I distretti industriali:la via italiana al lavoro e allo sviluppo

Políticas industriales para los distritosAndrea Balestri - Secretario Club dei distretti industriali

Un caso de desarrollo desde abajo y sin ayudas públicasUna de las preguntas que a menudo nos plantean numerosas delegaciones de administradores y agentes económicos locales, en ocasión de sus frecuentes viajes de estudio dedicados a los distritos italianos, se refiere a la gama de instrumentos de política industrial prevista a nivel nacional y regional en favor de su desarrollo.Conviene despejar inmediatamente el campo de cualquier tipo de equívoco: los distritos industriales italianos nacieron sin programas de ayuda o de acompañamiento; se han desarrollado en tiempos diversos y diversas son las sendas de su crecimiento y los sectores productivos en los cuales se han especializado.En Italia no existen organismos jurídicos o administrativos que se ocupen institucionalmente de los distritos industriales; sólo en algunas Regiones se han creado agencias locales de desarrollo, pero esto se ha hecho cuando los distritos ya habían alcanzado un cierto prestigio y su actividad a menudo se reducía a proyectos colectivos en el campo de la promoción, formación y difusión de informaciones económicas y tecnológicas de sector.Los programas de política industrial adoptados en Italia y en otros países han apuntado sobre todo a los sectores high tech, a la química y a industria del automóvil, a las grandes empresas, a la creación de nuevas empresas y nuevos puestos de trabajo en las zonas menos favorecidas.En la mayor parte de los casos, los distritos industriales no muestran estos requisitos: están especializados en sectores tradicionales (el sistema moda, los productos para el hogar, etc.); están compuestos por una red de empresas pequeñas y medianas; revelan índices de paro limitados y no están situados en Regiones con problemas de desarrollo o de falta de industrialización.Los distritos industriales, además, a menudo se han visto descritos como sistemas de éxito que no requerían recursos o intervenciones específicas. Los mismos protagonistas de los distintos sistemas productivos locales no se han preocupado de aliarse para reivindicar directamente intervenciones a su favor: el Club de distritos industriales se creó a fines de 1995.Por lo tanto no tiene que sorprender si, en los programas políticos del Gobierno italiano, los distritos industriales ocupan posiciones exactamente opuestas a las que les reserva en los documentos y debates públicos. Tampoco los programas de la Unión Europea que dedican amplio espacio a las empresas pequeñas y medianas captan la dimensión espacial del desarrollo y de las relaciones que existen entre grupos de empresas situadas en una misma zona. La experiencia de los distritos industriales demuestra, en cambio, que la flexibilidad y la capacidad de innovación de las pequeñas empresas está estrechamente ligada a la dimensión territorial y a su interacción.

Políticas económicas y distritos industrialesLas políticas industriales no han sostenido directamente el desarrollo de los

distritos pero esto no resulta obligatoriamente idóneo para las empresas individuales de los distritos que, en algunos casos (y como todas las demás empresas), han podido utilizar los instrumentos de política industrial de carácter general previstos por los Gobiernos italianos.Algunos instrumentos han mostrado en especial bastante eficacia. Entre estos recordemos la ley que en 1965 introdujo incentivos para las inversiones en máquinas herramientas (la nº 1389/1965 conocida como "Sabatini"). Además de ofrecer una aportación a cuenta de los intereses sobre las hipotecas contraídas por las pequeñas empresas para las inversiones en máquinas, esta ley aporta garantías en favor del constructor de la máquina ("dominio reservado" hasta la extinción de la deuda). La "Sabatini" la han utilizado muchas empresas, dentro y fuera de los distritos, que de no ser así no hubieran podido renovar sus instalaciones.Otros instrumentos públicos que han sostenido la difusión de las aplicaciones tecnológicas incorporadas a las instalaciones de nueva generación son los incentivos, en cuenta capital y en cuenta intereses, en favor de las inversiones de las empresas artesanas (fondos Artigiancassa).En ambos casos (ley Sabatini y Artigiancassa) el importe global de las aportaciones públicas no alcanza el 10% del valor de las inversiones y con todo resulta mucho menos ventajosa respecto a los incentivos previstos para las inversiones en zonas poco favorecidas.Las empresas de los distritos se han servido ampliamente de otros dos tipos de incentivos previstos para los "consorcios promocionales" (ley nº 83 de 1989) y los "consorcios créditos" (varios programas entre los cuales se encuentra la ley 371/1991). Los consorcios entre empresas del mismo sector o de un distrito son, de hecho, un fenómeno muy extendido en Italia y no sólo en los distritos industriales.En el campo de las actividades promocionales (participaciones en ferias, misiones comerciales colectivas, campañas promocionales en la prensa especializada, etc.) operan más de 300 consorcios locales o sectoriales; en este caso la aportación pública para las actividades ejercidas es proporcional a los gastos sostenidos y al número de empresas asociadas y con todo no supera los 300 millones anuales por consorcio.Más articulada es la red de los consorcios créditos a los cuales en conjunto adhieren 800.000 empresas distribuidas entre 640 consorcios. Estos brindan dos tipos de servicios. El primero consiste en suministrar a los institutos de crédito garantías suplementarias (fondo colectivo) aumentado así el volumen de los financiamientos a los cuales puedan acceder; el otro en negociar líneas de crédito a tipos más ventajosos respecto a los reservados a las pequeñas empresas, a menudo gravosos.

La ley de 1991Dejando a un lado estas ayudas de carácter general, los distritos han quedado fuera del juego de las políticas industriales italianas y en especial las destinados a la formación, el estudio y la innovación tecnológica.En efecto un intento explícito de sostener los distritos industriales se llevó a cabo en 1991 con una ley (la nº 317/1991, art. 36) que trasladó a las Regiones los programas para el desarrollo de los distritos.La misma ley fija algunos criterios estadísticos muy complicados para la

identificación de los distritos adecuados a las intervenciones. En realidad, las Regiones pueden reconocer oficialmente como distritos sólo los sistemas locales de trabajo (o sectores de empleo) que presentan índices de especialización sectorial y de densidad de micro empresas bastante superior a los valores medios nacionales. Estas rígidas delimitaciones han creado muchos problemas porque el fenómeno de los distritos resulta muy articulado y no se presta a ser encajonado en pocos parámetros estadísticos.Por el momento las Regiones que han procedido oficialmente a reconocer los distritos industriales son 9 (Abruzzo, Campania, Friuli-Venezia-Giulia, Liguria, Lombardía, las Marcas, Piamonte, Toscana y Cerdeña) y sólo 3 han puesto en marcha programas de intervención. Los recursos movilizados, por otra parte, fueron limitados: la Región Lombardía ha asignado 12 millones de Euro como contribución, Toscana 1 y Piamonte 6.A parte de los recursos invertidos, las leyes regionales prevén oficialmente la institución de "comités de distrito". Como se señala en los programas de la Región Piamonte, "su función es la de construir una sede local de comparación entre las partes interesadas en los temas de política industrial local". La ventaja de los objetivos contemplados en los programas que las Regiones se disponen a sancionar (estamos todavía en una fase de rodaje) es amplia; la aportación pública en todo caso no puede superar el 40% del valor de las inversiones y los beneficiarios no pueden ser directamente las empresas individuales, sino los consorcios o el sistema de distrito en su conjunto.El aspecto más relevante consiste en el reconocimiento oficial de un modo diverso de hacer política en favor de los distritos, pero esto sirve sólo de cara al futuro.

Las políticas a nivel localLa ausencia de intervenciones por parte del gobierno central en favor de los distritos se ha visto compensada en parte por la acción de los organismos y las organizaciones económicas locales, que han apoyado el desarrollo de los distritos con los pocos instrumentos a disposición: las Regiones han financiado la actividad de los "centros servicios" (pequeñas empresas especializadas en aportar dinamismo a los sistemas productivos de los distritos); los Ayuntamientos han equipado las áreas industriales o construido plantas para la depuración del agua; las organizaciones sindicales han regulado de forma no conflictiva las relaciones industriales; las asociaciones de empresarios y las cámaras de comercio se han encargado de la formación profesional y el desarrollo de servicios colectivos (ferias, transportes, etc.). Estos son algunos ejemplos de una casuística bastante amplia de intervenciones menores promovidas en los distritos italianos utilizando los fondos destinados por las leyes comunitarias, nacionales y regionales.

En conjunto el apoyo público, aunque no es de despreciar, nunca ha desempeñado roles primarios en el desarrollo de los distritos.