ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - GESTOR Alex Fontenele Aulas 01 e 02 – Mar/Abr 2009

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - GESTOR

Alex Fontenele

Aulas 01 e 02 – Mar/Abr 2009

Instrutor

Alessandro ‘Alex’ Fontenele

Engenheiro Civil formado pela UFCBacharel em Direito (UnB/UFC)Mestrado em Engenharia de Produção pela COPPE/UFRJMestrado em Administração de Empresas pelo COPPEAD/UFRJEspecialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela

ENAP/DF (1999 e 2006)Pós Graduado em Direito Público e Controle Externo pela UnB/DFMBA em Gestão de Energia CEFET/RJ

Ex-executivo da Cia de Cigarros Souza Cruz Ex- Analista do BACENEx- GestorAnalista de Controle Externo do TCU

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO

Professor: Alessandro Fontenele

1. Origem do Estado e da Administração pública modernos: teorias voltadas para formação espontânea ou natural do Estado e para a formação contratual do Estado.

2. Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Pós-Burocrático: modelo patrimonialista, o modelo burocrático (Weber) e o modelo gerencial.

3. Evolução da administração pública no Brasil: Reformas de Estado no Brasil Recente: República Velha (1889-1930);.Reforma burocrática (1936); Período militar e a segunda reforma: decreto-lei 200 (1967); Programa Nacional de Desburocratização; .Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995).

4. A redefinição do papel do Estado: Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO

5. Caracterização das organizações: tipos de estruturas organizacionais, aspectos comportamentais (motivação, clima e cultura).

6. Modernas Ferramentas de Administração: benchmarking, qualidade total, reengenharia e planejamento estratégico.

7. Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, instituído pelo Decreto nº 1.171, de 22/06/94.

8. Exercícios Objetivos e Subjetivos

Avaliação

Ponto 1: Formação do Estado

Estado é uma instituição organizada políticamente, socialmente e, também, juridicamente, ocupando um território definido, normalmente onde a lei máxima é uma Constituição escrita, e dirigida por um governo que possui soberania reconhecida tanto interna como externamente. Um Estado soberano é sintetizado pela máxima: Governo, Povo e Território.

Uma outra faceta do Estado, essa menos conhecida, mas tão importante quanto a outra, é que o Estado é o responsável pela organização e pelo controle social, pois detém, segundo Max Weber, o monopólio legítimo do uso da força (da coerção, claro que dentro dos limites da legalidade).

Formação do Estado

Há duas correntes teóricas que tentam explicar a origem do Estado: os não-contratualistas e o contratualistas.

Para os não contratulistas, a origem do Estado pode ser familiar ou patriarcal. Essa corrente se inpira em Aristóteles. Para ele, o homem é um animal político que vive em grupo e é naturalmente social. A própria família já é uma espécie de sociedade (sociedade doméstica), onde já surge uma autoridade, a quem cabe estabelecer as regras.

É também não contratulista a teoria que atribui a origem do Estado a atos de força. Essa teoria baseia-se na imposição de regras de um grupo por meio da coerção física. É a "lei do mais forte" típica do estado de natureza.

Finalmente, há a origem derivada de causas econômicas, que atribiui as origens do Estado à dominação por meio da acumulação primitiva de excedentes de produção e na apropriação. Está normalmente associada à teoria marxista.

Formação do Estado

As terorias contratulistas, normalmente atribuídas a Thomas Hobbes e John Locke, explicitam em comum a interpretação individualista, dado o contrato ser um ato firmado entre indivíduos conscientes e deliberados que abrem mão em parte ou em todo de seu arbítrio para que outrem o exerça.

Esse é o exercício estatal, ao prescrever condutas que devem ser observadas e seguidas de forma heterônoma e externa pelos indivíduos sob a sua tutela.

A evolução do Estado compreende, segundo a divisão mais aceita em ciência política, cinco fases distintas:

o Estado Antigo,

Estado Grego,

Estado Romano,

Estado Medieval e o

Estado Moderno.

1. Estado Antigo

Também designado oriental ou teocrático, significando as formas de Estado mais recuadas no tempo. Normalmente se originou de Grandes Impérios que se formaram no Oriente, desde 3.000 antes da era Cristã, até o século V da era cristã, quando o império romano desmoronou ante a invasão dos bárbaros, dando início à Idade Média.

As características distintivas deste tipo de Estado são: a) sua natureza unitária; b) religiosidade.

O Estado antigo sempre aparece como uma unidade, não admitindo qualquer divisão interior.

Eram formados e mantidos pela força das armas, e os povos viviam em constantes guerras. Disso decorre duas importantes observações:

1ª) que os impérios não tinham base física definida: seus territórios ora aumentavam em decorrência de conquistas, ora diminuíam, em decorrência de derrotas militares;

2ª) não eram Estados nacionais, pois reuniam povos de diferentes raças, conquistados e escravizados.

A monarquia absoluta era a única forma de governo conhecida, e o poder exercido em nome dos deuses tutelares do povo.

2. Estado Grego

Esse Estado, apontado como a fonte da democracia, curiosamente nunca chegou a ser um Estado Democrático, pelo menos na acepção do direito público moderno. Em Atenas, por exemplo, de uma população de cerca de meio milhão de habitantes, cerca de 60% eram escravos (sem direitos políticos) e 20 mil eram estrangeiros (também não dotados de direitos políticos). Além do fato de que as mulherres não tinham os mesmos direitos dos homens gregos, os cidadãos daquele Estado.

A principal característica do Estado Grego era a separação entre a religião e a política. Outra característica importante eram as cidades-Estado ou polis, com poder político circunscrito aos limites territoriais da comunidade urbana.

Os atenienses entendiam que a verdade do Estado consistia na boa opinião. A República, de Platão, por isso considerada ideal, é o Estado justo, que realiza a unidade possível e está nas mãos dos filósofos. Segundo o ideal platônico, incumbe aos sábios reinar, aos guerreiros proteger e às classes obreiras obedecer. E só no Estado que o homem pode atingir sua perfeição e realizar a plena satisfação de seu destino.

3. Estado Romano

3. Estado Romano

O Estado romano tinha, em sua organização, uma base familiar. Os elementos das gens deveriam ser obrigatoriamente ligados às famílias e, ainda que ex-escravos ou estrangeiros, tinham de obter uma ligação a uma família para poder, como membro da gens, participar da sociedade romana.

A reunião de gens formava uma cúria. A reunião de cúria, formava uma tribo. A reunião da tribo formava a civitas, primitivo Estado romano.

No Estado romano, o homem gozava de relativa liberdade em face do poder estatal, não sendo obrigado, praticamente, a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. O Estado romano era famoso pela evolução do seu direito, o que tornou o Império extremamente poderoso e um Estado organizada, no qual a vontade nacional era a fonte legítima do Direito.

4. Estado Medieval

Com a queda do império romano, deu-se a decadência do Estado na Europa Ocidental e a ascensão do feudalismo. Da velha Roma, somente o direito romano sobreviveu, ainda que restrito aos mosteiros católicos.

O Estado medieval, essencialmente fragmentário, não conhecia o conceito de personalidade jurídica do Estado, e, assim, todas as situações eram encaradas e solucionadas como relações de ordem individual, no plano do direito natural. No Estado Medieval firma-se a supremacia da lei, sendo os usos e os costumes fontes principais do Direito, juntamente com as regras do Direito Natural. O Direito Natural é a própria lei eterna, imutável, que Deus inseriu na consicência de todos, tendo como preceito basilar que o homem não deve fazer aos outros o que não quer que lhe façam.

O senhor feudal era o proprietário exclusivo de terras, sendo todos os seus habitantes seus súditos. Exercia o senhor feudal, atribuições de chefe de Estado, ao arrecadar tributos, administrar a justiça e expedir ordens e regulamentos.

É exatamente essa fragmentação do poder exercido pelo Imperador e uma infinidade de poderes menores dos senhores feudais, que levaram a uma multiplicidade de ordens jurídicas e uma instabilidade política, econômica e social, gerando uma intensa necessidade de ordem e de autoridade, que seria o germe da criação do Estado Moderno.

5. Estado Moderno

As deficiências da sociedade política medieval determinaram as características fundamentais do Estado Moderno. A necessidade de restaurar a unidade do Estado romano fez despertar a consciência para a busca da unidade, que afinal se concretizaria com a afirmação de um poder soberano, no sentido de supremo, o mais alto de todos dentro de uma precisa delimitação territorial.

A palavra Estado foi empregada pela primeira vez, em sentido próximo ao moderno, por Maquiavel, que a define como a sociedade política organizada, o que implica a existência de uma autoridade própria e de regras definidas para a convivência de seus membros.

O pensamento político de Maquiavel rompe com o tradicionalismo e seculariza o Estado, ou seja, torna-o laico. Assume a independência estatal em relação à religião.

Estado Moderno

O Estado Moderno serve de base à Ciência Política. Esta é uma consequência da própria modernização da sociedade que começa no século XVI e culmina com a Revolução Industrial.

Este processo tem um elemento central, a tecnologia. Esta modernização possibilita igualmente uma maior mobilidade social. A sociedade moderna é caracterizada pela tecnologia, pelo aumento da produtividade, pela mobilidade da população e pelo aparecimento de novos grupos sociais.

É a época da ascensão da Burguesia. Outra novidade do Estado Moderno é a nova forma de legitimação de poder.

Antes quem legitimava o poder era um Deus Absoluto, mas quem vai se tornar o novo elemento legitimador é o Povo. Assim, surgem novas Instituições como os Parlamentos, onde o povo se faz representar.

Estado Moderno

Este Estado Moderno não nasceu de uma só vez, mas foi o resultado e um longo processo de mais e três séculos.

A fase mais antiga é a Monarquia. A Monarquia acompanha o desenvolvimento do Estado Moderno e vai, pelo processo de burocratização, lançar a primeira forma de Estado Moderno. O primeiro monarca a governar um Estado centralizado e burocratizado, que atendia as características de um Esatado moderno foi D. João II, Rei de Portugal. O Estado monárquico absolutista vai acabar, na Inglaterra e na França, com as duas revoluções burguesas: a revolução gloriosa de 1689 e a revolução francesa de 1789, respectivamente.

A segunda fase do Estado Moderno é o Estado Liberal, consequência directa das Revoluções burguesas na França e na Inglaterra. Este Estado é representativo e oligárquico, mas potenciou, entre outras coisas, ao aparecimento do ideal dos Direitos do Homem e pela separação de poderes. No século XIX o Estado Liberal tornou-se imperial e vai dominar globalmente o Mundo graças ao processo chamado Imperialismo.

Estado Moderno

A terceira fase do Estado Moderno assenta na crise do Estado Liberal, depois de diversas revoltas das camadas mais populares contra a exploração burguesa, que surge nos finais do século XIX. O Estado liberal perde a sua capacidade para responder às exigências sociais. Surgem assim as ideologias extremistas de Direita (Fascismo) e de Esquerda (Comunismo).

A quarta fase fica marcada pelo aparecimento do Estado Democrático Liberal, consequência da grande crise económica e social de 1929. A resposta à crise passou pelo alargamento da democracia a toda a sociedade, adoptando para a administração do Estado medidas de cariz social, derivadas do pensamento de John Maynard Keynes.

Ponto 2: Do modelo racional-legal ao paradigma pósburocrático.

Unidade I: Da Burocracia à Administração Pública Gerencial

A BUROCRACIA CLÁSSICA: origens, definição, características, principais problemas

e sua reformulação atual

Fonte Primária: Notas de Aula do Professor Fernando Luiz Abrucio – ENAP 2006

A Burocracia Clássica

1) Origens:

O termo burocracia é muitas vezes usado como correlato de grandes máquinas administrativas que existiram em Impérios antigos (como o chinês) ou então para descrever a estrutura organizacional da Igreja Católica, na Idade Média.

Em ambos os casos, a palavra burocracia tem um sentido bem diferente de sua conotação moderna.


No mundo moderno, o conceito de burocracia vai se relacionar, em suas origens, com dois aspectos gerais:

1) A criação do Estado-nação e seu desenvolvimento

2) A idéia de administração pública, que é resultado da criação de um espaço estatal onde o público é separado do privado.


Primeira definição de Administração Pública: Revolução Francesa – o funcionário da coroa passa a ser funcionário do público (Superação do Patrimonialismo)

Para entender o surgimento da burocracia é necessário primeiro descrever as bases iniciais do Estado nação moderno.


De maneira geral, o Estado Moderno pressupunha a criação dos seguintes elementos:

Delimitação de um território com fronteiras bem definidas;

2. Legitimidade do poder político: absolutismo e surgimento da burguesia;

3. Centralização política;

4- Constituição de uma estrutura administrativa mínima (exército, tributos e os primórdios da burocracia).


Principal característica administrativa: o modelo patrimonialista – é contra este modelo que em boa medida a administração burocrática será constituída.

Definição do modelo patrimonialista:

Não há separação nítida entre o espaço público e o privado;

Forma de constituição de lealdade política entre o Estado absoluto e os grupos privados mais fortes (predominantemente aristocráticos)


O modelo patrimonial gerava nepotismo e favorecimento aos protegidos pelo poder público – caso francês.

No entanto, os primeiros passos de expansão do espaço liberal-democrático, por meio de eleições, embora bem restritas, não acabaram por completo com o patrimonialismo.

Em muitos casos, houve a criação de outra lealdade patrimonial, a clientelista, cujo objetivo era retribuir com cargos públicos aos apoios recebidos na eleição. Isso ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no Brasil.


Causas que levaram à formação da administração pública burocrática:

Há pelo menos três grandes causas, complementares e não concorrentes

a) Processo de racionalização capitalista (Weber).

Mediante este processo, todas as organizações complexas, privadas e públicas, devem profissionalizar sua gestão, padronizar os métodos administrativos e buscar maior eficácia em suas ações, em termos de estrutura hierárquica e qualificação prévia dos funcionários (formação escolar). Argumento técnico e funcionalista.


b) Expansão e complexificação do papel do Estado

Primeiramente, exército regular e tributação eficiente.

Depois, direitos de propriedade, proteção legal (rules of law)

Ao longo do tempo, houve expansão para outras atividades regulatórias e investimento em infra-estrutura.

Nos países em desenvolvimento e mesmo nos casos de modernização conservadora (Alemanha), o Estado como vetor do desenvolvimento dependeu da constituição de uma burocracia meritocrática. Argumento da Economia Política.


c) Ampliação da liberal-democracia e a criação de políticas públicas para garantir direitos sociais

De forma tensa e conflituosa, o liberalismo transformou-se em liberal democracia com a ampliação do sufrágio. A luta por direitos se ampliou e levou à criação, paulatina, de políticas sociais, que demandavam de uma burocracia profissional e meritocrática para realizar esta nova tarefa

Esta luta por democratização e ampliação dos direitos também resultou em medidas para tornar mais igualitário o acesso aos cargos públicos.

Em suma, a criação da burocracia esteve no centro dos conflitos da montagem da liberal democracia até a sua transformação mais adiante em democracia. Argumento da Ciência política.

Modelo Burocrático Weberiano

O modelo de administração pública burocrática é muitas vezes citado como modelo burocrático weberiano, pois foi o sociólogo Max Weber o primeiro a descrever uma estrutura burocrática em sua forma típica ideal (descrição das principais características).

No entanto, Max Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava que ela era imprescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe política não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e, por isso, sempre propôs um controle político sobre ela.

Ademais, não há um único modelo de administração burocrática.

Há diferenças de origem, implementação e mesmo de sentido entre países e regiões

Burocracia: O Tipo Ideal

Características do Tipo Ideal de Burocracia e Suas Disfunções

1 O Tipo Ideal de Burocracia

O estudo sistemático da burocracia foi feito por Max Weber, que concebeu e descreveu o que se conhece como a burocracia ideal. Algumas características da burocracia ideal descrita por Weber já existiam em muitas organizações, séculos atrás.

Os estudos de Weber procuravam estabelecer estrutura, estabilidade e ordem às organizações por meio de uma hierarquia integrada de atividades especializadas, definidas por regras sistemáticas.

Longe de serem inflexíveis, as burocracias foram estabelecidas para oferecer meio mais eficiente de obter o trabalho feito. Cada funcionário definiria precisamente sua atividade e a relação com outras atividades. Burocratas eram os gerentes habilidosos que faziam as organizações funcionar.

Burocracia

Como concebida originalmente, a burocracia tinha as seguintes características:

1. divisão de trabalho - as atividades são desmembradas em tarefas simples, de tal modo que qualquer pessoa, de qualquer tipo de organização, poderia se tornar especializado num tempo mínimo; a especialização faz o trabalho humano intercambiável, o que contribui grandemente para a eficiência organizacional. Cada posição tem claramente definidas as responsabilidades e a delegação de autoridade competentes:

2. hierarquia de autoridade - posições ou empregados são organizados de modo a formar a hierarquia (cadeia de comando) na qual a organização está estruturada; cada posição na hierarquia organizacional contém responsabilidade e deveres específicos, bem como privilégios;

Burocracia

3. racionalidade - todos os membros da organização são selecionados com base na qualificação técnica para um desempenho adequado; as promoções ocorrem por desempenho e capacitação técnica (mérito): um esforço consciente é feito para adequar o desempenho do trabalho às qualificações do funcionário e/ou candidato, independentemente das características de raça, sexo, religião ou classe social deste. O critério guia deveria ser simplesmente o grau de adequação do potencial do empregado em termos de educação, treinamento, conhecimento e habilidade, para desempenhar a atividade numa organização;

4. regras e padrões - as decisões gerenciais são guiadas por regras, disciplina e controles, relacionados à conduta dos deveres oficiais. aplicados de forma impessoal tanto aos empregados da organização como aos clientes, fora dela;

Burocracia

5. compromisso profissional - os administradores trabalham por salários fixos e não são os donos dos negócios que administram; os gerentes são treinados para as atividades administrativas visando a melhor qualificação para o alcance da eficiência organizacional e para o controle da atividades dos empregados neste mesmo sentido; Critérios de proteção e ascensão definidos de antemão, em contraposição ao arbítrio pessoal; Predominância do controle legal como critério de avaliação da ação administrativa (due process);

6. registros escritos - com o objetivo de estabelecer continuidade organizacional e com o propósito de alcançar uniformidade de ação, as burocracias mantêm registros, elaborados para detalhamento das transações da organização;

7. impessoalidade - as regras e os procedimentos são aplicados de modo uniforme e imparcial; todos os funcionários são avaliados de acordo com regras objetivas, de tal modo que não se permita ao superior considerações pessoais ou emocionais para "colorir" as avaliações.

Burocracia

8. Seleção meritocrática do corpo de funcionários, a partir de critérios de seleção e promoção baseados em competências definidas pela especialização profissional;

9. A eficácia como princípio norteador da racionalidade, isto é, a criação de meios para atingir certos resultados definidos como produtos tangíveis, com pouca preocupação sobre os custos, a otimização, a democratização e o impacto da ação governamental (efetividade);

10. Rígida divisão entre políticos e burocratas – embora o próprio Weber propusesse o controle dos primeiros em relação aos segundos, não obstante ele manteve a separação entre os que têm o saber técnico e os que têm a legitimidade política.

Burocracia: Vantagens

Entre as principais vantagens da burocracia, proclamadas por seus criadores iniciais, estariam:

A racionalização da ação administrativa, numa era de expansão do Estado;

Uma definição precisa de cargos e processos operacionais e a delimitação clara dos limites e responsabilidades de cada função;

A continuidade da administração, estabelecendo mais claramente a diferença entre Estado e Governo;

E, sobretudo, a erradicação dos princípios patrimoniais de poder.

O estudo de Peter Evans & Rauch

Em análise sobre oitenta países, estudo de Peter Evans & Rauch mostrou que a substituição de um modelo patrimonial pela criação de uma burocracia profissional foi uma condição não suficiente porém necessária para o desenvolvimento dos países no século XX.

Na verdade, é possível dizer que sem uma administração pública baseada no mérito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades.

Sem entrar ainda nas críticas mais recentes à burocracia, muitos autores do século XX perceberam que poderiam surgir disfunções vinculadas intrinsecamente ao modelo.

Entre eles destacam-se Michels, Merton, Crozier, Claude Lefort, e na América Latina, Hélio Jaguaribe (década de 50), Bresser Pereira (décadas de 60 e 70) e Maurício Tragtenberg (décadas de 70 e 80)

O MODELO IDEAL DA BUROCRACIA DE WEBER

Orientarão para a Carreira

Princípios da Burocracia

Impessoalidade

Divisão do Trabalho

Seleção Formal

Autoridade Hierárquica

Elevada Formalização

Aplicação uniforme a todos as pessoas das

mesma regras e normas

Gestores são profissionais, não

proprietários

Funções são subdivididas em tarefas simples,

rotineiras e bem-definidasSistema de regras e

padrões escritos de todos procedimentos operativos

Organizações hierárquicas, com uma

cadeia de comando clara

Pessoas são selecionadas com base

nas suas aptidões técnicas

Problemas Endógenos da Burocracia

Entre os problemas endógenos da burocracia, poderíamos citar

1) O mito tecnocrata e a visão negativa em relação aos políticos e a falta de accountability;

2) criação de espaços de poder definidos por aqueles que controlam a produção das regras, que concentrariam para si as informações e as decisões referentes à interpretação dos regulamentos, estabelecendo verdadeiros cartórios: A complexificação da atividade política: o nascimento dos policy-makers

3) O fortalecimento do formalismo

4) O apego exagerado a regulamentos, meios dominando os fins: o processo organizacional seria mais voltado a responder, quase que exclusivamente, à legalidade e não aos resultados das políticas.

5) O controle da delegação pelos entes políticos torna-se mais difícil

Problemas Endógenos da Burocracia

6) Uma evolução em prol do insulamento. A Burocracia e o interesse público: os “caçadores de renda” e o corporativismo;

7) Os problemas de desempenho: Procedimentos versus resultados

8) A complexificação dos “Es” da Administração Pública (economia, eficácia, eficiência, efetividade, eqüidade e ética)

A crise da Burocracia e a crise do Estado

A crise atual da burocracia é vinculada a seus problemas endógenos, mas deriva principalmente dos novos desafios colocados pelo mundo contemporâneo, desde pelo menos a década de 1970.

Tais desafios relacionam-se à crise do Estado, às mudanças sociais e tecnológicas do mundo contemporâneo e á democratização. Tudo isso leva à necessidade de reconstrução do modelo de administração pública, sob o alicerce do lado mais positivo do modelo burocrático, que é a profissionalização do serviço civil.


Primeiro fator: Crise do Estado

paradoxo: nunca o Estado foi tão necessário e tão frágil para resolver os dilemas coletivos. Isto é resultado de dois aspectos:

Crise fiscal do Estado, resultante, inicialmente, da crise econômica mundial da década de 1970 (as duas crises do petróleo) e das suas conseqüências nos anos 1980. Após ter crescido por décadas, principalmente no período seguinte ao pós-guerra, a maior parte dos governos não tinha mais como financiar seus déficits. Além disso, a pressão por novos gastos derivados das mudanças sociais originadas após a Segunda Guerra Mundial (como a elevação da expectativa de vida e aumento da participação da mulher no mercado de trabalho, com o conseqüente aumento das despesas previdenciárias) tem dificultado o financiamento dos déficits governamentais;

Internacionalização e enfraquecimento do poder estatal:a globalização do capital e a interdependência dos mercados financeiros tornaram o Estado mais frágil perante o capital internacional; por exemplo a circulação de capital entre as grandes economias, que até a década de 1980 respondia por menos de 25% do PIB destes países, hoje supera, e muito, esse produto interno bruto.


Segundo Fator: As transformações tecnológicas e produtivas, que exigem um Estado mais ágil e eficiente;

Terceiro Fator: mudanças sociais e culturais, como o envelhecimento da população, a maior inserção das mulheres no mercado de trabalho, aumento da escolaridade média, a urbanização, entre as principais, aumentaram as demandas por direitos e novas políticas estatais, com melhor qualidade na provisão;

Quarto Fator: Democratização e ampliação da esfera pública, aumentando o número de atores sociais importantes e criando novas formas de controle e participação na esfera pública (por exemplo: o papel do Terceiro Setor, a descentralização etc.)

A NOVA GESTÃO PÚBLICA (NGP): Administração Pública Gerencial

O modelo burocrático, afora os seus problemas endógenos, não consegue responder a estes novos desafios. A administração pública atual precisa responder a estes novos imperativos, aumentando a eficiência, a efetividade e a accountability pública.

Dessa conclusão, nasceu a Nova Gestão Pública, cujas características principais são, resumidamente, as seguintes:

Administração Pública Gerencial

A) Profissionalização da alta burocracia: É o ponto de partida da Nova Gestão Pública. Para isso, deve-se constituir um núcleo estatal estratégico, fundamental na formulação, supervisão e regulação das políticas, e formado por uma elite burocrática tecnicamente preparada e motivada. Esta elite burocrática terá também que desenvolver a capacidade de negociação e responsabilização perante o sistema político.

b) Transparência: A administração pública deve ser transparente e seus administradores, responsabilizados democraticamente perante a sociedade. Isto porque a profissionalização da burocracia não a torna completamente imune à corrupção, fenômeno mundial que tem aumentado demasiadamente na América Latina.


c) Descentralização: Descentralizar a execução dos serviços públicos é tarefa essencial no caminho da modernização gerencial do Estado latino-americano. Primordialmente, as funções que podem ser realizadas pelos governos subnacionais e que antes estavam centralizadas, devem ser descentralizadas. Esta medida busca não somente ganhos de eficiência e efetividade, mas também aumentar a fiscalização e o controle social dos cidadãos sobre as políticas públicas

d) Desconcentração: Nas atividades exclusivas de Estado que permanecerem a cargo do Governo Central, a administração deve ser baseada na desconcentração organizacional. Os órgãos centrais devem delegar a execução das funções para agências descentralizadas ou para organizações públicas não estatais. Dessa maneira, orienta-se a administração pública pelo controle dos resultados obtidos pelas agências autônomas ou organizações sociais (exemplo: Holanda)


e) Gestão por resultados: A Nova Administração Pública (New Public Management) orienta-se, basicamente, pelo controle dos resultados, ao invés do controle passo a passo das normas e procedimentos, como fazia o modelo burocrático weberiano. No caso latino-americano, entretanto, as normas e procedimentos estatais terão de receber ainda um destaque especial, em razão da fragilidade histórica do Estado de direito.

f) Novas formas de controle

A maior autonomia gerencial das agências e de seus gestores deve ser complementada por novas formas de controle. O controle deixa de ser o primordialmente burocrático, que buscava aferir se todos os procedimentos tinham sido cumpridos de forma correta, para se preocupar mais com os ganhos de eficiência e efetividade das políticas. Combinação de quatro tipos de controle.


Controle por resultados: realizado a partir de indicadores de desempenho estipulados de forma precisa nos contratos de gestão.

Controle contábil de custos: que estará preocupado não somente com a checagem dos gastos realizados, mas também com a descoberta de formas mais econômicas e eficientes de fazer as políticas públicas

Controle por competição administrada (ou por quase-mercados): nos quais as diversas agências buscam oferecer o melhor serviço público aos usuários

Controle social: por meio do qual os cidadãos avaliarão os serviços públicos ou participaram de sua gestão.


g) Orientação para o cidadão-usuário

Outra característica importante da Nova Gestão Pública é a orientação da prestação dos serviços para o cidadão-usuário. Trata-se de uma revolução na administração pública, já que o antigo modelo burocrático weberiano era auto-referenciado, isto é, voltado mais para a afirmação do poder do Estado e da burocracia estatal do que para responder às demandas dos cidadãos.

h) Accountability (responsabilização)

Finalmente, é fundamental modificar o papel da burocracia em relação à democratização do Poder público. Segundo os princípios da Reforma Gerencial, é preciso aumentar o grau de responsabilização do servidor público em três aspectos:


1. Perante a sociedade, tornando a administração pública mais transparente, voltada para a prestação de contas. Neste sentido, é preciso treinar os funcionários públicos para que comecem a tratar os cidadãos como consumidores cujos direitos devem ser respeitados. Além disso, a burocracia terá que enxergar o usuário do serviço como um possível aliado na busca para resolver os problemas

2. Perante os políticos eleitos nos termos da democracia representativa, sejam do governo sejam da oposição;

3. Perante os representantes formais e informais da sociedade que estejam atuando junto à esfera pública não-estatal

A Nova Gestão Pública

O modelo gerencial tornou-se realidade nos dias de hoje pois através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais.

Foi na Inglaterra e nos EUA de Thatcher e Reagan que a administração gerencial ou managerialism mais prosperou. Em função disso, foi rápida a identificação dessas práticas com o neoliberalismo

Na Grã-Bretanha a administração gerencial tinha três tipos ideais, que podiam ser distinguidos em Managerialism puro, Consumerism e Public Service Orientation – PSO


1. Managerialism – ou “gerencialismo puro”, tinha como eixo central o conceito de produtividade e sua utilização visava buscar a diminuição e otimização dos gastos públicos em uma era de escassez, em um contexto que tinha como ponto central à busca da eficiência, com clara definição das responsabilidades dos funcionários, dos objetivos organizacionais e maior consciência acerca do valor dos recursos públicos.

2. Consumerism – podendo ser traduzido como “satisfação dos consumidores” introduzia a perspectiva da qualidade como uma estratégia voltada para a satisfação do consumidor, através de medidas que visavam tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo: descentralização administrativa, criação de opções de atendimento, como incentivo à competição entre organizações públicas e adoção de um novo modelo contratual.


3. Public Service Orientation – PSO – tendo uma ótica de “serviço orientado para o público”, é um conceito que levanta novas questões e põe em xeque antigos valores, não estando, ainda, com seu arcabouço teórico fechado. Tem como uma de suas idéias-chave a conjugação entre a accountability e o binômio justiça/equidade. Embora contenha críticas ao managerialism e ao consumerism, a PSO não descarta as idéias desenvolvidas no seu âmbito.

Ao invés de se constituir em uma doutrina rígida e fechada, a NGP tem apresentado um grande poder de transformação, incorporando as críticas à sua prática, e assim modificando algumas peças de seu arcabouço. Mais do que isso: as atuais transformações apontam para uma pluralidade de concepções organizacionais que ultrapassam o mero gerencialismo, de modo que não existe um paradigma global capaz de respondera todos os problemas enfrentados pela crise do modelo burocrático weberiano.

Pode-se, mesmo assim, notar uma certa tendência “evolucionista”, que vai do managerialism ao PSO.

Ponto 3: Evolução da administração pública no Brasil

Administração Pública BrasileiraAs Reformas de Vargas

Fontes: Francisco Gaetani – Notas de Aula ENAP 2006

O Estado Brasileiro em 1930

Ausência do Estado Nacional

Ausência de instituições nacionais

Comando político das oligarquias estaduais

Ausência de alternância no poder

Prática do clientelismo em todos níveis

Fragilidade das Forças Armadas frente às forças públicas estaduais (RS, MG, SP)

O Governo ProvisórioAs primeiras iniciativas modernizantes

“O problema do funcionalismo”: A questão do Mérito

A Comissão de Compras e Materiais

O aparelhamento das Forças Armadas

A Problemática Previdenciária

A ascensão do Corporativismo

Os antecedentes das reformas

A questão dos salários das Forças Armadas

A Comissão Mista (Executivo-Legislativo)

Destaque: Simões Lopes

Objetivos da Reforma de 1937

A situação de instabilidade política de Vargas nos períodos de 1930/1934 e 1934/1937 impediu que as reformas caminhassem mais rapidamente, conquanto se percebesse os primeiros ensaios do que pudesse vir a ser uma administração burocrática. Mas, em muitos aspectos, o País ainda era o de antes de 1930.

Era necessário dar um salto que pudesse levar a:

• organização de um serviço público nacional, com a realização dos primeiros concursos públicos;

• necessária acomodação mérito & clientelismo;

• necessidade de um equacionamento da questão “pessoal” e do seu impacto orçamentário e financeiro.CRISE DO CAFÉ

As Reformas

Uma comissão funcionando no Palácio: A Comissão Federal do Serviço Público (PR)

A inspiração norte-americana

A Lei de Classificação de Cargos e Salários

As Comissões de Eficiência

Problemas e Influências nas Reformas

A contínua criação de novos órgãos para cada novo problema: A influência intelectual do “departamentalismo”

O impasse com a área econômica (Fazenda)

INFLUÊNCIAS

Administração Científica

A Burocracia Weberiana

A Reforma de 1937

Uma solução centralizadora por causa da Ditadura do Estado Novo A sobre-centralização inesperada: as funções legislativas e

processuais do extinto Congresso Mais órgãos e mais complexidade A hiper-centralização na Presidência: pessoal, compras, normas e

Orçamento

A difícil estruturação da área orçamentária no âmbito de um crise fiscal

Consolidação de uma agenda da administração pública e dos processos de planejamento e orçamento

A Reforma de 1937 - Balanço

A reforma de Vargas foi motivada pela necessidade da Criação de um Estado Nacional, que fosse dotado de dotado de um serviço público meritocrático, compatível com as necessidades de um Estado que estava sofrendo um processo d centralização.

A reforma de fato logrou a constituição da arquitetura administrativa do Estado brasileiro, com uma iniciante organização burocrática.

O fato de o Estado da era Vargas ser fruto de grande período de autoritarismo e centralização, levou o serviço público brasileiro a ter forte característica de formalismo excessivo, notando-se também a persistência do clientelismo e do patrimonialismo característicos da República velha.

Administração Pública Brasileira1937-1963 – As reformas abortadas

O processo de redemocratização

Com a redemocratização, perdeu-se algo do trabalho de Simões Lopes. O momentum da reforma foi perdido. Tanto era assim que se considera que as reformas da época de Varas acabaram abortadas, muito embora não tivesse havido um desmonte da administração pública.

A perda de momentum

Enfraquecimento mas não desmonte

A criação da Fundação Getúlio Vargas

O ciclo dos institutos previdenciários

A associação do mérito e da modernização com o governo autoritário

As reformas do início dos anos 50

As novas formas de organização do Estado via empresas estatais

O Estatuto de Funcionalismo Público de 1952

A reforma administrativa abortada de 1953

A criação da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo

A criação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal

Os programas de formação em parceria com Universidades Norte-Americanas

As reformas da segunda década dos anos 50

O Prestígio da ADM Indireta

A COSB e Hélio Beltrão: A questão da simplificação

A CEPA e Simões Lopes

A gestação do domínio do planejamento

O Plano de Metas

Os Grupos Executivos

O protagonismo do BNDES

A recorrência do clientelismo

O Breve Governo João Goulart

O Plano Trienal de Celso Furtado

O Ministério Extraordinário da Administração

Mas há a politização da reforma

Foco em estruturas

O aprofundamento do clientelismo

A administração pública Antes da Revolução de 1964

A hiper-centralização no topo do executivo

A rigidez e inadequação das estruturas

O fracasso do projeto modernizadorA fragmentação da Administração DiretaA resiliência do clientelismoA politização da administração

A mudança inconclusa para Brasília

Administração Pública Brasileira1964-1969 A modernização sem consenso

A reforma prioritária de Castelo BrancoOs primeiros momentos

Com os Governos militares, notadamente na década de 60, grande ênfase foi dada ao Planejamento e à estruturação da administração pública. Não houve, no entanto, consenso entre os condutores da reformas da administração pública: Teixeira Dias, Hélio Beltrão e, ainda, Simões Lopes.

A criação do Ministério Extraordinário do Planejamento e Coordenação Geral

A convergência entre Castelo Branco e Roberto Campos (e entre este e seu auxiliar Teixeira Dias)

A prioridade dada à reforma administrativa pede um novo projeto, mais ambicioso e abrangente

COMESTRA

Em 1964, o governo Castelo Branco instituiu comissão especial (Comestra) para cuidar da reforma administrativa, ungida de grande prestígio, pois seu presidente não era o ministro-extraordinário para a Reforma Administrativa, mas sim o ministro-extraordinário para o Planejamento e Coordenação, Roberto Campos. A Comissão tratou de rever todas as propostas existentes para a área desde o governo Kubitschek, tendo, inclusive, retirado projetos de lei em tramitação no Congresso. Ao final de 36 meses de trabalho, apresentou um anteprojeto que se transformou no Decreto-lei no 200, de 25/2/67.

“Embora a constituição tivesse sido promulgada um mês antes, Castello Branco baseou-se, ainda, nos poderes extraordinários conferidos pelo Ato Institucional no 4, de 7/12/66, para editá-lo (As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Olavo Brasil de Lima Junior. RSP Ano 49, Número 2, Abr-Jun 1998)”

COMESTRA

Os Melhores e Mais Brilhantes: Simões Lopes, Hélio Beltrão, Carlos Medeiros, Jorge Flores, Arantes, Roberto Campos/Teixeira Dias, representantes das Forças Armadas

Três visões em conflito:

Simões Lopes – Centralidade do DASPHélio Beltrão – Descentralização e delegaçãoCampos/Dias – Instrumentalização

33 reuniões, cinco versões e crescentes impasses

A Visão Prevalente (ASESTRA)

Pode-se afirmar que houve uma prevalência das teses de Campos e Dias, tanto que o DASP perde o seu protagonismo centralizador e Beltrão vai para a iniciativa privada. Nota-se a grande preocupação em prestigiar os técnicos em detrimento dos políticos, situação facilitada pela ditadura.

Campos e Dias sempre tiveram a preocupação de interação entre planejamento e administração, com o prestígio a um “embrionário núcleo duro” de tomadores de decisão e de formuladores de planos. Os principais pontos da proposta podem ser sintetizados como:

• A institucionalização do planejamento

• A institucionalização do orçamento programa, com cuidado com a dimensão financeira

• Descentralização e delegação horizontais e verticais

• A redefinição do papel do DASP (serviço público da administração direta)

ASESTRA

Campos retoma a reforma e cria ASESTRA

O diálogo com os americanos, franceses e ingleses

O desenho de um “embrionário núcleo duro”

A preocupação com uma composição entre indicados politicamente e os quadros de carreira

A permanente preocupação com a interação entre planejamento e administração

Os principais pontos da proposta

A institucionalização do planejamento

A institucionalização do orçamento programa

A dimensão financeira

Descentralização e delegação horizontais e verticais

A desenhada simbiose de dois “policy domains”: administração e planejamento

A reformulação da função controle

A redefinição do papel do DASP (serviço público da administração direta)

A reformulação do controle

A divisão do controle interno do controle externoA criação do controle interno

A resistência do TCU

O fim do controle ex-ante

A Entrada de Costa e Silva

A incorporação das propostas de Beltrão

O alinhamento de Beltrão com Costa e Silva

O novo texto constitucional e o Decreto Lei 200

O antagonismo de Beltrão com Roberto Campos

A visão de Beltrão sobre a Administração Pública

A ascensão da visão tecnocrática economicista

A persistência do DASP

Curiosidades (Reforma de 64-67)

A prioridade dada à reforma

A reforma no Ministério da Fazenda com o apoio da FGV

A resiliência do DASP

O paradoxal papel de Beltrão

A visão estratégica de Campos e Teixeira Dias

A atualidade da proposta de então

O diálogo com a comunidade internacional

A Reforma de 1967 - Balanço

A reforma de 1967 foi feita para dotar o Brasil de condições para crescer, já que outros países já haviam conseguido conjugar o binômio Administração & desenvolvimento, conseguindo altas taxas de crescimento, principalmente depois da segunda guerra. Era a prevalência da administração científica.

Assim, a reforma objetivava combater a disfuncionalidade e paralisia da administração federal, criando as condições necessárias para a emergência do Estado Desenvolvimentista.

A reforma investiu fortemente na criação das condições para a descentralização da Administração Direta, passando muitas das funções desempenhadas pelo Estado para sociedades de economia mista e autarquias, mas também desconcentrando atribuições para os Estados Membros e mesmo para municípios.

O esvaziamento do núcleo do estado e a expansão descontrolada da administração indireta, no entanto, foram algumas das consequências negativas da Reforma militar.

Administração Pública Brasileira1970-1984 A modernização sem consenso

Médici/Geisel/Figueiredo

A ascensão do planejamento

O declínio e as subordinação e da esfera da administração pública à esfera econômica

O crescimento da administração indireta O descontrole da expansão da administração indireta

A visão de modernização do regime autoritário e a questão da corrupção

A impossibilidade de accountability em regime fechado

O esvaziamento da administração direta

O atrofiamento da comunidade de administração pública (vis a vis o clímax no final dos anos 60)

A questão do mérito

O abandono do tentativa de se implantar reformas meritocráticas na administração direta: A consolidação da dicotomia direta & indireta

As diferentes formas de tratamento da questão do mérito na administração indireta

O desinteresse acadêmico pela administração direta

A ascensão e consolidação da tecnocracia desenvolvimentista em enclaves: Ilhas de excelência, autonomia e insulamento burocrático

A falta de estatísticas e de instrumental teórico para analisar, destrinchar e compreender a problemática do mérito

A Volta de Hélio Beltrão (Final do Governo de Figueiredo)

Beltrão se incorpora ao Ministério da Abertura: Um ministro a serviço da população

Uma força tarefa a cargo da desburocratização

A conexão direta com o cidadão e com o empresariado

O apoio do Presidente e a localização na Presidência

Simplificação como tarefa permanente e Confiança como premissa da administração

Beltrão antecipou vários elementos da Nova Gestão Pública, tanto em 67-69 quanto quem 79-82

Fim do Regime Militar: Administração Direta era um quadro desolador

Ausência de estatísticas

Proliferação de quadros e regimes

Desinformação generalizada

Descontrole e corrupção

Absoluta predominância dos quadros indicados politicamente, mesmo que técnicos

Obsolescência do DASP

Descolamento do debate internacional

Administração Pública Brasileira1985-1989 A Reforma da Re-democratização

Tancredo Neves Presidente

Beltrão ingressa na Comissão de Transição, possivelmente seria criado um ministério da descentralização

Blindar e proteger a PETROBRAS

Aluizio Alves se integra à equipe de Tancredo

Aluizio Alves convence Tancredo a assimilar Sarney

Tancredo convida Aluizio Alves a assumir DASP

DASP é transformado em Ministério Extraordinário da Administração Pública

Sarney Presidente

Aluizio Alves e Sarney eram velhos conhecidos

Aproximação Aluizio Alves e João Sayad

Criação do Grupo de Trabalho da Reforma

Criação de Sub-Grupos Temáticos

Participação de acadêmicos, especialistas, Arantes, Vicente Paula Mendes (FJP) e outros

Sarney

Merece destaque o fato de o DASP ser transformado em Ministério Extraordinário da Administração Pública. O Governo Sarney tentou fortalecer a administração direta, mantendo a descentralização e a delegação, mantendo também a dicotomia entre administração direta e indireta.

São criados neste período a STN, a ENAP, a SEPLAN – PR. Também são criadas importantes carreiras do Serviço Público brasileiro, como as de Gestor, AFC e APO. Iniciam-se também aqui os estudos e projetos para Planos de Carreira e para o Regime Jurídico Único - RJU.

A Administração Pública e a Redemocratização

Com redemocratização, antigos debates, antes ocultos na ditadura militar voltam à tona:

• Políticos x Técnicos

• Democracia x Corrupção x accountability

• A revanche dos outros poderes

• O contágio da questão previdenciária

• A extensão do regime estatutário

• O fim das fundações públicas

• Mérito versus populismo

A Administração Pública e a Redemocratização - Balanço

A reforma de Sarney foi feita num ambiente de transição democrática, de Crise fiscal do Estado e de Hiperinflação e num Estado inchado, ingovernável, não accountable, permeado por interesses políticos e corporativos.

Seu objetivo primordial era o de restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito Democrático, promovendo a redemocratização do funcionamento da administração pública.

A redemocratização do funcionamento da administração pública de fato ocorreu, mas à custa do enrigecimento excessivo, das regras de transição desastrosas e do retorno do formalismo.

Administração Pública Brasileira1990 – 1994 Desmanche & Truncamento

Collor de Mello

A retórica anti-Marajás

A criação da Secretaria de Administração Federal ligada diretamente ao Presidente

Downsizing sem planejamento

O ministério da Economia (Planejamento e Fazenda juntos)

Desestruturação, descontinuidade e desorganização da memória administrativa

A retirada do Plano de Carreiras

A marcha inexorável do RJU - aprovação por consenso em dezembro 90

A descontinuidade das reformas

A ausência de concursos

A regeneração interrompida (APO, AFC, EPPGG)

A problemática re-integração dos colocados em disponibilidade

O Governo Itamar

A recriação da SAF e o breve experimento da Gestão Erundina/Cahim

A re-incorporação dos colocados em disponibilidade

A recomposição salarial

A Lei 8666

Os impactos da estabilização macro-econômica:o fim das mágicas com saláriosa clarificação das contas da Previdência

Administração Pública Brasileira1995-1999 A Reforma Gerencial de Bresser Pereira

Os Primeiros Passos

A criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado

O discurso de posse: a preocupação com o terceiro setor, flexibilidade, eficiência e mérito

A ascensão da reforma do Estado à agenda das Reformas Constitucionais

A opção pela estratégia de “constitucionalização”, não de “limpeza” da Constituição

O desenho da Reforma Bresser

O contato com o debate internacional

A opção pelo diálogo com os britânicos

A opção cega pela Nova Gestão Pública

O desenho de uma nova estrutura para o Estado Brasileiro

O Plano Diretor da Reforma do Estado

Estatísticas e transparência

A retomada parcimoniosa de alguns concursos

O Plano Diretor da Reforma do Aparato do Estado

A delimitação da reforma ao aparato estatal

A comparação com o mercado de trabalho do setor privado

A publicação de dados sobre os três poderes

O conceito de atividades típicas do Estado

O conceito de público mas não estatal

Agências Executivas e Organizações Sociais

A visão linear da evolução da administração pública: patrimonialismo, burocracia, gerencialismo

A Reforma Bresser - Balanço

A reforma ocorreu num ambiente de consolidação democrática e de Estabilização macro-econômica. Foi fortemente inspirada na Nova Gestão Pública, em voga no Reino Unido.

A reforma visava combater a paralisia e desestruturação da administração pública. Flexibilizando a administração pública de modo a torná-la mais eficiente, principalmente com a criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal.

A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais, principalmente as agências executivas e as organizações sociais foram pontos negativos dessa importante reforma.

Reformas de Gestão Pública no Brasil Moderno – Esquemas e Resumo

Tipo de Reforma x Regime Político

Ciclo Autoritário Ciclo Democrático

Reforma Burocrática 1937 1988

Reforma Gerencial 1967 1998

O que explica as mudanças

Novas idéias

Novo contexto social e econômico

Sclerosis (falência) de velhas estruturas

Redefinição de como os interesses interagem

A ação de empreendedores de políticas públicas

As Reformas dos anos 30

Contexto econômico e social

Brasil rural – Sociedade oligárquica – Estado fragmentado – Baixa complexidade

Idéias Reforma orçamentária e do serviço público norte-americano

Sclerosis Erosão das bases de poder oligárquicas – exacerbação do clientelismo - disfuncionalidade

Interesses Classes médias – setores industriais – militares

Empreendedores Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes

As reformas de 1967-Castelo Branco


Polarização política – crise econômica – industrialização e urbanização desequilibradas

Idéias Administração & desenvolvimento – PPBS – UK, US e França

Sclerosis Disfuncionalidade e paralisia da administração federal

Interesses Classes médias – tecnocracia – militares – empresariado moderno

Empreendedores José Nazareth Teixeira Dias

Roberto Campos e Hélio Beltrão

A reforma do Estado da Redemocratização (1988)

Contexto econômico e social Transição democrática – Crise fiscal do Estado–Hiperinflação

Idéias “Progressive Public Administration” – França

Sclerosis Um Estado inchado, ingovernável, não accountable

Interesses Administrativistas - Políticos – Outros Poderes – Corporativos

Empreendedores Assembléia Constituinte

Aluisio Alves

Gileno Marcelino

A Reforma Gerencial de Bresser Pereira


Consolidação democrática – Estabilização macro-econômica – Consenso de Washington

Idéias Nova Gestão Pública – Reino Unido

Sclerosis Paralisia e desestruturação da administração pública 1988-1994

Interesses Equipe econômica – Governadores

Empreendedores Luiz Carlos Bresser Pereira

O objetivo da reforma

Reforma Visão do problema

1937 Criação de um Estado Nacional dotado de um serviço público meritocrático

1967 Criação das condições necessárias para a emergência do Estado Desenvolvimentista

1988 Restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito Democrático

1998 Flexibilizar a administração pública de modo a torná-la mais eficiente

As conquistas de cada reforma

Reforma Os pontos positivos

1937 A constituição da arquitetura administrativa do Estado brasileiro

1967 A criação das condições para a descentralização da Administração Direta

1988 A redemocratização do funcionamento da administração pública

1998 A criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal

Os principais problemas das reformasReforma Os problemas derivados

1937 Autoritarismo e centralização – Formalismo excessivo – Persistência do clientelismo

1967 O esvaziamento do núcleo do estado – Isomorfismo organizacional - A expansão descontrolada da adm. indireta

1988 O enrigecimento excessivo e isonômico - As regras de transição desastrosas – O retorno do formalismo – O desbalanceamento dos poderes

1998 A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais - Sustentabilidade

Ponto 4: A Reforma de Bresser: mérito, flexibilidade e

responsabilização 1. A crise do Estado Brasileiro

Na visão de Bresser Pereira, o mundo assiste a um debate acalorado sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia.

Para Bresser Pereira, a crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente. Tornou-se claro afinal que a causa da desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a própria crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas.

A Reforma de Bresser

A Administração Pública Burocrática surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento

a profissionalização,

a idéia de carreira,

a hierarquia funcional,

a impessoalidade,

o formalismo,

O poder racional-legal.

Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.


A Administração Pública Gerencial emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior.

A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial.

A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.


A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática.

Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático.


A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.

Na administração pública gerencial há uma busca para que haja

(1) a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade,

(2) a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e

(3) o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).


3. O diagnóstico e a solução: Responder

(1) O Estado deveria permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas delas poderiam ser eliminadas? Ou deveriam ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? Ou ainda, devem ser transferidas para o setor público não-estatal? Ou então para o setor privado?

(2) Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras, deveria o Estado criar novas instituições?

(3) Para exercer as suas funções o Estado necessitaria do contingente de funcionários existente? A qualidade e a motivação dos servidores eram satisfatórias? Dispunha-se de uma política de recursos humanos adequada?

(4) As organizações públicas operavam com qualidade e eficiência? Seus serviços estavam voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido como um cliente, ou mais orientadas para o simples controle do próprio Estado?

A Reforma de Bresser (Mostrar esse slide)

No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira centrou-se a atenção, de um lado, nas condições do mercado de trabalho e na política de recursos humanos, e, de outro, na distinção de três dimensões dos problemas:

(1) a dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;

(2) a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e

(3) a dimensão gerencial, associada às práticas administrativas.

As três dimensões estavam inter-relacionadas. O plano era o de promover de imediato a mudança da cultura administrativa e reformar a dimensão-gestão do Estado, enquanto se providenciava a mudança do sistema legal, que seria feita via emenda constitucional.


4. Mérito, Flexibilização e Responsabilização

Bresser admitia que a cultura burocrática havia superado, embora não destruído, o patrimonialismo. Mas ele também afirmava que o modelo burocrático implantado no país somava aos defeitos inerentes à administração pública burocrática com a carência de mecanismos auto-reguladores e era refratária às inovações.

Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estímulos era limitada, fato que a tornava arcaica e ineficiente.


O mecanismo por excelência de motivação, na administração pública burocrática, é o da promoção por mérito em carreiras formalmente estabelecidas.

Através desse mecanismo, em que o tempo, além dos cursos, a avaliação de desempenho e os exames são essenciais, o administrador ascende lentamente na sua profissão. Mas, dada a dinâmica do desenvolvimento tecnológico das sociedades contemporâneas, esse sistema de carreira foi se tornando crescentemente superado, pois os jovens administradores não estão dispostos a esperar o alcance dos 50 anos para ocuparem cargos de direção.

Por outro lado, a instabilidade do sistema político e administrativo brasileiro dificultou adicionalmente desenvolvimento de carreiras. O sistema de premiação e motivação dos funcionários públicos foi crescentemente identificado com a ocupação de cargos em comissão.


Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos servidores públicos brasileiros, relacionado-a com a missão do servidor, reconhecendo o mérito daqueles que melhor desempenho apresentam. Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido do que para o empregado privado, já que a atividade do Estado está diretamente voltada para o interesse público, enquanto que a atividade privada só o está indiretamente, através do controle via mercado.

Entretanto, em momentos de crise e de transição, o papel do Estado e do servidor público ficam confusos. A idéia burocrática de um Estado voltado para si mesmo está claramente superada, mas não foi possível ainda implantar na administração pública brasileira uma cultura de atendimento ao cidadão-cliente. A meritocracia na administração pública brasileira está apenas começando.


Mas a implantação de uma meritocracia na Administração Pública brasileira não viria desacompanhada da flexibilização de nossas pesadas estruturas, herança da burocracia. Ele indicou que a modernização da gestão se faria através da implantação de laboratórios especialmente nas autarquias voltadas para as atividades exclusivas do Estado, visando iniciar o processo de transformação em agências autônomas, ou seja, em agências voltadas para resultados, dotadas de flexibilidade administrativa e ampla autonomia de gestão.

Primeiramente seria implementada uma ação de avaliação institucional, com o objetivo de identificar a finalidade de cada órgão da administração pública no sentido de promover o (re)alinhamento com o objetivos maiores do Estado. Depois, seria elaborada uma sistemática de avaliação, a partir da construção de indicadores de desempenho, para mensurar os graus de consecução dos objetivos pretendidos.

Em paralelo, seriam implementadas ações na área de recursos humanos, que permitissem o aperfeiçoamento das capacidades gerenciais e técnicas do setor público, através de recrutamento de pessoal estratégico, a partir de concursos e processos seletivos públicos anuais caracterizando, desta forma, um processo permanente de atualização dos quadros do aparelho do Estado.


O conjunto de ações na área de recursos humanos tem por objetivo, a valorização do servidor público eficiente, através do reconhecimento por parte do cidadão de seu trabalho e, da conseqüente mudança de imagem perante a sociedade, envolvendo maior grau de autonomia, iniciativa e responsabilização, diminuindo controles formalistas e incentivando a adoção de uma política que seja conseqüente tanto com o bom desempenho quanto com o mau desempenho.


5. Críticas à Reforma Bresser A despeito de sua reconhecida importância, a reforma Bresser não deixou de ser alvo

de pesadas críticas. A maior delas foi a de que a Administração Pública Gerencial não conseguiu romper com o neopatrimonialismo e com as tendências autoritárias da gestão pública brasileira.

Bresser imaginava a existência de diversos controles democráticos para garantir a cooperação desinteressada dos burocratas públicos, mas esses controles sugeridos não se manifestam na realidade, pois os burocratas continuaram escapando ao controle pela sociedade.

Além disso, acusam a reforma pela fragmentação do Aparelho de Estado, pois os novos formatos organizacionais sugeridos (agências executivas e reguladoras e o terceiro setor) pela reforma não substituíram os antigos (autarquias, fundações públicas), havendo uma convivência de ambos. A causa disso foi o fracasso do projeto das agências executivas e das organizações sociais, que não alcançou a extensão esperada por Bresser.


Uma outra série de críticas refere-se à elitização do modelo proposto por Bresser, já que não houve efetivamente uma participação popular na reforma, que foi idealizada e realizada de forma top-down. As decisões estratégicas são tomadas por um pequeno grupo (insulamento burocrático) que se situa fora do controle político e do escrutínio público, gerando o isolamento dos decisores, ou seja, a administração pública continua sustentando a centralização do poder e o idealismo tecnocrático (autoritarismo e neopatrimonialismo).

O modelo preconizado por Bresser preza o ideal tecnocrático e valoriza mais as carreiras ligadas ao núcleo estratégico em detrimento aos servidores públicos que prestam serviços diretamente ao cidadão, revivendo outras épocas em que a administração direta era desprestigiada.

Empreendedorismo Governamental: O Estado Regulador

O Plano de Bresser levava em conta que a reforma do Estado envolvia múltiplos aspectos. Um deles era o ajusta fiscal, que devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas.

O programa de privatizações e desestatizações, com parcerias entre entes públicos e privados ou com a passagem via contratos administrativos de atividades para a iniciativa privada, refletia a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais.

O Estado Regulador

Bresser também acreditava que, através de um programa de publicização, haveria a transferência para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.

Deste modo o Estado reduziria seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes serviços.

O Estado Regulador

Nesta nova perspectiva, buscava-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.

Paralelamente, é enfatizada a importância de uma flexibilização da ação pública, propondo-se um conjunto de medidas inspiradas na Nova Gestão Pública, que visam dar ao administrador público mais autonomia gerencial, numa tentativa de tomar a administração pública mais parecida com a administração de empresas: o chamado movimento de "agencificação", que no Brasil tem sua face mais visível na independência das agências reguladoras.

O Estado Regulador

A reforma regulatória no Estado brasileiro é extremamente complexa por casa de nosso sistema federativo. As agências reguladoras multiplicam-se em diferentes unidades da federação, não apenas como resultado da reforma de desestatização que abrange estados e municípios, mas também visando responder às titularidades que a própria Constituição define quanto aos serviços públicos, que podem ser prestados pela União, pelos Estados e mesmo pelos municípios.

Mas a transformação do Estado brasileiro em um Estado regulador foi prejudicada pela prioridade que foi dada aos objetivos econômicos em detrimento de outras metas da reforma gerencial, relativas, por exemplo, à consolidação da governança e da governabilidade do Estado brasileiro. Nesse sentido, é importante frisar que muitas privatizações foram feitas antes mesmo de agências estarem operando.

O Estado Regulador

Além disso, a extinção do Ministério da Administração e Reforma do Estado em 1998, a descontinuidade no processo de implementação de conjuntos de projetos contidos no Plano Diretor de Bresser e a força política que o Programa Nacional de Desestatização ganhou depois disso, também contribuíram para a imperfeição do Estado Regulador brasileiro.

Serviços Públicos e Reforma Bresser

Os Setores do Estado

No Aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores:

NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são tomadas.

Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.


ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.

Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.


SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado.Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado.

As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser lucrativas. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.


PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO.

Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no casode privatização, a regulamentação rígida.


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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - GESTOR Alex Fontenele Aulas 01 e 02 – Mar/Abr 2009