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Acceso a la justicia ambiental en México
Liliana Antonia Mendoza González
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS JURÍDICOS DEL
ESTADO
Acceso a al Justicia Ambiental en México
Liliana Antonia Mendoza González
Tesis presentada para aspirar al Grado de Doctor por la Universidad de
Alicante
Programa de Doctorado en Derecho Ambiental
Dirigida por: Dr. D. José Juan González Márquez
Dr. D. Gabriel Real Ferrer
AGRADECIMIENTOS
Si alguno de ustedes requiere de sabiduría, pídasela a Dios, y él se la dará,
pues Dios, se la da a todos en abundancia y sin hacer ningún reproche.
Santiago 1:5
Al profesor y Dr. José Juan González Márquez por constituir
un referente obligatorio de la Literatura en Derecho Ambiental y
por compartirme sus conocimientos y experiencia profesional como su alumna
de licenciatura en la Universidad Autónoma Metropolitana
y en el Máster y Doctorado en la Universidad de Alicante, España.
Al Dr. Gabriel Real Ferrer por su apoyo y asesorías académicas.
A la profesora y Dra. Ivett Montelongo Buenavista por su invaluable apoyo en la
gestión administrativa de mis estudios de Máster y Doctorado.
Al Mtro. Juan José Céspedes Hernández por ser mi profesor universitario,
mi asesor de tesis de licenciatura y de vida.
Al Dr. Rafael Pérez Miranda por ser mi profesor y brindarme oportunidades
que marcaron el desarrollo de mi vida profesional.
Al Mtro. Miguel Pérez López porque ―notoria non egent probatione‖.
A la Mtra. Keila Barrera García por su amistad
y por darme la oportunidad de creer en mi trabajo
e impulsarme para alcanzar grandes logros.
Al Dr. Rolando Heredia Dominico por su amistad, consejos y enseñanzas
―Las verdades elementales caben en el ala de un colibrí‖ José Martí.
A la egresada de Derecho Internacional Claudia Cruz Velázquez
por su dedicación y apoyo.
A la Universidad Autónoma Metropolitana, mi casa abierta al tiempo
A la Universidad de Alicante España,
por gestionar con la UAM vínculos académicos.
A la Universidad Autónoma del Estado de México,
por abrirme sus puertas y brindarme grandes aprendizajes.
A todos mis grandes maestros…
A mis estudiantes…
DEDICATORIAS
A mi esposo Israel Ballarte por ser el amor de mi vida,
compartir conmigo mis sueños y ayudarme a conseguirlos.
A Miguel Ángel por enseñarme a ser mamá.
Porque eres un niño maravilloso y te quiero bebé.
Para Ángel Eduardo por ser la mejor sorpresa.
Porque eres un niño maravilloso, te quiero bebé.
A Miguel Ángel Mendoza Villegas por insistirme en alcanzar mis sueños
Papá gracias por tu ayuda y amor incondicional. Porque si las cosas que
valen la pena fueran fáciles, cualquiera las haría.
Pero siempre que tengan un papá como tú. Te quiero.
A Ma. de la Luz González Padilla por creer siempre en mí y apoyarme en todos
los aspectos en cualquier proyecto personal y profesional. Si volviera a nacer le
pediría a Dios que me diera a la mejor mamá, que eres tú.
Mi guía, mi amiga, mi confidente, gracias.
Te quiero.
A Marisol Mendoza González
por tu alegría y compañía incondicional.
Hermana te quiero mucho.
A mi hermana Michelle Mendoza González
por estar conmigo en todo momento y brindarme tu compañía.
Te quiero mucho.
Siglas
ACAAN
CCA
CEPAL
CEPE
CoIDH
CPEUM
ECOSOC
DOF
INAI
LGEEPA
LGTAIP
NOM‘S
PAOT
PNUMA
PROFEPA
SAGARPA
Acuerdo de Cooperación Ambiental para América del
Norte.
Comisión para la Cooperación Ambiental.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
Comisión Económica para Europa.
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Consejo Económico y Social.
Diario Oficial de la Federación.
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente.
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
Pública.
Normas Oficiales Mexicanas.
Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial.
Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente.
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
SCJN
SEMARNAP
SEMARNAT
TLCAN
Pesca y Alimentación.
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ............................................................................................. 11
CAPÍTULO PRIMERO ..................................................................................... 18
MARCO TEÓRICO DEL ACCESO A LA JUSTICIA AMBIENTAL ................. 18
1.1 Derecho a la información ........................................................................... 22
1.1.1 Concepto del derecho de acceso a la información ................................................ 27
1.1.2 Principios rectores del derecho de acceso a la información ................................ 30
1.1.2.1 Principio de Acceso Universal ............................................................................ 31
1.1.2.2 Principio de Máxima Publicidad .......................................................................... 32
1.1.2.3 Principio de Gratuidad ......................................................................................... 33
1.1.2.4 Principio de Celeridad .......................................................................................... 33
1.1.2.5 Principio de Accesibilidad .................................................................................... 34
1.2 Derecho a participar en la toma de decisiones ......................................... 35
1.3 Acceso a la justicia ..................................................................................... 43
1.3.2 Concepto ..................................................................................................................... 45
1.3.3 Principios establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en materia ambiental. ............................................................................. 54
1.3.3.2 Principio de Desarrollo Sustentable ................................................................... 55
1.3.3.3 Principio de Conservación .................................................................................. 56
1.3.3.4 Principio de Reparación del daño ambiental ..................................................... 56
1.3.4.1 Procedimiento civil ............................................................................................... 58
1.3.4.2 Procedimiento administrativo ambiental ........................................................... 59
1.3.4.2.1 Recurso de revisión .................................................................................... 60
1.3.4.2.2 Acción popular ............................................................................................ 60
1.3.4.3 Juicio de amparo .................................................................................................. 62
1.4 Estudio de la jurisprudencia respecto del acceso a la justicia ambiental . 64
CAPÍTULO SEGUNDO .................................................................................... 76
RÉGIMEN INTERNACIONAL DEL ACCESO A LA JUSTICIA AMBIENTAL . 76
2.1 Las Declaraciones de las Naciones Unidas en materia ambiental .......... 76
2.1.1 Declaración de Estocolmo, 1972 .............................................................................. 77
2.1.2 Declaración de Río de Janeiro, 1992 ....................................................................... 81
2.1.2.1 Agenda del Siglo XXI ............................................................................................ 84
2.1.2.2 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ........ 87
2.1.2.3 Convenio sobre la Diversidad Biológica, 1992 .................................................. 89
2.1.3 Declaración de Johannesburgo, 2002 ..................................................................... 90
2.2 Instrumentos internacionales sobre el acceso a la justicia ambiental .... 94
2.2.1 Convención Americana de los Derechos Humanos .............................................. 94
2.2.1.1 Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia ambiental ............... 95
2.2.1.1.1 Sentencias de la CoIDH en asuntos ambientales .................................... 96
2.2.2 Acuerdo de Cooperación Ambiental para América del Norte ............................... 97
2.2.1.1 Contexto de creación de las Agencias Ambientales de la Región ................ 102
2.2.1.2 Comisión para la Cooperación Ambiental (revisar nombre) .......................... 104
2.2.1.2.1 Estructura................................................................................................... 105
2.2.1.2.2 La participación social en el marco de la CCA ...................................... 108
2.2.1.2.3 Procedimiento referente a la participación social ................................. 109
2.2.3 Convenio de Aarhus (Convención sobre el Acceso a la Información, la
Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en
asuntos ambientales) .............................................................................................. 111
2.2.4 Directrices de Bali .................................................................................................... 114
2.2.5 Instrumentos internacionales de Derechos Humanos ........................................ 114
2.2.6 Propuestas sobre la creación de una Corte Internacional Ambiental ............... 117
CAPÍTULO TERCERO .................................................................................. 120
RÉGIMEN JURÍDICO MEXICANO DEL ACCESO A LA JUSTICIA
AMBIENTAL .................................................................................................. 120
3.1 Evolución de los Derechos Humanos ..................................................... 121
3.1.1 Derechos de la primera generación ....................................................................... 122
3.1.2 Derechos de la segunda generación ..................................................................... 125
3.1.3 Derechos de la tercera generación ........................................................................ 128
3.2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ....................... 130
3.2.1 Artículo 1. Reconocimiento de los Derechos Humanos ...................................... 131
3.2.2 Artículo 2. Reconocimiento a pueblos y comunidades indígenas ..................... 132
3.2.3 Artículo 4. Derecho Humano a un medio ambiente sano .................................... 135
3.2.4 Artículo 17. Creación de tribunales garantes del acceso a la justicia ............... 140
3.2.5 Artículo 25. Desarrollo sustentable ....................................................................... 142
3.2.6 Artículo 27. El Desarrollo Nacional: integral y sustentable ................................. 145
3.2.7 Artículo 73. Facultad del Congreso para expedir leyes concurrentes en materia
ambiental. ................................................................................................................. 148
3.2.8 Recomendaciones de la CNDH a organismos gubernamentales en materia
ambiental .................................................................................................................. 148
3.3 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente ....... 149
3.3.1 Política Ambiental .................................................................................................... 149
3.2.2 Mecanismos para integrar la participación social en la toma de decisiones .... 154
3.2.2.1 Convenios de concertación ............................................................................... 158
3.2.2.2 Consulta popular ................................................................................................ 159
3.2.2.3 Órganos de consulta .......................................................................................... 161
3.2.2.4 Educación Ambiental .............................................................................................. 166
3.4 Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública ....... 168
3.4.1 Origen ........................................................................................................................ 168
3.4.2 Contenido general de la LGTAIP ............................................................................ 174
3.4.3 Objetivos ................................................................................................................... 175
3.4.4 Sujetos obligados .................................................................................................... 177
3.4.5 Obligaciones de transparencia............................................................................... 179
3.4.6 Información reservada y confidencial ................................................................... 181
3.4.7 Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de
Datos Personales ..................................................................................................... 183
3.5 Ley Federal de Responsabilidad Ambiental ............................................ 184
3.6 Normas Oficiales Mexicanas .................................................................... 184
3.7 Propuesta sobre la creación de un Tribunal Federal Ambiental ............ 185
CAPÍTULO CUARTO ..................................................................................... 189
PRINCIPALES ORGANISMOS ENCARGADOS DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL .................................................................................................. 189
4.1 Administración Pública Federal en materia ambiental ........................... 192
4.1.1 Organismos Centralizados ..................................................................................... 193
4.1.1.1 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales .................................... 193
4.1.1.2 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
.............................................................................................................................. 197
4.1.2 Organismos Desconcentrados ............................................................................... 198
4.1.2.1 Procuraduría Federal de Protección al Ambiente ........................................... 199
4.1.3 Organismos Descentralizados ............................................................................... 205
4.1.3.1 Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial ................................ 206
4.2 Administración de Justicia en materia ambiental ................................... 207
4.2.1 Órganos Federales de Administración de Justicia .............................................. 209
4.2.1.1 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ...................................... 209
CAPÍTULO QUINTO ...................................................................................... 215
EL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS
INDÍGENAS EN MATERIA DE ACCESO A LA JUSTICIA AMBIENTAL ..... 215
5.1 Los vínculos de los pueblos indígenas con el hábitat ................................... 216
5.2 Instrumentos relevantes para los derechos de los pueblos indígenas
relacionados con el medio ambiente ................................................................ 217
5.3 La participación diferenciada de los pueblos indígenas ................................ 220
CONCLUSIONES .......................................................................................... 224
ANEXO I......................................................................................................... 226
COMPROMISOS REGIONALES E INTERNACIONALES EN MATERIA DE
ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN Y LA JUSTICIA EN
TEMAS AMBIENTALES ................................................................................ 226
ANEXO 2........................................................................................................ 234
DEFINICIÓN DE LOS DERECHOS DE ACCESO ......................................... 234
ANEXO 3........................................................................................................ 236
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
AMBIENTAL QUE INTEGRAN DERECHOS DE ACCESO .......................... 236
ANEXO 4........................................................................................................ 238
ELEMENTOS COMUNES CONTENIDOS EN LAS DEFINICIONES DE
INFORMACIÓN AMBIENTAL PRESENTES EN LAS LEGISLACIONES
AMBIENTALES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ................................ 238
ANEXO 5........................................................................................................ 239
RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS
HUMANOS…………………………………………………………………………..239
FUENTES DE INFORMACIÓN ...................................................................... 312
Bibliografía .............................................................................................................. 312
Hemerografía........................................................................................................... 321
Sitios y documentos de internet ............................................................................ 324
Leyes, Decretos y Reglamentos ............................................................................ 328
Tratados, Convenios y Declaraciones Internacionales ........................................ 328
Jurisprudencia Consultada .................................................................................... 329
11
INTRODUCCIÓN
El Derecho Ambiental como una ciencia en constante evolución, ha establecido
en la teoría, el fundamento necesario por el cual el hombre debe proteger y
garantizar la protección al ambiente. El planeta tiene transformación que los
científicos atribuyen en ocasiones a cambios geológicos, sin embargo, también
hay evidencia notable de que los actos que el ser humano realiza
cotidianamente –voluntaria o involuntariamente-, han acelerado los fenómenos
que directamente afectan a la salud del mismo.
Los Estados desde la década de los setentas han planteado las
problemáticas ambientales, en diversos encuentros que tuvieron como
resultado las Declaraciones que hasta hoy reúnen las directrices para proteger
el bien jurídico tutelado, denominado medio ambiente. Derivado de las
Declaraciones en materia ambiental, los Estados se comprometieron a
establecer políticas públicas encaminadas a generar conciencia en los
individuos, procurar la participación ciudadana, crear la dependencia u
organismos gubernamentales necesarios para lograr los objetivos plateados y
garantizar dicha protección al ambiente.
En nuestro país, el acceso a la justicia ambiental enfrenta dificultades
institucionales, económicas y jurídicas para la aplicación efectiva de las leyes
que garantizan la protección al medio ambiente. Sin embargo, la construcción
del derecho ambiental en México sigue en construcción, lo que requiere
analizar la situación actual del país en el ámbito legislativo y en las instituciones
que imparten justicia.
12
Lo expuesto anteriormente justifica el planteamiento del siguiente
problema: ¿Cómo contribuir a lograr la aplicación eficaz del acceso a la justicia
ambiental en México, que garantice la participación ciudadana, la transparencia
y el acceso a la información y acceso a la justicia en los años 2010 a 2015?
Considerando el hecho de que el acceso a la justicia ambiental en
México se ha visto rezagado principalmente en materia civil, es necesario
generar las adecuaciones legislativas necesarias, para lograr el desarrollo del
tema que nos interesa y proteger el bien jurídico denominado medio ambiente.
Se precisa entonces como objeto de estudio el consiste en: Analizar los
elementos que constituyen el acceso a la justicia ambiental, respecto del marco
teórico, las bases jurídicas de los documentos nacionales e internacionales y
los principales organismos encargados de la gestión ambiental.
Para contribuir a la solución del problema de investigación, se establece
como objetivo general: Analizar la eficacia del acceso a la justicia ambiental en
México a partir de tres elementos estructurales: La participación ciudadana, la
transparencia y el acceso a la información; y el acceso a la justicia.
Constituyen como preguntas de investigación los siguientes:
¿Cuáles son los referentes teóricos del acceso a la justicia
ambiental en México?
¿Cuál es el marco jurídico internacional que regula el acceso a la
justicia ambiental?
¿Qué fundamento jurídico sustenta el acceso a la justicia
ambiental en México?
13
¿Qué organismos gubernamentales han realizado acciones para
garantizar la aplicación del acceso a la justicia ambiental en
México?
¿Cuáles son las bases jurídicas sobre el acceso a la justicia
ambiental?
Como objetivos específicos de la investigación, los siguientes:
Analizar los referentes teóricos sobre el acceso a la justicia
ambiental en México.
Determinar el régimen jurídico internacional del acceso a la
justicia ambiental.
Identificar la estructura jurídica que fundamenta el acceso a la
justicia ambiental en México.
Determinar los organismos gubernamentales y las acciones que
han realizado para garantizar la aplicación del acceso a la justicia
ambiental en México.
Establecer las bases jurídicas sobre el acceso a la justicia
ambiental.
El acceso a la justicia es definido por el Doctor Raúl Brañes 1como ―la
posibilidad de obtener la solución expedita y completa por las autoridades
judiciales de un conflicto jurídico‖, y también hace énfasis en que representa
problemas preocupantes en el campo ambiental, especialmente en materia
civil. En este documento se analizará la aplicación administrativa de la
1 BRAÑES BALLESTEROS, Raúl. Manual de Derecho Ambiental México. México: Ed. Fundación
Mexicana para la Educación Ambiental- Fondo de Cultura Económica. 2004. P. 285
14
legislación ambiental en México, y debido al sistema de responsabilidad
aplicable, algunos aspectos del ámbito civil.
En la investigación se desarrollará en el marco conceptual del acceso a
la justicia ambiental, explicando la transparencia y el derecho a la información,
la participación ciudadana y el acceso a la justicia; siendo estos tres elementos
los que constituyen el acceso a la justicia ambiental.
En una segunda perspectiva, se analizarán los tratados internacionales
en materia ambiental que han sentado las bases de los principios del acceso a
la justicia ambiental, así como los procedimientos o mecanismos que prevén
para lograr la efectividad de los mismos.
En el capítulo tercero se presenta el fundamento jurídico del acceso a la
justicia ambiental en México, partiendo de la nueva concepción del Derecho
Humano a un medio ambiente sano, por medio del cual se plasma la idea de
los llamados derechos fundamentales difusos, es decir que pertenecen a la
humanidad en su conjunto a nivel internacional.
El capítulo cuarto desentrama e identifica los organismos
gubernamentales encargados de la gestión ambiental. Es así, que se plantea
la estructura de la Administración Pública y las dependencias encargadas de la
protección del medio ambiente y de garantizar como política pública que se
garantice su situación actual para las generaciones futuras de nuestro país y
del planeta.
Las bases jurídicas sobre el acceso a la justicia ambiental, serán el
quinto capítulo en el que se plasman las recomendaciones emitidas por
organismos internacionales y nacionales en materia ambiental, así como las
propuestas de creación de tribunales ambientales en el ámbito nacional e
15
internacional. Siendo esto último la construcción de una propuesta de acceso a
la justicia ambiental, cada día más tangible para México.
Esta investigación es un estudio de la legislación y las instituciones
jurídicas en el ámbito nacional e internacional, precisando el trato que los
legisladores y jueces han dado a la materia ambiental, así como aquellos
mecanismos de defensa que tenemos los ciudadanos para hacer valer
nuestros derechos ambientales y de los mecanismos que tenemos garantizar
el acceso a la justicia ambiental. Es preciso comentar que el reconocimiento a
la experiencia milenaria de los pueblos indígenas, debe atenderse de manera
particular, valorando la riqueza multicultural de México.
16
Modelo propuesto
Acceso a la justicia
ambiental en México
Participación ciudadana
Acceso a la justicia
Reconocimiento de derechos colectivos y
aplicación eficaz de la justicia
Transparencia y acceso a la
información
17
“Cada parte de esta Tierra es sagrada en la estimación de mi pueblo. Cada colina, cada valle, cada llanura y bosque, ha sido santificado por algún acontecimiento triste o feliz en días desaparecidos. Incluso las rocas, que parecen mudas y muertas bajo el sofocante Sol a lo largo de la orilla silenciosa, se emociona con los recuerdos conmovedores relacionados con la vida de mi pueblo; y el polvo en el que están ahora, responde con más amor a nuestros pasos que a los suyos, ya que es rica en la sangre de nuestros antepasados, y nuestros pies desnudos son conscientes de su toque simpático”.
Jefe Seattle
18
CAPÍTULO PRIMERO
MARCO TEÓRICO DEL ACCESO A LA JUSTICIA AMBIENTAL
El Estado Liberal y las garantías individuales son el marco donde se dan las
bases fundamentales del acceso a la justicia y el documento jurídico que
certifica dicha afirmación es la Declaración de los Derechos del Hombre. Es a
partir de ésta que se crean las constituciones occidentales que tenemos en la
actualidad, donde encontramos consagrados derechos fundamentales como: el
derecho a la libertad, a la resistencia, y a pedir cuentas de su gestión a
cualquier agente público.2
Con el paso del tiempo la idea que se tenía del Estado, concibiéndolo
como aquél que hacía frente a todos los conflictos fungiendo en una posición
paternalista se ha modificado, ahora el Estado Neoliberal trata de enfocarse a
la seguridad nacional, pero en lo relativo a derechos sociales se mantiene
inerte. El Estado ha dejado de lado la construcción de su propia infraestructura,
al olvidar que la defensa de los derechos humanos constituye la base
primordial para consolidar su funcionamiento.
El Estado de Derecho se ha vinculado al siglo XIX, tanto en su origen
como en sus relaciones sociales y políticas. En este siglo se constituyen las
bases de las instituciones gubernamentales que hasta la fecha se encuentran
dando rumbo a las políticas que siguen nuestras naciones. En la base de su
organización y en su propio sistema de libertades constitucionalmente
garantizadas se evidencia la antinomia de una sociedad independiente del
Estado. En la actualidad el Estado debe reestructurar esta antigua concepción,
2 NORIEGA, Alfonso. Declaración de los Derechos Humanos y la Constitución de 1857.
México: Ed. UNAM. 2006. P. 10.
19
adecuándose a las exigencias ciudadanas y a los requerimientos de nuevas
instituciones.
El Estado debe ceder el poder que se encontraba concentrado en su
totalidad en esta figura jurídica. Pero si bien esto es cierto, no por ello lo es
menos la relación de subordinación que se configura por el sometimiento del
Estado al Derecho: el Estado de derecho se traduce así, en la garantía de
seguridad jurídica de sus ciudadanos.3 Este ente gubernamental, debe seguir
otorgando a los ciudadanos las condiciones necesarias para procurar su
bienestar. Sólo que es urgente evolucionar en el tema ambiental y tener
claridad en que con esto se atienden problemas esenciales como el combate a
la corrupción, la pobreza y la seguridad.
Conforme a la cita anterior, podemos entender que el Estado de
Derecho debe modificarse y adecuarse a las normas que prevé el derecho que
a su vez será modificado de acuerdo a las necesidades sociales. Así, más
adelante se analizará la urgencia de que el derecho implemente las medidas
propias para tutelar los intereses colectivos, ya que en el derecho ambiental
son fundamentales para el desarrollo sustentable del Estado.
Por su parte, la ciencia del derecho ha modificado sus intereses a lo
largo de la historia, y es a partir de la década de los setenta, cuando debido a
grandes catástrofes ambientales en el mundo,4 comienza a girar en torno al
medio ambiente. El derecho ambiental surge debido a la necesidad de regular
las actividades del ser humano, y con la finalidad de evitar que sus mismas
acciones logren su extinción.
3 HERNÁNDEZ MARTÍNEZ, María del Pilar. Mecanismos de tutela de los intereses difusos y
colectivos. México: Ed. UNAM.1997. P. 18. 4 COORDEIRO, José Luis. El desafío latinoamericano y sus cinco grandes retos. Venezuela:
McGraw- Hill. 1995., PP. 199-219.
20
El régimen internacional del derecho ambiental encuentra su fundamento
en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano
realizada en Estocolmo, Suecia en 1972. En esta declaración se señaló la
urgencia por otorgar protección al medio ambiente procurando limitar y de ser
posible reparar el daño al medio humano, causado por las generaciones
actuales y sus antecesoras. 5 Así mismo, se garantiza el principio de
sustentabilidad, que debe ser una exigencia de mantener el planeta mínimo en
las condiciones en las que estaba en los años setentas, cuando se plantearon
las bases del Derecho Ambiental.
En México el acceso a la justicia se encuentra maniatado por diversos
obstáculos, la justicia es costosa, lenta y en ocasiones cuando se concluye un
proceso, la resolución ya no tiene sentido porque el bien jurídico que pretendía
protegerse ya sufrió un daño cuya reparación en ocasiones es imposible. El
acceso a la justicia ambiental, indudablemente es materia pendiente en el
derecho mexicano. Los procedimientos que prevé la legislación mexicana, en
general no son funcionales para proteger el bien jurídico6 denominado medio
ambiente.
En el siglo XXI la existencia del hombre se encuentra en constante
riesgo, y el derecho podría fungir como un control si la legislación ambiental
fuera eficaz y eficiente, pero en México tenemos un aparato estatal que al
aplicar su legislación cuenta con procedimientos costosos, burocráticos,
ineficientes e ineficaces. Aunado a lo anterior, recordando a Hans Kelsen,
5 LÓPEZ-BASSOLS, Hermilio. Manual de derecho internacional público contemporáneo e
instrumentos básicos. México: Ed. Porrúa. 2001.P. 224. 6 Hasta ahora la legislación protege los elementos que integran el medio ambiente, pero es
necesario otorgar el reconocimiento y la protección al medio ambiente como bien jurídico tutelado. Cfr. GONZÁLEZ MÁRQUEZ, José Juan. Origen, Concepto y contenido del Derecho Ambiental. Revista Mexicana de Legislación Ambiental. México, núms. 9 y 10, mayo/diciembre,
2002. PP. 15-21.
21
podemos hablar de vacíos legales, que obstaculizan la aplicación del Derecho
Ambiental, en detrimento de la vida humana y de cualquier otra especie animal
o vegetal.
El acceso a la justicia ambiental se integra por tres pilares los cuales
para cumplir su función requieren de su puntual aplicación: 1) La transparencia
y el derecho a la información, 2) La participación pública y 3) El acceso a la
justicia. Es relevante destacar que estudiaremos el acceso a la justicia
ambiental como el conjunto de los elementos antes mencionados, y a su vez
analizaremos el acceso a la justicia como un medio de justicia que permite a
los ciudadanos ejercer acciones ante los tribunales para proteger sus intereses.
De acuerdo al principio 10 consagrado en la Declaración de Río, el
acceso a la información, la participación y la justicia en asuntos ambientales,
son herramientas indispensables que buscan favorecer la rendición de cuentas,
la transparencia, el ataque a la corrupción, y a la vez se aumenta el grado de
corresponsabilidad y la confianza y mejor gestión entre el gobierno y los
ciudadanos. Es así, que el Derecho Ambiental y su adecuada aplicación, no
solo repercute en el ambiente, también genera mejores condiciones de vida y
de gobernanza.
En el principio 10 es un precedente para la ciencia jurídica ambiental,
pero al ser la Declaración no vinculante, no se puede obligar a los estados a
generar las condiciones necesarias para legislar y aplicar los derechos de
acceso en asuntos ambientales. Así también, es necesario que las personas
conozcan los principios, su implementación en las leyes nacionales y hagan
uso de estas, exigiendo mejores prácticas de acceso.
22
En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, realizada en río de Janeiro en el año 1992, 178 gobiernos
acordaron establecer directrices que incluyeran la participación de los
ciudadanos. Entonces, la sociedad civil y los gobiernos tienen un reto muy
grande, hacer uso de las legislaciones, aplicarlas y seguir los procedimientos
adecuadamente, sistematizar sus experiencias, generar conocimientos y
procesos locales de acceso a la información y participación que permitan
mejorar las acciones de las comunidades a favor de un medio ambiente sano y
una mejor calidad de vida.7
1.1 Derecho a la información
La información es un elemento imprescindible en el desarrollo del ser humano,
ya que aporta elementos para que el hombre pueda orientar su toma de
decisiones y le permite participar en lo individual o bien colectivamente en la
sociedad. Al abordar el tema del acceso y del manejo de la información
ambiental, resulta fundamental reflexionar sobre el concepto información, que
utilizamos comúnmente. ―La información no es un contenido, sino un proceso
mediante el cual el sujeto recibe estímulos o datos, los interpreta y les da un
significado‖. 8 Es así, como en la medida en que los ciudadanos estén
informados, podrán tener una participación activa en el cuidado del medio
ambiente.
7 SEVERINO ORTEGA, Tómas. El derecho de acceso a la información ambiental, hitos y
desafíos. Revista Derecho Ambiental y Ecología, México, número 42: abril/mayo, 2011. 8 El derecho a la información: Disponible en:
http://www.presenciaciudadana.org.mx/accesoderecho.html:3 de febrero de 2007.
23
La visión que se le da a la información y el tipo de conocimiento que la
genera es de relevancia para el trabajo ambiental ciudadano, porque con
mucha frecuencia en el proceso de búsqueda de la información ambiental y de
la propia gestión ciudadana, los individuos o las organizaciones se encuentran
impotentes frente a una estructura de poder que minimiza o incluso ignora su
existencia y sus necesidades.
El derecho a la información surge debido a la necesidad de las
comunidades por saber qué es lo que está afectando su calidad de vida y su
salud. Históricamente el acceso a la información ambiental por parte de los
ciudadanos ha estado plagado de obstáculos y se presenta en términos de una
constante lucha hasta lograr el reconocimiento de sus derechos.
No podemos perder de vista que la información es también una forma de
poder: quien tiene la información, tiene los elementos para hacer valer sus
derechos. Es así, que mientras más informados estemos mayor oportunidad
tendremos de obtener los resultados ambientales que deseamos, en cambio si
permanecemos indiferentes, no tendremos los elementos para exigir un medio
ambiente mejor.
La actividad del Estado resulta indispensable para promover el derecho
a la información, éste puede colaborar con diversas acciones, como la difusión
de información a través de campañas que promuevan que los ciudadanos
hagan uso de este derecho. En México han existido algunas campañas como la
de separación de residuos, aunque no han funcionado debido a la mala
operación del sistema que brinda el servicio.
También se han creado sistemas que permiten su uso de manera
racional y productiva en beneficio del ser humano y de la comunidad del
24
conocimiento. Para lo cual en la legislación se han incorporado reglas que
garantizan el ejercicio efectivo de este derecho y el consecuente acceso a la
información.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé en el
artículo 6 el derecho a la información, 9 que es una manifestación de la
dimensión social de la libertad de expresión, porque garantiza a la sociedad
una información transparente sobre los acontecimientos nacionales.10
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental11 ha jugado un papel decisivo, impulsando el desarrollo de la
cultura ambiental y transformando esquemas dentro del propio Estado, el cual
ha tenido que adaptarse a las nuevas disposiciones y atender las peticiones de
los ciudadanos, que exigen tener conocimiento de las decisiones que toman
sus gobernantes, así como de las repercusiones de las mismas en su entorno
natural.
En México, el acceso a la información ha ido evolucionando
notablemente, y a pesar de que en algunas ocasiones todavía se mantienen
restricciones a cierta información, se han obtenido grandes beneficios con la
legislación vigente, además de que existen portales gubernamentales en línea,
que cuentan con secciones de transparencia, en los cuales cualquier
ciudadano puede acceder. Esto permite que los ciudadanos tengan una
9 El de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma donde se agregaron al
artículo 6 de la constitución 6 incisos referentes al acceso a la información. 10
CÁRDENAS, Jaime. et al. Para entender la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México: Ediciones Nostra. 2007.P. 52. 11
Diario Oficial de la Federación. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Publicada el 11 de julio de 2002, última reforma del 6 de junio de 2006.
25
participación activa en cualquier decisión ambiental que tomen sus
gobernantes.
El derecho a la información, tiene precedentes en el derecho ambiental a
partir del año 1972 en la Declaración de Estocolmo en los principios 19 y 20;12
posteriormente en la Declaración de Río de Janeiro de 199213 y en el marco de
la ésta última, el estudio de la Agenda del siglo XXI.
El acceso a la información ha resultado complejo de implementar para el
Estado ―… el acceso a la información gubernamental es un fenómeno
relativamente reciente, y el acceso a la información ambiental, en muchos
países, incluido México, es un fenómeno de la década de los noventa‖. 14
Donde incluso primero se reguló el derecho a la información pública ambiental
antes que el derecho a la información pública gubernamental.
El acceso a la información es un elemento que el Estado debió
garantizar y priorizar como un primer elemento, ya que de ahí se continúa hacia
la participación ciudadana. La participación en temas ambientales, otorga
certeza jurídica a los gobernados y les permite brindar información veraz y
oportuna, que en ocasiones las autoridades gubernamentales no pueden
garantizar.
Todos los datos que nos puede brindar los ciudadanos, permite que se
desarrolle una cultura de la prevención y de la atención inmediata a cualquier
problema ambiental que posiblemente el Estado tardaría en atender. ―Si
12
AYÚS Y RUBIO, Manuel A. y otros. Apuntes de derecho medioambiental. Naturaleza y derecho. Alicante: Imprime Gráficas Díaz, S.L. San Vicente.1996. P. 65. 13
En la Declaración de Río surgieron tres documentos de protección al ambiente, 1. Agenda del Siglo XXI, 2. La Convención de Cambio Climático y 3. El Convenio sobre la Diversidad Biológica. 14
SEVERINO, Ibídem.
26
contamos con información oportuna, confiable y veraz sobre la problemática
ecológica y la forma en que actúan las autoridades gubernamentales frente a
ella…‖.15 México necesita involucrar a todos sus habitantes, para garantizar la
protección al medio ambiente.
En 1996 se realizan reformas a la Ley General del Equilibrio Ecológico
y Protección al Ambiente, y ―mediante un apartado especial se disponen dos
tipos del derecho a la información ambiental. El primero tiene relación con
obligaciones de transparencia por parte de la autoridad ambiental, la cual
requiriere contar con un Sistema Nacional de Información Ambiental y de
Recursos Naturales, con el objeto de difundir los registros y las bases de
datos existentes; el segundo es el que se refiere al derecho concreto de las
personas a tener acceso a la información ambiental existente.16
Se implementó el Sistema Nacional de Información Ambiental y de
Recursos Naturales, pero Mucha información y/o datos no garantizan que los
usuarios -público en general o tomadores de decisiones- comprendan, de
manera rápida y sencilla, la dinámica de los sistemas naturales y su
interacción. Y el acceso a la información ambiental, como esta investigación lo
plasma, continúa en construcción.
15
SEVERINO, Ibídem. 16
RODRÍGUEZ BRIBIESCA, Priscila. El acceso a la información ambiental. Derecho a Saber: Balance y perspectivas cívicas. México: Editorial Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. 2007. P. 298.
27
1.1.1 Concepto del derecho de acceso a la información
En las últimas décadas existía cierta opacidad u obscuridad con relación a la
información que el Estado debía proporcionar a los ciudadanos. En ocasiones
incluso se asumía que el Estado no debía rendir cuentas de sus actos y que
preguntar el porqué de éstas implicaba que el ciudadano sería ignorado. Aun
cuando siempre fueron garantías establecidas en la constitución, no se
llevaban a la práctica. Pero de manera gradual, se ha logrado el
reconocimiento de dichos derechos y su aplicación.
La participación es un fenómeno social que el Derecho ha recibido, pero
que proviene del campo de la sociología política. Estas circunstancias se
presentan indirectamente, cuando ―los sujetos cuyas conductas deberían ser
ahormadas por los poderes públicos, facilitan o hacen innecesaria su
mediatización por su voluntaria aceptación de los valores que las normas
realizan y que ellos mismos además han contribuido a positivizar, al presionar
en este sentido políticamente a los legisladores‖.17 La influencia de grupos o
sujetos motivados a tutelar el ambiente ha impulsado en grandes dimensiones
las decisiones que ha tomado el Estado.18
La participación social parece un concepto nuevo, después de que los
Estados no permitían que se discutieran sus decisiones y en muchos casos ni
siquiera querían que se dieran a conocer. Los ciudadanos no podían cuestionar
17
MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Ambiental. México: Ed. Thomson- Arazandi. 2003. P. 50. 18
LÓPEZ SELA, Pedro Luís y Alejandro, FERRO NEGRETE. Derecho Ambiental. IURE Editores. México, 2006. PP. 30-34.
28
las determinaciones de sus gobernados y mucho menos manifestarse en
contra de las mismas. Afortunadamente, esto ha cambiado y cada vez es
mayor la participación de los ciudadanos, con lo cual podemos observar que
hay proyectos gubernamentales con intereses económicos, que han sido
detenidos por la inconformidad social. Es así, como la participación social
repercute en el cuidado del medio ambiente y el desarrollo sustentable de las
actividades del Estado.
En el planeta se ha luchado por la equidad, por una visión del mundo en
la que cada individuo, sin importar nacionalidad, país de residencia, nivel
socioeconómico o educación, tenga acceso a la información y a los procesos
de toma de decisiones, para participar en asuntos que les afecten directa o
indirectamente. El aumento progresivo del acceso público a la información, la
participación y la justicia, produce decisiones más efectivas, justas y legítimas
en cuanto a políticas y proyectos, y forma parte de las garantías a través de las
cuales los individuos dirijan al Estado hacia el desarrollo sustentable.
Si contamos con información oportuna, confiable y veraz sobre la
problemática ecológica y la forma en que actúan las autoridades
gubernamentales frente a ella, podremos construir una opinión objetiva que
luego nos permita actuar en consecuencia, involucrándonos en proyectos que
contribuyan a mejorar la calidad de nuestro medio ambiente y en consecuencia
nuestra calidad de vida.19
19
Guía Ciudadana para el Acceso a la Información Ambiental y a la Participación Social:
Disponible en: http://www.presenciaciudadana.org.mx/publicaciones/c_guia.htm: 10 de marzo
de 2007.
29
La información pública es un bien y un derecho de todos los ciudadanos
y en consecuencia cualquier persona puede y debe tener acceso a ella. Como
ciudadanos, tenemos derecho a conocer cualquier asunto que afecte a
nuestras vidas, sólo así nos será posible participar responsable y activamente
en la sociedad.
Estar informado es un derecho de todo individuo que está garantizado,
por instrumentos internacionales ratificados por nuestro gobierno, como la
Declaración de Río, y por la propia Constitución Mexicana en su artículo sexto.
De esta manera, la información que es generada y/o compilada por el Gobierno
Federal se considera pública, excepto aquella clasificada como confidencial o
reservada a partir de los lineamientos que establece la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Esto quiere
decir, que la información que generan las dependencias de la Administración
Pública Federal, los poderes Legislativo y Judicial y los órganos
constitucionales autónomos es considerada por ley como pública, y cualquier
persona puede solicitarla de acuerdo con los mecanismos jurídicos previsto.20
El derecho de acceso a la información pública ambiental se identifica
como la facultad de los particulares frente al Estado para que les proporcione
datos, hechos, noticias, opiniones e ideas presentadas en cualquier forma
susceptible de ser apreciadas y/o difundidas, o bien se abstenga en impedir
que las investiguen, sobre la situación de los elementos del ambiente, los
factores que afecten o puedan afectarlos, las actividades y medidas destinadas
a protegerlos, la salud y seguridad de las personas cuando se vean o puedan
20
SEMARNAT. Guía ciudadana para el acceso a la información ambiental. México: Publicación de SEMARNAT e Iniciativa de Acceso México. 2004. P. 5.
30
verse afectados por dichos elementos, así como los estudios sobre cualquiera
de los tópicos anteriores.21
El acceso a la información se define como la capacidad de los
ciudadanos de obtener información ambiental que está en poder de las
autoridades públicas. Existen diversas definiciones de lo que se entiende por
―información ambiental‖, pero hay consenso en que esta incluye información,
por ejemplo, sobre la calidad del aire y el agua, así como información respecto
de si se almacenan o no sustancias químicas peligrosas en una fábrica
cercana.22
En conclusión, la información pública es un bien y un derecho de todos
los ciudadanos y en consecuencia cualquier persona puede y debe tener
acceso a ella. Como ciudadanos, tenemos derecho a conocer cualquier asunto
que afecte a nuestras vidas, sólo así nos será posible participar responsable y
activamente en la sociedad.
1.1.2 Principios rectores del derecho de acceso a la información
Los Principios del Derecho son enunciaciones normativas de valor genérico,
deducidos con procedimientos de generalización, del conjunto de elementos
históricos, sociales y éticos de una sociedad en un momento determinado. Para
el Derecho Ambiental estas directrices que surgieron de las declaraciones y
21
MACHADO ARIAS, Juan Pedro. Derecho de acceso a la información pública ambiental. México: Ed. Jus-fundación para la libertad de expresión-ITAIP-bosque de letras-UNAM. 2010. P. 455. 22
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. Acceso a la información, participación y justicia en temas ambientales en América Latina y el Caribe: Situación actual, perspectivas y ejemplos de buenas prácticas. México: Publicaciones de Naciones Unidas. 2013. P. 7.
31
convenciones ya analizadas, son el marco en el que los doctrinarios y
legisladores del mundo se han basado para construir esta nueva ciencia que
requiere actualizarse constantemente.
Los principios del Derecho de acceso a la información, son máximas que
deben garantizarse para que toda la sociedad pueda ejercerlas, siembre que se
cumplan con los requisitos establecidos por la ley. También deberá difundirse
arduamente toda la información necesaria y en todos los medios posibles, para
que los ciudadanos puedan tener un efectivo acceso. El acceso debe ser
gratuito para que el hecho de que realizar un pago o que tenga un costo, no
sea un impedimento para que las personas puedan hacer uso del mismo.
La celeridad en el área del cuidado y protección del medio ambiente,
resulta vital en toda la extensión de la palabra, porque algún retraso puede
significar la desaparición de una parte de un ecosistema, quizás la extinción de
una especie o cualquier daño ambiental que no permita alguna reparación.
Finalmente, la accesibilidad será un elemento determinante para que las
autoridades puedan intervenir de manera oportuna en la protección de
cualquier recurso natural.
1.1.2.1 Principio de Acceso Universal
El Principio de Acceso Universal permite el ejercicio de la prerrogativa de
acceso a la información a la sociedad en general, sin la necesidad de
demostrar que dicho ejercicio influye de manera alguna en la esfera jurídica del
solicitante de información, como lo es en el caso de prácticamente todas las
32
demás ramas del Derecho, en donde se exige como requisito necesario para el
ejercicio de la acción, acreditar un interés jurídico, legítimo o público.23
1.1.2.2 Principio de Máxima Publicidad
El precepto ha sido reconocido en el sistema interamericano como un principio
rector del derecho a buscar, recibir y difundir informaciones contenido en el
artículo 13 de la Convención Americana. Es un sistema completo porque se
puede hacer uso de la información libremente, dentro de los medios lícitos. En
este sentido, la Corte Interamericana ha establecido en su jurisprudencia que,
el ―derecho de acceso a la información debe estar regido por el ‗principio de
máxima divulgación‗‖. En idéntico sentido, la CIDH ha explicado que, en virtud
del artículo 13 de la Convención Americana, el derecho de acceso a la
información se debe regir por el principio de la máxima divulgación. Asimismo,
el numeral 1 de la resolución CJI/RES.147 (LXXIII-O/08) (―Principios sobre el
Derecho de Acceso a la Información‖) del Comité Jurídico Interamericano ha
establecido que, ―[t]oda información es accesible en principio. El acceso a la
información es un derecho humano fundamental que establece que toda
persona puede acceder a la información en posesión de órganos públicos,
sujeto sólo a un régimen limitado de excepciones‖.24
Bajo el principio de máxima publicidad, existe cierta información que es
de interés general para todas las personas. Para tal efecto, el legislador debe 23
MARTÍNEZ BECERRIL, Rigoberto. El Derecho de Acceso a la Información en México, su Ejercicio y Medios de Impugnación. México: Ed. Instituto de Acceso a la Información del Estado de México. 2009. P. 42. 24
BOTERO, Catalina. Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Washington, DC: Publicaciones Comisión Interamericana de los Derechos Humanos. 2011. PP. 3-4.
33
establecer determinada información cuyo acceso no dependa de una solicitud
expresa. Este principio determina como efecto secundario la transparencia de
la función pública; esto es, a mayor información disponible de manera oficiosa
se tendrá un gobierno con mayor apertura informativa; de igual forma, a mayor
información de oficio habrá menos solicitudes de información.25
1.1.2.3 Principio de Gratuidad
La gratuidad permite que no sea un obstáculo que los individuos tengan que
cubrir ciertos costos para hacer uso del acceso a los tribunales o medios de
protección. Este principio va en función de que toda la información que este en
posesión de los sujetos obligados por una ley es considerada como un bien
público, por lo tanto, toda persona que desee ejercitar este derecho debe tener
acceso a la información de manera gratuita, sin que esto impida que el sujeto
obligado pueda cobrar una cuota de recuperación por la reproducción de la
información, dejándose la opción de la consulta directa por parte del
solicitante.26
1.1.2.4 Principio de Celeridad
El principio de celeridad consiste en que los procedimientos en materia de
acceso a la información pública deben ser claros y expeditos. Los
procedimientos sencillos fortalecen la exigibilidad de los derechos ampliando la
25
GÓMEZ GALLARDO, Perla. El derecho de Acceso a la Información Pública en el Distrito Federal. México: Ed. Universidad Nacional Autónoma de México. 2003. P. 132. 26
Gómez Gallardo, Perla. Op. Cit. P. 134.
34
esfera de acción de la ciudadanía. Para lograr sus efectos, la reglamentación
debe ser clara y precisa, sin que se lleguen a excesos de regulación de
formalidades innecesarias.27
Con este principio se pretende la expedites del ejercicio del derecho de acceso
a la información, en razón de que no es nada sorprendente, que el ejercicio de
las prácticas burocráticas, han sido asociados por mucho tiempo, por no decir
que durante todo el tiempo, con la ineficiencia, indiferencia y lentitud, de tal
forma que lo que se pretende con la implantación de éste principio, es la
obtención rápida y pronta de la información requerida por las personas,
evitando en la mayor medida, los tardíos y lentos trámites gubernamentales.28
1.1.2.5 Principio de Accesibilidad
La accesibilidad debe implicar la eliminación a cualquier obstáculo que no
permita garantizar la sustentabilidad y desarrollo. Es así, que el Estado
generará los cambios necesarios para proteger el ambiente. El principio de
accesibilidad se encuentra encaminado al establecimiento de mecanismos,
procedimientos y medios de impugnación, claros, sencillos y expeditos, que
permitan el poder ejercitar el derecho de acceso a la información, es decir, la
accesibilidad exige forzosamente que los ordenamientos legales encargados
de velar por la protección de este derecho, prevean procedimientos de fácil
acceso a todo aquel interesado a acceder a determinada información, tales
como formatos de solicitud de acceso claras y simples, mismas que sean
respondidas con prontitud. Asimismo, prevé que los ordenamientos legales
27
Breve análisis de la nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal: Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/decoin/cont/13/cmt/cmt6.htm: 17 de agosto de 2015. 28
MARTÍNEZ BECERRIL, Rigoberto.. Op. Cit. PP. 44-45.
35
contemplen medios ordinarios y extraordinarios de defensa, para la protección
de este derecho, e inclusive la creación de entes especializados, encargados
de la promoción, difusión y defensa de esta prerrogativa.29
1.2 Derecho a participar en la toma de decisiones
En cuanto a la participación, Platón determinó la importancia de que el
individuo vinculara sus ideas y perspectivas, con la realidad, Es así, que este
constructo requiere que exista conocimiento, experiencia, pero principalmente
la intención del individuo de proteger aquello que percibe o identifica como
incorrecto o susceptible de sufrir un daño. El hombre actual, recibe una
cantidad de información que en ocasiones confunde y que lo lleva a realizar
actos que tendrán consecuencias inclusive en su propia salud.
El mundo globalizado ha generado que el individuo en muchas
ocasiones se sienta obstaculizado para manifestar sus ideas, lo que conlleva a
que a pesar de que sabe que se puede causar un daño irreparable, no actúa
para impedirlo. Fenómenos como la corrupción, la tortura, la inseguridad y
otros más que vivimos en México, establecen barreras invisibles que nos
limitan para actuar en cumplimiento del Derecho.
La participación social es considerada universalmente como un requisito
sine qua non de toda gestión ambiental apropiada. 30 Resulta esencial o
inherente a la protección del ambiente, porque implica que los individuos
29
MARTÍNEZ BECERRIL, Rigoberto. Op. Cit. P. 45. 30
BRAÑES, Raúl. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. México: ed. Fondo de Cultura Económica. 2000. P. 285.
36
tengan conciencia y compromiso social, respecto de las problemáticas
ambientales, además de que los obliga a colaborar de manera solidaria con su
lugar de vivienda y con su país.
Ahondando en el tema, ―El acceso a la participación se define como la
posibilidad de los ciudadanos de proporcionar insumos significativos, oportunos
e informados y de influenciar las decisiones de políticas, estrategias y planes
en diversos niveles así como en proyectos individuales que tienen impactos
ambientales. Ejemplos de ello son las instancias formales de participación
ciudadana establecidas en las Evaluaciones de Impacto Ambiental o las
consultas ciudadanas que realizan los gobiernos para la implementación de
una política nacional.31
En el ámbito ambiental la participación compromete a los individuos en
cuanto les recuerda que son utilizadores y beneficiarios del ambiente y, en
consecuencia, factores determinantes para su protección.32
En México, el sistema de la participación social en la
gestión ambiental debe examinarse a la luz del régimen
de democracia representativa consagrado en los artículo
40 y 41 de la CPEUM, que determina que el pueblo ejerce
su soberanía por medio de los Poderes de la Unión en los
casos de la competencia de éstos, y por los de los
estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los
términos respectivamente establecidos por la Constitución
31
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. (2013) Op. Cit. P. 5. 32
ALMONTE, José Rafael. La Participación pública en la legislación ambiental centroamericana y de la República Dominicana. Memorias del Primer Encuentro Internacional de Derecho
Ambiental. México: Publicaciones Instituto Nacional de Ecología y SEMARNAT. 2003. P. 47.
37
Federal y las particulares de los estados, las que en
ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del
pacto federal.33
Ahora bien, la aseveración contenida en el artículo 41
tiene expresiones de distinta índole; por ejemplo, la tarea
de concreción normativa en materia de protección al
ambiente y de preservación y restauración del equilibrio
ecológico establecida en el art 73, fracción XXIX-G, es un
ejemplo de la participación social en la política ambiental
al designar a los legisladores que los representarán en el
Congreso de la Unión.34
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, establece el compromiso del
gobierno federal de vincularse con las organizaciones de la sociedad civil y
promover la participación ciudadana en la gestión pública. 35 Para que la
participación sea viable y productiva tiene que estar delimitada en el
ordenamiento jurídico, el cual determinará los mecanismos y oportunidades en
que aquella podrá ejercerse. 36
Es muy importante señalar que la participación social debe ser bien
implementada, puede lograr discernir los distintos intereses de la comunidad,
33
BRAÑES, RAÚL. (ed. Fondo de Cultura Económica) Op. Cit. P. 166. 34
LÓPEZ SELA, Pedro Luís y Alejandro, FERRO NEGRETE. Op. Cit. P. 243. 35
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, DOF, México, 2013. 36
ALMONTE, JOSÉ RAFAEL. Op. Cit. P. 47.
38
pero igualmente debe evitar que el conflicto se politice por la participación que
tengan los interesados en la toma de decisiones.37
Una vez abiertos los canales para la participación social,
se obtiene información acerca de las diferencias entre los
diversos actores que se ven involucrados en el desarrollo
del proyecto, diferencias que se desprenden de la
evaluación de probabilidades, de la estimación de
consecuencias y de la apreciación de valores, del uso de
un recurso natural, teniendo cada parte su propia
escala.38
Cuando se obtiene por medio de la participación social
información acerca de los diferentes puntos de vista e
intereses de las partes en un conflicto, para analizar los
posibles impactos sociales, es necesario hacer una
debida canalización de dicha información de la siguiente
forma:
- Identificar a las partes interesadas y la selección de sus
representantes. Lo anterior emana de plantearse ¿Quién
puede ser afectado por el resultado de la negociación?
¿Quiénes tienen poder para articular u obstaculizar la
puesta en marcha de los acuerdos?
37
BURGUETE STANEK, Leopoldo. Desarrollo sustentable y participación social. Memorias del Primer Encuentro Internacional de Derecho Ambiental. México: Publicaciones Instituto Nacional de Ecología y SEMARNAT. 2003. P. 130. 38
SCHEINFELD, Enrique. Proyectos de inversión y conflictos ambientales. México: Publicaciones del Instituto Nacional de Ecología y SEMARNAP. 1999. P. 15.
39
- Definir el problema. Establecer una versión común del
conflicto ambiental que abarque todos los puntos de vista
de las partes involucrados, que sea la base de la
negociación y que sea el resultado de entrevistar a las
principales partes interesadas.39
El sector público lo podemos identificar con el gobierno en un sentido
amplio, incluyendo a los tres órganos de gobierno: federal, estatal y municipal,
así como a todos los organismos descentralizados y paraestatales, y también a
los órganos autónomos.40
El sector privado, identificado con el concepto de iniciativa privada, se
constituye de todas las personas físicas y morales que generalmente actúan
por intereses personales; se incluirían en este sector a las grandes, medianas y
pequeñas industrias, a las trasnacionales, a los consorcios, etcétera.41
El sector social estará integrado por las organizaciones civiles sin fines
de lucro, es decir, lo que se ha dado por llamar organización no gubernamental.
En este rubro deben incluirse los sindicatos, las organizaciones de
estudiantes, los activistas por cuestiones de paz y a los defensores
ambientales. 42
El Instituto Nacional de Estadística y Geografía en sus resultados del
año 201143, publicaron el interés de las personas en la participación ciudadana,
39
SCHEINFELD, ENRIQUE. Op. Cit. P. 18 40
SIMENTAL FRANCO, Víctor Amaury. Derecho ambiental. México: Ed. Limusa. 2010. P. 258. 41
SIMENTAL FRANCO, Víctor Amaury. Op. Cit. P. 259 42
SIMENTAL FRANCO, Víctor Amaury. Op. Cit. P. 261 43
Instituto Nacional de Estadística y Geografía. 2011: Disponible en:
http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/modulosamb/default.aspx?s=est&c=33212:
18 de septiembre de 2015.
40
de la que se obtienen porcentajes alentadores, cuando el 85.82 % mostró
interés en asuntos ambientales. Se consideraron otras variables, como la
basura en las calles, contaminación de aire, contaminación de agua, servicio
público de agua, contaminación por olores y otros, que requerirán un análisis
aparte.
Hogares y medio ambiente
Distribución porcentual de la población de 18 a 65 años de edad según
interés en los asuntos ambientales por principales problemas reportados,
2011.
(Porcentaje)
Interés y problemas reportados %
Total 100
Interés en los problemas ambientales 85.82511759
Problemas reportadosa
Basura en las calles 65.61158884
Contaminación del aire 33.31715379
Contaminación del agua 25.34813103
Relacionados con el servicio público de
agua
14.00530783
Contaminación por olores 13.59072879
41
Relacionados con el servicio público de
drenaje
13.36303331
Deforestación 11.24511586
Ruido de fábricas, tráfico vehicular,
aéreo y vecinal
9.307216683
Tráfico excesivo 6.718775977
Inundaciones 4.657293017
Otrosb 1.160065896
Sin interés en los problemas ambientales 14.17488241
a Los entrevistados pudieron reportar más de un problema
(multi-respuesta), por tanto la suma de los parciales puede no
coincidir con el total.
b Incluye: problemas de cultura ambiental y social, servicios
públicos diferentes a agua y drenaje, contaminación, basura y
animales en la calle.
Fuente: INEGI. Módulo de Hogares y Medio ambiente 2011. Tabulados
básicos.
Fecha de actualización: Miércoles 30 de julio de 2014
Una segunda muestra que consideramos relevante para nuestro estudio,
encontramos que los ciudadanos en el cuidado del medio ambiente, en la
localidad o residencia de las personas, sólo refleja el 35.92 % de participación,
lo que implica que hay que fomentar que cada uno cuide su propio espacio, así
todos garantizamos que el territorio nacional en su totalidad se encuentre
protegido en pro del medio ambiente.
42
Hogares y medio ambiente
Distribución porcentual de la población de 18 a 65 años de edad a la que le
interesan los problemas ambientales de su localidad de residencia según
tipo de participación en el cuidado del medio ambiente, 2011
(Porcentaje)
Participación y tipo %
Total 100
Participa en el cuidado del medio
ambiente 35.92600047
Tipo de participacióna
Campañas de limpieza de espacios
públicos
57.60549505
Campañas de reforestación 31.87560102
Campañas de recolección de objetos y
materiales para reciclado
16.00550789
Organizaciones sociales a favor del
medio ambiente
11.44067277
Riego de árboles de la vía pública 3.843550455
Difundir campañas a favor del medio
ambiente
3.415914294
Otrasb 1.136783365
No participa en el cuidado del medio
ambiente 64.07399953
43
a Los entrevistados pudieron haber mencionado más de una forma
de participación; por tanto, la suma no coincide con el total.
b Incluye aspectos relacionados con el cuidado del medio
ambiente; como manejo de residuos y cuidado del agua.
Fuente: INEGI. Módulo de Hogares y Medio ambiente 2011.
Tabulados básicos.
Fecha de actualización: Miércoles 30 de julio de 2014
1.3 Acceso a la justicia
El Magistrado Neófito López Ramos, nos da un panorama muy completo del
problema del acceso a la justicia ambiental en nuestro país debido a su vació
jurisdiccional. El experto juzgador identifica la ausencia de un derecho procesal
ambiental que permita la eficacia de los derechos fundamentales de una
persona, grupo social o colectividad. En México existe el reconocimiento
constitucional a un ambiente adecuado, pero queda sin tutela efectiva debido a
la falta de regulación procesal.44
El maestro Alberto Benítez Tiburcio y el licenciado Francisco Xavier
Martínez Esponda abordan la problemática del acceso a la justicia ambiental en
México. Analizan las diversas iniciativas de ley que se encuentran en el
Congreso de la Unión que se ocupan este problema y que en cierta medida
pudieran solucionarlo. Además, concluyen que para que exista justicia
44
REVUELTA VAQUERO, Benjamín. Los retos del derecho ambiental en México. México: Ed. Porrúa. 2011. P. XI.
44
ambiental se debe, entre otras cosas, abrir la legitimación ad causam y
reconocer los efectos erga omnes de las sentencias en materia ambiental.45
En esta misma parte, la maestra Diana Ponce-Nava
reflexiona sobre la procuración y acceso a la justicia
ambiental en nuestro país. Mencionando la insuficiencia
de los instrumentos legales actuales y la tendencia
existente de especialización en la atención de los
conflictos ambientales, poniendo sobre la mesa la
urgencia de rediseñar las instituciones jurídicas para la
defensa de los bienes colectivos y la tutela de los
derechos difusos, ampliando para ello la legitimación y así
lograr acceder a la justicia ambiental.46
Solamente cuando los ciudadanos y sus formas
organizadas en personas morales tengan plena
legitimación para exigir la prevención, restauración y
reparación del daño ambiental, ante un tribunal, habrá
acceso a la justicia ambiental, porque esta se puede
concretar cuando la ley regula instrumentos procesales y
existan tribunales competentes para aplicar la norma
ambiental, y hacer efectivo el derecho a un ambiente sano
o adecuado para el bienestar y el desarrollo consagrado
45
REVUELTA VAQUERO, Benjamín. Op. Cit. P. XII. 46
REVUELTA VAQUERO, Benjamín. Ibídem.
45
en el artículo 4° de la Constitución y regulado en leyes
ordinarias.47
1.3.2 Concepto
Acceso
Accesión (del lat. Accessio.-onis). Der. Modo de adquirir, en virtud del cual el
propietario de una cosa es propietario también de las que se le unen
inseparablemente de manera natural o por obra del hombre, ya que lo
accesorio sigue a lo principal.48
Accesión o Acceso.- Modo de adquirir por virtud del cual
hacemos nuestro lo accesorio de la cosa principal que nos
pertenece o lo que ella produce, y también cuanto se le
une accesoriamente por obra de la naturaleza (accesión
natural) por mano del hombre (accesión industrial) o por
ambos medios (accesión mixta). Apropiación de lo
acumulado al valor de lo que ya antes se poseía y lo
adquirido por esa vía. También existen las siguientes
accesiones: Accesión continua y Accesión Biscreta (Ver
artículo 886 del Código Civil Mexicano)49
Accesión. I. (Del latín accesio-onis, agregación de una cosa a otra.)
Modo de adquirir la propiedad, por el que el propietario de una cosa principal
47
REVUELTA VAQUERO, Benjamín. Op. Cit. P. 88-89. 48
MOLINER, María. Diccionario de uso del español Volumen I. Madrid: Ed. Gredos. 2007. P. 25-26. 49
ATWOOD, Roberto. Diccionario Jurídico. México: Ed. Informática Mexicana. 2015. P. 8.
46
hace suyo lo que ella produce o lo que se le incorpora por obra de la naturaleza
o por mano del hombre.50
Capacidad de las personas para cambiar las instituciones en las que
viven. Los seres humanos hacen su propia historia, pero no a su gusto sino
bajo las circunstancias a las que se enfrentan, que les son dadas y que han
heredado del pasado.51
Justicia
Organización de que dispone el Estado para reprimir y castigar los
delitos y dirimir las diferencias entre los ciudadanos, de acuerdo con la ley y el
derecho.52
Generalmente, es aceptada la definición de justicia que da
Ulpiano (D., 1, 1, 10, pr: justicia es la constante y perpetúa
voluntad de dar a cada quién lo suyo). Esta definición
contempla la justicia como una virtud moral, la cual sin
embargo, para ser realizada supone un discernimiento
acerca de lo que es suyo de cada quien. Este
discernimiento corresponde propiamente a la
jurisprudencia, o prudencia de lo justo (justi atque iniusti
scientia, D., 1, 1, 10, 2), que es en virtud propia del
50
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS. Diccionario Jurídico Mexicano Volumen I. México: Ed. Porrúa-UNAM. 2009. P. 32. 51
BROSWIMMER, Franz J. Ecocidio. Breve historia de la extinción en masa de las especies. Londres: ed. Océano. 2002. P. 181. 52
MOLINER, María. Diccionario de uso del español Volumen II. Madrid: Ed. Gredos. 2007. P. 1720.
47
entendido. A veces suele llamarse ―justicia‖ a la virtud
intelectual de discernir entre lo que es suyo de cada
quien.53
En el derecho es la ciencia que tiene como objeto discernir lo
justo de lo injusto. Le interesa por tanto, no la justicia como virtud
moral o de la voluntad, sino de los criterios conforme a los cuales es
posible realizar ese discernimiento…54
Acceso a la Justicia
El acceso a la justicia, entendido como la posibilidad de obtener la solución
expedita y completa por las autoridades judiciales de un conflicto jurídico,
presenta problemas preocupantes en el campo ambiental, especialmente en
materia civil.55 El acceso a la justicia es la posibilidad con que cuentan todas
las personas para obtener una tutela judicial completa ante cualquier tipo de
conflicto.56
Hace referencia a un conjunto de medidas políticas y programas en los
que la vivienda, el cuidado de la salud, la educación, el transporte y el ocio se
distribuyen en función del beneficio.57
53
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS. Diccionario Jurídico Mexicano Volumen III. México: Ed. Porrúa-UNAM. 2009. P. 2258. 54
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS. Volumen III. Op. Cit. P. 2258. 55
BRAÑES, Raúl. (ed. Fondo de Cultura Económica) Op. Cit. P. 165 56
FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES. Manual de Ciudadanía Ambiental: Herramientas para ejercer los derechos de Acceso a la Información Pública, Participación Ciudadana y Acceso a la Justicia. Argentina: ed. Fundación Ambiente y Recursos Naturales. 2010. P. 26. 57
BROSWIMMER, Franz J. Op. Cit. P. 192.
48
Acceso a la Justicia Ambiental
El acceso a la justicia en defensa de un ambiente sano y equilibrado es una de
las formas que tienen los ciudadanos de participar en el control del
cumplimiento de las normas ambientales.58 La justicia para el medio ambiente
está vinculada a dos ideas jurídicas básicas: el deber del Estado de proteger el
medio ambiente y promover el desarrollo sostenible en beneficio de las
generaciones presentes y futuras, así como el derecho de toda persona a un
medio ambiente apropiado, también en beneficio de las generaciones
presentes y futuras.59
El acceso a la justicia ambiental implica la ―acción de llegar o
acercarse‖60 que realiza un ciudadano para aproximarse a las instituciones
gubernamentales, con la finalidad de resolver algún conflicto y en el mejor de
los casos de prevenirlo. Una vez realizada la acción, el proceso hacia la justicia
da inicio y se complementa con el impulso de los ciudadanos. En el acceso a la
justicia se busca la eficacia y la eficiencia61 de todos los elementos –sociedad y
gobierno- inmersos en el proceso de lograr el desarrollo sustentable del país.
Un ciudadano educado e informado puede ejercer sus derechos y
obligaciones para colaborar con los poderes públicos en el trato adecuado
58
FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES. Op. Cit. P. 26 59
BRAÑES, Raúl. (ed. Fondo de Cultura Económica) Op. Cit. P. 165 60
Real Academia Española: Disponible en: http://rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=acceso: 30 de julio de 2007. 61
El término eficacia proviene del latín efficacĭa y se entiende como la capacidad de lograr el
efecto que se desea o se espera. La palabra eficiencia proviene del latín efficientĭa que
significa la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado.
Diccionario de la Real Academia Española. En:
http://rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=eficacia. Consultado el 10 de junio de
2007.
49
referente a los problemas ambientales. El ciudadano debe ir adaptando sus
conductas así sea como consumidores o como usuarios de servicios, así no se
va en contra del sistema económico que prevalece en el planeta y se vuelve un
sujeto activo de la economía de mercado.62
Es necesario precisar, que si bien la palabra acción en el argot jurídico
nos evoca un conflicto, no necesariamente el acceso a la justicia implica la
existencia del mismo. El Convenio Aarhus al que se hará referencia en el tercer
capítulo prevé la acción de los ciudadanos al participar en la elaboración de
leyes, así como en el puntual cumplimiento de las mismas. Así mismo, no es
necesario esperar a que exista el daño ambiental para ejercer el acceso a la
justicia, podemos ejercerlo con base en el principio de prevención,63 rector de
la disciplina en estudio.
―El derecho comparado prevé las acciones de clase o class actions que
se yerguen como paradigmáticas en cuanto a reclamos ambientales se refiere
en el extranjero‖.64 Se considera que estamos en presencia de acciones de
clase cuando un grupo de individuos realiza reclamos ambientales al
encontrarse en estado vulnerable. En Estados Unidos existe legislación que
regula la acción de clase y otorga protección a estos grupos.
Existe otro tipo de acción, el maestro Ramírez Bastidas define la acción
popular como ―aquélla en la que cualquier persona perteneciente a un grupo de
62
MARTÍN MATEO, Ramón. (Manual de Derecho Ambiental). Op. Cit. PP. 51 y 52. 63
El principio de prevención señala el Dr. Juste Ruíz consiste en la diligencia debida del uso equitativo de los recursos y, en definitiva, de la buena fe. El principio se desglosa en dos componentes: por una parte, la idea de prevención del daño ambiental in genere y, por otra parte, la obligación específica de no causar un daño ambiental transfronterizo. Cfr. JUSTE RUÍZ, José. Derecho Internacional del Medio Ambiente. Madrid: McGraw-Hill. 1999. P. 72. 64
WALSH, Juan Rodrigo. Ambiente, Derecho y Sustentabilidad. Buenos Aires: Ed. La Ley S.A. 2000. PP. 371 y 372.
50
la comunidad, está legitimada procesalmente para defender al grupo afectado
por ciertos hechos comunes, con lo cual, simultáneamente, protege su propio
interés...‖65 con esto se reitera el hecho de que la información y la participación
son un complemento, así como los elementos necesarios para que se dé el
acceso a la justicia, con lo que se otorga una garantía de protección al medio
ambiente, que no necesariamente requiere estar en la norma para llevarse a
cabo.
La acción de clase implica un compromiso social ―junto a la labor
divulgativa, incluso pedagógica, de la acción popular, se detecta un efecto de
mayor importancia, la confianza que proyecta en la sociedad‖.66 El ciudadano
ambiental adopta una postura responsable de impulsar acciones que benefician
a la sociedad en su conjunto.
La protección del bien jurídico medio ambiente y el pleno ejercicio del
derecho a mantenerlo en un estado adecuado requiere de reestructurar e
implementar las medidas necesarias para llegar al acceso a la justicia, que
tiendan a reconocer la tutela de los llamados intereses jurídicos difusos y que a
su vez se otorgue a la ciudadanía en general el derecho de ejercer acciones
legales para:67
a) Combatir una resolución por la que haya negado el
acceso a la información,
65
RAMÍREZ BASTIDAS, Yesid. El derecho ambiental. Santa fé de Bogotá: Ed. Jurídicas Gustavo Ibañes.1998. P.102. 66
LATORRE LATORRE, Virgilio. Acción popular/ Acción colectiva. España: Ed. Monografías Civitas. 2000. P. 172. 67
GONZÁLEZ MÁRQUEZ, José Juan. Op. Cit. P. 24.
51
b) La prevención de daños ambientales por actividades
peligrosas, o la reparación de los daños causados, o
c) La aplicación de la ley ambiental misma.68
El acceso a la justicia se ve truncado por el hecho de que todavía no se
logra ejercer en plenitud el derecho a la información, el principio de prevención
es todavía incipiente en nuestra legislación y la inaplicabilidad de la ley en
México es un mal reiterado. Cuando alguno de estos tres aspectos se ve
vulnerado, es necesario hacer uso de los tribunales y ejercer nuestros
derechos, aunque no sea la forma idónea de lograrlo.
La legislación ambiental puede aplicarse por la vía administrativa o
judicial. Pero en este documento estudiaremos únicamente la aplicación por la
vía administrativa, que es la que llevan a cabo los propios organismos de la
administración pública, en ejercicio de la legislación ambiental en la cual se le
confieren atribuciones a los ciudadanos para hacer valer el orden público
general. 69 En consecuencia, dejo al margen del trabajo lo relativo al
procedimiento por la vía judicial.
La justicia administrativa se define como ―el conjunto de principios y
procedimientos que establecen recursos y garantías de que disponen los
particulares para mantener sus derechos‖.70 Quizás resulta extraño que se
haga mención del derecho administrativo, pero la legislación ambiental
mexicana se ha construido retomando estructuras jurídicas de esta disciplina
68
Ibídem. 69
BRAÑES BALLESTEROS, Raúl. El acceso a la justicia ambiental en el Distrito Federal y la Procuraduría Ambiental y del ordenamiento territorial. México: PAOT. 2004. PP. 10 y 11. 70
SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. Segundo Curso. México: Ed. Porrúa. 2001. P. 753.
52
jurídica, e incluso en los relativo a la reparación de daño, se recurre al derecho
civil.71
En el siguiente capítulo, se puede apreciar que los preceptos
internacionales no prevén tal cual el acceso a la justicia, sin embargo, ―debe
considerarse como un requisito previo e indispensable para la efectividad de
los instrumentos de protección de los derechos humanos‖.72
La existencia de un sistema jurídico para la protección del
medio ambiente supone la existencia de las garantías
necesarias para que se hagan efectivos todos los
derechos que se derivan de ese sistema para las
personas. ―Toda sociedad en la cual la garantía de los
derechos no está asegurada, ni la división de poderes
determinada, carece de constitución‖.73
Tradicionalmente, la doctrina del derecho de protección al
ambiente ha entendido por acceso a la justicia ambiental
la posibilidad que el orden jurídico y los diseños
institucionales otorgan a las personas de un determinado
Estado para acudir ante los órganos jurisdiccionales, y
hacer valer por esta vía sus derechos en materia de
71
GONZÁLEZ MÁRQUEZ, José Juan. Responsabilidad por daño ambiental. México: UAM- Miguel Ángel Porrúa. 2003. 72
FIX ZAMUDIO, Héctor. Eficacia de los instrumentos protectores de los derechos humanos. Anuario Mexicano de Derecho Internacional. México: Ed. Instituto de Investigaciones Jurídicas- UNAM. 2006. P. 2. 73
BRAÑES, Raúl. (ed. Fondo de Cultura Económica) Op. Cit. P. 694
53
protección al medio ambiente, previstos en su marco
normativo.74
… ―acceso a la justicia ambiental‖ es entendido como la posibilidad de obtener
la solución expedita y completa por las autoridades judiciales de un conflicto
jurídico de naturaleza ambiental, lo que supone todas las personas están en
igualdad de condiciones para acceder a la justicia y para obtener resultados
individual o socialmente justos. 75
El acceso a la justicia se define como la capacidad de los
ciudadanos de recurrir a árbitros imparciales e
independientes para proteger los derechos ambientales o
para corregir un daño ambiental y resolver de manera
expedita disputas relacionadas con el acceso a la
información y la participación en decisiones que afectan el
ambiente. Los árbitros imparciales pueden ser
mediadores, tribunales administrativos o tribunales de
justicia, entre otros.76
El tema en estudio, supone la existencia de derechos sustantivos que
están en el patrimonio del individuo y que ante su desconocimiento y
vulneración presente o inminente, por parte de autoridades o particulares, debe
tener la posibilidad, por medio de un mecanismo procesal, de plantear esas
controversias ante un tribunal previamente establecido que debe resolver sobre
74
PONCE NAVA, Diana Lucero. Procuración y Acceso a la Justicia Ambiental y Territorial en México. México: Ed. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 2012. P. 112. 75
BRAÑES, Raúl. El acceso a la justicia ambiental en américa latina. México: Ed. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. 2000. P. 5. 76
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. (2013) Op. Cit. P. 5.
54
la existencia o no de ese derecho, su reconocimiento y exigencia obligatoria,
para prevenir, restaurar o lograr la reparación del daño ambiental mediante
indemnización, o sobre la legalidad o subsistencia de un acto administrativo
definitivo o de un procedimiento administrativo que tenga por objeto la
aplicación de la norma ambiental.77
1.3.3 Principios establecidos en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en materia ambiental.
A partir de 1999 que se adiciona a la Constitución el derecho de los individuos a un
medio ambiente adecuado, para su desarrollo y bienestar, se establece un vínculo en
aquel entonces, que es el punto de partida para que el derecho ambiental se consolide
en nuestro país, en aquel entonces como una garantía que contaba con supremacía
constitucional y ahora como un derecho humano. Siendo entonces un derecho
humano, reconocido por la Constitución y por los Tratados Internacionales de los que
el país es parte. Asimismo, todas las autoridades tienen la obligación de promover,
respetar, proteger y garantizar los derechos humanos.
A partir de la reforma constitucional de 2011, las autoridades deben garantizar
el derecho a un medio ambiente sano de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Con esto, se agregar
principios en pro del ambiente, que permitirán cumplir con los otros principios como el
de sustentabilidad, conservación y reparación del daño ambiental.
Con lo anterior, es relevante mencionar que la Constitución Mexicana reconoce
que el derecho a un medio ambiente sano es universal, por lo que debe aplicarse en
todo el planeta tierra y el daño al mismo, de igual forma tendrá consecuencias
77
REVUELTA VAQUERO, Benjamín. Op. Cit. P. 86.
55
planetarias. El principio de interdependencia, vinculado directamente con el punto 3.2
en el que se analiza la relación con diversos preceptos constitucionales y como estos
proporcionan los elementos necesarios para lograr la eficacia y eficiencia de proteger
el bien jurídico medio ambiente. Finalmente, la indivisibilidad, reconoce las
atribuciones de el derecho ambiental en su conjunto, y el cual debe ser progresivo con
el fin de generar un efecto expansivo y lograr que la aplicación de los principios
analizados, puedan verse reflejados en el desarrollo económico, político, social y
sustentable de nuestro país.
De la lectura de la Declaración de Estocolmo, podemos entender que este
instrumento jurídico dio al desarrollo del derecho ambiental un impulso decisivo, para
establecer los principio de desarrollo sustentable, conservación, y reparación del daño
ambiental, entre otros. Estos principios permiten que las acciones gubernamentales y
ciudadanas vayan encaminadas hacia el cuidado, protección y el su caso reparación
del ambiental.78
1.3.3.2 Principio de Desarrollo Sustentable
La sustentabilidad o sostenibilidad, determinada por los tratados
internacionales, ha planteado que las generaciones presentes deben
garantizar que el medio ambiente se encuentre mínimo en las mismas
condiciones en las que lo vivimos para las generaciones futuras. Dicho
planteamiento fue determinado por lo Estados desde la Declaración de
Estocolmo en 1972 y a 42 años de distancia, consideramos que hemos sido
rebasados por los buenos deseos de aquel momento de buenos deseos. El
objetivo de esta investigación valora la importancia de lograr que se cumpla
78
GONZÁLEZ MÁRQUEZ, José Juan. La responsabilidad por el daño ambiental. UAM-Miguel Ángel Porrúa, México, PP.28 y 29
56
con este principio y considera que de lograr una aplicación eficaz del acceso a
la justicia ambiental, podríamos cumplir con estos enunciados rectores del
Derecho Ambiental y de la vida en el planeta.
1.3.3.3 Principio de Conservación
Especialistas de diversas ciencias, han manifestado sus constantes inquietudes
por los fenómenos meteorológicos y transformaciones que ha tenido nuestro
planeta. Estas señales de alarma lanzadas por los científicos acerca del
deterioro irreversible de nuestro planeta, tuvieron consecuencias en la
sociedad; esto dio origen a organizaciones cuyo principal objetivo es la
conservación de la naturaleza y la reivindicación de formas de desarrollo
compatibles con el equilibrio del medio ambiente.
Aunado a lo anterior, podemos esclarecer que el principio de
conservación pretende la preservación de un equilibrio entre los seres vivos y
los factores fisicoquímicos. Este principio requiere de un trabajo
multidisciplinario, no solo del Derecho Ambiental para alcanzar su propósito.
1.3.3.4 Principio de Reparación del Daño Ambiental
El Doctor González Márquez, determinó en su más reciente obra, que ―Es
hasta la reforma de 2012 al párrafo quinto del artículo 4 constitucional, cuando
s establecen las bases para hacer efectivo ese derecho. Esta reforma introdujo
al lado del derecho ambiental adecuado el principio de la responsabilidad por
57
daño ambiental…‖.79 Es entonces que se agrega que ―El daño y deterioro
ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo
dispuesto por la ley.‖
Como ya hemos señalado al referirnos al principio de conservación, los
daños ambientales son, en general, de difícil reparación, y en algunas
ocasiones, como la pérdida de especies, son irreparables. Sin embargo,
cuando nos encontramos con que el daño ambiental ya se ha producido, bien
porque se ha actuado de forma ilícita, superando los límites máximos previstos
en las normas jurídicas, o bien debido a un accidente, o bien por otras causas,
este principio, conocido también como ―reparación in natura‖ exige que no
quede a elección del ofendido la reparación del daño, sino que se exija que
dicha restauración se lleve a cabo en lugar de la indemnización.
De acuerdo al análisis de las recomendaciones de la Comisión Nacional
de Derechos Humanos en México, un daño ambiental, es peculiar y no puede
resolverse analógicamente. Los daños ambientales son autónomos y diferentes
de los daños personales, por lo que, en ocasiones, es posible que una
conducta produzca, además de daños al ambiente, lesiones a particulares. En
estos casos es necesario hacer una distinción, ya que la reparación de los
elementos ambientales beneficia a toda la sociedad, mientras que la reparación
79 GONZÁLEZ MÁRQUEZ, José Juan. Teoría del Derecho Ambiental. Volumen I. Los fundamentos jurídicos de la
sostenibilidad. México: Ed. Instituto Mexicano de Investigaciones en Derecho Ambiental A. C. 2014.
58
de las lesiones a particulares podrá darse mediante indemnización, tomando en
cuenta tanto el daño como el perjuicio (lucro cesante).80
1.3.4 Mecanismos jurídicos de defensa en materia ambiental
Se ha planteado que un efectivo acceso a la justicia ambiental requiere de
procesos judiciales independientes y expeditos que contemplen la reparación
por daño ambiental.81 Sin embargo, falta una adecuación de los tribunales o
dependencias gubernamentales a las necesidades del Derecho Ambiental.
1.3.4.1 Procedimiento civil
Para que la protección al medio ambiente sea eficaz en el ámbito civil debe
crear un proceso civil ambiental y tribunales ambientales. 82 El derecho
tradicional o molde clásico del derecho procesal civil no responde a la
necesidad de tutela del medio ambiente, entonces se requiere de una
reestructura en el sistema procesal; las instituciones del proceso deben
adecuarse a la materia ambiental, tanto las medidas cautelares como las
instituciones fundamentales del proceso; de manera que en la fusión de la
materia civil y ambiental, la legitimación en la causa, la carga probatoria, las
presunciones, la cosa juzgada y el contenido de las condenas a la reparación
con sus efectos deben responder a la naturaleza del bien jurídico que se
80
García López, Tania. El principio de la reparación del daño ambiental en el derecho internacional público. Una aproximación a su recepción por parte del derecho mexicano. Anuario Mexicano de Derecho Internacional, México, v. VII: enero/diciembre, 2007. P. 1 81
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. (2013) Op. Cit. P. 41. 82
LÓPEZ RAMOS, Neófito. El acceso a la justicia ambiental y la necesidad de crear un tribunal ambiental. Derecho Ambiental y Ecología, México, núm. 54: abril/mayo, 2013. P. 22
59
pretende tutela. No deben forzarse las condiciones y adecuar el derecho
ambiental a l proceso, porque entonces no se logra el acceso a la justicia.83
1.3.4.2 Procedimiento administrativo ambiental
Actualmente advertimos que la actividad administrativa de regulación de la
política ambiental y de su aplicación por sí y ante sí, ha resultado insuficiente.84
Asimismo, el magistrado Rubén Minutti Zanatta analiza el acceso a la justicia
ambiental a través de la vía administrativa, la cual considera ―como la vía
natural actual para atacar este problema, debido a que los daños al ambiente
son considerados en su mayoría como infracciones, figura de carácter
administrativo, por lo que nos muestra las insuficiencias de esta vía, por la
problemática de la legitimación activa para la protección del ambiente‖, entre
otras cuestiones que evitan la protección del ambiente de manera integral
mediante este camino.85
Estos mecanismos no son del todo novedosos a la materia ambiental.
En virtud de la reforma legislativa de 1996, la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente introdujo, de manera tímida y claramente
ineficaz, la figura de la conciliación en el procedimiento administrativo
ambiental.86
83
LÓPEZ RAMOS, Neófito. Op. Cit. P. 22 84
Ibídem. 85
REVUELTA VAQUERO, Benjamín. Op. Cit. P. XI. 86
CALVILLO DÍAZ, Gabriel. El nuevo criterio de caducidad en materia ambiental y la vigencia de implementar mecanismos de descongestión, para la procuraduría federal de protección al ambiente. Derecho Ambiental y Ecología, México, núm. 54, abril/mayo. 2013. P. 33
60
1.3.4.2.1 Recurso de revisión
Un recurso establecido por la legislación, es en el que se interpone en casos
extraordinario para revocar una sentencia firme. 87 En el derecho adjetivo
mexicano encontramos dos recursos de revisión diferentes: el que establece la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 104, fra.
I-B, para que las autoridades puedan impugnar ante los tribunales colegiados
de circuito las resoluciones de los tribunales federales de lo contencioso
administrativo, correspondiendo al recurso de amparo directo que los
particulares tienen en contra de las mismas resoluciones. Se regula por las
mismas normas que rigen el recurso de revisión en el amparo indirecto, según
dispone el propio precepto constitucional. En este caso se trata de una
casación.88
1.3.4.2.2 Acción popular
Las acciones sociales, son decisiones que toman los ciudadanos, para
manifestar su inconformidad con algún daño ambiental. En virtud de que a
pesar de que en ocasiones se enfrentan a la represión del Estado, bajo la
convicción de que pueden evitar una afectación a cualquier elemento del
ambiente.
87
MOLINER, María. (volumen II) Op. Cit. P. 2515. 88
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS. (volumen III) Op. Cit. P. 2258. 88
MOLINER, María. (volumen II) Op. Cit. P. 2515. 88
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS. Diccionario Jurídico Mexicano Volumen IV. México: Ed. Porrúa-UNAM. 2009. P. 3213.
61
Acción Social. Impulso coherente dirigido a la
transformación de las instituciones políticas, económicas,
sociales, culturales o de cualquiera otra naturaleza similar
que signifiquen un valor o un interés general. Pue
estimarse, asimismo, como acción social a la
investigación, la organización de los adictos, su formación
dogmática, su divulgación y algunos actos de
propaganda; también la práctica o la recomendación de
los medios y de los fines son la expresión de una acción
social genérica.89
A través de la incorporación de las acciones colectivas al sistema
jurídico mexicano se estará dando un paso vital para el mejoramiento de
acceso a la justicia, así como hacia una verdadera posibilidad de justiciabilidad
de muchos derechos que hoy no cuentan con una vía adecuada para su
ejercicio, protección y defensa.90
Las acciones colectivas permitirán que los gobernados hagan exigibles
sus derechos relacionados con la protección del medio ambiente ante jueces
federales, los cuales garantizarían mayor imparcialidad, y de igual forma,
podrán ordenar la reparación del daño ambiental causado o el pago de daños y
perjuicios.91
89
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS. (volumen I) Op. Cit. P. 50. 90
REVUELTA VAQUERO, Benjamín. Op. Cit. P. 144. 91
GRIEGER ESCUDERO, Edmond Frederic. Las Acciones Colectivas en el ámbito del Derecho Ambiental. Derecho Ambiental y Ecología, México, núm. 38, agosto/septiembre. 2010. P.1
62
1.3.4.3 Juicio de amparo
México es reconocido a nivel mundial, por haber generado y reconocido la
figura jurídica del amparo, el cual proporciona seguridad inmediata en caso de
que se violente alguna garantía constitucional, ahora derechos humanos a raíz
de la reforma constitucional del año 2011. El amparo funge cuando el que se
interpone ante un alto tribunal de justicia, cuando los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución no han sido respetados por otros tribunales o
autoridades.92
El juicio de amparo mexicano constituye en la actualidad
la última instancia impugnativa de la mayor parte de los
procedimientos judiciales, administrativos y aun de
carácter legislativo, por lo que tutela todo el orden jurídico
nacional contra las violaciones realizadas por cualquier
autoridad, siempre que esas infracciones se traduzcan en
una afectación actual personal y directa a los derechos de
una persona jurídica, sea individual o colectiva.93
Interés jurídico
Aquella facultad que tiene una persona para solicitar o reclamar el
reconocimiento de sus derechos, se denomina interés jurídico. Esta locución
92
MOLINER, María. (volumen II) Op. Cit. P. 2515. 93
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS. (volumen I) Op. Cit. P. 180.
63
tiene dos acepciones, que son: a) en términos generales, la pretensión que se
encuentra reconocida por las normas de derecho, y b) en materia procesal, la
pretensión que intenta tutelar un derecho subjetivo mediante el ejercicio de la
acción jurisdiccional. 94 Históricamente, muchos juzgadores negaron la
asistencia a ciudadanos, argumentando que no tenían interés jurídico.
Interés colectivo
Es el conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de
los miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervención directa y
permanente del Estado.95
El derecho a la participación, junto al derecho a la paz, a
disfrutar de un medio ambiente sano, al desarrollo y a la
libre determinación de los pueblos, están contenidos
dentro de los llamados derechos de la tercera
generación…
…De estos derechos, los de la tercera generación, se dice
que son derechos individuales y colectivos, dado que el
interés tutelado involucra la satisfacción de necesidades
de los sujetos y de la sociedad.96
94
Instituto de Investigaciones Jurídicas. (volumen III) Op. Cit. P. 2110. 95
Instituto de Investigaciones Jurídicas. (volumen III) Op. Cit. P. 2113. 96
ALMONTE, José Rafael. Op. Cit. P. 48.
64
1.4 Estudio de la jurisprudencia respecto del acceso a la justicia
ambiental.
El estudio jurisprudencial es un referente esencial ya que constituye una fuente
del derecho que se encuentra en constante evolución y que plasma los criterios
de los jueces, que en ocasiones incluso pueden ser contrarios a la misma ley.
La doctrina ha planteado que ―Es la interpretación que la autoridad judicial da
ordinariamente a una ley, y así se opone la jurisprudencia a la doctrina como
expresión de la ciencia‖. 97 Estos criterios permiten al jurista, valerse de
recursos cuya interpretación y análisis resulten aplicables a sus casos para
reforzar y sustentar sus dichos.
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL
DESARROLLO Y BIENESTAR. ASPECTOS EN QUE SE
DESARROLLA.
El derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de las
personas, que como derecho fundamental y garantía individual consagra el
artículo 4o., párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se desarrolla en dos aspectos: a) en un poder de exigencia y un
deber de respeto erga omnes a preservar la sustentabilidad del entorno
ambiental, que implica la no afectación ni lesión a éste (eficacia horizontal de
los derechos fundamentales); y b) en la obligación correlativa de las
97
De Pina Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. México: Editorial Porrúa, 1999. P. 340.
65
autoridades de vigilancia, conservación y garantía de que sean atendidas las
regulaciones pertinentes (eficacia vertical).98
PARQUE NACIONAL TULUM. CONSTITUYE UN BIEN NACIONAL
SUJETO A LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN, EN TÉRMINOS
DEL ARTÍCULO 46 DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO
ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE.
La Ley General de Bienes Nacionales establece, entre otras cuestiones, los
bienes que constituyen el patrimonio de la nación, así como el régimen de
dominio público de los bienes de la Federación, señalando que son bienes
nacionales, entre otros, los bienes así considerados por otras leyes, los cuales
se rigen conforme a la regulación específica que prevén las leyes respectivas y,
supletoriamente, por la Ley General de Bienes Nacionales en aquello que no se
oponga a dichos ordenamientos. Por ende, el Parque Nacional Tulum es un
bien nacional, por tratarse de un bien considerado como tal por la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente la cual, en la fracción III de
su artículo 46, determina que los "parques nacionales" se consideran "áreas
naturales protegidas", las cuales se definen, en términos de los artículos 3o.,
fracción II y 44, párrafo primero, del mismo ordenamiento, como las zonas del
territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce soberanía y
jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido significativamente
alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser preservadas y
restauradas, y están sujetas al régimen de dicha Ley. Asimismo, conforme al
artículo 50, párrafo primero, del indicado ordenamiento, los parques nacionales
98
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXV, Marzo de 2007, Materia(s): Administrativa, Tesis: I.4o.A.569 A, Pág. 1665
66
"se constituirán, tratándose de representaciones biogeográficas, a nivel
nacional, de uno o más ecosistemas que se signifiquen por su belleza
escénica, su valor científico, educativo, de recreo, su valor histórico, por la
existencia de flora y fauna, por su aptitud para el desarrollo del turismo, o bien,
por otras razones análogas de interés general". En este sentido, el Parque
Nacional Tulum constituye un bien nacional sujeto a la regulación específica
establecida en la Ley referida, de cuyo artículo 46, párrafo segundo, se
desprende que los parques nacionales son competencia de la Federación.99
PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN
DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. LOS GOBIERNOS FEDERAL,
ESTATALES Y MUNICIPALES TIENEN FACULTADES
CONCURRENTES EN ESTA MATERIA, EN TÉRMINOS DE LA LEY
GENERAL QUE EXPIDA EL ÓRGANO LEGISLATIVO FEDERAL.
El artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes que
establezcan la concurrencia de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal, en
el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al
ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico, régimen de
concurrencia que será materia de la ley general que expida el órgano legislativo
federal, en la que, entre otras cuestiones, habrán de distribuirse las
competencias que a cada uno correspondan. De este modo, la Federación
tiene un poder de dirección en la materia que se manifiesta, de forma primaria,
99 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro X, Julio de 2012, Tomo 1, Décima
Época, Registro: 160031, Jurisprudencia, Materia Constitucional, Tesis: P./J. 17/2012 (9a.), Pág. 343
67
en la capacidad de expedir leyes que distribuyan competencias entre los tres
niveles de gobierno y definan, en todo caso, el tipo de relaciones de
coordinación o colaboración que habrán de entablarse.100
FACULTADES CONCURRENTES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS
HUMANOS Y DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y DE PRESERVACIÓN
Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. LOS
PROGRAMAS DE DESARROLLO URBANO MUNICIPAL DEBEN SER
CONGRUENTES CON LOS DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO
FEDERALES Y LOCALES.
Tanto la materia de asentamientos humanos como la de protección al ambiente
y de preservación y restauración del equilibrio ecológico son
constitucionalmente concurrentes y sus disposiciones se desarrollan a través
de leyes generales, esto es, los tres niveles de gobierno intervienen en ellas.
Así, la Ley General de Asentamientos Humanos tiene por objeto fijar las
normas conforme a las cuales los Estados y los Municipios participan en el
ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos; además, establece
las normas bajo las que dichos órdenes de gobierno concurrirán, en el ámbito
de sus respectivas competencias, en el ordenamiento territorial de los
asentamientos humanos y en el desarrollo sustentable de los centros de
población. Por su parte, el objeto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente es propiciar el desarrollo sustentable y establecer las
bases para la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para preservar y
100 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Registro: 160028, Jurisprudencia,
Localización: Libro X, Julio de 2012, Tomo 1, Materia Constitucional, Tesis: P./J. 15/2012 (9a.), Pág. 346
68
restaurar el equilibrio ecológico, así como la protección del medio ambiente en
el territorio del país. En este sentido, cuando los planes de desarrollo urbano
municipal incidan sobre áreas comprendidas en los programas de
ordenamiento ecológico federales o locales, si bien es cierto que los Municipios
cuentan con facultades para formular, aprobar y administrar la zonificación y
planes de desarrollo urbano municipal, así como autorizar, controlar y vigilar la
utilización del suelo en el ámbito de su competencia, interviniendo incluso en
actos de planeación, ordenación, regulación, control, vigilancia y fomento del
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano
de los centros de población en la entidad, también lo es que los Programas de
Desarrollo Urbano Municipal deben ser congruentes con los de Ordenamiento
Ecológico Federales y Locales, pues no debe perderse de vista que los
Municipios no cuentan con una facultad exclusiva y definitiva en las materias de
asentamientos urbanos y de protección al ambiente, ya que ambas son de
naturaleza constitucional concurrente, por lo que este tipo de facultades
municipales deben entenderse sujetas a los lineamientos y a las formalidades
que se señalan en las leyes federales y estatales, y nunca como un ámbito
exclusivo y aislado del Municipio sin posibilidad de hacerlo congruente con la
planeación realizada en los otros dos niveles de gobierno.101
MEDIO AMBIENTE. AL SER UN DERECHO FUNDAMENTAL ESTÁ
PROTEGIDO EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL, NACIONAL Y
ESTATAL, POR LO QUE LAS AUTORIDADES DEBEN SANCIONAR
CUALQUIER INFRACCIÓN, CONDUCTA U OMISIÓN EN SU CONTRA.
101 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, [J]; Registro: 160856, 10a. Época; Pleno;
S.J.F. y su Gaceta; Libro I, Octubre de 2011, Tomo 1; Pág. 288
69
De los artículos 1 y 4 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
"Protocolo de San Salvador", así como el 4o., quinto párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la protección al
medio ambiente es de tal importancia al interés social que implica y justifica, en
cuanto resulten disponibles, restricciones para preservar y mantener ese
interés en las leyes que establecen el orden público; tan es así, que en el
Estado de Michoacán, la Ley Ambiental y de Protección al Patrimonio Natural
del Estado, su reglamento y el Programa de monitoreo a vehículos
ostensiblemente contaminantes del Estado para el año 2011, están
encaminados a salvaguardar dicho derecho fundamental, proteger el ambiente,
conservar el patrimonio natural, propiciar el desarrollo sustentable del Estado y
establecer las bases para -entre otros casos- tutelar en el ámbito de la
jurisdicción estatal, el derecho de toda persona a disfrutar de un ambiente
adecuado para su desarrollo, salud y bienestar, así como prevenir y controlar la
contaminación del aire, el agua y el suelo y conservar el patrimonio natural de
la sociedad. Por tanto, el derecho particular debe ceder al interés de la
sociedad a tener un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de
las personas, que como derecho fundamental las autoridades deben velar, para
que cualquier infracción, conducta u omisión que atente contra dicho derecho
sea sancionada.102
102 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta [TA]; 10a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su
Gaceta; Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 3; Pág. 1925
70
MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO Y
BIENESTAR. SU RELACIÓN CON OTROS DERECHOS
FUNDAMENTALES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE
INTERVIENEN EN SU PROTECCIÓN.
El artículo 4o., párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos consagra el derecho que tiene todo individuo a un medio ambiente
adecuado para su desarrollo y bienestar, por lo que la preservación y
restauración del equilibrio ecológico, así como la protección al medio ambiente
en el territorio nacional están reguladas directamente en la propia Constitución,
por la relevancia que tiene esta materia. En este contexto, la protección del
medio ambiente y los recursos naturales son de tal importancia que significan
el "interés social" e implican y justifican, en cuanto resulten indispensables,
restricciones estrictamente necesarias y conducentes a preservar y mantener
ese interés, sin pasar por alto lo que prevé el artículo 25, párrafos primero,
segundo y sexto, constitucional, referente a que el desarrollo sustentable es de
interés general, lo que determina la conexión funcional y dinámica con el marco
de libertades constitucionales. Bajo estos presupuestos, los derechos
fundamentales como el mencionado y los de libertad de trabajo y seguridad
jurídica que prevé la propia Carta Magna, deben concebirse actuando y
funcionando de modo complementario, en una relación de sinergia, con
equilibrio y armonía, pues el orden jurídico es uno solo con la pretensión de ser
hermenéutico; de ahí los principios de interpretación y aplicación sistemática,
que se orientan a conseguir la unidad, coherencia, plenitud, eficacia y
coexistencia inter-sistémica de los varios bienes jurídicos tutelados,
reconociendo la interpretación de los derechos humanos conforme a los
71
principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad,
previstos en el artículo 1o. de la Constitución Federal.103
MEDIO AMBIENTE Y EQUILIBRIO ECOLÓGICO. AL SER DE ORDEN
PÚBLICO LOS ORDENAMIENTOS JURÍDICOS QUE RIGEN LA
CONSTRUCCIÓN DE RELLENOS SANITARIOS Y VERTEDEROS
ECOLÓGICOS, Y DE INTERÉS SOCIAL EL CUMPLIMIENTO DE LOS
REQUISITOS PARA ELLO, LA APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS QUE
INVOLUCREN LA PRESERVACIÓN DE AQUÉL Y EL
APROVECHAMIENTO SUSTENTABLE DE LOS RECURSOS
NATURALES, ES IMPROCEDENTE EL OTORGAMIENTO DE LA
SUSPENSIÓN EN EL AMPARO RESPECTO DE ACTOS ATINENTES A
AQUELLA ACTIVIDAD.
El artículo 124, fracción II, inciso f), de la Ley de Amparo establece que el
otorgamiento de la suspensión es improcedente cuando se siga perjuicio al
interés social o se contravengan disposiciones de orden público, lo que
acontece cuando se afecta al medio ambiente o al equilibrio ecológico; de ahí
que no sea factible conceder la medida cautelar respecto de actos atinentes a
la construcción de rellenos sanitarios y vertederos ecológicos como depósitos
de basura, toda vez que importa a la comunidad el cumplimiento de los
requisitos para ello, la aplicación de las medidas que involucren la preservación
del medio ambiente y el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales; además, los ordenamientos jurídicos que rigen esa actividad son de
orden público, pues tienden a lograr la seguridad urbana y una adecuada 103 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta [TA]; Registro: 160000, 10a. Época;
T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Libro XI, Agosto de 2012, Tomo 2; Pág. 1807
72
calidad ambiental; máxime que con la suspensión se haría posible la referida
construcción sin el debido examen de los requisitos en la materia y sin el
análisis de los elementos técnicos necesarios para establecer la afectación o
no al medio ambiente y al equilibrio ecológico, con lo cual el juzgador asumiría
facultades que son propias de las autoridades administrativas.104
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL
DESARROLLO Y BIENESTAR. ASPECTOS EN QUE SE
DESARROLLA.
El derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de las
personas, que como derecho fundamental y garantía individual consagra el
artículo 4o., párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se desarrolla en dos aspectos: a) en un poder de exigencia y un
deber de respeto erga omnes a preservar la sustentabilidad del entorno
ambiental, que implica la no afectación ni lesión a éste (eficacia horizontal de
los derechos fundamentales); y b) en la obligación correlativa de las
autoridades de vigilancia, conservación y garantía de que sean atendidas las
regulaciones pertinentes (eficacia vertical).105
MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO Y
BIENESTAR. CONCEPTO, REGULACIÓN Y CONCRECIÓN DE ESA
GARANTÍA.
104
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta [TA]; Registro: 171429, 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVI, Septiembre de 2007; Pág. 2550 105
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta [TA]; Registro: 173049, 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXV, Marzo de 2007; Pág. 1665
73
El artículo 4o., párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, adicionado el 28 de junio de 1999, consagra el derecho subjetivo
que tiene todo individuo a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y
bienestar. Asimismo, la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la
protección al medio ambiente en el territorio nacional está regulada
directamente por la Carta Magna, dada la gran relevancia que tiene esta
materia. En este sentido, la protección del medio ambiente y los recursos
naturales es de tal importancia que significa el "interés social" de la sociedad
mexicana e implica y justifica, en cuanto resulten indisponibles, restricciones
estrictamente necesarias y conducentes a preservar y mantener ese interés,
precisa y puntualmente, en las leyes que establecen el orden público. Es así,
que la Norma Oficial Mexicana de Emergencia NOM-EM-136-ECOL-2002,
protección ambiental-especificaciones para la conservación de mamíferos
marinos en cautiverio, en sus puntos 5.8.7 y 5.8.7.1, prohíbe la exhibición
temporal o itinerante de los cetáceos. Ahora bien, de los artículos 4o., párrafo
cuarto, 25, párrafo sexto y 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal,
interpretados de manera sistemática, causal teleológica y por principios, se
advierte que protegen el derecho de las personas a un medio ambiente
adecuado para su desarrollo y bienestar, el adecuado uso y explotación de los
recursos naturales, la preservación y restauración del equilibrio ecológico y el
desarrollo sustentable. La protección de un medio ambiente adecuado para el
desarrollo y bienestar, así como la necesidad de proteger los recursos
naturales y la preservación y restauración del equilibrio ecológico son principios
fundamentales que buscó proteger el Constituyente y, si bien, éste no define de
manera concreta y específica cómo es que ha de darse dicha protección,
74
precisamente la definición de su contenido debe hacerse con base en una
interpretación sistemática, coordinada y complementaria de los ordenamientos
que tiendan a encontrar, desentrañar y promover los principios y valores
fundamentales que inspiraron al Poder Reformador.106
106
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. [TA]; Registro: 179544, 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXI, Enero de 2005; Pág. 1799
75
―Si asumes que no hay esperanza, garantizas que no
habrá esperanza. Si asumes que hay un instinto hacia la
libertad, que hay oportunidad para cambiar las cosas
entonces hay una opción de que puedas contribuir a
hacer un mundo mejor. Esta es tu alternativa‖.
Noam Chomsky
76
CAPÍTULO SEGUNDO
RÉGIMEN INTERNACIONAL DEL ACCESO A LA JUSTICIA AMBIENTAL
En el Derecho Ambiental, no podemos considerar que las afectaciones en
dicha materia, sólo causen daños a nivel local, cualquier situación, tiene
repercusiones en todo el planeta y quizás en el universo. En México con
relación a Derechos Humanos y a partir de la reforma constitucional al artículo
1 de fecha 10 de junio de 2011, se hace obligatorio el reconocimiento de los
tratados internacionales en la jerarquía normativa de nuestro país, ubicándolos
en un nivel infra constitucional.
Es esencial pronunciarse con relación al principio pro persona, que en
caso de que se presentará un conflicto entre la Constitución y los Tratados
Internacionales, deberá aplicarse aquella normatividad que sea más benéfica
para el individuo. En materia ambiental, los tratados han sido motivo para que
tanto la Constitución como la legislación se vayan adecuando a los estándares
internacionales. El derecho ambiental es inminentemente internacional, debido
a que los daños ambientales no se limitan a las demarcaciones territoriales,
sino que repercuten en todo el planeta.
2.1 Las Declaraciones de las Naciones Unidas en materia ambiental
Desde la creación de la Organización de las Naciones Unidas en 1945, cuando
lo Estados se reúnen para establecer los cimientos de la construcción de
instrumentos jurídicos que procuraran el desarrollo entre las naciones y la paz
mundial. Este organismo ha trabajado arduamente para el reconocimiento de
77
los derechos humanos, así como de derechos políticos, sociales y culturales. Y
progresivamente se ha dado a la tarea de constituirse como un organismo líder,
que en los años setentas plantean la necesidad de generar reuniones para
tratar las problemáticas ambientales que enfrentaba el mundo en aquéllos
años.
En el derecho internacional ambiental encontramos las bases jurídicas
que sustentan el acceso a la justicia ambiental. Las declaraciones que se
analizarán, no prevén en su conjunto la trilogía que conforma el acceso a la
justicia ambiental, pero en su conjunto fijan las bases que fortalecen esta
figura.107
Los documentos marco que se presentan no tienen carácter obligatorio
para los Estados del planeta, más no por eso son ignorados, al contrario los
Estados han realizado adecuaciones a su legislación para cumplir con los
principios básicos del derecho ambiental y con frecuencia realizan reuniones
para evaluar sus avances e implementar nuevas medidas.
2.1.1 Declaración de Estocolmo, 1972
Es a partir de la Conferencia de la ONU sobre el Medio Humano, del año 1972,
cuando se produce un reconocimiento y determinación conceptual del nuevo
derecho humano a la protección de su entorno natural.108 La Declaración de
Estocolmo estableció una serie de principios que proponen la adopción de
107
CABRERA MEDAGLIA, Jorge A. El impacto de las declaraciones de Río y Estocolmo sobre
el ambiente y los recursos naturales: Algunas consideraciones preliminares. En: Revista
Mexicana de Legislación Ambiental, México, núms. 5 y 6, enero/agosto, 2001.
108
ALMONTE, José Rafael. Op. Cit. P. 41.
78
nuevos instrumentos de política ambiental que luego serían incorporados en las
legislaciones ambientales de varios países del mundo. 109
La Organización de las Naciones Unidas convocó a una reunión
internacional que llevó por nombre Conferencia Mundial sobre el Medio
Humano, de la cual surgió la Declaración de Estocolmo en 1972, donde se
plasman los principios 19 y 20 relativos al derecho a la información.110
Principio 19. Es indispensable una labor de educación en
cuestiones ambientales, dirigida tanto a las generaciones
jóvenes como a los adultos y que preste la debida atención al
sector de población menos privilegiado, para ensanchar las
bases de una opinión pública bien informada, y de una
conducta de los individuos, de las empresas y de las
colectividades inspirada en el sentido de su responsabilidad en
cuanto a la protección y mejoramiento del medio ambiente en
toda su dimensión humana. Es también esencial que los
medios de comunicación de masas eviten contribuir al
deterioro del medio ambiente humano y difundan, por el
contrario, información de carácter educativo sobre la necesidad
de protegerlo y mejorarlo, a fin de que el hombre pueda
desarrollarse en todos los aspectos. 111
109
GONZÁLEZ MÁRQUEZ, José Juan. Teoría del Derecho Ambiental. Volúmen I. Los fundamentos jurídicos de la sostenibilidad. México: Ed. Instituto Mexicano de Investigaciones en Derecho Ambiental A. C. 2014. P. 35. 110
JUSTE RUÍZ, José. Op. Cit. P. 18. 111
Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano. Estocolmo, Suecia, 1972: Disponible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/TratInt/Derechos%20Humanos/INST%2005.pdf: 8 de agosto de 2007.
79
El principio citado señala la que todos los sectores de la población
participen manifestando su opinión informada de cualquier asunto que implique
asumir responsabilidad, cuando se encuentra en peligro el medio ambiente. Un
elemento interesante es la mención del papel que deben asumir los medios de
comunicación, difundiendo información de carácter educativo que fomente la
protección y mejora del medio ambiente.
En el artículo 20 encontramos otro principio que complementa el papel
de la educación en los países en desarrollo. Resulta un tema de suma
relevancia en cualquier ámbito lo relativo a la educación, y en consecuencia la
investigación, desarrollo científico y tecnología; específicamente en materia
ambiental estos elementos constituyen la base para que cumplamos
eficazmente nuestro papel como ciudadanos ambientales.112
Principio 20. Se deben fomentar en todos los países,
especialmente en los países en desarrollo, la investigación y el
desarrollo científicos referentes a los problemas ambientales,
tanto nacionales como multinacionales. A este respecto, el
libre intercambio de información científica actualizada y de
experiencia sobre la transferencia debe ser objeto de apoyo y
asistencia, a fin de facilitar la solución de los problemas
ambientales; las tecnologías ambientales deben ponerse a
disposición de los países en desarrollo en unas condiciones
112
―El concepto de ciudadanía connota participación de los actores no-estatales en las
decisiones de carácter global, primordialmente aquellas que tienen que ver con la conservación de los ecosistemas, la prevención y control de la contaminación, el adecuado aprovechamiento de los recursos naturales y la responsabilidad social empresarial. El sentido de pertenencia, identidad y composición no forma parte tan primordial de la definición, sino que es el activismo del ciudadano común en el ámbito global el que forma parte de las características más importantes del ciudadano global‖. PACHECO VEGA, Raúl. E-Gobierno en la difusión de información ambiental en México. Chile: FLACSO Andes. 2001. P. 151.
80
que favorezcan su amplia difusión sin que constituyan una
carga económica para esos países.113
De la cita anterior podemos desprender que en la medida en que se
impulse la educación ambiental, todos los sectores políticos, económicos y
sociales se verán reforzados. Actualmente México prevé en su sistema
educativo la materia de ecología, pero esto no es suficiente, el modelo
educativo requiere actualizaciones urgentes que prevean una perspectiva más
allá de la ecología, se debe estudiar el medio ambiente desde una postura
interdisciplinaria para poder comprender su complejidad. Es elemental señalar
que ―la defensa de la calidad de vida, del marco existencial, o la solución de las
cuestiones sociales, requieren medidas no homologables a las que demanda la
conservación del equilibrio ecológico‖.114
Entre estos principios destacan: derecho a un medio ambiente
adecuado y no discriminación (Principio 1); responsabilidad intergeneracional
(Principio 2); desarrollo ambientalmente viable (Principios 3, 4, 5, 8 y 13);
prevención del daño ambiental (principio 6 y 7); deber de cooperar (principios 9,
10, 11, 12 y 24); planificación del desarrollo (Principios 14, 15 y 17);
planificación de crecimiento demográfico (Principios 15 y 16); deber de poner la
ciencia al servicio de la sociedad (Principio 18); deber de usar la educación e
investigación como instrumentos de política ambiental (Principios 19 y 20);
derecho a la información (Principio 19, segunda parte); derecho soberano de
los Estados a explotar sus propios recursos (Principio 21 y 23); reparación del
daño; (Principio 22); deber de evitar la proliferación de armas nucleares
113
Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano. Estocolmo. Op. Cit. 114
MARTÍN MATEO, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental: Madrid: Ed. Trivium. 1991. P. 87.
81
(Principio 26); y deber de conservar el ambiente (Principio 25).115 Asimismo, se
encuentra previsto en el ―Informe Brundtland‖ de 1987 de la Comisión Mundial
sobre el Medio Ambiente.116
A partir de esta conferencia se crearon organizaciones especializadas,
institucionalizándose el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) con sede en Nairobi. Este programa permite la
coordinación no solamente de las técnicas y de las investigaciones, sino
también de los derechos.117
2.1.2 Declaración de Río de Janeiro, 1992
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: La Declaración es
un compromiso no vinculante acordado por 178 gobiernos en la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. El principio 10 de
la Declaración plantea que el mejor modo de lograr el desarrollo ambientalmente
sostenible es con la participación de una ciudadanía informada y empoderada.118
La Conferencia de la Naciones Unidas Sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, de Río de Janeiro en 1992, dio un impulso definitivo, a la
concretización de esta declaración de derecho, pues, no solo estableció de
manera inequívoca el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano, como
parte de los derechos subjetivo de la persona, sino que propuso un modelo de
115
Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes. Diario Oficial de la Federación, México, 2001. 116
ROVELO OTERO, Monserrat. El derecho a un medio ambiente sano: ¿Punto de encuentro del DAI Y DIDH? Derecho Ambiental y Ecología, México, núm. 59, febrero/marzo, 2014. P. 33 117
BUSTAMANTE ALSINA, Jorge. Derecho Ambiental: Fundamentación y Normatividad. Buenos Aires: Ed. Abelado-Perrot. 2004. P. 26. 118
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. (2013) Op. Cit. P. 7.
82
desarrollo que integra armoniosamente la protección del ambiente, el
crecimiento económico, el desarrollo social, el fortalecimiento de la democracia
(participación pública), el afianzamiento de las identidades nacionales y la
creación y fortalecimiento de valores culturales y espirituales generadores de
una conciencia ambiental, en lo que se llama Derecho Humano Sostenible. 119
El análisis de la problemática ambiental presente en la Conferencia de
Estocolmo e 1972, fue profundizado en 1992 durante la Cumbre de Río,
celebrada en Río de Janeiro, Brasil. El principal resultado de esta nueva
conferencia fue el de llegar a un acuerdo sobre la importancia de promover la
idea de un desarrollo sustentable, como aquel que satisface las necesidades de
la actual generación sin poner en peligro la capacidad de las futuras
generaciones para satisfacer las suyas.120
No obstante que los intereses políticos y económicos de las naciones más
poderosas del mundo, pusieron coto al impulso solidario de las iniciativas que
buscan armonizar programas universales de defensa del medio ambiente, los
logros más señalados de la Conferencia de Río, han sido poner en acción
efectiva a sectores no ecologistas, como los hombres de negocio y también a
muchos gobiernos que eran indiferentes y, finalmente, haber sustituido la
concepción principalmente ecologista que primó hace veinte años en Estocolmo,
por la de desarrollo sostenible que sitúa en el mismo plano y entrelaza, el
desarrollo y la preservación del ambiente.121
119
ALMONTE, José Rafael. Op. Cit. PP. 41-42. 120
GONZÁLEZ MARQUEZ, José Juan. (2014) Op. Cit. P. 36. 121
CANO, Guillermo J. Los resultados de la Cumbre de Río, 1992. Buenos Aíres: Ed. Instituto de Política Ambiental de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas. 1993. P. 193.
83
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, mejor conocida como la Declaración de Río de Janeiro celebrada
en 1992, prevé en el principio 10 la participación, el acceso a la información e
incluye el acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos.
Principio 10. El mejor modo de tratar las cuestiones
ambientales es con la participación de todos los ciudadanos
interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional,
toda persona deberá tener acceso adecuado a la información
sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades
públicas, incluida la información sobre los materiales y las
actividades que encierran peligro en sus comunidades, así
como la oportunidad de participar en los procesos de adopción
de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la
sensibilización y la participación de la población poniendo la
información a disposición de todos. Deberá proporcionarse
acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los
recursos pertinentes.122
Aunado a lo anterior, en este principio se prevén una serie de
recomendaciones con la finalidad de impulsar la evolución del derecho
internacional en materia ambiental, también se reitera la participación del
122
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Declaración
de Río de Janeiro, 1992, Organización de las Naciones Unidas: En:
http://www.cinu.org.mx/eventos/conferencias/johannesburgo.pdf: 8 de agosto de 2007.
84
público en la adopción de decisiones, así como en la importancia de que el
Estado garantice la participación de los grupos más vulnerables.
Hay otros documentos internacionales que surgen de la Declaración
de Río, referentes a elementos del medio ambiente, donde se prevé el
acceso a la información pero sólo en algunos aspectos sumamente
restringidos. En el texto también hay comentarios referentes a la
transparencia que deben prevalecer en las instituciones nacionales e
internacionales.123 Finalmente, se hace referencia al resarcimiento de daños,
lo cual implica volver las cosas al estado que tenían antes del daño, o bien
remediarlo en la medida de lo posible.
2.1.2.1 Agenda del Siglo XXI
El Programa 21 aborda los problemas acuciantes de hoy y también trata de
preparar al mundo para los desafíos del próximo siglo. Refleja un consenso
mundial y un compromiso político al nivel más alto sobre el desarrollo y la
cooperación en la esfera del medio ambiente. Su ejecución con éxito incumbe,
ante todo y sobre todo, a los gobiernos. Las estrategias, planes, políticas y
procesos nacionales son de capital importancia para conseguir esto. La
cooperación internacional debe apoyar y complementar tales esfuerzos
nacionales. En este contexto, el sistema de las Naciones Unidas tiene una
función clave que desempeñar. Otras organizaciones internacionales,
regionales y subregionales tienen también que contribuir a ese esfuerzo.
123
En el Acuerdo de Cooperación Ambiental para América del Norte se prevé el derecho de los ciudadanos a participar en la supervisión del cumplimiento de la legislación Ambiental por parte de cualquiera de los tres estados parte del Acuerdo.
85
Asimismo se debe alentar la participación más amplia del público y la
participación activa de las organizaciones no gubernamentales y de otros
grupos.124 Programa 21: Plan de acción no vinculante en pro del desarrollo
sostenible aprobado por los países en la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre para la Tierra, Río de Janeiro
(Brasil), 1992). Los capítulos 23 a 40 tratan de temas relacionados con el
acceso a la información y la participación de la sociedad civil en la toma de
decisiones.125
El programa 21 es un extenso documento, en el que se contiene un plan
de acción con vistas al logro del desarrollo sostenible en el camino hacia el
siglo XXI126. Constituye un estudio completo dividido en cuatro secciones:
I. Las dimensiones sociales y económicas del problema del medio
ambiente y el desarrollo.
II. Las guías para la conservación y gestión de los recursos para el
desarrollo.
III. El reforzamiento del papel de los principales grupos involucrados.
IV. Los medios para asegurar la aplicación del programa establecido.
La Agenda 21, que no es propiamente una convención en los términos
del Tratado de Viena, sino un plan de acción a nivel mundial de los 179 países
que participaron en ella.127
124
Programa 21. Organización de las Naciones Unidas, Johannesburgo, 2002. 125
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. La sostenibilidad del desarrollo a 20 años de la Cumbre para la Tierra: Avances, brechas y lineamientos estratégicos para América Latina y el Caribe. México: Publicaciones de Naciones Unidas. 2012. P. 5. 126
JUSTE RUIZ, José. Op. Cit. P. 28. 127
GONZÁLEZ MÁRQUEZ, José Juan. (2014) Op. Cit. P. 36
86
Aunque algunos aspectos del Programa 21, tales como su
carácter no vinculante jurídicamente, la ausencia de un
calendario de aplicación en el tiempo, sus inevitables
incertidumbre y la ausencia de un mecanismo de control,
sean inicialmente criticables, no cabe duda que el
documento de que se trate constituye una fuente de
información de inestimable valor para la organización y
ejecución de la acción internacional para el desarrollo
sostenible.128
Hay que subrayar que, tanto el ECOSOC como la propia Asamblea
General de la ONU mantienen una vigilancia continua sobre la aplicación del
Programa 21.129 El documento mejor conocido como Agenda XXI, surge de la
Declaración de Río y presenta una serie de propuestas a favor del medio
ambiente, específicamente establece mecanismos de implementación como
acceso, financiamiento y transparencia.
En el capítulo 8 titulado: Integración del medio ambiente y el desarrollo
en la adopción de decisiones inciso f, se prevé que los Estados deberán
conforme a sus condiciones económicas, políticas y de desarrollo ―asegurar el
acceso del público a la información pertinente, facilitando la recepción de
opiniones del público y permitiendo su participación efectiva‖.130
128
JUSTE RUIZ, José. Op. Cit. P. 28. 129
Ibídem. 130
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible: Disponible en: http://www.cinu.org.mx/eventos/conferencias/johannesburgo/documentos/Agenda21/Programacap08.htm: 9 de mayo de 2007.
87
Derivado de lo anterior, podemos entender que Agenda XXI señala las
directrices que los Estados deberán utilizar para garantizar el derecho a la
información, lo cual les permitirá participar activamente en cualquier decisión.
Lo que se pretende lograr es la colaboración conjunta de todos los integrantes
de la sociedad con el Estado.
2.1.2.2 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático
El Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático, que establece los compromisos de los
Estados para lograr la estabilización de las
concentraciones de gases de efecto invernadero en la
atmósfera en un nivel que impida interferencia
antropogénicas peligrosas en el sistema climático, lo cual
también significa la incorporación de instrumentos
jurídicos tendientes a tal propósito en los derechos
nacionales.131
Esta Convención se denomina así porque parte de sus principios
deberán ser desarrollados por Protocolos. Ha quedado abierta en Río de
Janeiro con la firma de ciento cincuenta y tres países y para entrar en vigor
requiere que la ratifiquen al menos cincuenta países.132
131
JUSTE RUIZ, Ibídem. 132
BUSTAMANTE ALSINA, Jorge. Op. Cit. P. 33.
88
Las principales disposiciones de la convención133 son las siguientes:
Admite que los países desarrollados históricamente han producido y
producen más emisiones de gases con efecto invernadero que los
subdesarrollados, pero también que en los próximos años, estos serán
forzados a aumentar sus emisiones actuales, dada su necesidad de
desarrollarse.
Acepta que existe un alto grado de incertidumbre en la información
científica disponible sobre el grado y velocidad del calentamiento.
La índole mundial del fenómeno hace indispensable la cooperación de
todos los países. Ello llevó a la afirmación de que existen
responsabilidades comunes pero diferenciadas, porque las capacidades
de los países para enfrentar el problema son diferentes. Todo ello obliga
a los países desarrollados a tomar la iniciativa, que consiste en adoptar
las medidas conducentes a reducir la emisión de gases.
Reitera expresamente principios que ya fueron adoptados en Estocolmo:
el de non alterum laedere134 y el de la soberanía sobre los recursos
naturales.135
Son reconocidos el papel jugado por las Conferencias Mundiales de
Cambio Climático, la Organización Meteorológica Mundial y el PNUMA.
Admite la necesidad de los países subdesarrollados de acceder a
recursos financieros para conseguir un desarrollo sostenibilidad y admite
133
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Diario Oficial de la Federación, México, 1992. 134
Entiéndase como ―no dañar a otro‖ [Quijada Soto, Rodrigo Eleodoro. Latín práctico para abogados. México: Ed. Trillas. 2009. P. 38.] 135
BUSTAMANTE ALSINA, Jorge. Op. Cit. P. 34.
89
que este aumentará su consumo de energía y por tanto, la emisión de
gases con efecto invernadero.
Propicia un sistema económico comercial internacional abierto que
permite el desarrollo sostenibilidad de los países subdesarrollados,
haciéndolos al mismo tiempo posible la adopción de las medidas
necesarias para prevenir el cambio climático.
Proclama la necesidad de asegurar la producción de alimentos en plazo
suficiente.
2.1.2.3 Convenio sobre la Diversidad Biológica, 1992
El Convenio sobre la Diversidad Biológica, que persigue el múltiple propósito
de la conservación de la diversidad biológica la utilización sostenible de sus
componentes así como la participación justa y equitativa de los beneficios que
se deriven de la utilización de los recursos genéticos.136
Esta Convención es el proyecto que ha sido adoptado por consenso en
Nairobi en 1992, a propuesta del PNUMA. Los países subdesarrollados deben
tener acceso a recursos financieros nuevos y adicionales, y a tecnologías
relevantes para poder adoptar y ejecutar las políticas de preservación de la
biodiversidad.137
136
GONZÁLEZ MÁRQUEZ, José Juan. (2014) Op. Cit. P 37. 137
Convenio sobre Diversidad Biológica. Diario Oficial de la Federación, México, 1992.
90
2.1.3 Declaración de Johannesburgo, 2002
La Cumbre de Johannesburgo celebrada en 2004, aprobó una Declaración
Política y un Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre
el Desarrollo Sustentable. 138
Los efectos de la Declaración de Johannesburgo sobre el Derecho
nacional no han sido tan evidentes como en el caso de las Declaraciones de
1972 y 1992, toda vez que esta no provoco movimientos legislativos nacionales
como los que aquellas generaron. 139
Los resultados de la Cumbre quedaron recogidos en dos
importantes documentos adoptados por consenso: la
―Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo
Sostenible‖ suscrita por todos los Jefes de Estado y de
Gobierno, y el ―Plan de Aplicación de Johannesburgo‖.
Este último documento fue el producto de un largo y
complejo proceso de negociación cumplido al nivel de
técnicos, expertos y diplomáticos antes y durante la
Cumbre.
El Plan de Aplicación, recuerda que la Conferencia de
Río de 1992 las Naciones Unidas sobre Ambiente y
Desarrollo (CNUAD) proporcionó los principios
138
NACIONES UNIDAS. Informe de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible. Washington, D.C.: Publicación de las Naciones Unidas. 2002. P. 2. 139
GONZÁLEZ MÁRQUEZ, José Juan. (2014) Op. Cit. P 39.
91
fundamentales y el programa de acción para lograr el
desarrollo sostenible. La Cumbre de Johannesburgo
reafirma vigorosamente el compromiso con dichos
principios, con la plena aplicación del Programa 21, con
las metas contenidas en la Declaración del Milenio y con
los resultados de las principales conferencia de las
Naciones Unidas y los acuerdos internacionales
concluidos desde 1992.140
La declaración se presenta, ante todo, como un
compromiso de los gobiernos reunidos a favor del
desarrollo sostenible. Ello se hace, marcando la
continuidad con Estocolmo y Río de Janeiro, pero
subrayando también los nuevos desafíos en el contexto
de la globalización. Tales compromisos genéricos se
traducen en los objetivos, medidas y plazos establecidos
en el Plan de Acción, con cuya puesta en práctica se
comprometen también los firmantes de la declaración.141
Objetivos
Plan de Aplicación de las Decisiones de la Conferencia de
las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible
(Johannesburgo): El párrafo 164 del Plan de
140
La Cumbre de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible: Disponible en: http://www.ambiente.gov.ar/infotecaea/descargas/johannesburgo01.pdf: 03 de septiembre de 2015. 141
CONSEJO DE REDACCIÓN. De Río (1992) a Johannesburgo (2002): ¿éxito o fracaso de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible? Revista de Fomento Social, Madrid, no. 227: julio/septiembre, 2002. P. 402.
92
Implementación señala que todos los países deberían
promover la participación pública, incluso mediante
medidas encaminadas a proporcionar acceso a la
información en lo que respecta a la legislación, los
reglamentos, las actividades, las políticas y los
programas. También deberían promover la plena
participación pública en la formulación y aplicación de
políticas de desarrollo sostenible. Las mujeres deberían
poder participar plenamente y en un pie de igualdad en la
formulación de políticas y la adopción de decisiones.142
En la sesión del Comité Preparatorio de la Cumbre,
celebrada en enero-febrero de 2002 el Secretario General
de la ONU había presentado un informe en el que,
partiendo de una evaluación del grado de ejecución del
Programa 21 identificaba diez posibles objetivos para
Johannesburgo. Tal planteamiento subraya la continuidad
de esta Cumbre con la de Río, en la línea de lo que se
quería expresar con la denominación “Río+10”.143
A manera de resumen, tenemos los diez objetivos para Johannesburgo144:
1. Lograr que la globalización facilite el desarrollo sostenible.
2. Erradicar la pobreza y mejorar los medios de vida en las zonas rurales y
urbanas.
142
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. (2013) Op. Cit. P. 8. 143
CONSEJO DE REDACCIÓN. Op. Cit. PP. 424-425. 144
Ejecución del Programa 21: Informe del Secretario General: Disponible en: http://www.un.org/spanish/conferences/wssd/ecn172002pc2_7.pdf: 04 de septiembre de 2015.
93
3. Modificar los patrones insostenibles de producción y consumo, incluída
la cuadruplicación de la eficiencia energética en los próximos dos a tres
decenios.
4. Promover la salud mediante el acceso seguro y económicamente
asequible al agua dulce, la reducción del plomo en la gasolina y el
mejoramiento de la calidad del aire en locales cerrados.
5. Proporcionar acceso a la energía y mejorar la eficiencia energética
mediante la creación y la utilización de tecnologías que fomenten las
fuentes de energía renovable y el alto rendimiento energético, y
modificar los patrones insostenibles de consumo de energía.
6. Ordenar de manera sostenible los ecosistemas y la diversidad biológica
mediante el mejoramiento de los indicadores y los sistemas de gestión,
entre otras cosas, haciendo frente a los problemas de la pesca excesiva,
las prácticas no sostenibles en materia de silvicultura y la contaminación
marina como resultado de actividades realizadas en tierra.
7. Mejorar la gestión de los suministros de agua dulce y la distribución de
recursos hídricos de manera que sea más equitativa.
8. Proporcionar recursos financieros y tecnologías ecológicamente
racionales.
9. Apoyar el desarrollo sostenible en África mediante programas nuevos y
amplios que permitan crear instituciones y sistemas que puedan abordar
cuestiones relacionadas con el hambre, la salud y la protección del
medio ambiente, así como la gestión de los recursos.
10. Fortalecer el sistema de administración internacional con miras al
desarrollo sostenible.
94
2.2 Instrumentos internacionales sobre el acceso a la justicia ambiental
Una vez analizadas las declaraciones que dan sustento al acceso a la justicia
ambiental, hay dos instrumentos jurídicos que aunque se crearon en
condiciones geográficas, económicas y sociales sumamente distintas, son un
parteaguas que fortalecen el derecho a la información, la participación y en
última instancia les otorga el derecho de acción para hacer valer los derechos
de los ciudadanos.
2.2.1 Convención Americana de los Derechos Humanos
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (también llamada Pacto
de San José de Costa Rica o CADH)1 fue suscrita, tras la Conferencia
Especializada Interamericana de Derechos Humanos, el 22 de noviembre de
1969 en la ciudad de San José en Costa Rica y entró en vigencia el 18 de julio
de 1978. Es una de las bases del sistema interamericano de promoción y
protección de los derechos humanos.
Los Estados partes en esta Convención se "comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda las personas que estén sujetas a su jurisdicción, sin
discriminación alguna". Si el ejercicio de tales derechos y libertades no
estuviese ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los
Estados partes están obligados a adoptar medidas legislativas o de otro
carácter que fueren necesarias para hacerlos efectivos.
Además, establece la obligación, para los Estados partes, del desarrollo
95
progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales contenidos en la
Carta de la Organización de los Estados Americanos, en la medida de los
recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados. Como
medios de protección de los derechos y libertades, establece dos órganos para
conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de la Convención: la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
2.2.1.1 Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia
ambiental.
Las decisiones de las instituciones interamericanas han aglutinado los valores
fundamentales de la comunidad internacional, otorgando reconocimiento a la
importancia del desarrollo econó-mico en el hemisferio junto con asegurar que
los derechos humanos y la protección del medio ambiente serán respetados. El
término ―desarrollo sostenible‖ que se adoptó en la Declaración de Río sobre
Medio Ambiente y Desarrollo refleja adecuadamente esta tríada de intereses,
que deben ser tomados en cuenta por los diferentes gobiernos y
organizaciones internacionales. No es posible lograr ni uno solo de estos tres
objetivos −la protección del medio ambiente, el desarrollo económico y el
respeto de los derechos humanos− sin tomar en consideración los otros dos.
96
2.2.1.1.1 Sentencias de la CoIDH en asuntos ambientales
Se celebraron tratados internacionales con el objetivo de proteger y promover
dichos derechos, tal como el Convenio de Aarhus y el Acuerdo de Cooperación
Ambiental de América del Norte, en vigor desde 2001 y 1994, respectivamente.
La Corte IDH y el TEDH, a su vez, se han pronunciado sobre estos derechos
en casos ambientales.145
El TEDH ha rechazado ordenar la compensación para
reparar daños biológicos. En contraste, la protección
efectiva de derechos de propiedad ha traído aparejada, de
manera indirecta, la protección del medio ambiente, pero
no necesariamente del derecho a un medio ambiente
sano. Asimismo la protección del medio ambiente requiere
en ocasiones de acciones colectivas y del reconocimiento
de intereses difusos, aspecto que contrasta con la
naturaleza individualista de los derechos humanos, y que
puede hacer de estos últimos un medio no idóneo para el
resguardo del primero.146
145
ROVELO OTERO, Monserrat. Op. Cit. P. 34 146
ROVELO OTERO, Ibídem.
97
2.2.2 Acuerdo de Cooperación Ambiental para América del Norte
El documento que analizaremos en este apartado se crea para complementar
las disposiciones ambientales relativas al Tratado del Libre Comercio para
América del Norte147 (TLCAN por sus siglas en español y North American Free
Trade Agreement, NAFTA por sus siglas en inglés).
En principio el TLCAN se creó con objetivos únicamente comerciales
como su nombre lo indica, pero la constante presión y participación de los
ciudadanos, impulso la elaboración del Acuerdo de Cooperación Ambiental
para América del Norte (ACAAN) y el Acuerdo de Cooperación Laboral para
América del Norte (ACLAN). El ACAAN ―no se refiere de manera expresa al
dereceho (sic) de acceder a la información poseída por la Administración
Pública, pero en varios de sus preceptos manifiesta su espíritu en este
sentido‖.148
El Consejo es el cuerpo gobernante y está integrado por representantes
ambientales a nivel de gabinete de cada uno de los tres países. El Secretariado
ejecuta el programa anual de trabajo y brinda apoyo administrativo, técnico y
operativo del Consejo. El Comité Consultivo Público Conjunto está integrado
147
El Tratado del Libre Comercio para América del Norte es un acuerdo trilateral en el que participan México, Estados Unidos y Canadá. Al TLCAN lo acompañan dos acuerdos paralelos, uno en materia ambiental llamado Acuerdo de Cooperación Ambiental para América del Norte y el segundo en materia laboral titulado Acuerdo de Cooperación Laboral para América del Norte. Entró en vigor el 1 de enero de 1994. 148
GONZÁLEZ MÁRQUEZ, José Juan; MONTELONGO BUENAVISTA, Ivett. Introducción al Derecho Ambiental Mexicano. México: UAM.1999. P. 277.
98
por quince ciudadanos, cinco de cada uno de los países firmantes, con la
función de asesorar al Consejo en los asuntos materia del Acuerdo.149
La Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA) es la organización
internacional integrada por los tres países parte. Se crea en términos del
ACAAN para tratar problemas ambientales regionales, prevenir conflictos
ambientales y comerciales, y promover la aplicación efectiva de la legislación
ambiental. 150
La CCA funciona con tres componentes: El Consejo, El Secretariado y el
Comité Consultivo Público Conjunto (CCPC).151
El artículo 14 del ACAAN establece un mecanismo por el que los
ciudadanos –ya sea como particulares o desde organizaciones no
gubernamentales- pueden presentar a la CCA peticiones cuando consideren
que el gobierno de una de las partes del TLCAN está incurriendo en omisiones
en la aplicación efectiva de su legislación ambiental. El proceso de los artículos
14 y 15 constituye una oportunidad sin precedentes para que la ciudadanía
exponga asuntos relativos a la aplicación de las leyes y los reglamentos
ambientales en América del Norte.152
149
COMISIÓN PARA LA COOPERACIÓN AMBIENTAL DE AMÉRICA DEL NORTE. Los hechos en claro. Guía para la presentación de peticiones ciudadanas según los artículos 14 y 15 del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte. Canadá: Publicaciones de la CCE. 2000. S/P. 150
COMISIÓN PARA LA COOPERACIÓN AMBIENTAL DE AMÉRICA DEL NORTE. Ibídem. 151
COMISIÓN PARA LA COOPERACIÓN AMBIENTAL DE AMÉRICA DEL NORTE. Derechos y políticas Ambientales en América del Norte. Canadá: Les Éditions Yvon Blais Inc. 2000. S/P. 152
Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, el Gobierno de Canadá y el Gobierno de los Estados Unidos de América. Comisión para la Cooperación Ambiental: Disponible en: http://www.cec.org/pubs_info_resources/law_treat_agree/naaec/i=espanol: 3 de agosto de 2007. 152
Ibídem.
99
Conforme al artículo 14, el Secretariado de la CCA puede examinar una
petición de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental
que asevere que una de las partes del ACAAN está incurriendo en omisiones
por no aplicar correctamente su legislación ambiental. Con ello inicia un
proceso que, previa aprobación del Consejo, puede conducir a una
investigación en torno al asunto y a la publicación de los resultados en un
expediente de hechos, según lo dispuesto por el artículo 15 del ACAAN.153
El sistema ha funcionado, ya que se ha hecho una aplicación puntual del
mismo, aunque las consecuencias de estos sólo sean de tipo moral. Cuando el
CCA comprueba que efectivamente uno de los Estados parte incumplió con la
legislación ambiental, publica un expediente de hechos, y se da a conocer a la
comunidad internacional; lamentablemente, la sanción es de tipo moral, porque
no se obliga al Estado a resarcir el daño que causo. Se supone que al informar
a nivel internacional el incumplimiento del Estado, algunos inversionistas ya no
estarán interesados en invertir sus capitales, aunque es una hipótesis dudosa.
Es interesante el hecho de que una vez presentada la petición ya sea
por un particular o una organización no gubernamental, ésta ya no participa en
las decisiones que se toman. Considero que sería valiosa la participación activa
de las personas que presentan la petición, ya que otorgaría legitimidad al
proceso. Aunado a lo anterior, el Estado que se presume incumple la
legislación es parte del proceso, lo cual lo convierte en juez y parte, elemento
que debe ser corregido para mayor transparencia.
153
Ibídem.
100
El ACAAN contiene un Preámbulo y 51 artículos distribuidos en siete
partes y cinco anexos. Los temas que aborda son154:
1. Conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente;
cooperación y desarrollo sustentable.
2. Derecho soberano de los Estados sobre sus recursos y
responsabilidad por los daños que se ocasionen.
3. Reconocimiento a la interrelación del medio ambiente
norteamericano, tomando en cuenta las respectivas diferencias
en sus riquezas naturales, condiciones climáticas y geográficas,
así como de sus capacidades económicas, tecnológicas y de
infraestructura.
4. Vínculos económicos y sociales estrechos.
5. Importancia de las metas y los objetivos ambientales plasmados
en el TLCAN, evitando la creación de distorsiones o nuevas
barreras en el comercio.
6. Importancia de la participación social
7. Se recuerda la tradición de cooperación ambiental en los
siguientes campos:
a. Para apoyar y cumplir los acuerdos ambientales
internacionales y a las leyes y políticas existentes.
b. Para elaborar y mejorar las leyes, reglamentos,
procedimientos, políticas y prácticas ambientales.
154
Análisis constitucional del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte: Disponible en: http://www.patagoniasinrepresas.cl/final/descargas/accioneslegales/analisis-constitucional-acuerdo-de-cooperacion-ambiental-de-america-del-norte_elena-ruth-guzman-gomez._pdf: 10 de agosto de 2015.
101
c. Para promover la transparencia y la participación de la
sociedad en la elaboración de leyes, reglamentos y
políticas ambientales.
8. Beneficios de un marco especial denominado Comisión de
Cooperación Ambiental para América del Norte.
9. Promover medidas ambientales efectivas y económicamente
eficientes, así como políticas y prácticas para prevenir la
contaminación.
De las funciones que tienen los órganos del ACAAN se pueden destacar,
como las más importantes y novedosas, las solicitudes de información. Al
respecto, el artículo 10.5 establece lo siguiente:
…5. El Consejo promoverá y, cuando proceda, elaborará
recomendaciones sobre:
(a) el acceso público a la información sobre el medio
ambiente de que dispongan las autoridades de cada una
de las Partes, incluida la información sobre materiales y
actividades peligrosos en sus comunidades, así como la
oportunidad de participar en los procesos de adopción
de decisiones relacionados con dicho acceso; y
(b) los límites adecuados para contaminantes
específicos, tomando en cuenta las diferencias en los
ecosistemas.155
155
Acuerdo de Cooperación Ambiental para América del Norte. DOF, México, 1993.
102
2.2.1.1 Contexto de creación de las Agencias Ambientales de la
Región
Para comprender el papel de México en el régimen ambiental de América del
Norte así como el impacto que éste ha tenido en las políticas de nuestro país
en la materia, es necesario ubicar el contexto de creación de dichas políticas,
pues es a partir de la conformación de los mecanismos ambientales.
Para el establecimiento de este tipo de agencias se origina en el TLCAN,
firmado por los gobiernos de México, Estados Unidos y Canadá. Donde se hizo
necesaria la inclusión de cláusulas sociales para la ratificación del tratado en el
Congreso estadounidense en 1993.
Lo anterior implico una nueva negociación de Estados Unidos con
México y Canadá en torno a los llamados Acuerdos Paralelos en materia
ambiental y laboral, en virtud de los compromisos de William Clinton de no
implementar el tratado a menos que incluyera acuerdos complementarios en
ambas materias.156
En el aspecto ambiental, el compromiso presidencial fue una respuesta a
las demandas de las organizaciones no gubernamentales estadounidenses,
respecto a su oposición al libre comercio, con el argumento de que la
156
GÓMEZ MUÑOZ, Bibiana. Una lectura sobre América del Norte y la Unión Europea. Agencias ambientales: Europa y América del Norte. Perspectivas y alcances. Modelos ambientales en contextos de integración regional. México: Editorial Pomares. 2006. P. 25.
103
inexistencia de medidas compensatorias en torno al cuidado del medio
ambiente provocaría daños irreversibles en el corto y largo plazos.157
En agosto de 1993 los tres países acordaron establecer la Comisión
para la Cooperación Ambiental como un mecanismo de cooperación trinacional
dedicado al mejoramiento de las leyes nacionales en la materia. Con ello el
TLCAN resulto ser un acuerdo innovador dentro del régimen mundial del
comercio, al incluir y relacionar el tema ambiental con el intercambio comercial
de bienes y servicios.
No obstante, tal innovación mucho se ha insistido en la
naturaleza coyuntural del contenido de los acuerdos y la
manera en que limito las actividades de la Comisión. Esto
es así porque la inclusión de los Acuerdos Paralelos se
dio en un contexto político-electoral en el que pareció
responderse más a una lógica de negociación del
ejecutivo estadounidense para asegurar la aprobación del
tratado en el Congreso, que aun compromiso efectivo de
los tres gobiernos entorno a la problemática ambiental de
la región.158
157
MCKINNEY, Joseph A. Created from NAFTA. The Structure, Function, and Significance of the Treaty´s Related Institutions. Gran Bretaña: M. E. Sharpe. 2000. PP. 90-91. 158
FERNÁNDEZ DE CASTRO, Rafael; Leycegui, Beatriz. ¿Socios naturales? Cinco años del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. México: Editorial ITAM-Porrúa. 2000. P. 488.
104
2.2.1.2 Comisión para la Cooperación Ambiental
La CCA es una organización internacional creada por Canadá, los Estados
Unidos de América y México con la firma del Acuerdo de Cooperación
Ambiental de América del Norte (ACAAN). El propósito de esta organización
internacional es ocuparse de los asuntos ambientales de preocupación común,
contribuir a prevenir posibles conflictos ambientales derivados de la relación
comercial y promover la aplicación efectiva de la legislación ambiental.159
Esta organización internacional es transcendente en la
corresponsabilidad que gobiernos, empresas y actores sociales presentan en el
campo de las decisiones de política ambiental para América del Norte.
Asimismo, impulsa los consensos y crea un marco de confianza que constituye
como parte fundamental para el funcionamiento de las políticas ambientales.
Si coincidimos que hoy la desconfianza y el desacuerdo
inundan el campo de la política ambiental, nos parece
relevante investigar en qué medida la participación social
en la CCA puede ser efectiva en la transformación de la
toma de decisiones; como contribuye esta participación a
la reinvención de nuevos vínculos de confianza y
consenso entre los diversos actores sociales y, por último,
establecer la importancia de un compromiso amplio entre
los diversos sectores que conforman la CCA como
159
Acerca de la CCA: Disponible en: http://www.cec.org/Page.asp?PageID=924&SiteNodeID=310: 15 de octubre de 2015.
105
parámetro para la regeneración de agencias y agentes
ambientales en América del Norte.160
2.2.1.2.1 Estructura
De acuerdo al artículo 8 (2) del ACAAN establece la estructura de la CCA,
estará integrada por un Consejo, un Secretariado y un Comité Consultivo
Público Conjunto.161
En general, el Consejo es el órgano rector de la Comisión y comprende
a nivel de gabinete o representantes equivalentes de cada país. La Secretaría
presta apoyo técnico, administrativo y operativo al Consejo. El Comité
Consultivo Público Conjunto (CCPC), está conformado por cinco ciudadanos de
cada país y emite recomendaciones al Consejo sobre cualquier asunto en el
ámbito del ACAAN.
Consejo
El Consejo de la CCA estará integrado por representantes de las Partes a nivel
de Secretaría de Estado o su equivalente, o por las personas a quienes éstos
designen. El Consejo supervisa la aplicación del ACAAN y sirve como un foro
para la discusión de los asuntos ambientales en el ámbito del Acuerdo.
160
ALFIE COHEN, Miriam. Comisión de Cooperación Ambiental: ¿posible reinvención de la política ambiental? Agencias ambientales: Europa y América del Norte. Perspectivas y alcances. México: Editorial Pomares. 2006. P. 82. 161
Acuerdo de Cooperación Ambiental para América del Norte. Ibídem.
106
El Consejo se reúne al menos una vez al año, incluyendo con el público,
para establecer la dirección general de la CCA. Asigna responsabilidades a los
comités, grupos de trabajo o de expertos, ya que pueden requerir para cumplir
su mandato.
Sus principales funciones del Consejo son el servir como foro para la
discusión de los asuntos ambientales comprendidos en este Acuerdo. Así
como, supervisar la aplicación de este Acuerdo y al Secretariado. Asimismo,
tratar las cuestiones y controversias que surjan entre las Partes sobre la
interpretación o la aplicación del Acuerdo.
Sin embargo, en el artículo 10 del ACAAN establece las funciones que
tiene el Consejo de la CCA, entre las cuales destaca: la promoción y, cuando
proceda, la elaboración de recomendaciones sobre el acceso público a la
información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades de
cada una de las Partes, incluida la información sobre materiales y actividades
peligrosos en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los
procesos de adopción de decisiones relacionados con dicho acceso.162
Secretariado
El Secretariado de la CCA proporciona apoyo técnico, administrativo y
operativo al Consejo y otro tipo de apoyo, incluyendo a los grupos de trabajo
que el Consejo directa. La Secretaría somete a la aprobación del Consejo el
programa y presupuesto anual de la Comisión, incluidas las actividades de
cooperación propuestos.
162
Acuerdo de Cooperación Ambiental para América del Norte. Ibídem.
107
Además de facilitar la cooperación ambiental a través de sus diversos
proyectos del Secretariado de la CCA prepara periódicamente informes
independientes sobre asuntos ambientales importantes y proporciona
información sobre el estado del medio ambiente en toda América del Norte.
La Secretaría resguardará de su divulgación la información que reciba y
que permita identificar a la persona o a la organización sin vinculación
gubernamental que haya presentado una petición. Asimismo, de su divulgación
pública de cualquier información que reciba de cualesquiera organización o
persona sin vinculación gubernamental cuando la información sea designada
por esa persona u organización como confidencial o comercial reservada.
Por medio de su Secretariado la CCA es también la instancia encargada
de resolver las controversias que provoque la aplicación del Acuerdo. Puede
recibir denuncias de individuos u organizaciones sobre daños ambientales a
causa de la inaplicación sistemática de las leyes ambientales nacionales.163
Comité Consultivo Público Conjunto
El Comité Consultivo Público Conjunto (CCPC), compuesto por quince
ciudadanos, asesora al Consejo sobre cualquier asunto en el ámbito del
Acuerdo Norteamericano de Cooperación Ambiental, y sirve como una fuente
de información para el Secretariado de la CCA. 164
163
SCHATAN, Claudia. Efectos del TLCAN en el cuidado del Ambiente en México. Comercio Exterior, México, vol. 46, núm. 3: marzo, 1996. P. 219. 164
Acerca de la CCA: Disponible en: http://www.cec.org/Page.asp?PageID=1226&SiteNodeID=208&BL_ExpandID=567: 15 de octubre de 2015.
108
El Comité Consultivo Público Conjunto podrá proporcionar al
Secretariado información técnica, científica o de cualquier otra clase que sea
pertinente, incluso para propósitos de la elaboración de un expediente de
hechos.
2.2.1.2.2 La participación social en el marco de la CCA
Uno de los pilares para analizar la eficacia de la sustentabilidad cívica es
introducirse en las particularidades que adopta la participación social en la
toma de decisiones en materia de política ambiental.165
La importancia de la participación ciudadana en la conservación,
protección y mejoramiento del medio ambiente, ha permitido a la CCA debe
aplicar mecanismos apropiados para difundir la información pertinente, así
como realizar una labor de sensibilización y consulta entre los ciudadanos de
América del Norte respecto a las actividades de sus tres componentes: el
Secretariado, el Consejo y el CCPC.
Los principios fundamentales de la participación ciudadana son:
Fomento en la ciudadanía de una mayor comprensión del papel, el
mandato, el programa y el presupuesto de la CCA.
Establecimiento de un medio para que la ciudadanía interactúe de
manera constructiva con la CCA.
Distribución de información confiable, oportuna y útil sobre el trabajo de
la CCA.
165
ALFIE COHEN, Miriam. Op. Cit. P. 85.
109
Fomento de oportunidades para la participación ciudadana en los tres
países.
Mayor sensibilización tanto de la CCA como de la ciudadanía, incluidos
aquellos sectores ciudadanos que no tienen una participación activa en
las consultas.
2.2.1.2.3 Procedimiento referente a la participación social
Los artículos 14 y 15 del ACAAN ofrecen a cualquier persona u organización
sin vinculación gubernamental que resida o esté establecida en Canadá,
Estados Unidos o México, un proceso único en su tipo para poner ―los hechos
en claro‖ respecto a la aplicación de la legislación ambiental en América del
Norte. 166
Los ciudadanos abren el proceso cuando presentan a la CCA una
petición en la que se describen las omisiones por parte de alguno de los
miembros del TLCAN; después de revisar la petición, la CCA puede investigar
el asunto y publicar un expediente de hechos sobre sus indagaciones,
expediente sujeto a la aprobación del Consejo.167
Aunque no se requieren conocimientos especializados
para presentar una petición, ésta deberá contener una
exposición precisa y clara de los hechos relevantes. Se
recomienda que los miembros del público que tengan
dudas acerca del proceso, incluida la forma de elaborar
166
COMISIÓN PARA LA COOPERACIÓN AMBIENTAL. Directrices para la presentación de peticiones relativas a la aplicación efectiva de la legislación ambiental. México: CCE. 2013. P. 2 167
ALFIE COHEN, Miriam. Op. Cit., p. 86.
110
una petición, se pongan en contacto con la Unidad de
Peticiones Relativas a la Aplicación de la Legislación
Ambiental del Secretariado de la CCA.168
Este proceso permite a los miembros del público de la región presentar
una aseveración en la que señalen que una Parte del Acuerdo está incurriendo
en omisiones en la aplicación de su legislación ambiental.
El proceso de peticiones relativas a la aplicación efectiva de la
legislación ambiental fue establecido para fomentar la transparencia y la
participación del público, a fin de promover la comprensión respecto de la
legislación ambiental y su aplicación en América del Norte. 169 De manera
particular, el proceso está diseñado para propiciar la difusión de información
con el fin de que los miembros del público puedan llegar a sus propias
conclusiones en relación con la aplicación efectiva de dicha legislación.
Por tratarse de un procedimiento no contencioso orientado al
esclarecimiento de hechos, el proceso no es un mecanismo para la resolución
de controversias, ni puede tener como resultado el que se exija a una Parte la
adopción de medidas correctivas específicas.
168
Acerca de la CCA: Disponible en: http://www.cec.org/Page.asp?PageID=122&ContentID=937&SiteNodeID=536&BL_ExpandID=576: 15 de octubre de 2015. 169
COMISIÓN PARA LA COOPERACIÓN AMBIENTAL. Ibídem.
111
2.2.3 Convenio de Aarhus (Convención sobre el Acceso a la Información,
la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a
la Justicia en asuntos ambientales)
El Convenio de Aarhus 170 es un tratado que liga el derecho a un medio
ambiente sano como los derechos humanos. ―...ha sido considerado como la
más importante plasmación del art. 10 de la Declaración de Río‖.171 Entre los
elementos más importantes que se pueden apreciar, manifiesta que existe una
obligación de la generación actual con las generaciones futuras a mantener el
medio ambiente mínimo en las condiciones actuales. Así mismo, establece que
el desarrollo sustentable solamente puede lograrse a través del compromiso de
todos los partícipes e interesados en asuntos ambientales.
El documento Aarhus establece el enlace entre la responsabilidad del
gobierno y la protección ambiental. Se enfoca primordialmente en las
interacciones entre las autoridades públicas y la sociedad civil en un contexto
democrático, y de esa manera constituye un nuevo proceso de participación
pública en la negociación e implementación de tratados ambientales.
Particularmente se hace énfasis en la rendición de cuentas, transparencia y
rapidez de respuesta.
La convención garantiza al público el acceso a la información y a
mecanismos de impartición de justicia. La propuesta del doctor Pacheco Vega
radica en señalar que Aarhus garantiza al público el acceso a la información
170
Convención de Aarhus. Disponible en: http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43s.pdf: 16 de agosto de 2007. 171
GARCÍA URETA, Agustín. Algunas cuestiones sobre la regulación del derecho de participación a la Luz del convenio de Aarhus de 1998. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, España, número 7, enero/junio, 2005. P. 44.
112
rápida y efectiva a través de la utilización de medios electrónicos de
diseminación como el Internet.172
Con este convenio, ―... lejos quedan ya aquellas concepciones que
limitaban el papel de las Administraciones a la simple ejecución de la ley‖.173
Los Estados asumen un compromiso bipartito, con sus ciudadanos y con los
Estados parte de la Unión Europea. Un doble compromiso, que implicará un
control importante para las instituciones gubernamentales.
Este documento ha sido ratificado por la mayoría de los países de la
Unión Europea, y aunque ha recibido críticas referentes a que su aplicación es
ambigua, en realidad es complejo por la cantidad de países a los que va
dirigido. El convenio cuida de no violentar la soberanía de los Estados parte de
la Unión Europea, y resulta un gran logro al pretender unificar el acceso a la
justicia.
Constituye el más elaborado instrumento jurídico internacional con
efectos vinculantes que trata en forma específica la participación pública en
materia ambiental. La Convención fue adoptada por la Comisión Económica
para Europa de las Naciones Unidas, el 25 de junio de 1988, en Aarhus,
Dinamarca, durante la Cuarta Conferencia Ministerial sobre Medio Ambiente en
Europa.
Se le considera como un importante avance para la defensa del
ambiente y una fortaleza para la democracia, por contribuir a la mejora de los
derechos de los ciudadanos y organizaciones no gubernamentales, que
172
62. PACHECO VEGA, Raúl. (2001) Op. Cit. PP. 198-199. 173
GARCÍA URETA, Agustín. Op. Cit. P. 47.
113
cuentan con un instrumento que les permite acceder a los procesos de
elaboración de las políticas públicas que tengan relación con la materia
ambiental. La inclusión de los habitantes de los países mejora la estabilidad
social y la legitimación de las políticas, ya que al ser consultados, los acuerdos
son aceptados al ponerlos en práctica y se contribuye a la paz social. Es un
instrumento que establece criterios mínimos para los Estados y no un techo, es
decir, cada Estado puede ir más allá de lo dispuesto por la Convención para
crear un escenario más amplio a la participación ciudadana en todos o algún
aspecto que contempla.174
Convención sobre el acceso a la información, la participación ciudadana
y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en asuntos ambientales
(Convención de Aarhus): Es un instrumento regional vinculante, cuyas
funciones de secretaría están a cargo de la Comisión Económica para Europa
(CEPE), que proporciona estándares mínimos para que los países adopten en
sus legislaciones nacionales. Los tres pilares de la Convención son el acceso a
la información, la participación y la justicia en la toma de decisiones para el
ambiente. Entró en vigor el 30 de octubre de 2001. Hasta la fecha se han
hecho partes en el Convenio 45 países, con muy diferentes niveles de
desarrollo económico. Si bien es un instrumento regional, la Convención de
Aarhus está abierta para la adhesión de países que no son miembros de la
CEPE. La adhesión requiere que los países modifiquen sus leyes nacionales
para alinearse con los postulados de la Convención.175
174
AGUILAR ROJAS, Grethel; Iza, Alejandro. Derecho Ambiental en Centroamérica. Tomo II. Suiza: Publicaciones de la UICN. 2009. P. 557. 175
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. (2012) Op. Cit. P. 7.
114
2.2.4 Directrices de Bali
Directrices para la elaboración de legislación nacional sobre el acceso a la
información, la participación del público y el acceso a la justicia en asuntos
ambientales del PNUMA (Directrices de Bali). El propósito de estas directrices
voluntarias, aprobadas en el 25º período de sesiones del Consejo de
Administración del PNUMA, es proporcionar una orientación general a los
Estados que lo soliciten sobre el fomento del cumplimiento efectivo de los
compromisos contraídos en relación con el Principio 10 de la Declaración de
Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, en el marco de su
legislación y procesos nacionales.176
2.2.5 Instrumentos internacionales de Derechos Humanos
INSTRUMENTOS INTERNACIONALES SOBRE DERECHOS HUMANOS
Nombre Artículo
Protocolo Adicional a la
Convención Americana
sobre Derechos
Humanos en Materia de
Derechos Económicos,
Sociales y Culturales,
―Protocolo de San
Salvador.
Artículo 11
Derecho a un medio
ambiente sano.
1. Toda persona
tiene derecho a
vivir en un medio
ambiente sano y a
contar con
176
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. (2012) Op. Cit. P 8.
115
Tratados Internacionales
servicios públicos
básicos.
2. Los Estados
Partes
promoverán la
protección,
preservación y
mejoramiento del
medio ambiente
Carta Africana sobre los
Derechos Humanos y de
los Pueblos, ―Carta de
Banjul‖
Artículo 24
Todos los pueblos
tendrán derecho a un
entorno general
satisfactorio favorable a
su desarrollo.
Soft Law Res. 61/295 Declaración
de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas.
Artículo 29
1. Los pueblos
indígenas tienen
derecho a la
conservación y
protección del
medio ambiente y
de la capacidad
productiva de sus
tierras o territorios
116
y recursos.
INSTRUMENTOS INTERNACIONALES SOBRE DERECHO AMBIENTAL
Tratados Internacionales Convenio sobre acceso
a la información,
participación del público
en la toma de decisiones
y acceso a la justicia en
materia de medio
ambiente, ―Convenio de
Aarhus‖
Artículo 1
A fin de contribuir a
proteger el derecho de
cada persona, de las
generaciones presentes
y futuras, a vivir en un
medio ambiente que
permita garantizar su
salud y su bienestar,
cada Parte garantizará
los derechos de acceso
a la información sobre el
medio ambiente, la
participación del público
en la toma de decisiones
y el acceso a la justicia
en asuntos ambientales
de conformidad con las
disposiciones de la
presente Convención.
Declaración de
Estocolmo sobre el
Medio Humano.
Proncipio1.- El hombre
tiene el derecho
fundamental a ñ
117
Soft Law
Report of the World
Commission on
Environment and
Development: Our
Common Future
(―Informe Brundtland‖)
Annexe 1. Summary of
Proposed Legal
Principles for
Environmental Protection
and Sustainable
Development Adopted
by the WCED Experts
Group on Environmental
Law
1. General
Principles, Rights
and
Responsibilities
Fundamental
Human Right
2. All human beings
have the
fundamental right
to an environment
adequate for their
health and well-
being.
2.2.6 Propuestas sobre la creación de una Corte Internacional Ambiental
La solución obligatoria de controversias ambientales interestatales en
instancias jurisdiccionales internacionales ya sea mediante la adjudicación
judicial o el arbitraje es también excepcional. Ello explica, en parte, el torrente
de casos ambientales que se han presentado en las últimas décadas frente a
órganos o tribunales internacionales de derechos humanos el Comité de
Derechos Humanos, la Comisión y Corte Interamericana (Comisión IDH y Corte
IDH), Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) o la Comisión Africana
118
de Derechos Humanos y de los Pueblos donde el standing del individuo para
presentar peticiones, reclamaciones o demandas se encuentra ya
consolidado.177
177
ROVELO OTERO, Monserrat. Op. Cit. P. 32.
119
“Al igual que las piedras rodando por las colinas, las
ideas justas alcanzan sus objetivos a pesar de todos
los obstáculos y barreras. Puede ser posible para
acelerar o dificultar, pero imposible de detener”.
José Martí
120
CAPÍTULO TERCERO
RÉGIMEN JURÍDICO MEXICANO DEL ACCESO A LA JUSTICIA
AMBIENTAL
El objetivo de esta investigación consiste en desarrollar las bases teóricas del
acceso a la justicia ambiental así como una perspectiva de las condiciones en
México para analizar su existencia y los estándares en que se encuentra el
país; también se estudiarán las acciones del Estado, ya sea asumiendo una
postura para hacer efectivo y eficaz el acceso a la justicia ambiental o
manteniéndose indiferente. Así como la autodeterminación de los pueblos
indígenas y sus aportaciones ancestrales al cuidado del bien jurídico tutelado
denominado medio ambiente.
Nuestro país es considerado patrimonio cultural, el cual está formado por
los bienes que la historia ha legado a una nación y es por aquellos que en el
presente se crean y a los que la sociedad les otorga una especial importancia
histórica, científica, simbólica o estética. Es la herencia recibida de los
antepasados, y que viene a ser el testimonio de su existencia, de su visión de
mundo, de sus formas de vida y de su manera de ser, y es también el legado
que se deja a las generaciones futuras.
El desarrollo sustentable contiene dos elementos morales clave que
deben ser considerados en el aprovechamiento de los recursos: 1. Las
necesidades del grupo social y 2. Las limitaciones del ambiente. El desarrollo
sustentable no puede basarse en una serie de reglas rígidas. El desarrollo
121
sustentable debe ser un medio para lograr el aprovechamiento sostenido de los
recursos, no puede ser un fin en sí mismo.
El acceso a la justicia es definido por el Doctor Raúl Brañes como ―la
posibilidad de obtener la solución expedita y completa por las autoridades
judiciales de un conflicto jurídico‖,178 y también hace énfasis en que representa
problemas preocupantes en el campo ambiental, especialmente en materia
civil. En este documento se analizará la aplicación administrativa de la
legislación ambiental en México, y debido al sistema de responsabilidad
aplicable, algunos aspectos del ámbito civil.
Se desarrolla el marco conceptual del acceso a la justicia ambiental,
explicando el derecho a la información, la participación ciudadana y el acceso a
la justicia; estos tres elementos constituyen el acceso a la justicia ambiental y
para su funcionamiento será necesario que se apliquen con eficiencia y
eficacia. El acceso a la justicia ambiental se encuentra en construcción en
México, el Estado se ha esforzado por establecer las condiciones necesarias
para garantizar este conjunto de derechos, aunque algunas de estas acciones
han resultado ineficaces, aunque finalmente trascienden a que se aplique de
manera eficaz el derecho humano a un medio ambiente sano.
3.1 Evolución de los Derechos Humanos
Las clasificaciones que se han dado para agrupar a los Derechos Humanos,
hablan de las generaciones de derechos; las cuales se van a referir a las
etapas en que ciertas categorías de prerrogativas y garantías legales se han 178
BRAÑES BALLESTEROS, Raúl. Manual de Derecho Ambiental, México, Ed. Fundación Mexicana para la Educación
Ambiental- Fondo de Cultura Económica, México, 2004, p. 285
122
ido otorgando a los hombres. 179 La CNDH menciona la siguiente clasificación,
que es llamada la de las Tres Generaciones, la cual es de carácter histórico y
toma en cuenta la aparición cronológica y el reconocimiento del orden jurídico
normativo de cada país.
3.1.1 Derechos de la primera generación
Los Derechos Civiles y Políticos son denominados ―de la primera generación‖
por ser aquellos de más antiguo desarrollo normativo. Fueron los primeros que
exigió y formuló el pueblo en la Asamblea Nacional durante la Revolución
francesa. Este primer grupo lo constituyen los reclamos que motivaron los
principales movimientos revolucionarios en diversas partes del mundo a finales
del siglo XVIII.180
Como resultado de esas luchas, la Asamblea Nacional realizó la
Abolición de los privilegios feudales y la sociedad estamental, declaró los
Derechos del Hombre y del ciudadano, la soberanía nacional, la libertad e
igualdad de los hombres, redactó la Constitución Civil del Clero y promulgó la
Constitución de 1791.
179
QUINTANA, Carlos; SABIDO, Norma. Derechos Humanos. México: Editorial Porrúa. 2006. P. 17. 180
BRENES ROSALES, Raymundo. Introducción a los Derechos Humanos: antología. Costa Rica: Editorial Universidad Estatal a Distancia. 1993. P. 38
123
En la Declaración de los Derechos del Hombre y del ciudadano, la
soberanía nacional, la libertad e igualdad de los hombres181 se consagraron los
siguientes principios:
Toda persona tiene derechos y libertades fundamentales sin
distinción de raza, color, idioma, posición social o económica.
Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad
jurídica.
Los hombres y las mujeres poseen iguales derechos.
Nadie estará sometido a esclavitud o servidumbre.
Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles,
inhumanos o degradantes, ni se le podrá ocasionar daño físico,
psíquico o moral.
Nadie puede ser molestado arbitrariamente en su vida privada,
familiar, domicilio o correspondencia, ni sufrir ataques a su honra o
reputación.
Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su
residencia.
Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.
En caso de persecución política, toda persona tiene derecho a buscar
asilo y a disfrutar de él, en cualquier país.
Los hombres y las mujeres tienen derecho a casarse y a decidir el
número de hijos que desean.
181
GUTIÉRREZ ESCUDERO, Antonio. Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Araucaria Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades, España, v. 7, núm.13: enero/junio, 2005.
124
Todo individuo tiene derecho a la libertad de pensamiento y de
religión.
Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión de
ideas.
Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación
pacífica.
Asimismo, corresponde a las primeras reivindicaciones que el individuo
realiza frente al poder absoluto del Estado. En medio del profundo cambio de
concepción consistente en ubicar al Estado no como un fin, sino como un
medio para lograr el cabal desarrollo del ser humano, resultó necesario limitar
su poder para permitir el crecimiento sin límite del individuo. Ya no estará más
la persona al servicio de los intereses del Estado, sino que será éste quien vele
por los intereses de aquella.182
De esta manera, surgen dos clases de derechos que pueden ser
diferenciados de acuerdo con su estructura. Por una parte los derechos civiles,
y por otra los políticos. Los derechos civiles encuentran su fundamento en la
libertad, de tal manera que se impone una barrera a los poderes del Estado,
impidiéndole que menoscabe ciertos derechos que se reconocen, en principio,
como intocables.
Estos derechos se basan en el principio fundamental de distribución,
propio del Estado de Derecho Liberal Burgués, según el cual el ser humano
cuenta con ciertos derechos y atribuciones absolutas, en principio, mientras
182
VALCÁRCEL TORRES, Juan Manuel; GONZÁLEZ SERRANO, Andrés. Derechos Civiles y
Políticos en el Periodo Revolucionario. Prolegómenos. Derechos y Valores, Colombia, v. XI, núm. 22: julio/diciembre, 2008.
125
que el Estado no cuenta con facultades de intervención sobre estos mismos
derechos, también en principio.
Esto es, esta clase de derechos no puede ser vulnerada por el Estado, a
menos que se presente una excepción y la misma se encuentre detallada en la
Constitución o la ley. Tal es el caso, por ejemplo de la libertad personal, la cual
no puede menoscabar el Estado, a menos que se den los requisitos
excepcionales que le permitan hacerlo. Como ejemplo de esta clase de
derechos, contamos con la libertad personal, la libertad de culto, la libertad de
prensa, libertad de pensamiento y expresión, etc.
Por su parte, los derechos políticos se basan en la igualdad, en donde el
ser humano se involucra en el Estado de tal manera que desea participar en los
asuntos que a él y a todos competen. Se trata del derecho a participar de la
cosa pública en condiciones de igualdad.
3.1.2 Derechos de la segunda generación
Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales aparecieron en el contexto de
la intensificación de las tensiones de la guerra fría entre el Este y el Oeste. Las
economías de mercado del Oeste solían hacer más énfasis en los derechos
civiles y políticos, en tanto que las economías de planificación centralizada del
bloque oriental destacaban la importancia de los derechos económicos,
sociales y culturales. Eso dio lugar a la negociación y aprobación de los pactos:
126
uno de derechos civiles y políticos y otro de derechos económicos, sociales y
culturales. 183
Los Derechos Humanos de la segunda generación están relacionados
con el lugar de trabajo, la seguridad social, la vida en familia, la participación en
la vida cultural y el acceso a la vivienda, la alimentación, el agua, la atención de
la salud y la educación. 184
Aunque los derechos económicos, sociales y culturales pueden
expresarse de manera diferente según los países o los instrumentos, hay una
lista básica185:
Los derechos de los trabajadores, que incluyen la prohibición del trabajo
forzado, los derechos a escoger o a aceptar libremente un trabajo, a un
salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, al disfrute del tiempo
libre y a la limitación razonable de las horas de trabajo, a la seguridad y
la higiene en el trabajo a afiliarse a sindicatos y a fundarlos y a la huelga;
El derecho a la seguridad social y a la protección social, que incluye el
derecho a la no denegación de la cobertura de la seguridad social de
manera arbitraria o no razonable y el derecho a la igualdad en el disfrute
de la adecuada protección en caso de desempleo, enfermedad, vejez o
falta de medios de subsistencia en circunstancias que escapen al control
de la persona;
183
OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS. Preguntas frecuentes sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Nueva York: United Nations. 2009. P. 3. 184
OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS. Op. Cit. P. 12. 185
OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS. Op. Cit. P. 11.
127
La protección de la familia y la asistencia a ésta, que incluye los
derechos a contraer matrimonio mediante el libre consentimiento de los
cónyuges, la protección de la maternidad y de la paternidad y la
protección de los hijos de la explotación económica y social;
El derecho a un nivel de vida adecuado, que incluye los derechos a la
alimentación y a la protección contra el hambre, a una vivienda
adecuada, al agua y al vestido;
El derecho a la salud, que incluye el derecho a acceder a las
instalaciones, los bienes y los servicios relacionados con la salud, a
condiciones laborales y ambientales saludables y a la protección contra
las enfermedades epidémicas, así como los derechos pertinentes a la
salud sexual y reproductiva;
El derecho a la educación, que incluye el derecho a la enseñanza
primaria gratuita y obligatoria y a la enseñanza secundaria y superior
generalizada, accesible y progresivamente gratuita; y el derecho de los
padres de escoger la escuela de hijos;
Los derechos culturales, que incluyen el derecho a participar en la vida
cultural y a compartir los adelantos científicos y beneficiarse de ellos y el
derecho a beneficiarse de la protección de los intereses morales y
materiales que correspondan por razón de las producciones científicas,
literarias o artísticas.
En efecto, por los derechos de la segunda generación, el Estado se
obliga a proveer los medios materiales para la realización de servicios públicos,
como es el caso de la enseñanza, asistencia médica, seguridad social,
vivienda, etc. Ello equivale a que el Estado proporcione y destine los recursos
128
para la satisfacción de tales necesidades. Asimismo, estos derechos son
colectivos, debido a que la prestación que el Estado dará beneficiará y se
dirigirá no a uno, sino a muchos sujetos.
3.1.3 Derechos de la tercera generación
Estos derechos también se denominan derechos de solidaridad, los cuales
enfatizan determinadas características particulares; su interdependencia, el
acondicionamiento de una base material, su enfoque supranacional y su
titularidad colectividad con la que comprometen a todo ente social, sin importar
su naturaleza gubernamental o particular, nacional o internacional.186
Surgen y se van conformados como respuesta a los problemas y
necesidades que actualmente tienen el hombre y la propia humanidad en su
estado presente. La toma de conciencia de algunos de ellos se produjo ya
desde el término de la segunda conflagración mundial, y de otros, a partir de la
década de los sesenta del siglo XX.187
Los derechos de la tercera generación comparten las siguientes
características:188
Alcance colectivo. Comprometen intereses dignos de respeto de los
distintos individuos de una comunidad más allá de sus propios
intereses.
186
OLIVARES RUÍZ, Landy. Reflexiones en torno a los derechos humanos y el medio ambiente. Memorias del Primer Encuentro Internacional de Derecho Ambiental. México: Publicaciones Instituto Nacional de Ecología y SEMARNAT. 2003. P. 401. 187
BRENES ROSALES, Raymundo. Op. Cit. P. 40. 188
OLIVARES RUÍZ, Landy. Op. Cit. P. 402.
129
Defensa común. El progreso de la defensa del interés difuso es pos
de la tutela ambiental, aunque fuera ejercida por un solo individuo
afectado o un solo grupo social, debe beneficiar automáticamente a
todos los que están en la misma situación.
Indiferencia en relación con los derechos subjetivos. Quién actúe en
defensa de un derecho subjetivo, como sería el reclamo por el daño
ambiental, puede tener la respuesta judicial, sin haber invocado los
intereses difusos.
Debilidad de los instrumentos procesales de acceso a la justicia. La
tutela jurisdiccional de los ―intereses difusos‖ no halla en general una
conexión en una definida instrumentación legal debido a dos
cuestiones.
a) La legitimación procesal, en virtud de no existir un interés jurídico,
sino un mero interés simple.
b) Las normas adjetivas del procedimiento no son adecuadas a las
necesidades del ejercicio de una acción de protección ambiental
ejercida por un particular.
Los derechos de los pueblos cuya enumeración varía según el instrumento,
pueden ser desglosados al momento actual como compuesta por: 189
Derecho al desarrollo
Derecho a la paz
Derecho a la libre determinación de los pueblos
189
BRENES ROSALES, Raymundo. Op. Cit. P. 41.
130
Derecho al medio ambiente
Derechos a la comunicación
Derecho al patrimonio común de la humanidad
3.2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe
integralmente través de sus artículos 4°, 25, 27 y 73, que toda persona tiene el
derecho fundamental a la protección del medio ambiente, para asegurar que
sirva adecuadamente a su desarrollo y bienestar. 190
El Estado deberá garantizar que el desarrollo nacional sea integral y
sustentable imponiendo a la propiedad privada las modalidades que dicte el
interés público, para cuidar la preservación de los elementos naturales,
dictando además las medidas necesarias para conservar y restaurar el
equilibrio ecológico.
Entre 2011 y 2012, el sistema jurídico mexicano tuvo una
profunda transformación. Se modificó la Constitución
Federal fortaleciendo el sistema de derechos humanos;
hoy se permite el acceso al juicio de amparo por
violaciones a los derechos humanos contenidos en
tratados internacionales. El artículo 4° constitucional el
derecho a un medio ambiente sano en lugar de adecuado
y se incluyeron disposiciones sobre responsabilidades por
daño ambiental para quien lo genere. Se incorporaron
190
CALVILLO DÍAZ, Gabriel. Hacia una ley orgánica para la procuración de justicia ambiental. Derecho Ambiental y Ecología, México, núm.54, abril/mayo, 2013. P. 14
131
acciones colectivas como instrumentos de protección
ambiental.191
3.2.1 Artículo 1. Reconocimiento de los Derechos Humanos
Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las
personas gozarán de los derechos humanos reconocidos
en esta Constitución y en los tratados internacionales de
los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las
garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá
restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las
condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se
interpretarán de conformidad con esta Constitución y con
los tratados internacionales de la materia favoreciendo en
todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias,
tienen la obligación de promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos de conformidad con los
principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado
deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las
violaciones a los derechos humanos, en los términos que
establezca la ley.
191
PONCE NAVA, Diana. La LGEEPA, 25 años después. Derecho Ambiental y Ecología, México, núm.53, febrero/marzo, 2013. P. 50
132
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos
Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al
territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su
libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen
étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades,
la condición social, las condiciones de salud, la religión,
las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o
cualquier otra que atente contra la dignidad humana y
tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y
libertades de las personas.192
3.2.2 Artículo 2. Reconocimiento a pueblos y comunidades indígenas
México es un país que históricamente es heredero de una diversidad de
pueblos indígenas, que han asentado las bases del reconocimiento y
protección al medio ambiente.
La Nación tiene una composición pluricultural sustentada
originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos
que descienden de poblaciones que habitaban en el
territorio actual del país al iniciarse la colonización y que
conservan sus propias instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas, o parte de ellas. La conciencia de su
identidad indígena deberá ser criterio fundamental para
determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre
192
CPEUM. DOF, México, 1917.
133
pueblos indígenas. Son comunidades integrantes de un
pueblo indígena, aquellas que formen unas unidades
sociales, económicas y culturales, asentadas en un
territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo
con sus usos y costumbres.
El derecho de los pueblos indígenas a la libre
determinación se ejercerá en un marco constitucional de
autonomía que asegure la unidad nacional. El
reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas
se hará en las constituciones y leyes de las entidades
federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de
los principios generales establecidos en los párrafos
anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticas y de
asentamiento físico.
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de
los pueblos y las comunidades indígenas a la libre
determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia y
organización social, económica, política y cultural.
II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la
regulación y solución de sus conflictos internos,
sujetándose a los principios generales de esta
Constitución, respetando las garantías individuales, los
derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e
134
integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y
procedimientos de validación por los jueces o tribunales
correspondientes.
…
IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y
todos los elementos que constituyan su cultura e
identidad.
V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad
de sus tierras en los términos establecidos en esta
Constitución.
VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de
propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta
Constitución y a las leyes de la materia, así como a los
derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la
comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos
naturales de los lugares que habitan y ocupan las
comunidades, salvo aquellos que corresponden a las
áreas estratégicas, en términos de esta Constitución.
Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en
términos de ley.
…
VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado.
Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y
135
procedimientos en que sean parte, individual o
colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus
costumbres y especificidades culturales respetando los
preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en
todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y
defensores que tengan conocimiento de su lengua y
cultura.
Las constituciones y leyes de las entidades federativas
establecerán las características de libre determinación y
autonomía que mejor expresen las situaciones y
aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad,
así como las normas para el reconocimiento de las
comunidades indígenas como entidades de interés
público.193
3.2.3 Artículo 4. Derecho Humano a un medio ambiente sano
El Derecho Humano a un medio ambiente sano posee una doble dimensión,
por una parte, dicha prerrogativa protege el ambiente como un bien jurídico
fundamental. Por otro lado, la protección de este derecho humano constituye
una garantía para la realización y vigencia de los demás derechos, atendiendo
al principio de interdependencia.194
193
CPEUM. Ibídem. 194
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. Derecho Humano al medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar y al agua potable y saneamiento. México: CNDH. 2014. PP. 7-8
136
La protección ambiental como un bien jurídico fundamental expresa el
papel indiscutible que tiene en realización de un plan de vida digno, a través del
aseguramiento de las condiciones óptimas del entorno y la naturaleza.
Con respecto al principio de interdependencia, se analiza desde el punto
de vista en el que el ser humano se encuentra en una relación indisoluble con
su entorno y la naturaleza.
En este sentido, en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, establece en su artículo cuarto lo siguiente:
Artículo 4°.- (Se deroga el párrafo primero)
El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá
la organización y el desarrollo de la familia.
Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre,
responsable e informada sobre el número y el
espaciamiento de sus hijos.
Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva,
suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará.
Toda persona tiene derecho a la protección de la salud.
La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a
los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la
Federación y las entidades federativas en materia de
salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción
XVI del artículo 73 de esta Constitución.
137
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano
para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el
respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental
generará responsabilidad para quien lo provoque en
términos de lo dispuesto por la ley.
Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y
saneamiento de agua para consumo personal y doméstico
en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El
Estado garantizará este derecho y la ley definirá las
bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso
equitativo y sustentable de los recursos hídricos,
estableciendo la participación de la Federación, las
entidades federativas y los municipios, así como la
participación de la ciudadanía para la consecución de
dichos fines.
Toda persona tiene derecho a la identidad y a ser
registrado de manera inmediata a su nacimiento. El
Estado garantizará el cumplimiento de estos derechos. La
autoridad competente expedirá gratuitamente la primera
copia certificada del acta de registro de nacimiento.
Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y
decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos
necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.
138
En todas las decisiones y actuaciones del Estado se
velará y cumplirá con el principio del interés superior de la
niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los
niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus
necesidades de alimentación, salud, educación y sano
esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio
deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y
evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.
Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación
de preservar y exigir el cumplimiento de estos derechos y
principios.
El Estado otorgará facilidades a los particulares para que
coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez.
Toda persona tiene derecho al acceso a la cultura y al
disfrute de los bienes y servicios que presta el Estado en
la materia, así como el ejercicio de sus derechos
culturales. El Estado promoverá los medios para la
difusión y desarrollo de la cultura, atendiendo a la
diversidad cultural en todas sus manifestaciones y
expresiones con pleno respeto a la libertad creativa. La
ley establecerá los mecanismos para el acceso y
participación a cualquier manifestación cultural.
Toda persona tiene derecho a la cultura física y a la
práctica del deporte. Corresponde al Estado su
139
promoción, fomento y estímulo conforme a las leyes en la
materia.195
La justiciabilidad del derecho a un medio ambiente adecuado para la
salud y el bienestar parte de realidades muy complejas derivadas de un modo
de producción y de desarrollo.196
La Constitución Política de México no contempla
mecanismos procesales para hacer justiciable el derecho
a un medio ambiente adecuado, en tal virtud debe
reformarse para el efecto de imponer a todos los
gobernados la obligación de conservar y preservar el
ambiente así como de ampliar la jurisdicción para que
cualquier persona pueda acudir a la vía jurisdiccional para
proteger y preservar el ambiente independientemente de
que tenga o no un derecho o interés jurídico vulnerado.
De igual manera, debe garantizarse la suspensión del
acto de autoridad que vulnere el ambiente sin fianza, dada
la naturaleza colectiva del derecho a proteger.197
El reconocimiento del derecho a un medio ambiente adecuado para la
salud y bienestar sin duda alguna es un derecho de naturaleza colectiva. Sin
embargo, la justiciabilidad no es la idónea, ya el sistema de justicia ambiental
en México no prevé tribunales federales especializados en la materia.
195
CPEUM. Ibídem. 196
LEFF, Enrique. La complejidad ambiental. México: Ed. CEIICH-UNAM/Siglo XXI. 2000. P. 49. 197
REVUELTA VAQUERO, Benjamín. Op. Cit. P. 187.
140
3.2.4 Artículo 17. Creación de tribunales garantes del acceso a la justicia
El acceso a la justicia es un derecho reconocido por la Constitución Política
Mexicana, en el artículo 17, en donde el Estado garantizara un sistema de
administración de justicia a través de los procesos judiciales federales previstos
por este artículo, los mecanismos alternativos de solución de controversias, los
procedimientos administrativos y aquellos que correspondan a la comisión de
delitos contra el ambiente y la gestión ambiental.
Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni
ejercer violencia para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia
por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los
plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus
resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su
servicio será gratuito, quedando, en consecuencia,
prohibidas las costas judiciales.
El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen
las acciones colectivas. Tales leyes determinarán las
materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los
mecanismos de reparación del daño. Los jueces federales
conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos
y mecanismos.
141
Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución
de controversias. En la materia penal regularán su
aplicación, asegurarán la reparación del daño y
establecerán los casos en los que se requerirá
supervisión judicial.
Las sentencias que pongan fin a los procedimientos
orales deberán ser explicadas en audiencia pública previa
citación de las partes. Las leyes federales y locales
establecerán los medios necesarios para que se garantice
la independencia de los tribunales y la plena ejecución de
sus resoluciones.
La Federación, los Estados y el Distrito Federal
garantizarán la existencia de un servicio de defensoría
pública de calidad para la población y asegurarán las
condiciones para un servicio profesional de carrera para
los defensores. Las percepciones de los defensores no
podrán ser inferiores a las que correspondan a los
agentes del Ministerio Público.
Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter
puramente civil.198
De ahí que Neófito López199 mencione la necesidad crear un tribunal
ambiental para hacer eficaz la protección al medio ambiente:
198
CPEUM, Ibídem
142
El Estado tiene la obligación frente a los gobernados de
crear tribunales que estén expeditos para resolver las
controversias que se puedan suscitar entre los
particulares, que es correlativa de la prohibición que tiene
de hacerse justicia por propia mano; este derecho a la
jurisdicción o derecho a la administración de justicia es en
esencia, el derecho al acceso a la justicia, previsto en el
artículo 17 de la Constitución Federal de la República
Mexicana.200
3.2.5 Artículo 25. Desarrollo sustentable
Artículo 25.- Corresponde al Estado la rectoría del
desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y
sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su
régimen democrático y que, mediante la competitividad, el
fomento del crecimiento económico y el empleo y una
más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el
pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los
individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad
protege esta Constitución. La competitividad se entenderá
como el conjunto de condiciones necesarias para generar
199
Magistrado adscrito al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito en el Distrito Federal. 200
LÓPEZ RAMOS, Neófito. Op. Cit. P. 21.
143
un mayor crecimiento económico, promoviendo la
inversión y la generación de empleo.
El Estado velará por la estabilidad de las finanzas
públicas y del sistema financiero para coadyuvar a
generar condiciones favorables para el crecimiento
económico y el empleo. El Plan Nacional de Desarrollo y
los planes estatales y municipales deberán observar dicho
principio.
El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la
actividad económica nacional, y llevará al cabo la
regulación y fomento de las actividades que demande el
interés general en el marco de libertades que otorga esta
Constitución.
Al desarrollo económico nacional concurrirán, con
responsabilidad social, el sector público, el sector social y
el sector privado, sin menoscabo de otras formas de
actividad económica que contribuyan al desarrollo de la
Nación.
El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva,
las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28,
párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el
Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los
organismos y empresas productivas del Estado que en su
caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el
144
control del sistema eléctrico nacional, y del servicio
público de transmisión y distribución de energía eléctrica,
así como de la exploración y extracción de petróleo y
demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas
actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos
sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En
las actividades citadas la ley establecerá las normas
relativas a la administración, organización,
funcionamiento, procedimientos de contratación y demás
actos jurídicos que celebren las empresas productivas del
Estado, así como el régimen de remuneraciones de su
personal, para garantizar su eficacia, eficiencia,
honestidad, productividad, transparencia y rendición de
cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará
las demás actividades que podrán realizar.
Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social
y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar
las áreas prioritarias del desarrollo.
Bajo criterios de equidad social, productividad y
sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de
los sectores social y privado de la economía, sujetándolos
a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en
beneficio general, de los recursos productivos, cuidando
su conservación y el medio ambiente.
145
La ley establecerá los mecanismos que faciliten la
organización y la expansión de la actividad económica del
sector social: de los ejidos, organizaciones de
trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que
pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los
trabajadores y, en general, de todas las formas de
organización social para la producción, distribución y
consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
La ley alentará y protegerá la actividad económica que
realicen los particulares y proveerá las condiciones para
que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al
desarrollo económico nacional, promoviendo la
competitividad e implementando una política nacional
para el desarrollo industrial sustentable que incluya
vertientes sectoriales y regionales, en los términos que
establece esta Constitución.201
En este artículo se establece la debida tutela del medio ambiente que
asegure un desarrollo integral y sustentable del País.
3.2.6 Artículo 27. El Desarrollo Nacional: integral y sustentable
Artículo 27.- La propiedad de las tierras y aguas
comprendidas dentro de los límites del territorio nacional,
201
CPEUM, Ibídem
146
corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido
y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los
particulares, constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de
utilidad pública y mediante indemnización.
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a
la propiedad privada las modalidades que dicte el interés
público, así como el de regular, en beneficio social, el
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles
de apropiación, con objeto de hacer una distribución
equitativa de la riqueza pública, cuidar de su
conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población
rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas
necesarias para ordenar los asentamientos humanos y
establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y
destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar
obras públicas y de planear y regular la fundación,
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros
de población; para preservar y restaurar el equilibrio
ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para
disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la
organización y explotación colectiva de los ejidos y
comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad
147
rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería,
de la silvicultura y de las demás actividades económicas
en el medio rural, y para evitar la destrucción de los
elementos naturales y los daños que la propiedad pueda
sufrir en perjuicio de la sociedad.
Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los
recursos naturales de la plataforma continental y los
zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o
substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos,
constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes de los terrenos, tales como los minerales de
los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la
industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de
gema y las salinas formadas directamente por las aguas
marinas; los productos derivados de la descomposición de
las rocas, cuando su explotación necesite trabajos
subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de
materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes;
los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el
espacio situado sobre el territorio nacional, en la
extensión y términos que fije el Derecho Internacional.202
202
CPEUM, Ibídem
148
3.2.7 Artículo 73. Facultad del Congreso para expedir leyes concurrentes
en materia ambiental.
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
…
XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno
Federal, de los gobiernos de los Estados y de los municipios, en el ámbito
de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de
preservación y restauración del equilibrio ecológico.
3.2.8 Recomendaciones de la CNDH a organismos gubernamentales en
materia ambiental
La Comisión Nacional de Derechos Humanos es la instancia de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos que tiene como objetivo realizar estudios e
investigaciones académicas en materia de los derechos humanos; fomentar el
intercambio académico institucional; formar investigadores, dirigir e impulsar el
Centro de Documentación y Biblioteca de la propia Comisión Nacional,
organizar y supervisar la publicación de la Gaceta, programar y coordinar la
edición de las publicaciones que realice la Comisión Nacional, colaborar con la
Dirección General de Planeación y Análisis en la elaboración del informe anual
de actividades, así como, organizar e impartir programas de formación
académica en el campo de los derechos humanos, ya sea por sí mismo o en
colaboración con instituciones nacionales o extranjeras. El CENADEH tiene el
propósito de impulsar, promover y generar el desarrollar de estudios e
investigaciones en el área de Derechos Humanos y materias afines, mediante
149
una exhaustiva labor académica que fomente la cultura y conocimiento de los
derechos fundamentales a nivel nacional e internacional, buscando en todo
momento, constituirse como un espacio de reflexión en donde se estudie la
problemática actual que vive nuestro país y el entorno mundial en torno a los
derechos humanos y proponga líneas de acción para su tratamiento.
3.3 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Con algunos años de diferencia, la política ambiental y manejo de recursos en
México está acorde con la periodización anterior, aunque presenta elementos
específicos propios derivados de sus estilos administrativos y de los cambios
ocurridos dentro de las políticas y la estructura gubernamental. Sin embargo al
igual que en la mayoría de los países, la política ambiental y el manejo de los
recursos en México es el resultado de un conjunto de factores complejos,
destacándose el incremento de la preocupación internacional y nacional por el
deterioro del ambiente en consecuencia de los procesos de industrialización,
sobreexplotación y urbanización que cobran fuerza en el período de la
posguerra, así como de las críticas a los modelos de desarrollo ,como se ha
visto la Conferencia de Estocolmo representó un parte aguas en este sentido y
marco la dirección para continuar durante los años siguientes.
3.3.1 Política Ambiental
La necesidad del Estado de regular y controlar el uso de los recursos naturales
y la calidad del ambiente, a fin de garantizar la sostenibilidad ambiental y la
150
calidad de vida se materializa en las políticas públicas ambientales, las cuales
integran un conjunto de principios, criterios y orientaciones generales,
formulados de forma estratégica, para la protección del medio ambiente, el
mejoramiento de las condiciones ambientales, y en algunos casos, de manera
específica, dan respuesta a problemas ambientales prioritarios.
ARTÍCULO 15.- Para la formulación y conducción de la
política ambiental y la expedición de normas oficiales
mexicanas y demás instrumentos previstos en esta Ley,
en materia de preservación y restauración del equilibrio
ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo Federal
observará los siguientes principios:
I.- Los ecosistemas son patrimonio común de la sociedad
y de su equilibrio dependen la vida y las posibilidades
productivas del país;
II.- Los ecosistemas y sus elementos deben ser
aprovechados de manera que se asegure una
productividad óptima y sostenida, compatible con su
equilibrio e integridad;
III.- Las autoridades y los particulares deben asumir la
responsabilidad de la protección del equilibrio ecológico;
IV.- Quien realice obras o actividades que afecten o
puedan afectar el ambiente, está obligado a prevenir,
151
minimizar o reparar los daños que cause, así como a
asumir los costos que dicha afectación implique.
Asimismo, debe incentivarse a quien proteja el ambiente,
promueva o realice acciones de mitigación y adaptación a
los efectos del cambio climático y aproveche de manera
sustentable los recursos naturales;
V.- La responsabilidad respecto al equilibrio ecológico,
comprende tanto las condiciones presentes como las que
determinarán la calidad de la vida de las futuras
generaciones;
VI.- La prevención de las causas que los generan, es el
medio más eficaz para evitar los desequilibrios
ecológicos;
VII.- El aprovechamiento de los recursos naturales
renovables debe realizarse de manera que se asegure el
mantenimiento de su diversidad y renovabilidad;
VIII.- Los recursos naturales no renovables deben
utilizarse de modo que se evite el peligro de su
agotamiento y la generación de efectos ecológicos
adversos;
IX.- La coordinación entre las dependencias y entidades
de la administración pública y entre los distintos niveles de
gobierno y la concertación con la sociedad, son
152
indispensables para la eficacia de las acciones
ecológicas;
X.- El sujeto principal de la concertación ecológica son no
solamente los individuos, sino también los grupos y
organizaciones sociales. El propósito de la concertación
de acciones ecológicas es reorientar la relación entre la
sociedad y la naturaleza;
XI.- En el ejercicio de las atribuciones que las leyes
confieren al Estado, para regular, promover, restringir,
prohibir, orientar y, en general, inducir las acciones de los
particulares en los campos económico y social, se
considerarán los criterios de preservación y restauración
del equilibrio ecológico;
XII.- Toda persona tiene derecho a disfrutar de un
ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.
Las autoridades en los términos de esta y otras leyes,
tomarán las medidas para garantizar ese derecho;
XIII.- Garantizar el derecho de las comunidades,
incluyendo a los pueblos indígenas, a la protección,
preservación, uso y aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales y la salvaguarda y uso de la
biodiversidad, de acuerdo a lo que determine la presente
Ley y otros ordenamientos aplicables;
153
XIV.- La erradicación de la pobreza es necesaria para el
desarrollo sustentable;
XV.- Las mujeres cumplen una importante función en la
protección, preservación y aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales y en el desarrollo. Su completa
participación es esencial para lograr el desarrollo
sustentable;
XVI.- El control y la prevención de la contaminación
ambiental, el adecuado aprovechamiento de los
elementos naturales y el mejoramiento del entorno natural
en los asentamientos humanos, son elementos
fundamentales para elevar la calidad de vida de la
población;
XVII.- Es interés de la nación que las actividades que se
lleven a cabo dentro del territorio nacional y en aquellas
zonas donde ejerce su soberanía y jurisdicción, no
afecten el equilibrio ecológico de otros países o de zonas
de jurisdicción internacional;
XVIII. Las autoridades competentes en igualdad de
circunstancias ante las demás naciones, promoverán la
preservación y restauración del equilibrio de los
ecosistemas regionales y globales;
154
XIX. A través de la cuantificación del costo de la
contaminación del ambiente y del agotamiento de los
recursos naturales provocados por las actividades
económicas en un año determinado, se calculará el
Producto Interno Neto Ecológico. El Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática integrará el Producto
Interno Neto Ecológico al Sistema de Cuentas Nacionales,
y
XX. La educación es un medio para valorar la vida a
través de la prevención del deterioro ambiental,
preservación, restauración y el aprovechamiento
sostenible de los ecosistemas y con ello evitar los
desequilibrios ecológicos y daños ambientales.203
3.2.2 Mecanismos para integrar la participación social en la toma de
decisiones
Los mecanismos para integrar la participación social en la toma de decisiones
ambientales, están establecidos en los artículos 157 al 159 de la LGEEPA, y
son los convenios de concertación, la consulta popular y los órganos de
consulta.
203
LGEEPA. DOF, México, 1988.
155
Además, establece que el Gobierno Federal deberá promover la
participación corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución,
evaluación y vigilancia de la política ambiental y de recursos naturales.
ARTÍCULO 157.- El Gobierno Federal deberá promover la
participación corresponsable de la sociedad en la
planeación, ejecución, evaluación y vigilancia de la
política ambiental y de recursos naturales.
ARTÍCULO 158.- Para los efectos del artículo anterior, la
Secretaría:
I.- Convocará, en el ámbito del Sistema Nacional de
Planeación Democrática, a las organizaciones obreras,
empresariales, de campesinos y productores
agropecuarios, pesqueros y forestales, comunidades
agrarias, pueblos indígenas, instituciones educativas,
organizaciones sociales y privadas no lucrativas y demás
personas interesadas para que manifiesten su opinión y
propuestas;
II.- Celebrará convenios de concertación con
organizaciones obreras y grupos sociales para la
protección del ambiente en los lugares de trabajo y
unidades habitacionales; con pueblos indígenas,
comunidades agrarias y demás organizaciones
campesinas para el establecimiento, administración y
manejo de áreas naturales protegidas, y para brindarles
156
asesoría ecológica en las actividades relacionadas con el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales;
con organizaciones empresariales, en los casos previstos
en esta Ley para la protección del ambiente; con
instituciones educativas y académicas, para la realización
de estudios e investigaciones en la materia; con
organizaciones civiles e instituciones privadas no
lucrativas, para emprender acciones ecológicas conjuntas;
así como con representaciones sociales y con particulares
interesados en la preservación y restauración del
equilibrio ecológico para la protección al ambiente;
III.- Celebrará convenios con los medios de comunicación
masiva para la difusión, información y promoción de
acciones de preservación del equilibrio ecológico y la
protección al ambiente;
IV. Promoverá el establecimiento de reconocimientos a
los esfuerzos más destacados de la sociedad para
preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el
ambiente; y
V.- Impulsará el fortalecimiento de la conciencia
ecológica, a través de la realización de acciones
conjuntas con la comunidad para la preservación y
mejoramiento del ambiente, el aprovechamiento racional
de los recursos naturales y el correcto manejo de
157
desechos. Para ello, la Secretaría podrá, en forma
coordinada con los Estados y Municipios
correspondientes, celebrar convenios de concertación con
comunidades urbanas y rurales, así como con diversas
organizaciones sociales, y
VI.- Concertará acciones e inversiones con los sectores
social y privado y con instituciones académicas, grupos y
organizaciones sociales, pueblos indígenas y demás
personas físicas y morales interesadas, para la
preservación y restauración del equilibrio ecológico y la
protección al ambiente.
ARTÍCULO 159.- La Secretaría integrará órganos de
consulta en los que participen entidades y dependencias
de la administración pública, instituciones académicas y
organizaciones sociales y empresariales. Dichos órganos
tendrán funciones de asesoría, evaluación y seguimiento
en materia de política ambiental y podrán emitir las
opiniones y observaciones que estimen pertinentes. Su
organización y funcionamiento se sujetará a los acuerdos
que para el efecto expida la Secretaría.
Cuando la Secretaría deba resolver un asunto sobre el
cual los órganos a que se refiere el párrafo anterior
158
hubiesen emitido una opinión, la misma deberá expresar
las causas de aceptación o rechazo de dicha opinión.204
Los convenios de concertación, la consulta popular y los órganos de
consulta deben integrarse al procedimiento de evaluación de impacto
ambiental, y no solamente al ámbito general de la política ambiental, si se
requiere realmente contar con la participación social en la evaluación de obras
o actividades a desarrollar.205
3.2.2.1 Convenios de concertación
Dentro del universo de atención de estos instrumentos, pueden ser
clasificados, atendiendo a su naturaleza y a las partes que intervienen de la
siguiente manera:
Convenios de Concertación.- Se celebran entre la PROFEPA y los
particulares, con la finalidad coordinar acciones para proteger y
preservar los recursos naturales y medio ambiente, impulsando el
cumplimiento de la normatividad ambiental.
Convenios de Coordinación.- Los que celebra la PROFEPA con las
Entidades Federativas o con Municipios para llevar a cabo acciones
gubernamentales de manera conjunta. Este tipo de convenios son
fundamentales para establecer una adecuada coordinación entre los
204
LGEEPA, Ibídem 205
BURGUETE STANEK, Leopoldo. Op. Cit. P. 129.
159
distintos niveles de gobierno y atender de manera pronta y eficaz los
problemas ambientales.
Convenios de Colaboración.- Son los celebrados con otras
Dependencias de la Administración Pública Federal. Estos instrumentos
jurídicos permiten la transversalidad de los asuntos ambientales, toda
vez que permiten ser atendidos con una visión integral y homogénea
entre los entes que conforman la administración pública, además de que
los hace partícipes en el cumplimiento de los compromisos con el
ambiente y los recursos naturales.
3.2.2.2 Consulta popular
La consulta popular es un mecanismo de participación ciudadana mediante el
cual se convoca al pueblo para decida acerca de algún aspecto de vital
importancia. La consulta popular puede ser tanto nacional como departamental,
municipal, distrital o local.
―La denuncia popular es el mecanismo idóneo de
participación social que fomenta la colaboración
responsable de los diversos grupos sociales en el
cuidado y protección de los recursos naturales y el
ambiente. La demanda de la ciudadanía consiste en que
se atiendan sus denuncias con prontitud para
salvaguardar el ambiente y los recursos naturales del
entorno donde viven. Por ello, atiende las denuncias
160
presentadas por los diferentes medios: telefónico,
personal, escrito, correo electrónico, correo o internet, a
través de los cuales la ciudadanía indica los hechos,
actos u omisiones que produzcan o puedan provocar
desequilibrio ecológico, daños al ambiente o a los
recursos naturales, y/o contravengan las disposiciones
jurídicas en materia ambiental federal‖.206
ARTÍCULO 196.- Cuando una denuncia popular no
implique violaciones a la normatividad ambiental, ni
afecte cuestiones de orden público e interés social, la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente podrá
sujetar la misma a un procedimiento de conciliación. En
todo caso, se deberá escuchar a las partes
involucradas.207
Este precepto, en los términos como fue concebido y redactado,
ocasionó la ineficacia de la conciliación como un mecanismo útil y práctico para
la justicia ambiental.
Y hoy resulta inútil en los términos vigentes, como un
mecanismo de descongestión y abatimiento de la
impunidad, principalmente por que prevé a la conciliación
únicamente para aquellos casos de denuncias populares
que impliquen hechos no violatorios de la Ley. Es decir, la
conciliación sólo procede cuando no hay infracción
206
LGEEPA, Ibídem 207
LGEEPA, Ibídem
161
administrativa. Luego entonces, es un mecanismo
inservible desde un punto de vista conceptual, para
aportar una salida alterna en el caso de infracciones
administrativas ―de bagatela‖ o irrelevantes, que deben
ser atendidas por la PROFEPA en respuesta a la
ciudadanía.208
3.2.2.3 Órganos de consulta
La creación de los órganos de consulta y participación del sector ambiental
federal se fundamenta en los artículos 157 y 159 de la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y en otras leyes del sector
ambiental.
CAPÍTULO II
Derecho a la Información Ambiental
ARTÍCULO 159 BIS.- La Secretaría desarrollará un
Sistema Nacional de Información Ambiental y de
Recursos Naturales que tendrá por objeto registrar,
organizar, actualizar y difundir la información ambiental
nacional, que estará disponible para su consulta y que se
coordinará y complementará con el Sistema de Cuentas
208
CALVILLO DÍAZ, Gabriel. (El nuevo criterio de caducidad en materia ambiental y la vigencia de implementar mecanismos de descongestión, para la procuraduría federal de protección al ambiente) Op. Cit. P. 33
162
Nacionales a cargo del Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática.
En dicho Sistema, la Secretaría deberá integrar, entre
otros aspectos, información relativa a los inventarios de
recursos naturales existentes en el territorio nacional, a
los mecanismos y resultados obtenidos del monitoreo de
la calidad del aire, del agua y del suelo, al ordenamiento
ecológico del territorio, así como la información señalada
en el artículo 109 BIS y la correspondiente a los registros,
programas y acciones que se realicen para la
preservación del equilibrio ecológico y la protección al
ambiente.
La Secretaría reunirá informes y documentos relevantes
que resulten de las actividades científicas, académicas,
trabajos técnicos o de cualquier otra índole en materia
ambiental y de preservación de recursos naturales,
realizados en el país por personas físicas o morales,
nacionales o extranjeras, los que serán remitidos al
Sistema Nacional de Información Ambiental y de
Recursos Naturales.
Los Estados, los Municipios y el Distrito Federal,
participarán con la Secretaría en la integración del
Sistema Nacional de Información Ambiental y de
Recursos Naturales.
163
ARTÍCULO 159 BIS 1.- La Secretaría deberá elaborar y
publicar bianualmente un informe detallado de la situación
general existente en el país en materia de equilibrio
ecológico y protección al ambiente.
ARTÍCULO 159 BIS 2.- La Secretaría editará una Gaceta
en la que se publicarán las disposiciones jurídicas,
normas oficiales mexicanas, decretos, reglamentos,
acuerdos y demás actos administrativos, así como
información de interés general en materia ambiental, que
se publiquen por el Gobierno Federal o los gobiernos
locales, o documentos internacionales en materia
ambiental de interés para México, independientemente de
su publicación en el Diario Oficial de la Federación o en
otros órganos de difusión. Igualmente en dicha Gaceta se
publicará información oficial relacionada con las áreas
naturales protegidas y la preservación y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
ARTÍCULO 159 BIS 3.- Toda persona tendrá derecho a
que la Secretaría, los Estados, el Distrito Federal y los
Municipios pongan a su disposición la información
ambiental que les soliciten, en los términos previstos por
esta Ley.
En su caso, los gastos que se generen, correrán por
cuenta del solicitante.
164
Para los efectos de lo dispuesto en el presente
ordenamiento, se considera información ambiental,
cualquier información escrita, visual o en forma de base
de datos, de que dispongan las autoridades ambientales
en materia de agua, aire, suelo, flora, fauna y recursos
naturales en general, así como sobre las actividades o
medidas que les afectan o puedan afectarlos.
Toda petición de información ambiental deberá
presentarse por escrito, especificando claramente la
información que se solicita y los motivos de la petición.
Los solicitantes deberán identificarse indicando su nombre
o razón social y domicilio.
ARTÍCULO 159 BIS 4.- Las autoridades a que se refiere
el artículo anterior, denegarán la entrega de información
cuando:
I.- Se considere por disposición legal que la información
es confidencial o que por su propia naturaleza su difusión
afecta la seguridad nacional;
II.- Se trate de información relativa a asuntos que son
materia de procedimientos judiciales o de inspección y
vigilancia, pendientes de resolución;
165
III.- Se trate de información aportada por terceros cuando
los mismos no estén obligados por disposición legal a
proporcionarla, o
IV.- Se trate de información sobre inventarios e insumos y
tecnologías de proceso, incluyendo la descripción del
mismo.
ARTÍCULO 159 BIS 5.- La autoridad ambiental deberá
responder por escrito a los solicitantes de información
ambiental en un plazo no mayor a veinte días a partir de
la recepción de la petición respectiva. En caso de que la
autoridad conteste negativamente la solicitud, deberá
señalar las razones que motivaron su determinación.
Si transcurrido el plazo establecido en el párrafo anterior
la autoridad ambiental no emite su respuesta por escrito,
la petición se entenderá resuelta en sentido negativo para
el promovente.
La autoridad ambiental, dentro de los diez días siguientes
a la solicitud de información, deberá notificar al generador
o propietario de la misma de la recepción de la solicitud.
Los afectados por actos de la Secretaría regulados en
este Capítulo, podrán ser impugnados mediante la
interposición del recurso de revisión, de conformidad con
166
lo dispuesto en esta Ley y en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
ARTÍCULO 159 BIS 6.- Quien reciba información
ambiental de las autoridades competentes, en los
términos del presente Capítulo, será responsable de su
adecuada utilización y deberá responder por los daños y
perjuicios que se ocasionen por su indebido manejo.209
3.2.2.4 Educación Ambiental
En no pocos de los informes y manifiestos que van apareciendo a lo largo de
estos años se plantea la necesidad de adoptar medidas educativas (entre
otras) para frenar el creciente deterioro del planeta. Las relaciones entre
educación y medio ambiente no son nuevas, sin embargo, la novedad que
aporta la educación ambiental es que el medio ambiente, además de medio
educativo, contenido a estudiar o recurso didáctico, aparece con entidad
suficiente como para constituirse en finalidad y objeto de la educación.
De esta forma, aunque sus raíces son antiguas, la educación ambiental,
como la entendemos hoy en día, es un concepto relativamente nuevo que pasa
a un primer plano a finales de los años sesenta. Estos planteamientos alcanzan
rápidamente un reconocimiento institucional. Así por ejemplo, en el ámbito
internacional, ha sido la Organización de las Naciones Unidas, a través de sus
organismos (UNESCO y PNUMA fundamentalmente), la principal impulsora de
estudios y programas relativos a la educación ambiental. Sin embargo, no
podemos reducir este proceso de desarrollo a su vertiente institucional. Es
209
LGEEPA, Ibídem
167
preciso reconocer el esfuerzo de innumerables entidades, organizaciones de
carácter no gubernamental y educadores que han contribuido, a veces de
forma anónima, no sólo a la conceptualización de la educación ambiental sino,
sobre todo, a su puesta en práctica.
Previamente ha quedado planteado el carácter estratégico que la
educación ambiental tiene en el proceso hacia el desarrollo sostenible. Sin
embargo, es evidente que la acción educativa, por sí sola, no es suficiente para
responder al reto ambiental. "Para contribuir con eficacia a mejorar el medio
ambiente, la acción de la educación debe vincularse con la legislación, las
políticas, las medidas de control y las decisiones que los gobiernos adopten en
relación al medio ambiente humano". (UNESCO).
La educación es, a la vez, producto social e instrumento de
transformación de la sociedad donde se inserta. Por lo tanto, los sistemas
educativos son al mismo tiempo agente y resultado de los procesos de cambio
social. Ahora bien, si el resto de los agentes sociales no actúa en la dirección
del cambio, es muy improbable que el sistema educativo transforme el
complejo entramado en el que se asientan las estructuras socioeconómicas, las
relaciones de producción e intercambio, las pautas de consumo y, en definitiva,
el modelo de desarrollo establecido.
Esto implica la necesidad de incluir los programas de educación
ambiental en la planificación y en las políticas generales, elaboradas a través
de la efectiva participación social. Demasiadas veces se cae en la tentación de
realizar acciones atractivas, con una vistosa puesta en escena y grandes
movimientos de masas, que no comprometen demasiado ni cuestionan la
168
gestión que se realiza. La educación ambiental debe integrarse con la gestión
("la mejor educación es una buena gestión") y no ser utilizada como
justificación ante las posibles deficiencias de ésta.
El reto que tenemos planteado hoy en día es el de favorecer la
"transición" hacia la sostenibilidad y la equidad, siendo conscientes de que esta
transición requiere profundos cambios económicos, tecnológicos, sociales,
políticos, además de educativos. Así pues, aun reconociendo las enormes
potencialidades de la Educación Ambiental, no podemos convertirla en una
falsa tabla de salvación.
3.4 Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública tiene como
finalidad proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la
información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos
Constitucionales Autónomos o con autonomía legal y cualquier otra entidad
federal.
El 4 de mayo de 2015 fue publicado el decreto por el que se expide la
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.210 Esta ley
marca el inicio de una nueva etapa en la historia de la transparencia en México.
En esta materia, también se creó el Instituto Nacional de Transparencia,
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, es un organismo
autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y
patrimonio propio.
3.4.1 Origen
210
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. DOF, México, 2015.
169
El derecho de acceso a la información en México se establece a partir del inicio
del propio derecho constitucional mexicano, con los elementos constitucionales
elaborados por don Ignacio López Rayón, durante la elección de 1811 y el
proyecto Constitucional de la Junta de Gobierno, quien plasmó en el artículo 29
de la obra citada que: Habrá absoluta libertad de imprenta en puntos
meramente científicos y políticos, con tal de que éstos últimos observen las
miras de ilustrar y no zaherir las legislaciones establecidas.211
Estas ideas del Congreso Constituyente del 1857 respecto de la libertad
de expresión y de imprenta, quedaron plasmadas en el artículo 6 de la
Constitución Política de la República Mexicana de 1857, promulgada por
Ignacio Comonfort el 12 de febrero del mismo año, el cual estableció que: La
manifestación de ideas no puede ser objeto de ninguna inquisición judicial o
administrativa, sino en el caso de que ataque la moral, los derechos de tercero,
provoque algún crimen o delito o perturbe el orden público.212
El numeral citado en el párrafo anterior, no sufrió reforma alguna durante
su vigencia y la Constitución actual lo incorporó prácticamente de manera
idéntica e inclusive en el mismo numeral.
El Doctor Sergio López-Ayllón, en su obra ―El Derecho a
la Información‖, establece que ―a finales de los años
sesentas, el país vive la primera de una serie de crisis.
Esta situación que es consecuencia del agotamiento del
patrón de acumulación de capital, la inequitativa
repartición de la riqueza y el desarrollo económico
211
CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN, LII Legislatura. Derechos del Pueblo Mexicano: Antecedentes, Origen y Evolución del articulado constitucional. Tomo II. México: Publicaciones de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 1985. P. 6. 212
Constitución Política de la República Mexicana de 1857: Disponible en: www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1857.pdf: 28 de agosto de 2015.
170
conformado a partir de los años cuarenta, se traduce a
nivel político y social en la pérdida de consenso del
Estado. El movimiento del 68 es parteaguas de esta
situación, que significa el distanciamiento entre las clases
medias urbanas respecto del Estado. Distanciamientos
semejantes aunque no tan manifiestos, se dan en el nivel
municipal, obrero y campesino.213
A pesar de que formalmente la Constitución protegía este derecho, la
falta de una legislación secundaria y una estructura adecuada impedía que
fuera ejercido plenamente.
Es por ello que, la iniciativa de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) fue presentada en
noviembre de 2001 por el presidente Vicente Fox, aprobada por mayoría
unánime en el Congreso en abril de 2002, publicada el 11 de junio de ese año,
para finalmente entrar en ejercicio el 12 de junio de 2013. 214
De ahí que, la idea de la ley era que cualquier ciudadano puede solicitar
información producida por el gobierno federal sin necesidad de dar una
justificación específica.
Durante los dos años transcurridos entre su presentación y entrada en
vigor, se estructuro las unidades de enlace, órganos internos de control y
comités de información. También, el Senado ratifico a los cinco comisionados
213
LÓPEZ AYLLÓN, Sergio. El Derecho a la Información en México. México: Editorial Porrúa, 1984. PP. 71-72. 214
INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS. 11o Informe de labores al H. Congreso de la Unión 2013. México: Publicaciones IFAI. 2013. P. 13
171
que conformaron el primer cuerpo colegiado del Instituto Federal de Acceso a
la Información Pública (IFAI).
En el 2007, se llevó a cabo una nueva reforma al artículo
sexto constitucional. En ella se formalizan los principios y
bases del derecho al acceso a la información, a la vez que se
establece la responsabilidad de la Federación, los estados y
el Distrito Federal. En esta reforma también es incluido el
componente de la protección de datos personales.215
La legislación secundaria con respecto a la protección de
datos personales fue aprobada por el Congreso en 2010
mediante la llamada Ley Federal de Protección de Datos
Personales en Posesión de los Particulares (LFPDPPP). 216
Esta ley amplió las facultades del IFAI de manera relevante. El artículo
38 de dicha ley otorga al IFAI la obligación de promover su ejercicio, interpretar
su ámbito administrativo, emitir criterios y recomendaciones, entre otras
atribuciones. Asimismo, se modifica el actual nombre de esta institución a
Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos.
En el 2007, se llevó a cabo una nueva reforma al artículo
sexto constitucional. En ella se formalizan los principios y
bases del derecho al acceso a la información, a la vez que se
establece la responsabilidad de la Federación, los estados y
215
INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS. Op. cit. P. 14 216
INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS. Op. Cit. P. 15
172
el Distrito Federal. En esta reforma también es incluido el
componente de la protección de datos personales.217
La legislación secundaria con respecto a la protección de
datos personales fue aprobada por el Congreso en 2010
mediante la llamada Ley Federal de Protección de Datos
Personales en Posesión de los Particulares (LFPDPPP). 218
Esta ley amplió las facultades del IFAI de manera relevante. El artículo
38 de dicha ley otorga al IFAI la obligación de promover su ejercicio, interpretar
su ámbito administrativo, emitir criterios y recomendaciones, entre otras
atribuciones. Asimismo, se modifica el actual nombre de esta institución a
Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos.
Finalmente, el 7 de febrero de 2014 fue publicada en el Diario Oficial de
la Federación otra reforma al artículo 6º constitucional mediante la cual se
previeron aspectos de suma relevancia y trascendencia para el derecho de
acceso a la información en México. 219
Cabe destacar que, la modificación a la ley fundamental se enfocó en
renovar los mecanismos de acceso a la información pública y protección de
datos personales, a través de la implementación de un sistema integral en la
materia que garantice los alcances de dichos derechos en México.
217
INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS. Op. Cit. P. 14 218
INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS. Op. Cit. P. 15 219
INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS. Op. Cit. P. 16
173
Entre otras cuestiones, derivado de dicha modificación se
amplió considerablemente el catálogo de sujetos
obligados en la materia, quedando comprendidos toda
autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos,
partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así
como cualquier persona física, moral o sindicato que
reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de
autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal. 220
Asimismo, se transformó el Instituto Federal de Acceso a la Información
y Protección de Datos al otorgársele autonomía constitucional, así como a los
órganos garantes en las entidades federativas.
Además, se establecieron dos mecanismos adicionales
para prever la garantía y tutela efectiva del derecho, pues
se otorgó al mismo Instituto la facultad para conocer, en
segunda instancia, de los recursos que interpongan los
particulares respecto de las resoluciones de los
organismos autónomos especializados de las entidades
federativas que determinen la reserva, confidencialidad,
inexistencia o negativa de la información previamente
solicitada. 221
220
INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS. Op. Cit. P. 17 221
INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS. Op. Cit. P. 17
174
Finalmente, la referida reforma constitucional prevé que, el Congreso de
la Unión expida una ley general reglamentaria del artículo 6º constitucional, en
la que se desarrollen los principios y bases generales en materia de
transparencia, acceso a la información y protección de datos personales en
posesión de los sujetos obligados.
3.4.2 Contenido general de la LGTAIP
La LGTAIP está integrada por nueve títulos de los cuales son el resultado de
un análisis objetivo, de un trabajo realizado entre actores públicos y sociales,
así como de la integración de un Sistema Nacional de Transparencia.
En el Título Primero se establece las disposiciones generales, como el
objeto de la ley, los principios generales y los sujetos obligados. En el Título
Segundo determina el sistema nacional de transparencia y acceso a la
información pública y protección de datos personales.
Respecto al Título Tercero refiere a la plataforma nacional de
transparencia, la cual los Organismos garantes desarrollarán, administrarán,
implementarán y pondrán en funcionamiento la plataforma electrónica que
permita cumplir con los procedimientos, obligaciones y disposiciones señaladas
en la ley.
En el Título Cuarto menciona la cultura de transparencia y apertura
gubernamental, a partir de sus tres ejes: la promoción, la transparencia
proactiva y la apertura del Gobierno.
En relación con el Título Quinto, prevé las obligaciones de transparencia
la cual establecerán la obligación de los sujetos obligados de poner a
disposición de los particulares la información que establece la ley en los sitios
175
de Internet correspondientes de los sujetos obligados y a través de la
Plataforma Nacional.
El Título Sexto refiere a toda información clasificada, la cual el sujeto
obligado determinara la clasificación en cuanto si es información reservada o
confidencial, de acuerdo a los términos que fije la misma ley.
El Título Séptimo y Octavo establece los procedimientos, en el primero
prevé el proceso de acceso a la información pública. Mientras que en el otro,
refiere al procedimientos de impugnación.
Finalmente, el Título Noveno especifica las medidas de apremio a los
sujetos obligados con el fin de asegurar el cumplimiento de sus
determinaciones. Así como, las sanciones por incumplimiento de las
obligaciones establecidas en la materia de la presente Ley.
3.4.3 Objetivos
En el artículo primero de la LGTAIP establece como objetivo general:
Establecer los principios, bases generales y
procedimientos para garantizar el derecho de acceso a la
información en posesión de cualquier autoridad, entidad,
órgano y organismo de los poderes Legislativo, Ejecutivo
y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos,
fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier
persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza
176
recursos públicos o realice actos de autoridad de la
Federación, las Entidades Federativas y los municipios.222
En el mismo sentido, el artículo segundo prevé los objetivos:
Artículo 2. Son objetivos de esta Ley:
I. Distribuir competencias entre los Organismos garantes
de la Federación y las Entidades Federativas, en materia
de transparencia y acceso a la información;
II. Establecer las bases mínimas que regirán los
procedimientos para garantizar el ejercicio del derecho de
acceso a la información;
III. Establecer procedimientos y condiciones homogéneas
en el ejercicio del derecho de acceso a la información,
mediante procedimientos sencillos y expeditos;
IV. Regular los medios de impugnación y procedimientos
para la interposición de acciones de inconstitucionalidad y
controversias constitucionales por parte de los
Organismos garantes;
V. Establecer las bases y la información de interés público
que se debe difundir proactivamente;
VI. Regular la organización y funcionamiento del Sistema
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales, así como establecer las
bases de coordinación entre sus integrantes;
222
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, ibídem.
177
VII. Promover, fomentar y difundir la cultura de la
transparencia en el ejercicio de la función pública, el
acceso a la información, la participación ciudadana, así
como la rendición de cuentas, a través del establecimiento
de políticas públicas y mecanismos que garanticen la
publicidad de información oportuna, verificable,
comprensible, actualizada y completa, que se difunda en
los formatos más adecuados y accesibles para todo el
público y atendiendo en todo momento las condiciones
sociales, económicas y culturales de cada región;
VIII. Propiciar la participación ciudadana en la toma de
decisiones públicas a fin de contribuir a la consolidación
de la democracia, y
IX. Establecer los mecanismos para garantizar el
cumplimiento y la efectiva aplicación de las medidas de
apremio y las sanciones que correspondan.223
3.4.4 Sujetos obligados
De acuerdo con la LGTAIP los sujetos son aquellos que transparentar y
permiten el acceso a su información. Además, deben de proteger los datos
personales que obren en su poder.
Como sujeto obligado son cualquier autoridad, entidad,
órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo
y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos,
223
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, ibídem.
178
fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier
persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza
recursos públicos o realice actos de autoridad en los
ámbitos federal, de las Entidades Federativas y
municipal.224
Respeto a las obligaciones, en el artículo 24 de LGTAIP225 establece las
siguientes:
Constituir el Comité de Transparencia, las Unidades de
Transparencia y vigilar su correcto funcionamiento de acuerdo a
su normatividad interna;
Designar en las Unidades de Transparencia a los titulares que
dependan directamente del titular del sujeto obligado y que
preferentemente cuenten con experiencia en la materia;
Proporcionar capacitación continua y especializada al personal
que forme parte de los Comités y Unidades de Transparencia;
Constituir y mantener actualizados sus sistemas de archivo y
gestión documental, conforme a la normatividad aplicable;
Promover la generación, documentación y publicación de la
información en Formatos Abiertos y Accesibles;
Proteger y resguardar la información clasificada como reservada o
confidencial;
Reportar a los Organismos garantes competentes sobre las
acciones de implementación de la normatividad en la materia, en
los términos que éstos determinen;
224
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, ibídem. 225
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, ibídem.
179
Atender los requerimientos, observaciones, recomendaciones y
criterios que, en materia de transparencia y acceso a la
información, realicen los Organismos garantes y el Sistema
Nacional;
Fomentar el uso de tecnologías de la información para garantizar
la transparencia, el derecho de acceso a la información y la
accesibilidad a éstos;
Cumplir con las resoluciones emitidas por los Organismos
garantes;
Publicar y mantener actualizada la información relativa a las
obligaciones de transparencia;
Difundir proactivamente información de interés público;
Dar atención a las recomendaciones de los Organismos garantes,
y
Las demás que resulten de la normatividad aplicable
3.4.5 Obligaciones de transparencia
Las obligaciones de transparencia prevista en el Título Quinto de LGTAIP
refieren que las leyes en materia de transparencia y acceso a la información
establecerán la obligación de los sujetos obligados de poner a disposición de
los particulares la información en los sitios de Internet correspondientes de los
sujetos obligados y a través de la Plataforma Nacional.
180
Con respecto a los datos personales, en el artículo 68 establece que los
sujetos obligados serán responsables de estos datos, en relación con éstos,
deberán:226
I. Adoptar los procedimientos adecuados para recibir y responder las
solicitudes de acceso, rectificación, corrección y oposición al tratamiento
de datos, en los casos que sea procedente, así como capacitar a los
Servidores Públicos y dar a conocer información sobre sus políticas en
relación con la protección de tales datos, de conformidad con la
normatividad aplicable;
II. Tratar datos personales sólo cuando éstos sean adecuados, pertinentes y
no excesivos en relación con los propósitos para los cuales se hayan
obtenido o dicho tratamiento se haga en ejercicio de las atribuciones
conferidas por ley;
III. Poner a disposición de los individuos, a partir del momento en el cual se
recaben datos personales, el documento en el que se establezcan los
propósitos para su tratamiento, en términos de la normatividad aplicable,
excepto en casos en que el tratamiento de los datos se haga en ejercicio
de las atribuciones conferidas por ley;
IV. Procurar que los datos personales sean exactos y actualizados;
V. Sustituir, rectificar o completar, de oficio, los datos personales que fueren
inexactos, ya sea total o parcialmente, o incompletos, en el momento en
que tengan conocimiento de esta situación, y
226
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, ibídem.
181
VI. Adoptar las medidas necesarias que garanticen la seguridad de los datos
personales y eviten su alteración, pérdida, transmisión y acceso no
autorizado.
3.4.6 Información reservada y confidencial
En el capítulo II, del Título Sexto, establece cuando la información debe
ser clasificada como reservada: 227
I. Comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa
nacional y cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable;
II. Pueda menoscabar la conducción de las negociaciones y relaciones
internacionales;
III. Se entregue al Estado mexicano expresamente con ese carácter o el de
confidencial por otro u otros sujetos de derecho internacional, excepto
cuando se trate de violaciones graves de derechos humanos o delitos de
lesa humanidad de conformidad con el derecho internacional;
IV. Pueda afectar la efectividad de las medidas adoptadas en relación con las
políticas en materia monetaria, cambiaria o del sistema financiero del
país; pueda poner en riesgo la estabilidad de las instituciones financieras
susceptibles de ser consideradas de riesgo sistémico o del sistema
financiero del país, pueda comprometer la seguridad en la provisión de
moneda nacional al país, o pueda incrementar el costo de operaciones
financieras que realicen los sujetos obligados del sector público federal;
V. Pueda poner en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona física;
VI. Obstruya las actividades de verificación, inspección y auditoría relativas al
cumplimiento de las leyes o afecte la recaudación de contribuciones;
227
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, ibídem.
182
VII. Obstruya la prevención o persecución de los delitos;
VIII. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que
formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en
tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar
documentada;
IX. Obstruya los procedimientos para fincar responsabilidad a los Servidores
Públicos, en tanto no se haya dictado la resolución administrativa;
X. Afecte los derechos del debido proceso;
XI. Vulnere la conducción de los Expedientes judiciales o de los
procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, en tanto no
hayan causado estado;
XII. Se encuentre contenida dentro de las investigaciones de hechos que la
ley señale como delitos y se tramiten ante el Ministerio Público, y
XIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre
que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos
en esta Ley y no la contravengan; así como las previstas en tratados
internacionales.
Sin embargo, no podrá ser de carácter de reservado cuando se trate de
violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad. Así
como, de información relacionada con actos de corrupción de acuerdo con las
leyes aplicables.
Con respecto a la información confidencial, la LGTAIP define aquella que
contiene datos personales concernientes a una persona identificada o
identificable. Se considera como información confidencial: los secretos
183
bancario, fiduciario, industrial, comercial, fiscal, bursátil y postal, cuya titularidad
corresponda a particulares, sujetos de derecho internacional o a sujetos
obligados cuando no involucren el ejercicio de recursos públicos. 228 Para que
los sujetos obligados puedan permitir el acceso a información confidencial
requieren obtener el consentimiento de los particulares titulares de la
información.
3.4.7 Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales
El Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) se
transformó en el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales (INAI), tras la publicación de la LGTAIP.
El INAI tiene como objeto el garantizar el derecho de los ciudadanos a la
información pública gubernamental y a la privacidad de sus datos personales,
así como para promover en la sociedad y en el gobierno la cultura del acceso a
la información, la rendición de cuentas y el derecho a la privacidad.229
De ahí que el INAI pretenda garantizar el derecho de los ciudadanos a la
información y que cada ciudadano tenga acceso a sus datos personales, así
como formar una conciencia sobre la importancia de proteger la información de
ese tipo. Asimismo, la promoción de la cultura de transparencia y rendición de
cuentas, tiene como fin la relación entre gobierno y sociedad y la contribución
228
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, ibídem. 229
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales: Disponible en: http://inicio.inai.org.mx/SitePages/misionViosionObjetivos.aspx: 22 de septiembre de 2015.
184
que el manejo adecuado de los archivos traerá a la eficiente entrega de
información gubernamental.
3.5 Ley Federal de Responsabilidad Ambiental
La LFRA es una ley tutelar de Derechos Humanos y el Estado que tiene la
obligación de garantizar el derecho a un medio ambiente sano; es decir, que
las personas tenemos el derecho a impugnar el daño ambiental y por lo tanto a
obtener la reparación y la indemnización por tales daños, ya que se considera
al medio ambiente de orden público e interés social, de conformidad con la
reforma constitucional al artículo 4° de fecha 8 de febrero de 2012. La LFRA
tiene por objeto la protección, la preservación y restauración del ambiente y el
equilibrio ecológico. El daño y deterioro ambiental serán generadores de
responsabilidad para quien los provoque, en este caso hablamos de una
responsabilidad ambiental.
3.6 Normas Oficiales Mexicanas
Es considerable pero debe aumentarse para llenar los vacíos que persisten,
bajo la perspectiva de incluir aspectos ambientales en la operación de las
empresas que puedan ser objeto de regulación con criterios de
costo/efectividad. Las normas más desarrolladas han sido las referidas a las
actividades industriales, presentado enormes retos las referentes a la
protección de la vida silvestre, debiendo alcanzarse, con las que de ellas se
emitan su aprovechamiento sostenible.
185
Se requiere la revisión del marco normativo, para darle un mayor alcance a las
normas y corregir desviaciones tecnológicas se debe procurar condensar en
una sola norma los límites aplicables a industrias diferentes, el desarrollo de
nuevas normas debe vincularse con otros instrumentos regulatorios y con la
normalización voluntaria e incluir los tiempos de ajuste que requieren los
sectores afectados, en una palabra ―lograr una normatividad multimedios‖.230
3.7 Propuesta sobre la creación de un Tribunal Federal Ambiental
El Estado tiene la obligación frente a los gobernados de crear tribunales que
estén expeditos para resolver las controversias que se puedan suscitar entre
los particulares, que es correlativa de la prohibición que tienen de hacerse
justicia por propia mano; este derecho a la jurisdicción o derecho a la
administración de justicia es en esencia, el derecho al acceso a la justicia,
previsto en el artículo 17 de la Constitución Federal de la República Mexicana.
Solamente falta el cómo ejercerlo, es decir, la vía procesal y el tribuna que
debe resolver la controversia ambiental.231
Para que protección al medio ambiente sea eficaz en el ámbito civil debe
crear un proceso civil ambiental y tribunales ambientales. Es preciso que los
ciudadanos y las instituciones públicas como los municipios, así como las
personas morales privadas como las ONG´s participen de una manera eficaz, a
230
DÉCTOR GARCÍA, Romeo. Derecho Ambiental. México: Ed. UNAM. 2002. P. 58. 231
LÓPEZ RAMOS, Neófilo. El acceso a la justicia ambiental y la necesidad de crear un tribunal ambiental. Derecho Ambiental y Ecología, México, núm. 54, abril/mayo, 2013. P.22
186
través de un instrumento procesal civil ante un tribunal ambiental. 232
Actualmente advertimos que la actividad administrativa de regulación de la
política ambiental y de su aplicación por sí y ante sí, ha resultado insuficiente.
La eficacia de esa participación quedará garantizada con tribunal especializado
y un derecho procesal ambiental con mecanismos e instrumentos adecuados
para que la ciudadanía pueda ejercer la tutela del medio ambiente que le
corresponde como deber solidario para las generaciones futuras.233
El molde clásico del derecho procesal civil no responde a la necesidad
de tutela del medio ambiente, por lo que es necesario remozar las instituciones
procesales como un nuevo odre para un vino nuevo; las instituciones del
proceso deben adecuarse a la materia ambiental, tanto las medidas cautelares
como las instituciones fundamentales del proceso; de manera que en la fusión
de la materia civil y ambiental, la legitimación en la causa, la carga probatoria,
las presunciones, la cosa juzgada y el contenido de las condenas a la
reparación con sus efectos deben responder a la naturaleza del bien jurídico
que se pretende tutelar. Primero el legislador y después el operador jurídico
tiene que dar flexibilidad a los moldes clásicos.234
Para la debida tutela del medio ambiente que asegure un desarrollo
integral y sustentable al País como lo precisa el artículo 25 constitucional, y
debe advertirse que la creación de los tribunales especializados en materia de
medio ambiente requiere también de un derecho procesal ambiental.
232
López Ramos, Neófilo. El acceso a la justicia ambiental y la necesidad de crear un tribunal ambiental. Derecho Ambiental y Ecología, México, núm. 54, abril/mayo, 2013. P.22 233
López Ramos, Neófilo. El acceso a la justicia ambiental y la necesidad de crear un tribunal ambiental. Derecho Ambiental y Ecología, México, núm. 54, abril/mayo, 2013. P.22 234
López Ramos, Neófilo. El acceso a la justicia ambiental y la necesidad de crear un tribunal ambiental. Derecho Ambiental y Ecología, México, núm. 54, abril/mayo, 2013. P.22
187
En las últimas cuatro décadas ha tenido auge la materia ecológica y ha
dado lugar al denominado derecho ambiental, que ha reclamado su autonomía
y tenemos una Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
desde 1988, reformada en 161 de sus 194 artículos en el año de 1996, leyes
sectoriales como la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, la Ley
Minera, la Ley de Aguas Nacionales, que recogen derechos sustantivos
ambientales; incluso está reconocido a nivel constitucional, en el artículo 4°.235
Las instituciones humanas son perfectibles y que jamás se llegará a un estadio
en el que haya infalibilidad.236
235
López Ramos, Neófilo. El acceso a la justicia ambiental y la necesidad de crear un tribunal ambiental. Derecho Ambiental y Ecología, México, núm. 54, abril/mayo, 2013. P.22 236
López Ramos, Neófilo. El acceso a la justicia ambiental y la necesidad de crear un tribunal ambiental. Derecho Ambiental y Ecología, México, núm. 54, abril/mayo, 2013. P.23
188
“A la justa petición siempre favorece la justicia”.
Miguel de Cervantes Saavedra.
189
CAPÍTULO CUARTO
PRINCIPALES ORGANISMOS ENCARGADOS DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL
En América Latina y el Caribe, la Cumbre para la Tierra de 1992 representó un
importante impulso para la protección ambiental, la creación de legislación e
institucionalidad ambiental y la construcción de los primeros instrumentos de
gestión ambiental para la sostenibilidad. 237
Los países de América Latina y el Caribe han avanzado
en el diseño y la implementación de instancias
especializadas con jurisdicción ambiental, tanto en los
sistemas de justicia como en instancias adscritas a
organismos ministeriales o autónomos. Asimismo, en los
últimos años, la legislación de varios países de la región
ha ido ampliando los resortes procesales, y la
jurisprudencia está siendo fecunda y está marcando un
camino hacia la mayor operatividad del derecho
ambiental.238
Las diferencias que se encuentran en diversos tipos de legislación
ambiental se pueden resumir en que está fundada en una concepción como un
todo organizado a la manera de un sistema.
237
Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe 2010: Disponible en: http://www.uh.org/spanish/mileniumgoals/pdf/MDG_Report_2010_SP.pdf: 20 de octubre de 2015. 238
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. (2012) Op. Cit. P. 163.
190
La legislación ambiental tiene una visión reduccionista sectorialita del
medio ambiente, en tanto se ocupa por separado de la protección de algunos de
sus componentes como son los recursos naturales o de la protección del medio
ambiente de los efectos de ciertas actividades como es en el área industrial.239
Sin embargo, la legislación ambiental se encuentra estructurada por un
conjunto heterogéneo de normas jurídicas, de diversa naturaleza y jerarquía,
como son en las Constituciones Políticas, en tratados y/o acuerdos
internacionales, leyes, entre otros.
Acceso a la Justicia Ambiental en Brasil
La Ley de la Acción Civil Pública ingreso en el escenario
legislativo brasileño en la década de los ochentas, periodo
marcado por la introducción de instrumentos procesales
enfocados a la facilitación del acceso a la justicia.
En ese sentido, el legislador ofreció, por primera vez, un
instrumento procesal apto para la defensa de los intereses
supraindividuales capaz de recomponer el medio
ambiente – la acción civil pública, también, facilito el
acceso a la justicia, sin exigir la presencia de abogado
para demandas de pequeño valor- del Juzgado Especial
Civil.
239
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE. El Acceso a la Justicia Ambiental en América Latina. México: Ed. Naciones Unidas. 2000. P. 8
191
Antes de la publicación de la Ley de la Acción Civil
Pública, la defensa del medio ambiente estaba restringida
a las acciones individuales (normalmente relacionadas
con el derecho de vecindad) y a la actividad administrativa
del Poder Pública en su carácter de policía administrativa.
El trato de los intereses difusos era circunscrito a los
límites establecidos por la Ley de la Acción Popular que
visa exclusivamente a anular el acto del poder público
lesivo, entre otros, al medioambiente (art. 5°, inciso
LXXIII, de la CF). La Ley de la Acción Popular, delante de
la limitación de su objeto, es poco utilizada para proteger
el medioambiente. Hoy, la Ley de Improbidad
Administrativa permite responsabilizar directamente al
administrador público que dio causa al daño ambiental.240
La gestión ambiental latu sensu es, en palabras del Dr.
Raúl Brañes, el ―conjunto de las actividades humanas que
tienen por objeto el ordenamiento del ambiente‖ y strictu
sensu, podemos decir con Gómez Orea que es la
―Conducción del sistema ambiental a través del
comportamiento de los agentes implicados en ellos‖.
Sistema que, mediante la fijación de metas, planeación,
instrumentos jurídicos, etc., regula las actividades
humanas que influyen sobre el ambiente; su propósito es
240
CAPPELLI, Silvia. Experiencia del Sistema de Fiscalías Ambientales en Brasil. México: Revista Mexicana de Legislación Ambiental. número 13, Julio-diciembre, 2006, P. 118.
192
asegurar una toma de decisiones sostenibles y
ambientalmente adecuadas y ponerlas en práctica,
permitiendo que el proceso de desarrollo económico y
social continúe en beneficio de las generaciones
presentes y futuras.241
La SEMARNAT impulsa y fortalece los órganos de consulta y participación del
sector ambiental, creados para que la ciudadanía interactúe con el gobierno,
exponga sus opiniones y se involucre en la toma de decisiones para el cuidado
del medio ambiente y el manejo y aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales de nuestro país.242
4.1 Administración Pública Federal en materia ambiental
La administración pública es la principal actividad que corresponde desarrollar
al Poder Ejecutivo para la prestación de los servicios públicos. En México, en el
ámbito federal existe, de conformidad a lo que previene el artículo 80 de la
Constitución, un Poder Ejecutivo, mismo que se deposita en un sólo individuo
al que se le denomina como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
El Presidente De La República para auxiliarse en el desarrollo de la
actividad administrativa del Estado, cuenta con una serie de entidades
241
LIMÓN AGUIRRE, Mauricio. La Codificación de la Legislación Ambiental ¿Vía Idónea para un Cambio Social y Ambiental? Derecho Ambiental y Ecología, México, núm. 63: octubre/noviembre, 2014. P. 45 242
Órganos de Consulta y Participación del Sector Ambiental Federal: Disponible en: http://www.semarnat.gob.mx/transparencia/participacion-ciudadana/organos-de-consulta-y-participacion-del-sector-ambiental: 17 de septiembre de 2015.
193
administrativas que le prestan auxilio y que dependen de él, ya sea de manera
directa o indirecta.
El artículo 90 de la Constitución dispone que la Administración Pública
Federal será Centralizada y Paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida
el Congreso. En esa Ley Orgánica se distribuyen los negocios del orden
administrativo de la Federación que están a cargo de las Secretarías de Estado
y Departamentos administrativos y defina las bases generales de la creación de
las entidades Paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su
operación.
4.1.1 Organismos Centralizados
La centralización administrativa es la forma fundamental en la cual se
encuentran organizadas las entidades públicas de carácter administrativo. Las
entidades que forman parte de la Administración Pública Central o Centralizada
reciben la denominación de órganos administrativos.
Los órganos administrativos que forman parte de la Administración
Pública Federal son las Secretarías de Estado; los Departamentos
Administrativos y la Consejería Jurídica Actualmente la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal dispone, en su artículo 27, que para el
despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo cuenta
con dependencias Administrativas.
4.1.1.1 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
194
Los primeros antecedentes243 de la política ambiental en México fueron en los
años cuarenta, con la promulgación de la Ley de Conservación de Suelo y Agua.
Tres décadas más tarde, al inicio de los años setenta, se promulgó la Ley para
Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental.
En 1972, se dio la primera respuesta directa de organización
administrativa del gobierno federal para enfrentar los problemas ambientales del
desarrollo desde un enfoque eminentemente sanitario, al instituirse la
Subsecretaría para el mejoramiento del ambiente en la Secretaría de Salubridad
y Asistencia.
A lo largo de cuatro décadas (1940-1980), la estrategia de desarrollo
nacional se centró en el impulso a la industrialización a través de la sustitución
de importaciones. El medio fundamental fue la intervención directa del estado en
la economía, que incluía la protección de un mercado interno. La
industrialización subordinó el desarrollo de las demás actividades económicas,
particularmente las del sector primario, generó un modelo de explotación
intensiva y extensiva de los recursos naturales, así como un desarrollo urbano
industrial que no previó sus efectos ambientales, ni reguló adecuadamente sus
resultados en términos de manejo de residuos, emisión de contaminantes a la
atmósfera o descargas en los cuerpos de agua.
A partir de 1982, la política ambiental mexicana comenzó a adquirir un
enfoque integral y se reformó la Constitución para crear nuevas instituciones y
precisar las bases jurídicas y administrativas de la política de protección
ambiental. En este año fue creada la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
243
SEMARNAT. Antecedentes: Disponible en: http://www.semarnat.gob.mx/conocenos/antecedentes: 18 de agosto de 2015
195
(SEDUE), para garantizar el cumplimiento de las Leyes y reorientar la política
ambiental del país y en este mismo año se promulgó la Ley Federal de
Protección al Ambiente.
En 1987, se facultó al Congreso de la Unión para legislar en términos de
la concurrencia a los tres órdenes de gobierno, en materia de protección al
ambiente. Con base en esa reforma y con base en las leyes anteriores, en 1988
fue publicada la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
(LEEGEPA), misma que hasta la fecha, ha sido la base de la política ambiental
del país.
En 1989, se creó la Comisión Nacional del Agua (CNA) como autoridad
federal en materia de administración del agua, protección de cuencas
hidrológicas y vigilancia en el cumplimiento de las normas sobre descargas y
tratamientos del agua. En 1992, se transformó la SEDUE en la Secretaría de
Desarrollo Social (SEDESOL) y se crearon el Instituto Nacional de Ecología
(INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA).
En diciembre de 1994, se creó la Secretaría de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), dicha institución nace de la
necesidad de planear el manejo de recursos naturales y políticas ambientales en
nuestro país desde un punto de vista integral, articulando los objetivos
económicos, sociales y ambientales. Esta idea nace y crece desde 1992, con el
concepto de "desarrollo sustentable". Con este cambio, desaparece la Secretaría
de Pesca (Sepesca) y la Semarnap se integra de la siguiente forma:
Subsecretaría de Recursos Naturales.- Sus funciones
anteriormente estaban en la SARH, SEDESOL.
196
Subsecretaría de Pesca.- Sus funciones anteriormente estaban
en la Sepesca.
Instituto Nacional de Ecología, el cual dependía de la SEDESOL.
Instituto Nacional de la Pesca, el cual dependía de la Sepesca.
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, el cual dependía de
CNA.
Comisión Nacional del Agua (CNA).
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA).
Comisión para el Conocimiento de la Biodiversidad (CONABIO).
El 30 de noviembre del año 2000, se cambió la Ley de la Administración
Pública Federal dando origen a la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (Semarnat). El cambio de nombre, va más allá de pasar el subsector
pesca a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (SAGARPA) pues, de lo que se trata, es de hacer una gestión
funcional que permita impulsar una política nacional de protección ambiental que
dé respuesta a la creciente expectativa nacional para proteger los recursos
naturales y que logre incidir en las causas de la contaminación y de la pérdida de
ecosistemas y de biodiversidad, la Semarnat ha adoptado un nuevo diseño
institucional y una nueva estructura ya que actualmente la política ambiental es
una política de estado, por lo que el medio ambiente adquiere gran importancia
al establecerse como un tema transversal inserto en las agendas de trabajo de
las tres comisiones de gobierno: Desarrollo Social y Humano, Orden y Respeto y
Crecimiento con calidad.
197
4.1.1.2 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentación
El 2 de diciembre del año de 1842, el presidente Nicolás Bravo decretó la
creación de la que fue la Dirección General de Industria, una entidad inscrita en
lo que era el Ministerio de Relaciones Exteriores e Interiores, fue en aquella
área administrativa en la que se instituyó un departamento encargado de las
funciones relacionadas con el fomento agropecuario y, dos años después, se le
adicionarían las funciones sobre colonización. 244
El 28 de abril de 1853, durante el gobierno de Don Manuel María
Lombardini, se creó el Ministerio de Fomento, Colonización, Industria y
Comercio, instancia en la que se ventilaban los asuntos relacionados con el
fomento agropecuario, la colonización y la irrigación.
Sería hasta 1891 cuando se promulgó la Ley de Secretarías de Estado y
con ello surgiría la Secretaría de Fomento, dependencia a la que se le
adjudicaron las funciones administrativas inherentes con las actividades
agropecuarias, de ubicación de las colonias y de obras de riego.
En 1917, se adicionaron a la Secretaría de Fomento funciones
complementarias en áreas de dotación de tierras y el fraccionamiento de
latifundios. En diciembre de aquel mismo año, la Secretaría de Fomento
cambiaría su denominación por la de Secretaría de Agricultura y Fomento, en
244
SAGARPA. Antecedentes Históricos: Disponible en: http://www.sagarpa.gob.mx/quienesomos/introduccion/Paginas/default.aspx: Disponible en: 18 de agosto de 2015.
198
esa misma época se le encomendó a la nueva dependencia la función de la
restitución de tierras.
El 22 de marzo de 1934, el presidente Lázaro Cárdenas transfiere al
recién creado Departamento Agrario las funciones relativas al reparto de tierras
y, el 7 de diciembre de 1946, el Presidente Miguel Alemán anuncia la creación
de la que sería la Secretaría de Agricultura y Ganadería.
Fue en 1976 cuando José López Portillo, al fusionar las Secretarías de
Recursos Hidráulicos y la de Agricultura y Ganadería, surgiría la Secretaría de
Agricultura y Recursos Hidráulicos. Posteriormente, en 1995 la Secretaría
cambiaría su denominación por la de Secretaría de Agricultura, Ganadería y
Desarrollo Rural, ya que los asuntos relacionados con los recursos hidráulicos
pasaron a ser competencia de la recién creada Secretaría de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca.
Conforme a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado emitida
en diciembre de 1958, bajo la administración de Adolfo López Mateos, la
primera de las atribuciones legales de la Secretaría de Agricultura y Ganadería
es la de: "planear, fomentar y asesorar técnicamente la producción agrícola,
ganadera, avícola, apícola y forestal en todos sus aspectos".
4.1.2 Organismos Desconcentrados
De acuerdo al artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, que son órganos administrativos creados por las Secretarías de
Estado para la eficaz atención y despacho de los asuntos de su competencia,
199
la desconcentración es la asignación a un órgano inferior de determinada
competencia para el desahogo de asuntos de los organismos centralizados.
Dependen en todo momento del órgano administrativo al que se
encuentran subordinados, sin embargo, el organismo no guarda una relación
de subordinación jerárquica respecto a los otros órganos que forman parte de
la administración pública central.
4.1.2.1 Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
Atiende a la responsabilidad de la PROFEPA de iniciar, atender y concluir con
celeridad y legalidad los procedimientos administrativos, garantizando una
debida aplicación de la normatividad ambiental, especialmente en la
substanciación de los procedimientos de inspección y vigilancia.
En este sentido, de manera previa a la tramitación de medios de defensa ante
instancias jurisdiccionales, la PROFEPA asegura el control de la legalidad de
sus propios actos, mediante la substanciación y resolución de los recursos de
revisión, promovidos por quienes consideran que hay afectaciones a su esfera
jurídica; así, la defensa de dichos actos de autoridad en los procedimientos
contenciosos seguidos ante los órganos jurisdiccionales administrativos y
judiciales de la Federación se verá fortalecida en virtud del análisis
autoreflexivo de la autoridad ambiental.
Por otra parte, la PROFEPA incentiva el cumplimiento
voluntario de la ley y propicia la protección, preservación o
restauración del ambiente y los recursos naturales, al
200
ofrecer la opción de que los infractores soliciten la
conmutación de multa, cuyos proyectos de inversión están
dirigidos a invertir a favor del ambiente, a través de
inversiones o adquisiciones de equipo para evitar
contaminación o bien el desarrollo de proyectos para
proteger, preservar o restaurar el ambiente y los recursos
naturales. Asimismo, las revocaciones o modificaciones
de multa benefician a quienes subsanan las
irregularidades detectadas o cumplen las medidas
correctivas.245
Publicada como tesis de jurisprudencia firme proveniente
de nuestros Tribunales Colegiados de Circuito, el Poder
Judicial estableció l momento a partir del cual deberá
computarse el plazo de treinta días, para que opere la
caducidad de las facultades de comprobación y sanción
de la PROFEPA. Con ello se da por terminado el debate
entre litigantes, Procuraduría y órganos jurisdiccionales,
respecto a esta frecuente causal de nulidad de los actos
de procuración de justicia ambiental.246
El artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, prevé que los procedimientos
sancionatorios iniciados de oficio, como el procedimiento
245
Programa de Procuración de Justicia Ambiental 2014-2018: Disponible en: http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/5796/1/ppja_2014-2018.pdf: 06 de agosto de 2015. 246
CALVILLO DÍAZ, Gabriel. (El nuevo criterio de caducidad en materia ambiental y la vigencia de implementar mecanismos de descongestión, para la procuraduría federal de protección al ambiente) Op. Cit. P. 31.
201
sustanciado por la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente, se entenderán como caducados cuando
transcurran treinta días, contados a partir de la expiración
del plazo para dictar la resolución en contra del
responsable de violar la norma ambiental o de producir
daños ecológicos. Siendo consecuencia jurídica de la
caducidad, el que la procuraduría deba proceder a
archivar sus actuaciones oficiosamente o a petición del
propio infractor responsable. Lo que indiscutiblemente
produce un estado de impunidad, que ha sido objeto de
crítica y alarma por parte de la ciudadanía.247
En términos reales y utilizando un razonamiento llano, lo
que esto significa, es que la Procuraduría se encuentra
hoy sujeta a una nueva realidad procesal y a un reto, que
exigen tomar decisiones legislativas y de política pública
inmediatas. LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS INICIADOS EN CONTRA DE
INFRACTORES, DEBERÁN SER SUSTANCIADOS EN
LA FORMA EXPEDITA QUE EXIGE LA LEY, SO PENA
DE CADUCIDAD. Lo que en la práctica no sólo es poco
frecuente, sino poco probable a la luz del número
creciente de denuncias populares o ciudadanas recibidas
por la PROFEPA, el alto volumen de inspecciones que
impulsa oficiosamente la Procuraduría al año, en relación
247
Ley Federal de Procedimiento Administrativo. DOF, México, 1993.
202
a los escasos recursos humanos y materiales con los que
se cuenta para sustanciar los procedimientos jurídicos
ambientales y emitir las resoluciones sancionatorias.
Tópicos que nos conducen a la necesaria reestructuración
orgánica de la institución, a la que nos hemos referido
reiteradamente en análisis pasados.248
Dos consecuencias son suficientes para apreciar la
relevancia y los alcances de este nuevo criterio de
nuestros tribunales federales: a. la ineficiencia jurídica de
la actuación de la PROFEPA por el incumplimiento de los
tiempos y momentos del procedimiento punitivo
ambiental; b. las responsabilidades y sanciones derivadas
de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos LFRASP.249
Por ahora basta decir, que a la luz de la exigencia de los
nuevos criterios de caducidad de los Tribunales
Federales, la PROFEPA se ve hoy día obligada a cambiar
la política de inspección y vigilancia, a efecto de utilizar de
manera más estratégica los recursos materiales y
248
CALVILLO DÍAZ, Gabriel. (El nuevo criterio de caducidad en materia ambiental y la vigencia de implementar mecanismos de descongestión, para la procuraduría federal de protección al ambiente) Op. Cit. P. 32 249
CALVILLO DÍAZ, Gabriel. (El nuevo criterio de caducidad en materia ambiental y la vigencia de implementar mecanismos de descongestión, para la procuraduría federal de protección al ambiente) Op. Cit. P. 32
203
humanos necesarios para procesar jurídicamente a los
infractores de la ley ambiental.250
A la fecha, la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente existe y subsiste modestamente en un
Reglamento gubernativo que no fue expedido por el
Congreso de la Unión, sino por el Ejecutivo Federal,
fundamentalmente para regular a la Secretaria de Medio
Ambiente y Recursos Naturales. En este contexto, la
PROFEPA ocupa el capítulo décimo primero de un
ordenamiento con rango menor a la Ley.251
La necesidad e importancia de la función pública de
procuración de justicia y protección ambiental.
La experiencia internacional y especialmente la de
nuestro país, hace patente que el altruismo humano y
corporativo, aplicado al cuidado del ambiente y al
cumplimiento de las normas en esta materia, limitado e
intermitente.
Por lo que racionalmente no puede más que exigirse un
sistema de procuración de justicia ambiental, que busque
la cooperación voluntaria de los individuos, de las
organizaciones y los agentes económicos en la protección
250
CALVILLO DÍAZ, Gabriel. (El nuevo criterio de caducidad en materia ambiental y la vigencia de implementar mecanismos de descongestión, para la procuraduría federal de protección al ambiente) Op. Cit. P. 33 251
CALVILLO DÍAZ, Gabriel. (Hacia una ley orgánica para la procuración de justicia ambiental) Op. Cit. P. 14
204
ambiental, pero dentro de un sistema coercitivo de
derecho.
Disentimos desafortunadamente con las voces que
pretenden sostener, que las Procuradurías ambientales y
sus programas deberán perder fuerza coactiva, en aras
del empleo de otros incentivos e instrumentos de fomento
del cumplimiento de las normas. Esos incentivos son
deseables, insuficientes por ahora y sin duda urgentes,
pero no es posible sostener que el cumplimiento de las
leyes será en todos los casos, ni aún en su gran mayoría,
voluntario y espontáneo.252
La premisa fundamental del trabajo de Procuración de Justicia y
Protección Ambiental, es y deberá ser el que la ley se cumpla
irrestrictamente.253
Como toda institución de procuración de justicia, la PROFEPA debe
regirse por los principios rectores de legalidad, objetividad, imparcialidad,
eficacia, transparencia, profesionalización, participación ciudadana y rendición
de cuentas.254
La objetividad e imparcialidad de la institución deben ser aseguradas
para evitar desvíos en el ejercicio de su función.255
252
CALVILLO DÍAZ, Gabriel. (Hacia una ley orgánica para la procuración de justicia ambiental) Op. Cit. P. 15. 253
Ibídem 254
CALVILLO DÍAZ, Gabriel. (Hacia una ley orgánica para la procuración de justicia ambiental) Op. Cit. P. 16 255
Ibídem.
205
La curva de aprendizaje del servicio de procuración de justicia en
materia ambiental es larga. Es indispensable, por tanto, crear un Servicio de
Carrera especial para la PROFEPA, tal y como para la Procuraduría General
de la República o el Servicio Exterior mexicano.256
Las bases de operación de la PROFEPA.
1. La prevención de los ilícitos, riesgos y daños ambientales,
2. La anticipación, detección y respuesta efectiva frente a los mismos,
3. La determinación irrestricta de responsabilidades y combate a la
impunidad, y
4. La comunicación transparente y difusión de los objetivos y resultados en
relación a las bases anteriores en la comunidad regulada.
4.1.3 Organismos Descentralizados
Los organismos descentralizados se encuentran regulados por la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal como por la Ley Federal de Entidades
Paraestatales. Los organismos descentralizados son entidades creadas por la
ley del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal; su principal
distinción con los organismos desconcentrados es que tienen personalidad
jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que
adopten.
Los organismos descentralizados tienen un régimen jurídico especial, es
decir, el Congreso de la Unión crea una norma o serie de normas aplicables de
256
Ibídem.
206
manera exclusiva a dichos entes, estas leyes le otorgan personalidad jurídica y
en consecuencia se vuelve responsable de las decisiones que asuma para la
realización de su objeto. No obstante su autonomía, las entidades
descentralizadas se encuentran sometidas a las actividades de control y
vigilancia de la Administración Pública Central
4.1.3.1 Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial
Tiene como objeto la defensa de los derechos de los habitantes del Distrito
Federal a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y
bienestar, mediante la promoción y vigilancia del cumplimiento de las
disposiciones jurídicas en materia ambiental y del ordenamiento territorial.257
El Programa de Acceso a la Justicia Ambiental y del Ordenamiento
Territorial del Distrito Federal (2007-2011)
El Programa de Acceso a la Justicia Ambiental y Territorial del Distrito Federal
tiene como principio el garantizar el acceso efectivo a la justicia ambiental y
territorial, entendida como la posibilidad que tiene toda persona para acudir a
los órganos jurisdiccionales y administrativos y hacer valer sus derechos, y que
éstos les sean efectivamente garantizados por el Estado, estando en la
posibilidad de obtener la solución expedita y completa de sus demandas por las
autoridades competentes, sin necesidad de tener que acreditar un interés
257
¿QUÉ ES LA PAOT?: Disponible en: http://www.paot.org.mx/index.php/conocenos/que-es-la-paot: 06 de agosto de 2015.
207
jurídico o una afectación personal y directa, a través de la tramitación del
respectivo procedimiento, ya sea administrativo o judicial, para lograr la efectiva
aplicación de la legislación ambiental y del ordenamiento territorial.258
4.2 Administración de Justicia en materia ambiental
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe
integralmente través de sus artículos 4°, 25, 27 y 73, que toda persona tiene el
derecho fundamental a la protección del medio ambiente, para asegurar que
sirva adecuadamente a su desarrollo y bienestar. El estado deberá garantizar
que el desarrollo nacional sea integral y sustentable imponiendo a la propiedad
privada las modalidades que dicte el interés público, para cuidar la
preservación de los elementos naturales, dictando además las medidas
necesarias para conservar y restaurar el equilibrio ecológico.
A la fecha, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente existe y
subsiste modestamente en un Reglamento gubernativo que no fue expedido
por el Congreso de la Unión, sino por el Ejecutivo Federal, fundamentalmente
para regular a la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales. En este
contexto, la PROFEPA ocupa el capítulo décimo primero de un ordenamiento
con rango menor a la Ley.
258
Programa de Acceso a la Justicia Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal (2007- 2011): Disponible en: http://www.pgjdf.gob.mx/fedapur/DOCUMENTOS_IMPORTANTES/programa%20acceso%20justicia%20ambiental%202007%202011.pdf: 11 de julio de 2015
208
Sin acatamiento real de las obligaciones legales ordenadas por la
normatividad ecológica, el sistema de gestión y la política ambiental del Estado
mexicano serán ineficaces e insubstanciales.
La necesidad e importancia de la función pública de procuración de justicia y
protección ambiental.
La experiencia internacional y especialmente la de nuestro país, hace
patente que el altruismo humano y corporativo, aplicado al cuidado del
ambiente y al cumplimiento de las normas en esta materia, limitado e
intermitente. Por lo que racionalmente no puede más que exigirse un sistema
de procuración de justicia ambiental, que busque la cooperación voluntaria de
los individuos, de las organizaciones y los agentes económicos en la protección
ambiental, pero dentro de un sistema coercitivo de derecho.
Disentimos desafortunadamente con las voces que pretenden sostener,
que las Procuradurías ambientales y sus programas deberán perder fuerza
coactiva, en aras del empleo de otros incentivos e instrumentos de fomento del
cumplimiento de las normas. Esos incentivos son deseables, insuficientes por
ahora y sin duda urgentes, pero no es posible sostener que el cumplimiento de
las leyes será en todos los casos, ni aún en su gran mayoría, voluntario y
espontáneo.
La premisa fundamental del trabajo de Procuración de Justicia y
Protección Ambiental, es y deberá ser el que la ley se cumpla irrestrictamente.
Como toda institución de procuración de justicia, la PROFEPA debe regirse por
los principios rectores de legalidad, objetividad, imparcialidad, eficacia,
209
transparencia, profesionalización, participación ciudadana y rendición de
cuentas.
La objetividad e imparcialidad de la institución deben ser aseguradas
para evitar desvíos en el ejercicio de su función. La curva de aprendizaje del
servicio de procuración de justicia en materia ambiental es larga. Es
indispensable, por tanto, crear un Servicio de Carrera especial para la
PROFEPA, tal y como para la Procuraduría General de la República o el
Servicio Exterior mexicano.259
4.2.1 Órganos Federales de Administración de Justicia
Entre 2011 y 2012, el sistema jurídico mexicano tuvo una profunda
transformación. Se modificó la Constitución Federal fortaleciendo el sistema de
derechos humanos; hoy se permite el acceso al juicio de amparo por
violaciones a los derechos humanos contenidos en tratados internacionales. El
artículo 4° constitucional el derecho a un medio ambiente sano en lugar de
adecuado y se incluyeron disposiciones sobre responsabilidades por daño
ambiental para quien lo genere. Se incorporaron acciones colectivas como
instrumentos de protección ambiental.
4.2.1.1 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
Es un tribunal administrativo, adscrito al Poder Ejecutivo Federal, dotado de
plena autonomía para dictar sus fallos. Se integra por una Sala Superior y por
259 CALVILLO DÍAZ, Gabriel. Hacia una ley orgánica para la procuración de justicia ambiental.
Derecho Ambiental y Ecología, México, núm.54, abril/mayo, 2013. P.
210
Salas Regionales distribuidas en el país, de acuerdo al artículo 31 de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Además, en el Reglamento de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa establece las Salas Regionales
Especializadas 260 , donde se encuentra una Sala especializada en materia
ambiental.
Artículo 23.- El Tribunal contará con Salas Regionales
Especializadas cuya denominación, sede, competencia y
materia de conocimiento será la siguiente:
Sala Especializada en Materia Ambiental y de
Regulación
[R] (69) III.- Una Sala Especializada en Materia Ambiental
y de Regulación, con sede en el Distrito Federal, que
tendrá competencia material en todo el territorio nacional
para:
1) Tramitar y resolver los juicios que se promuevan contra
re- soluciones definitivas, actos administrativos y
procedimientos, que encuadren en los supuestos
previstos por las fracciones III, XI, XII y XIV, penúltimo y
último párrafo, del artículo 14 de la Ley, dictadas por los
Órganos Reguladores a que se refiere esta fracción,
Secretarías de Estado, entidades de la Administración
260
Reglamento de la Ley Orgánica el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. DOF, México, 2009.
211
Pública Federal, así como por las entidades federativas
en los casos de coordinación y concurrencia previamente
establecidos en la legislación correspondiente,
directamente relacionadas con las materias que sean
competencia de los Órganos Reguladores de la Actividad
del Estado. Para los efectos de esta fracción, los Órganos
Reguladores de la Actividad del Estado son únicamente
los siguientes:
a) Comisión Federal de Competencia (CFC), en lo que
resulte competente.
b) (Derogado)
c) Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL)
d) Comisión Federal para la Protección contra Riesgos
Sanitarios (COFEPRIS) en lo que resulte competente y no
sea del conocimiento de la Sala Especializada en
Propiedad Intelectual.
e) Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)
f) Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca
(CONAPESCA)
g) Comisión Nacional de Facilitación del Transporte Aéreo
Inter-nacional (CNFTAI)
h) Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH)
212
i) Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y
Salvaguardias (CNSNS)
j) Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) [D]
(70)
k) (Derogado)
l) Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro
(CON- SAR)
m) Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF)
n) Comisión Reguladora de Energía (CRE)
ñ) Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASICA)
2) Tramitar y resolver los juicios que se promuevan contra
resoluciones definitivas, actos administrativos y
procedimientos, que encuadren en los supuestos
previstos por las fracciones III, XI, XII y XIV, penúltimo y
último párrafo, del artículo 14 de la Ley, dictadas con
fundamento en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente, en la Ley General de Desarrollo
Forestal Sustentable, Ley General de Vida Silvestre, Ley
General para la Prevención y Gestión Integral de
Residuos, Ley de Bioseguridad de Organismos
213
Genéticamente Modificados, Ley General de Cambio
Climático, así como en los demás ordenamientos que
regulan la materia de Protección al Medio Ambiente, o
que tengan alguna injerencia en la citada materia, que no
sea del conocimiento de la Sala Especializada en
Propiedad Intelectual.
3) Se deroga.
214
“A veces sentimos que lo que hacemos es tan solo
una gota en el mar, pero el mar sería menos si le
faltara una gota”
Teresa de Calcuta
215
CAPÍTULO QUINTO
EL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS
INDIGENAS EN MATERIA DE ACCESO A LA JUSTICIA AMBIENTAL
Los Estados Unidos Mexicanos, es un país sustentado en la naturaleza
multicultural y multilingüe. Es por ello que, en el artículo 2 constitucional
reconozca los derechos de los pueblos indígenas. Asimismo, se obtenga una
sociedad equitativa, incluyente, plural y favorecedora del diálogo intercultural.
Las políticas públicas en materia de lenguas indígenas nacionales, con
las que se promueven el multilingüismo, el ejercicio pleno de los derechos
lingüísticos, el desarrollo de las lenguas indígenas nacionales y el fomento a su
uso en todos los ámbitos de la vida social, económica, laboral, política, cultural
y religiosa, principalmente en aquellos en los que participan los pueblos
indígenas; favorece el conocimiento y disfrute de la riqueza lingüística
reconociendo la diversidad cultural a través del trabajo coordinado con las
comunidades indígenas, con distintas instancias gubernamentales y con la
iniciativa privada.
216
5.1 Los vínculos de los pueblos indígenas con el hábitat
La interrelación del pueblo indígena con su hábitat se expresa en sus propias
estructuras sociales, culturales, económicas y en un derecho propio donde el
medio ambiente juega un papel fundamental.261
La relación existente entre los pueblos indígenas y su hábitat no es
exclusivo de los pueblos mesoamericanos, sino que es una característica
existente en muchos pueblos indígenas del mundo.262
Como ilustración en 1985 el Consejo Mundial de Pueblos
Autóctonos señaló: La tierra es el fundamento de los
pueblos autóctonos. Es la sede de nuestra espiritualidad,
el terruño en el que florecen nuestras culturas, nuestras
lenguas. La tierra es nuestra historia, la memoria de los
acontecimientos, el abrigo de los huesos de nuestros
predecesores. La tierra nos da el alimento y
medicamentos, nos abriga y nos nutre. Es la fuente de
nuestra independencia: es nuestra madre. 263
En palabras del jefe Seattle, en su Declaración señala la
relación de su tribu con el medio ambiente: …Cada
parcela de esta tierra es sagrada para mi pueblo. Cada
261
STROMBERG ITUARTE, Claudia. La participación diferenciada de los pueblos indígenas y el derecho internacional ambiental y humano. Memorias del Primer Encuentro Internacional de Derecho Ambiental. México: Publicaciones Instituto Nacional de Ecología y SEMARNAT. 2003. P. 569. 262
STROMBERG ITUARTE, Claudia. Op. Cit. P. 574. 263
CARMONA LARA, María del Carmen. Aspectos Ecológicos y Ambientales de la Declaración Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas: una mirada jurídica en análisis interdisciplinario de la Declaración Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas. México: Instituto Investigaciones Jurídicas. 2001. P. 31.
217
brillante mata de pino, cada grano de arena en las playas,
cada gota de roció en los oscuros bosques, cada altozano
y hasta el sonido de cada insecto es sagrado a la
memoria y al pasado de mi pueblo. La savia que circula
por las venas de los árboles lleva consigo las memorias
de los pieles rojas… Y continúa…El agua cristalina que
corre por los ríos y arroyuelos no es solamente agua sino
también representa la sangre de nuestros
antepasados…264
En Filipinas, un líder Kalinga respondía a un funcionario: Usted me
pregunta si poseemos tierras y luego se burla de nosotros al preguntarnos
¿Dónde está nuestro título de propiedad?… ¡Que arrogancia la de hablar de
posesión de la tierra cuando es la tierra la que nos posee! ¿Cómo se puede
poseer aquello que nos ha de sobrevivir? 265
5.2 Instrumentos relevantes para los derechos de los pueblos indígenas
relacionados con el medio ambiente
Algunos aspectos de la cosmovisión266 indígena relativa a su relación con el
medio natural están siendo recogidos, tanto por el derecho internacional de los
derechos humanos, como por el derecho ambiental y la legislación
internacional específicamente relativa a los pueblos indígenas.
264
ITAM. Problemas de la Civilización Contemporánea I: La Declaración del Jefe Seattle. México: Instituto Tecnológico Autónomo de México. 2012. P. 26-29. 265
Carmona Lara, María del Carmen Op. Cit. P. 38. 266
Entiéndase como la visión e interpretación del mundo [Moliner, María. Diccionario de uso del español Volúmen II. Madrid: Ed. Gredos. 2007. P. 827].
218
Ahora bien, por un lado la legislación ambiental previene y castiga la
destrucción del medio ambiente. Por otro lado, el derecho internacional de los
derechos humanos prevé el respeto y garantía de los derechos de los pueblos
indígenas, previniendo y castigando, la desarticulación de los lazos sociales o
la destrucción física de los pueblos indígenas.267
Es así que en diversos instrumentos del derecho internacional
establecen derechos de los pueblos indígenas en relación con el disfrute del
medio natural para la reproducción de su cultura.
A continuación se muestra una lista de clasificación 268de instrumentos
relevantes para los derechos de los pueblos indígenas relacionados con el
medio ambiente:
Poblaciones indígenas
Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo sobre
Pueblos Indígenas y Tribales, 1957 (es revisado por el Convenio 169).
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre
Pueblos Indígenas, 1989/1990.
Convenio constitutivo del fondo para el desarrollo de los pueblos
indígenas de América y el Caribe, 1992.
Proyecto de Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas
267
STROMBERG ITUARTE, Claudia. Op. Cit. P. 575. 268
STROMBERG ITUARTE, Claudia. Op. Cit. P. 577.
219
Recomendación General sobre las Poblaciones Indígenas. Declaración
Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígena, 1997 (aprobada
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos).
Declaración de Mataatua sobre Derechos Culturales y Propiedad
Intelectual de los Pueblos Indígenas, 1993.
Declaración de Principios de la IV Asamblea General del Consejo
Mundial de Pueblos Indígenas, 1994.
Poblaciones indígenas
Medio Ambiente
Convención de la Protección del Patrimonio Cultural y Natural de la
Humanidad, 1972.
Convención sobre Diversidad Biológica, 1992/ 1992.
Convención de Acceso a la Información, Participación Pública en la
Toma de Decisiones y Acceso a la Justicia en cuestiones Ambientales
(Aarhus), 1998/2001.
Tratado Internacional sobre Recursos Genéticos para la Alimentación y
la Agricultura 2001.
Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, 1972.
Agenda 21, 1992.
Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, 1992.
Principios Forestales, 1992.
220
Estrategia mundial para la Diversidad Biológica 1992, del Instituto de los
Recursos Mundiales/ UICN Programa de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), 1992.
Pueblos Indígenas y Conservación: Principios del Fondo Mundial para la
Conservación, WWF.
Declaración y puntos básicos de acuerdo emanados de la Reunión
Regional COICA/PNUD sobre derechos de propiedad intelectual y
biodiversidad, 1994.
Declaración PNUD sobre protección y la conservación del conocimiento
indígena, 1995.
Estándares de Manejo Comunitario de la Diversidad Biológica (en
Mesoamérica), 2000.
5.3 La participación diferenciada de los pueblos indígenas
La participación de los pueblos indígenas en cuestiones
relacionadas con el medio ambiente, teniendo en cuenta
su vínculo específico con el hábitat, resulta importante en
un doble aspecto:
a) cuando pudieren ser afectados directamente, su
participación es básica para preservar las condiciones
que les permitan su reproducción tanto física como
cultural.
b) en cuestiones nacionales e internacionales su
participación es relevante, para preservar la riqueza de
221
la diversidad de culturas que responden a condiciones
locales de adaptación, lo cual contribuye a la
sustentabilidad.269
En este contexto, el derecho de los pueblos indígenas, a participar en
decisiones que pueden afectar su bienestar así como el derecho a la
información, han sido puntos de gran interés para el derecho ambiental
internacional y el derecho internacional de los derechos humanos.
La unión de esfuerzos de estos dos movimientos puede significar un
incremento en su influencia, que puede desembocar en un cambio en las
políticas tradicionales 270 . Sin embargo, la necesidad de este cambio de
políticas debe di ir a la par con un conjunto de acciones que sean adecuadas y
efectivas para proteger a grupos vulnerables como son los pueblos indígenas.
A nivel internacional, agencias de cooperación bilateral y
multilateral, por ejemplo el Banco Mundial (directriz
Operativa 4.20) ha establecido la necesidad de la
participación y reconocimiento de las preferencias de los
pueblos indígenas en cualquier proyecto en que sean
afectados sus derechos sobre recursos económicos y
naturales. Se critica que estos aspectos no son suficientes
para impedir la imposición de un desarrollo no deseado, ni
facilita un genuino desarrollo propio.271
269
STROMBERG ITUARTE, Claudia. Op. Cit. P. 579. 270
SACHS, Aaron. What Greenpeace and Amnesty are learning from each other. Eco-Justice: Linking human rights and the environment. Estados Unidos: Worldwatch Paper. 1995. P.8 271
KINGSBURY, Bendedict. Indigenous Peoples as an International Legal Concept. Indigenous Peoples of Asia. . Estados Unidos: Association for Asian Studies. 1995. P. 24.
222
El garantizar el derecho de participación significa facilitar las condiciones
para que los propios pueblos indígenas determinen y lleven a cabo la forma de
vida que desean, no solo que se les consulten las modalidades de proyectos
externos que se pretendan poner en acción.
El Convenio 169 de la OIT en su artículo 7, inciso 1,
establece que: los pueblos interesados deberán tener el
derecho de decidir sus propias prioridades en la que
atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste
afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar
espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna
manera y de controlar, en la medida de lo posible, su
propio desarrollo económico, social y cultural. Además,
dichos pueblos deberán participar en la formulación,
aplicación y evaluación de los planes y programas de
desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles
directamente272.
En este contexto, los pueblos indígenas han luchado porque se les
reconozca su derecho a la libre determinación. La afirmación del vínculo entre
la defensa de la democracia participativa y del medio ambiente está en el
centro del mensaje indígena internacional.
En este sentido, hay una reconocimiento generalizado por parte de los
movimientos indígenas que el objeto de la autodeterminación indígena implica
272
Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. DOF, México. 1991.
223
necesariamente el control de los recursos naturales.273 A nivel internacional, el
Proyecto de Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas274 señala que
estos pueblos tienen derecho a la libre determinación, por lo que tienen libertad
de definir y alcanzar su desarrollo económico, cultural y social. También
conciben como parte integral de la autonomía, el derecho de autogobierno.
Conjuntamente se presentan demandas relativas al reconocimiento de
este derecho al interior de los países. En México, la libre determinación en
cada uno de sus ámbitos y niveles, en un marco constitucional de autonomía
de los pueblos indígenas, constituye uno de los aspectos centrales de Los
Acuerdos de San Andrés275.
En el Foro Nacional Indígena, señalaron que la libre determinación
expresada en autonomía fomenta la unidad más sólida entre los mexicanos, ya
que consolida la soberanía nacional, al asumirse la diversidad de todos los
pueblos que forman México, lo cual es un presupuesto para vivir en armonía.276
273
GERARDI, Giulio. Capitalisme, écocide, genocide: le cri des peuples indigenes. Francia: L‘Harmattan. 1997. P. 69. 274
En 1985, el Grupo de Trabajo comenzó a preparar un proyecto de declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas. Ocho años después, en julio de 1993, el Grupo de Trabajo acordó un texto definitivo de proyecto de declaración y lo presentó a la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, el cual fue aprobado en 1994 por la Subcomisión y fue presentado a la Comisión de Derechos Humanos para que ésta lo examinara. El proyecto de declaración consiste en un preámbulo de 19 párrafos y en 45 artículos. [Naciones Unidas-Centro de Información: Disponible en: http://www.cinu.org.mx/temas/ind/dec.htm: 31 de agosto de 2015]
275 Los Acuerdos de San Andrés son producto de la negociación entre el Ejercito Zapatista de
Liberación Nacional y el Gobierno Mexicano. [Sámano R., Miguel Ángel; Duran Alcántara, Carlos; Gómez González, Gerardo. Los Acuerdos de San Andrés Larrainzar. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 2000. P. 105] 276
HERNÁNDEZ NAVARRO, Luis; Vera Hernández, Ramón. Los Acuerdos de San Andrés. México: Ed. Era. 1998. P. 137-143.
224
CONCLUSIONES
El acceso a la justicia ambiental se integra por tres grandes apartados: el
derecho a la información, el derecho de participación y el acceso a la justicia.
Los tres existen independientemente, pero para lograr que los ciudadanos
tengan una posición activa en pro del medio ambiente, es necesario el efectivo
funcionamiento de los tres.
PRIMERA. El acceso a la justicia ambiental en México está en construcción,
corresponde a los ciudadanos activar a las instituciones gubernamentales
para que ejerzan políticas que permitan proteger el bien jurídico tutelado
llamado medio ambiente.
SEGUNDA. La participación de los ciudadanos es pieza clave en el
desarrollo del acceso a la justicia ambiental, a través de la cual se reconoce
un derecho de tercera generación para todos los individuos del planeta.
TERCERA. La legislación mexicana cuenta con los elementos necesarios
para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos para acceder a la justicia
ambiental, sin embargo, la burocracia y corrupción gubernamental, impide su
cumplimiento eficaz y eficiente.
CUARTA. El acceso a la justicia ambiental se sitúa como un derecho
supranacional, a escala nacional e internacional, que protege el derecho de
los ciudadanos a manifestarse libremente pala lograr un desarrollo
sustentable.
225
QUINTA. En México es impostergable la regulación de los intereses
colectivos o difusos, ya que así se otorga protección a grupos sociales e
incluso a todo el país. Es nuestra obligación como ciudadanos ambientales
presionar a las autoridades gubernamentales para que se corrija la
legislación y se aplique adecuadamente.
SEXTA. Los individuos hemos vivido cometiendo daños en contra del medio
ambiente, es nuestra obligación accionar los medios necesarios para reparar
los daños, y así lograr nuestra sobrevivencia en condiciones sustentables.
226
ANEXO I
COMPROMISOS REGIONALES E INTERNACIONALES EN MATERIA DE
ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN Y LA JUSTICIA EN
TEMAS AMBIENTALES
1992. Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: La
Declaración es un compromiso no vinculante acordado por 178 gobiernos en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(Cumbre para la Tierra, Río de Janeiro (Brasil), 1992). El principio 10 de la
Declaración plantea que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es
con la participación de una ciudadanía informada y que deberán proporcionarse
acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el
resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.
1992. Programa 21: Plan de acción no vinculante en pro del desarrollo
sostenible aprobado por los países en la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre para la Tierra, Río de Janeiro
(Brasil), 1992). Los capítulos 23 a 40 tratan de temas relacionados con el
acceso a la información y la participación de la sociedad civil en la toma de
decisiones.
1994. Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los
Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (Bridgetown, 1994): En el
programa de acción aprobado en esta conferencia (Programa de Acción de
Barbados) se reconoce en varios puntos la importancia de la participación del
público en la toma de decisiones (capítulo 10) y se insta a los Estados
participantes a aplicar medidas para su promoción.
227
1996. Declaración de Santa Cruz de la Sierra: En ella, los Estados miembros
de la Organización de los Estados Americanos (OEA) se comprometieron a
apoyar y promover, como requisito fundamental del desarrollo sostenible, una
amplia participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones,
incluyendo políticas y programas y su diseño, implementación y evaluación.
1998. Convención sobre el acceso a la información, la participación
ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en asuntos
ambientales (Convención de Aarhus): Es un instrumento regional vinculante,
cuyas funciones de secretaría están a cargo de la Comisión Económica para
Europa (CEPE), que proporciona estándares mínimos para que los países
adopten en sus legislaciones nacionales. Los tres pilares de la Convención son
el acceso a la información, la participación y la justicia en la toma de decisiones
para el ambiente. Entró en vigor el 30 de octubre de 2001. Hasta la fecha se
han hecho partes en el Convenio 45 países, con muy diferentes niveles de
desarrollo económico. Si bien es un instrumento regional, la Convención de
Aarhus está abierta para la adhesión de países que no son miembros de la
CEPE. La adhesión requiere que los países modifiquen sus leyes nacionales
para alinearse con los postulados de la Convención.
2000. Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación
Pública en la Toma de Decisiones en Materia de Desarrollo Sostenible: La
Estrategia promueve una serie de principios, pero no obliga a adoptarlos, y en
ella se fomenta la participación pública transparente, eficaz y responsable en la
toma de decisiones y en la formulación, adopción e implementación de políticas
para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe. La Estrategia fue
228
aprobada por los Estados miembros de la Organización de los Estados
Americanos (OEA).
2000. Declaración Ministerial de Malmö: En el Foro Ambiental Mundial a
Nivel Ministerial celebrado en Malmö (Suecia), los ministros de medio ambiente
reunidos bajo el auspicio del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) acordaron una declaración en la que reconocieron la
necesidad de fortalecer el rol de la sociedad civil a través de la libertad de
acceso a la información ambiental para todos, la amplia participación en la
toma de decisiones ambientales y el acceso a la justicia en este ámbito.
2001. Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur: En su artículo 1
los Estados partes reafirman su compromiso con los Principios enunciados en
la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992. En su
artículo 6 establece el deber de los Estados partes de implementar, entre otras
acciones, la de brindar, en forma oportuna, información sobre desastres y
emergencias ambientales que puedan afectar a los demás Estados partes y,
cuando fuere posible, apoyo técnico y operativo.
2002. Plan de Aplicación de las Decisiones de la Conferencia de las
Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo): El
párrafo 164 del Plan de Implementación señala que todos los países deberían
promover la participación pública, incluso mediante medidas encaminadas a
proporcionar acceso a la información en lo que respecta a la legislación, los
reglamentos, las actividades, las políticas y los programas. También deberían
promover la plena participación pública en la formulación y aplicación de
políticas de desarrollo sostenible. Las mujeres deberían poder participar
229
plenamente y en un pie de igualdad en la formulación de políticas y la adopción
de decisiones.
2002. Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible
(ILAC): fue adoptada en 2002 por los gobiernos de América Latina y el Caribe
en el marco de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de
Johannesburgo. Su objetivo principal es evaluar el progreso y adoptar acciones
efectivas hacia el desarrollo sostenible en los países de la región. En 2003, el
Foro decidió apoyar un proyecto para producir indicadores ambientales
nacionales, así como los indicadores económicos, sociales e institucionales
requeridos para evaluar el progreso alcanzado en la ejecución de la ILAC.
Entre los indicadores incluidos para evaluar los aspectos institucionales, se
incluyen la elaboración de informes del estado del medio ambiente y la
existencia de consejos nacionales de desarrollo sostenible.
2003. Protocolo sobre registros de emisiones y transferencias de
contaminantes (Protocolo de Kiev): Instrumento vinculante de seguimiento
de la Convención de Aarhus sobre registro de emisiones y transferencia de
contaminantes, aprobado por los países de la Comisión Económica para
Europa (CEPE) en 2003. A la fecha ha sido firmado por la Unión Europea y 39
Estados y ratificado por 22.
2005. Declaración de Mauricio y Estrategia de Mauricio para la ejecución
ulterior del Programa de acción para el desarrollo sostenible de los
pequeños Estados insulares en desarrollo. En la Declaración, los pequeños
Estados insulares en desarrollo reafirman su adhesión a los principios de la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. En la Estrategia,
230
en tanto, reafirman la importancia de la igualdad entre los géneros y de
promover el acceso pleno y en igualdad de condiciones de la mujer y el hombre
a la participación política a todos los niveles y a los programas y sistemas de
adopción de decisiones en pro del desarrollo sostenible. Agregan, que con el
necesario apoyo de la comunidad internacional, los pequeños Estados
insulares en desarrollo deben seguir tratando de mejorar las estructuras
legislativas, administrativas e institucionales para formular y aplicar estrategias,
políticas y planes de desarrollo sostenible, incorporar la dimensión del
desarrollo sostenible en la formulación y aplicación de las políticas generales y
facilitar la participación de la sociedad civil en todas las iniciativas relacionadas
con el desarrollo sostenible.
2006. Corte Interamericana de Derechos Humanos: En 2006, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos dio otro importante paso a nivel
internacional en la promoción de los derechos de acceso, al reconocer el
derecho de acceso a la información pública como un derecho humano
fundamental protegido por los tratados de derechos humanos, que debe ser
respaldado por los Estados a.
2006. Declaración de Santa Cruz+10: En ella los países de la OEA
reafirmaron su compromiso con el principio 10 de la Declaración de Río sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo.
2010. Directrices para la elaboración de legislación nacional sobre el
acceso a la información, la participación del público y el acceso a la
justicia en asuntos ambientales del PNUMA (Directrices de Bali): El
propósito de estas directrices voluntarias, aprobadas en el 25º período de
231
sesiones del Consejo de Administración del PNUMA, es proporcionar una
orientación general a los Estados que lo soliciten sobre el fomento del
cumplimiento efectivo de los compromisos contraídos en relación con el
Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
de 1992, en el marco de su legislación y procesos nacionales.
2010. Declaración de Santo Domingo para el Desarrollo Sostenible de las
Américas: En ella los Estados miembros de la OEA se comprometieron a
promover la participación ciudadana y pública como elemento clave del
proceso decisorio en materia de políticas de desarrollo sostenible.
2011. Conclusiones de la Reunión Regional Preparatoria de América Latina
y el Caribe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible: En la oportunidad los países de la región señalaron que es
necesario alcanzar compromisos para, entre otras cosas, la implementación
cabal de los derechos de acceso a la información, participación y justicia
ambientales consagrados en el principio 10 de la Declaración de Río. `2012.
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20):
En el documento final de la Conferencia, denominado ―El futuro que queremos‖,
los países recalcaron que la participación amplia del público y el acceso a la
información y los procedimientos judiciales y administrativos son esenciales
para promover el desarrollo sostenible (párrafo 43). Alentaron, asimismo, la
adopción de medidas a nivel regional, nacional, subnacional y local para
promover el acceso a la información, la participación del público en la adopción
de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales, cuando
proceda.
232
2012. Declaración sobre la aplicación del principio 10 de la Declaración de
Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: Impulsada en el marco de la
Conferencia de Río+20. En ella, los países signatarios señalan que es
necesario alcanzar compromisos para la implementación cabal de los derechos
de acceso a la información, participación y justicia ambientales, consagrados
en el Principio 10 de la Declaración de Río de 1992. Por ello, manifiestan su
voluntad de iniciar un proceso que explore la viabilidad de contar con un
instrumento regional abierto a todos los países de la región y con la significativa
participación de toda la ciudadanía interesada, con el apoyo de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) como secretaría técnica.
2013. Primera Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeños (CELAC): El artículo 60 de la Declaración de Santiago señala:
―valoramos las iniciativas para la implementación regional del Principio 10 de la
Declaración de Río 1992, referido a los derechos de acceso a información,
participación y justicia ambiental, como una contribución relevante para la
participación de la comunidad organizada comprometida con el desarrollo
sostenible‖.
2013. Cumbre CELAC-UE: En la Declaración de Santiago, se señala:
―reconocemos la importancia de aplicar el Principio 10 de la Declaración de Río
1992 en la Cumbre de la Tierra y reiteramos la importancia de impulsar
iniciativas en esta materia‖. Se reitera asimismo el derecho de los ciudadanos a
participar en la formulación, implementación y seguimiento de las políticas
públicas.
233
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre
la base de documentos oficiales de las Naciones Unidas e información del
Instituto de Recursos Mundiales (WRI).
234
ANEXO 2
DEFINICIÓN DE LOS DERECHOS DE ACCESO
Los tres pilares del Principio 10 –el acceso a la información, la participación en
la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales—
también llamados ―derechos de acceso‖ se refieren a:
El acceso a la información se define como la capacidad de los ciudadanos de
obtener información ambiental que está en poder de las autoridades públicas.
Existen diversas definiciones de lo que se entiende por ―información ambiental‖,
pero hay consenso en que esta incluye información, por ejemplo, sobre la
calidad del aire y el agua, así como información respecto de si se almacenan o
no sustancias químicas peligrosas en una fábrica cercana.
El acceso a la participación se define como la posibilidad de los ciudadanos
de proporcionar insumos significativos, oportunos e informados y de influenciar
las decisiones de políticas, estrategias y planes en diversos niveles así como
en proyectos individuales que tienen impactos ambientales. Ejemplos de ello
son las instancias formales de participación ciudadana establecidas en las
Evaluaciones de Impacto Ambiental o las consultas ciudadanas que realizan
los gobiernos para la implementación de una política nacional.
El acceso a la justicia se define como la capacidad de los ciudadanos de
recurrir a árbitros imparciales e independientes para proteger los derechos
ambientales o para corregir un daño ambiental y resolver de manera expedita
disputas relacionadas con el acceso a la información y la participación en
235
decisiones que afectan el ambiente. Los árbitros imparciales pueden ser
mediadores, tribunales administrativos o tribunales de justicia, entre otros.
Fuente: J. Foti y otros, Voz y opción: Abriendo la puerta a la democracia
ambiental, Washington, D.C., Instituto de Recursos Mundiales (WRI), 2008;
D.L. Dresang y J.J. Gosling, Politics and Policy in American States and
Communities, Boston, Allyn and Bacon Publishers, 1999.
236
ANEXO 3
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
AMBIENTAL QUE INTEGRAN DERECHOS DE ACCESO
Acceso a la información Mecanismos de acceso a la
información.
Sistemas de información ambiental.
Informes sobre el estado del medio
ambiente.
Inventarios de emisiones tóxicas,
registros de emisiones y transferencia
de contaminantes.
Sistemas de advertencia de
emergencias.
Sistemas de monitoreo de la calidad
del agua y el aire.
Participación pública Evaluación de impacto ambiental.
Evaluación ambiental estratégica.
Planes de prevención y
descontaminación.
Normas de emisión y de calidad
ambiental.
Planes de ordenamiento ecológico del
territorio.
Audiencias de permisos y
237
planificación.
Audiencias legislativas.
Acceso a la justicia Litigios.
Resolución alternativa de conflictos.
Mecanismos de justicia administrativa
(consejos de planificación, entre
otros).
Instancias especializadas con
jurisdicción ambiental.
Procedimiento de reclamo.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre
la base de J. Foti y otros, Voz y opción:
Abriendo la puerta a la democracia ambiental, Instituto de Recursos Mundiales
(WRI), 2008.
238
ANEXO 4
ELEMENTOS COMUNES CONTENIDOS EN LAS DEFINICIONES DE
INFORMACIÓN AMBIENTAL PRESENTES EN LAS LEGISLACIONES
AMBIENTALES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Las definiciones legales de información ambiental en la región difieren de un
país a otro. Sin embargo, existe un mínimo común para todos los países que
poseen este tipo de disposición legal. En general, se considera información
ambiental toda aquella que esté relacionada con el medio ambiente,
independientemente del formato o soporte en el que se produzca o encuentre.
Asimismo, las legislaciones coinciden en matizar qué constituye información
ambiental, particularmente si trata de:
El estado del ambiente y/o alguno de sus elementos físicos, culturales o
sociales.
La interacción de la sociedad con el medio ambiente, incluidas las
actividades, obras y circunstancias que puedan afectar a la sociedad o al
medio.
Los planes, políticas, programas y acciones referidas a la gestión del
medio ambiente.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la
base de las legislaciones ambientales de: Argentina, Brasil, Chile, México y
Perú.
239
ANEXO 5
RECOMENDACIÓN DE LA CNHD
Comisión Nacional de los Derechos Humanos México
SÍNTESIS:
1. El 9 de septiembre de 2010 se publicó en un diario de circulación nacional un
desplegado suscrito por 22 asociaciones del estado de Sonora, en el que
daban a conocer que en agosto de ese año representantes de los módulos de
riego ―K73+500, K105 y 4P4‖ habían promovido ante los Juzgados Séptimo y
Octavo de Distrito, con residencia en Ciudad Obregón, una serie de juicios de
amparo relacionados con la licitación y desarrollo del Acueducto
Independencia, el cual tendría por objetivo enviar agua de la cuenca del río
Yaqui a la ciudad de Hermosillo, situación que según su dicho les causaría
afectaciones muy delicadas para acceder al suministro del citado recurso.
2. Además, manifestaron que en uno de los mencionados juicios se obtuvo la
suspensión de la licitación, lo que propició que dos de los miembros de esos
módulos de riego fueran víctimas de intimidación por parte de servidores
públicos del Gobierno del estado de Sonora, razón por la cual el 21 de
septiembre de 2010 el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos dictó un acuerdo para investigar de oficio los hechos, radicándose el
expediente CNDH/1/2010/4942/Q.
240
3. El 21 de enero de 2011, integrantes de diversas asociaciones comparecieron
a una reunión con Visitadores de este Organismo Nacional, a fin de exponer el
conflicto social que venía suscitándose en el valle del Yaqui, toda vez que el
Gobierno del estado de Sonora continuaba ejecutando el Acueducto
Independencia, en desacato a diversas órdenes jurisdiccionales tendentes a
suspender dicha obra, bajo la premisa de equilibrar la distribución del agua.
Observaciones
4. Del análisis lógicojurídico realizado al conjunto de evidencias que integraron
el expediente CNDH/1/2010/4942/Q, se contó con elementos que permitieron
evidenciar transgresiones a los derechos a la legalidad, seguridad jurídica,
desarrollo y trato digno, en agravio de diversos habitantes del estado de
Sonora, atribuibles a servidores públicos del Gobierno de esa entidad
federativa, así como de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
en atención a lo siguiente:
5. Este Organismo Nacional analizó el caso desde tres perspectivas: a) el
incumplimiento de la resolución interlocutoria del 14 de marzo de 2011, dictada
dentro del incidente de desacato por la violación a la suspensión provisional de
los actos reclamados, relacionado con los expedientes número 3 y su
acumulado número 2, radicados en el Juzgado Octavo de Distrito en Ciudad
Obregón, Sonora; b) la falta de implementación de políticas públicas por parte
del Gobierno de la citada entidad federativa, a fin de evitar un conflicto social
debido a la percepción de escasez de agua, su abastecimiento inequitativo y la
construcción
241
del Acueducto Independencia para tal efecto, y c) violación de los derechos al
debido proceso, a la garantía de audiencia y a la consulta del pueblo yaqui, por
parte de la Semarnat.
6. Con relación al desacato al mandato judicial, los habitantes de la región
Yaqui interpusieron diversas demandas de amparo, acumuladas ante el
Juzgado Octavo de Distrito en Ciudad Obregón, Sonora, quien confirmó a este
Organismo Nacional que el 31 de agosto de 2010 se otorgó a la parte quejosa
la suspensión provisional de los actos reclamados al Organismo Público
Descentralizado del Gobierno del estado de Sonora denominado Fondo de
Operación de Obras Sonora Sí, para el efecto de que no se dictara el fallo y, en
consecuencia, tampoco se adjudicara el contrato relativo a la licitación pública
referente al Proyecto Integral para el Diseño y Construcción del Acueducto
Independencia.
7. Esta circunstancia fue confirmada por el Tribunal Colegiado en Materias
Penal y Administrativa del Quinto Circuito el 14 de julio de ese año, al resolver
el recurso de queja presentado por el citado Organismo Público, lo que motivó
que el 3 de octubre de 2011, el Juzgado Octavo de Distrito autorizara el auxilio
de la fuerza pública para retirar la maquinaria y material de construcción de la
obra Acueducto Independencia, mediante exhorto dirigido al Juzgado Décimo
de Distrito en Hermosillo, Sonora, a fin de dar cumplimiento a su mandato
judicial, sin embargo, el 3 de noviembre y el 7 de diciembre de ese mismo año,
derivado de las diligencias judiciales practicadas, se evidenció la presencia de
personal laborando en la construcción del proyecto.
242
8. El 27 de febrero de 2012, el Juzgado Octavo de Distrito dictó un nuevo
acuerdo dirigido a los representantes legales de varias compañías
constructoras que habían participado en el desarrollo del Acueducto
Independencia, entre ellas a la empresa Mezquite Construcciones, S. A. de C.
V, informándoles que en atención a la suspensión legal y material de tal
proyecto debían abstenerse de realizar u ordenar cualquier acto tendente a la
continuación del mismo; no obstante lo anterior,
el 8 de marzo de2012, personal de esta Comisión Nacional se trasladó al
estado de Sonora y observó la existencia de camiones, maquinaria, material de
construcción y personal de la citada compañía laborando en el desarrollo del
proyecto.
9. Además, esta Comisión Nacional corroboró que el Organismo Público Fondo
de Operación de Obras Sonora Sí, del estado de Sonora, continuó las tareas
necesarias para la construcción del Acueducto Independencia, a través de las
empresas constructoras que se habían contratado para tal efecto, reportando
los avances de la obra, incluso a la Profepa y a la Semarnat, haciendo caso
omiso a la determinación judicial de suspender provisionalmente los trabajos
dictada por el juez Octavo de Distrito en Ciudad Obregón, Sonora, lo que
evidenció una falta de respeto a la cultura de la legalidad; así las cosas, el
Gobierno del estado de Sonora, a través del citado Organismo, con su
desacato ha obstaculizado el derecho que tienen las víctimas al acceso a la
justicia.
243
10. Por lo que hizo a la inadecuada atención a la problemática social derivada
de la instrumentación del proyecto Acueducto Independencia, por parte del
Gobierno del estado de Sonora, destacaron algunas de las notas y
desplegados publicados en diversos diarios de circulación entre los meses de
febrero y diciembre de 2010, en los que se informaba que el proyecto había
propiciado que los habitantes de ese estado se dividieran en grupos a favor y
en contra de construcción, provocando una percepción de incertidumbre e
inestabilidad social, generándose además una situación de polarización,
informándose casos extremos de intimidación institucional al expresar el
desacuerdo con el citado proyecto.
11. Por ello, esta Comisión Nacional solicitó al Gobierno del estado de Sonora
información sobre las acciones implementadas para proporcionar atención y
cuidado a las manifestaciones públicas realizadas por los habitantes de esa
entidad federativa; sin embargo, el Secretario de la División Jurídica del
Ejecutivo Estatal omitió dar respuesta a la petición formulada, limitándose a
informar que a través de un decreto, el Titular del Poder Ejecutivo del estado
había creado el Organismo Público Descentralizado Fondo de Operación de
Obras Sonora Sí.
12. En consecuencia, la Comisión Nacional no observó una respuesta
institucional adecuada, que permitiera evidenciar la existencia y planeación de
estrategias efectivas orientadas a la atención efectiva de los agraviados y a la
prevención de posibles conflictos sociales. Al respecto, es importante destacar
el hecho de que en los próximos años la atendencia será a que los conflictos
por agua en México y a nivel mundial aumenten, sobre todo en áreas en las
244
que existen ciudades que demandan gran cantidad del citado recurso para
satisfacer sus necesidades, propiciándose así conflictos urbanorurales,
situación que en el caso del estado de Sonora se puede ver agravada, en
razón de que algunos de sus habitantes refieren su descontento debido a que
han hecho valer su inconformidad por las vías institucionales posibles sin ser
respetados.
13. Por ello, el Gobierno del estado de Sonora, en el diseño de sus estrategias
para resolver la problemática sobre el acceso al agua en la citada entidad
federativa, deberá garantizar de manera efectiva el derecho al desarrollo y que
todos sus habitantes tengan acceso al recurso sin importar la región en la que
vivan, sin que se genere la percepción de que se está privilegiando a una zona
sobre la otra.
14. En torno a la violación de los derechos al debido proceso, a la garantía de
audiencia y, específicamente, al derecho a la consulta del pueblo yaqui, por
parte de la Semarnat, cabe mencionar la reunión de trabajo realizada el 10 de
noviembre de 2011, en las instalaciones del Senado de la República, en donde
habitantes indígenas del Valle del Yaqui del estado de Sonora manifestaron a
integrantes de la Comisión de Asuntos Indígenas y a Visitadores Adjuntos de
esta
Comisión Nacional su inconformidad respecto del proyecto Acueducto
Independencia debido a que, según su dicho, no fueron tomadas en
consideración sus opiniones, vulnerándose en consecuencia su derecho de
audiencia, específicamente a la consulta.
245
15. Al respecto, el Instituto Nacional de Antropología e Historia precisó que uno
de los problemas que enfrentan los integrantes de la tribu yaqui es el acceso al
agua, el cual en las últimas décadas se ha incrementado, debido a que el
caudal del agua del río del mismo nombre es bajo e insuficiente para abastecer
sus terrenos cultivables, por lo que sus integrantes se ven obligados a
emplearse en lugares lejanos, generándose un distanciamiento de su familia y
comunidad; así las cosas, el 19 de abril de2011, autoridades de la citada tribu
solicitaron el amparo y protección de la justicia federal, señalando como acto
reclamado la autorización en materia de impacto ambiental del 23 de febrero
del año citado, relacionada con el Acueducto Independencia y emitida por la
Semarnat.
16. El 4 de mayo de 2012, el Juzgado Cuarto de Distrito del Centro Auxiliar de
la Quinta Región otorgó el amparo y protección a los miembros de la tribu
yaqui, para el efecto de que la Semarnat dejara insubsistente la citada
resolución, a fin de que se otorgue a la citada tribu la garantía de audiencia
previa, con lo que se observó que efectivamente dicha autoridad omitió
salvaguardar dicho derecho, así como su derecho a la consulta y debido
proceso.
Recomendaciones
Al Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales:
PRIMERA. Diseñar un programa integral de educación, formación y
capacitación en materia de Derechos Humanos, dirigido a los servidores
públicos de esa dependencia con el objetivo de armonizar sus atribuciones a la
246
reforma constitucional que en materia de Derechos Humanos se publicó en el
Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 2011.
SEGUNDA. Establecer, dirigir y controlar que las políticas de la Secretaría, en
especial las relativas al derecho de acceso, disposición y saneamiento de agua
para consumo personal y doméstico, se armonicen a la reforma constitucional
publicada en el Diario Oficial de la Federación del 8 de febrero de 2012.
TERCERA. Tomar en cuenta los criterios y estándares internacionales que en
materia de Derechos Humanos se han emitido para la salvaguarda de los
derechos de los grupos en mayor situación de vulnerabilidad, y establecer los
mecanismos necesarios para verificar su cumplimiento efectivo.
CUARTA. Colaborar en la presentación de la queja que se promueva ante el
Órgano Interno de CoNtrol en la Semarnat.
QUINTA. Implementar medidas para que en las manifestaciones de impacto
ambiental que determinen se tomen en cuenta las opiniones de la sociedad que
va a ser afectada.
Al señor Gobernador Constitucional del estado de Sonora:
247
PRIMERA. Implementar mecanismos eficaces para que el agua se trate como
un bien social y cultural, y no fundamentalmente como un bien económico,
privilegiando en todo momento el diálogo y el respeto a los Derechos
Humanos, para que este derecho pueda ser ejercido por las generaciones ac
tuales y futuras.
SEGUNDA. Diseñar un programa integral de educación, formación y
capacitación en materia de Derechos Humanos, dirigido a los servidores
públicos de esa entidad federativa, con el objetivo de armonizar sus
atribuciones a la reforma constitucional que en materia de Derechos Humanos
se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 2011.
TERCERA. Diseñar e impulsar, en el ámbito de su competencia, acciones
relativas al derecho de acceso, disposición y saneamiento de agua para
consumo personal y doméstico, que se armonicen a la reforma constitucional
publicada en el Diario Oficial de la Federación del 8 de febrero de 2012.
CUARTA. Ordenar a quien corresponda que los servidores públicos de esa
entidad federativa acaten a cabalidad los mandamientos judiciales que se les
impongan, especialmente los adscritos al Fondo de Operación de Obras
Sonora Sí, respecto de la suspensión provisional de las obras relacionadas con
la licitación y desarrollo del proyecto denominado Acueducto Independencia,
emitida por el Juez Octavo de Distrito con residencia en Ciudad Obregón,
Sonora, en tanto se resuelve sobre su definitividad, tomando las medidas
necesarias para que observen y garanticen los derechos de los habitantes de
esa entidad federativa y se abstengan de realizar conductas que obstaculicen
su pleno ejercicio.
248
QUINTA. Colaborar en la presentación de la queja que se promueva ante el
Órgano Interno de Control en la Secretaría de la Contraloría General del estado
de Sonora.
SEXTA. Colaborar en las investigaciones derivadas de la denuncia que con
motivo de los hechos presente esta Comisión Nacional ante la Procuraduría
General de Justicia del Estado de Sonora, por tratarse de servidores públicos
estatales los involucrados.
249
RECOMENDACIÓN No. 37/2012
SOBRE EL CASO DEL PROYECTO “ACUEDUCTO INDEPENDENCIA”, EN
EL ESTADO DE SONORA.
México, D.F., a 9 de agosto de 2012.
MTRO. JUAN RAFAEL ELVIRA QUESADA SECRETARIO DE MEDIO
AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES LIC. GUILLERMO PADRÉS ELÍAS
GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE SONORA
Distinguidos señores:
1. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con fundamento en lo
dispuesto en los artículos 1, párrafos primero, segundo y tercero; 102, apartado
B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 3, primer y
segundo párrafos, 6, fracciones II y III, 15, fracción VII, 24, fracciones II y IV,
42, 44, 46 y 51 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos;
así como 128, 129, 130, 131, 132, 133 y 136 de su reglamento interno, ha
examinado los elementos contenidos en el expediente CNDH/1/2010/4942/Q,
relacionado con el caso del proyecto ―Acueducto Independencia‖ en el estado
de Sonora.
2. Con el propósito de proteger la identidad de las personas involucradas en los
hechos y evitar que sus nombres y datos personales sean divulgados, se
omitirá su publicidad de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4, párrafo
segundo, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y 147
de su reglamento interno. Dicha información se pondrá en conocimiento de las
autoridades recomendadas a través de un listado adjunto en el que se describe
250
el significado de las claves utilizadas, con el compromiso de dictar las medidas
de protección de los datos correspondientes y visto los siguientes:
I. HECHOS
3. El 9 de septiembre de 2010 se publicó en un diario de circulación nacional un
desplegado con información suscrita por veintidós asociaciones civiles del
estado de Sonora, en el que daban a conocer diversos hechos relativos a la
construcción del proyecto hídrico denominado ―Acueducto Independencia‖, a
realizarse en aquélla entidad federativa.
251
4. Las víctimas señalaron que en el mes de agosto de ese año representantes
de los módulos de riego ―K73+500, K105 y 4P4‖ habían promovido ante los
Juzgados Séptimo y Octavo de Distrito, con residencia en Ciudad Obregón,
Sonora, una serie de juicios de amparo relacionados precisamente con la
licitación y desarrollo del ―Acueducto Independencia‖, el cual tendría por
objetivo enviar agua de la Cuenca del Río Yaqui a la ciudad de Hermosillo;
situación que según su dicho, les causaría afectaciones muy delicadas para
acceder al suministro del citado recurso en esa región.
5. Manifestaron que como consecuencia de ello, en uno de los juicios
mencionados se obtuvo la suspensión de la citada licitación, lo que propició,
entre otras reacciones, que dos personas miembros de esos módulos de riego
fueran víctimas de intimidación por parte de diversos servidores públicos del
gobierno del estado de Sonora. Por lo anterior, el 21 de septiembre de 2010, el
presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y legales, dictó un acuerdo para investigar de
oficio los hechos dados a conocer, radicándose el expediente
CNDH/1/2010/4942/Q.
6. Ahora bien, el 21 de enero de 2011, integrantes de diversas asociaciones,
del Movimiento Ciudadano por el Agua y habitantes de la región Agrícola del
Valle del Yaqui comparecieron de manera personal a una reunión con
visitadores de este organismo nacional, a fin de exponer que precisamente en
el Valle del Yaqui, el cual se encuentra ubicado en una región semidesértica de
la entidad, se estaba suscitando un conflicto social derivado de la ―tensión
hídrica‖, que colocaba a sus habitantes en un alto riesgo de inseguridad.
252
7. Que si bien es cierto el mencionado Río Yaqui es una de las principales
fuentes de abastecimiento hídrico de la zona, el gobierno del estado de Sonora
se encontraba ejecutando el citado ―Acueducto Independencia‖ en desacato de
diversas órdenes dictadas por la autoridad jurisdiccional para suspender la
obra, bajo la premisa de equilibrar la distribución del agua desviándola desde la
presa Plutarco Elías Calles ―El Novillo‖ a la ciudad de Hermosillo.
8. Por lo expuesto, esta Comisión Nacional solicitó los informes
correspondientes, a la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA); a la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); a la
Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA); a la Secretaría de Seguridad
Pública Federal (SSPF); a la Procuraduría General de la República (PGR); al
Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH); al gobernador
constitucional del estado de Sonora; a la Comisión Estatal del Agua, a la
Secretaría de la Contraloría General y a la Procuraduría General de Justicia,
también pertenecientes a esa entidad federativa; a los Juzgados Séptimo,
Octavo y Décimo de Distrito en Sonora; así como al Tribunal Unitario Agrario
de Distrito No. 35.
II. EVIDENCIAS
9. Desplegado publicado por diversas asociaciones civiles, el 9 de septiembre
de 2010, en el diario de circulación nacional ―El Universal‖.
253
10. Acuerdo de 21 de septiembre de 2010, emitido por el presidente de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por el cual ordenó el inicio de
una investigación de oficio en el presente asunto, el cual se radicó bajo el
número de expediente CNDH/1/2010/4942/Q.
11. Constancias del Expediente No. 2, enviadas a este organismo nacional por
el juez Séptimo de Distrito en el estado de Sonora, a través del oficio sin
número de 27 de septiembre de 2010, en el que además precisó la situación
que guardaba el mismo, destacando:
a. Demanda de amparo indirecto presentada el 19 de agosto de 2010, por los
representantes legales de la Asociación de Usuarios Productores Agrícolas de
la Sección de Riego K-105 del Canal Principal Alto del Distrito de Riego No.
041 Río Yaqui, Asociación Civil.
b. Escrito sin fecha en el que señalaron la calidad de terceros perjudicados
dentro del Expediente No. 2, suscrito por los representantes legales de la
Asociación de Usuarios Productores Agrícolas de la Sección de Riego K-105
del Canal Principal Alto del Distrito de Riego No. 041 Río Yaqui, Asociación
Civil.
c. Auto de 26 de agosto de 2010, en el que el juez séptimo de Distrito en el
estado de Sonora, dentro del Expediente No. 2, negó la suspensión provisional
solicitada por los representantes legales de la Asociación de Usuarios
254
Productores Agrícolas de la Sección de Riego K-105 del Canal Principal Alto
del Distrito de Riego No. 041 Río Yaqui, Asociación Civil.
d. Informe No. BOO.00.R03.06.DR.041.-000440, de 30 de agosto de 2010,
enviado por el jefe del Distrito de Riego 041 y 018, Río Yaqui y Colonias
Yaquis, del Organismo de Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del Agua,
al juez Séptimo de Distrito en el estado de Sonora, en el cual negó los actos
reclamados por los representantes legales de la Asociación de Usuarios
Productores Agrícolas de la Sección de Riego K-105 del Canal Principal Alto
del Distrito de Riego No. 041 Río Yaqui, Asociación Civil, en el Expediente No.
2.
12. Informe sin número de 29 de septiembre de 2010, a través del cual tanto el
gobernador constitucional como el secretario general de Gobierno, ambos del
estado de Sonora, negaron haber realizado actos de intimidación.
13. Informe sin número de 6 de octubre de 2010, en el que el secretario técnico
del gobierno del estado de Sonora, informó a este organismo nacional que
dicho gobierno estatal no había iniciado la construcción del ―Acueducto
Independencia‖ y tampoco habían realizado acciones de intimidación o
amenazas en contra de persona alguna.
14. Convenio de reconocimiento, aceptación y liberación de responsabilidades,
celebrado el 18 de octubre de 2010, entre el ―Fondo de Operación de Obras
255
Sonora Sí‖, organismo descentralizado del poder Ejecutivo del gobierno del
estado de Sonora y representantes de diversas sociedades anónimas.
15. Comunicaciones realizadas los días 7, 8 y 9 de diciembre de 2010 y 17 de
enero de 2011, entre personal de esta Comisión Nacional con miembros de
diversas asociaciones del estado de Sonora, en las que se les informó el inicio
oficioso del expediente CNDH/1/2010/4942/Q.
16. Actuaciones realizadas dentro de las reuniones de trabajo de 21 y 28 de
enero de 2011, entre personal de esta Comisión Nacional y representantes de
diversas asociaciones civiles y habitantes del estado de Sonora, en las
instalaciones de la Comisión Estatal de Derechos Humanos de esa entidad
federativa, en las que proporcionaron documentación y videos sobre
manifestaciones realizadas con motivo de los hechos.
17. Autorización condicionada del proyecto ―Acueducto Independencia‖,
enviada al coordinador general del ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖,
a través del oficio No. S.G.P.A.-DGIRA.-DG.-1633/11 de 23 de febrero de 2011,
por el director general de Impacto y Riesgo Ambiental de la SEMARNAT;
remitida a este organismo nacional a través del oficio No.
S.G.P.A./DGIRA./DG/6317, de 22 de agosto de 2011.
18. Informe No. 1070/2011, de 29 de agosto de 2011, signado por el
magistrado perteneciente al Tribunal Unitario Agrario de Distrito 35, en relación
con el estado que guardaba el Expediente No. 1.
256
19. Informe No. CEA-O519-11, de 30 de agosto de 2011, enviado por el vocal
ejecutivo de la Comisión Estatal del Agua de Sonora, a la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos.
20. Diversos correos electrónicos de 29 de agosto, 7, 12, 25, 27 y 30 de
septiembre de 2011, enviados a esta Comisión Nacional por los habitantes y
miembros de varias organizaciones civiles en los que manifestaron su apoyo a
la ―Tribu Yaqui‖, en relación con la negativa de la construcción del ―Acueducto
Independencia‖.
21. Exhortos No. 225/2011 y No. 246/2011, de 3 y 14 de octubre de 2011,
respectivamente, enviados por el juez Octavo de Distrito al juez de Distrito en
Turno con residencia en Hermosillo, ambos del estado de Sonora, en los que
en términos generales se señaló que, mediante el uso de la fuerza pública
federal y/o militar se diera cumplimiento al auto de 14 de marzo de ese año en
el que se había declarado procedente la denuncia de desacato a la suspensión
provisional de la construcción del ―Acueducto Independencia‖.
22. Actuaciones dentro de la reunión de trabajo realizada el 10 de noviembre
de 2011, en las instalaciones del Senado de la República ante integrantes de la
Comisión de Asuntos Indígenas de la Cámara de Senadores y visitadores
adjuntos de esta Comisión Nacional, en la que habitantes indígenas del Valle
del Yaqui del
257
estado de Sonora manifestaron su inconformidad con la construcción del
―Acueducto Independencia‖, debido a que se había vulnerado su garantía de
audiencia.
23. 12 fotografías remitidas mediante escrito enviado el 6 de diciembre de
2011, por un habitante del estado Sonora a esta Comisión Nacional, en las que
se observan a personas trabajando en las obras del ―Acueducto
Independencia‖.
24. Informe No. SDJEE540/2011, de 16 de diciembre de 2011, a través del cual
el secretario de la División Jurídica del Ejecutivo del estado de Sonora
comunicó a esta Comisión Nacional, que el gobierno de esa entidad no incurrió
en desacato y precisó que las obras del ―Acueducto Independencia‖,
presentaban un avance del 50 por ciento.
25. Notificación mediante exhorto No. 73/2012, de 27 de febrero de 2012, a
través del cual el juez Octavo de Distrito con sede en Ciudad Obregón, Sonora,
solicitó a su similar en Hermosillo notificar a los representantes de diversas
compañías constructoras que, debido a que el 3 de noviembre de 2011, dentro
del Expediente No. 3 y su acumulado No. 2, se había dictado la suspensión
legal y material de la construcción del ―Acueducto Independencia‖, debían de
abstenerse de realizar u ordenar cualquier acto tendente a la continuación de
su construcción.
26. Informe No. 17/2012, de 1 de marzo de 2012, a través del cual el juez
Décimo de Distrito con sede en Hermosillo, Sonora, comunicó a este
organismo nacional las diligencias practicadas para dar cumplimiento al exhorto
ordenado por el juez Octavo de Distrito con sede en Ciudad Obregón, Sonora,
258
dentro del Expediente No. 3 y su acumulado No. 2, al que anexó copias de
diversas constancias, de las que destacaron:
a. Auto de 14 de marzo de 2011, en el que se declaró fundada la denuncia de
desacato a la suspensión provisional derivada del Expediente No. 3 y su
acumulado No. 2, por parte del organismo público descentralizado del gobierno
del estado de Sonora denominado ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖.
b. Diligencia practicada el 3 de noviembre de 2011, por personal adscrito al
Juzgado Décimo de Distrito con sede en Hermosillo, Sonora, a fin de verificar la
suspensión de la obra denominada ―Acueducto Independencia‖. En dichas
actuaciones, se verificó a personas laborando y equipo de trabajo en
condiciones de uso reciente, por lo que se les hizo saber que debían
abstenerse de continuar con dichas acciones, toda vez que la construcción del
citado acueducto se encontraba suspendida por virtud de un mandato judicial.
c. Diligencia practicada el 7 de diciembre de 2011, a fin de verificar la
suspensión de la obra del ―Acueducto Independencia‖, en la cual se advirtió
personas realizando trabajos de construcción.
d. Exhorto No. 308/2011, dictado el 23 de diciembre de 2011, por el juez
Octavo de Distrito con sede en Ciudad Obregón, Sonora, y dirigido a su similar
en la ciudad de Hermosillo, con la finalidad de que éste último llevara
259
a cabo las diligencias y/o resoluciones necesarias para evitar que se
continuaran con los trabajos de construcción de la obra denominada
―Acueducto Independencia‖.
e. Auto de 15 de febrero de 2012, signado por el juez Décimo de Distrito con
sede en Hermosillo, Sonora, en el que se acordó solicitar a la Agencia
Ministerial Federal y a la Delegación de la Procuraduría General de la
República ambos en el estado de Sonora, y a la Policía Federal su apoyo para
cumplir con la suspensión de los trabajos de la obra ―Acueducto
Independencia‖.
f. Auto de 22 de febrero de 2012, suscrito por el juez Décimo de Distrito con
sede en Hermosillo, Sonora, relacionado con el exhorto 323/2011, en el que se
solicitó a la Policía Federal vigilar el área de construcción del proyecto
denominado ―Acueducto Independencia‖, con la finalidad de evitar la
reanudación de las obras.
27. Diversas actuaciones enviadas a este organismo nacional mediante oficio
No. 01649/12DGPCDHAQI de 5 de marzo de 2012, signado por el encargado
de despacho de la Dirección General de Promoción de la Cultura en Derechos
Humanos, Atención a Quejas e Inspección de la PGR, de las que destacó:
a. Informe No. 1051/2012 de 2 de marzo de 2012, suscrito por el delegado de
la Procuraduría General de la República en el estado de Sonora, en el que
indicó que había iniciado una averiguación previa, la cual fue enviada el 7 de
260
octubre de 2011 a la Unidad Especializada en Investigación de Delitos contra el
Medio Ambiente y Previstos en las Leyes Especiales, en virtud de que ejercitó
la facultad de atracción.
b. Informe No. 766/UEIDAPLE/DA/23/2012 de 5 de marzo de 2012, emitido por
el agente del Ministerio Público de la Federación adscrito a la Unidad
Especializada en Investigación de Delitos Contra el Medio Ambiente y Previstos
en las Leyes Especiales en la Delegación Estatal de la PGR en Sonora, en
relación con las diligencias practicadas dentro de la Averiguación Previa No.1.
28. Actuaciones dentro de la reunión de trabajo celebrada el 7 de marzo de
2012, por personal de este organismo nacional con representantes del Distrito
de Riego del Río Yaqui S.A., en el estado de Sonora, en la que manifestaron su
inconformidad con la construcción del ―Acueducto Independencia‖, y en la que
entregaron copia de diversa documentación relacionada con propuestas de
solución para el problema de abastecimiento de agua en la citada entidad
federativa.
29. Visita de campo, practicada el 8 de marzo de 2012 por personal de esta
Comisión Nacional en la obra ―Acueducto Independencia‖, en la que se observó
la presencia de maquinaria y personas laborando, documentada con acta
circunstanciada de la misma fecha y 25 fotografías.
30. Informe del grupo plural que visitó el estado de Sonora con la finalidad de
revisar la problemática del ―Acueducto Independencia‖, publicado el 24 de abril
de
261
2012, en la Gaceta del Senado de la República, el cual fue consultado por
personal de esta Comisión Nacional en la página de Internet
http://www.senado.gob.mx, situación que se hizo constar en acta
circunstanciada de esa misma fecha.
31. Diversas actuaciones enviadas a este organismo nacional mediante oficio
No. 003616/12DGPCDHAQI, de 7 de mayo de 2012, suscrito por el director
general de promoción de la cultura en Derechos Humanos, Atención a Quejas
e Inspección de la Procuraduría General de la República, de la que destacó:
a. Informe No. 1279/UEIDAPLE/LE/5/2012, de 4 de mayo de 2012, signado por
el agente del Ministerio Público de la Federación adscrito a la Subprocuraduría
de Investigación Especializada en Delitos Federales en la PGR, en relación con
la Averiguación Previa No. 1 y sus acumuladas.
b. Informe No. SPPZS/1339/2012, de 7 de mayo de 2012, signado por el
subdelegado de Procedimientos Penales Zona Sur de la PGR en el estado de
Sonora, en relación con el estado que guardaban las averiguaciones previas
relacionadas con el caso.
32. Informe No. 575/2012 de 7 de mayo de 2012, a través del cual el
magistrado adscrito al Tribunal Unitario Agrario de Distrito 35 señaló el estado
que guardaba el Expediente No. 1, relacionado con la demanda presentada por
los representantes de los pueblos Vicam y Pótam.
33. Constancias de los juicios de amparo No. 3 y su acumulado, el Expediente
No. 2, enviados a este organismo nacional mediante el oficio administrativo No.
262
48/2012, de 11 de mayo de 2012, por la juez Octavo de Distrito con sede en
Ciudad Obregón, Sonora, en el que además precisó el estado que guardaban
los mismos, de las que destacó:
a. Denuncia de violación a la suspensión provisional del organismo público
descentralizado del gobierno de Sonora denominado ―Fondo de Operación de
Obras Sonora Sí‖, presentada por la Asociación de Usuarios Productores
Agrícolas de la Sección de Riego 4-P4 del Canal Principal bajo del Distrito de
Riego No. 041, Río Yaqui A.C, ante la juez Octavo de Distrito con sede en
Ciudad Obregón, Sonora.
b. Recursos de queja presentados el 8 de octubre de 2010 y 18 de marzo de
2011, por el coordinador general del ―Fondo de Operación de Obras Sonora
Sí‖, en contra de los autos de fecha 4 de octubre de 2010 y el de 14 de marzo
de 2011.
c. Resolución de 14 de julio de 2011, del recurso de queja Expediente No. 4,
radicado ante al Tercer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa
del Quinto Circuito, presentado en contra de la resolución de 14 de marzo de
2011 dictada por el Juzgado Octavo de Distrito con sede en Ciudad Obregón,
Sonora, en el incidente de violación a la suspensión provisional, el cual se
declaró infundado.
263
d. Auto de 3 de octubre de 2011, enviado por el juez Octavo de Distrito en el
estado de Sonora al juez de Distrito en turno en la ciudad de Hermosillo, a fin
de que a través del uso de la fuerza pública se diera cumplimiento a la
resolución interlocutoria de 14 de marzo de 2011, en la que se declaró la
procedencia del desacato a la suspensión provisional.
34. Informe No. 112.-00002830 de 23 de mayo de 2012, signado por el director
general de lo Contencioso, Administrativo y Judicial de la SEMARNAT, a través
del cual remitió a este organismo nacional diversa documentación de la que
destacó:
a. Informe No. FOOSSI-018-11, de 8 de marzo de 2011, por el que el
coordinador general del ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖ comunicó al
delegado de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en el estado de
Sonora que el 28 de febrero del mismo año se dio inicio a las obras del
―Acueducto Independencia‖.
b. Informe No. FOOSSI-025-11 de 18 de mayo de 2011, enviado por el
coordinador general del ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖ a la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en relación con el
cumplimiento de los términos y condiciones establecidos en el término noveno
de la autorización de impacto ambiental, entre el 28 de febrero y el 28 de marzo
de ese año.
264
c. Informe No. FOOSSI-093-11 de 9 de agosto de 2011, enviado por el
coordinador general del ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖ a la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en relación con el
cumplimiento de los términos y condiciones establecidos en el término noveno
de la autorización de Impacto Ambiental, entre el 24 de febrero y 24 de agosto
de 2011.
d. Solicitud de modificación y ampliación de obras del proyecto autorizado en
materia de impacto ambiental, presentada mediante el oficio No. FOOSSI-097-
11 de 15 de agosto de 2011, por el coordinador general del ―Fondo de
Operación de Obras Sonora Sí‖ al director general de Impacto y Riesgo
Ambiental de la Secretaría Gestión para la Protección Ambiental de la
SEMARNAT.
e. Respuesta al oficio No. FOOSSI-0105-11 de 2 de septiembre de 2011, en la
que se negó la modificación del proyecto ―Acueducto Independencia‖, enviada
al coordinador general del ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖, mediante
el oficio No. S.G.P.A./D.G.I.R.A./D.G./7179 de 15 de septiembre de 2011, por el
director general de Impacto y Riesgo Ambiental de la SEMARNAT.
f. Informe No. S.G.P.A./D.G.I.R.A./D.G.8181, de 25 de octubre de 2011,
enviado por el director general de Impacto y Riesgo Ambiental al coordinador
general del ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖, en el cual señaló que
esa dirección se daba por enterada del inicio de la construcción del proyecto.
g. Informe No. FOOSSI-021-12 de 13 de febrero de 2012, enviado por el
coordinador general del ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖ a la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en relación con el
265
cumplimiento de los términos y condiciones establecidos en el término noveno
de la autorización de impacto ambiental, entre el 23 de agosto de 2011 y el 23
de febrero de 2012.
h. Reporte anual de 22 de febrero de 2012, enviado por el coordinador general
del ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖, al director general de Impacto y
Riesgo Ambiental de la SEMARNAT, en relación con la ejecución del programa
de monitoreo y vigilancia ambiental.
35. Informe No. 034651, de 28 de mayo de 2012, enviado por la Coordinación
Nacional de Asuntos Jurídicos del INAH, en relación con la situación del pueblo
Yaqui en el estado de Sonora.
36. Informe No. SDJEE 171/2012, de 29 de mayo de 2012, enviado por el
secretario de la División Jurídica del Ejecutivo Estatal a este organismo
nacional, en el que se indicó que el gobierno del estado de Sonora solamente
había emitido el decreto por el que creaba el ―Fondo de Operación de Obras
Sonora Sí‖, no existiendo de su parte violación a los derechos humanos.
37. Sentencia de 4 de mayo de 2012, dictada en el Expediente No.5, en la que
se resolvió amparar y proteger a los miembros integrantes de la ―Tribu Yaqui‖,
respecto de la resolución en materia de Impacto Ambiental emitida el 23 de
febrero de ese año por la SEMARNAT, en razón de que no se respetó su
garantía de audiencia, enviada a este organismo nacional el 12 de junio del
mismo año, por el representante de la Asociación de Usuarios Productores
Agrícolas de la Sección de Riego 4-P-4 del Canal Principal Bajo del Distrito de
Riego No. 041 Río Yaqui, Asociación Civil.
266
38. Diversas notas periodísticas y desplegados publicados en los diarios de
circulación local entre los meses de febrero y diciembre de 2010, en relación
con la problemática generada en el estado de Sonora con motivo de la
construcción del ―Acueducto Independencia‖, destacando las diversas
manifestaciones realizadas por habitantes del estado de Sonora en contra de
su construcción, así como la tensión que se ha generado incluso entre diversas
autoridades por dicha circunstancias, así como aquella relacionada con el
desacato a las órdenes judiciales.
39. Comunicación sostenida el 12 de julio de 2012, con un habitante del estado
de Sonora, en la que precisó que estaba pendiente de resolverse el fondo de
los Expedientes No. 3 y su acumulado No. 2.
III. SITUACIÓN JURÍDICA
40. Con motivo de la licitación y construcción del ―Acueducto Independencia‖,
habitantes del estado de Sonora han presentado diversas demandas y
procedimientos a fin de detener el desarrollo de dicho proyecto.
41. El 18 de agosto de 2010, el Tribunal Unitario de Distrito No. 35 en Ciudad
Obregón, Sonora, admitió a trámite la demanda presentada por un colectivo
267
conformado por el gobernador, pueblo mayor, capitán, comandante y secretario
interino, autoridades tradicionales del pueblo Vícam, y del pueblo Potám,
respectivamente, pertenecientes a la ―Tribu Yaqui‖, iniciándose el Expediente
No. 1, demandando de la presidencia de la República, la Comisión Nacional del
Agua y el gobernador constitucional del estado de Sonora, diversas
prestaciones.
42. Al respecto, la citada autoridad agraria dictó una medida precautoria para
que se mantuvieran las cosas en el estado que guardaban con relación al bien
agrario controvertido y no se afectara el 50 por ciento de los volúmenes de
agua almacenados en la presa ―La Angostura‖, así como de aquellos captados
en la presa Plutarco Elías Calles conocida como ―El Novillo‖; en dicho
expediente se señaló como terceros interesados a las secciones de riego que
constituyen el Distrito de Riego del Río Yaqui, el cual hasta el 7 de mayo del
presente año se encontraba en trámite.
43. Por otra parte, el 19 de agosto de 2010, el secretario administrativo y el
tesorero del Consejo Directivo de la Asociación de Usuarios Productores
Agrícolas de la Sección de Riego K-105 del Canal Principal Alto del Distrito de
Riego No. 041 Río Yaqui, Asociación Civil, presentaron demanda de amparo
indirecto, señalando como autoridades responsables al organismo público
descentralizado del gobierno del estado de Sonora denominado ―Fondo de
Operación de Obras Sonora Sí‖, y al organismo de cuenca Noroeste de los
Distrito de Riego 018 y 041 de la Comisión Nacional del Agua, el cual se radicó
como Expediente No. 2 ante el Juzgado Séptimo de Distrito en ciudad
Obregón.
268
44. Los actos reclamados de la autoridad ordenadora consistieron en la
licitación pública No. 55201001-001-10, relacionada con el proyecto integral
para el diseño y construcción del ―Acueducto Independencia‖; de la autoridad
ejecutora, realizar la citada obra y en la consecuente disminución a los módulos
de riego 041 Río Yaqui S.R.L de I.P. y C.V., de los volúmenes de agua
provenientes de la presa Álvaro Obregón.
45. Paralelamente a la demanda señalada, el 19 de agosto de 2010 integrantes
de la Asociación de Usuarios Productores Agrícolas de la Sección de Riego 4-
P-4 del Canal Principal Bajo del Distrito de Riego No. 041, Río Yaqui, A.C.
presentaron amparo indirecto en los mismos términos, la cual se radicó ante el
Juzgado Octavo de Distrito en ciudad Obregón, Sonora, dando origen al
Expediente No. 3, acumulándose el Expediente No. 2 a este último.
46. Así las cosas, de acuerdo a la información enviada por el juez Octavo de
Distrito, en Ciudad Obregón, Sonora, el 31 de agosto de 2010 se otorgó a la
parte quejosa la suspensión provisional de los actos reclamados para el efecto
de que no se dictara el fallo y se adjudicara el contrato a que se refiere la
licitación pública número 55201001-001-10, relativa al proyecto integral para el
diseño y construcción del ―Acueducto Independencia‖; ahora bien, toda vez que
las autoridades responsables no cumplieron con la suspensión provisional, la
parte quejosa promovió incidente de desacato, el cual el 14 de marzo de 2011
se declaró procedente.
269
47. Lo anterior, motivó que el organismo público descentralizado del gobierno
del estado de Sonora denominado ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖,
presentara recurso de queja, el cual se radicó como el Expediente No. 4, ante
el Tercer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Quinto
Circuito, que el 14 de julio de 2011 lo declaró infundado; sin embargo, la
autoridad responsable no cumplió con la suspensión, por lo que en diversas
ocasiones se le ordenó abstenerse de continuar realizando obras en tanto se
resolvía el fondo del asunto, apercibiéndola para que en caso de no hacerlo,
haría uso de la fuerza pública, aunado a que dio vista de tales hechos al agente
del Ministerio Público.
48. El 3 de octubre de 2011, el Juzgado Octavo de Distrito autorizó el auxilio de
la fuerza pública para retirar la maquinaria y material de construcción de la obra
―Acueducto Independencia‖, enviando un exhorto al Juzgado Décimo de Distrito
en Hermosillo, Sonora a fin de dar cumplimiento a dicha medida; ahora bien, el
3 de noviembre de ese año la última de las autoridades judiciales, practicó una
diligencia para la suspensión de la multicitada obra, por lo que se solicitó al
personal que se encontraba laborando en el lugar que se abstuviera de realizar
trabajos, en razón de que la construcción había sido suspendida por mandato
judicial.
49. Nuevamente, el 7 de diciembre de 2011, se realizó otra inspección judicial
en el lugar de los hechos encontrando a varias personas trabajando quienes
precisaron, efectivamente, que laboraban en la construcción del ―Acueducto
Independencia‖; posteriormente, el 27 de febrero de 2012, el juez Octavo de
Distrito dictó un acuerdo dirigido a los representantes de varias compañías
270
constructoras que participaban en la citada obra, señalándoles que existía una
suspensión legal y material de los trabajos del multicitado proyecto ―Acueducto
Independencia‖, por lo que deberían abstenerse de realizar u ordenar cualquier
acto tendente a su continuación.
50. De la información de la que se allegó esta Comisión Nacional, se advirtió
que a la fecha de emisión de este pronunciamiento, se encuentran pendientes
de celebrarse las audiencias que resuelvan el fondo del asunto relacionado con
los Expedientes No. 3 y su acumulado No. 2.
51. Es importante destacar que con motivo de varios hechos que tuvieron que
ver tanto con la vista efectuada por el juez Octavo de Distrito en Ciudad
Obregón, Sonora, a propósito del incidente de desacato realizado dentro del
juicio de amparo identificado como No. 3, y su acumulado No. 2, así como por
diversas denuncias presentadas por habitantes del estado de Sonora, y de los
puntos de acuerdo aprobados por la LXI Legislatura del Congreso de la Unión,
publicados el 20 de junio de 2012, en la Gaceta Parlamentaria No. 12, Tomo II,
se iniciaron varias averiguaciones previas ante la Procuraduría General de la
República, las cuales fueron acumuladas a la Averiguación Previa No. 1, y que
de acuerdo a la información enviada por la PGR se encuentran en trámite.
52. El 19 de abril de 2011, autoridades tradicionales de la ―Tribu Yaqui‖ del
Pueblo de Vícam solicitaron el amparo y protección de la justicia Federal, por lo
que se
271
inició el Expediente No. 5, el cual fue resuelto por el Juzgado Cuarto de Distrito
del Centro Auxiliar de la Quinta Región con residencia en Culiacán Sinaloa; al
respecto, la parte quejosa señaló como acto reclamado del director general de
Impacto y Riesgo Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (autoridad ejecutora), la autorización en materia de impacto
ambiental emitida el 23 de febrero de ese año para la construcción del proyecto
―Acueducto Independencia‖.
53. Asimismo, se indicó como autoridad ejecutora al delegado en Sonora de la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, por la vigilancia de los actos
de ejecución de la construcción y operación de las obras autorizadas por la
autoridad ordenadora.
54. Así las cosas, el 4 de mayo de 2012, el juez Cuarto de Distrito del Centro
Auxiliar de la Quinta Región otorgó el amparo y protección a los miembros
integrantes de la ―Tribu Yaqui‖, específicamente del Pueblo Vícam, primera
cabecera de los Ocho Pueblos, para el efecto de que el director general de
Impacto y Riesgo Ambiental adscrito a la Subsecretaría de Gestión para la
Protección Ambiental de la SEMARNAT dejara insubsistente la resolución en
materia de impacto ambiental emitida el 23 de febrero de 2011, en el
procedimiento identificado bajo el No.S.G.P.A.-DGIRA.-DG1633-11, en la que
se contiene la autorización para la construcción del proyecto ―Acueducto
Independencia‖, a fin de que se otorgue a la ―Tribu Yaqui‖ la garantía de
audiencia previa.
55. Además de lo anterior, destacó que a pesar de la suspensión de la obra
dictada por la autoridad judicial el 18 de octubre de 2010, el ―Fondo de
272
Operación de Obras Sonora Sí‖ celebró un Convenio de Reconocimiento,
Aceptación y Liberación de Responsabilidades con la Asociación en
Participación integrada por las empresas: Exploraciones Mineras del Desierto,
S.A. de C.V.; Mezquite Construcciones, S.A. de C.V.; Terracerías,
Construcciones y Vías Férreas S.A. de C.V.; Constructora Miramar, S.A. de
C.V.; Inmobiliaria Carlos Alberto, S.A. de C.V.; Tecno Asfaltos y Terracerías,
S.A. de C.V.; Proyectos y Consultoría del Desierto, S.A. de C.V.; Gluyas
Construcciones, S.A. de C.V.; Constructora Trax, S.A. de C.V.; La Azteca
Construcciones y Urbanizaciones, S.A. de C.V.; Grupo Krene, S.A. de C.V.;
Afel Constructores, S.A. de C.V.; Desarrollos Tecnológicos del Noroeste, S.A.
de C.V.; CSI Ingenieros México, S.A de C.V.; y proyectos y Supervisión
Romero, S.A. de C.V.
56. Finalmente, el 19 de junio del presente año, la Comisión Permanente del
Congreso de la Unión dictó tres puntos de acuerdo, los cuales en términos
generales consistieron en: 1) Exhortar al gobernador constitucional del estado
de Sonora a acatar las resoluciones del Poder Judicial de la Federación, en
consecuencia, obedecer la orden de suspensión de la obra ―Acueducto
Independencia‖ y someterse al estado de derecho; 2) Exhortar a la
Procuraduría General de la República, a que dé cauce a las averiguaciones
previas por el delito de desacato en contra de funcionarios de la citada entidad
federativa e inicie juicio de procedencia ante la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión en contra
273
del titular de ese gobierno; y, 3) Exhortar a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación a que ejerza la facultad de atracción respecto a los mismos.
IV. OBSERVACIONES
57. Antes de entrar al estudio de las violaciones a derechos humanos, este
organismo nacional señala que no se opone a las acciones que el gobierno del
estado de Sonora realiza con la finalidad de resolver el problema de
abastecimiento de agua potable en la ciudad de Hermosillo. Tampoco se
pronuncia, sobre las consideraciones técnicas y la viabilidad de los proyectos
que dicho gobierno ha determinado, particularmente el relativo al ―Acueducto
Independencia‖, para solucionar el problema hídrico de aquella región, sino a
que durante su implementación se genere en la sociedad sonorense un estado
de incertidumbre y tensión sobre el acceso y disposición del agua propiciando
con ello la posibilidad de que de geste un conflicto social.
58. Asimismo, este organismo nacional con fundamento en lo dispuesto en los
artículos 102, apartado B, párrafo tercero, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 7, fracción II, y 8, última parte, de la Ley de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como 2, fracción IX, incisos
a), b) y c), de su reglamento interno, precisa que no se pronuncia sobre las
actuaciones realizadas por la autoridad judicial en los diferentes procedimientos
iniciados en relación al presente caso, ya que carece de competencia para
conocer de los mismos.
59. Sin embargo, respecto del desacato al mandamiento judicial observado y
atribuible a servidores públicos del gobierno del estado de Sonora, sí señala la
importancia que tiene el hecho de que los servidores públicos del Estado
274
mexicano cumplan con la obligación de respetar y ejecutar las resoluciones que
dicten las autoridades jurisdiccionales, contribuyendo así al mantenimiento de
la cultura de la legalidad y la seguridad jurídica de las personas.
60. Ahora bien, resulta importante hacer un breve recuento sobre la
problemática hídrica que ocurre en el estado de Sonora, principalmente en la
ciudad de Hermosillo, con motivo de la escasez de agua, y que ha sido
planteada en el Estudio de Factibilidad Técnica-Económica de las Alternativas
de Fuentes de Abastecimiento de Agua Potable a Largo Plazo, para la Ciudad
de Hermosillo, Sonora, elaborado en agosto de 2010 por el gobierno del estado
de Sonora:
―Fue en el año de 1997 en que la presa Abelardo L. Rodríguez se secó, y a
partir de ese año que Hermosillo ha estado inmerso en una lucha constante
para abastecer a sus habitantes del vital líquido. Siendo la presa la principal
fuente de la ciudad, en aquel entonces el gobierno federal emprendió acciones
de emergencia para sustituir dicha fuente, siendo la única opción tomar el agua
del subsuelo; así, en 1998 se construyó la captación conocida como Mesa del
Seri, la cual en aquel entonces producía un caudal de 1,030 litros por segundo,
arriba de los 950 proyectados.
275
Las captaciones han resultado en su oportunidad insuficientes, debido al
incremento en la demanda y a la variabilidad en la producción de las fuentes de
captación, tanto superficiales como subterráneas, debido principalmente a los
factores climatológicos, que han originado una sequía de grandes dimensiones
en toda la cuenca del Río Sonora desde hace 15 años, principal abastecedor
de agua de la ciudad, ocasionando con esto la sobreexplotación de los distintos
acuíferos que son abastecidos por las corrientes que se generan en las
cuencas de los ríos Sonora, Zanjón y San Miguel Horcasitas.
Por dichas razones, las inversiones realizadas en obras de captación para
abastecer a la ciudad de Hermosillo son cuantiosas, de 1998 al año 2009, se
estiman en 990.0 millones de pesos, pero, como ya se ha dicho han sido
insuficientes para cubrir las necesidades de la población.
El factor principal que ha ocasionado esta sequía, es la falta total de las
precipitaciones durante los meses de invierno y a la baja en las precipitaciones
durante los meses de verano tanto en su número, como en la cantidad; esto ha
originado el casi nulo escurrimiento sobre el Río Sonora, Zanjón y San Miguel
Horcasitas durante estos últimos 15 años; y ha traído como consecuencia las
bajas aportaciones a los acuíferos, la continua extracción de las aguas por el
bombeo de los pozos, el fuerte abatimiento en los niveles subterráneos y por
tanto la insuficiencia en el abastecimiento de la ciudad debido principalmente al
constante crecimiento de la mancha urbana reflejada en una creciente
demanda de abastecimiento.
Durante la sequía que se inició a mediados del año 1995 en la cuenca del Río
Sonora, la disponibilidad del agua disminuyó drásticamente en los años
276
subsecuentes, al grado de no contarse con un almacenamiento de agua
suficiente y disponible en la presa Abelardo Rodríguez Luján,
consecuentemente las captaciones subterráneas disminuyeron sus volúmenes,
obligando a la construcción de nuevas captaciones (2006), principalmente en la
cuenca baja del Río Sonora, en la zona conocida como Los Bagotes, al oeste
de la ciudad de Hermosillo, con un gasto de proyecto de 950 litros por segundo.
La construcción de las captaciones subterráneas en la zona (vaso) de la Presa
Abelardo L. Rodríguez, sustituyeron parcialmente los volúmenes ofertados por
esta, pero la falta de un adecuado nivel de lluvias en la cuenca en años
consecutivos afectó la disponibilidad de aguas subterráneas que se
manifestaron en una crisis de suministro para el Organismo Operador durante
el año de 2005.
277
En el 2005, la utilización de los pozos de las Malvinas en la cuenca del Río San
Miguel de Horcasitas y la captación de Los Bagotes ubicada dentro del Distrito
de Riego 051 Costa de Hermosillo (Cuenca Baja del Río Sonora), junto con las
lluvias de verano permitieron incrementar el suministro a finales del año 2006 y
2007.
La región (cuenca del Río Sonora) ha estado experimentado los efectos de una
prolongada sequía que tiene 15 años, la cual ha reducido severamente la
disponibilidad de las aguas superficiales y ha impactado en el abatimiento de
los mantos acuíferos, afectando de manera adversa las fuentes de
abastecimiento de aguas subterráneas de Hermosillo.
El Organismo Operador, ha estado implementando acciones para mejorar el
servicio mediante mejoras en la red de distribución para reducción de pérdidas
mediante macromedición, detección y reparación de fugas y automatización del
sistema. Sin embargo, el buscar otras fuentes de abastecimiento que logren
resolver de manera definitiva el problema de abastecimiento de la ciudad,
rebasa a la capacidad del Organismo Operador, por ello, el H. Ayuntamiento,
en apego a las facultades que le confiere la Constitución Política solicitó el
apoyo del Gobierno del Estado de Sonora para construir y operar la
infraestructura necesaria para lograr este objetivo.
El sistema de Presas del Río Yaqui, se encuentra compuesto por tres presas,
Lázaro Cárdenas ―La Angostura‖, aguas arriba, Plutarco Elías Calles ―El
Novillo‖ en la parte intermedia aproximadamente 220 kilómetros aguas abajo, y
la presa Álvaro Obregón u ―Oviachic‖, ubicadas sobre el cauce del Río Yaqui,
operadas por la Comisión Nacional del Agua.
278
El promedio de los escurrimientos registrados es de 3074.7 millones de metros
cúbicos, con un valor de la mediana de 2711.9 millones de metros cúbicos, lo
que implica una variación de 362.8 millones de metros cúbicos (-11.8%), lo cual
es indicativo de una distribución irregular de los escurrimientos, ya que en el
periodo analizado de años (51), se han presentado un mayor número de años
secos o por debajo de la media (31) que los años húmedos o por arriba de la
media (20).
Las corrientes o afluentes de la cuenca son intermitentes, es decir, sólo
conducen agua en época de lluvias, con excepción del Río Yaqui, que aunque
es regulado por tres presas de almacenamiento, normalmente presenta un flujo
base bien encauzado en la cuenca del Río Yaqui, las aguas superficiales se
destinan a la agricultura y en menor escala a los usos domésticos, industrial y
pecuario.
279
De acuerdo con los datos del Organismo de Cuenca Noroeste del total del
agua de la subcuenca, el 89% se utiliza para la agricultura, el 6% en la
industria, y 5% en el uso doméstico y otras actividades como el uso recreativo y
ganadero. El agua superficial disponible para los Distritos de Riego 018 y 041,
así como para diversos usos en la cuenca del Río Yaqui son regulados por un
sistema de 3 grandes presas de almacenamiento y control, que son las presas
Lázaro Cárdenas (La Angostura), Plutarco Elías Calles (El Novillo) y Álvaro
Obregón (El Oviachic).
Con base en lo anterior, se descarta la cuenca del Río Sonora como una fuente
segura de largo plazo para cubrir las necesidades de agua potable de la ciudad
de Hermosillo. Un tema importante plasmado en el presente estudio es la
evaluación de la disponibilidad del agua de la cuenca del Río Yaqui y las
opciones para obtener derechos de explotación para el abastecimiento de la
ciudad. Cabe señalar que el escurrimiento de aguas superficiales del Río
Sonora es de 140 millones de metros cúbicos al año, mientras que en el Río
Yaqui es de 3,075 millones de metros cúbicos al año, lo cual pone en evidencia
la gran diferencia en la disponibilidad de agua.
El principal usuario de la cuenca del Río Yaqui es el Distrito de Riego 041, en él
se destinan la mayor parte de sus escurrimientos para el riego agrícola,
también existen otros usuarios dentro de la cuenca fuera del Distrito de Riego
para el uso agrícola, industrial y urbano.
Los datos oficiales estiman que en el Distrito de Riego 041 se generan pérdidas
de agua en la red de distribución y a nivel parcela por un volumen del orden
1,250 millones de metros cúbicos anuales debido a eficiencias del orden de
280
70% en la distribución del agua. El Programa Sonora Sí, Sistema Integral,
prevé una mejor distribución del agua, la recuperación de dichos volúmenes de
agua, ya que representan una fuente importante para incrementar la
disponibilidad de agua en el estado y abastecer diversos sectores de usuarios,
principalmente al mismo Distrito de Riego, es decir que existe suficiente agua
para abastecer a Hermosillo y a otros sectores de usuarios sin descuidar el
volumen que requiere el mismo Distrito de Riego.
La propuesta del ―Acueducto Independencia‖, está basada en una propuesta
preliminar presentada a la Comisión Estatal del Agua el 20 de abril de 2010, en
el cuál se transporta el agua desde la Presa ―El Novillo‖, ubicada a 150
kilómetros al oriente de la ciudad de Hermosillo en el municipio de Soyopa.
Tiene una trayectoria total de 152,400 metros desde la presa ―El Novillo‖ hasta
su descarga en la presa Abelardo L. Rodríguez, de los cuales, 45,000 metros
son por bombeo y 107,000 son por gravedad‖.
281
61. Como se desprendió de los párrafos anteriores, el gobierno del estado de
Sonora, a través del organismo público descentralizado ―Fondo de Operación
de Obras Sonora Sí‖ (FOOSSI), creado mediante decreto publicado el 3 de
junio de 2010, en el Boletín Oficial del Gobierno de esa entidad federativa, ha
implementado el proyecto denominado ―Sonora Sí, Sistema Integral‖, el cual
contempla diversas obras hidráulicas, entre ellas el multicitado ―Acueducto
Independencia‖, que fue autorizado en cuanto a su impacto ambiental de
manera condicionada el 23 de febrero de 2011, por la subsecretaría de Gestión
para la Protección Ambiental de la SEMARNAT.
62. Sin embargo, a la fecha de elaboración del presente pronunciamiento
algunos de los habitantes de esa región han manifestado su oposición al
desarrollo de la citada obra debido a la percepción que tienen de que con su
construcción se limitará substancialmente su acceso al abastecimiento de
agua, así como a otros derechos relacionados con el mismo; situación que deja
latente la posibilidad de un posible conflicto social, sobre todo porque queda la
impresión de que se está privilegiando a una región a costa de los recursos de
otra.
63. En función de lo anterior, del análisis lógico jurídico realizado al conjunto de
evidencias que integraron el expediente CNDH/1/2010/4942/Q, en términos de
lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, se contó con elementos que permitieron evidenciar
transgresiones a los derechos a la legalidad, seguridad jurídica, desarrollo y
trato digno, en agravio de diversos habitantes del estado de Sonora, atribuibles
a servidores públicos del gobierno de esa entidad federativa, así como de la
282
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por hechos consistentes
en el desacato a un mandamiento judicial; por la omisión para implementar
políticas públicas que propicien la prevención de conflictos sociales; y, en la
omisión para salvaguardar y respetar el debido proceso, la garantía de
audiencia, y específicamente el derecho a la consulta previa de los integrantes
del Pueblo Yaqui, respectivamente, en atención a lo siguiente:
64. Con motivo del anuncio publicado el 9 de septiembre de 2010, en un diario
de circulación nacional suscrito por veintidós asociaciones civiles, en el que
señalaron que en el mes de agosto de ese año representantes de los módulos
de riego K73+500, K105 y 4P4, interpusieron demandas de amparo ante los
Juzgados Séptimo y Octavo de Distrito con residencia en ciudad Obregón,
Sonora, por la licitación y construcción del ―Acueducto Independencia‖, y que
en función de ello, algunos de sus miembros habían sido víctimas de actos de
intimidación por parte de diversos servidores públicos del gobierno del estado
de Sonora, manifestaron su preocupación por las afectaciones que les serían
causadas a los habitantes del sur de Sonora, debido a la desviación de las
aguas del Río Yaqui a la ciudad de Hermosillo.
65. Este organismo nacional, a partir de ello analizó el caso desde tres
perspectivas: a) Respecto del incumplimiento de la resolución interlocutoria de
14 de marzo de 2011, dictada dentro del incidente de desacato por la violación
a la suspensión provisional de los actos reclamados, relacionado con los
Expedientes
283
No. 3 y su acumulado No. 2, radicados en el Juzgado Octavo de Distrito con
sede en ciudad Obregón, Sonora; b) Sobre la falta de implementación de
políticas públicas por parte del gobierno de la citada entidad federativa, a fin de
evitar un conflicto social debido a la percepción de escasez de agua, su
abastecimiento inequitativo y la construcción del ―Acueducto Independencia‖
para tal efecto; y, c) En torno a la violación de los derechos al debido proceso,
a la garantía de audiencia, y específicamente, al derecho a la consulta del
pueblo yaqui, por parte de la SEMARNAT.
66. Con relación al desacato, se debe mencionar que la inconformidad inicia
con la licitación y construcción del proyecto denominado ―Acueducto
Independencia‖, por el que habitantes de aquélla región interpusieron diversas
demandas de amparo, destacando las presentadas el 19 de agosto de 2010,
por el secretario administrativo y el tesorero del Consejo Directivo de la
Asociación de Usuarios Productores Agrícolas de la Sección de Riego K-105
del Canal Principal Alto del Distrito de Riego No. 041 Río Yaqui, Asociación
Civil y de la Sección de Riego 4-P-4 del Canal Principal Bajo del Distrito de
Riego No. 041 Río Yaqui, las cuales dieron origen a los Expedientes No. 2 y
No. 3, que fueron acumulados ante el Juzgado Octavo de Distrito en Ciudad
Obregón, Sonora.
67. Para dar a conocer este hecho, el 9 de septiembre de 2010 se publicó el
multicitado desplegado en el que se señaló además que en uno de los juicios
se había obtenido la suspensión de la licitación. El 21 de enero de 2011,
integrantes de las citadas asociaciones sostuvieron una reunión con personal
de esta Comisión Nacional, en la que manifestaron su descontento por el
284
hecho de que el gobierno del estado de Sonora había desacatado los
mandamientos dictados por la autoridad jurisdiccional para suspender la
construcción del ―Acueducto Independencia‖.
68. En este contexto, el juez Octavo de Distrito con residencia en Ciudad
Obregón, Sonora, confirmó a este organismo nacional que el 31 de agosto de
2010, se había otorgado a la parte quejosa la suspensión provisional de los
actos reclamados para el efecto de que no se dictara el fallo y en
consecuencia, tampoco se adjudicara el contrato relativo a la licitación pública
No. 55201001-001-10, referente al Proyecto Integral para el Diseño y
Construcción del ―Acueducto Independencia‖, en tanto se substanciara el juicio
de amparo.
69. Toda vez que la autoridad responsable, esto es el organismo público
descentralizado del gobierno del estado de Sonora denominado ―Fondo de
Operación de Obras Sonora Sí‖, omitió cumplir con la determinación judicial
que suspendía de manera provisional los actos reclamados, la parte quejosa
promovió en términos legales un incidente de desacato que se declaró
procedente el 14 de marzo de 2011, y que ordenaba dejar insubsistente la
resolución y/o fallo de 6 de octubre de 2010 relacionado con la licitación pública
No. 55201001-001-10, así como las consecuencias derivadas de la misma.
70. Esta circunstancia fue confirmada por el Tribunal Colegiado en Materias
Penal y Administrativa del Quinto Circuito el 14 de julio de ese año, al resolver
el recurso
285
de queja presentado por el citado organismo público, precisando con claridad
que esa entidad pública había incurrido en un desacato a la suspensión
provisional ordenada, por lo que conjuntamente daría vista al agente del
Ministerio Público Federal ante tal situación.
71. No obstante lo señalado, esta Comisión Nacional observó que el gobierno
del estado de Sonora, a través del organismo descentralizado ―Fondo de
Operación de Obras Sonora Sí‖, continuó con las obras de construcción del
―Acueducto Independencia‖ en franco desacato a la determinación judicial
emitida; situación que propició que el Juzgado Octavo de Distrito en Obregón,
Sonora, en diversas ocasiones le solicitara abstenerse de continuar realizando
las mismas en tanto se resolvía el fondo del asunto.
72. Así las cosas, el 3 de octubre de 2011, el Juzgado Octavo de Distrito
autorizando el auxilio de la fuerza pública para retirar la maquinaria y material
de construcción de la obra ―Acueducto Independencia‖, exhortó al Juzgado
Décimo de Distrito en Hermosillo, Sonora, a fin de que diera cumplimiento a su
mandato judicial. Sin embargo, el 3 de noviembre y 7 de diciembre de 2011, se
realizaron diligencias judiciales en el lugar de los hechos para verificar su
cumplimiento, pero lo que se evidenció fue la presencia de personal laborando
en la construcción del citado proyecto.
73. Debido a lo anterior, el 27 de febrero de 2012, el Juzgado Octavo de
Distrito dictó un nuevo acuerdo dirigido a los representantes legales de varias
compañías constructoras que habían participado en el desarrollo del proyecto
―Acueducto Independencia‖, informándoles que en razón de que la autoridad
judicial había ordenado la suspensión legal y material de tal proyecto debían
286
abstenerse de realizar u ordenar cualquier acto tendente a la continuación del
mismo.
74. El 8 de marzo de 2012, personal de esta Comisión Nacional se trasladó al
estado de Sonora al lugar en el que se encuentra el proyecto ―Acueducto
Independencia‖, corroborando la existencia de camiones, maquinaria y material
de construcción, así como de trabajadores portando chalecos naranja y cascos
protectores. Destacó el caso de uno de ellos, quien al detectar a los visitadores
adjuntos que estaban en el sitio, se retiró a bordo de una camioneta con el
logotipo y nombre de la empresa ―Mezquite Construcciones, S.A. de C.V.‖,
compañía a la cual el 27 de febrero de 2012, precisamente el Juzgado Octavo
de Distrito le había ordenado abstenerse de realizar u ordenar cualquier acto
tendente con la construcción de la citada obra.
75. Al respecto, es importante precisar que a través del oficio No. FOOSSI-018-
11, de 8 de marzo de 2011, el coordinador general del ―Fondo de Operación de
Obras Sonora Sí‖ comunicó al delegado de la Procuraduría Federal de
Protección al Ambiente en el estado de Sonora, que el 28 de febrero de ese
año se habían iniciado las obras autorizadas para la construcción del proyecto
―Acueducto Independencia‖, en términos de lo señalado en el numeral décimo
primero de la autorización de impacto ambiental No. S.G.P.A.DGIRA-DG-
1633/11, de 23 de ese mismo mes y año por la SEMARNAT.
287
76. Aunado a ello, el coordinador general del ―Fondo de Operación de Obras
Sonora Sí‖, a través de los oficios No. FOOSSI-026-11, No. FOOSSI-025-11,
No. FOOSSI-092-11, No. FOOSSI-093-11, No. FOOSSI-021-12, de 18 de
mayo y 9 de agosto de 2011, y 13 de febrero de 2012, continuó reportando los
avances de la obra tanto al director general de Impacto y Riesgo Ambiental de
la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental de la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, y a los delegados de la citada
dependencia, así como a los pertenecientes a la Procuraduría Federal de
Protección al Ambiente en Sonora, respectivamente; relacionados con los
periodos del 28 de febrero al 28 de marzo de 2011, del 24 de febrero al 24 de
agosto de 2011 y del 23 de agosto de 2011 al 23 de febrero de 2012.
77. Con lo anterior, se corroboró que el multicitado organismo público
denominado ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖ perteneciente al
gobierno del estado de Sonora, continuó con su objetivo de llevar a cabo las
tareas necesarias para la construcción del ―Acueducto Independencia‖, a través
de las empresas constructoras que se habían contratado para tal efecto,
reportando los avances de la obra, incluso a servidores públicos de la
PROFEPA y de la SEMARNAT, haciendo caso omiso a la determinación
judicial de suspender provisionalmente los trabajos dictada por el juez Octavo
de Distrito en Ciudad Obregón, Sonora.
78. Para esta Comisión Nacional, el hecho de que el gobierno del estado de
Sonora, a través del organismo descentralizado ―Fondo de Operación de Obras
Sonora Sí‖, omitiera cumplir con una orden dictada por autoridad judicial,
evidenció una falta de respeto a la cultura de la legalidad que deberá ser
288
investigada por las instancias respectivas, a fin de deslindar las
responsabilidades que conforme a derecho procedan.
79. Así las cosas, el multicitado gobierno del estado de Sonora, a través del
organismo descentralizado ―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖, con su
desacato, desde la perspectiva de la defensa de los derechos humanos ha
obstaculizado el derecho que tienen las víctimas al acceso a la justicia
contenido en los artículos 14, párrafo segundo, y 17, párrafo segundo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales, en términos
generales, señalan que toda persona tiene derecho a que se le administre
justicia por tribunales que están expeditos para impartirla y que nadie puede
ser privado de sus derechos, sino mediante juicio.
80. En el mismo sentido, omitieron observar las disposiciones relacionadas con
los derechos a la legalidad y seguridad jurídica, en particular con el derecho al
acceso a la justicia, previstas en los instrumentos jurídicos internacionales
celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República,
que constituyen norma vigente en nuestro país y que deben ser tomados en
cuenta para la interpretación a las normas relativas a los derechos humanos,
favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1, párrafos primero, segundo y
tercero, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
289
81. Los artículos 14.1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
8.1, de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos; XVIII, de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre señalan el
derecho que tiene toda persona a acceder a la justicia, el cual como ya se
precisó, también implica que los mandatos dictados por las autoridades
judiciales sean respetados y cumplidos.
82. Por otra parte, existe la preocupación de este organismo nacional respecto
al hecho de que una inadecuada atención a la problemática social derivada de
la instrumentación del proyecto denominado ―Acueducto Independencia‖, a
cargo del gobierno del estado de Sonora, pueda ser el detonante de un
conflicto social, sobre todo por la indebida diligencia que ese gobierno ha
mostrado durante el desarrollo del proyecto hídrico a los agraviados.
83. Efectivamente, como se señaló al inicio del apartado de observaciones, la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos no desconoce el hecho de que el
estado de Sonora vive actualmente una problemática añeja relacionada con el
acceso y suministro de agua, circunstancia que en los últimos años ha cobrado
relevancia y que incluso ha generado una situación de tensión entre los
habitantes de aquella región.
84. Para corroborar lo anterior, destacaron al respecto algunas de las notas y
desplegados publicados en diversos diarios de circulación del estado de
Sonora entre los meses de febrero y diciembre de 2010, en los que se
informaba, entre otros aspectos, que el proyecto de construcción del
―Acueducto Independencia‖ había propiciado que los habitantes de ese estado
se dividieran en grupos a favor y en contra del mismo, provocando una
290
percepción de incertidumbre e inestabilidad social, generándose además una
situación de polarización, informándose casos extremos de intimidación
institucional al expresar el desacuerdo con el citado proyecto.
85. Por ello, esta Comisión Nacional solicitó al gobierno del estado de Sonora
información sobre las acciones implementadas para proporcionar atención y
cuidado a las manifestaciones públicas realizadas por los habitantes de esa
entidad federativa; sin embargo, este organismo nacional recibió el oficio No.
SDJEE171/2012, de 29 de mayo del presente año, suscrito por el secretario de
la División Jurídica del Ejecutivo Estatal, quien omitió dar respuesta a la
petición formulada, y en cambio se limitó a informar que a través de un decreto,
el titular del Poder Ejecutivo del estado de Sonora había creado el organismo
público descentralizado denominado ―Fondo de Operación de Obras Sonora
Sí‖.
86. En consecuencia, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no
observó una respuesta institucional adecuada por parte de las autoridades del
estado de Sonora, que permitiera evidenciar la existencia y planeación de
estrategias efectivas orientadas a la atención efectiva de los agraviados y a la
prevención de posibles conflictos sociales. En este sentido, es importante
destacar los argumentos que el Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales de la Organización de las Naciones Unidas, en el documento
―Estrategias Nacionales
291
de Desarrollo. Guías de Orientación de Políticas Públicas (2007)‖, ha señalado
respecto a la implementación de políticas públicas de esta naturaleza.
87. Para dicho organismo internacional, el éxito de las políticas públicas
requiere el compromiso político de los actores que lideran un país o estado.
Esta situación, implica que las soluciones se deban desarrollar en función del
contexto que se presente en la entidad; esto es, sus necesidades, acuerdos y
alianzas políticas internas, del presupuesto y de la motivación gubernamental;
siendo precisamente las motivaciones que llevan a un Estado a adoptar
políticas sociales incluyentes, las que consideren el fortalecimiento estatal, la
promoción del desarrollo doméstico, la cohesión social y la estabilidad política.
88. Por ello, la solución a las problemáticas sociales exige el diseño de
estrategias de desarrollo efectivas que tengan como presupuesto: a) Un
diagnóstico de los problemas económicos y sociales, identificando objetivos
socio-económicos de la comunidad para promover la igualdad, el crecimiento y
la estabilidad política; b) Una revisión de la efectividad en las políticas actuales
para abordarlas; c) Un conjunto de propuestas de políticas públicas a corto,
medio y largo plazo para optimizar impactos de desarrollo; d) Trazar un plan de
acción con políticas prioritarias acordadas para el corto, mediano y largo plazo;
e) La asignación de partidas presupuestarias adecuadas para apoyar las
prioridades definidas; f) La implementación efectiva de las estrategias de
desarrollo; y g) Los mecanismos de seguimiento y evaluación, para monitorear
la efectividad y permitir ajustes y mejoras.
89. Asimismo, en el citado documento, Naciones Unidas precisó que dentro de
los problemas comunes de las estrategias de desarrollo se encuentran: a) La
292
falta de información consistente, por ejemplo, en obviar a ciertos grupos
sociales en una región o ignorar las fuentes de conflicto; b) La falta de
coherencia entre el diagnóstico, las prioridades y el presupuesto; c) La falta de
participación, es decir que se realicen diagnósticos, estrategias, planes y/o
presupuestos con consultas públicas que son muy limitadas o no
representativas, lo que tiene como resultado un defectuoso diseño de políticas
o posteriores rechazos; y, d) La ausencia de un diagnóstico social, que permita
diseñar políticas sociales óptimas, entendiendo las necesidades de la población
desde diferentes perspectivas.
90. Aunado a lo anterior, es necesario que se identifiquen los obstáculos
políticos, económicos e institucionales, es decir aquellas barreras y razones
estructurales que impidan el desarrollo social, así como las fuentes de conflicto
existentes, escuchando a la gente, proporcionándoles un trato digno a fin de
prestar la atención necesaria a las alertas tempranas (manifestaciones públicas
que se pueden tornar violentas) e identificar soluciones efectivas, incluyendo
mecanismos para mediar la falta de acuerdo y con ello evitar que se genere
violencia, a escala micro o macro, lo cual finalmente conlleva altos costos
humanos y económicos. Esto, en razón de que la mayoría de los conflictos
estallan debido a la acumulación de desigualdades económicas, diferencias
culturales, y violaciones a los derechos humanos.
293
91. Las fuentes de tensión social son percibidas como ―algo político‖, y por lo
tanto situadas más allá del ámbito del desarrollo; sin embargo, cuando el
conflicto y la lucha social son ignorados, pueden conducir a la violencia; por
ello, es esencial que las Estrategias Nacionales (estatales) de Desarrollo
identifiquen y solucionen las fuentes de conflicto, antes de que se produzca una
escalada de las tensiones.
92. En este sentido, la alerta temprana precisa que hay que identificar las
fuentes del conflicto que generalmente están relacionadas con graves motivos
de descontento y protesta, relativos a profundas desigualdades verticales u
horizontales. Los indicadores de detección de riesgos incluyen entre otros: a) El
historial de conflictos previos; b) El predominio de la pobreza y la desigualdad;
c) La inestabilidad política y gobiernos no receptivos a los ciudadanos; d) La
denegación de derechos políticos y sociales; y e) La cultura de la violencia,
creación de mitos y percepciones públicas.
93. Las Estrategias de Desarrollo planteadas por la ONU en consecuencia, son
un referente importante derivada precisamente de la experiencia internacional
en la prevención de conflictos, y son útiles para tratar las fuentes internas de
tensión identificadas, antes de que el conflicto, en este caso del estado de
Sonora, adquiera una forma violenta ante la incertidumbre de sus habitantes en
cuanto al acceso, abastecimiento y distribución del agua.
94. Ahora bien, es muy importante destacar el hecho de que en los próximos
años, la tendencia será a que los conflictos por agua en México y a nivel
mundial aumenten, sobre todo en áreas en las que existen ciudades que
demandan gran cantidad del citado recurso para satisfacer sus necesidades,
294
propiciándose así, conflictos urbano-rurales, situación que en el caso del
estado de Sonora se puede ver agravada, en razón de que algunos de sus
habitantes refieren su descontento debido a que han hecho valer su
inconformidad por las vías institucionales posibles sin ser respetados.
95. A mayor abundamiento, en el documento denominado ―Los conflictos por
agua en México‖ elaborado por el Instituto Nacional de Ecología se advierte
que la gobernabilidad de los recursos hídricos implicará la necesidad de
introducir nuevas formas de gestión urbana que conlleven a la creación de
acuerdos sociales y mecanismos para la resolución de conflictos, una mayor
participación del sector social y privado en su gestión y una visión de largo
plazo en torno al uso y manejo sustentable del agua, situaciones que deberán
ser tomadas en consideración por el gobierno del estado de Sonora en relación
con el presente caso.
96. En este orden de ideas, lo expresado en consecuencia se encuentra
también íntimamente relacionado con el derecho al desarrollo, el cual implica
que el estado tiene la obligación de implementar políticas públicas tendentes a
mejorar de manera integral la calidad de vida humana, entre las cuales se
encuentra el acceso, goce y disfrute de diversos derechos, tal como el derecho
al agua.
295
97. Al respecto, hay que mencionar que el 8 de febrero del presente año, el
derecho al agua fue adicionado en el párrafo sexto, del artículo 4, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señalando que toda
persona tiene derecho a su acceso, disposición y saneamiento para consumo
personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible, y que
corresponderá al Estado garantizar el mismo. La ley definirá las bases, apoyos
y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos
hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades
federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la
consecución de dichos fines.
98. Así las cosas, para esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el
gobierno del estado de Sonora con sus acciones y omisiones en suma, vulneró
el derecho al desarrollo y al trato digno contenidos en los artículos 1, párrafo
quinto, 25 y 26, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 11.1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, 26 y 32.2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos;
XXVIII, de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 1
y 25.1, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; y, 1.1, 1.2, 2.1,
2.2 y 2.3, de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.
99. Es importante, que el citado gobierno del estado de Sonora en el diseño de
sus estrategias para resolver la problemática sobre el acceso al agua en la
citada entidad federativa, efectivamente garantice que todos tengan acceso al
recurso sin importar la región en la que vivan; y también sin que se genere la
percepción de que se está privilegiando a una zona sobre la otra. Al respecto,
296
es oportuno mencionar los argumentos contenidos en la Observación General
No. 15, sobre ―El Derecho al Agua‖, derivada del 29º periodo de sesiones del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, celebrado
en noviembre de 2002, en la que se señala que el derecho al agua entraña
tanto libertades como derechos.
100. Las libertades son precisamente, el derecho a mantener el acceso a un
suministro de agua necesario para ejercer el derecho al agua y el derecho a no
ser objeto de injerencias. En cambio, los derechos comprenden un sistema de
abastecimiento y gestión del agua que ofrezca a la población iguales
oportunidades de disfrutar del derecho al agua; y que los elementos de tal
derecho deben ser adecuados a la dignidad, la vida y la salud humanas, de
conformidad con el párrafo 1, del artículo 11, y el artículo 12, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
101. Lo adecuado del agua por tanto, no debe interpretarse de forma restrictiva
o simplemente en relación con cantidades volumétricas y tecnologías. El agua
debe tratarse como un bien social y cultural, y no fundamentalmente como un
bien económico. El modo en que se ejerza el derecho al agua, también deberá
ser sostenible de manera que este derecho pueda ser ejercido por las
generaciones actuales y futuras.
297
102. Finalmente, de la información allegada a esta Comisión Nacional en
relación con la construcción del ―Acueducto Independencia‖, los días 29 de
agosto, y 7, 12, 25, 27, y 30 de septiembre de 2011 se recibieron varios correos
electrónicos de habitantes del estado de Sonora y miembros de diversas
organizaciones civiles, manifestando su apoyo a la ―Tribu Yaqui‖ respecto a la
negativa de la construcción a dicho proyecto.
103. En la reunión de trabajo realizada el 10 de noviembre de 2011, en las
instalaciones del Senado de la República, habitantes indígenas del Valle del
Yaqui del estado de Sonora, manifestaron a integrantes de la Comisión de
Asuntos Indígenas y a visitadores adjuntos de esta Comisión Nacional su
inconformidad respecto del proyecto ―Acueducto Independencia‖ debido a que,
según su dicho, no fueron tomadas en consideración sus opiniones
vulnerándose en consecuencia, su derecho de audiencia, específicamente a la
consulta.
104. Para ello, es importante hacer una mención a la situación actual que
prevalece en la ―Tribu Yaqui‖ en el estado de Sonora. El Instituto Nacional de
Antropología e Historia (INAH), a través del oficio No. 034551 de 28 de mayo
de 2012, precisó a este organismo nacional que dicha tribu ha vivido a lo largo
de su historia en los márgenes del Río Yaqui; ahora bien, a partir del programa
misional jesuita se situaron en ocho pueblos de misión, los cuales actualmente
son Cócorit, Bácum, Tórim, Vícam, Pótam, Ráhum, Huírivis y Belem, situados
en los municipios de Cajeme, Bácum y Guaymas.
105. Asimismo, en el informe del INAH se detalló que uno de los problemas
que han enfrentado los integrantes de la ―Tribu Yaqui‖ es el acceso al agua; el
298
cual en las últimas décadas se ha incrementado, debido a que el caudal de
agua del río del mismo nombre es bajo y la mayoría de sus escurrimientos son
utilizados para surtir de agua a otras ciudades, así como en la agroindustria y
en lo que se conoce como el Valle del Yaqui, sin que sea suficiente para
abastecer sus terrenos cultivables, por lo que sus miembros en edad productiva
se ven obligados a emplearse como jornaleros agrícolas en las parcelas de
otras personas, como albañiles en varios casos en lugares lejanos a su tierra
natal, situación que ha generado distanciamiento de su familia y comunidad, y
que no puedan celebrar los rituales y mandas a los cuales se encuentran
comprometidos para formar parte de los grupos rituales yaquis.
106. En este sentido, destacó el hecho de que el Río Yaqui es fundamental en
la ritualidad y cosmovisión de dicha tribu, toda vez que es el principal elemento
productivo del grupo, por lo que es parte de los mitos de creación y símbolo en
el llamado huya ania ―el mundo del monte‖, lugar mítico en el que deambulan
seres benignos y malignos que le dan sentido a la normatividad de ese grupo
étnico, siendo por ello de alta importancia su protección.
107. Ahora bien, de acuerdo con el INAH, la demanda de los yaquis en cuanto
a la problemática del acceso y suministro de agua es añeja, toda vez que en
1940, el presidente Lázaro Cárdenas firmó el decreto para que recibieran el 50
por ciento de los volúmenes de agua de la presa ―La Angostura‖, situación que
les ha sido
299
negada sistemáticamente, por lo que sus tierras no son idóneas para la
producción agrícola, y que se ha visto agravada en razón de que en relación
con los distritos de riego la irrigación que les ha sido abierta es mucho menor y
se ve agravada por la falta de infraestructura.
108. Por lo anterior, los Yaquis han recurrido a diversas formas de presión para
tratar de solucionar un proceso por demás conflictivo, logrando algunos
avances, pero sin que se resuelva el problema de fondo. Sin duda alguna, en
términos del decreto de 30 de septiembre de 1940 aludido, la ―Tribu Yaqui‖ es
titular de un derecho al suministro y uso del porcentaje de un recurso (agua)
que se almacene en la presa ―La Angostura‖, para fines de riego de sus propias
tierras; situación que desde hace más de setenta años no se ha cumplido a
cabalidad por diversas razones.
109. Es importante precisar que el 19 de abril de 2011, autoridades
tradicionales de la ―Tribu Yaqui‖ del Pueblo de Vícam solicitaron el amparo y
protección de la justicia federal, por lo que se inició el Expediente No. 5, el cual
fue resuelto por el Juzgado Cuarto de Distrito del Centro Auxiliar de la Quinta
Región con residencia en Culiacán Sinaloa.
110. La parte quejosa señaló como acto reclamado del director general de
Impacto y Riesgo Ambiente de la SEMARNAT (autoridad ejecutora), la
autorización en materia de impacto ambiental emitida el 23 de febrero de ese
año para la construcción del proyecto ―Acueducto Independencia‖; asimismo,
se indicó como autoridad ejecutora, al delegado en Sonora de la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente, por la vigilancia de los actos de ejecución
300
de la construcción y operación de las obras autorizadas por la autoridad
ordenadora.
111. El 4 de mayo de 2012, el juez Cuarto de Distrito del Centro Auxiliar de la
Quinta Región otorgó el amparo y protección a los miembros integrantes de la
―Tribu Yaqui‖, específicamente del Pueblo Vícam, primera cabecera de los
Ocho Pueblos, para el efecto de que el director general de Impacto y Riesgo
Ambiental adscrito a la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental
de la SEMARNAT, dejara insubsistente la resolución en materia de impacto
ambiental emitida el 23 de febrero de 2011, en el procedimiento identificado
bajo el No.S.G.P.A.-DGIRA.-DG1633-11, que contiene la autorización para la
construcción del proyecto ―Acueducto Independencia‖, a fin de que se otorgue
a la ―Tribu Yaqui‖ la garantía de audiencia previa.
112. Por lo anterior, para esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el
hecho de que la SEMARNAT haya omitido salvaguardar el derecho de
audiencia y consulta del pueblo Yaqui, además de vulnerar un aspecto de
elemental sentido procesal y de importancia constitucional, constituyó una
trasgresión al derecho al debido proceso, por lo que se dejó de observar el
contenido de los artículos 2, apartado B, fracción IX, y 14, párrafo segundo de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6.1, incisos a) y b),
6.2, 15.1, y 15.2, del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en
Países Independientes de la Organización Internacional de Trabajo (OIT); 18,
19 y 32.2 de la Declaración de las Naciones
301
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y 8.1 de la Convención
Americana Sobre Derechos Humanos.
113. Los citados artículos, en términos generales señalan que la consulta es un
deber propio de los estados que debe realizarse a través de las instituciones
representativas de los pueblos de buena fe antes de: Adoptar o aplicar leyes o
medidas administrativas que puedan afectar directamente a las comunidades;
de aprobar cualquier proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros
recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la
explotación de los recursos minerales, hídricos o de otro tipo; de emprender
cualquier programa de prospección o explotación de los recursos naturales que
se encuentren en las tierras donde habitan los pueblos indígenas; asimismo,
indican que la consulta debe llevarse a cabo con la finalidad de lograr un
acuerdo con los pueblos o su consentimiento libre previo e informado.
114. La sentencia del caso Pueblo Saramaka vs Surinam, emitida por la Corte
Interamericana de Derecho Humanos, señala con precisión que en los casos
de planes de desarrollo de gran escala que pudieran tener mayor impacto en
los territorios indígenas, el Estado tiene no solo el deber de consultar con la
comunidad, sino también debe obtener el consentimiento previo, libre e
informado de conformidad con sus costumbres y tradiciones. Pronunciamiento
que en este caso, resulta de observancia obligatoria para el Estado mexicano
de conformidad con el artículo 62, de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y con los numerales 1, 2 y 3, de la Declaración para el
Reconocimiento de la Competencia Contenciosa de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
302
115. Aunado a lo anterior, resultó importante destacar también que con relación
al debido proceso administrativo, en la sentencia del caso Baena Ricardo y
otros vs Panamá, emitida por la citada Corte Interamericana de Derechos
Humanos, se precisó que el obtener todas las garantías que permitan alcanzar
decisiones justas es un derecho humano, no estando la administración excluida
de cumplir con este deber. Así las garantías mínimas, deben respetarse en el
procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión
pueda afectar los derechos de las personas, como lo fue el caso de la
multicitada resolución de impacto ambiental emitida por la SEMARNAT.
116. A mayor abundamiento, en el documento denominado “Acceso a la justicia
como garantía de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Estudio de
los estándares fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”,
encomendado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al
comisionado Víctor Abramovich, derivado de la resolución AG/RES. 2178
(XXXVI-0/06), aprobada el 6 de junio de 2006, por la Asamblea General de la
Organización de los Estados Americanos, se señaló que las garantías mínimas
(como serían las de audiencia y consulta) deben respetarse en el
procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión
pueda afectar los derechos de las personas.
303
117. Y el caso resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
relativo a la comunidad indígena Sawhoyamaxa, en Paraguay, que motivó que
dicho tribunal se pronunciara sobre la necesidad de que los Estados garanticen
el derecho a la tutela judicial efectiva para la reivindicación de tierras
ancestrales indígenas, es otro ejemplo de como las autoridades del Estado
mexicano debieron salvaguardar el derecho de consulta de la ―Tribu Yaqui‖
respecto a la problemática que ha enfrentado para acceder al agua, derecho
que no ha sido respetado a cabalidad al menos desde 1940.
118. En dicho caso, precisamente, se alegó que el Estado paraguayo no había
garantizado el derecho de propiedad ancestral de la Comunidad Sawhoyamaxa
y sus miembros, ya que desde 1991 se encontraba en trámite su solicitud de
reivindicación territorial, sin que se hubiera resuelto satisfactoriamente. Esto
significó la imposibilidad de la comunidad y sus miembros de acceder a la
propiedad y posesión de sus tierras e implicó mantenerla en un estado de
vulnerabilidad alimenticia, médica y sanitaria, que amenazaba en forma
continua su supervivencia e integridad.
119. La Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró la vulneración del
artículo 8, de la Convención Americana de Derechos Humanos, precisando
nuevamente que el debido proceso legal debía respetarse en el procedimiento
administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pudiera afectar
los derechos de las personas, señalando que el citado artículo no se aplicaría
solamente a jueces y tribunales judiciales.
120. Las garantías que establece esa norma, en opinión de la Corte, deberán
ser observadas en los distintos procedimientos en que los órganos estatales
304
adopten decisiones sobre la determinación de los derechos de las personas, ya
que el Estado también otorga a autoridades administrativas, colegiadas o
unipersonales, la función de adoptar decisiones que determinan derechos;
situación que llevó a observar a esta Comisión Nacional, justamente que el
derecho al debido proceso en el caso de la ―Tribu Yaqui‖ se vio vulnerado.
121. De la misma manera, las autoridades del estado de Sonora, adscrito al
―Fondo de Operación de Obras Sonora Sí‖ y de la SEMARNAT, con sus
conductas y omisiones dejaron de observar las obligaciones contenidas en los
artículos 8, fracciones I, XIX y XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, y 63, fracciones I y II de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipio de
Sonora, que prevén la obligación que tienen éstos, de cumplir con el servicio
encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause su
suspensión o deficiencia, o implique la vulneración de cualquier disposición
legal, reglamentaria o administrativa relacionada con el servicio público, así
como de observar los principios de legalidad, objetividad, eficiencia,
profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad y respeto en el desempeño de
su empleo, cargo o comisión.
122. Igualmente, el hecho de que el gobierno del estado de Sonora, no
brindara una respuesta completa a la solicitud de información formulada por
esta institución
305
nacional de protección y defensa de los derechos humanos, además de
traducirse en una ausencia de colaboración, también reflejó una falta de
respeto por la cultura de la legalidad y de los derechos humanos,
principalmente de los habitantes que conforman una comunidad altamente
vulnerable en aquélla entidad federativa, obstaculizando con ello el trabajo de
investigación de violaciones a los derechos humanos.
123. En virtud de lo expuesto y con fundamento en los artículos 1, párrafo
tercero, y 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 6, fracción III; 71, párrafo segundo, y 72, párrafo segundo, de la
Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como 26, Apartado
C, fracción X, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del estado de Sonora; 63,
fracciones I, II y XXVI, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y Municipios de Sonora, existieron elementos de
convicción suficientes para que la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos en ejercicio de su atribuciones, presente queja ante la Secretaría de
la Contraloría General del estado de la citada entidad federativa y ante el
Órgano Interno de Control de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, a fin de que se inicien los procedimientos administrativos en contra
de los servidores públicos que intervinieron en los hechos que se consignan en
el presente caso; además de formularse la denuncia de hechos respectiva ante
la autoridad ministerial correspondiente en el estado de Sonora.
124. En consecuencia, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos se
permite formular de manera respetuosa a ustedes, señor secretario de Medio
306
Ambiente y Recursos Naturales y señor gobernador constitucional del estado
de Sonora, las siguientes:
V. RECOMENDACIONES
A usted señor secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales:
PRIMERA. Girar sus instrucciones a quien corresponda, para que se diseñe un
programa integral de educación, formación y capacitación en materia de
derechos humanos, dirigido a los servidores públicos de esa dependencia con
el objetivo de armonizar sus atribuciones a la reforma constitucional que en
materia de derechos humanos se publicó en el Diario Oficial de la Federación
de 10 de junio de 2011; enviando a este organismo nacional, las acciones
implementadas para tal efecto con las que se acredite su cumplimiento.
SEGUNDA. Establecer, dirigir y controlar que las políticas de la Secretaría,
incluidos sus órganos desconcentrados y entidades del sector, en especial las
relativas al derecho de acceso, disposición y saneamiento de agua para
consumo personal y doméstico, se armonicen a la reforma constitucional
publicada en el Diario Oficial de la Federación de 8 de febrero de 2012, con el
fin de que tal derecho se cumpla a cabalidad, de manera suficiente, salubre,
aceptable y asequible; estableciendo los mecanismos necesarios para verificar
su
307
cumplimiento efectivo; remitiendo a este organismo nacional, las pruebas con
las que acredite su cumplimiento.
TERCERA. Ordenar a todo su personal, que en las acciones que realicen en el
ámbito de su competencia se tomen en cuenta los criterios y estándares
internacionales que en materia de derechos humanos se han emitido para la
salvaguarda de los derechos de los grupos en mayor situación de
vulnerabilidad, y establecer los mecanismos necesarios para verificar su
cumplimiento efectivo; remitiendo a este organismo nacional, las pruebas con
las que acredite su cumplimiento
CUARTA. Instruir al área jurídica correspondiente, para que colabore
ampliamente con este organismo nacional en la presentación y trámite de la
queja que se promueva ante el Órgano Interno de Control en la SEMARNAT,
por los hechos narrados en la presente recomendación, enviando a esta
Comisión Nacional las constancias que le sean requeridas.
QUINTA. Ordenar a quien corresponda, que en las manifestaciones de impacto
ambiental que determinen, se implementen medidas para que se consulte y se
tomen en cuenta las opiniones de la sociedad que va a ser afectada; con el fin
de evitar, hechos como los señalados en el presente pronunciamiento,
enviando a este Organismo Nacional las constancias con las que acredite su
cumplimiento.
A usted señor gobernador constitucional del estado de Sonora:
PRIMERA. Dada las condiciones y la problemática que prevalecen en el estado
de Sonora, en la que permanentemente hay diversas expresiones de la
308
sociedad relacionadas con el tema del abastecimiento, suministro y acceso al
agua, en especial, aquéllas relativas al proyecto denominado ―Acueducto
Independencia‖, gire sus instrucciones a quien corresponda, a fin de que se
implementen los mecanismos eficaces para que el agua se trate como un bien
social y cultural, y no fundamentalmente como un bien económico, privilegiando
en todo momento el diálogo y el respeto a los derechos humanos, para que
este derecho pueda ser ejercido por las generaciones actuales y futuras,
remitiendo a este organismo nacional las pruebas de cumplimiento respectivas.
SEGUNDA. Instruir para que se diseñe un programa integral de educación,
formación y capacitación en materia de derechos humanos, dirigido a los
servidores públicos de esa entidad federativa, con el objetivo de armonizar sus
atribuciones a la reforma constitucional que en materia de derechos humanos
se publicó en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011;
enviando a este organismo nacional, las acciones implementadas para tal
efecto con las que se acredite su cumplimiento.
TERCERA. Ordenar para que en todas las políticas públicas que se diseñen e
impulsen en el ámbito de su competencia, en especial las relativas al derecho
de acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y
doméstico, se armonicen a la reforma constitucional publicada en el Diario
Oficial de la
309
Federación de 8 de febrero de 2012, con el fin de que tal derecho se cumpla a
cabalidad, de manera suficiente, salubre, aceptable y asequible; estableciendo
los mecanismos necesarios para verificar su cumplimiento efectivo; remitiendo
a este organismo nacional, las pruebas con las que acredite su cumplimiento.
CUARTA. Ordenar a quien corresponda, que los servidores públicos de esa
entidad federativa, acaten a cabalidad los mandamientos judiciales que se les
impongan, especialmente los adscritos al ―Fondo de Operación de Obras
Sonora Sí‖, respecto de la suspensión provisional de las obras relacionadas
con la licitación y desarrollo del proyecto denominado ―Acueducto
Independencia‖, emitida por el juez Octavo de Distrito con residencia en Ciudad
Obregón, Sonora, en tanto se resuelve sobre su definitividad, tomando las
medidas necesarias para que observen y garanticen los derechos de los
habitantes de esa entidad federativa y se abstengan de realizar conductas que
obstaculicen su pleno ejercicio, enviando a esta Comisión Nacional las
constancias con que se acredite su cumplimiento.
QUINTA. Colaborar ampliamente con la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos en el trámite de la queja que promueva ante la Secretaría de la
Contraloría General del estado de Sonora, en contra los servidores públicos
que intervinieron en los hechos, y se remitan a este organismo nacional las
evidencias que le sean requeridas, así como las constancias que acrediten su
cumplimiento.
SEXTA. Colaborar debidamente en las investigaciones derivadas de la
denuncia que con motivo de los hechos presente esta Comisión Nacional ante
la Procuraduría General de Justicia del estado de Sonora, por tratarse de
310
servidores públicos estatales los involucrados y se remitan las constancias con
que se acredite su cumplimiento.
125. La presente recomendación, de acuerdo con lo señalado en el artículo
102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
tiene el carácter de pública y se emite con el propósito fundamental tanto de
hacer una declaración respecto de una conducta irregular cometida por
servidores públicos en el ejercicio de las facultades que expresamente les
confiere la ley, como de obtener, en términos de lo que establece el artículo 1,
párrafo tercero, constitucional, la investigación que proceda por parte de las
dependencias administrativas o cualquiera otras autoridades competentes para
que, dentro de sus atribuciones, apliquen las sanciones conducentes y se
subsane la irregularidad de que se trate.
126. De conformidad con el artículo 46, segundo párrafo, de la Ley de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos les solicito a ustedes que la
respuesta sobre la aceptación de esta recomendación, en su caso, sea
informada dentro del término de quince días hábiles siguientes a su
notificación.
127. Igualmente, con el mismo fundamento jurídico, se solicita a ustedes que,
en su caso, las pruebas correspondientes al cumplimiento de la recomendación
se envíen a esta Comisión Nacional, dentro de un término de quince días
hábiles
311
siguientes a la fecha en que haya concluido el plazo para informar sobre la
aceptación de la misma.
128. La falta de presentación de pruebas dará lugar a que se interprete que la
presente recomendación no fue aceptada, por lo que la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos quedará en libertad de hacer pública, precisamente,
esa circunstancia y, con fundamento en el artículo 102, apartado B, párrafo
segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, solicitar
al Senado de la República o en sus recesos a la Comisión Permanente de esa
Soberanía, su comparecencia para que justifique su negativa.
EL PRESIDENTE
DR. RAÚL PLASCENCIA VILLANUEVA
312
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