Acte II, LOLF, RGPP : quelles incidences pour la politique de la ville ? CRPV PACA -10 avril

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Avril 2009

Acte II, LOLF, RGPP : quelles incidences pour la politique de la ville ?

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Avril 2009

La loi du 1er aout 2003 ou quand la politique de la ville retrouve sa place à l’avant-garde de la réforme

D’une décentralisation l’autre : la politique de la ville

Un modèle mis à mal par la vague de réformes néo-managérialesdes années 2000 (Acte II, LOLF, RGPP)

Au-delà du petit livre vert…

Perspectives

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Avril 2009 D’une décentralisation l’autre : la politique de la ville

Une politique née avec l’Acte I de la décentralisation, qui en a fourni le mode d’emploi

•Le projet, espace de négociation publique des normes

•Le contrat, outil d’intégration horizontale (transversalité) et verticale (du national au local)

Projet territorial-contrat global : des instruments destinés à accroître la flexibilité de l’action publique tout maîtrisant la fragmentation née de la décentralisation

•Un prototype : prouver la faisabilité et la fertilité d’un nouveau mode de gestion territoriale

La politique de la ville comme modèle

•Un idéal-type : transversal, partenarial, démocratique, etc.

De la marge à la norme

•« Un territoire, un projet, un contrat » : le succès du modèle, en attendant l’Acte II

•Contamination réussie : extension géographique et thématique

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Avril 2009

Une politique procédurale

D’une décentralisation l’autre : la politique de la ville

Objectifs RéalisationsEnjeuApproche

Réduction des écarts (remise à niveau du stock / dilution par

les flux)

Renforcement des services publics

et/ou démolition

Quartier = problème(concentration de

handicaps)

Républicaine« en finir avec les ghettos »

Soutien aux initiatives

individuelles et collectives

Reconnaissance &« Empowerement »

(renforcement du capital social)

Quartier = solution (ressources potentielles)

Communautarienne« vive les quartiers

populaires »

Transformation d’un système

générateur d’exclusion

Expérimentations intra et inter-

institutionnelles

Quartier = symptôme (causes à l’échelle

de la ville)

Réformiste « des laboratoires où

s’invente la ville de demain »

Coexistence –voire combinaison- permanente de trois approches concurrentesDéfinition locale du contenu (nature du problème, buts poursuivis, réalisations)

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Avril 2009

Acte II : quand la « mère de toutes les réformes » de Jean-Pierre Raffarin n’est que la fille (illégitime) de Gaston Deferre

Les réformes néo-managériales des années 2000

A défaut de l’impossible simplification (suppression d’un niveau), le retour à la spécialisation (logique éculée des blocs de compétences)

La victoire des anciens en lieu et place du triomphe annoncé des modernes

• Des concessions successives à tous les groupes de pression (associations d’élus, grands corps, syndicats de la fonction publique)

• Des velléités réformatrices définitivement douchées par la vague rose

De l’ambition réformiste au pragmatisme politique

Les responsabilités sans les libertés locales• Des collectivités et des EPIC lestés par leurs nouvelles compétences, dont les marges de

manœuvre se réduisent (transferts inégalement compensés, croissance et rigidification des dépenses, hausse des taux…)

• Réduction continue de l’autonomie fiscale• Un droit d’expérimentation sans portée

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Avril 2009

• Etat / collectivités : de la tutelle verticale au partenariat horizontal

• Couplage entre décentralisation et déconcentration

• L’Europe, nouvel acteur et nouvel horizon pour les villes et les régions

Acte I : autonomisation du local vis-à-vis de la tutelle centrale

• L’affaiblissement du contrepoids européen

Acte II : retrait de l’Etat, réaffirmation de l’autorité centrale

• Une réaffirmation de l’autorité centrale irréductible au style sarkozyen

• Remise en cause de tous les maillons de l’architecture contractuelle

• Décentralisation (juridique) et re-concentration (financière) : à défaut de la suppression les départements, affaiblir l’Etat départemental (transferts de compétences verticaux)


L’acte II n’est pas la répétition du précédent

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Avril 2009 Les réformes néo-managériales des années 2000

Une loi bipartisane d’initiative parlementaireLa LOLF : une « révolution budgétaire »

Transparence et performance• Moyens : présentation des charges budgétaires de l’Etat par mission (34) et programme (133)

(regroupement des « crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation »).

• Finalités : des PAP présentant la stratégie, les objectifs et les indicateurs de performance• Résultats : des RAP pour rendre compte au Parlement de l’atteinte des objectifs

Liberté et responsabilité • Des marges de manœuvre pour les responsables de programmes (fongibilité asymétrique)• Responsabilité politique : le vote au premier euro• Responsabilité managériale : les résultats plutôt que le respect des normes juridiques

La rhétorique néo-managériale à l’épreuve des faits• Verticalisation : segmentation renforcée par la fragmentation des BOP et le fléchage des crédits• Agencification : un programme, un responsable… et une agence• Culture de la performance ou culte des indicateurs ? des chaînes hiérarchique sous pression

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Avril 2009 Les réformes néo-managériales des années 2000

Le prolongement organisationnel de la LOLF

La RGPP : une brusque accélération des réformes

1.Que faisons-nous ?2.Quels sont les besoins et les attentes collectives ? 3.Faut-il continuer à faire de la sorte ? 4.Qui doit le faire ? 5.Qui doit payer ?6.Comment faire mieux et moins cher ? 7.Quel doit être le scénario de transformation ?

L’ensemble des missions de l’Etat passées en revue par des équipes mixtes

• Pilotage central : multiplication des annonces, incertitude sur la mise en œuvre• Recomposition des administrations centrales (agencification) décomposition des administrations

déconcentrées (résidualisation)

Démolition-reconstruction de l’Etat depuis son sommet

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Avril 2009

Le New Public Management, un « puzzle doctrinal »

Une contradiction interne : renforcement de l’autonomie des managers ou restauration de l’autorité des responsables politiques sur les bureaucrates ?

Quatre principes structurants• Démonopolisation pour permettre le déploiement des forces du marché (privatisation et

régulation ou introduction de la concurrence dans l’administration). • Séparation nette entre fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et fonctions

opérationnelles de mise en œuvre (steering not rowing).• Fragmentation des grandes bureaucraties verticales en unités administratives autonomes et

spécialisées.• Renforcement des responsabilités et de l’autonomie des gestionnaires auxquels sont fixés des

objectifs de résultats.

La promotion d’un modèle « contractuel de marché », miroir inversé du service public• Négation de la différence entre secteur public et privé.• Primauté des résultats sur les processus (légalité, neutralité, continuité).• Renforcement de l’autonomie des opérateurs au détriment des hiérarchies administratives • Responsabilité managériale et non plus politique…

Une « révolution bureaucratique »


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Avril 2009

Diffusion globale : OCDE, Banque Mondiale, FMI, UE, cabinets d’audit/conseil.

Le succès du néo-managérialisme

Des transformations de longue portée, appelés à perdurer : hégémonie idéologique, effet cliquet, mécanismes d’auto-renforcement…

L’apparente résistance du modèle administratif français : un leurre qui masquait l’acculturation progressive des élites nationales au nouveau paradigme, et la

conversion en cours des élites urbaines et régionales

La réforme de l’Etat entre trois logiques : économie budgétaire (Bercy), déconcentration (Intérieur), concertation (Fonction Publique). And the winner is…

LOLF : une réforme structurante qui produit des effets en chaîne

RGPP : accélération brutale du mouvement (et légitimation politique), incertitudes sur la mise en œuvre


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Avril 2009

• Des vices de conception : dilution des moyens et des responsabilités qui rendent la politique de la ville à la fois inévaluable et inefficace (!?!)

Une critique en règle de 25 ans de politique de la ville

• Des projets entravés par la bureaucratie locale et la technocratie nationale

La politique de la ville à l’avant-garde : la loi du 1er août 2003

• Clarification du problème (des « ghettos indignes de la République ») et de l’objectif (le retour à la norme)

• Rabattement opérationnel : démolition et dérogation

• Changement d’approche et d’instruments : une politique transversale bottom-up (projet territorial / contrat global) laisse place à un programme sectoriel top-down (appel à projet national / conventionnement progressif de programmes d’action)

• Recomposition du système d’acteurs : un opérateur (ANRU), un observateur (ONZUS), un peu de PPP (AFL), un leader responsable de la mise en œuvre (le maire)

Une opération de design institutionnel

Une loi consensuelle, qui a suscité une large adhésion

• Une présentation habile : continuité stratégique, simplification administrative, renforcement des moyens, transparence

• Des débats révélateurs de la faiblesse de l’ancrage social, politique et institutionnel de la politique de la ville

• Le contexte : anticiper sur l’Acte II et la LOLF ; répondre au rapport de la Cour des comptes,

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Avril 2009

Démolitions de logements sociaux

dans les ZUS

Reconstruction de logements (locatif libre, locatif social « haut de gamme »,

accession) dans les ZUS

Attraction de populations moins défavorisées en

ZUS Mixité sociale

Reconstruction de logements sociaux hors des ZUS

Dissémination des populations défavorisées

hors ZUS

Amélioration de la

réputation de quartiers stigmatisés

Réduction des discriminations

Insertion sociale

Cohésion sociale

Diversification du peuplement des

ZUS

Réduction de la charge sociale pesant sur les

services publics

Amélioration de l’efficacité des

services publics

Coprésence de groupes sociaux différenciés

Diffusion de modèles positifs de

réussite sociale

Intégration des normes sociales

Interactions de voisinage

Dévelop-pement des liens sociaux

Impact escompté : cohésion sociale

Effet attendu : mixité sociale

La doctrine rénovatriceLa cohésion sociale par la mixité


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Avril 2009

La doctrine rénovatriceContre les grands ensembles : l’intégration par la banalisation urbaine

Le changement durable par la banalisation urbaine Démolition Changement d’image

Diversification des formes urbaines

Reconstruction Diversification des statuts d’habitat

Redistribution du parcellaire Mutabilité

Recomposition de la trame viaire Amélioration de la gestion urbaine de proximité

Résidentialisation Changement d’image

Intégration dans les

marchés du logement

Diversification des fonctions (équipements

collectifs et locaux d’activités) Attraction d’usagers de l’extérieur

Démolition-reconstruction Changement d’image

Intégration dans les flux

urbains

Recomposition de la trame viaire Désenclavement

Résidentialisation Recomposition de la trame viaire

Diversification des fonctions Prévention situationnelle

Création de locaux d’activités économiques

Charte d’insertion Accès à l’emploi

Intégration des normes

sociales


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Avril 2009

• Un échec salvateur : les conséquences paradoxales des émeutes de 2005

La rupture à l’épreuve des émeutes

Coexistence de deux politiques, difficilement intégrées par une administration en position de faiblesse face aux agences (tutelle inversée)

Primauté du « volet urbain » sur le « volet humain »

Les émeutes, échec de la politique de la ville

De la simplification à la stratification

Les émeutes, moteur de la politique de la ville : 1982, 1990, 2005

• L’échec d’une prophétie

• Un îlot de consensus dans un océan de polémiques et de controverses

• Instrumentalisation des CUCS au service de la mise en œuvre des PRU

• Déséquilibre financier (4188€/hab en moyenne pour le PRU, 29€/hab pour le CUCS)

• CUCS/PRU : inversion séquentielle


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Avril 2009

Les conséquences d’un fonctionnement jurisprudentiel : une construction progressive de la règle, jamais stablisée, qui déstabilise plus encore l’Etat local

La rénovation urbaine : retrait de l’Etat

Les « projets des maires » ? Guichet unique = pouvoir unique

Des services déconcentrés court-circuités : appel à projet, recours extensif aux consultants…

Une course de vitesse qui favorise la conformation des acteurs locaux aux attentes de l’agence nationale

La loi Borloo, conformation anticipée à « l’esprit de la LOLF » et à l’acte II

Gouverner à distance

L’agence, organisation « post-bureaucratique » conçue contre l’appareil d’Etat (DGUHC et DIV)

Un mode de gouvernement fondé sur l’autonomie et la mise en concurrence, plutôt que sur l’imposition hiérarchique de normes ou sur la négociation de projets

Le succès du modèle : des politiques publiques aux programmes ; des administrations polyvalentes et intégrées verticalement aux agences mono-tâche sans relais locaux ; des contractualisations globales librement négociées localement aux conventions sectorielles fermement encadrées

(CPER CPER, contrat d’agglomération pôles de compétitivité, pays pôles d’excellence rurale,

PLH convention de délégation des aides au logement…)

Perspectives : ce que la rénovation urbaine nous donne à voir des réformes néo-managériales

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Avril 2009

Perspectives : ce que la rénovation urbaine nous donne à voir des réformes néo-managériales

Démolition-reconstruction de l’appareil d’Etat : recomposition centrale (agencification) et décomposition locale

De nouveaux instruments qui redistribuent les tâches entre niveaux de gouvernement : définition centralisée des finalités de l’action (programmes et indicateurs) ; allocation concurrentielle

des ressources nationales aux territoires (appels à projet) ; mise en œuvre déléguée aux collectivités, mais fermement contrôlée (reporting) ; renvoi de la mise en cohérence à la charge des élus locaux

Gouvernement à distance : retrait de l’Etat hors de la cogestion locale (« hands off »), retour dans la définition des finalités des politiques locales; appuyé sur des instruments soft de pilotage (appels à

projet, « bonnes pratiques », benchmarking, audit…) incitant les opérateurs locaux (dont les collectivités) à mettre en œuvre les priorités centrales, sans imposition hiérarchique ni négociation

Les responsabilités sans les libertés locales : renforcement de l’autonomie des collectivités, dans un cadre de plus en plus contraint (décentralisation de la pénurie)

Récapitulatif : Acte II, LOLF, RGPP et leurs effets sur la gestion territorialeRécapitulatif : Acte II, LOLF, RGPP et leurs effets sur la gestion territoriale

Une dynamique lourde de transformation, des effets variables en fonction des territoires et des secteurs

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Avril 2009 Perspectives : quel avenir pour la politique de la ville ?

Incertitude (relative) : Périmètre de la géographie prioritaire ? Reconduction des CUCS ? Resserrement sur les seules villes en difficulté sociale des territoires pauvres sur le plan fiscal ?

Rabattement sur la seule mise en œuvre des priorités et programmes étatiques ?

Avec ou sans contrat, l’enjeu d’intégration demeure : renforcement de la fragmentation socio-urbaine et de la segmentation de l’action publique

Certitude : la résidualisation de la dimension contractuelleUne politique nationale qui s’est déliée du couple projet-contrat, en privilégiant les dotations (DSU),

les exonérations (ZFU) et les appels à projet (PRU, PRE, Culture…)De l’Etat animateur à l’Etat fantôme : quand le disparu prend figure humaine

Enjeu : du contrat sans projet au projet sans contrat ?

L’épuisement de l’instrument contractuel (rabattement sur l’allocation de maigres fonds, sans prise sur le contenu des grandes politiques publiques) n’entraine pas l’obsolescence de

l’instrument projet (intégration des politiques locales, mobilisation des ressources supra-locales)

Documents

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