหารงานบคคลภาครฐพงตองด าเนนการ เพอใหการบรหารงานบคคลภาครฐเปนไปอยางมประสทธภาพและประสทธผลซงประ กอบดวยลกษณะงานหรอกจกรรมตางๆ ดงน

1. การวางแผนก าลงคน (manpower planning)

การวางแผนก าลงคน เปนเรองทมความ ส าคญอยางยงในกระบวนการบรการงานบคคลภาครฐ เนองจากมผลตอการบรหารงานของระบบราช การทงประเทศการวางแผนก าลงคนผดพลาด อาจหมายถงการขาดแคลนบคลากรทมความจ าเปนตอหนวยงานราชการตาง ๆ ท าใหหนวยงานนนๆ ไมสามารถปฏบตภารกจของหนวยงานไดตามแผน งานหรอตามความตองการของประชาชน ในทสดอาจเกดผลกระทบตอประชาชนและประเทศชาตโดยสวนรวม ในทางตรงกนขามการวางแผนก าลงคนซงเกนความจ าเปนทจะตองใชงานในแตละหนวยงาน ยอมสงผลกระทบตอระบบงบประมาณคาใชจายของประเทศในระยะยาว อกทงกอใหเกดปญหาคนลนงานซงท าใหหนวยงานขาด ประสทธภาพได การวางแผนก าลงคนเปนเรองทยงยากและมความสลบซบซอนมาก เนองจากมตวแปรตางๆ เกยวของกบกระบวนการวางแผนคอนขางมาก ทงยงมปจจยตางๆ ซงคาดหมายไดยาก

Page 142: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

132

เชน การเปลยนแปลงทางสงคม เศรษฐกจ การเมอง กฎหมาย ทงในประเทศและตางประเทศทเรยกวากระแสโลกาภวตน (globalization) และทส าคญคอการเปลยน แปลงของเทคโนโลยซงอาจกอใหเกดผลกระทบตอความตองการบคลากรคอนขางมาก

2. การก าหนดต าแหนง (classification of position)

หมายถง การก าหนดวาในแตละหนวยงานซงมภารกจทตองปฏบตตามกฎหมายนน เพอใหการปฏบตงานเปนไปอยางมประสทธภาพและประสทธผล หนวยงานนนจ าเปนตองใชผปฏบตงานในลกษณะใดบางแตละลกษณะของงานจะตองใชบคลากรเทาใด ใชวฒการศกษาดานใด มความรบผดชอบหรอความยากงายของงานแตละสวนตองใชบคลากรวฒใด ระดบใด เปนผรบผดชอบ

2.1 วตถประสงคของการก าหนดต าแหนง การจะก าหนดต าแหนงไดนนตองมการว เคราะหงานและเขยนค าอธบายลกษณะงาน (Job description) กอนจากนนจงก าหนดต าแหนงใหเหมาะสมกบโครงสรางทก าหนดขนโดยมวตถประสงค ดงน

2.1.1 สามารถใชคนใหเหมาะสมกบงานเพอใหการปฏบตงานในแตละเรองแตละระดบไดรบการปฏบตโดยคนทมคณสมบตเหมาะสมกบงานนนมากทสด ทงความร ทกษะและประสบการณ ในการท างาน

2.1.2 สามารถก าหนดขอบเขตและความรบผดชอบของงาน เนองจากการปฏบต งานตางๆ ภายในองคการ มกจะมขอบเขตและความรบผดชอบแตกตางกนออกไป งานบางอยางมขอบเขตและความรบผดชอบในการปฏบตไมมากนก แมจะมความผดพลาดหรอบกพรองอยบางกไมกระทบกระเทอนตอองคการ หรอประชาชนผรบบรการมากนก เชนงานธรการ พมพดด แตถาเปนเรองทตองใชการตดสนใจและผลของการตดสนใจนนกระทบตอภารกจและประสทธภาพประสทธผลขององคการสง เชนงานดานความมนคง งานดานวศวกรรมหรองานดานการวางแผนเศรษฐกจ กยอมมความจ าเปนตองใชผมความรและประสบการณ เพอใหการตดสนใจนนเปนไปอยางถกตองและมประสทธภาพสงสด

2.1.3 ก าหนดคาตอบแทนและสทธประโยชนไดอยางเหมาะสม หมายถงต าแหนงและคาตอบแทนจะตองเปนสดสวนกน ต าแหนงทมหนาทและความรบผดชอบสง ควรจะตองไดรบคา ตอบแทนและสทธประโยชน ตางๆ มากกวาตาแหนงทมขอบเขตและความรบผดชอบต ากวานอก จากนนยงมหลกทเรยกวา equal pay for equal work หรอการก าหนดระดบมาตรฐานของคาตอบแทนและสทธประโยชนใหมความเปนธรรมและเปนมาตรฐาน (standard) เดยวกนซงถอเปนเรองส าคญเรองหนงในการบรการงานบคคล

2.2 ขอบเขตของการก าหนดต าแหนง การก าหนดต าแหนงขาราชการตองครอบคลมเรองตาง ๆ ดงน

2.2.1 การวเคราะหภารกจและปรมาณงานของหนวยงาน

Page 143: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

133

2.2.2 การวเคราะห ก าหนดจ านวนและประเภทของต าแหนง 2.2.3 การก าหนดชอต าแหนง 2.2.4 การก าหนดคณสมบตของแตละต าแหนงหรอคณสมบตเฉพาะต าแหนง 2.2.5 การก าหนดระดบของต าแหนงหรอระดบต าแหนง 2.2.6 การก าหนดอตราเงนเดอนของแตละระดบและต าแหนง 2.3 ประเภทของการก าหนดต าแหนงขาราชการ ในระบบราชการไทยนนไดมการก าหนดต าแหนงขาราชการ (พลเรอนสามญ)

ออกเปน 3 ประเภท คอ 2.3.1 ต าแหนงประเภททวไป ไดแกผปฏบตงานทไมไดใชความรดานเทคนคเฉพาะ

ดานหรอเปนในลกษณะวชาชพทตองฝกฝนเปนกรณพเศษหรอใชทกษะเฉพาะ

2.3.2 ต าแหนงประเภทวชาชพเฉพาะหรอเชยวชาญเฉพาะ เชน แพทย พยาบาล เภสชกร ทนตแพทย วศวกร สถาปนก เปนตน

2.3.3 ต าแหนงประเภทบรหารระดบสงหรอระดบกลาง ประเภทบรหารระดบสง ไดแก หวหนาสวนราชการระดบกระทรวง ทบวง กรม หรอจงหวด หรอหวหนาสวนราชการทมฐานะเทยบเทากรม เอกอครราชทต ผวา ราชการจงหวด เปนตน สวนผบรหารระดบกลาง ไดแก หวหนาสวนราชการระดบ ผอ านวยการกองหรอหวหนาสวนราชการระดบจงหวด นายอ าเภอ เปนตน นอกจากนนแลวในระบบก าหนดต าแหนงของราชการไทยยง ไดก าหนดหนาทและความรบผ ดชอบของงานโดยแบงออกเปน 11 ระดบ เรมตงแตระดบ 1 ซงเปนผปฏบตงานระดบลางสดมหนาทและความรบผดชอบนอยทสด จนถงระดบ 11 ซงเปนต าแหนงของปลดกระทรวงถอเปนต าแหนงสงสดของ ขาราชการประจ า

3. การก าหนดคาตอบแทน (compensation)

การก าหนดคาตอบแทนเปนเรองส าคญในกระบวนการบรหารงานบคคลทงภาครฐและภาคเอกชนซงมเนอหาและรายละเอยดคอนขางมาก โดยจะกลาวถงรายละเอยดอยในสวนการบรหารคาจางและเงนเดอนซงอาจสรปสาระส าคญเกยวกบหลกการพนฐานของการก าหนดคาตอบแทน ดงน

3.1 ความยตธรรมและเพยงพอ (equity and adequacy)

3.2 หลกความมนคงในการยดถอเปนอาชพ (security)

3.3 หลกการจงใจ (incentive)

3.4 หลกการควบคมใหอยในขอบเขตทสามารถจายไดภายใตระบบงบประมาณแผนดน (control and ability to pay)

หลกความยตธรรมและเพยงพอ หมายถง การก าหนดคาตอบแทนตองค านงถงความยตธรรมโดยคดจากปรมาณงาน ความยากงายของงาน ความเสยงตางๆ ทอาจเกดขนในการท างาน

Page 144: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

134

ตลอดจนผลตอบแทนทหนวยงานจะไดรบจากการปฏบตงานนน คาจางหรอเงนเดอนทดจะตองค านงความเพยงพอแหงการด ารงชวตอยไดอยางมเกยรต มศกดศรและสามารถมสงจ าเปนในชวตไดครบ ถวน นอกจากนนจะตองกอใหผปฏบตงานรสกมนคง ในการทจะยดถอเปนอาชพได อกทงมแรงจงใจทดในการปฏบตงานใหมประสทธภาพโดยเฉพาะในทามกลางสภาวะของการแขงขนระหวางผลตอบแทนภาครฐกบภาคเอกชนซงใน ระยะ 20–30 ป ทผานมาภาคเอกชนเตบโตขนอยางตอ เนองสงผลใหการก าหนดอตราคาจางของภาคเอกชนสงกวาภาครฐคอนขางมาก ท าใหแรงจงใจใหคนด คนเกง เขารบราชการนอยลงตามล าดบซงอาจสงผลกระทบตอประสทธภาพและประสทธผลของการปฏบตงานภาครฐและประชาชน ซงเปนผรบบรการอยางมาก แตอยางไรกตาม ขอจ ากดประการส าคญของการก าหนดคาจางเงนเดอนของภาครฐ กคอ ระบบงบประมาณแผนดนของประเทศ ซงมอยจ ากด รฐจะตองก าหนดสดสวนของคาจางเงนเดอนไมใหสงเกนไปจนกระทบตองบประมาณแผนดนในดานการลงทนและการพฒนาประเทศดานอน ๆ ดวย

ระบบราชการมหลกการและวธการก าหนดคาตอบแทนแตกตางกบภาคเอกชนอยคอนขาง มาก กลาวคอในภาคเอกชนนน การก าหนดอตราเงนเดอน หรอคาตอบแทนขนอยกบขอตกลงระหวางผวาจาง (บรษท) กบลกจาง หากเปนทพอใจกนทงสองฝายกตกลงท าสญญาวาจาง ไมมหลก เกณฑชดเจนถงการก าหนด คาจางขนต าหรอขนสง หลกเกณฑในการพจารณาอาจดจากวฒการศกษาหรอประสบการณในการท างานวาตรงกบงานทตองปฏบตมากนอยเพยงใดตลอดจนพจารณาปจจยอนๆ วาจะเปนประโยชนกบบรษทมากนอยเพยงใดเปนตน สวนการพจารณาเลอนเงนเดอนหรอเลอนต าแหนงกแลวแตผประกอบการแตละรายจะก าหนดหลกเกณฑของตนเองเปนกรณเฉพาะ

สวนการก าหนดคาจางเงนเดอนของภาครฐนนจะตองเปนไปตามทกฎหมายก าหนด และเปนมาตรฐานเดยวกนทวประเทศ ส าหรบผปฏบตงานในต าแหนงเดยวกนและระดบเดยวกน เชน ต า แหนงเจาหนาทบรหารงานทวไประดบ 3 ซงปฏบตหนาทในต าแหนงและระดบเดยวกนจะตองไดรบเงนเดอนเทากนไมวาจะอยในสงกดกระทรวง ทบวง กรม ใดหรอจงหวดใดกตามโดยอยภายใตขอก าหนดของพระราชบญญตเงนเดอนและเงนประจ าต าแหนง พ.ศ. 2538 ซงก าหนดใหมคณะ กรรมการคณะหนงเรยกวาคณะกรรมการพจารณาเงนเดอนแหงชาตหรอเรยกชอยอวา กงช.ซงมรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงเปนประธาน คณะกรรมการนมอ านาจหนาทส าคญ คอ รวบรวมและวเคราะหขอมลเพอพจารณาทบทวนเกยวกบการก าหนดอตราเงนเดอน เงนประจ าต าแหนง สวสดการและประโยชนเกอกลตาง ๆ ของขาราชการ ตลอดจนใหค าปรกษาและขอเสนอแนะแกคณะรฐมนตรใหมการพจารณาทบทวนจดท า โครงสรางของเงนเดอน คาจาง เงนประจ าต าแหนง สวสดการและประโยชนเกอกลของขาราชการ และลกจางตางๆ ของสวนราชการใหมความเหมาะสมสอดคลองกบสภาพเศรษฐกจและสงคมทมการ เปลยนแปลงอยตลอดเวลา ทงนเพอใหเกดขวญและ

Page 145: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

135

ก าลงใจแกขาราชการและลกจางทงหมดของรฐอนจะน ามาซงประสทธภาพและประสทธผลในการปฏบต

4. การสรรหาบคลากร (recruitment)

การสรรหาบคลากร หรอขาราชการเขาปฏบตงานในหนวยงานของรฐถอเปนหวใจส า คญของการบรหารงานบคคลทมคณภาพ เนองจากคนด มความรความสามารถ มอดมการณและมความซอสตยนนยอมเปนก าลงส าคญของหนวยงาน และประเทศชาต

4.1 หลกการในการสรรหาบคลากร หลกการส าคญของการสรรหาบคลากร คอ การกระ ท าทกวถทาง เพอใหไดมาซงบคคลทมคณลกษณะดงกลาว ซงกระบวนการสรรหาบคลากรนเปนทงศาสตรและศลปะโดยมหลกการในการสรรหาบคลกรทส าคญ ดงน

4.1.1 ระบบคณธรรม (merit system)

4.1.2 พจารณาวตถประสงคขององคการและภารกจทตองปฏบต ซงจะตองไดคนทเหมาะสมกบงาน (put the right man on the right job)

4.1.3 เปนไปตามนโยบาย และระเบยบกฎหมาย 4.2 วธการสรรหาบคลากร การสรรหาบคลากรทเหมาะสมกบงานนนผมอ านาจหนาทใน

การเลอกสรรจะตองมความร ความเขาใจลกษณะงานของต าแหนงทจะตองสรรหาเปนอยางดวางานในต าแหนงนนจะตองปฏบตงานอะไรและอยางไร จากนนจงวเคราะหวางานลกษณะเชนนนตองใชบคลากรทมความร ความสามารถ ประสบการณ ตลอดจนบคลกภาพอยางไรจงจะมความเหมาะสมแลวจงมาก าหนดวธการตาง ๆ ในรายละเอยดเพอใหไดมาซงบคลลากรทมคณสมบตเชนนน โดยก าหนดขนในลกษณะของกฎหมาย ระเบยบ กฎ หรอขอบงคบของทางราชการแลวแตกรณและเมอไดก าหนดขนเปนกฎหมายหรอระเบยบวาดวยการสรรหาบคลากรแลวกตองถอปฏบตเปนมาตรฐานและด าเนนการใหเปนไปตามนนโดยทวไปการสรรหาบคลากรในระบบราชการสามารถปฏบตได 2 วธ ดงน

4.2.1 สอบแขงขน 4.2.2 คดเลอก การสรรหาบคคลเขารบราชการโดยทวไปใหใชวธการ สอบแขงขน โดยคณะกรรม

การขาราชการพลเรอน (ก.พ.) เปนผก าหนดคณสมบต หลกเกณฑวธการด าเนนการสอบแขงขน หลกสตรทใชในการสอบ การประกาศ รายชอ การขนบญชผสอบไดตลอดจนการยกเลกบญชนน แตกรณตางๆ น ก.พ.อาจ มอบอ านาจใหหนวยงานอนเปนผด าเนนการแทนกได สวนการบรรจบคลคลเขารบราชการจะตองเรยกบรรจบคคลทสอบขนบญชโดยเรยงตามล าดบกอนหลงทสอบไดแตในบางกรณหากหนวยราชการบางหนวยมความจ าเปนจะตองใชการคดเลอก บคคลเขารบราชการเนองจากเหนวาการสอบโดยวธการตามปกตจะไมเกดผลด หรอ อาจไดบคคลทไมตรงกบความตองการของ

Page 146: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

136

หนวยงานจะขอใชวธการคดเลอกโดยขออนมต ก.พ.เปนกรณพเศษหากไดรบการอนมตกสามารถด าเนนการคดเลอกเปนกรณพเศษได

การสรรหาบคลากรโดยการสอบแขงขนและการคดเลอกนน มไดมแตเฉพาะกรณของการสรรหาบคลากรใหมเพอบรรจเขาเปนขาราชการเทานน แตอาจ หมายรวมถงการสอบแขงขนและการคดเลอกบคลากรเพอเขาสต าแหนงบางต าแหนงหรอการใหด ารงต าแหนงทสงขนกได เชน กรณของต ารวจชนประทวนทจะเขาสต าแหนงนายต ารวจสญญาบตร อาจตองมการสอบแขงขนหรอสอบคดเลอก ตามหลกเกณฑและวธการทส านกงานต ารวจแหงชาตก าหนด หรอกรณปลดอ าเภอจะเลอนระดบเปนนายอ าเภอ กจะตองมการสอบคดเลอกเขาศกษาในโรงเรยน นายอ าเภอ เพอใหมคณสมบตตามหลกเกณฑทจะบรรจแตงตงใหด ารงต าแหนงนายอ าเภอ หรอกรณ การเลอนต าแหนงของหนวยทหารหรอต ารวจบางหนวย อาจก าหนดคณสมบตเฉพาะเพอการคดเลอกใหด ารงต าแหนงสงขนกได

4.3 การบรรจแตงตงใหด ารงต าแหนง เมอสอบแขงขนหรอคดเลอกไดแลว ขนตอนตอไป คอขนตอนของการบรรจแตงตงใหด ารงต าแหนงซงก าหนดใหมผ มอ านาจในการบรรจแตงตงขา ราชการแตละระดบ แตกตางกนออกไป ดงน

4.3.1 การบรรจแตงตงขาราชการใหด ารงต าแหนงตงแตระดบ 1 ถงระดบ 7 ในสวน กลางใหอธบดกรมทขาราชการผนนสงกดเปนผมอ านาจในการสงบรรจแตงตง กรณเปนขาราชการในสวนภมภาคซงไมใชหวหนาสวนราชการใหผวาราชการจงหวดเปนผสงบรรจแตงตง

4.3.2 การบรรจแตงตงขาราชการใหด ารงต าแหนงระดบ 8 ใหอธบดซงเปนผบงคบ บญชาเปนผสงบรรจแตงตง ทงนโดยตองไดรบความเหนชอบจากปลดกระทรวงนนกอน

4.3.3 การบรรจแตงตงใหด ารงต าแหนงระดบ 9 (ผบรหารระดบสง) ใหปลดกระ ทรวงซงเปนผบงคบบญชาของขาราชการผนนเปนผสงบรรจ แตงตงเวนแตในสวนราชการระดบกรมทไมสงกดกระทรวงใหอธบดเปนผมอ านาจ สงบรรจแตงตง

4.4.4 การบรรจแตงตงใหด ารงต าแหนงระดบ 10 (ผบรหารระดบสง เชน อธบด รองปลดกระทรวง ผตรวจราชการกระทรวง ผวาราชการจงหวด) กรณทเปนสวนราชการทสงกดกระทรวงใหปลดกระทรวงซงหนวยงานนนสงกดอยเสนอรฐมนตรเพอน าเขาพจารณาในคณะรฐมนตร เมอคณะรฐมนตรอนมตแลวใหปลดกระทรวงเปนผมค าสงบรรจและใหนายกรฐมนตรน าความขนกราบทล โปรดเกลาฯ แตงตง

4.4.5 การบรรจและแตงตงใหด ารงต าแหนงระดบ 11 ซงเปนต าแหนงผบรหารระดบสงสดของขาราชการประจ า (ต าแหนงปลดกระทรวงหรอหนวยงานทก าหนดใหผบรหารสงสดเปนระดบ 11) ใหรฐมนตรเจาสงกดน าเสนอ คณะรฐมนตรเพอพจารณาอนมต เมอคณะรฐมนตรอนมตแลวใหรฐมนตรเจาสงกด เปนผมค าสงบรรจ และใหนายกรฐมนตรน าความกราบบงคมทลเพอ

Page 147: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

137

ทรงพระกรณา โปรดเกลาฯ แตงตง เปนทนาสงเกตวาการบรรจแตงตงขาราชการใหด ารงต าแหนงระ ดบสงตงแตระดบ 10 ขนไปซงเปนต าแหนงระดบอธบด รองปลดกระทรวง ผตรวจราชการกระทรวงหรอผวาราชการจงหวดซงถอวาเปนต าแหนงระดบส าคญ ตอกระบวนการบรหารราชการแผนดน กระ บวนการบรรจแตงตง ตองพจารณากลนกรองอยางละเอยดรอบคอบ นอกจากนนยงตองปฏบตงานเชงนโยบายรวมกบรฐบาลอยางใกลชด กฎหมายจงวางหลกเกณฑการพจารณาแตงตงใหตองผานการ อนมตของคณะรฐมนตรกอน นอกจากนนต าแหนงเหลานถอวามความส าคญตอบานเมองในฐานะเปนตวแทนของพระบาทสมเดจพระเจาอยหวในการดแลทกขสขของประชาชน ตางพระเนตร พระกรรณซงเปนประเพณทางการปกครองทสบทอดมาตงแตสมยโบราณจงก าหนดใหมการโปรดเกลาฯ แตงตงจากพระบาทสมเดจพระเจาอยหว ในฐานะองคพระประมขของประเทศซงทรงใชอ านาจอธปไตย ในสวนของอ านาจฝายบรหารและตองการใหผไดรบการแตงตงพงตระหนกถงภารกจส าคญทตองปฏบตตอประชาชนประเทศชาตและองคพระมหากษตรย

5. การพฒนาบคลากร (human resources development)

การพฒนาบคลากร หมายถง การด าเนนการเสรมสรางเพมพนความรทกษะทศนคตทดตลอดจนการปลกฝงและเพมพนคณธรรมและจรยธรรมอนจะท าใหปฏบตหนาทราชการไดอยางมประสทธภาพรวมถงการปฏบตตนเหมาะสมกบการเปนขาราชการ

5.1 ขอควรพจารณาในการพฒนาบคลากรการพฒนาบคลากรมประเดนส าคญทควรพจาร ณาดงน

5.1.1 วตถประสงคของการพฒนาบคลากร คอ เพอพฒนาความร (knowledge) พฒนาทกษะ (skills) พฒนาทศนคต (attitude) และเพอพฒนาพฤตกรรมอนพงประสงค(behavior)

5.1.2 วธการในการพฒนาบคลากร เชนพฒนาโดยการ ฝกอบรมทงในหองเรยนและนอกหองเรยนหรอฝกอบรมในขณะปฏบตงานจรง (on the job training) พฒนาโดยการศกษาดงาน การลาศกษาตอ การพฒนาตนเองโดยการอาน ฟง สงเกต สอบถามผร ฯลฯ

5.1.3 หลกการพฒนาบคลากร ควรเนนการพฒนาอยางเปน ระบบมการก าหนดแผนงานและวธการอยางชดเจน พฒนาอยางตอเนองและพฒนา อยางทวถง

5.1.4 ประเมนผลการพฒนาบคลากร ประเมนผลสมฤทธของการพฒนาประเมนหลก สตรการอบรม ประเมนวทยากร ประเมนความเหมาะสม ของเอกสารประกอบการอบรมประเมนความเหมาะสมของกจกรรมประกอบการ อบรม ประเมนระยะเวลาของการฝกอบรม ประเมนสถานทและการจดการดานการ อ านวยความสะดวกของการอบรม และประเมนขอเสนอแนะของผเขาอบรม

5.1.5 ผลของการพฒนาบคลากร หากการพฒนาบคลากรได ด าเนนการอยางถกตองเหมาะสมผลลพธทไดคอ การมบคลากรทมประสทธภาพ มทศนคตทด ขวญและก าลงใจ ตลอดจนคณธรรมและจรยธรรมเปนทยอมรบสงผลใหองคการสามารถปฏบตภารกจไดอยางสมบรณ

Page 148: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

138

5.2 แนวทางในการพฒนาบคลากรในหนวยงานของรฐ ตามกฎหมายมการก าหนดหลก เกณฑและแนวทางในการพฒนาบคลากรในหนวยงานของรฐ ดงน

5.2.1 เมอมการบรรจแตงตงบคคลเขารบราชการ กอนทจะม การมอบหมายใหปฏบตงานจรง ใหมการพฒนาบคลากรเพอใหรระเบยบแบบแผน และวธปฏบตราชการ บทบาทและหนาทของขาราชการในระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข และแนวทางปฏบตตนเพอเปนขาราชการทด โดยใหยดหลกเกณฑและวธการตามท ก.พ. ก าหนด

5.2.2 ใหผบงคบบญชามหนาทพฒนาผอยใตบงคบบญชาเพอเพมพนความร ทกษะ ทศนคต คณธรรมและจรยธรรม อนจะท าใหปฏบตหน าทราชการไดอยางมประสทธภาพ ตามหลกเกณฑและวธการท ก.พ. ก าหนด

5.2.3 ใหมการพฒนาขาราชการพลเรอนกอนเลอนขนแตงตง ใหด ารงต าแหนงบางต าแหนง เพอเพมพนความร ทกษะ ทศนคตทด คณธรรมและจรยธรรมอนจะท าใหปฏบตหนาทราชการในต าแหนงนนอยางมประสทธภาพตามหลกเกณฑและวธการท ก.พ. ก าหนด

5.2.4 พฒนาขาราชการโดยการใหไปศกษาเพมเตมทงใน ประเทศ และการใหไปศกษา ฝกอบรม ดงาน หรอปฏบตการวจยในตางประเทศ ตามหลกเกณฑและวธการท ก.พ. หรอคณะรฐมนตรก าหนด

ดงนน จงสรปไดวา การพฒนาบคลากรเปนเรองทมความส าคญตอขาราชการและระบบราชการอยางมากเนองจากการพฒนาบคลากรจะเปนเครองมอส าคญทจะชวยท าใหขาราชการมความร ทกษะ ทศนคต และพฤตกรรมทด ในการปฏบตหนาทราชการซงจะสงผลกระทบในภาพรวมตอหนวยงาน ประชาชน และ ประเทศชาตในทสด

6. การเสรมแรงจงใจ (motivation)

ความหมาย การเสรมแรงจงใจ หมายถง แรงขบหรอพลงทผลกดนใหมนษย แสดงพฤตกรรมอยางใดอยางหนง (Lewis and Peterson, 1974) แรงจงใจของมนษย มทงในทางลบและทางบวก แรงจงใจทางลบ หมายถง แรงจงใจทจะกระท าสงทไมด การใชความรนแรง เปนตน สวนแรงจงใจทางบวก หมายถง แรงจงใจในเชงสรางสรรค การคดทจะกระท าในสงทดเปนประโยชนตอตนเองและผอน การเสรมสรางแรงจงใจเปนสงส าคญตอการบรการงานบคคล ไมวาจะเปนภาครฐหรอภาคเอกชน การเสรมสรางแรงจงใจทเหมาะสมจะท าใหคนท างานไดอยางเตมประสทธภาพ แตหากขาดแรงจงใจ ผลทไดรบกคอ การท างานทไรประสทธภาพ ไมสรางสรรค ทจรต เฉอยชา ซงจะสงผลกระทบตอการท างานของหนวยงานและประเทศชาตอยางยง การเสรมสรางแรงจงใจเปนการน า เอาความรทางจตวทยาเขามาประยกตกบการบรหารงานบคคลในการกลาวเรองการเสรมสรางแรงจงใจในการปฏบตราชการ

Page 149: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

139

7. การรกษาวนยและการด าเนนการทางวนย (discipline)

วนย หมายถง สงทพงปฏบต แบบอยาง หรอธรรมเนยมการปฏบตซงไดรบการยอมรบหรอปฏบตสบตอกนมาหรอนยหนงบรรทดฐานแหงการปฏบต ก าหนดไวโดยกฎหมาย ระเบยบ ค าสง ซงสงการตามอ านาจหนาทตามกฎหมาย ขาราชการทกคนมอ านาจหนาทตามกฎหมายเหนอประชาชน แตการใชอ านาจและหนาทนนตองใชเพอใหบรรลผลตามเจตนารมณแหงกฎหมายเพอใหเกดผลดตอประเทศชาตและประชาชน แตอยางไรกตามขาราชการทดมอยเปนจ านวนมาก ในขณะทขาราชการบางสวนอาจไมปฏบตตนภายใตกรอบแหงกฎหมาย หากแต อาศยอ านาจหนาทนนไปแสวงผลประโยชนในทางมชอบ เพอตนเองและพวกพอง ไมวาจะเปนในลกษณะของการใชอ านาจหนาทโดยมชอบดวยกฎหมาย หรอละเวน การใชอ านาจหนาทโดยมชอบดวยกฎหมาย เพอแลกกบผลประโยชนอนเกดจากการ ใชอ านาจ หรอละเวนการใชอ านาจกตาม ดงนน เพอเปนการควบคมมใหขาราชการปฏบตตนอยางไมถกตอง ตามทกฎหมายก าหนดไว กระบวนการของการบรการงานบค คลภาครฐจงก าหนด เรองวนยและการรกษาวนย ตลอดจนการด าเนนการทางวน ยของขาราชการเอาไวใน หมวด 4 และหมวด 5 แหงพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2535 ซงนบเปนสวนทมรายละเอยดมากทสดของกฎหมายฉบบน

7.1 ขอก าหนดทางวนย วนยและการรกษาวนย มจดมงหมายทจะก าหนดมาตรฐานการปฏบตหนาทและการปฏบตตนของขาราชการโดยมขอก าหนดตางๆ ดงน

7.1.1 ขาราชการตองสนบสนนการปกครองระบอบประชาธปไตย อนมพระมหากษตรทรงเปนประมข

7.1.2 ขาราชการตองปฏบตหนาทโดยสจรตและเทยงธรรม หามมใหอาศยหรอยอมใหผอนอาศยอ านาจหนาทแสวงหาผลประโยชนมวาโดยทางตรงหรอทางออม

7.1.3 ขาราชการตองตงใจปฏบตหนาทดวยความวรยะอตสาหะรกษาผลประโยชนของทางราชการ ตลอดจนเสยสละและอทศตนเพอผลประโยชนของราชการ

7.1.4 ขาราชการตองปฏบตตามกฎหมายและระเบยบของทางราชการ 7.1.5 ขาราชการตองปฏบตตามค าสงอนชอบดวยกฎหมายของผบงคบบญชา โดย

ไมขดหรอหลกเลยง รวมถงไมกระท าการอนเปนการขามผบงคบบญชาเหนอตนและไมรายงานเทจตอผบงคบบญชา

7.1.6 ขาราชการตองสภาพ เรยบรอย รกษาความสามคคและไมกระท าการอยางใดทเปนการกลนแกลงกน รวมทงตองชวยเหลอกนในการปฏบตราชการระหวางขาราชการดวยกนและผรวมปฏบตราชการ

7.1.7 ขาราชการตองตอนรบ ใหความสะดวก ความเปนธรรม และใหการสง เคราะหแกประชาชนผมาตดตอราชการดวยความสภาพเรยบรอย หามมใหดหมน เหยยดหยาม กดข

Page 150: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

140

หรอขมเหงประชาชนผมาตดตอราชการ การไมปฏบตตามความในมาตรานเปนความผดวนยรายแรง 7.2 โทษทางวนย การทขาราชการไมปฏบตตนอยภายในกรอบแหงวนยทกฎหมาย

ก าหนดยอมไดรบโทษซงมระดบทแตกตางกนไปตามความรายแรงแหงการ ละเมดหรอไมปฏบตตามขอก าหนดแหงวนยนน โทษทางวนยส าหรบขาราชการพลเรอนไดก าหนดไว 5 สถาน ดงน

7.2.1 ภาคทณฑ 7.2.2 ตดเงนเดอน 7.2.3 ลดขนเงนเดอน 7.2.4 ปลดออก 7.2.5 ไลออก โทษทางวนยทง 5 สถานนนอาจแบงเปน 2 ลกษณะคอ ความผดวนยไมรายแรง อน

ไดแก โทษภาคทณฑ ตดเงนเดอน และลดขนเงนเดอน สวนโทษทเปนความผดวนยรายแรง ไดแกโทษปลดออกและไลออก การแบง ออกเปนโทษทางวนยไมรายแรงและรายแรงนน เพอประโยชนในกระบวนการด าเนนการทางวนยแกผกระท าความผดวนยตอไป เมอขาราชการถกกลาวหาวากระท าความผดวนยและขอกลาวหานนม มล ใหผบงคบบญชาตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยเพอใหไดความจรงและยตธรรมโดยเรว กรณเปนความผดวนยไมรายแรงใหด าเนนการตามทผบงคบบญชาเหนสมควรและตองแจงขอกลาวหาใหผถกกลาวหาทราบ รวมถงตองเปดโอกาสใหผถกกลาวหาไดชแจงแสดงพยานหลกฐานประกอบค าชแจง หากพยานหลกฐานประกอบขอกลาวหาไม ชดเจนหรอสรปไมไดวาผถกกลาวหากระท าความผดวนยจรง ผบงคบบญชามอ านาจในการสงยตเรอง แตหากพยานหลกฐานประกอบขอกลาวหาสามารถสรปความผดชดเจนผบงคบบญชาตองสงลงโทษขาราชการผกระท าความผดวนยนนตามควรแกกรณ ซงจะตองพจารณาองคประกอบตางๆ ประกอบกน เชน เจตนาของผกระท าความผด ผลเสยหายอนเกดจากการกระท าความผด ความดความชอบทเคยปฏบตมาของผกระท าความผดหรอการกระท าความผดทเกดขนเปนความผดครงแรกหรอความผดทเกดขนซ าอกเปนตน ผลจากการกระท าความผดนน หากเปนการกระท าความผ ดไมรายแรง ใหผบงคบบญชาพจารณาลงโทษภาคทณฑ ตดเงนเดอนหรอลดขนเงนเดอน แลวแตกรณความหนกเบาแหงการกระท าและเหตอนควรบรรเทาโทษ หากเปนกรณความผดรายแรง ผบงคบบญชาจะตองสงลงโทษ ปลดออกหรอไลออกเทานน โทษใดจะเปนความผดวนยรายแรงหรอไมก าหนดไวในพระราชบญญต ระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2535 ในสวนของวนยและการ รกษาวนย(หมวด 4)

7.3 การอทธรณ เมอผบงคบบญชาสงลงโทษประการใดใหขาราชการผถกลงโทษนนมสทธอทธรณ เพอขอความเปนธรรมได โดยอทธรณตอคณะกรรมการ เพอพจารณาอยางรอบคอบอกครง ตามลกษณะแหงโทษทางวนยและสงกดของ ขาราชการนน

Page 151: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

141

สรป

การบรหารงานบคคลของระบบราชการไทยเปนเรองส าคญเรองหนงของการบรการราชการแผนดน เนองจากขาราชการคอตวขบเคลอนระบบราชการทแทจรง ระบบราชการจะมประสทธภาพประสทธผลสามารถปฏบตภารกจของ หนวยงานไดส าเรจลลวงตามกฎหมายเปนประโยชนตอประเทศชาตและประชาชน เพยงใดยอมขนอยกบขาราชการทมคณภาพและความซอสตยสจรต สงนจะเกดขนไดกดวยการมระบบการบรหารงานบคคลทมประสทธภาพตามหลกวชาการเทานน หลกการส าคญของการบรหารงานบคคล ตองยดหลกผลประโยชนสงสดของราชการและหลกการบรหารโดยระบบคณธรรม การบรหารงานบคคลภาครฐมขอบเขตการด าเนนการคอนขางกวาง ครอบคลมภารกจของขาราชการตงแตกอนเขารบราชการไปจนพนจากระบบราชการ ตลอดไปจนถงขาราชการทพนจากระบบราชการ เสยชวตลง ซงถอเปนเรองการสรางแรงจงใจใหคนดมความสามารถสนใจรบราชการเพอท าประโยชนใหแกประเทศชาตและประชาชนมากยงขน

Page 152: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

142

Page 153: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

143

บรรณานกรม

เกศน หงสนนท. (2520). ววฒนาการของระบบราชการไทย : ศกษาเปรยบเทยบพระราชบญญต ระเบยบ ขาราชการพล เรอน (พ.ศ.2471-2518). กรงเทพฯ : คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณ

มหาวทยาลย. กลธน ธนาพงศธร. (2532). “ระบบราชการกบการพฒนาทางการเมอง” ในหลกรฐศาสตรและการ

บรหาร. นนทบร: โรงพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช. คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ. (2546). แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550). กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ. จมพล หนมพานช. (2548). การบรหารจดการภาครฐแนวใหม : หลกการ แนวคด และกรณ ตวอยางของไทย. นนทบร: โรงพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช.

เฉลมพงศ มสมนย,ไตรรตน โภคพลากรณ และคณะ. (2551). การบรหารราชการไทย. นนทบร: ส านกพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช.

ชยอนนต สมทวณช. (2554). 100 ปแหงการปฏรประบบราชการ: ววฒนาการของอ านาจรฐ และ

อ านาจการเมอง. กรงเทพฯ: สถาบนนโยบายศกษา. ทพวรรณ หลอสวรรณรตน. (2547). ทฤษฎองคการสมยใหม (พมพครงท 5). กรงเทพฯ: แซทโฟรพรนตง ทวศกด สทกวาทน. (2550). การถายโอนความสามารถดานการจดการทรพยากรมนษย จากองคการกลางบรหารงานบคคลภาครฐใหกบหวหนาสวนราชการ. การประชมวชาการรฐ

ประศาสนศาสตร ระดบประเทศ ครงท1

ทพาวด เมฆสวรรค, “การปฏรปภาคราชการสสภาพทพงปรารถนา: ท าอยางไร ใครรบผดชอบ” , วารสารขาราชการ , ปท 42 ฉบบท 2 (2540), หนา 24-43. ปกรณ ศรประกอบ. (2558). 3 พาราไดม ทางรฐประศาสนศาสตร: แนวคด ทฤษฎและการน าไป

ปฏบตจรง. กรงเทพฯ: โรงพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย. ประสทธ ดจงเจรญ. (2554). รฐกบการเปลยนแปลงบทบาทในโลกยคใหม : กรณศกษาพธการ

ศลกากรตรวจของผโดยสารประจ าทาอากาศยานในสวนกลาง. ภาคนพนธ คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. พทยา บวรพฒนา. (2544). ทฤษฎองคการสาธารณะ. กรงเทพฯ: ศนยหนงสอจฬาลงกรณ มหาวทยาลย. มานพ ถาวรวฒนสกล. (2532). “ระบบขนนางและขาราชการ” ในววฒนาการการเมองไทย. นนทบร: โรงพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช.

Page 154: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

144

เรองวทย เกษสวรรณ. (2556). การจดการภาครฐแนวใหม. กรงเทพฯ: บพธการพม. เรองวทย เกษสวรรณ, ความรเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร, (กรงเทพมหานคร : บพธการ

พมพ, 2553) , หนา 238-239. ลขต ธระเวคน. (2540). ววฒนาการการเมองการปกครองไทย. กรงเทพฯ : โรงพมพมหาวทยาลย ธรรมศาสตร. วชชกร นาคธน. (2560). ระบบราชการไทย. คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยราช

ภฏพระนครศรอยธยา. วรเดช จนทรศร. (2536). การปรบปรงและปฏรประบบบรหารราชการแผนดน

ของไทย. กรงเทพฯ: สหายบลอกและการพมพ. วรเดช จนทรศร. (2540). การพฒนาระบบราชการไทย. กรงเทพฯ : คณะกรรมการปฏรประบบ

ราชการ ส านกนายกรฐมนตร. วนชย มชาต. (2548). พฤตกรรมการบรหารองคการสาธารณะ. กรงเทพฯ: ส านกพมพแหง จฬาลงกรณมหาวทยาลย

สมาน รงสโยกฤษฎ. (2546). การบรหารราชการไทย : อดต ปจจบน และอนาคต. กรงเทพฯ:

ส านกพมพบรรณกจ 1991 จ ากด. สรอยตระกล อรรถมานะ. (2543). สาธารณบรหารศาสตร. กรงเทพฯ: ส านกพมพมหาวทยาลยธรรม ศาสตร. ส.พลายนอย. (2537). ขนนางสยาม. กรงเทพฯ: บรษทพฆเณศ พรนตง เซนเตอร จ ากด.

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ. (2551). รายงานการพฒนาระบบราชการไทย. กรงเทพฯ : ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ. สนทร วงศไวศยวรรณ. (2540). วฒนธรรมองคการ แนวคด งานวจย และประสบการณ. กรงเทพฯ: ส านกพมพโฟรเพช

อเนก เหลาธรรมทศนและวลยพร รตนเศรษฐ. (2557). รฐประศาสนศาสตรพลเมอง. กรงเทพฯ:

ส านกพมพมหาวทยาลยธรกจบณฑตย. เอกวทย มณธร. (2551). ระบบราชการ รฐวสาหกจและองคการมหาชนของไทย. กรงเทพฯ: หาง หนสวนจ ากด เอม.ท.เพรส. อลงกต วรก. (2546). “การปฏรประบบราชการ: กาวไปขางหนาหรอถอยหลงเขาคลอง”. วารสาร

สถาบนพระปกเกลา. อรทย กกผล และไตรรตน โภคพลากรณ, บรรณาธการ. (2546). การปฏรประบบราชการ: หลากหลายมมมอง. กรงเทพฯ: มลนธปรญญาโทนกบรหารรฐกจ ธรรมศาสตร และโครงการ

ปรญญาโทส าหรบนกบรหาร สาขาบรหารรฐกจ คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

Page 155: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

145

ประวตผสอน

Page 156: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

146

Page 157: การบริหารราชการเทย༛ Thai Public Administration ...portal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/18q63mLihaq02m6q62a8.pdfการบร หารราชการเทย

147

ประวตผสอน

1. ชอ-สกล (ภาษาไทย) นางสาวชลาทพย ชยโคตร

ชอ-สกล (ภาษาองกฤษ) Miss Chalathip Chaiyakot

2. ต าแหนงปจจบน อาจารย 3. หนวยงานทอย คณะมนษยศาสตรและสงคมสาสตร มหาวทยาลยราชภฏ

อดรธาน ศนยการศกษาบงกาฬ 285 หม 2 บานดอนอดม ต าบลโนนสมบรณ อ าเภอเมองบงกาฬ จงหวดบงกาฬ โทรศพท 097-3190934 โทรสารE-mail :

[email protected]

4. ประวตการศกษา ศศ.ม. (รฐศาสตรมหาบณฑต) ศศ.บ.(สอสารมวลชน)

5. สาขาวชาทมความช านาญพเศษ

PA 51020 การปกครองทองถนไทย

PA 51201 การบรหารราชการไทย

PA 51105 ความรเบองตนเกยวกบรฐศาสตร PA 51104 การเมองและการปกครองไทย

PA 57403 การฝกประสบการณวชาชพรฐประศาสนศาสตร PA 51302 ระเบยบวธวจยทางรฐประศาสนศาสตร