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Charla de Rafeal Cortazzo
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Mag. Cs.A . Arq. Rafael Cortazzo | ante 5 TAP | 2013
enfoques | procesos | instrumentos
pautas para
actuaciones territoriales
1|Enfoques
territoriales
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
Enfoques | Procesos | Instrumentos
epistemología
linealidad vs complejidad
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos1|Enfoques
territoriales
enfoque positivista enfoque sistémico | complejoReduccionista
El Todo = Suma de Partes
Holista
El Todo es + y diferente que la suma de Partes
Linealidad
Las interacciones son proporcionales
No Linealidad
Las interacciones se amplifican al infinito
Estabilidad frente al Azar
En un plazo dado toda perturbación aleatoria es absorbida por
el equilibrio del sistema
Hipersensibilidad frente al Azar
En un plazo dado una perturbación aleatoria puede
amplificarse enormemente y conducir al caos o a la auto
organización del sistema
Causalidad
Los procesos se puede representar como relaciones de
causa-efecto => cadenas causales
Recurrencia
Los procesos sólo admite la relación
causa-efecto en el entorno infinitesimal de un punto
Dado que punto a punto las causas se transforman en efectos
y viceversa => cadenas de recurrencia
Incertidumbre
Si hay incertidumbre es probabilística y la probabilidad se
transforma en estadística determinista
Incertidumbre
La incertidumbre no es sólo probabilística es una condición de
los sitemas complejos y aún la probabilidad resulta
indeterminada
principios epistémicos: 2 enfoques
Críticas a la Planificación Tradicional
“Por un lado, y desde un orden epistemológico, fue discutida la relativa capacidad de
conocimiento y predicción que se tiene sobre los fenómenos complejos,
como es el caso de los fenómenos socio-territoriales en general y de los urbanos en especial.
(…)
De cierta forma, se producía en el campo urbanístico, la discusión sobre la
incertidumbre versus la supuesta certidumbre científica”
D. Kullock
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos1|Enfoques
territoriales
epistemología
la parte y “el todo”
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos1|Enfoques
territoriales
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
el territorio es un sistema complejo y abierto
en proceso (deviene)
La gestión territorial contiene inevitablemente
incertidumbre
sobre el devenir del comportamiento
de los componentes
del sistema territorial y el sistema en sí
1|Enfoques
territoriales
el territorio (como acá lo manejamos)
es un concepto del hábitat,
revalorando los recursos que contiene
y de los que depende
(incluye capacidades sociales)
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos1|Enfoques
territoriales
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos1|Enfoques
territoriales
Huella Ecológica: área necesaria para producir los recursos consumidosy para asimilar los residuos generados por una población determinada (con un modo de vida específico), donde quiera que se encuentre esa área
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
el territorio es la cuenca de abastecimiento de
una población y en un mundo globalizado
el territorio es un sistema global
1|Enfoques
territoriales
Hoy en día, si las sociedades parecen incapaces de tratar los problemas planetarios
fundamentales (Medio ambiente, Geopolítica, Derechos humanos, etc.),
es porque un déficit de la inteligibilidad aparece claramente en un mundo donde las
interdependencias de toda clase aumentan, induciendo un proceso de obsolescencia
rápida de nuestros cuadros de pensamiento y conocimientos técnicos, de nuestras
instituciones y nuestros métodos de gestión
Edgar Morin
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos1|Enfoques
territoriales
para los humanos el territorio = construcción culturalconformando un ecosistema antropizado
=>
el territorio es el emergente de un
sistema acoplado humano – soporte ambiental
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos1|Enfoques
territoriales
territorios como ecosistemas(Diagnóstico Socioambiental Participativo en Uruguay) , editado por REDES/ Amigos de la Tierra y
El Tomate Verde Ediciones, Marcel Achkar y otros
Edgar Morin
“¿Podemos entender los problemas globales del planeta, mientras permanezcamos
en un conocimiento dividido por disciplinas?
(…)
la trandisciplinariedad aparece así como una mirada alternativa para
superar las simplificaciones de un pensamiento demasiado caracterizado aún por el
determinismo y el positivismo.”
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos1|Enfoques
territoriales
XXI => Crisis Entendida como un estado de alteración y desorganización, caracterizado por la dificultad
para enfrentar situaciones nuevas o particulares utilizando las formas y métodos
acostumbrados para la solución de problemas (por ejemplo planificación)
Nuevas situaciones => enfoques, conocimientos e instrumentos =>
enfoques anteriores ya no son funcionales para resolver eficientemente los problemas
emergentes
Toda Crisis enfrenta incertidumbres, la predictibilidad se dificulta (si busca relaciones
causa –> efecto), lo obvio se relativiza o desvanece y las oportunidades se incrementan
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos1|Enfoques
territoriales
aportes disciplinares no tradicionales de la planificación urbana y territorial
Desde las Ciencias Económicas: el análisis de las economías y des - economías,
tanto en los procesos de construcción como del funcionamiento de los territorios
Desde la Ciencias Sociales: los estudios del comportamiento sicosocial de los grupos
humanos en relación con sus preferencias de localización y uso de los espacios
Desde las Ciencias Naturales: la necesidad de consideración del soporte natural como
ecosistema que debe preservarse para seguir cumpliendo funciones como
cuenca proveedora de insumos y como cuenca de absorción de efluentes
Desde las Ciencias Políticas: el diferente comportamiento de los agentes territoriales,
de acuerdo a su inserción en el sistema socio-productivo, tanto en relación con los
procesos de construcción como de consumo territorial
Adaptado de Arq. David Kullock, aplicado a territorios
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos1|Enfoques
territoriales
2| ProcesosActuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
Enfoques | Procesos | Instrumentos
“Sigo al proceso y el proceso me sigue a mi. No hay separación.”
John Cage
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
La planificación mira al futuro para actuar desde el
presente, siendo el futuro (en parte) una construcción
3 factores básicos del futuro entendido como sistema complejo:
- Las condicionantes tendenciales inerciales (determinismo relativo)
- La incertidumbre (azar => relatividad prospectiva)
- La voluntad pro activa => construcción
planificación es cualquier proceso racional y relacional de
anticipación y toma de decisiones sobre acciones futuras
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
gestión manejo o administración de una situación determinada
Se refiere al presente, pero requiere actuar mirando al futuro
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
gestión territoriales un proceso de decisiones para organizar los usos y ocupación del hábitat
1| Es un proceso político:
involucrada toma de decisiones de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos
2| Es un proceso técnico administrativo:
establece los Instrumentos y disposiciones de regulación y estímulo | sanción,
para la localización y desarrollo de los asentamientos humanos,
de las actividades económicas, sociales, etc. y el desarrollo físico espacial
3| Es un proceso de acciones en el territorio
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
actuaciones territoriales
constituyen una articulación dinámica de resultantes necesariamente sistémicas entre:
asuntos de orden espacial
+
asuntos de alcance social (imaginario, deseos, decisiones, etc.)
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
actuaciones territoriales
articulación de tipos de at
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
A | estratégico
B | táctico | operativo
C | “reactivo”
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
A | estratégico
=>orientaciones a mediano o largo plazo (sendas de desarrollo, cursos de acción, rutas de
eventos), a partir de objetivos, considerando las circunstancias propias (capacidades de
gestión) y contextuales (externas), a efectos de llevar a cabo planes de acción
no se pretende prefigurar la realidad, es un enfoque orientador de la gestión territorial
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
estrategias de ordenación territorial
La táctica (ideas en acción)
elección de las herramientas - instrumentos para el cumplimiento de las estrategias de actuación territorial
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
B | táctico | operativo
fase instrumental de ejecución de las estrategias (si las hay)
se enfoca en la respuesta de corto plazo y en la aplicación de losInstrumentos de actuación, integrando diferentes modalidades de intervenir
las at táctico | operativo se caracterizan por la toma de decisiones instrumentales de acción y
el ajuste y control parcial de las estrategias
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
es una acción táctica que responde a una estrategia territorial
realizada por su poder de impulso multiplicadora de efectos
intenta desencadenar
procesos derivados
Intervención Estratégica (táctica)
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
el enfoque estratégico es diferente y confluyente con el táctico | operativo
las estrategias son conceptos orientadores
responden al cumplimiento de los objetivos de mediano o largo plazo
y
las tácticas son decisiones de acción
responden al cumplimientos de objetivos de corto plazo
y a la instrumentación operativa de las estrategias
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
la acción reactivaes de respuesta a situaciones
presentes, in o no esperadas(no anticipadas),
la planificación pro activa,va a la búsqueda del futuro,
partiendo de la idea que el por venirdepende en parte de cómo se
construya desde el presente
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
C | reactivo
desafío contemporáneo para atreducir la brecha conceptual entre
“el tiempo de pensar y el de actuar”
=> la vinculación entre la gestión y la planificación
como proceso continuo retroalimentado
entre los efectos alcanzados y los resultados esperados,
de modo de reducir la brecha entre teoría y práctica,
mediante un monitoreo permanente de las situaciones dadas
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
la gestión del territorio como
proceso vincula:
un proyecto [deseado | posible] que se quiere construir => definir objetivos de actuación
el análisis crítico de los factores que definen el territorio, identificando las rigideces o
problemas + oportunidades, que da origen a las acciones a emprender (incluye no acciones)
=> caracterización crítica (caricaturas operativas)
los actores que están implicados como participantes y/o receptores
la identificación de los aspectos o tendencias que deben ser modificados con las acciones
el diseño y/o la identificación de los instrumentos que apunten al cumplimiento de los objetivos
el registro y monitoreo permanente de cada una de las instancias del proceso como base para
realizar las correcciones, ajustes o cambios de las tendencias y metas emergentes
la recursos aplicados a los objetivos de actuación (tiempos, actores, inversión => como sistema)
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
gestión de los territorios no es un proceso único en el [espacio | tiempo] ,
sino un conjunto de procesos simultáneos y superpuestos en distintas instancias
de desarrollo y avance
Este enfoque además de recuperar a la planificación como proceso, recupera a los
Planes de Acción y la actitud de planificar operativamente ante cada circunstancia
que lo requiera
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
gestión planificada
incorpora:
flexibilidad de disposiciones democratización velocidad de respuesta
reconocimiento de la incertidumbre y la dinámica de los cambios =>incorporación de demandas y oportunidades no previstas=>seguimiento y monitoreo (observatorios, etc.) => revisión y ajustes
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
la gestión territorial es un trabajo colectivo e interdisciplinar,
en la que participan múltiples actores sociales
=>“el” gestor territorial es esencialmente
un colectivo social
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
participación socialSociedad Local | Gobierno Local | Actores Locales | Democracia Local |
Desarrollo Local | Gobernanza Local
conceptos que refieren a un sistema de acción sobre un territorio (limitado),
capaz de producir valores comunes y bienes localmente gestionados
la democracia local supone la existencia de actores locales, capaces de
iniciativas, que discuten y definen distintas opciones de desarrollo
el actor local se refiere a los individuos, grupos e instituciones cuyo sistema de
acción coincide con los límites de la sociedad local
Adaptado de “Gobernanza Territorial y Políticas Públicas” Profesores: Ma. E. Laurnaga / J. Papadópulos / MOT 2006
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
el concepto de dirección top down, gira hacia elconcepto de gobernanza definida por
participación efectiva de diferentes actores (públicos y privados) en la toma de
decisiones de gestión territorial
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
participación social
la participación socialpermite:
1| mayor credibilidad y riqueza a los diagnósticos:
al tomar en consideración el conocimiento y las opiniones de la gente sobre la
realidad en que viven
2| mayor validación de las propuestas:
al tomar en cuenta sus expectativas, así su como su conocimiento sobre recursos
que muchas veces permanecen ocultos a la mirada técnica
3| mayor factibilidad de concreción:
al contener el apoyo de quienes serán sus destinatarios
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
“El fundamento político de la sustentabilidad se encuentra estrechamente vinculado al
proceso de profundización de la democracia y de construcción de la ciudadanía.
Este se resume, a nivel micro, en la democratización de la sociedad, y a nivel macro,
en la democratización del Estado.
El primer objetivo supone el fortalecimiento de las organizaciones sociales y
comunitarias, la redistribución de activos y de información hacia los sectores
subordinados, el incremento de la capacidad de análisis de sus organizaciones,
y la capacitación para la toma de decisiones;… mientras el segundo se logra a través de
la apertura del aparato estatal al control ciudadano, la reactualización de los partidos
políticos y de los procesos electorales, y por la incorporación del concepto de
responsabilidad política en la actividad pública.”
Roberto Fernández en “La naturaleza de la Metrópolis”
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
participación social
2| Procesos
Desarrollo Territorial
Calidad Ambiental
Desarrollo Social
Calidad de Vida
Desarrollo Económico
Economía Ecológica
Desarrollo Político
Gobernanza[ ]
Desarrollo Humano
Longevidad con Salud
Educación
Satisfacción de Necesidades
+
Desarrollo de Potencialidades
(Individuales y Colectivas)
Manejo de los Recursos del Patrimonio
Ambiental
Recursos Agotables / No Renovables:
en función de su ritmo de sustitución por
los Recursos Renovables (cuando sea
posible)
Recursos Renovables:
en función de su ritmo de renovación
Sumideros o reservorios:
la carga de Contaminación y Residuos
no debe superar sus posibilidades
naturales de
reciclaje biogeoquímico
(resiliencia) (sin acumulación extra)
ds
4conceptospara construir un enfoque alternativo al tradicional para las AT
1| Que el planeamiento deje de ser exclusivamente normativo o proyectual y sea un
proceso participativo orientado a la solución de problemas mediante la
negociación de los actores involucrados
2| Que las AT se apoyen sobre una participación social amplia e incluyente, no solo
consultiva sino también inicial y decisoria
3| Que la planificación de las AT sea un proceso continuo, es decir, que se inscriban
dentro de un proceso flexible, sensible a los cambios del contexto y a los cambios
sociales, con sentido de anticipación del futuro y no solamente de corrección del
pasado
4| Que las AT transciendan los enfoques meramente físico - espaciales e integre las
dimensiones económicas, sociales, tecnológicas, culturales y ambientales
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
planificación estratégica
pro activa
adaptativa
de la gestión territorial no la planificación meramente espacial de un territorio centralmente imaginado
a lago plazo, sino la planificación de la forma de gestionar los territorios,
sobre lineamientos estratégicos con participación ampliada en el pienso y el hago
+ atención a las demandas sociales de corto plazo y urgencias ambientales
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos2| Procesos
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos3| Instrumentos
operativos para at
Enfoques | Procesos | Instrumentos
recortar intencionadamente
una mutilación operativa
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
el recorte selectivo de la complejidad sistémica,
anticipa la acción,
siendo una acción en sí,
que condiciona la actuación operativa
recortar intencionadamente
una mutilación operativa
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos3| Instrumentos
operativos para at
ámbitos
recortar intencionadamente
una mutilación operativa
“Representar el territorio ya es apropiárselo.
Ahora bien, ésta representación no es un
claco, sino una simple construcción…”
André Corboz 1983
Caricatura de rasgos o atributos significativos
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos3| Instrumentos
operativos para at
ámbitos
Caricaturas territoriales
los mapas son representaciones
intencionadas
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
mapas para conocer | actuar
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos3| Instrumentos
operativos para at
ámbitosuna desagregación
operativa y relativa
Heather Aimée Rincón:
"Le Chanteur" 1963
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos3| Instrumentos
operativos para at
ámbitos
Heather Aimée Rincón:
"Le Chanteur" 1963
A | redes territoriales
estructuras continuas
B | piezas territoriales
ámbitos espaciales diferenciados
C | singularidades
enclaves (nodos) de valor estratégico
=> acciones activadoras
A | redes (estructuras)
ej.:
movilidad / conectividad / accesibilidad
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
B | piezas
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
ámbitos espaciales diferenciados
CH como unidad sistémica =>
Pieza de Gestión operando como
soporte | activo de Programas Integrados
Las CH permiten definir Piezas de AT, desde
Programas Integrados entre los elementos
bióticos y abióticos del sistema
Ponen en interrelación real las actividades
humanas que en ella se realizan con los
ecosistemas en que se asientan
B | piezas
(ámbitos espaciales diferenciados)
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
3| CH
B | piezas
(ámbitos espaciales diferenciados)
definidas operativamente a efectos de llevar adelante programas integrados de desarrollo local o procesos de planificación concertada
ámbito territorial en el cual existe un proyecto de desarrollo
compartido por los actores locales
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
micro regiones (MR)
Ponen en interrelación real las actividades
humanas que en ella se realizan con los
recursos locales
3| Instrumentos
operativos para at
B | piezas
Paisaje como
emergente ecosistémico
perceptivo
Expresión perceptible de las
relaciones ecológicas en un
espacio geográfico
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
(ámbitos espaciales diferenciados)
unidades de paisaje (UP)
B | piezas
unidades de paisaje (UP)
como emergente ecosistémico
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
(ámbitos espaciales diferenciados)
unidades de paisaje (UP)
como recorte perceptivo (cuenca)
ámbitos
ámbitos
B | piezas
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
áreas protegidas
C | áreas de oportunidad (AO)
(intervenciones estratégicas) apoyadas en singularidades (AO)
nodos (estratégicos) ACTIVADORES de potencial multiplicador
(el.: centralidad existente o potencial)
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
acciones inductoras de procesos
C | áreas de oportunidad
acciones estratégicas
Tendencia
Inercial
Tendencia
Deseada
acciones inductoras
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
Los sistemas complejos adaptativos,
son sistemas inestables (territorio),
y sensibles a las condiciones iniciales
Pequeñas diferencias en las ci hacen que
el sistema evolucione de manera
potenciada y eventualmente impredecible
el efecto mariposa y teoría del caos
C | áreas de oportunidad
acciones estratégicas
3 tipos de impacto
Tendencia
Inercial
Tendencia
Deseada
acciones estratégicas aplicadas
sobre los nodos de transformación
identificados por su poder multiplicador de
los efectos deseados
acciones inductoras
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
Frank Ghery / Museo Guggenheim / Bilbao
A | redes
B | piezas territoriales
C | áreas de oportunidad
integración operativa
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ámbitos
3| Instrumentos
operativos para at
sistema de espacios verdes
3| Instrumentos
operativos para at
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
táctica aplicada
=>dispositivos | instrumentos AT
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
articulación de instrumentos de actuación territorial
directrices: orientaciones temáticas genéricas
estrategias: orientaciones operativas a seguir (cursos de acción)
programas: puesta en orden ponderado de los aspectos particulares de
la temática a abordar
proyectos: predefinición formal (espacial) de acciones específicas
3| Instrumentos
operativos para at
planes de acción: previsión de acciones específicas
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
Concursos de Ideas o Proyectos
Llamados a Expresiones de Interés
Promoción de Eventos
Contrato - Programa
Estímulos y Exoneraciones
3| Instrumentos
operativos para at
otros Instrumentos de construcción de propuestas y coparticipación público – privada:
Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
ley
ot + ds18.308
instrumentos
3| Instrumentos
operativos para at
Artículo 3. Concepto y finalidad.
A los efectos de la presente Ley,
el ordenamiento territorial es el conjunto de acciones transversales del Estado que
tienen por finalidad mantener y mejorar la calidad de vida de la población, la
integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente
sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales.
El ordenamiento territorial (…) se ejerce a través de un sistema integrado de directrices,
programas, planes y actuaciones de las instituciones del Estado con competencia a fin de
organizar el uso del territorio. (…)
3| Instrumentos
operativos para at
ley ot + ds | instrumentos
Artículo 4. Materia del ordenamiento territorial.
El ordenamiento y desarrollo territorial sostenible comprende:
a) La definición de estrategias de desarrollo sostenible, uso y manejo del territorio en función de
objetivos sociales, económicos, urbanísticos y ecológicos, a través de la planificación.
b) El establecimiento de criterios para la localización de las actividades económicas y sociales.
c) La identificación y definición de áreas especiales de protección, por su interés ecológico,
patrimonial, paisajístico, cultural y de conservación del medio ambiente y los recursos naturales.
d) La identificación de zonas de riesgo por la existencia de fenómenos naturales o de instalaciones
peligrosas y asentamientos humanos vulnerables.
3| Instrumentos
operativos para at
ley ot + ds | instrumentos
Artículo 4. Materia del ordenamiento territorial.
e) La definición de equipamiento e infraestructuras y de estrategias de consolidación del sistema
de asentamientos humanos.
f) La previsión de territorio a los fines y usos previstos en los planes.
g) El diseño y adopción de instrumentos y procedimientos de gestión que promuevan la
planificación del territorio.
h) La elaboración e instrumentación de programas, proyectos y actuaciones con incidencia
territorial.
i) La promoción de estudios para la identificación y análisis de los procesos políticos, sociales y
económicos de los que derivan las modalidades de ocupación y ordenamiento del territorio.
3| Instrumentos
operativos para at
ley ot + ds | instrumentos
Artículo 5. Principios rectores del ordenamiento territorial.
Son principios rectores del ordenamiento y desarrollo territorial sostenible:
1. La adopción de las decisiones y las actuaciones sobre el territorio a través de la planificación
ambientalmente sustentable, con equidad social y cohesión territorial.
2. La coordinación y cooperación, sin perjuicio de las competencias atribuidas, entre sí de las
entidades públicas que intervienen en los procesos del territorio y el fomento de la concertación
entre el sector público, el privado y el social.
3. La descentralización de la actividad de ordenamiento territorial y la promoción del desarrollo
local y regional, poniendo en valor los recursos naturales, construidos y sociales presentes en el
territorio.
4. La promoción de la participación ciudadana en los procesos de elaboración, implementación,
seguimiento, evaluación y revisión de los instrumentos de ordenamiento territorial.
3| Instrumentos
operativos para at
ley ot + ds | instrumentos
5. La distribución equitativa de las cargas y beneficios del proceso urbanizador entre los actores
públicos y privados.
6. La recuperación por la comunidad de los mayores valores inmobiliarios generados por la
planificación y actuación territorial pública.
7. La conciliación del desarrollo económico, la sustentabilidad ambiental y la equidad social, con
objetivos de desarrollo integral, sostenible y cohesionado del territorio, compatibilizando una
equilibrada distribución espacial de los usos y actividades y el máximo aprovechamiento de las
infraestructuras y servicios existentes.
8. El desarrollo de objetivos estratégicos y de contenido social y económico solidarios, que
resulten compatibles con la conservación de los recursos naturales y el patrimonio cultural y la
protección de los espacios de interés productivo rural.
3| Instrumentos
operativos para at
ley ot + ds | instrumentos
9. La creación de condiciones para el acceso igualitario de todos los habitantes a una calidad de
vida digna, garantizando la accesibilidad a equipamientos y a los servicios públicos necesarios, así
como el acceso equitativo a un hábitat adecuado.
10. La tutela y valorización del patrimonio cultural, constituido por el conjunto de bienes en el
territorio a los que se atribuyen valores de interés ambiental, científico, educativo, histórico,
arqueológico, arquitectónico o turístico, referidos al medio natural y la diversidad biológica,
unidades de paisaje, conjuntos urbanos y monumentos.
11. La prevención de los conflictos con incidencia territorial.
12. El carácter público de la información territorial producida por las instituciones el Estado.
3| Instrumentos
operativos para at
ley ot + ds | instrumentos
Capítulo II. INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO Y DESARROLLO TERRITORIAL
SOSTENIBLE DE ÁMBITO NACIONAL Y REGIONAL.
Artículo 10. Directrices Nacionales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible.
Las Directrices Nacionales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible constituyen el
instrumento general de la política pública en la materia.
Las Directrices Nacionales tendrán por objeto:
a) El establecimiento de las bases y principales objetivos estratégicos nacionales en la materia.
b) La definición básica de la estructura territorial y la identificación de las actuaciones territoriales
estratégicas.
c) La formulación de criterios, lineamientos y orientaciones generales para los demás instrumentos
de ordenamiento territorial, para las políticas sectoriales con incidencia territorial y para los
proyectos de inversión pública con impacto en el territorio nacional.
3| Instrumentos
operativos para at
ley ot + ds | instrumentos
d) La determinación de los espacios sujetos a un régimen especial de protección del medio
ambiente y sus áreas adyacentes y las modalidades de aprovechamiento, uso y gestión de los
recursos naturales.
e) La propuesta de los incentivos y sanciones a aplicar por los organismos correspondientes que
contribuyan a la concreción de los planes.
f) La proposición de medidas de fortalecimiento institucional y el apoyo a la coordinación y
cooperación, para la gestión planificada del territorio.
3| Instrumentos
operativos para at
ley ot + ds | instrumentos
Artículo 11. Elaboración y aprobación de las Directrices Nacionales.
Las Directrices Nacionales serán elaboradas por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente, a través de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, en el marco del
Comité Nacional de Desarrollo Territorial y con el asesoramiento de la Comisión Asesora de
Ordenamiento Territorial. En el proceso de elaboración de las Directrices Nacionales se garantizará
la participación directa de las entidades públicas con competencia relevante en la materia y de los
Gobiernos Departamentales. El proyecto será elevado al Poder Ejecutivo, el que lo remitirá al
Poder Legislativo para su aprobación.
3| Instrumentos
operativos para at
ley ot + ds | instrumentos
Artículo 12. Programas Nacionales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible.
Constituyen Programas Nacionales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible los
instrumentos cuyo objetivo fundamental será establecer las bases estratégicas y las acciones para
la coordinación y cooperación entre las instituciones públicas en ámbitos territoriales concretos o
en el marco de sectores específicos de interés territorial nacional. La elaboración de los Programas
Nacionales corresponde al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a
través de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, por sí o mediante la elaboración
conjunta de éste con otros organismos públicos, en el marco del Comité Nacional de Desarrollo
Territorial y con el asesoramiento de la Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial. Los
Programas Nacionales serán elevadas al Poder Ejecutivo para su aprobación. Tendrán la vigencia
y mecanismos de revisión que
establezcan.
3| Instrumentos
operativos para at
ley ot + ds | instrumentos
Artículo 13. Estrategias Regionales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible.
Constituyen Estrategias Regionales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Sostenible los
instrumentos de carácter estructural referidos a partes del territorio nacional que, abarcando en
todo o en parte áreas de dos o más departamentos que comparten problemas y oportunidades en
materia de desarrollo y gestión territorial, precisan de coordinación supra departamental para su
óptima y eficaz planificación.
Las Estrategias Regionales contendrán al menos las siguientes determinaciones:
a) Objetivos regionales de mediano y largo plazo para el ordenamiento y desarrollo territorial
sostenible.
b) Lineamientos de estrategia territorial contemplando la acción coordinada del Gobierno Nacional,
los Gobiernos Departamentales y los actores privados.
c) La planificación de servicios e infraestructuras territoriales.
d) Propuestas de desarrollo regional y fortalecimiento institucional.
3| Instrumentos
operativos para at
ley ot + ds | instrumentos
Artículo 14. Elaboración y aprobación de las Estrategias Regionales.
Las Estrategias Regionales, serán elaboradas mediante un procedimiento de concertación formal
entre el Gobierno Nacional representado por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente y los Gobiernos Departamentales involucrados. Se establecerán en cada caso y
de forma consensuada el ámbito y el procedimiento de elaboración, debiéndose prever la
participación del Comité Nacional de Desarrollo Territorial y la consulta con los principales actores
de la sociedad civil. Las Estrategias Regionales serán aprobadas por el Poder Ejecutivo y por los
Gobiernos Departamentales involucrados
3| Instrumentos
operativos para at
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Capítulo III. INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO Y DESARROLLO TERRITORIAL
SOSTENIBLE DE LOS ÁMBITOS DEPARTAMENTAL E INTERDEPARTAMENTAL.
Artículo 18. Planes Locales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible.
Los Planes Locales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible constituyen los
instrumentos de ordenamiento estructural y detallado de las áreas locales o microrregionales que
lo requieran. Tienen como objetivo fundamental planificar el desarrollo integrado y ambientalmente
sustentable del territorio respectivo, mediante el ordenamiento, la transformación y el control de la
utilización del suelo.
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Los Planes Locales, al menos, incluirán:
a) La definición de una estrategia de utilización del territorio coherente con los instrumentos de
ordenamiento territorial de ámbito superior.
b) La categorización del suelo en todo su ámbito, su ordenamiento estructural y detallado y los
lineamientos para otros instrumentos de planificación.
c) El establecimiento de la red básica de infraestructuras, de servicios y equipamientos públicos y
de espacios libres.
d) La formulación de lineamientos espaciales para las políticas sectoriales y los programas de
actuación.
Es de competencia exclusiva de los Gobiernos Departamentales la elaboración y aprobación de los
presentes instrumentos, así como la definición del ámbito de cada Plan Local.
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Artículo 19. Planes Interdepartamentales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
Sostenible.
Los Planes Interdepartamentales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible constituyen
el instrumento que establece el ordenamiento estructural y detallado, formulado por acuerdo de
partes, en los casos de microrregiones compartidas. Tendrán la naturaleza de los Planes
Locales de Ordenamiento Territorial y serán elaborados y aprobados por dos o más Gobiernos
Departamentales.
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Capítulo IV. INSTRUMENTOS ESPECIALES DE ORDENAMIENTO Y DESARROLLO
TERRITORIAL SOSTENIBLE.
Artículo 20. Instrumentos Especiales.
Constituyen Instrumentos Especiales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible los
instrumentos complementarios o supletorios de los anteriores, entre los que se podrán incluir,
entre otros:
Planes Parciales, Planes Sectoriales, Programas de Actuación Integrada y los Inventarios,
Catálogos y otros instrumentos de protección de Bienes y Espacios.
Los Instrumentos Especiales deberán ser aprobados por las respectivas Juntas Departamentales y tendrán efecto vinculante sobre
los derechos y deberes de las personas y de la propiedad inmueble.
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Artículo 21. Planes Parciales y Planes Sectoriales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
Sostenible.
Los Planes Parciales constituyen instrumentos para el ordenamiento detallado de áreas
identificadas por el Plan Local o por otro instrumento, con el objeto de ejecutar actuaciones
territoriales específicas de: protección o fomento productivo rural; renovación, rehabilitación,
revitalización, consolidación, mejoramiento o expansión urbana; conservación ambiental y de los
recursos naturales o el paisaje; entre otras.
Los Planes Sectoriales constituyen instrumentos para la regulación detallada de temas
específicos en el marco del Plan Local o de otro instrumento y en particular para el ordenamiento
de los aspectos territoriales de las políticas y proyectos sectoriales con impacto estructurante.
Los Planes Parciales y los Planes Sectoriales serán aprobados por las respectivas Juntas Departamentales y se formalizarán en los
documentos adecuados conforme a la Ordenanza Departamental.
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Artículo 22. Programas de Actuación Integrada.
Los Programas de Actuación Integrada constituyen el instrumento para la transformación de
sectores de suelo categoría urbana, suelo categoría sub-urbana o con el atributo de
potencialmente transformable e incluirán,
al menos:
a) la delimitación del ámbito de actuación en una parte de suelo con capacidad de constituir una
unidad territorial a efectos de su ordenamiento y actuación;
b) la programación de la efectiva transformación y ejecución;
c) las determinaciones estructurantes, la planificación pormenorizada y las normas de regulación y
protección detalladas aplicables al ámbito.
Tienen por finalidad el cumplimiento de los deberes territoriales de cesión, equidistribución de
cargas y beneficios, retorno de las valoraciones, urbanización, construcción o desarrollo entre
otros. (…)
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Artículo 23. Inventarios, Catálogos y otros instrumentos de
protección de Bienes y Espacios.
Los Inventarios, Catálogos y otros instrumentos de protección de Bienes y Espacios son
instrumentos complementarios de ordenamiento territorial, que identifican y determinan el régimen
de protección para las construcciones, conjuntos de edificaciones y otros bienes, espacios
públicos, sectores territoriales o zonas de paisaje en los que las intervenciones se someten a
requisitos restrictivos a fin de asegurar su conservación o preservación acordes con su interés
cultural de carácter histórico, arqueológico, artístico, arquitectónico, ambiental o patrimonial de
cualquier orden.
Éstos se podrán aprobar como instrumentos independientes o como simples documentos
integrados en los otros instrumentos de ordenamiento y desarrollo territorial sostenible.
(…)
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Plan Montevideo
Áreas de Promoción
y
Planes Especiales
con valor estratégico
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Actuaciones Territoriales
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normativa Se refiere a la aplicación perceptiva o indicativa
(más o menos flexible, dependiendo de la Norma que se trate)
de reglamentaciones de diferente tipo.
por ejemplo: leyes, decretos, resoluciones, políticas o directrices y reglas de cualquier orden.
Las piezas del territorio tiene la rigidez o flexibilidad jurídica de las Normas que lo enmarcan.
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Actuaciones Territoriales
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Disposiciones para regular aspectos
temáticos,
de uso y/o
morfológicos
1| de morfología urbana: identidad espacial local (formas y espacios)
densificación controlada
acondicionamiento bioclimático
2| de usos del suelo: no permito vs. permitido + estímulos o gravámenes
3| temáticas: Directrices: son normas genéricas de alcance temático
(ej.: Directrices para el Espacio Costero), que acotan el espectro
de discrecionalidad de actuaciones en el tema que se trate
normativa
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Actuaciones Territoriales
Enfoques | Procesos | Instrumentos
Disposiciones para regular aspectos
temáticos,
de uso y/o
morfológicosnormativa
Piezas Urbano – Territoriales
Regímenes de gestión del suelo
Régimen General
Régimen Patrimonial
Régimen Específico de temporalidad acotada zonificación primaria zonificación secundaria
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Piezas Urbano – Territoriales
Regímenes de gestión del suelo
Régimen General
Régimen Patrimonial
Régimen Específico de temporalidad acotada
alturas de la edificación
normativa
normativa
morfológica
Actuaciones Territoriales
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Disposiciones para regular aspectos
temáticos,
de uso y/o
morfológicos
Piezas Urbano – Territoriales
Regímenes de gestión del suelo
Régimen General
Régimen Patrimonial
Régimen Específico en unidades de actuación de temporalidad acotada
unidad de actuación
instrumento de calificación y gestión territorial,
para el cumplimiento de acciones inmediatas de
urbanización y|o desarrollo territorial.
Sus determinaciones se concretan
mediante proyecto morfológico
(PUd)
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unidades de actuación => proyectos urbanos (PUd)
para definir de forma
ajustada y específica:
alineaciones, alturas,
fos y fot, usos
=>
ordenación de
morfología
Actuaciones Territoriales
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herramientas de
la economía aplicadas al territorio
mecanismos económicos para:
potenciar, restringir o cambiar la orientación del uso actual
del territorio, para cumplir los objetivos, directrices y
estrategias
1| estímulo de mecanismos voluntarios
2| regulación
3| gastos gubernamentales (inversión directa)
4| incentivos económicos a privados
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Actuaciones Territoriales
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evaluación
ambiental
estratégica
eae
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evaluación ambiental aplicada a
políticas, planes y programas
Actuaciones Territoriales
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La eae es un proceso sistemático
de evaluación de las consecuencias
ambientales de las iniciativas
concernientes a políticas,
planes o programas,
con el fin de incorporar
las consideraciones ambientales
al proceso de toma de decisiones
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Actuaciones Territoriales
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Artículo 48. Garantía de sostenibilidad. Procedimiento ambiental de los instrumentos.
Los instrumentos de ordenamiento territorial establecerán una regulación ambientalmente
sustentable, asumiendo como objetivo prioritario la conservación del medio ambiente,
comprendiendo los recursos naturales y la biodiversidad, adoptando soluciones que garanticen la
sostenibilidad.
Los Planes Locales de Ordenamiento Territorial deberán contar con una
Evaluación Ambiental Estratégica aprobada por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente a través de la Dirección Nacional de Medio
Ambiente en la forma que establezca la reglamentación.
Los Instrumentos Especiales que tengan por objeto una superficie de terrenos superior a
10 (diez) hectáreas requerirán Autorización Ambiental Previa, sin perjuicio de la legislación vigente.
Estos procedimientos ambientales se integrarán en la elaboración del correspondiente instrumento.
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los territorios están tensionados entre 2 enfoques de actuación
que conceptualmente coexisten y superponen y
en sus extremos son antagónicos
por un lado la regulación exhaustiva y prescriptiva de los
usos del suelo
por otro el “liberalismo” y la desregulación normativa y
jurídica en general,
es decir la (i)lógica del mercado sin más
El Principio de Incertidumbre formula que el futuro (planificación)
es múltiple en cada momento considerado
en gestión territorial =>
1| que se requiere analizar las tendencias que generan inercia y
plantear hipótesis sobre los procesos resultantes,
2| monitorear el devenir, para corregir hipótesis no verificadas,
comportamientos no previstos o desconocidos de la evolución de las
variables y la respuesta del sistema.
Enfoque: la planificación territorial adaptativa
Ante el fracaso o insuficiencia de la tradicional planificación meramente
prescriptiva y determinística, el enfoque adaptativo emergente como
alternativa. La planificación territorial como gestión planificada es un
proceso dinámico y retroalimentado, donde las decisiones de gestión
son consideradas hipótesis que deben monitorearse, evaluarse y
contrastarse continuamente contra resultados empíricos y los nuevos
datos (gestión planificada flexible - adaptable)
Cada pieza territorial considerada y sus componentes requieren
atención específica y deberían ser objeto de planes operativos
focalizados, pero con un enfoque sistémico y atendiendo un conjunto
integrado de actuaciones territoriales de carácter reactivo o
precautorio, adaptables ante nuevas información y experiencias y
enmarcadas en un proceso de evaluación ambiental estratégica y
gestión planificada.
• Boisier, Sergio. Un ensayo epistemológico y Axiológico sobre Gestión del Desarrollo Territorial: Cocimiento y Valores. Monografía preparada en cumplimiento de requisitos establecidos en el Programa de Doctorado en Economía Aplicada de la Universidad de Alcalá de Henares, España, bajo la dirección del Prof. Rubén Garrido Y. Versión Preliminar para comentarios, 2005.
• Chang, Man Yu y otros. ¿Sustentabilidad? Desacuerdos sobre el Desarrollo Sustentable. Editorial Trabajo y Capita – 2001
• Domínguez, Ana – Prieto, Ruben (Coordinación). Perfil Ambiental del Uruguay Editorial Nordan Comunidad / 2002 .
• Fernández Güel, José Miguel. Planificación Estratégica de ciudades. Gustavo Gilli – 1997
• Hawking, Stephen. Brevísima Historia del Tiempo. Crítica – 2005
• Martínez Alier Juan. Curso de Economia Ecologica / Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) / Red de Formación Ambiental.
• Ramos Mañé, Cecilia – Barrenechea, Pedro – Saizar, Andrés. Proyecto Uru 00g31 - Fortalecimiento institucional para la preparacion de la segunda comunicación nacional de Uruguay a la Conferencia de las Partes de la convencion marco de Naciones Unidas para el cambio climatico - Programa de medidas generales de mitigacion y adaptacion al cambio climatico en Uruguay - Sector Recursos Costeros.
• Roberto Fernández. La Naturaleza de la Metrópolis – Estudios sobre problemática y gestión ambiental metropolitana / Ugucamba – FADU / UBA – 1999
• Kullock, D. Planificación Participativa y Hábitat Popular, Capítulos II y IV a VIII. (2004).
• COULOMB, René, 1999, Gobernabilidad y participación ciudadana, Quito, cuaderno de trabajo 53 del Programa de Gestión Urbana, PGU-ALC, PNUD / HABITAT.
• FLACSO, Metodología de Planificación-Gestión (Planificación Participativa y Gestión Asociada. Versión 1993), Serie Documentos e Informes núm. 163, FLACSO, Argentina
• FRIEDMANN, John, 1992, “Planificación para el siglo XXI: el desafío del postmodernismo”, revista EURE, vol. XVIII, núm. 55.
• POGGIESE, Héctor A., 2000, “Desarrollo local y planificación intersectorial, participativa y estratégica. Breve revisión de conceptos, métodos y prácticas”, ponencia presentada en el II°Seminario Internacional Parques tecnológicos e incunbadoras de empresas, desarrollo local y gestión tecnológica, Mar del Plata, Argentina.
• POGGIESE, Héctor, 2000, “Movimientos sociales, formulación de políticas y redes socio gubernamentales: para un nuevo “saber-hacer” en la gestión de la ciudad”, en Ana Clara Ribeiro (comp.) Repensando la experiencia urbana de América Latina: cuestiones, conceptos y valores, CLACSO, Buenos Aires.
• STEINBERG, Florian, Planificación Estratégica Urbana en América Latina: experiencias de construcción y gestión del futuro, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, noviembre 2001
Mag. Cs.A. Arq. Rafael Cortazzo | ante 5 TAP | 2013
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ac
tua
cio
ne
s t
err
ito
ria
les
pautas para abordar las
actuaciones territoriales
