Administrarea Finantelor Publice, AN II, FAP SNSPA

ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

ADMINISTRAREA FINANŢELOR PUBLICE ŞI A BUGETULUI

- Suport de curs -

Lector univ. dr. MARIA - ANDRADA GEORGESCU

BUCUREŞTI

2

CUPRINSUL SUPORTULUI DE CURS

Modulul I PROBLEME TEORETICE ALE FINANŢELOR ..............................................................13Unitatea de curs 1- Necesitatea, conţinutul şi sfera finanţelor..........................................................15Unitatea de curs 2 - Funcţiile şi rolul finanţelor................................................................................16Unitatea de curs 3 - Structura finanţelor ............................................................................................19Unitatea de curs 4 - Mecanismul financiar .........................................................................................23Unitatea de curs 5 - Politica financiară ...............................................................................................25

Modulul II CHELTUIELILE ŞI RESURSELE FINANCIARE PUBLICE........................................31

Unitatea de curs 6 - Sistemul cheltuielilor publice .............................................................................33Unitatea de curs 7 - Sistemul veniturilor publice ...............................................................................45Unitatea de curs 8 - Noţiuni generale despre impozite ......................................................................51Unitatea de curs 9 - Principiile şi criteriile impunerii........................................................................56

Modulul III TEORIE ŞI PRACTICĂ BUGETARĂ..............................................................................61

Unitatea de curs 10 - Sistemul bugetar................................................................................................62Unitatea de curs 11 - Principiile bugetare...........................................................................................64Unitatea de curs 12 - Procesul bugetar................................................................................................69

3

1. Informaţii generale Date de identificare a cursului

Date de contact – titular curs Date de identificare curs şi contact tutori Nume: Lect. dr. Maria-Andrada Georgescu Birou: Facultatea de Administraţie Publică, Str. Povernei, nr. 6 Telefon: 021/3180897 E-mail: [email protected] Consultaţii: miercuri, 14 - 16; răspuns la întrebările adresate prin e-mail – max. 48 de ore

Denumire curs: ADMINISTRAREA FINANŢELOR PUBLICE ŞI A BUGETULUI An II Semestrul: 3 Tip curs: obligatoriu Pagina web: www.apid.snspa.ro

Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite:

Pentru a parcurge această disciplină, studenţii trebuie să aibă o serie de cunoştinţe minime, dobândite în

cadrul disciplinei Introducere în economie şi politici economice (anul I). Pentru cei care nu dispun de

aceste cunoştinţe, există o serie de lucrări în acest domeniu disponibile pentru consultare şi împrumut atât

la Biblioteca Centrală Universitară din Bucureşti, cât şi la biblioteca facultăţii, astfel încât să poată să fie

parcurse de toţi acei studenţi care trebuie să atingă acest prag minim de cunoştinţe.

Descrierea cursului

Cursul porneşte de la prezumţia că studenţii nu au cunoştinţe în domeniul financiar şi astfel se încearcă

familiarizarea lor graduală cu acest domeniu. Cursul se adresează celor care doresc să aibă cunoştinţe de

bază în privinţa conceptelor de bază din domeniul finanţelor, în special din domeniul finanţelor publice,

punând accent pe aspectele relevante ale teoriei financiare şi a modului în care ea se poate aplica în

sectorul public.

Cursul prezintă, în primul rând, problematica teoretică din câmpul finanţelor, cu accentuarea

problematicii finanţelor publice, introducând noţiunile de finanţe publice, mecanism şi politică financiară,

aparat financiar. Cursul continuă cu prezentarea diferitelor tipuri de cheltuieli şi resurse ce se întâlnesc în

domeniul finanţelor publice, încercând să clarifice delimitările conceptuale şi limitele existente în legătură

cu aceste noţiuni. Cursul se finalizează cu prezentarea sistemului bugetar actual din România, înţelegerea

principiilor bugetare şi a etapelor procesului bugetar, dezvoltând abilităţile necesare pentru identificarea şi

utilizarea diferitelor metode de bugetare la nivel naţional şi local şi pentru înţelegerea complexităţii

mecanismului financiar public. Conectarea dintre teorie şi practică se realizează prin efectuarea de

aplicaţii practice şi prezentarea unor studii de caz.

Cursul urmăreşte:

− Să formeze o concepţie ştiinţifică necesară pentru o corectă înţelegere a fenomenelor, proceselor

şi operaţiunilor financiare ce se nasc ca rezultat al constituiri, repartizării şi utilizării fondurilor

publice, în formă bănească;

mailto:[email protected]

http://www.apid.snspa.ro/

4

− Să formeze o imagine sistematică asupra finanţelor contemporane, permiţând delimitarea clară

între relaţiile băneşti şi relaţiile financiare, precum şi între finanţele publice şi finanţele private;

− Să dezvolte abilitatea de a identifica strategiile şi tehnicile bugetare moderne, cu accent pe

fiscalitate şi politică fiscală.

După parcurgerea acestei discipline studenţii vor dobândi următoarele competenţe:

− Înţelegerea fenomenelor, proceselor şi fluxurilor financiare din economie, precum şi a

interdependenţei dintre acestea şi fenomenele şi procesele reale;

− Abilitatea de a identifica şi evalua efectele diferitelor măsuri de politică financiară aplicate de un

guvern sau altul;

− Abilitatea de a evalua critic rezultatele obţinute prin utilizarea aparatului matematic de

determinare a indicatorilor privind volumul, structura şi dinamica veniturilor şi cheltuielilor

publice;

− Abilitatea de asumare a unui comportament conştient şi activ faţă de relaţia administraţiei publice

cu cetăţenii în domeniul finanţelor publice.

Organizarea temelor în cadrul cursului

Temele abordate în cadrul acestui curs sunt structurate astfel încât să permită atingerea principalelor

obiective prezentate în descrierea cursului. Se porneşte de la prezentarea noţiunilor generale privind

finanţele publice, punându-se accent pe înţelegerea conceptelor relevante, se discută apoi modul în care o

corectă dimensionare a cheltuielilor şi veniturilor publice pot contribui la dezvoltarea societăţii; se trece

apoi la discutarea teoriei şi practicii bugetare, accentuându-se explicarea strategiilor şi tehnicilor bugetare

moderne.

Parcurgerea conţinutului disciplinei conduce la atingerea următoarelor obiective:

− însuşirea cunoştinţelor privind conceptele, teoriile şi metodele de investigare fundamentale din

domeniul financiar public, organizarea şi administrarea acestora în condiţii de eficienţă;

− lărgirea bazei de cunoştinţe a studenţilor pentru a analiza independent unele probleme, cu

influenţă sau determinate în domeniul administrării finanţelor publice şi capacitatea de a

comunica şi demonstra soluţiile alese;

− fundamentarea bazei ştiinţifice a studenţilor pentru a putea genera un raţionament profesional

de valoare în ceea ce priveşte capacitatea de a evalua critic organizarea şi desfăşurarea

activităţii financiare publice.

Datorită dinamicii informaţionale din domeniul finanţelor publice, în fiecare an sursele de informare se

vor modifica în conformitate cu ultimele evoluţii în domeniu şi vor fi comunicate în timp util pe

platforma http://www.apid.snspa.ro. O detaliere a temelor se găseşte în calendarul cursului.

http://www.apid.snspa.ro/

5

Formatul şi tipul activităţilor implicate

Cursul este gândit ca unul interactiv; studenţii pot să trimită comentariile cu privire la temele abordate şi/

sau pot să completeze informaţiile furnizate cu noi informaţii la care au acces. De asemenea, cursul se

bazează şi pe accesarea site-urilor care prezintă o serie de aspecte relevante privind administrarea

finanţelor publice şi a bugetului, precum şi a revistelor specializate în acest domeniu, astfel încât studenţii

să se familiarizeze cu ceea ce există pe plan internaţional, pentru a putea să contribuie la îmbunătăţirea

dezvoltării administrării finanţelor publice în România. Pentru aceasta, activitatea individuală desfăşurată

de fiecare student este extrem de importantă.

Studenţii dispun de libertatea de a-şi gestiona singuri modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului. Este,

însă, recomandată parcurgerea succesivă a modulele – în ordinea indicată şi îndeplinirea sarcinilor

indicate în cadrul fiecărui modul.

Studenţii vor putea beneficia de consultaţii atât la sediul facultăţii, în cadrul orelor precizate anterior,

precum şi prin intermediul comunicării prin e-mail.

6

Materiale bibliografice obligatorii

Principalele surse bibliografice sunt:

1. Georgescu, Maria-Andrada (2009), Administrarea finanţelor publice şi a bugetului, ediţia a II-a,

Editura Pro Universitaria, Bucureşti, (mod de acces: Biblioteca Facultăţii sau achiziţionare de pe piaţă)

2. Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice (site-ul Ministerului Finanţelor Publice www.mfinante.ro)

Informaţiile cuprinse în aceste surse bibliografice de bază sunt destinate atingerii obiectivelor cursului.

Ele prezintă modul logic în care trebuie să fie abordată administrarea finanţelor publice şi a bugetului,

atitudinea pe care atât guvernanţii cât şi contribuabilii trebuie să o aibă asupra banului public, precum şi

modul în care eficienţa utilizării banului public poate fi majorată.

Materialele şi instrumentele necesare pentru curs

Pe lângă materialele puse la dispoziţie în formă tipărită, studenţii vor lucra mult cu informaţiile

disponibile (în mod gratuit) pe Internet, precum şi cu studiile de caz şi articolele puse la dispoziţie de

cadrul didactic.

Calendarul cursului

În derularea acestei discipline sunt programate 4 întâlniri (faţă în faţă) cu studenţii înscrişi. În cadrul

fiecărei întâlniri se vor parcurge modulele aferente (de fapt, va avea loc o discuţie legată de probleme

apărute, întrebări etc.).

Pentru ca aceste întâlniri să devină cu adevărat interactive şi pentru a se putea focaliza pe aspectele

importante – dar şi a detaliilor necesare, studenţilor li se recomandă să parcurgă suportul de curs pus la

dispoziţie la începutul semestrului, precum şi parcurgerea capitolelor corespunzătoare temelor abordate la

fiecare întâlnire din cel puţin una dintre sursele bibliografice indicate; ulterior întâlnirii se recomandă

rezolvarea sarcinilor indicate.

Tematica cursurilor predate în cadrul acestei discipline cuprinde:

Tematica cursului: Necesitatea, conţinutul şi sfera finanţelor

Implicarea studenţilor: parcurgerea referinţelor bibliografice indicate

Referinţe bibliografice:

Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanţelor publice şi a bugetului, ediţia a doua, Editura Pro

Universitaria, Bucureşti, pp.9 -18

Matei, Gh.; Drăcea, M. şi Drăcea, R. (2005), Finanţe publice, Editura Sitech, Craiova, pp. 5-10

Moşteanu, T. (coord.) şi alţii (2005), Finanţe publice, ediţia a doua, Editura Universitară, Bucureşti, pp. 7-

10

http://www.mfinante.ro/

7

Văcărel, I. (coord.) şi alţii (2006), Finanţe publice, ediţia a V-a, Editura Didactică şi Pedagogică,

Bucureşti, pp. 32-35

Tematica cursului: Funcţiile şi rolul finanţelor



Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanţelor publice şi a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro

Universitaria, Bucureşti, pp.19-28

Matei, Gh.; Drăcea, M. şi Drăcea, R. (2005), Finanţe publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 14-19

Tulai, C. (2003), Finanţele publice şi fiscalitatea, Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca, pp.24-43

Văcărel, I. (coord.) şi alţii (2006), Finanţe publice, ed. a V-a, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, pp.

57-70

Tematica cursului: Structura finanţelor




Universitaria, Bucureşti, pag. 29-41


Tematica cursului: Mecanismul financiar






Tematica cursului: Politica financiară




Universitaria, Bucureşti, pp. 53-72


Văcărel, I. (coord.) şi alţii (2006), Finanţe publice, ed. a cincea, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,

pp. 115-118

8

Tematica cursului: Sistemul cheltuielilor publice






Moşteanu, T. (coord.) şi alţii (2005), Finanţe publice, ed. a doua, Ed. Universitară, Bucureşti, pp. 55-60


pp. 127-150; pp. 154-155

Tematica cursului: Sistemul veniturilor publice

Implicarea studenţilor: parcurgerea referinţelor bibliografice indicate;



Universitaria, Bucureşti, pag. 107- 120



pp. 342-345

Tematica cursului: Noţiuni generale despre impozite






Tulai, C. (2003), Finanţele publice şi fiscalitatea, Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca, pp. 187-208


pp. 358-360; pp. 374-380

Tematica cursului: Principiile şi criteriile impunerii





Tulai, C. (2003), Finanţele publice şi fiscalitatea, Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca, pp. 212-217; pp.

221-228; pp. 244-257; pp. 263-270

9


pp. 361-370

Tematica cursului: Sistemul bugetar



Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanţelor publice şi a bugetului, Ed. Pro Universitaria,

Bucureşti, pag. 183-196

Matei, Gh.; Drăcea, M. şi Drăcea, R. (2005), Finanţe publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 46-49; pp. 63-66


Tematica cursului: Principiile bugetare









pp. 506-516; pp. 527-537

Tematica cursului: Procesul bugetar









pp. 541-553

Politica de evaluare şi notare

Evaluarea se va face la final prin examen scris, cu următoarea structură a subiectelor:

1) teste grilă reprezentând 60% din nota finală

10

2) aplicaţie practică reprezentând 30% din nota finală

3) un subiect de sinteză reprezentând 10% din nota finală.

Pentru fiecare structură de examinare se vor anunţa criteriile şi baremul de detaliat de notare. O serie de

exemple – care să ajute studenţii în susţinerea cu succes a examenului final – vor fi prezentare în cadrul

cursului. Modul de examinare este prezentat în calendarul detaliat al disciplinei. Prin aplicaţiile practice

pe care trebuie să le efectueze, studenţii vor dobândi competenţele necesare de a aplica cunoştinţele

dobândite la nivel practic.

Rezultatele obţinute la această disciplină se vor comunica la final, prin anunţarea notei finale. Această

comunicare se poate realiza atât faţă în faţă, cât şi prin afişarea notelor pe platforma aflată la dispoziţia

studenţilor la această formă de învăţământ. Fiecare student poate solicita un feedback suplimentar prin

contactarea titularului de curs prin intermediul adresei de e-mail.

Elemente de deontologie academică

Prezenţa la cursuri şi seminarii nu este obligatorie.

Prezentarea la examen nu este condiţionată de un număr minim de prezenţe la curs sau la seminar.

În cazul în care se utilizează frauda la examen, procesul de examinare va fi sistat imediat şi lucrarea va fi

anulată.

Rezultatele procesului de examinare vor fi puse la dispoziţia studenţilor pe platforma dedicată acestora.

Contestaţiile trebuie să fie depuse în maxim 24 de ore de la afişarea rezultatelor; răspunsul la contestaţii

se va da în maxim 48 de ore.

Studenţii cu dizabilităţi

Metodele de transmitere a informaţiilor cu privire la această disciplină se pot adapta în funcţie de tipul de

dizabilităţi întâlnite în rândul cursanţilor. Accesul egal la informaţie şi la activităţile didactice pentru

cursanţi se va asigura prin toate măsurile (rezonabile) cu putinţă.

Strategii de studiu recomandate

Este recomandată parcurgerea sistematică a modulelor (structurate pe cele 12 unităţi de curs); se pune

accentul pe pregătirea individuală continuă, prin acumulare constantă a cunoştinţelor, precum şi pe

evaluările formative pe parcursul semestrului.

Numărul de ore necesare parcurgerii şi însuşirii cunoştinţelor necesare promovării acestei discipline este

cel prevăzut în fişa disciplinei. Aceste ore vor fi alocate, pe parcursul semestrului, de fiecare student, în

funcţie de preferinţele individuale.

11

2. Suportul de curs

12

13

Modulul I

PROBLEME TEORETICE ALE FINANŢELOR

Unitatea de curs 1 – Necesitatea, conţinutul şi sfera finanţelor

Unitatea de curs 2 – Funcţiile şi rolul finanţelor

Unitatea de curs 3 – Structura finanţelor

Unitatea de curs 4 – Mecanismul financiar

Unitatea de curs 5 – Politica financiară

Scop şi obiective

Scop

Prima parte a acestui modul urmăreşte să familiarizeze studenţii cu noţiunea de finanţe, în principal de

finanţe publice prin prisma diferitelor abordări, cunoaşterea aspectelor referitoare la apariţia şi evoluţia

finanţelor publice, să familiarizeze studenţii cu modul în care se realizează distincţia dintre relaţiile

financiare şi nonfinanciare. Se prezintă funcţiile finanţelor publice. Este absolut necesară înţelegerea

funcţiilor finanţelor publice şi a conexiunilor dintre ele, pentru a putea determina diferitele raporturi de

intercondiţionare ce există între cele două funcţii. Apoi se prezintă rolul finanţelor. Deşi au un conţinut

comun şi o menire socială identică, relaţiile financiare se şi deosebesc între ele, înfăptuindu-se în condiţii

diferite şi având trăsături specifice. În ansamblul finanţelor se pot delimita categorii distincte de relaţii

financiare. Gruparea se face în funcţie de mai multe criterii: natura transferului şi condiţiile înfăptuirii lui,

locul de constituire a fondurilor şi destinaţiile acestora, forma de proprietate în care sunt încadrate aceste

fonduri etc. Din analiza structurii finanţelor în raport cu astfel de criterii se conturează câteva concepte ce

se cer clarificate. Scopul este de a prezenta şi clarifica două dintre conceptele care au suscitat cele mai

multe controverse, şi anume: finanţele în sens larg şi sistemul financiar. O abordare corectă a finanţelor

publice, în condiţiile creşterii actuale a importanţei şi diversificării acestora, necesită o bună cunoaştere

teoretică în vederea stabilirii funcţionalităţii mecanismului financiar. Se urmăreşte lărgirea orizontului

privind importanţa folosirii pârghiilor financiare, a trăsăturilor acestora, precum şi cunoaşterea sistemului

de pârghii financiare. Modulul se încheie cu prezentarea aspectelor relevante privind politica financiară.

Obiective urmărite

- înţelegerea conceptelor de finanţe publice şi finanţe private şi cunoaşterea – la nivel general –

a evoluţiei istorice a finanţelor publice;

- înţelegerea noţiunilor de funcţie şi rol, identificarea funcţiilor finanţelor publice şi abilitatea de

a identifica rolul jucat de finanţele publice;

- cunoaşterea tipologiei controlului;

14

- identificarea principiilor aplicate în formarea, administrarea şi repartizarea fondurilor

financiare publice;

- cunoaşterea criteriilor de analiză a structurii finanţelor;

- înţelegerea conceptului de finanţe propriu-zise;

- cunoaşterea posibilităţilor de delimitare dintre credit şi finanţe propriu-zise;

- identificarea corectă a situaţiilor în care anumite relaţii financiare pot fi incluse în categoria

finanţelor, finanţele fiind înţelese în sens larg;

- cunoaşterea elementelor sistemului financiar, precum şi a fluxurilor financiare;

- identificarea corectă a situaţiilor în care unele relaţii băneşti au calitatea de relaţii financiare;

- cunoaşterea componentelor mecanismului financiar; identificarea mecanismelor de funcţionare

a mecanismului financiar; înţelegerea relaţiei dintre diferite sisteme de autoreglare ale

mecanismului financiar;

- identificarea trăsăturilor definitorii ale pârghiilor financiare;

- identificarea elementelor definitorii ale politicii financiare;

- cunoaşterea posibilelor strategii pe domenii ale politicii financiare

Concepte de bază: finanţe, finanţe publice, finanţe private, stat jandarm, stat providenţă, stat

intervenţionist, stat al bunăstării; funcţia de repartiţie a finanţelor, funcţia de control a finanţelor,

mobilizarea fondurilor, repartizarea fondurilor, control financiar, rolul finanţelor; finanţe propriu-zise,

credit, finanţe în sens larg, sistem financiar, fluxuri financiare; mecanism financiar, pârghii financiare;

politică financiară, decizii financiare, aparat financiar.

15

Unitatea de curs 1 Necesitatea, conţinutul şi sfera finanţelor

Sinteza

În vorbirea curentă, ca şi în literatura de specialitate, se folosesc mai multe expresii ale cuvântului finanţe, cu sensuri apropiate sau diferite, după caz: finanţe, finanţe publice, finanţe private etc.

• „finatio”, „financias” sau „financia pecuniaria”, având sensul de „plată”, respectiv „plată în bani”.

• „finir” şi „finis”, primul însemnând finalizarea unei tranzacţii contractuale, prin achitarea preţului mărfii sau serviciului, iar cel de-al doilea semnificând termenul de plată

• „finance” (singular) însemna o sumă de bani sau un venit al statului, iar „finances” (plural) totalitatea veniturilor statului sau întregul său patrimoniu

• „hommes des finances” şi „financiers” – pentru desemnarea oamenilor de finanţe ai timpului (arendaşii sau concesionarii de impozite)

Urmărind etimologia cuvântului, se pot desprinde două concluzii preliminare: a) cuvântul „finanţe” este strâns legat de acela de bani (în vorbirea curentă adesea substituindu-

se), dar mai ales de expresia „plată în bani”, deci unu bani pur şi simplu, ci bani angajaţi în efectuarea unei plăţi;

b) cuvântul „finanţe” are, încă de la începuturile sale, o strânsă legătură cu statul, mai exact spus, cu veniturile şi cheltuielile băneşti ale acestuia.

Care au fost factorii care au generat apariţia finanţelor? 1) Apariţia statului şi a nevoilor sale; 2) Apariţia şi folosirea banilor.

Frecvenţa cea mai mare cu care este abordată fenomenul financiar în devenirea lui istorică este expresia finanţele statului; ele se înfăţişează ca operaţiuni băneşti ce dau expresie concretă unor relaţii sociale, de natură economică, ce intervin între participanţii la procesul mobilizării şi repartizării, în formă bănească, a resurselor necesare statului pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale. Cum însă aceste funcţii şi sarcini ale statului vizează realizarea acţiunilor publice, cei mai mulţi specialişti preferă expresiei finanţele statului pe aceea de finanţe publice. Dezvoltarea economică (şi, în cadrul ei, cu preponderenţă dezvoltarea industrială) a determinat concentrarea celei mai mari părţi a mijloacelor de producţie în proprietatea privată a diferitelor categorii de persoane, altele decât statul. Astfel, alături de finanţele statului funcţionează finanţele private. Între finanţele publice şi finanţele private există unele asemănări, dar şi o serie de deosebiri. Ele se deosebesc mai întâi prin obiectivele urmărite, mijloacele utilizate şi condiţiile de acţiune. Vom delimita două noţiuni prezente aproape întotdeauna în lucrările de specialitate, atunci când se abordează fenomenul în evoluţia sa. Este vorba despre finanţele clasice şi finanţele moderne. Şcoala clasică, dominată de liberalismul pur, promovează principiul „laissez-faire, laissez-passer”, în virtutea căruia economia trebuia să fie lăsată să meargă de la sine, ea reuşind să-şi asigure echilibrul prin automatismele pieţei. Orice intervenţie a statului, care ar perturba iniţiativa privată, este contraindicată. Şcoala economică modernă, în încercarea de a asigura restabilirea echilibrului dinamic, veşnic perturbat de evoluţia ciclică şi influenţele conjuncturale, recomandă intervenţia statului în economie pentru a orienta şi influenţa, pe căi economice, climatul economico-social, astfel încât interesul de maximizare a profitului, prin afaceri private prospere, să fie armonizat cu interesul naţional public. În consecinţă, racordându-se la aceste curente de gândire şi de acţiune, ştiinţa finanţelor interpretează diferit rostul finanţelor publice în perioada capitalismului liberal al secolului al XIX-lea şi menirea acestora în perioada neocapitalismului specific secolului XX. Într-o astfel de abordare, finanţele clasice servesc statul consumator (statul jandarm) ce se preocupă în principal de menţinerea ordinii publice şi de apărare, pentru a asigura teren fertil iniţiativei private şi afacerilor profitabile. Principala lor funcţie este aceea de a mobiliza un volum rezonabil de resurse la dispoziţia statului pentru ca acesta să-şi îndeplinească sarcinile sale. În schimb, finanţele moderne îşi modifică rostul, ele servesc statului providenţă (statul bunăstării) care adaugă la vechile sale cheltuieli de consum şi cheltuielile privind intervenţia statului în economie pentru compensarea lipsei de apetit în afaceri a întreprinzătorilor privaţi, atunci când economia se află în faza sa de recesiune, pentru a crea noi

16

locuri de muncă prin înfiinţarea de întreprinderi publice şi stimularea revigorării celor private, pentru a întreprinde acţiuni de protecţie socială etc. În concluzie, finanţele reprezintă operaţiile băneşti ce intervin între participanţii la formarea şi repartizarea fondurilor băneşti destinate susţinerii acţiunilor publice şi a afacerilor private. Sfera finanţelor este circumscrisă conţinutului lor. Ea semnifică aria, câmpul lor de manifestare şi apartenenţa lor. Sfera nu se confundă cu structura finanţelor, care se referă la configuraţia lor internă, la modul de aranjare a diferitelor elemente în cadrul întregului pe care finanţele îl compun. Finanţele sunt operaţii de repartiţie şi se realizează prin intermediul banilor. Cu toate acestea, operaţiile financiare nu se identifică cu ansamblul operaţiilor de repartiţie şi nici cu ansamblul operaţiilor băneşti. Ceea ce deosebeşte cele trei grupe de operaţii este sfera lor, câmpul lor de manifestare. I. Există două motive pentru care operaţiile financiare sunt o parte a celor de repartiţie:

1) prin repartiţie se satisfac şi nevoi publice şi nevoi ale organizării economice şi individuale, ori finanţele intervin pentru satisfacerea nevoilor publice şi a afacerilor private;

2) repartiţia se realizează atât în natură, cât şi în bani, ori finanţele, prin definiţie, îmbracă obligatoriu forma bănească.

II. Pentru ca o operaţiune bănească să aparţină finanţelor ea trebuie să îndeplinească în mod obligatoriu şi cumulativ trei condiţii:

1) să aibă loc un transfer valoric de resurse sau de putere de cumpărare; 2) resursele să fie destinate finanţării acţiunilor publice sau afacerilor private; 3) transferul trebuie să se facă obligatori fără echivalent sau fără contraprestaţie imediată, dar se

poate realiza cu titlu definitiv şi gratuit sau cu titlu temporar, rambursabil şi cu plata unei dobânzi.

În structura finanţelor putem delimita două mari grupe de relaţii în funcţie de felul în care se realizează transferul:

− finanţe propriu – zise, când transferul este definitiv şi gratuit şi − relaţii de credit, când transferul este cu titlu temporar, rambursabil şi cu dobândă.

Verificarea cunoştinţelor 1. Precizaţi momentul de apariţie al finanţelor publice. 2. Ce sunt finanţele publice? 3. Cum au fost grupate concepţiile teoreticienilor de-a lungul timpului cu privire la rolul şi implicarea statului în economie? 4. Prezentaţi concepţia clasică privind finanţele publice 5. Definiţi relaţiile financiare 6. Precizaţi diferenţele dintre relaţiile de repartiţie şi relaţiile financiare 7. Explicaţi de ce sfera finanţelor este mai mică decât cea a relaţiilor băneşti 8. Cu ce titlu se pot transfera, la dispoziţia statului, fondurile băneşti din economie

Unitatea de curs 2 Funcţiile şi rolul finanţelor

Sinteză A. Funcţiile finanţelor reprezintă mijloacele de înfăptuire a menirii sociale a finanţelor (se constituie şi se repartizează fonduri), modalităţile prin care acestea îşi dezvăluie esenţa lor. Finanţele îndeplinesc două funcţii şi anume:

− funcţia de repartiţie şi − funcţia de control.

Funcţia de repartiţie a finanţelor cuprinde cele două laturi ale sale, aflate în permanentă interacţiune, şi anume:

− latura de mobilizare a resurselor băneşti în vederea alimentării fondurilor de natură financiară şi

17

− latura repartizării acestor fonduri în vederea cheltuirii lor pentru realizarea acţiunilor publice şi a afacerilor private.

→ Luate separat, aceste laturi nu au calitatea de funcţii distincte nu numai pentru că nu acţionează izolat, ci şi pentru că, luate ca atare, nu se validează ca modalităţi de finalizare a menirii finanţelor. 1. Mobilizarea fondurilor Existenţa unei pluralităţi de fonduri decurge din diversitatea nevoilor ce trebuie satisfăcute. Nevoile ce reclamă efort financiar pot fi împărţite, pentru început, în două grupe, după cum se referă la acţiunile publice sau la lumea afacerilor. Prin acţiunile publice se asigură:

1) consumul colectiv al societăţii de bunuri comune indivizibile: apărare, ordine publică, putere legislativă, executivă şi judecătorească;

2) consumul social al populaţiei prin servicii gratuite sau cu plată în domeniile învăţământului, culturii şi artei, a sportului şi sănătăţii publice, asigurării, asistenţei şi protecţiei sociale;

3) intervenţia statului în economie prin cheltuieli de capital pentru investiţii publice şi prin subvenţionarea sectorului privat.

Derularea afacerilor reclamă, de asemenea, mobilizarea de resurse financiare pentru formarea şi sporirea capitalului. Pentru asigurarea consumului colectiv al societăţii, a unei însemnate părţi din consumul social al populaţiei şi susţinerea acţiunilor economice de importanţă majoră, statul îşi constituie principalul său fond (administrat în parte centralizat, iar în parte la nivelul colectivităţilor locale), şi anume fondul bugetar. Pentru asigurările sociale şi protecţia socială se constituie fonduri distincte, iar statul intervine, de regulă, în completarea acestora. Nici statul şi nici agenţii economici nu-şi pot acoperi, în general, toate nevoile folosind exclusiv resurse proprii. Pentru nevoi temporare apelează la împrumuturi. Pentru a putea capta astfel de resurse se constituie fondurile de creditare la dispoziţia băncilor. În sfârşit, pentru combaterea riscurilor se formează fonduri speciale la dispoziţia societăţilor de asigurare şi reasigurare. O mulţime de alte fonduri, administrate extrabugetar, şi cu destinaţii speciale se cer, de asemenea, alimentate. Izvorul principal al resurselor mobilizate la fondurile financiare este produsul intern brut. Uneori, la aceste fonduri, sunt atrase şi resurse ce aparţin avuţiei naţionale sau unele resurse din străinătate. Formele şi canalele folosite pentru captarea resurselor diferă de la un fond la altul. La fondul bugetar se atrag impozitele şi taxele, veniturile nefiscale din administrarea sectorului public, folosirea şi valorificarea unor bunuri ale statului, împrumuturile interne şi externe contractate, ajutoarele financiare nerambursabile, donaţiile în favoarea statului. Fondurile de asigurare şi protecţie socială sunt alimentate, de regulă, pe baze mixte prin contribuţii plătite de salariaţi şi de către patronat şi prin intervenţia de completare a statului. Agenţii economici îşi formează şi sporesc capitalul transformându-şi economiile prealabile în capital, asociindu-se, punând în circulaţie acţiunile şi obligaţiunile pe care le emit, capitalizând o parte din profit, încorporând rezervele în capital sau îndatorându-se pe termen lung sau scurt. Fondurile de creditare administrate de către bănci înglobează capitalul propriu şi rezervele acestora, resursele atrase de la posesorii de bani în căutare de plasamente, disponibilităţile băneşti aflate în conturile clienţilor, creditele de refinanţare obţinute etc. Fondurile de asigurare destinate combaterii riscurilor se formează pe seama primelor încasate de la asiguraţi. În sfârşit, fondurile speciale administrate extrabugetar se constituie pe seama contribuţiilor persoanelor fizice şi/sau juridice obligate de lege să participe la alimentarea lor. 2. Repartizarea fondurilor Prima latură a funcţiei de repartiţie este însoţită, în mod obligatoriu, de cea de a doua, care asigură repartizarea fondurilor constituite. Această latură se manifestă însă diferit la cele două mari grupe de fonduri şi chiar de la un fond la altul în cadrul aceleiaşi grupe. Motivul principal este acela că se practică principii diferite în formarea, administrarea şi repartizarea acestora. În cazul administrării centralizate de către stat se aplică principiul depersonalizării, adică resursele ce alimentează un anumit fond se administrează global, iar la repartizarea lor către beneficiari nu se ţine

18

seama de felul acestora, de provenienţa lor şi uneori nici de cuantumul fiecărui participant la alimentarea fondului respectiv. Consecinţa este aceea că au loc astfel masive redistribuiri de resurse, pe multiple planuri, şi anume:

- între sfera productivă şi cea social – productivă; - între sectoare, ramuri şi subramuri; - între unităţi administrativ – teritoriale, zone ale ţării şi, în anumite condiţii, pe plan

internaţional; - între stat şi populaţie; - între grupe ale populaţiei şi între indivizi.

În cazul asigurărilor, principiului depersonalizării i se adaugă cel al mutualităţii, deoarece aici factorul aleator influenţează în mod hotărâtor frecvenţa şi amploarea redistribuirilor între membrii aceleiaşi colectivităţi de risc. Fiecare dintre aceştia contribuie la formarea fondului comun, dar beneficiază de cheltuirea acestuia doar aceia dintre asiguraţi care sunt afectaţi de producerea riscurilor asigurate. În cazul fondurilor administrate direct de către persoanele publice şi private, funcţia de repartiţie are o manifestare specifică. Practica ultimelor decenii a consacrat în ţara noastră principiul afectării speciale a fondurilor la întreprinderile de stat şi o stricteţe maximă în privinţa folosirii pe destinaţii a creditelor bugetare deschise instituţiilor publice. În cazul agenţilor economici cu capital privat există, în mod firesc, o largă autonomie financiară în privinţa gestionării fondurilor proprii, cu respectarea, fireşte, a legilor, pentru evitarea, în principal, a evaziunii fiscale. Urmărind manifestarea funcţiei de repartiţie prin prisma efectelor sale putem delimita pe de o parte redistribuirile propriu – zise, cu caracter economic, ce au ca efect modificarea veniturilor finale pe forme de proprietate, iar, pe de altă parte, aşa – zisele redistribuiri tehnico – financiare între patrimoniile administrate distinct în cadrul sectorului public, ce nu modifică avuţia statului, ci doar locul de cheltuire a banului public. Funcţia de control a finanţelor Funcţia de control a finanţelor, indispensabilă pentru ca acestea să-şi îndeplinească menirea lor socială, ţine de esenţa finanţelor, reprezintă o modalitate de dezvăluire a acesteia. Funcţia de control a finanţelor îşi găseşte corespondent în activitatea practică în controlul financiar, care nu reprezintă altceva decât modalitatea concretă prin care o astfel de necesitate se manifestă prin intervenţia conştientă a factorului subiectiv. Pentru a contura tipologia controlului financiar folosim mai multe criterii de clasificare a acestuia. În raport cu apartenenţa organelor şi instituţiilor care îl exercită distingem:

1) controlul din exterior, exercitat de către organele şi instituţiile statului, inclusiv cele specializate, iar în cadrul lui avem:

a) controlul financiar al Parlamentului; b) controlul financiar al executivului; c) controlul financiar exercitat de către Corpurile de control şi direcţiile de audit ale

ministerelor, prefecturilor şi altor autorităţi ale statului; d) controlul exercitat de bănci asupra clienţilor lor.

2) controlul din interiorul unităţii, care cuprinde, la rândul său: a) controlul financiar preventiv, exercitat de către şeful departamentului financiar –

contabil; b) auditul intern al gestiunilor proprii.

Din punct de vedere al momentului în care se efectuează, controlul financiar poate fi: − control financiar preventiv; − control financiar concomitent; − control financiar ulterior sau postoperativ.

Din punct de vedere al gradului de cuprindere avem: − control prin sondaj sau complet; − control tematic sau complex; − control parţial sau total.

După baza de referinţă: − controlul conceperii strategiilor şi programelor;

19

− controlul execuţiei strategiilor şi programelor. După obiectivele finale urmărite:

− analiza diagnostic; − controlul de gestiune.

După modul de execuţie: − control direct; − control indirect; − control încrucişat.

Metodele de control sunt, de asemenea, diferite: 1) cercetări prin anchete şi discuţii; 2) verificări documentare; 3) controlul faptic; 4) analizele complexe economico – financiare.

Indiferent de organul care îl exercită, forma pe care o îmbracă şi metodele care se folosesc, importantă este eficacitatea controlului, contribuţia sa la respectarea legalităţii şi a disciplinei financiare, la buna gospodărire a banului public. B. Rolul finanţelor Rolul finanţelor reprezintă modalitatea de concretizare a rezultatelor obţinute sau a celor ce urmează a se realiza ca urmare a exercitării funcţiilor acestora. Rolul trebuie privit nu numai în viziune statică, cu referire la o perioadă parcursă deja (reflectând rezultatele eforturilor financiare depuse şi implicit gradul de realizare a acţiunilor publice şi cel de prosperitate a afacerilor), ci şi în sens dinamic (dând expresie obiectivelor de realizat în viitor, în atingerea menirii sociale a finanţelor). Rolul finanţelor are o dimensiune cantitativă şi una calitativă. Rezultatele realizate sau scontate sunt comensurabile, fiind concretizate în bunurile sau utilităţile publice oferite de stat prin acţiunile sale şi respectiv în mărimea profitului realizat sau previzibil de pe urma afacerilor private. Dimensiunea calitativă se referă la impactul economic, social şi politic al politicilor financiar – monetare, la forţa lor de influenţare şi orientare a activităţii economico – sociale, la aportul acestora în încercarea de armonizare a interesului public cu interesul în afaceri şi cu interesele personale ale individului. Verificarea cunoştinţelor

1. Care sunt funcţiile finanţelor publice? 2. Care sunt principalele modalităţi mobilizare a fondurilor publice? 3. În ce constă funcţia de control a finanţelor publice? 4. În ce constă controlul financiar în faza repartiţiei? Dar în faza producţiei şi în faza consumului? 5. Ce rol îndeplinesc finanţele publice în economia de piaţă?

Unitatea de curs 3 Structura finanţelor

sinteză A. Finanţele în sens larg Natura transferului şi condiţiile în care se înfăptuieşte acesta este primul şi cel mai important criteriu de analiză a structurii finanţelor. Transferul depinde, la rândul lui, de felul nevoilor ce urmează a fi satisfăcute, de momentul înfăptuirii lui, de calitatea şi apartenenţa celor antrenaţi în mişcarea resurselor, de particularităţile activităţii desfăşurate de către aceştia etc. Folosind drept criteriu natura transferului, putem delimita în cadrul finanţelor, în principal, două grupe şi anume:

1) finanţele propriu – zise; 2) creditul.

De cele mai multe ori, finanţele propriu – zise sunt legate de transferul definitiv şi gratuit de resurse, iar creditul de caracterul rambursabil al împrumuturilor şi de existenţa dobânzii.

20

Deseori finanţele propriu – zise sunt asociate nevoilor permanente ale agenţilor economici, care angajează în acoperirea lor capitalul propriu, iar creditul este limitat la manevrarea, prin intermediul băncilor, a unor resurse temporar disponibile pentru acoperirea unor nevoi temporare din economie. Finanţele propriu – zise şi creditul, având aceeaşi menire socială nu trebuie separate în mod rigid. Ele au unele particularităţi, între ele există o serie de deosebiri, dar au şi trăsături comune, între ele existând asemănări şi interferenţe. Tocmai de aceea independenţa lor este relativă şi nu absolută. Deosebirile dintre ele ţin de formele lor de manifestare, dictate fiind de condiţiile concrete în care se folosesc, pe câtă vreme asemănările vizează conţinutul lor, latura calitativă a acestora, esenţa lor. Tocmai de aceea, susţinem ideea, larg împărtăşită în teoria economică, că menirea socială identică, conţinutul asemănător şi conexiunea lor fac posibilă reunirea finanţelor propriu – zise şi a creditului sub denumirea comună de finanţe, finanţele fiind înţelese în sens larg. Alături de cele două grupe, în finanţele în sens larg sunt incluse uneori, la o grupă distinctă, relaţiile de asigurare care, bazate pe mutualitate, generează frecvente redistribuiri de resurse între asiguraţi. Primele de asigurare plătite de către aceştia se reîntorc, şi încă într-un volum sporit, dar numai către asiguraţii care au suferit de pe urma producerii riscului asigurat, pe câtă vreme pentru ceilalţi asiguraţi transferul de resurse este definitiv. Împărtăşind o astfel de idee, subliniem că acest caracter aleator nu este specific doar relaţiilor cu instituţiile de asigurări de bunuri şi persoane. El apare şi în cazul asigurărilor sociale, precum şi în cazul asigurărilor obligatorii de sănătate. Urmărind acelaşi raţionament, am putea spune că şi reversibilitatea impozitelor ar avea o natură asemănătoare, pentru că reîntoarcerea sumelor plătite nu are loc către toţi plătitorii, ci doar către aceia care întrunesc condiţiile pentru a beneficia de gratuităţile acordate de stat în domeniul învăţământului, ocrotirii sănătăţii etc. Aceste redistribuiri de resurse ţin de însăşi natura finanţelor. Tocmai de aceea optăm pentru includerea raporturilor de asigurare în sfera relaţiilor financiare propriu – zise, deşi ele au unele particularităţi în manifestarea lor, realizându-se în bună măsură pe baze comerciale. B. Sistemul financiar Definirea sistemului financiar Sistemul financiar reuneşte în structura sa ansamblul elementelor (subsistemelor sau verigilor) care asigură formarea şi repartizarea fondurilor de natură financiară şi al interacţiunilor (raporturilor, legăturilor) dintre aceste elemente. Privite din punct de vedere al integralităţii şi al capacităţii de autoreglare a sistemului, aceste interacţiuni ne apar nu numai ca raporturi între subsisteme, ci şi între parte şi întreg (între fiecare subsistem şi ansamblul în care este integrat). Elementele sistemului financiar Conceptul de sistem financiar intervine atunci când analiza structurii finanţelor se efectuează în raport cu felul fondurilor de natură financiară. Structura acestora şi destinaţiile lor depind de natura nevoilor ce urmează a fi satisfăcute. Putem delimita, pentru început, două mari grupe de fonduri, şi anume: fonduri centralizate ale statului, destinate satisfacerii nevoilor generale şi, respectiv, fondurile agenţilor economici, destinate derulării afacerilor. În cadrul fiecărei grupe de nevoi putem delimita apoi mai multe subgrupe, în raport cu felul nevoilor, iar acestora le corespund fonduri sau grupe de fonduri distincte de fonduri de natură financiară. În structura nevoilor generale se regăsesc mai multe subgrupe:

a) consumul colectiv şi cel social, la care se adaugă acţiunile economice susţinute de către stat; b) asigurarea materială a celor inapţi de muncă şi a celor ce şi-au pierdut locul de muncă; c) asigurarea bunurilor şi persoanelor pentru cazuri de calamităţi sau accidente.

Corespunzător acestor subgrupe sau tipuri de nevoi regăsim în structura fondurilor administrate de către stat următoarele fonduri:

a) fondul bugetar; b) fondurile de asigurare şi protecţie socială; c) fondurile asigurărilor de bunuri, persoane şi răspundere civilă.

Tot în structura fondurilor administrate centralizat sau autonom (de către stat, pe baze mixte sau private) se înscriu şi fondurile de creditare.

21

Corespunzător fondurilor centralizate ale statului regăsim în structura sistemului financiar o primă grupă de elemente, reunite sub denumirea de finanţe generale ale statului sau finanţe publice. Prin definiţie, acestea intervin în legătură cu formarea şi repartizarea fondurilor centralizate destinate satisfacerii nevoilor generale ale societăţii. În această primă grupă se încadrează însă mai multe elemente distincte, corespunzătoare diferitelor fonduri sau grupe de fonduri centralizate, şi anume:

a) relaţiile bugetare sau bugetul statului, care asigură formarea şi repartizarea principalului fond centralizat al statului – fondul bugetar – în vederea finanţării consumului colectiv al societăţii, a consumului social al populaţiei şi a unor acţiuni economice de importanţă majoră;

b) relaţiile de asigurări sociale şi de protecţie socială, pe scurt asigurările şi protecţia socială, care intervin în formarea şi repartizarea fondurilor de asigurări şi de protecţie socială în vederea asigurării materiale a persoanelor active şi a familiilor lor pentru cazurile de pierdere temporară sau definitivă, parţială sau totală a capacităţii de muncă sau a locului de muncă;

c) asigurările de bunuri, persoane şi răspundere civilă, care reflectă relaţiile ce apar în legătură cu formarea şi repartizarea fondurilor prin instituţii specializate în vederea asigurării continuităţii procesului de producţie la agenţii economici, a protecţiei bunurilor proprietate personală şi a asigurării materiale suplimentare a populaţiei;

d) relaţiile de credit sau, pe scurt, creditul, care asigură mobilizarea şi repartizarea disponibilităţilor băneşti temporare existente în economie şi la populaţie şi a altor resurse în vederea acoperirii, în principal, a unor nevoi vremelnice sau de durată mai îndelungată, cu obligaţia rambursării împrumuturilor la scadenţă sau la cerere şi a plăţii unei dobânzi;

e) piaţa capitalului, care mijloceşte mişcarea capitalului între posesorii şi solicitatorii de resurse. În sfârşit, în legătură cu formarea şi sporirea capitalului la nivelul agenţilor economici, asigurarea circuitului lui normal şi repartizarea profitului obţinut intervine un alt element al sistemului financiar şi anume finanţele agenţilor economici. Într-o altă grupare, ţinând, în plus, seama şi de forma de proprietate căreia îi aparţin diferitele fonduri de natură financiară, aceleaşi elemente ale sistemului financiar sunt încadrate în alte trei submulţimi, şi anume:

a) finanţele statului, care cuprind, la rândul lor, finanţele generale ale statului şi finanţele agenţilor economici cu capital de stat;

b) finanţele unităţilor şi organizaţiilor cooperatiste; c) finanţele agenţilor economici cu capital privat.

Fiecare element, verigă sau subsistem al finanţelor intervine în formarea şi repartizarea unui anumit fond sau grupă de fonduri, în raport cu care se poate individualiza în cadrul mulţimii din care face parte. În manifestarea diferitelor subsisteme apar elemente specifice, dar şi trăsături comune şi interacţiuni. Pe baza elementelor specifice ele se pot individualiza, iar pe baza trăsăturilor comune şi a interacţiunii lor, ele pot fi reunite sau integrate într-un sistem unitar. Fiecare în parte şi toate la un loc concură astfel la înfăptuirea menirii finanţelor, adică la satisfacerea nevoilor generale şi susţinerea afacerilor. Fluxurile financiare Fiind conectate la acelaşi sistem, între diferitele fonduri de natură financiară există frecvente şi intense mişcări de resurse, intrări şi ieşiri, denumite şi fluxuri financiare. Fluxurile financiare reprezintă expresia concretă a raporturilor financiare care intervin între participanţii la formarea şi repartizarea fondurilor. Este vorba, în principal, despre agenţii economici şi populaţie pe de o parte şi stat pe de altă parte. Mişcările de resurse au loc în dublu sens, fiecare dintre parteneri având şi calitatea de plătitor şi pe aceea de beneficiar, fără însă ca întotdeauna cele două sensuri să se condiţioneze reciproc. Putem delimita, în raport cu fondurile (partenerii) ce intervin, trei grupe de fluxuri (raporturi) financiare şi anume:

a) fluxurile dintre fondurile agenţilor economici şi fondurile administrate de către stat, pe baze mixte sau private;

b) fluxurile interne de autofinanţare; c) fluxurile dintre fondurile centralizate ale statului (raporturi între instituţiile financiar – bancare

specializate care administrează aceste fonduri).

22

Pe lângă cele trei grupe de fluxuri, nominalizate mai înainte, toate desfăşurate în cadrul sistemului fondurilor de natură financiară, există şi unele mişcări ce reflectă legăturile acestor fonduri cu exteriorul. Este vorba, în principal, de contribuţia populaţiei la diferitele fonduri şi, respectiv, plăţile făcute din acestea către populaţie. Ar putea fi integrate aici următoarele mişcări:

a) plata impozitelor şi taxelor la bugetul statului, ca flux exclusiv ascendent. Facem abstracţie aici de caracterul reversibil al acestora, tocmai pentru că sumele pe care bugetul le cheltuieşte în folosul populaţiei nu revin direct acesteia, ci prin intermediul instituţiilor finanţate din buget care realizează acţiuni social – culturale pentru populaţie în mod gratuit sau cu plată redusă;

b) plata primelor de asigurare (flux financiar ascendent) şi încasarea despăgubirilor şi a sumelor asigurate (flux bănesc descendent, fără caracter financiar, dată fiind natura nevoilor – individuale – pe care le acoperă sumele primite);

c) plata contribuţiilor pentru pensii, a celei pentru fondul de şomaj şi pentru asigurările obligatorii de sănătate (fluxuri financiare ascendente) şi încasarea pensiilor şi a indemnizaţiilor de asigurare şi protecţie socială (fluxuri băneşti descendente);

d) depunerea economiilor băneşti ale populaţiei la bănci, rambursarea ratelor scadente şi plata dobânzilor pentru împrumuturile primite de populaţie (fluxuri financiare ascendente) şi, respectiv, retragerea sumelor depuse, încasarea dobânzilor şi a câştigurilor, acordarea de credite (fluxuri băneşti descendente);

e) cumpărarea de acţiuni şi obligaţiuni precum şi de efecte publice şi încasarea dividendelor, dobânzilor şi a câştigurilor cuvenite. Constatăm deci că, spre deosebire de fluxurile financiare din celelalte grupe, ce dau expresie raporturilor financiare ce apar cu prilejul formării şi repartizării fondurilor de natură financiară pentru satisfacerea nevoilor generale şi derularea afacerilor, raporturile cu populaţia au natură financiară doar în cazul fluxurilor ascendente, când aceasta contribuie obligatoriu sau facultativ la alimentarea fondurilor de natură financiară şi nu au acest caracter în cazul fluxurilor descendente dacă resursele băneşti pe care le dobândeşte populaţia sunt cheltuite, la fel ca celelalte venituri ale acesteia, în interes personal şi nu sunt angajate în afaceri. Verificarea cunoştinţelor

1. Precizaţi deosebirile dintre finanţele propriu-zise şi credit 2. Care sunt elementele care ne determină să includem relaţiile de asigurare în sfera relaţiilor

financiare propriu-zise? 3. Ce înţelegeţi prin finanţe în sens larg? 4. Ce este sistemul financiar? 5. Ce sunt fluxurile financiare? 6. Explicaţi structura sistemului financiar al Românei 7. Plata salariilor este o relaţie financiară? Argumentaţi 8. Plata impozitelor este o relaţie financiară? Argumentaţi

23

Unitatea de curs 4 Mecanismul financiar

Sinteza

A. Conţinutul şi funcţionalitatea mecanismului financiar Mecanismul financiar reprezintă un ansamblu de structuri, forme organizatorice, metode, principii şi pârghii specifice domeniului financiar. Conceptul de mecanism financiar are un caracter preponderent pragmatic, reflectând cadrul organizatoric de manifestare a relaţiilor financiare, sub forma lor concretă de fluxuri financiare. Obiectul conceperii şi construcţiei mecanismului financiar îl reprezintă stabilirea modului de organizare şi de conducere a fluxurilor financiare prin care se realizează formarea şi repartizarea fondurilor de natură financiară pe baza unor reglementări juridice adecvate. Elementele şi sfera mecanismului financiar sunt: structurile şi formele organizatorice (fondurile şi fluxurile financiare), metodele, principiile şi pârghiile financiare. Limitând mecanismul financiar la sistemul fondurilor, fluxurilor şi pârghiilor financiare, deci la domeniul financiar propriu-zis, trebuie subliniat că el cuprinde, la rândul său, o serie de mecanisme parţiale, corespunzătoare diferitelor tipuri de fonduri şi diferitelor categorii de fluxuri, aflate într-o strânsă interacţiune. Fiecare tip de fond are propriul său mecanism care, în condiţiile conexiunii fluxurilor financiare, se află interconectat cu mecanismele celorlalte fonduri. Privit din acest punct de vedere, mecanismul financiar este alcătuit dintr-o serie de mecanisme de o complexitate mai redusă, corespunzătoare fondurilor sau grupelor de fonduri de natură financiară existente (mecanismul bugetar, mecanismul asigurărilor şi protecţiei sociale, cel al asigurărilor de bunuri şi persoane, cel al creditului şi pieţei financiare şi mecanismul financiar al agenţilor economici), iar funcţionalitatea sa este condiţionată de comportamentul fiecărui mecanism interconectat. Eventualele deficienţe de concepere sau funcţionare a acestor mecanisme parţiale pot afecta funcţionalitatea ansamblului şi tocmai de aceea mecanismul trebuie să dispună de capacitatea de corectare a acestor disfuncţionalităţi. Integrat într-un mecanism complex, mecanismul financiar resimte şi influenţa puternică a unor factori externi ce se manifestă mai ales în sfera producţiei şi a circulaţiei, dar transmite, la rândul lui, propria sa influenţă asupra acestora. El dispune de aşa – zisele puncte de control care, prin semnalele pe care le emit, avertizează asupra posibilităţii de apariţie a unor dereglări sau chiar despre apariţia acestora. Aceste puncte de control sunt, de fapt, o serie de indicatori economico – financiari care, analizaţi operativ, oferă managerilor financiari informaţiile necesare luării unor măsuri corespunzătoare pentru anihilarea influenţei deformatoare a unor factori, pentru menţinerea sau restabilirea echilibrului. Este vorba despre indicatori ca: volumul profitului, situaţia disponibilităţilor băneşti, respectiv volumul plăţilor restante, a creditelor nerambursate în termen sau solicitate suplimentar (la nivelul fiecărei unităţi) sau soldul execuţiei bugetului de stat, volumul creditelor angajate şi a celor nerambursate pe economie, volumul numerarului în circulaţie, indicele mişcării preţurilor şi rata inflaţiei (la nivel macroeconomic). Ei trebuie analizaţi în corelaţie cu indicatorii ce reflectă direct desfăşurarea proceselor materiale (volumul producţiei realizate, volumul şi structura stocurilor, volumul livrărilor, nivelul costurilor). B. Pârghiile financiare Conţinutul şi trăsăturile pârghiilor financiare Din punct de vedere terminologic, mijloacele de intervenţie ale statului sunt denumite adesea pârghii sau instrumente, cele două noţiuni fiind uneori considerate sinonime, iar alteori făcându-se între ele o delimitare netă. În acest al doilea caz, pârghiile financiare sunt prezentate ca metode economice de conducere indirectă a economiei, cu forţă de influenţare şi orientare, iar instrumentele sunt prognozele, programele, balanţele, bugetele în care îşi găsesc reflectarea previziunile prospective ce dau concreteţe unor politici financiar – monetare şi asigură conducerea operativă a domeniului financiar. De cele mai multe ori, pârghiile financiare sunt ataşate diferitelor politici financiar – monetare, considerându-se modalităţi de promovare şi implementare a acestora. Pârghiile financiare reprezintă categorii valorice activizate de către stat, chemate să declanşeze, prin stimulentele ce le sunt proprii şi prin forţa lor coercitivă, o reacţie dezirabilă din partea adresanţilor (producători, consumatori etc.) astfel încât să se armonizeze, pe căi economice şi nu administrative, interesele acestora cu interesul naţional public.

24

Trăsăturile definitorii ale pârghiilor financiare sunt următoarele: a) sunt categorii valorice activizate, cu forţă de influenţare şi orientare a activităţii economice şi

sociale; b) au virtuţi stimulatorii, dar şi forţă coercitivă, incitând adresanţii la reacţii dezirabile şi, fără a le

afecta interesele, creând climatul necesar realizării acestora, asigură armonizarea intereselor personale cu cele macroeconomice;

c) sunt metode economice şi nu administrativ – birocratice, de intervenţie indirectă, discretă şi silenţioasă a statului în economie;

d) se caracterizează printr-o oarecare stabilitate, dar mai ales prin elasticitatea şi flexibilitatea lor. Stabilitatea lor relativă este necesară deoarece travaliul conceperii şi implementării lor este adesea mai laborios decât desfăşurarea propriu – zisă a acţiunii. Stabilitatea nu trebuie să degenereze în imobilism, pârghiile financiare trebuie să fie flexibile, să aibă capacitate de adaptare la condiţiile în veşnică schimbare şi să poată fi chiar abandonate atunci când devin anacronice, în locul unora fiind introduse pârghii noi, mult mai eficiente, capabile să îndeplinească noi funcţii;

e) sunt încorporate în mecanismul de funcţionare a economiei, acţionând automat pentru neutralizarea factorilor dezechilibranţi, dar nu elimină în totalitate fluctuaţiile generate de aceşti factori, astfel că adesea este necesară intervenţia discreţionară de natură monetară şi bugetară şi chiar intensificarea controlului statului şi apelul la unele măsuri administrative;

f) au acţiune conjugată şi efecte complementare. Aceasta înseamnă că toate converg spre acelaşi scop (asigurarea funcţionalităţii mecanismului financiar şi a celui economic în ansamblul său), se completează şi nu se anihilează reciproc. Sistemul pârghiilor financiare şi eficacitatea sa Deoarece domeniul finanţelor publice este destul de vast, distingem în cadrul politicilor financiare ale statului mai multe grupe: politicile bugetare, politici în domeniul asigurărilor şi protecţiei sociale, în domeniul asigurărilor de bunuri şi persoane etc. Fiecărei grupe îi aparţin pârghii specifice. În domeniul politicilor bugetare distingem cele ce privesc veniturile, cheltuielile şi echilibrul bugetar. În politicile de venituri opţiunea fiscală este evidentă, astfel că pârghia principală este cea a impozitelor. Impozitul dobândeşte calitatea de pârghie fiscală numai dacă pe lângă funcţia lui tradiţională şi comună tuturor impozitelor, aceea de mobilizare de venituri pentru stat, îndeplineşte şi o altă sau alte funcţii, transformându-se dintr-o plată neutră şi amorfă într-un instrument de orientare şi influenţare. Dacă multă vreme raţiunea de a fi a impozitului era una pur financiară, cu timpul acesteia i se adaugă şi raţiuni economice, sociale şi chiar politice. El devine astfel, şi este folosit de către stat, şi în calitate de pârghie fiscală. Soluţiile de activizare sunt două şi anume: exonerările fiscale prin scutiri sau reduceri, pentru a stimula producţia şi investiţiile în anumite ramuri sau sectoare, consumul anumitor produse sau servicii, exportul altora etc. şi, respectiv, suprataxarea, pentru a inhiba sau descuraja alte activităţi sau consumuri. Dacă statul acordă facilităţi fiscale sub forma minimului neimpozabil pentru persoanele cu venituri modeste, reduceri ale cotelor sau deduceri personale pentru familii numeroase, sau, dimpotrivă, pretinde impozite mai mari pentru celibatari sau familiile fără copii, el foloseşte impozitul ca şi pârghie în politica sa socială. Dacă în preajma alegerilor, pentru a câştiga încrederea electoratului, candidaţii promit o politică fiscală mai blândă în viitor, sau dacă cei aflaţi la putere moderează vremelnic fiscalitatea pentru a redobândi bunăvoinţa contribuabilului dezamăgit de neonorarea promisiunilor făcute anterior, înseamnă că impozitele sunt folosite şi pentru atingerea unor obiective de ordin politic. La fel mânuieşte statul taxele şi tarifele vamale, rata dobânzii şi termenele de rambursare la împrumuturile pe care le contractează etc., acestea reprezentând şi ele pârghii ce ţin de politicile de venituri. În cadrul politicilor de cheltuieli sau de alocare a resurselor bugetare, pârghia principală o reprezintă alocaţia pentru resursele destinate sectorului public în vederea susţinerii efortului investiţional şi, respectiv, subvenţia acordată sectorului privat pentru încurajarea sau revigorarea acestuia ori pentru protecţia populaţiei (sub forma subvenţiilor directe pe produse sau a subvenţiilor indirecte prin avantajele de preţ, a ofertei de servicii gratuite sau cu plată redusă, a facilităţilor fiscale, a suportării din buget a diferenţei dintre dobânda pieţei şi dobânda mai mică pretinsă unor beneficiari de împrumuturi acordate în condiţii speciale). Între politicile de echilibrare a bugetului practica a consacrat în timp mai multe soluţii:

25

- politicile contraciclice (pârghiile fiind aici fondul de rezervă şi cel de egalizare sau amortizarea alternativă a datoriei publice);

- politicile compensatorii (pârghiile fiind împrumuturile de stat, facilităţile fiscale, alocaţiile pentru investiţii în sectorul public) sau

- politica deficitului sistematic, în care echilibrul bugetului este vremelnic sacrificat, pentru restabilirea echilibrului economic angajându-se pârghii asemănătoare cu cele semnalate mai înainte.

În domeniul asigurărilor şi protecţiei sociale pârghiile sunt, în principal, contribuţiile şi, respectiv, pensiile, indemnizaţiile şi ajutoarele acordate. În domeniul asigurărilor de bunuri, persoane şi răspundere civilă, pârghiile sunt primele de asigurare pretinse asiguraţilor (chemate, prin nivelul lor, să stârnească interesul acestora de a se pune la adăpost faţă de pericolele ce-i ameninţă) şi despăgubirile de asigurare (chemate, prin răspunderea limitată a asigurătorului, să menţină interesul patrimonial al asiguratului faţă de bunurile sale), respectiv sumele asigurate datorate în cazul asigurărilor de persoane (menite să stimuleze spiritul de prevedere şi de economisire al oamenilor). Verificarea cunoştinţelor

1. Cum se poate defini mecanismul financiar? 2. Care sunt indicatorii care oferă managerilor financiari informaţiile necesare luării unor măsuri

corespunzătoare pentru restabilirea echilibrului?

Unitatea de curs 5 Politica financiară

Sinteza

A. Conţinutul, sfera şi trăsăturile politicii financiare În definirea politicii financiare, trebuie să ţinem seama cel puţin de următoarele elemente:

- ea reprezintă un domeniu specific al politicii economice şi este circumscrisă obiectivelor acesteia;

- presupune o anumită concepţie asupra conducerii domeniului financiar, strategiile sunt diferenţiate pe domenii de aplicare, soluţiile sunt dinamice şi mereu perfectibile, iar instrumentele folosite trebuie să fie flexibile;

- ea trebuie astfel concepută încât să asigure funcţionalitatea mecanismului financiar, să creeze cadru adecvat ca acesta să-şi manifeste capacitatea de autoreglare şi să exercite o influenţă favorabilă asupra funcţionării mecanismului economic în ansamblul său;

- prin instrumentele şi pârghiile specifice trebuie să se asigure realizarea deciziilor economice în condiţiile valorificării superioare a tuturor resurselor şi obţinerea unei eficienţe economice ridicate, aceasta presupunând, înainte de toate, ca la fundamentarea deciziilor economice să se ţină seama obligatoriu şi de raţiunile de ordin financiar.

Astfel, politica financiară, ca domeniu specific al politicii economice, reprezintă o anumită concepţie şi acţiunea nemijlocită privind organizarea, conducerea şi desfăşurarea activităţii financiare sau, altfel spus, prin politica financiară înţelegem un ansamblu de metode, tehnici, principii ce privesc operaţiile, raporturile, instituţiile şi reglementările din domeniul financiar. Sfera politicii financiare cuprinde operaţii multiple şi complexe privind:

- precizarea obiectivelor proprii în fiecare etapă în raport cu şi pe baza obiectivului strategic fundamental;

- formularea unor soluţii strategice posibile, specifice fiecăruia din domeniile sale, precizarea opţiunii spre una sau alta dintre ele, formularea principiilor, metodelor, instrumentelor şi adoptarea cadrului normativ de folosire, inclusiv a atribuţiilor şi competenţelor instituţiilor şi organelor specializate;

- cuantificarea eforturilor şi efectelor, fundamentarea indicatorilor financiari şi înscrierea lor în programele şi bugetele de finanţare pe termen lung şi pe termen scurt şi crearea condiţiilor

26

pentru ca raţiunile de ordin financiar să contribuie la optimizarea sarcinilor şi obiectivelor programelor economice;

- elaborarea deciziilor tactice şi operaţionale prin care obiectivele strategice se transformă în acţiuni concrete prin desfăşurarea corespunzătoare a activităţii financiare practice şi respectarea întocmai a disciplinei financiare.

Integrată organic în politica economică a statului, politica financiară întruneşte trăsăturile ce caracterizează întregul în ansamblul său:

a) politica financiară trebuie să aibă un caracter dinamic, să se caracterizeze prin mobilitate şi flexibilitate, să aibă capacitatea de a se adapta la cerinţele concrete ale fiecărei etape;

b) ea are un caracter unitar, se bazează pe o concepţie de ansamblu, menită să asigure funcţionalitatea întregului mecanism, dar şi a fiecăruia din elementele sale, este capabilă să acţioneze în direcţia armonizării pe căi economice a intereselor macroeconomice cu cele personale;

c) are un caracter global – sistemic şi stabilitate pe termen lung; d) acţionează preponderent în sfera repartiţiei, dar influenţează activ şi producţia, schimbul şi

consumul. B. Strategii posibile pe domenii ale politicii financiare În domeniul bugetar, politica vizează:

1) volumul, provenienţa şi formele de mobilizare a veniturilor; 2) structura şi orientarea cheltuielilor; 3) echilibrarea bugetului.

În privinţa volumului veniturilor bugetare, opţiunile au fost două: a) stabilirea acestuia în funcţie de mărimea cheltuielilor publice în prealabil determinate; b) determinarea veniturilor (mai ales a impozitelor) pe baza capacităţii contributive a plătitorilor

(independent de volumul cheltuielilor publice) şi atragerea de venituri complementare pentru a putea face faţă cheltuielilor totale.

Alţi factori care influenţează veniturile bugetului şi ponderea acestora în totalul produsului intern brut sunt:

- nivelul de dezvoltare a fiecărei ţări, deci capacitatea economiei de a furniza venituri statului; - doctrina preferată de guvernanţi (liberalismul ce repudiază intervenţia statului în economie şi

susţine o fiscalitate moderată sau social – democraţia ce pretinde statului implicarea în susţinerea acţiunilor de securitate socială şi degrevarea bugetelor de familie de astfel de cheltuieli, ceea ce presupune o fiscalitate ridicată).

Din punct de vedere al provenienţei veniturilor trebuie determinat raportul dintre: a) veniturile interne şi cele externe; b) veniturile ordinare şi cele extraordinare; c) veniturile fiscale şi cele nefiscale; d) impozitele directe asupra veniturilor şi averii şi cele indirecte asupra consumului.

În privinţa formelor şi canalelor de mobilizare a veniturilor, soluţiile alternative sunt, din punct de vedere al numărului lor, unicitatea sau pluralitatea acestora. La fel de complexe sunt şi aspectele referitoare la politicile de alocare a resurselor bugetare din punct de vedere al structurii şi orientării cheltuielilor:

a) accentuarea finanţării acţiunilor social – culturale şi a acţiunilor economice; b) limitarea cheltuielilor de apărare, ordine publică şi susţinerea organelor puterii legislative,

executive şi judecătoreşti. În cadrul politicilor de echilibrare a bugetului, soluţiile alternative sunt:

a) soluţia ideală a bugetului echilibrat; b) soluţia de excepţie a bugetului excedentar; c) soluţia uzuală a acceptării deficitului bugetar.

Problema care se ridică este cea a acoperirii deficitului bugetar. Care să fie modalitatea de acoperire a deficitului?

- contractarea datoriei publice interne şi/sau externe, care poate asana deficitul prezent, dar provoacă deficite viitoare;

27

- emisiunea bănească, care, susţinând consumul, întreţine inflaţia şi o amplifică. În domeniul asigurărilor şi a protecţiei sociale, politicile se referă la:

a) participanţii la alimentarea fondurilor şi aportul acestora; orientarea este trecerea spre un regim mixt:

- contribuţia salariaţilor şi ponderea ei în cadrul veniturilor realizate de către aceştia; - contribuţia patronatului, egală sau diferită de cea a salariaţilor; - contribuţia statului;

b) condiţiile de acordare a drepturilor de asigurare şi protecţie socială şi factorii de care depinde mărimea pensiilor şi indemnizaţiilor acordate.

În domeniul asigurărilor de bunuri şi persoane, politicile se referă la: 1) monopolul statului sau realizarea acestora pe baze mixte sau private; 2) modul de selecţie şi combinare a riscurilor; 3) condiţiile de acordare a despăgubirilor şi a sumelor asigurate şi factorii ce determină mărimea

acestora. În domeniul creditului, soluţiile vizează:

1) delimitarea atribuţiilor Băncii Naţionale, ca bancă de emisiune, de cele ale băncilor comerciale, rolul şi limitele acţiunilor de supraveghere exercitată de către Banca Naţională;

2) modalităţile de atragere a resurselor de creditare, locul şi rolul capitalului propriu şi a rezervelor obligatorii;

3) condiţiile de acordare a creditelor, politica ratei de finanţare; 4) condiţiile atragerii împrumuturilor externe pe baze bi- sau multilaterale şi ale garantării

acestora de către stat. C. Deciziile financiare Ce sunt deciziile financiare şi care sunt cerinţele pe care trebuie să le întrunească ele? Care sunt criteriile de clasificare şi formele pe care le îmbracă? Cine le elaborează şi cine le execută? Iată doar câteva aspecte ce formează inventarul problematic al teoriei şi practicii deciziilor financiare. Încadrând decizia în procesul conducerii şi în sfera mai cuprinzătoare a politicii, putem spune că ea reprezintă în esenţă o opţiune cu caracter executoriu ce asigură transformarea strategiei preferate în acţiune nemijlocită. Încadrând decizia financiară în procesul mai amplu al politicii financiare, considerăm că şi ea reprezintă o opţiune cu caracter executoriu, în domeniul financiar, menită a asigura transformarea soluţiei strategice alese în acţiune nemijlocită. Ea are ca obiect formarea fondurilor de natură financiară, repartizarea acestora pe destinaţii, utilizarea lor raţională, iar în cazul agenţilor economici şi repartizarea profitului realizat. Decizia financiară, asigurând conducerea şi desfăşurarea nemijlocită a activităţii financiare, depăşeşte sfera relaţiilor financiare, extinzându-se şi asupra procesului de utilizare a fondurilor. În domeniul finanţelor se adoptă şi se execută un mare număr de decizii care prezintă atât trăsături comune, cât şi caracteristici specifice. Una din trăsăturile lor comune este aceea că toate, indiferent de felul lor, vizează formarea, repartizarea şi utilizarea fondurilor băneşti în economie şi tocmai de aceea ele aparţin domeniului finanţelor. Înainte de a trece la clasificarea propriu – zisă, se impune o precizare, şi anume: dacă ţinem seama de sfera politicii financiare, de structura elementelor incluse în ea şi chiar de succesiunea derulării lor, putem delimita, pentru început, două mari grupe de decizii financiare, în raport cu domeniul de referinţă:

a) decizii cu caracter programatic şi normativ, ce vizează stabilirea obiectivelor de realizat şi strategia înfăptuirii lor, conturată la rândul ei, prin opţiunile globale şi pe domenii, statuate prin legi şi alte reglementări normative, ca principii, metode, norme, instrumente şi pârghii antrenate în înfăptuirea politicii financiare, ele reprezentând tot atâtea elemente ale mecanismului financiar;

b) decizii de conducere nemijlocită a activităţii financiare, care au ca punct de plecare strategiile selectate şi transformate în opţiuni normative şi vizează elaborarea prognozelor, programelor şi bugetelor financiare (decizii previzionale), precum şi executarea acestora şi menţinerea echilibrului financiar (decizii de execuţie). Toate deciziile financiare, delimitate în raport cu diverse criterii, se vor încadra, în ultimă instanţă, în una sau alta din aceste două mari grupe.

28

Deşi există numeroase criterii de clasificare a deciziilor şi în raport cu fiecare dintre acestea se delimitează grupe distincte de decizii, între diferitele criterii şi grupele de decizii există strânse legături, astfel că delimitarea acestora nu este rigidă. În raport cu subiectul conducerii, se delimitează trei grupe de decizii şi anume:

a) decizii ale factorului politic (Parlament), care au caracter normativ şi îmbracă forma legilor; b) decizii ale executivului, care îmbracă forma hotărârilor şi ordonanţelor guvernamentale, a

ordinelor miniştrilor şi conducătorilor instituţiilor centrale; c) decizii ale organelor de conducere din unităţile de bază care, la rândul lor, din punct de

vedere al eşalonului la care se situează decidentul, pot fi adoptate de către Adunarea Generală a Acţionarilor, de managerul general al unităţii şi ceilalţi membri ai conducerii operative, de către şeful contabil şi şefii de servicii, birouri, compartimente, având caracter strategic, tactic şi operaţional.

Privite din punct de vedere al amplorii autorităţii decizionale a decidentului, deciziile pot fi: a) independente sau din iniţiativă, fiind adoptate de decident şi aplicate imediat, fără a fi

necesară aprobarea organului ierarhic superior; b) integrate sau prin aprobare, în acest caz definitivarea şi aplicarea fiind condiţionate de avizul

sau aprobarea organelor ierarhic superioare. După modul cum se procedează la luarea lor, deciziile pot fi:

a) decizii programate, având o frecvenţă constantă, ceea ce permite instituţionalizarea lor în regulamente şi instrucţiuni care cuprind fie decizia gata luată, fie criteriul ce urmează să fie folosit la elaborarea ei;

b) decizii neprogramate sau imprevizibile, care nu se încadrează în anumite scheme, eficacitatea lor depinzând de capacitatea previzionată şi gândirea creatoare a decidentului.

Combinând acest criteriu cu cel al frecvenţei deciziilor, se ajunge la o altă grupare în care apar: a) decizii periodice, care sunt evident programate şi vizează, de exemplu, efectuarea unor

vărsăminte la bugetul de stat la termenele legale şi în cuantumul stabilit; b) decizii aleatorii, care sunt deci imprevizibile şi vizează, de exemplu, soluţiile de urgentare a

încasării creanţelor pentru refacerea capacităţii de plată; c) decizii unice, care au caracter excepţional.

Dacă privim deciziile din punct de vedere al gradului de cunoaştere a rezultatelor posibile atunci putem delimita:

a) decizii în condiţii de certitudine, care se iau atunci când există informaţii complete şi sigure privind condiţiile desfăşurării acţiunii;

b) decizii în condiţii de incertitudine; c) decizii în condiţii de risc.

În raport cu obiectul lor deciziile por fi: a) globale sau generale, care se referă la organizarea, reglarea sau conducerea activităţii

financiare în ansamblul ei, având caracter strategic normativ; b) parţiale, referindu-se la unul sau altul din domeniile financiare.

În funcţie de orizontul şi implicaţiile măsurilor preconizate (acesta fiind deseori unicul sau principalul criteriu de clasificare folosit în analiza deciziilor financiare) deciziile pot fi:

a) strategice; b) tactice; c) operaţionale.

Indiferent de felul lor, de criteriile de clasificare folosite şi de grupa în care se încadrează, toate deciziile financiare asigură organizarea, conducerea şi desfăşurarea propriu – zisă a activităţii financiare şi, pe un plan mai larg, înfăptuirea politicii financiare. Aceasta presupune intervenţia activă a unor instituţii şi organe financiar – bancare specializate, investite cu competenţă decizională în acest domeniu şi chemate să asigure realizarea obiectivelor politicii financiare. D. Aparatul financiar Totalitatea instituţiilor şi organelor financiar – bancare specializate, antrenate în înfăptuirea politicii financiare, formează aparatul financiar.

29

Fără a se încadra în aparatul financiar, organele puterii au şi atribuţii în domeniul finanţelor, adoptând cadrul juridic de desfăşurare a activităţii financiare şi veghind la respectarea acestuia. Ele îşi exercită aceste atribuţii direct sau prin organele lor specializate. În cadrul Parlamentului funcţionează cele două comisii de specialitate cu atribuţii în domeniul financiar, respectiv Comisia pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital a Senatului şi Comisia pentru buget, finanţe şi bănci a Camerei Deputaţilor. Ele întreprind, din însărcinarea Parlamentului, acţiuni de analiză şi control, urmărind inclusiv mersul execuţiei bugetului de stat. Tot în subordinea Parlamentului funcţionează Curtea de Conturi a României care, potrivit legii, reprezintă instituţia supremă de audit. În cadrul sistemului financiar al statului, are ca principală atribuţie verificarea modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi modul de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ – teritoriale. Guvernul acţionează, în principal, prin Ministerul Finanţelor Publice, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care elaborează şi implementează strategia şi Programul de guvernare în domeniul finanţelor publice, în exercitarea administrării generale a finanţelor publice, asigurând utilizarea pârghiilor financiare şi valutare, în concordanţă cu cerinţele economiei de piaţă şi pentru stimularea iniţiativei operatorilor economici. În scopul coordonării politicii financiare, stabilită de Guvern şi aprobată de Parlamentul României, privind politica valutară, monetară si de credit, Ministerul Finanţelor Publice colaborează cu Banca Naţională a României pentru elaborarea balanţei de plăţi externe, a balanţei creanţelor şi angajamentelor externe, a reglementărilor din domeniul monetar şi valutar. De asemenea, Ministerul Finanţelor Publice analizează şi propune cadrul legislativ privind împrumuturile necesare acoperirii deficitului bugetar sau pentru acţiuni şi lucrări de interes public. În subordinea Ministerului Finanţelor Publice, cu finanţare de la bugetul de stat, se organizează şi funcţionează Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, instituţie publică cu personalitate juridică, entitate care înglobează toate funcţiile de administrare fiscală, precum şi funcţiile suport care se află într-o strânsă interdependenţă în realizarea obiectivelor agenţiei. De înfăptuirea politicii financiare răspunde Ministerul Finanţelor Publice şi întregul său aparat teritorial, dar în acest scop acţionează, fiecare în domeniul său, şi alte instituţii şi organe. Verificarea cunoştinţelor

1. Definiţi şi caracterizaţi politica financiară 2. Ce instituţii au atribuţii în domeniul finanţelor publice? Enumeraţi câteva atribuţii ale acestora 3. Identificaţi domeniile de acţiune ale politicii financiare 4. În ce constă politica financiară în domeniul cheltuielilor publice şi în domeniul resurselor

publice? Sumarul modulului În toate orânduirile în care a existat, statul, pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale, mobilizează la dispoziţia sa o parte din produsul intern brut. Relaţiile financiare nu se confundă cu totalitatea relaţiilor băneşti, acestea având o sferă de manifestare mai largă decât cea a relaţiilor financiare. Finanţe ≠ Bani Funcţiile consacrate ale finanţelor publice sunt:

- Funcţia de repartiţie, cu cele două laturi ale sale: - Mobilizarea fondurilor şi - Repartizarea fondurilor;

- Funcţia de control a finanţelor. Cele două funcţii se intercondiţionează reciproc. Atenţie: a nu se confunda repartiţia cu repartizarea. Repartizarea este o latură a repartiţiei. Atenţie: cele două laturi ale funcţiei de repartiţie nu constituie funcţii în sine ale finanţelor. Finanţele în sens larg includ relaţiile financiare propriu-zise şi creditul. Spre deosebire de alţi autori, optăm pentru includerea relaţiilor de asigurare în categoria finanţelor propriu-zise şi nu în evidenţierea lor ca o categorie distinctă.

30

Sistemul financiar contribuie prin categoriile de relaţii financiare pe care le exprimă fiecare verigă componentă la mobilizarea mijloacelor băneşti pentru alimentarea fondurilor ce se creează la nivel micro sau macroeconomic, la repartizarea şi utilizarea acestora conform destinaţiei pe baza reglementărilor în vigoare. Bibliografia modulului Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanţelor publice şi a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureşti, pp. 9-72 Matei, Gh.; Drăcea, M. şi Drăcea, R. (2005), Finanţe publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 5-10; pp. 14-19; pp. 27-41 Moşteanu, T. (coord.) şi alţii (2005), Finanţe publice, ed. a doua, Ed. Universitară, Bucureşti, pp. 7-10 Tulai, C. (2003), Finanţele publice şi fiscalitatea, Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca, pp. 24-79 Văcărel, I. (coord.) şi alţii (2006), Finanţe publice, ed. a cincea, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, pp. 32-35; pp. 115-118

31

Modulul II

CHELTUIELILE ŞI RESURSELE FINANCIARE PUBLICE

Unitatea de curs 6 – Sistemul cheltuielilor publice

Unitatea de curs 7 – Sistemul veniturilor publice

Unitatea de curs 8 – Noţiuni generale despre impozite

Unitatea de curs 9 – Principiile şi criteriile impunerii

Scop şi obiective

Scop

Prima parte a acestui modul urmăreşte să familiarizeze studenţii cu înţelegerea conţinutului cheltuielilor

publice, a factorilor care pot influenţa nivelul acestora, a indicatorilor cu ajutorul cărora se poate analiza

modul de alocare a resurselor publice. De asemenea, se urmăreşte prezentarea conceptelor de eficienţă, a

metodelor şi instrumentelor prin care se creează premisele unei alocări eficiente a resurselor în economie.

A doua parte a acestui modul urmăreşte să familiarizeze studenţii cu noţiunea de resurse financiare,

cunoaşterea factorilor de influenţă a resurselor financiare publice, cunoaşterea indicatorilor de apreciere a

resurselor financiare publice. Modulul se încheie prin reliefarea trăsăturilor impozitelor, a rolului şi

elementelor impozitului, a principiilor impunerii, astfel încât studenţii să poată distinge, în multitudinea

elementelor sistemului fiscal, acele impozite ce prezintă caracteristici de echitate socială.

Obiective urmărite

- cunoaşterea conţinutului cheltuielilor publice;

- cunoaşterea eficienţei cheltuielilor publice;

- însuşirea utilizării corecte a aparatului matematic cu ajutorul căruia se determină indicatorii de

analiză a cheltuielilor / resurselor publice;

- cunoaşterea modului de grupare a cheltuielilor publice şi a surselor de finanţare a acestor

cheltuieli;

- înţelegerea importanţei fiecărei categorii de cheltuială în actualul context economic;

- cunoaşterea noţiunii de resurse financiare;

- identificarea deosebirilor dintre resursele financiare ale societăţii, resursele financiare publice şi

resursele bugetare;

- cunoaşterea modului de clasificare a resurselor financiare publice în România;

- înţelegerea conţinutului şi rolului impozitelor;

- cunoaşterea elementelor impozitului;

- înţelegerea necesităţii principiilor ce stau la baza impunerii;

32

- cunoaşterea modalităţilor de evaluare a materiei impozabile;

- însuşirea modului de calcul al impozitului în funcţie de tipul cotei utilizate;

- înţelegerea noţiunii de echitate fiscală;

- cunoaşterea conţinutului dublei impozitări juridice internaţionale şi a metodelor de evitare a

acesteia, precum şi a cauzelor care conduc la apariţia acesteia.

Concepte de bază: cheltuieli publice, cheltuieli bugetare, clasificaţia cheltuielilor publice, indicatori

privind nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice, eficienţa cheltuielilor publice, analiza cost-

beneficiu, valoare actualizată netă, resurse financiare publice, factorii de influenţă ai resurselor financiare

publice, impozit, elementele impozitului, principiile impunerii, criteriile impunerii, dubla impunere

juridică internaţională

33

Unitatea de curs 6 Sistemul cheltuielilor publice

sinteza Cheltuielile publice exprimă relaţii economico – sociale în formă bănească care se manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia. Cheltuielile publice se finalizează într-o serie de plăţi (pentru cumpărări de bunuri, pentru servicii, pentru cheltuieli de personal etc.) sau se finalizează în transferuri băneşti (pensii, alocaţii, indemnizaţii, subvenţii). Conţinutul economic al cheltuielilor publice este determinat de efectul produs de acestea pe destinaţii. Astfel, cheltuielile publice reprezintă:

- un consum definitiv de produs intern brut (reprezentând valoarea plăţilor pe care le efectuează instituţiile publice în formele specifice ale cheltuielilor curente);

- o avansare de produs intern brut (reprezentând participarea statului la finanţarea formării brute a capitalului atât în sfera producţiei materiale, cât şi în sfera nematerială, concretizate în cheltuieli de capital).

Cheltuielile publice sunt formate din: a) cheltuieli efectuate din fondurile constituite la nivelul administraţiei publice centrale (bugetul

de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice autonome etc.);

b) cheltuieli efectuate din fondurile constituite la nivelul administraţiei publice locale (bugetele locale);

c) cheltuieli efectuate din credite externe; d) cheltuieli efectuate din fonduri externe nerambursabile.

În cadrul cheltuielilor publice, cheltuielile bugetare deţin ponderea principală şi reprezintă acele cheltuieli care se acoperă din bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetul asigurărilor sociale de stat şi din bugetele instituţiilor publice autonome. Cheltuielile publice se referă la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul instituţiilor publice care se acoperă atât din fonduri bugetare, cât şi din fonduri proprii sau alte surse. Deci cheltuielile bugetare au o sferă mai redusă decât cheltuielile publice. Cheltuielile bugetare sunt cheltuieli publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile bugetare sunt caracterizate de următoarele principii, care permit şi delimitarea acestora de cheltuielile publice:

1) efectuarea cheltuielilor bugetare este condiţionată de prevederea expresă şi aprobarea nivelului acestora de către parlament sau de către consiliile locale, după caz, în conformitate cu legile în vigoare;

2) au titlu definitiv şi sunt utilizate conform destinaţiilor pentru care s-au aprobat aceste sume; 3) efectuarea lor este legată de îndeplinirea unor condiţii legale şi nu numai de existenţa

mijloacelor băneşti aprobate; 4) finanţarea bugetară se efectuează în funcţie de gradul de subordonare a instituţiilor sau

activităţilor cu caracter bugetar; 5) operaţiunile de deschidere a finanţării, de alocare şi utilizare a resurselor financiare publice

sunt supuse controlului financiare preventiv şi se pot efectua după acordarea vizei de control financiar preventiv.

Analizate în dinamică, cheltuielile publice manifestă o tendinţă de creştere. Factorii care influenţează creşterea cheltuielilor publice se pot delimita în următoarele categorii:

a) factori demografici, care se referă la creşterea populaţiei şi la modificarea structurii acesteia pe vârste şi categorii socio – profesionale;

b) factori economici, care se referă la dezvoltarea economiei şi la modernizarea acesteia; c) factori sociali, care determină acţiunile şi direcţiile de armonizare a veniturilor categoriilor

sociale cuprinse în sectorul public şi a ajutoarelor sociale necesare persoanelor în vârstă;

34

d) urbanizarea, care are o influenţă deosebită asupra creşterii cheltuielilor publice atât pentru crearea suprastructurii urbane, cât şi pentru finanţarea utilităţilor publice caracteristice mediului respectiv;

e) factori militari, care au un impact direct asupra nivelului cheltuielilor publice, situându-se la nivele foarte mari în timp de război ori pregătire pentru război şi mai scăzut în perioada de pace;

f) factori istorici, care acţionează prin transmiterea de la o perioadă la alta a nevoilor sporite; de exemplu, contractarea unor împrumuturi determină cheltuieli pentru restituirea acestora în perioadele următoare;

g) factori politici, care se referă la creşterea considerabilă a complexităţii sarcinilor statului contemporan, la transformarea concepţiei politice cu privire la funcţiile statului.

Creşterea continuă a cheltuielilor publice are drept consecinţă apariţia unor probleme de ordin politic, de ordin financiar şi de ordin ştiinţific. Problemele de ordin politic se referă la influenţa creşterii cheltuielilor publice asupra structurilor politice. Astfel, creşterea cheltuielilor publice face necesară gruparea unor state pentru a efectua împreună anumite cheltuieli de interes comun, cărora statele respective, luate în mod individual, nu le-ar putea face faţă. Problemele de ordin financiar se referă la corelaţiile dintre tendinţele de creştere a cheltuielilor publice şi cele ale creşterii avuţiei naţionale şi ale produsului intern brut. Punctul optim al acestui raport este atins atunci când avantajul social al creşterii cheltuielilor publice este depăşit de către inconvenientul social al prelevărilor publice. Acest optim poate varia în funcţie de conjunctura economică. Astfel, perioada de prosperitate poate fi folosită pentru reducerea cheltuielilor publice în vederea realizării de economii sau pentru rambursarea datoriei publice, iar în perioada de depresiune, creşterea cheltuielilor publice poate fi folosită pentru stimularea economică. Optimul variază, de asemenea, şi în funcţie de gradul de etatizare al societăţii şi structurile economiei de piaţă. Problemele de ordin ştiinţific privesc dimensionarea corectă a cheltuielilor publice imperios necesare pentru satisfacerea nevoilor sociale şi derulării afacerilor. Clasificarea cheltuielilor publice a) Clasificaţia administrativă are la bază criteriul instituţiilor prin care se efectuează cheltuielile publice:

- cheltuieli ale ministerelor; - cheltuieli ale departamentelor; - cheltuieli ale departamentelor; - cheltuieli ale instituţiilor publice autonome; - cheltuieli ale unităţilor administrativ – teritoriale etc.

Deşi gruparea cheltuielilor pe criterii administrative este utilă, deoarece alocaţiile bugetare se stabilesc pe beneficiari (ministere şi alte instituţii centrale, judeţe, oraşe, comune etc.), ea prezintă neajunsul modificării periodice a structurii ministerelor, ceea ce face imposibilă compararea în timp a cheltuielilor publice grupate conform acestui criteriu. b) Clasificaţia economică foloseşte două criterii de grupare. Primul, criteriul economic, împarte cheltuielile publice în:

- cheltuieli curente (de funcţionare) şi - cheltuieli de capital (cu caracter de investiţii).

Al doilea, criteriul distributiv, împarte cheltuielile în: - cheltuieli cu bunuri şi servicii şi - cheltuieli de transfer (de redistribuire).

Cheltuielile curente asigură întreţinerea şi buna funcţionare a instituţiilor publice, finanţarea satisfacerii acţiunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, lipsite de remuneraţii ori având venituri insuficiente sau pentru onorarea unor angajamente speciale ale statului (împrumuturi). Ele reprezintă un consum definitiv de produs intern brut şi trebuie să se reînnoiască anual. Cheltuielile curente cuprind cheltuieli privind plata de bunuri şi servicii de către instituţiile publice, plata drepturilor de personal, plata dobânzii, subvenţiile şi transferurile. Cheltuielile de capital (de investiţii) se concretizează în achiziţionarea de bunuri de folosinţă îndelungată. Ele duc la dezvoltarea şi modernizarea patrimoniului public.

35

Cheltuielile privind bunurile şi serviciile se deosebesc de cheltuielile de transfer după cum au sau nu la bază o contraprestaţie, în momentul şi în măsura în care acestea se efectuează de către stat. Astfel, cheltuielile privind plata bunurilor şi serviciilor cuprind, în general, remunerarea serviciilor, a prestaţiilor şi a furniturilor necesare bunei funcţionări a instituţiei publice sau achiziţionării de mobilier, aparatură şi echipamente. Cheltuielile de transfer reprezintă trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziţia unor persoane juridice (instituţii cu activităţi autofinanţate, întreprinderi productive), unor peroane fizice (pensionari, şomeri, studenţi, elevi etc.) sau a unor bugete ale administraţiilor locale. Ele pot avea deci: – caracter economic - către persoanele juridice (subvenţii acordate agenţilor economici, prime de export

etc.); – caracter social - către persoanele fizice (burse, pensii, ajutoare şi alte indemnizaţii definitive şi

fără contraprestaţie); - către colectivităţile locale (pentru finanţarea unor acţiuni de importanţă majoră

pentru colectivitate). c) Clasificaţia funcţională foloseşte drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinaţii ale cheltuielilor legate de efectuarea unor transferuri între diferitele niveluri ale administraţiilor publice. Ele reflectă obiectivele politicii bugetare a statului. d) Clasificaţia financiară foloseşte drept criteriu momentul în care se efectuează şi modul în care afectează resursele financiare publice şi forma de manifestare. În funcţie de momentul în care se efectuează şi de modul în care afectează resursele financiare, cheltuielile publice se grupează în:

- cheltuieli definitive; - cheltuieli temporare şi/sau operaţiuni de trezorerie; - cheltuieli virtuale sau posibile.

Cheltuielile definitive reprezintă punctul final al distribuirii resurselor financiare publice. Se finalizează cu plăţi la scadenţe certe şi atestă lichidarea completă a angajării statului pentru a efectua cheltuielile prevăzute în buget. Ele cuprind atât cheltuieli curente, cât şi cheltuieli de capital. Cheltuielile definitive sunt cuprinse ca posturi distincte în bugetele publice. Cheltuielile temporare sunt urmate de plăţi cu scadenţe certe. Ele reprezintă operaţiuni de trezorerie şi sunt evidenţiate în conturi speciale ale trezoreriei (de exemplu, finanţarea rambursării împrumuturilor şi avansurilor anterior consimţite). Cheltuielile temporare nu figurează în bugetele publice, ci se gestionează separat prin trezoreria publică. Cheltuielile virtuale sau posibile reprezintă cheltuieli pe care statul se angajează să le efectueze în anumite condiţii (de exemplu, garanţiile acordate de stat pentru împrumuturi pot conduce la cheltuieli publice numai dacă rambursarea lor din resursele special constituite sau de către debitorii giraţi nu poate fi înfăptuită; cheltuielile ce se vor efectua pentru acţiuni sau obiective neprevăzute, pe seama rezervelor la dispoziţia guvernului, aprobate în legea bugetară anuală). Forma de manifestare, ca şi criteriu financiar, dă naştere la alte trei subcriterii, respectiv:

- existenţa contraprestaţiei; - rambursabilitatea; - aria de manifestare.

În funcţie de existenţa contraprestaţiei, cheltuielile publice pot fi: - cheltuieli fără contraprestaţie; - cheltuieli cu contraprestaţie.

Cheltuielile fără contraprestaţie au caracter de alocaţii bugetare, reprezentând finanţare definitivă, fără un contraserviciu din partea colectivităţii beneficiare de resurse publice (de exemplu, alocaţii familiale, indemnizaţii de şomaj, burse ş.a.). Cheltuielile cu contraprestaţie se referă la servicii publice sau administrative (de exemplu, remuneraţii, servicii, prestaţii, furnituri necesare bunei funcţionări, achiziţii de echipamente, aparatură, mobilier ş.a.), precum şi la încasarea unor sume datorate pentru anumite servicii prestate de stat (de exemplu, comisioane la garanţiile guvernamentale ale împrumuturilor, dobânzi la împrumuturile contractate). În funcţie de rambursabilitate, cheltuielile publice pot fi:

- cheltuieli definitive;

36

- cheltuieli provizorii. Cheltuielile definitive nu presupun restituirea fondurilor băneşti alocate de stat (de exemplu, creditele bugetare, subvenţiile, transferurile, bursele, pensiile, indemnizaţiile ş.a.). Cheltuielile provizorii presupun rambursarea sau lichidarea obligaţiei de furnizare de produse sau servicii instituţiilor statului (de exemplu, împrumuturi, avansuri). În funcţie de aria de manifestare distingem:

- cheltuieli speciale; - cheltuieli globale.

Cheltuielile speciale sunt acele cheltuieli destinate unui anume sector economic sau social. Cheltuielile globale au în vedere influenţa tuturor cheltuielilor asupra echilibrului economic general şi conjuncturii economice. e) Clasificaţia după rolul cheltuielilor publice în procesul reproducţiei sociale. În cadrul acestei clasificaţii, cheltuielile publice se împart în:

- cheltuieli reale (negative); - cheltuieli economice (pozitive).

Cheltuielile reale reprezintă consum definitiv de produs intern brut. În această categorie intră, de exemplu, cheltuieli cu întreţinerea aparatului de stat, plata anuităţilor şi a comisioanelor la împrumuturile de stat, întreţinerea şi dotarea armatei cu armament şi tehnică militară ş.a. Cheltuielile economice au ca efect crearea de valoare adăugată şi reprezintă o avansare de produs intern brut. În această categorie se cuprind investiţiile efectuate de stat pentru înfiinţarea de unităţi economice, dezvoltarea şi modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri etc. f) Clasificaţia folosită de instituţiile specializate ale ONU are la bază două criterii principale: funcţional şi economic. Clasificaţia funcţională ONU a cheltuielilor publice cuprinde:

- cheltuieli publice pentru servicii publice generale; - cheltuieli publice pentru apărare; - cheltuieli publice pentru educaţie; - cheltuieli publice pentru sănătate; - cheltuieli publice pentru securitate socială şi bunăstare; - cheltuieli publice pentru locuinţe şi servicii comunale; - cheltuieli publice pentru recreaţie, cultură, religie; - cheltuieli publice pentru acţiuni economice; - alte cheltuieli.

Clasificaţia economică ONU a cheltuielilor publice cuprinde: - cheltuieli care reprezintă consum final de produs intern brut; - cheltuieli cu dobânzile aferente datoriei publice; - subvenţii de exploatare; - alte transferuri curente; - formarea brută de capital; - achiziţii de terenuri şi active necorporale; - transferuri de capital.

În România, gruparea cheltuielilor publice este reglementată prin clasificaţia indicatorilor privind finanţele publice, elaborată de Ministerul Finanţelor Publice, folosindu-se următoarele grupări:

a) clasificaţia economică; b) clasificaţia funcţională; c) clasificaţia în profil departamental (administrativă); d) clasificaţia după surse de finanţare.

În cadrul clasificaţiei economice, cheltuielile publice, care arată natura cheltuielilor finanţate pe seama resurselor financiar publice, se grupează pe titluri, iar în cadrul lor pe articole şi alineate astfel: 1) Cheltuieli curente Titlul I Cheltuieli de personal 01 Cheltuieli salariale în bani 02 Cheltuieli salariale în natură 03 Contribuţii

37

Titlul II Bunuri şi servicii 01 Bunuri şi servicii 02 Reparaţii curente 03 Hrană 04 Medicamente şi materiale sanitare 05 Bunuri de natura obiectelor de inventar 06 Deplasări, detaşări, transferuri 09 Materiale de laborator ... Titlul III Dobânzi 01 Dobânzi aferente datoriei publice interne 02 Dobânzi aferente datoriei publice externe 03 Alte dobânzi Titlul IV Subvenţii 01 Subvenţii pe produse 02 Subvenţii pe activităţi 03 Subvenţii pentru acoperirea diferenţelor de preţ şi tarif 04 Subvenţii pentru susţinerea transportului feroviar public de călători 05 Subvenţii pentru transportul de călători cu metroul ... Titlul V Fonduri de rezervă 01 Fond de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului 02 Fond de intervenţie la dispoziţia Guvernului 03 Fond de rezervă bugetară la dispoziţia autorităţilor locale Titlul VI Transferuri între unităţi ale administraţiei publice 01 Transferuri curente 01 Transferuri către instituţii publice 02 Finanţarea de bază a învăţământului superior 03 Acţiuni de sănătate ... 07 Transferuri din bugetul de stat către bugetul asigurărilor sociale de stat 08 Transferuri din bugetul de stat către bugetul asigurărilor pentru şomaj ... 11 Transferuri din bugetul de stat către bugetul fondului naţional unic

de asigurări sociale de sănătate ... 15 Transferuri din bugetele consiliilor judeţene pentru finanţarea centrelor

de zi pentru protecţia copilului 16 Transferuri din bugetul asigurărilor sociale de stat către bugetul fondului

naţional unic de asigurări sociale de sănătate 17 Transferuri din bugetul asigurărilor pentru şomaj către bugetul

asigurărilor sociale de stat ... 02 Transferuri de capital 01 Finanţarea străzilor care se vor amenaja în perimetrele destinate construcţiilor de cvartale de locuinţe noi 02 Finanţarea investiţiilor finanţate parţial din împrumuturi externe 03 Programul pentru pietruirea drumurilor şi alimentarea cu apă a satelor ... Titlul VII Alte transferuri 01 A. Transferuri interne 01 Restructurarea industriei de apărare 02 Sprijin financiar pentru activitatea Comitetului Olimpic Român

38

03 Programe cu finanţare rambursabilă ... 07 Programe comunitare 08 Programe PHARE şi alte programe cu finanţare nerambursabilă 09 Programe ISPA 10 Programe SAPARD ... 02 B. Transferuri curente în străinătate (către organizaţii internaţionale) ... 03 C. Contribuţia României la bugetul Uniunii Europene 01 Contribuţii din taxe vamale 02 Contribuţii din resursa bazată pe TVA 03 Contribuţii din resursa bazată pe VNB 10 Alte contribuţii Titlul VIII Asistenţa socială 01 Asigurări sociale 02 Ajutoare sociale Titlul IX Alte cheltuieli 01 Burse 02 Ajutoare pentru daune provocate de calamităţi naturale 03 Finanţarea partidelor politice ... 2) Cheltuieli de capital Titlul X Active nefinanciare 01 Active fixe (inclusiv reparaţii capitale) 01 Construcţii 02 Maşini, echipamente şi mijloace de transport 03 Mobilier, aparatură birotică şi alte active corporale 04 Alte active fixe 02 Stocuri 01 Rezerve de stat şi de mobilizare Titlul XI Active financiare 01 Active financiare 01 Participarea la capitalul social al societăţilor comerciale 3) Operaţiuni financiare Titlul XII Împrumuturi

01 Împrumuturi acordate pentru obiective aprobate prin convenţii bilaterale şi interguvernamentale

... 08 Fond de rulment pentru acoperirea golurilor temporare de casă Titlul XIII Rambursări de credite 01 Rambursări de credite externe 02 Rambursări de credite interne În cadrul clasificaţiei funcţionale, cheltuielile publice se grupează pe părţi, capitole, subcapitole şi paragrafe astfel: Partea I Servicii publice generale Autorităţi publice şi acţiuni externe Cercetare fundamentală şi cercetare – dezvoltare Alte servicii publice generale Tranzacţii privind datoria publică şi împrumuturi Transferuri cu caracter general între diferite nivele ale administraţiei Partea a II-a Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională Apărare Ordine publică şi siguranţă naţională

Partea a III-a Cheltuieli social – culturale Învăţământ Sănătate Cultura, recreere şi religie Asigurări şi asistenţă socială Asigurări şi asistenţă socială pentru accidente de muncă şi boli profesionale Partea a IV-a Servicii de dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape Locuinţe, servicii şi dezvoltare publică Protecţia mediului Partea a V-a Acţiuni economice Acţiuni generale economice, comerciale şi de muncă Combustibili şi energie Industria extractivă, prelucrătoare şi construcţii Agricultura, silvicultura, piscicultura şi vânătoarea Transporturi Comunicaţii Cercetare şi dezvoltare în domeniul economic Alte acţiuni economice Clasificaţia administrativă se utilizează la repartizarea fondurilor publice în cadrul clasificaţiei funcţionale, la nivelul ordonatorilor de credite principali (gradul I), adică la nivelul instituţiilor publice care nu sunt subordonate altor instituţii. Este de competenţa acestora să asigure repartizarea cheltuielilor publice în cadrul clasificaţiei funcţionale şi economice la ordonatorii de credite bugetare de gradul II (secundari), iar aceştia, la rândul lor, la ordonatorii de credite bugetare de gradul III (terţiari). Începând cu anul 2003, în România, cheltuielile publice anexate la legea bugetului de stat se grupează şi după sursele de finanţare astfel:

a) din bugetul de stat; b) din intrări anuale de credite externe; c) din veniturile proprii ale instituţiilor publice; d) din fonduri externe nerambursabile.

Indicatorii de analiză a cheltuielilor publice A. Nivelul cheltuielilor publice se apreciază pe baza următorilor indicatori:

1. Volumul cheltuielilor publice, în expresie nominală şi reală; 2. Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut; 3. Volumul cheltuielilor publice ce revine în medie pe un locuitor.

1. Volumul cheltuielilor publice serveşte la caracterizarea politicii bugetare a fiecărui stat în diferite perioade, prin aprecierea efectelor intervenţiei statului în viaţa socială şi în economie. Volumul cheltuielilor publice în expresie nominală reprezintă totalitatea cheltuielilor publice exprimate în preţurile curente ale anului de calcul.

∑==

m

1i

ni

n CPCPT

unde: - volumul cheltuielilor publice în expresie nominală; nCPT - cheltuielile publice în expresie nominală ale grupării i; n

iCP

m1,i = - numărul de grupări de cheltuieli. Deoarece preţurile curente sunt influenţate de inflaţie, pentru exprimarea efortului financiar real, cheltuielile publice se recalculează în preţuri constante. Obţinea astfel volumul cheltuielilor publice în expresie reală, care exprimă totalitatea cheltuielilor publice exprimate în preţurile constante ale unei perioade de bază. Se obţin prin împărţirea valorilor nominale la un indice de preţ (indicele preţurilor de consum sau deflatorul PIB).

t/0p

nr

ICPTCPT =

39

2. Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut exprimă partea din produsul intern brut realizat într-un an care se alocă pentru acoperirea nevoilor colective ale societăţii. Indicatorul se determină întotdeauna în expresie nominală.

100PIBCPT%CPT n

nPIB ×=

unde: - volumul cheltuielilor publice în expresie nominală; nCPT - produsul intern brut exprimat în preţuri curente. nPIB 3. Cheltuieli publice medii pe locuitor exprimă suma alocată fiecărui locuitor în urma redistribuirii fondurilor publice pe destinaţii, conform politicii financiare promovate de stat. Se determină atât în monedă naţională, cât şi într-o valută care să asigure comparabilitatea internaţională a datelor (de regulă, dolarul SUA). Exprimat în monedă naţională, indicatorul se determină astfel:

N

CPTCPn

loc =

unde: N – numărul de locuitori (populaţia). Pentru exprimarea acestui indicator în dolari SUA, relaţia de calcul este:

CSV

nationala) moneda(in CP CSVN

CPTCP locnUSD

loc =×

=

unde: CSV – cursul de schimb valutar (moneda naţională ce revine la 1 USD). B. Structura cheltuielilor publice Analiza cheltuielilor publice ale unei ţări poate fi efectuată şi din punct de vedere al structurii lor pe diferite categorii, potrivit unui criteriu de clasificare (economic, funcţional ş.a.). În acest scop se determină ponderea (greutatea specifică) a fiecărei categorii de cheltuieli publice în totalul acestora, pe baza relaţiei:

100CPTCPgs i

CPi×=

unde: - ponderea categoriei de cheltuieli publice ale grupării i în totalul cheltuielilor publice;

iCPgs

- cheltuielile publice ale grupării i; iCP CPT – cheltuieli publice totale; m1,i = - grupări de cheltuieli. Structura cheltuielilor publice exprimă modul de alocare a cheltuielilor publice în funcţie de importanţa nevoilor sociale, stabilindu-se astfel în ce proporţii au fost orientate resursele financiare ale statului spre anumite obiective: sociale, administrative, militare, economice etc. Determinarea structurii cheltuielilor publice serveşte, de asemenea, la urmărirea în dinamică a modificării opţiunilor bugetare sau extrabugetare ale statelor. Totodată, pe seama structurii cheltuielilor se pot efectua comparaţii între statele cu niveluri diferite de dezvoltare. De exemplu, în ţările dezvoltate locul principal îl ocupă cheltuielile pentru securitate socială şi bunăstare, pentru educaţie, iar în ţările în curs de dezvoltare, cheltuielile pentru servicii publice generale şi ordine publică. Totuşi, aceasta nu este o regulă, acest fapt depinzând şi de situaţia politică, economică şi socială ce caracterizează statele respective. C. Dinamica cheltuielilor publice Dinamica cheltuielilor publice exprimă modificările care intervin în cuantumul şi structura acestora în decursul unui interval de timp. Indicatorii dinamicii cheltuielilor publice sunt:

1. Modificarea absolută a cheltuielilor publice;

40

2. Modificarea relativă a cheltuielilor publice; 3. Modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut; 4. Modificarea volumului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe un locuitor; 5. Modificarea structurii cheltuielilor publice; 6. Indicatorul de corespondenţă dintre modificarea cheltuielilor publice şi modificarea produsului

intern brut; 7. Elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut.

1. Modificarea absolută a volumului cheltuielilor publice exprimă suma cu care se modifică volumul cheltuielilor publice de la o perioadă la alta. Se determină astfel: a) în expresie nominală exprimă suma cu care se modifică volumul cheltuielilor publice exprimate în preţurile curente ale perioadelor luate în considerare.

n0

n1

n1/0 CPCPΔCP −=

unde: - modificarea în mărime absolută a cheltuielilor publice exprimate în preţuri curente în n1/0ΔCP

perioada 1 faţă de perioada 0; - cheltuieli publice nominale ale perioadei 1; n

1CP

- cheltuieli publice nominale ale perioadei 0. n0CP

b) în expresie reală exprimă suma cu care se modifică volumul cheltuielilor publice exprimate în preţurile constante ale unei perioade de bază. Surprinde, totodată, influenţa determinată de modificarea preţurilor (crize monetare, deprecierea monedei, inflaţie etc.).

r0

r1

r1/0 CPCPΔCP −=

unde semnificaţia termenilor este asemănătoare cu cele de mai sus, dar exprimarea este în valori reale (preţuri constante). 2. Modificarea relativă a volumului cheltuielilor publice exprimă procentul cu care variază cheltuielile publice de la o perioadă la alta. Modificarea relativă se determină atât pentru cheltuielile publice în expresie nominală (preţuri curente), cât şi în expresie reală (preţuri constante). a) în expresie nominală exprimă modificarea procentuală a cheltuielilor publice exprimate în preţuri curente ale perioadelor analizate.

100CP

CPCPCP% n

0

n0

n1n

1/0 ×−

=Δ

b) în expresie reală exprimă modificarea procentuală a cheltuielilor publice exprimate în preţuri constante.

100CP

CPCPCP% r

0

r0

r1r

1/0 ×−

=Δ

3. Modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut exprimă modificarea proporţiei de alocare a produsului intern brut destinată acoperirii nevoilor sociale sau colective.

100PIBCPT

PIBCPT%CPT%CPTΔ%CPT

0

0

1

1PIBPIBPIB 011/0

×⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛−=−=

4. Modificarea cheltuielilor publice medii pe locuitor exprimă modificarea gradului de alocare a cheltuielilor publice pe cap de locuitor.

0

0

1

1loclocloc NCPT

NCPT

CPCPCPΔ 011/0 −=−=

5. Modificarea structurii cheltuielilor publice exprimă modificarea alocării cheltuielilor publice în funcţie de importanţa socială.

41

100CPT

CP

CPT

CPgsgsΔgs

0

i

1

iCPCPCP

010i1i1/0i

×⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛−=−=

6. Indicatorul privind corespondenţa dintre modificarea cheltuielilor publice şi modificarea produsului intern brut (sau coeficientul de devansare)

1/0

1/01/0

PIB

CPT

0

10

1

CPT/PIB I

I

100PIBPIB

100CPTCPT

K =×

×=

unde: - indicele de modificare a cheltuielilor publice în perioada 1 faţă de perioada 0; 1/0CPTI

- indicele de modificare a produsului intern brut în perioada 1 faţă de perioada 0. 1/0PIBI

Indicatorul de corespondenţă poate lua următoarele valori: K > 1, ceea ce semnifică un raport supraunitar între indicele cheltuielilor publice şi indicele produsului intern brut, deci o modificare mai rapidă a cheltuielilor publice în raport cu modificarea produsului intern brut; K = 1, ceea ce semnifică modificarea în acelaşi ritm a cheltuielilor publice şi a produsului intern brut; K < 1, semnificând o modificare a cheltuielilor publice inferioară modificării produsului intern brut. 7. Elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut exprimă modificarea procentuală a cheltuielilor publice la modificarea cu 1% a produsului intern brut.

0

010

01

CPT/PIB

PIBPIBPIB

CPTCPTCPT

e1/0 −

−

=

Când e > 1, există tendinţa de utilizare într-o măsură mai mare a produsului intern brut pentru finanţarea cheltuielilor publice. Cheltuielile publice sunt elastice faţă de produsul intern brut. Când e < 1, există tendinţa de restrângere a proporţiei cheltuielilor publice în produsul intern brut. Cheltuielile publice sunt inelastice faţă de produsul intern brut. Eficienţa cheltuielilor publice Conceptele utilizate în literatura de specialitate şi în practică pentru evaluarea nivelului cheltuielilor publice repartizate pe obiective şi acţiuni, în condiţii optime sunt: eficienţa, eficacitatea şi economicitatea. Eficienţa cheltuielilor publice exprimă rezultatele ce se obţin dintr-o activitate economico-socială prin utilizarea anumitor resurse economice: materiale, financiare, umane. Eficacitatea reprezintă o modalitate de dimensionare a calităţii activităţilor întreprinse. Cuantificarea eficacităţii este dată de raportul dintre rezultatul obţinut efectiv şi rezultatul prevăzut, o valoare supraunitară a raportului reflectând o situaţie favorabilă. Astfel, dacă eficienţa măsoară raportul dintre efecte şi eforturi, eficacitatea reflectă raportul fie dintre efectele (rezultatele) programate şi înregistrate, fie dintre eforturile (mijloacele) consumate efectiv şi cele programate a se consuma. Economicitatea surprinde fenomenul de reducere a volumului mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit cuantum al rezultatelor proiectate. Aprecierea eficienţei cheltuielilor publice este de competenţa factorilor de decizie politică şi ai celor executivi, de coordonare a procesului de utilizare a fondurilor alocate. În aplicarea metodelor de evaluare a indicatorilor înscrişi în bugetul anual, ca şi a celor cuprinşi în programe având un orizont de timp mediu sau lung, cel mai important obiectiv de atins trebuie să fie eficienţa utilizării resurselor, exprimată în minimizarea posibilă a cheltuielilor. În acest fel, metodele aplicate pot influenţa în mod real decizia financiară a administraţiei publice, la care se adaugă şi puterea de amendament a Parlamentului. Acest aspect relevă echilibrul între puterea legislativă şi cea executivă. Intervenţiile ulterioare cu ocazia rectificării legii bugetare, pe baza unor neajunsuri în cursul unui exerciţiu, trebuie să se apropie şi mai mult de criteriul eficienţei sau al eficacităţii cheltuielilor.

42

Pentru utilizarea cheltuielilor publice în condiţii de eficienţă, este necesară îndeplinirea unor condiţii, de optim social, şi anume:

- este posibilă alegerea alternativei celei mai puţin costisitoare, în raport cu rezultatul final al serviciului public, pentru care se doreşte creşterea cantitativă a serviciului public;

- maximizarea utilităţii la consumator, atât din punct de vedere calitativ, dată de satisfacţia performanţelor serviciilor publice modernizate, cât şi din punct de vedere cantitativ – economic, dată de cel mai mic preţ plătit şi cel mai mic cost de utilizare.

Îndeplinirea acestor aspecte conduc la maximizarea bunăstării sociale, ca urmare a: - minimizării costurilor proiectelor care trebuie finanţate de sectorul public, ceea ce permite

costuri sociale minime (fiscalitate mai redusă, renunţări cât mai puţin la îndeplinirea altor obiective, deficit bugetar minim şi altele);

- preţurilor accesibile plătite de consumatorii de bunuri publice; - creşterii calităţii consumului de bunuri publice şi, implicit, a satisfacţiei consumatorului public

etc. În practică există numeroase metode de evaluare a eforturilor şi efectelor (directe şi indirecte) corespunzătoare proiectelor de investiţii publice. Dintre acestea, cele care se utilizează cel mai frecvent sunt:

- analiza cost – avantaje; - analiza cost – eficacitate; - metode multicriteriale.

Analiza cost – avantaje este cunoscută în literatura de specialitate şi sub denumirea de analiza cost – beneficiu. În această metodă, beneficiul reprezintă, de fapt, avantajul obţinut pe seama furnizării serviciului public pentru care s-au elaborat variantele de proiect. În cadrul metodei se apelează la raportul dintre cost şi beneficiu, al cărui nivel optim este folosit ca un criteriu de exprimare a eficacităţii deciziilor publice. Condiţia de a nu respinge un proiect este cost/beneficiu = minim sau, invers, beneficiu/cost = maxim. Analiza cost – eficacitate. După elaborarea prealabilă a unui indicator de eficacitate, această analiză se aplică în absenţa unei evaluări monetare a avantajelor. În anumite ipoteze clar formalizate, în care obiectivul este unic, va fi ales programul cel mai puţin costisitor. Sfera de aplicare a acestei metode este aceea a cheltuielilor social – culturale: învăţământ, sănătate, asistenţă socială etc. Metodele multicriteriale. În ipoteza existenţei unei pluralităţi de criterii, decizia va fi elucidată prin metode multicriteriale. Proiectele vor fi apreciate în raport cu fiecare dintre criteriile reţinute, ceea ce antrenează mai multe clasamente ale proiectelor, fiind dificilă stabilirea unui clasament general. Diferite metode permit degajarea unei soluţii empirice, care ţine cont de aceste criterii diferite şi este, astfel, utilizabilă de către decidentul politic. În continuare ne vom ocupa de analiza cost – beneficiu, care este preferată atât în literatura de specialitate, cât şi în practică, fiind agreată de către economişti. Pentru a urmări performanţele unui proiect de investiţii se face apel la calculul mai multor indicatori. Dintre aceştia, cel mai folosit şi în majoritatea cazurilor şi cel mai indicat este valoarea actualizată netă (VAN). Alături de acest indicator se mai folosesc şi alţii, cum sunt: rata internă de rentabilitate (RIR), indicele de profitabilitate (IP), termenul de recuperare actualizat (TRact) şi alţii. Valoarea actualizată netă (VAN) se determină ca diferenţă între valoarea actualizată (prezentă) a beneficiilor nete viitoare pe de o parte şi capitalul iniţial investit pe de altă parte:

0n

1t tt I

k)(1

C)(BVAN −∑

+

−=

=

unde: I0 – investiţia iniţială (capitalul iniţial investit); (B – C)t – beneficii nete asociate proiectului în anul t; Bt – beneficiile sociale estimate în valori băneşti ale proiectului în anul t; Ct – costurile asociate proiectului în anul t; k – rata de actualizare; n – durata de viaţă a proiectului.

43

Pentru a justifica investiţia realizată, VAN trebuie să fie pozitivă. Dacă VAN este negativă, proiectul trebuie respins. Dacă se urmăreşte alegerea unei investiţii din mai multe posibile, se va alege cea cu VAN pozitivă maximă. Un alt indicator în funcţie de care se pot ierarhiza proiectele de investiţii este rata internă de rentabilitate (RIR). Ea reprezintă acea rată de actualizare pentru care VAN = 0 sau, altfel spus, rata de actualizare care face fluxul beneficiilor nete actualizate egal cu costul iniţial al capitalului.

∑+

−=⇔=

=

n

1t tt

0RIR)(1

C)(BI 0VAN

de unde RIR urmează să se calculeze ca necunoscută din ecuaţia de ordin superior de mai sus. Această ecuaţie de ordin superior se rezolvă prin încercări (tatonări) succesive ale unor rate de actualizare care apropie cel mai mult cei doi termeni ai egalităţii. Valoarea exactă pentru RIR se determină prin calcule de interpolare astfel:

)VAN(k)VAN(k)VAN(k)k(kkRIR

maxmin

minminmaxmin −

−+=

Proiectele de investiţii care vor avea RIR > k vor fi cele preferate. În consecinţă avem două reguli pentru selecţia proiectelor de investiţii eficiente: 1. Regula VAN: se acceptă numai proiectele de investiţii cu VAN > 1; 2. Regula RIR: se acceptă numai proiectele de investiţii cu RIR > k. Indicele de profitabilitate (IP) exprimă rentabilitatea relativă a investiţiei pe întreaga durată de viaţă a acesteia, respectiv valoarea actualizată scontată pentru o cheltuială iniţială de investiţii egală cu 1. Se determină ca raport între valoarea actualizată a beneficiilor nete anuale şi investiţia iniţială, conform relaţiei:

0

n

1t tt

Ik)(1

C)(B

IP∑

+

−

==

Deoarece 0n

1t tt I

k)(1

C)(BVAN −∑

+

−=

=, relaţia de mai sus se poate scrie:

1I

VANI

IVANIP

00

0 +=+

=

Se vor reţine acele proiecte de investiţii pentru care IP > 1. După acest criteriu vor fi selectate proiectele de investiţii care au cel mai mare IP (evident supraunitar). Raportând VAN la cheltuiala iniţială de investiţii, indicele de profitabilitate avantajează proiectele cu cheltuieli iniţiale mici, chiar dacă celelalte (cu cheltuieli iniţiale superioare) au VAN mai mare. Este oportun să se reţină tot criteriul VAN pentru selecţia celor mai bune proiecte de investiţii. Termenul de recuperare actualizat (TRact) exprimă numărul de ani de recuperare a capitalului investit prin beneficiile nete anuale actualizate. Se calculează astfel:

nk)(1

C)(BI

TRn

1t tt

0act

∑+

−=

=

Indicatorul TRact asigură o alegere a variantelor de investiţii în funcţie de rapiditatea recuperării capitalului investit. Se urmăreşte ca termenul de recuperare să fie mai mic decât durata de viaţă a investiţiei. Prin acest indicator însă se exclud investiţiile care recuperează capitalul investit într-o perioadă mai mare de timp.

44

45

Ce este diferit în analiza cost – beneficiu în sectorul public faţă de cel privat? Diferenţele dintre folosirea evaluării investiţiei în sectorul public şi folosirea ei în sectorul privat constau în obiectivele diferite urmărite în ambele sectoare:

- în sectorul privat, obiectivul urmărit de întreprindere este maximizarea valorii acesteia; - în sectorul public, obiectivul este maximizarea bunăstării sociale.

Verificarea cunoştinţelor

1. Definiţi cheltuielile publice 2. Precizaţi diferenţele/asemănările dintre cheltuielile publice şi cheltuielile bugetare 3. Clasificaţi cheltuielile publice conform criteriului economic 4. Cum se realizează gruparea cheltuielilor publice în România? 5. Care sunt modelele prin care se poate analiza creşterea cheltuielilor publice ? 6. Care este semnificaţia eficienţei cheltuielilor publice? 7. Prezentaţi cadrul conceptual privind eficienţa cheltuielilor publice

Unitatea de curs 7 Sistemul veniturilor publice

sinteză Conţinutul şi factorii de influenţă ai veniturilor publice Resursele financiare reprezintă totalitatea mijloacelor băneşti necesare realizării obiectivelor economice şi sociale într-un interval de timp delimitat. Izvorul principal al acestora îl reprezintă produsul intern brut, dar şi resursele externe atrase pe diferite căi, în principal sub forma împrumuturilor obţinute şi investiţiilor directe de capital. În literatura economică se face cuvenita distincţie între resursele financiare (veniturile) publice şi resursele financiare administrate pe baze private, acestea formând împreună resursele financiare ale societăţii. Resursele financiare publice includ resursele administraţiei de stat centrale şi locale, resursele necesare protecţiei şi asigurărilor sociale de stat, precum şi resursele instituţiilor şi autorităţilor publice cu caracter autonom. Din ce în ce mai frecvent, se manifestă cererea sporită de resurse financiare, generată de creşterea nevoilor sociale într-un ritm mai rapid decât cel al evoluţiei produsului intern brut. Cererea de resurse financiare este determinată de nivelul şi evoluţia cheltuielilor publice. Posibilitatea acoperirii cererii de resurse, la un moment dat, este influenţată de un ansamblu de factori, printre care pot fi menţionaţi:

a) factori economici, care imprimă o anumită evoluţie a produsului intern brut, ceea ce poate să determine sporirea veniturilor impozabile;

b) factori monetari (dobândă, credit, masă monetară), care îşi transmit influenţa prin preţ. Creşterea preţurilor, accentuarea fenomenelor inflaţioniste generează sporirea veniturilor din impozite şi taxe;

c) factori sociali, care presupun redistribuirea veniturilor în scopul asigurării nevoilor de educaţie, protecţie şi asigurări sociale, sănătate etc.;

d) factori demografici, care în anumite condiţii pot influenţa numărul populaţiei active şi sporirea numărului contribuabililor;

e) factori politici şi militari, care, prin măsurile de politică economică, socială sau financiară pe care le implică, pot avea ca efect sporirea producţiei şi a veniturilor, creşterea contribuţiilor pentru asigurările sociale, sporirea fiscalităţii, presiunii asupra bugetului general consolidat, influenţând, în acelaşi timp, nivelul veniturilor publice;

f) factori de natură financiară, ce sintetizează influenţa celorlalţi factori prin dimensionarea cheltuielilor publice. Totodată, volumul cheltuielilor influenţează mărimea deficitului bugetar, a cărui acoperire necesită venituri publice suplimentare.

46

Clasificarea veniturilor publice a) Privite din punct de vedere al conţinutului lor economic, principalele categorii de venituri publice sunt:

- prelevările cu caracter obligatoriu; - resursele de trezorerie; - resursele provenind din împrumuturi publice; - finanţarea prin emisiune monetară fără acoperire.

Prelevările cu caracter obligatoriu sunt constituite în cea mai mare parte din veniturile cu caracter fiscal (impozite, taxe, contribuţii). Resursele de trezorerie constau în împrumuturile pe termen de până la un an, contractate pe piaţa de capital, prin emisiunea şi vânzarea unor titluri de stat (certificate de depozit, bonuri de tezaur etc.). Resursele de trezorerie au caracter temporar şi rambursabil, comportând un anumit cost determinat de dobânda aferentă titlurilor de stat pe termen scurt, precum şi de cheltuielile ocazionate de punerea şi retragerea în şi in circulaţie a înscrisurilor respective. Resursele provenind din împrumuturi publice sunt reprezentate de datoria publică a unui stat pe termen mediu şi lung. În perioada contempo-rană este posibilă şi finanţarea prin emisiune monetară fără acoperire, ca mijloc de procurare a unor resurse financiare necesare statului, îndeosebi pentru finanţarea deficitului bugetar. Ea nu este recomandabilă datorită efectelor negative pe termen mediu şi lung cauzate de inflaţie. b) Structura organizatorică a statelor reprezintă un alt criteriu de grupare a veniturilor publice. În statele de tip federal, veniturile publice se structurează pe trei niveluri:

- venituri ale bugetului federal; - venituri ale bugetelor statelor, regiunilor sau provinciilor membre ale federaţiei; - venituri ale bugetelor locale.

În statele de tip unitar distingem: - venituri publice ale bugetului central; - venituri ale bugetelor locale.

c) Privită prin prisma bugetului sau fondului la care se mobilizează, structura veniturilor publice include:

- venituri ale bugetului de stat; - venituri ale asigurărilor sociale de stat şi protecţiei sociale; - venituri ce alimentează fondurile speciale constituite la nivel central; - venituri ale unităţilor administrativ – teritoriale.

d) În funcţie de regularitatea mobilizării lor, veniturile publice formează două categorii, şi anume: - venituri ordinare sau curente; - venituri extraordinare, incidentale sau întâmplătoare.

Veniturile ordinare sunt acelea la care statul apelează în mod obişnuit, în condiţii considerate normale şi care se încasează la buget cu o anumită regularitate. În această categorie se includ veniturile fiscale, contribuţiile pentru asigurările sociale de stat, contribuţiile ce alimentează fondurile speciale şi veniturile nefiscale. Veniturile extraordinare sunt cele la care statul recurge în situaţii excepţionale, când practic resursele curente nu acoperă cheltuielile publice. Veniturile extraordinare cuprind împrumuturile de stat interne şi externe, transferurile, ajutoarele şi donaţiile primite din străinătate, sumele rezultate din lichidarea participaţiilor de capital în străinătate şi din valorificarea peste graniţă a bunurilor statului, precum şi emisiunea bănească fără acoperire în economia reală. e) În funcţie de provenienţă, veniturile publice se grupează în:

- venituri interne; - venituri externe.

Veniturile interne sunt alcătuite din impozite, taxe, contribuţii, venituri nefiscale, împrumuturi contractate din ţară, emisiunea monetară. Veniturile externe sunt reprezentate de împrumuturile de stat externe contractate la instituţiile financiare internaţionale, la guvernele altor ţări, la bănci cu sediul în alte state, la orice deţinători străini de capitaluri băneşti. La acestea se adaugă diferitele transferuri externe primite sub forma ajutoarelor nerambursabile de la organismele internaţionale sau din partea altor state. În România, veniturile publice sunt structurate pe criterii economice, în conformitate cu structura sistemului bugetar. Gruparea veniturilor publice este reglementată prin clasificaţia indicatorilor privind finanţele publice, elaborată de Ministerul Finanţelor Publice.

47

Astfel, veniturile publice se grupează în: I. Venituri curente; II. Venituri din capital; III. Operaţiuni financiare; IV. Subvenţii.

I. Veniturile curente cuprind trei categorii de venituri: A. Venituri fiscale; B. Contribuţii de asigurări; C. Venituri nefiscale.

A. Veniturile fiscale sunt reprezentate de: 1. Impozit pe venit, profit şi câştiguri de capital

a) de la persoane juridice (impozit pe profit); b) de la persoane fizice (impozit pe veniturile din salarii, impozit pe veniturile din

activităţi independente, impozit pe veniturile din cedarea folosinţei bunurilor, impozit pe veniturile din pensii ş.a.);

2. Impozit pe salarii (restanţe din anii anteriori) 3. Impozite şi taxe pe proprietate (impozit pe clădiri şi terenuri, taxe judiciare de timbru, taxe de

timbru pentru activităţi notariale ş.a.) 4. Impozite şi taxe pe bunuri şi servicii (taxa pe valoarea adăugată, sume defalcate din taxa pe

valoarea adăugată – se scad, impozit pe ţiţeiul din producţia internă şi gaze naturale, taxa de dezvoltare cuprinsă în tariful energiei electrice şi termice, cote din taxe de şcolarizare, taxe hoteliere, accize, impozit pe spectacole, taxa pentru jocurile de noroc, impozitul asupra mijloacelor de transport, taxe şi tarife pentru eliberarea de licenţe şi autorizaţii de funcţionare ş.a.)

5. Impozit pe comerţul exterior şi tranzacţiile internaţionale (taxe vamale) 6. Alte impozite şi taxe fiscale

B. Contribuţiile de asigurări se referă atât la contribuţiile angajatorilor, cât şi la contribuţiile asiguraţilor şi cuprind:

1. Contribuţii de asigurări sociale de stat; 2. Contribuţii de asigurări pentru şomaj; 3. Contribuţii de asigurări sociale de sănătate; 4. Alte contribuţii pentru asigurări sociale.

C. Veniturile nefiscale cuprind: 1. Venituri din proprietate

a) venituri din proprietate (vărsăminte din profitul net al regiilor autonome, restituiri din fonduri din finanţarea bugetară a anilor precedenţi, venituri din concesiuni şi închirieri ş.a.);

b) venituri din dobânzi (venituri din dobânzi aferente trezoreriei statului de la alte bugete, venituri din dobânzi aferente trezoreriei statului de la alte sectoare, alte venituri din dobânzi);

2. Vânzări de bunuri şi servicii a) venituri din prestări de servicii şi alte activităţi (taxe de metrologie, taxe consulare,

contribuţia elevilor şi studenţilor pentru internate cămine şi cantine, venituri din despăgubiri, venituri din cercetare, contribuţii pentru bilete de tratament şi odihnă, venituri din contracte încheiate cu casele de asigurări sociale de sănătate ş.a.);

b) venituri din taxe administrative, eliberări permise; c) amenzi, penalităţi şi confiscări; d) diverse venituri (venituri din aplicarea prescripţiei extinctive, vărsăminte din veniturile

şi/sau disponibilităţile instituţiilor publice, taxe speciale, depozite speciale pentru construcţia de locuinţe ş.a.);

e) transferuri voluntare, altele decât subvenţiile (donaţii şi sponsorizări). II. Veniturile din capital grupează veniturile din valorificarea unor bunuri, cum ar fi:

1. Venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor publice; 2. Venituri din valorificarea stocurilor de rezerve de stat şi de mobilizare;

3. Venituri din vânzarea locuinţelor construite din fondurile statului; 4. Venituri din privatizare şi altele.

III. La operaţiuni financiare se cuprind veniturile referitoare la încasări din rambursarea împrumuturilor acordate pentru: finalizarea unor obiective aprobate prin convenţii bilaterale şi acorduri interguvernamentale, pentru înfiinţarea şi dezvoltarea de întreprinderi mici şi mijlocii, pentru proiecte de investiţii în turism, pentru acoperirea arieratelor către CONEL şi ROMGAZ. IV. În cadrul subvenţiilor se cuprind veniturile sub forma subvenţiilor de la alte nivele ale administraţiei publice, şi anume:

1. Subvenţii de la bugetul de stat a) de capital (retehnologizarea centralelor termice şi electrice de termoficare; investiţii

finanţate parţial din împrumuturi externe, planuri şi regulamente de urbanism ş.a.); b) curente (finanţarea drepturilor acordate persoanelor cu handicap, contribuţii de

asigurări de sănătate pentru peroanele care execută o pedeapsă privativă de libertate, subvenţii primite de bugetul asigurărilor sociale de stat, de bugetul asigurărilor pentru şomaj, de bugetul fondului naţional unic pentru asigurări sociale de sănătate ş.a.);

2. Subvenţii de la alte administraţii (subvenţii de la bugetul asigurărilor pentru şomaj către bugetele locale pentru finanţarea programelor pentru ocuparea temporară a forţei de muncă, contribuţii de asigurări de sănătate pentru persoanele care se află în concediu medical sau în concediu medical pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani, subvenţii pentru instituţii publice ş.a.);

3. Donaţii din străinătate a) donaţii din străinătate; b) de la guverne străine; c) de la alte administraţii.

Indicatorii de analiză a veniturilor publice A. Nivelul veniturilor publice se apreciază pe baza următorilor indicatori:

1. Volumul veniturilor publice, în expresie nominală şi reală; 2. Ponderea veniturilor publice în produsul intern brut; 3. Volumul veniturilor publice ce revine în medie pe un locuitor.

1. Volumul veniturilor publice a) în expresie nominală reprezintă totalitatea veniturilor publice exprimate în preţurile curente ale anului de calcul.

∑==

m

1i

ni

n VPVPT

unde: - volumul veniturilor publice în expresie nominală; nVPT - veniturile publice în expresie nominală ale grupării i; n

iVP

m1,i = - numărul de grupări de venituri. b) în expresie reală exprimă totalitatea veniturilor publice exprimate în preţurile constante ale unei perioade de bază. Se obţin prin împărţirea valorilor nominale la un indice de preţ (indicele preţurilor de consum sau deflatorul PIB).

t/0p

nr

IVPTVPT =

2. Ponderea veniturilor publice în produsul intern brut exprimă partea din produsul intern brut realizat într-un an mobilizată la dispoziţia statului sub forma veniturilor publice. Indicatorul se determină întotdeauna în expresie nominală.

100PIBVPT%VPT n

nPIB ×=

unde: - volumul veniturilor publice în expresie nominală; nVPT

48

- produsul intern brut exprimat în preţuri curente. nPIB3. Venituri publice medii pe locuitor

N

VPTVPn

loc = în u.m. naţionale/locuitor

unde: N – numărul de locuitori (populaţia).

CSV

nationala) moneda(in VP CSVN

VPTVP locnUSD

loc =×

= în USD/locuitor

unde: CSV – cursul de schimb valutar (moneda naţională ce revine la 1 USD). B. Structura veniturilor publice Deoarece analiza veniturilor publice cu ajutorul indicatorilor de nivel nu este întotdeauna elocventă, mai ales dacă economia statului respectiv este afectată într-o măsură mai mare de inflaţie, de creşterea preţurilor, de deprecierea monedei naţionale, atunci, pentru analiză, se recurge la indicatorul de structură. El exprimă modul de formare a veniturilor publice totale, în funcţie de provenienţa fiecărei categorii de venit.

100VPTVPgs i

VPi×=

unde: - ponderea categoriei de venituri publice ale grupării i în totalul veniturilor publice;

iVPgs

- veniturile publice ale grupării i; iVP VPT – venituri publice totale; m1,i = - grupări de venituri. C. Dinamica veniturilor publice Dinamica veniturilor publice reflectă modificările ce intervin în mărimea, nivelul şi structura acestora într-o perioadă de timp. Indicatorii dinamicii veniturilor publice pentru o perioadă considerată sunt:

1. Modificarea absolută a veniturilor publice; 2. Modificarea relativă a veniturilor publice; 3. Modificarea ponderii veniturilor publice în produsul intern brut; 4. Modificarea volumului mediu al veniturilor publice ce revin pe un locuitor; 5. Modificarea structurii veniturilor publice; 6. Indicatorul de corespondenţă dintre modificarea veniturilor publice şi modificarea produsului

intern brut; 7. Elasticitatea veniturilor publice în raport cu produsul intern brut.

1. Modificarea absolută a volumului veniturilor publice a) în expresie nominală exprimă suma cu care se modifică volumul veniturilor publice exprimate în preţurile curente ale perioadelor luate în considerare.

n0

n1

n1/0 VPVPΔVP −=

unde: - modificarea în mărime absolută a veniturilor publice exprimate în preţuri curente în n1/0ΔVP

perioada 1 faţă de perioada 0; - venituri publice nominale ale perioadei 1; n

1VP

- venituri publice nominale ale perioadei 0. n0VP

49

b) în expresie reală exprimă suma cu care se modifică volumul veniturilor publice exprimate în preţurile constante ale unei perioade de bază. Surprinde, totodată, influenţa determinată de modificarea preţurilor (crize monetare, deprecierea monedei, inflaţie etc.).

r0

r1

r1/0 VPVPΔVP −=

unde semnificaţia termenilor este asemănătoare cu cele de mai sus, dar exprimarea este în valori reale (preţuri constante). 2. Modificarea relativă a volumului veniturilor publice exprimă procentul cu care variază veniturile publice de la o perioadă la alta. a) în expresie nominală exprimă modificarea procentuală a veniturilor publice exprimate în preţuri curente ale perioadelor analizate.

100VP

VPVPVP% n

0

n0

n1n

1/0 ×−

=Δ

b) în expresie reală exprimă modificarea procentuală a veniturilor publice exprimate în preţuri constante.

100VP

VPVPVP% r

0

r0

r1r

1/0 ×−

=Δ

3. Modificarea ponderii veniturilor publice în produsul intern brut exprimă modificarea proporţiei veniturilor mobilizate de stat din produsul intern brut..

100PIBVPT

PIBVPT%VPT%VPTΔ%VPT

0

0

1

1PIBPIBPIB 011/0

×⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛−=−=

4. Modificarea veniturilor publice medii pe locuitor exprimă modificarea gradului de alocare a veniturilor publice pe cap de locuitor.

0

0

1

1loclocloc NVPT

NVPTVPVPVPΔ 011/0 −=−=

5. Modificarea structurii veniturilor publice exprimă mutaţiile ce se produc la nivelul categoriilor de venituri care alcătuiesc veniturile publice totale.

100VPT

VP

VPT

VPgsgsΔgs

0

i

1

iVPVPVP

010i1i1/0i

×⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛−=−=

6. Indicatorul privind corespondenţa dintre modificarea veniturilor publice şi modificarea produsului intern brut

1/0

1/01/0

PIB

VPT

0

10

1

VPT/PIB I

I

100PIBPIB

100VPTVPT

K =×

×=

unde: - indicele de modificare a veniturilor publice în perioada 1 faţă de perioada 0; 1/0VPTI

1/0PIBI - indicele de modificare a produsului intern brut în perioada 1 faţă de perioada 0. Indicatorul de corespondenţă poate lua următoarele valori:

K > 1, ceea ce semnifică un raport supraunitar între indicele veniturilor publice şi indicele produsului intern brut, deci o modificare mai rapidă a veniturilor publice în raport cu modificarea produsului intern brut;

K = 1, ceea ce semnifică modificarea în acelaşi ritm a veniturilor publice şi a produsului intern brut;

K < 1, semnificând o modificare a veniturilor publice inferioară modificării produsului intern brut (în cazul creşterii produsului intern brut poate însemna un grad relativ scăzut de colectare a veniturilor publice sau evaziune fiscală). 7. Elasticitatea veniturilor publice în raport cu produsul intern brut exprimă modificarea procentuală a veniturilor publice la modificarea cu 1% a produsului intern brut.

50

0

010

01

VPT/PIB

PIBPIBPIB

VPTVPTVPT

e1/0 −

−

=


1. Ce sunt resursele financiare publice? 2. Care sunt factorii de influenţă a creşterii resurselor financiare publice? 3. Clasificaţi resursele financiare publice 4. Care sunt indicatorii privind nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice?

Unitatea de curs 8 Noţiuni generale despre impozite

sinteză Conţinutul impozitelor şi trăsăturile acestora În definirea impozitelor trebuie să se pornească de la raţiunile ce stau la baza existenţei lor şi de la funcţiile pe care le au de îndeplinit. Raţiunea de a fi a impozitelor este de ordin financiar. Pentru a funcţiona, statul are nevoie de bani, iar pentru a-i procura pretinde impozite. De aceea, prima şi cea mai însemnată funcţie a impozitelor a fost şi continuă să rămână funcţia lor de mobilizare de venituri pentru stat, aceasta fiind şi funcţia lor tradiţională. Cu timpul, la baza impozitelor sunt aşezate raţiuni noi, de ordin economic şi social, astfel că impozitele dobândesc şi funcţii noi. Impozitele sunt activizate ca pârghii fiscale, statul utilizându-le, prin diferenţierea tratamentului fiscal, în raport cu anumite interese economice şi sociale, pentru stimularea activităţilor dezirabile sau pentru inhibarea celor nedorite, pentru redistribuirea unei părţi importante din produsul intern brut pe criterii sociale. Astfel, impozitele reprezintă în zilele noastre obligaţii pecuniare pretinse, în temeiul legii, de către autoritatea publică, de la persoane fizice şi juridice, în raport cu capacitatea contributivă a acestora, preluate la bugetul statului în mod obligatoriu, cu titlu definitiv şi fără contraprestaţie imediată şi folosite ca instrumente de influenţare a comportamentului plătitorilor, astfel încât interesele acestora să fie armonizate cu interesul public. Din definiţie se pot desprinde următoarele trăsături ce caracterizează impozitele:

- impozitul este o contribuţie pecuniară, forma bănească devenind tipică; - impozitul este o contribuţie obligatorie, plata acestuia către stat fiind o sarcină impusă tuturor

persoanelor fizice şi juridice care realizează venituri sau deţin un anumit gen de avere pentru care, potrivit legii, datorează impozit;

- impozitul este o prelevare cu titlu definitiv şi gratuit, în sensul că sumele achitate de contribuabili nu au un echivalent direct şi imediat în folosul plătitorilor de impozite. Totuşi, impozitele sunt destinate pentru acoperirea unor cheltuieli ce urmează a se efectua în beneficiul tuturor membrilor societăţii, dar contraserviciul nu este imediat şi nu este obligatoriu;

- impozitul este datorat la buget în conformitate cu dispoziţiile legale; dreptul de a institui impozite aparţine statului, drept exercitat prin intermediul puterii legislative (Parlament) şi, uneori, prin intermediul organelor locale ale puterii de stat.

Clasificarea impozitelor 1. După principalele trăsături de fond şi de formă impozitele se împart în:

51

52

a) impozite directe; b) impozite indirecte.

a) Impozitele directe se stabilesc nominal în sarcina unor persoane fizice şi/sau juridice, în funcţie de veniturile şi/sau averea acestora, pe baza cotelor de impozit prevăzute de lege. Ele se încasează direct de la contribuabili la anumite termene dinainte stabilite. În funcţie de criteriile care stau la baza aşezării lor, impozitele directe se pot grupa în impozite reale şi impozite personale. Impozitele reale se caracterizează prin aceea că se stabilesc în legătură cu anumite obiecte materiale (de exemplu pământul, clădirile, fabricile, magazinele etc.), făcându-se abstracţie de situaţia personală a subiectului impozabil. Impozitele personale ţin cont, în primul rând, de situaţia personală a subiectului impozabil, motiv pentru care se mai numesc şi impozite subiective. În raport cu materia impozabilă vizată, impozitele personale îmbracă forma impozitelor pe venit, contribuţii privind securitatea socială şi impozite pe avere . b) Impozitele indirecte nu se stabilesc direct şi nominal asupra subiectului impozabil, ci se aşează asupra vânzării unor bunuri şi al prestării unor servicii, al importului ori exportului etc., ceea ce înseamnă că ele vizează cheltuielile, respectiv cheltuirea unor venituri. După forma pe care o îmbracă, impozitele indirecte pot fi grupate astfel:

- taxe de consumaţie (taxa pe valoarea adăugată, accize); - venituri de la monopolurile fiscale; - taxe vamale; - taxe de timbru şi de înregistrare.

2. După obiectul impunerii, impozitele pot fi clasificate în: a) impozite pe venit (profit); b) impozite pe avere (patrimoniu net sau capital); c) impozite pe consum (pe cheltuieli).

3. După scopul urmărit la introducerea lor, impozitele se grupează în: a) impozite financiare; b) impozite de ordine.

a) Impozitele financiare sunt instituite în vederea realizării de venituri pentru acoperirea nevoilor statului. În această categorie se includ impozitele pe venit, taxele de consumaţie etc. b) Impozitele de ordine sunt introduse mai ales pentru limitarea unei acţiuni sau în vederea atingerii unui scop care nu are caracter fiscal. Astfel, prin instituirea unor taxe ridicate la vânzarea băuturilor alcoolice şi a tutunului se urmăreşte limitarea consumului acestora având în vedere efectul lor nociv asupra sănătăţii persoanelor care le consumă. 4. După frecvenţa cu care se încasează la buget, impozitele pot fi:

a) permanente, care se încasează periodic; b) incidentale sau întâmplătoare, care se instituie şi se încasează o singură dată (de exemplu,

impozitul pe averea sau pe profiturile excepţionale de război). 5. După aria de cuprindere a materiei impozabile, deosebim:

a) impozite analitice; b) impozite sintetice.

a) Impozitul analitic este un impozit aşezat asupra elementelor unui patrimoniu sau asupra unei operaţii izolate, respectiv asupra unei singure categorii de venit denumită cedulă. b) Impozitul sintetic este aşezat asupra unui ansamblu de operaţiuni sau de venituri şi constă în impunerea acestui ansamblu de operaţiuni sau de venituri o singură dată. Impozitul analitic este cel mai adesea aşezat în cote proporţionale, pe când impozitul sintetic este stabilit, de regulă, în cote progresive. Impozitele sintetice sunt cele mai neutre din punct de vedere economic şi au un randament fiscal mai bun decât impozitele analitice. 6. După instituţia care le administrează, în statele de tip federal întâlnim: impozite federale, impozite ale statelor (provinciilor) membre ale federaţiei şi impozite locale, iar în statele de tip unitar deosebim: impozite ale administraţiei centrale de stat şi impozite ale colectivităţilor locale. Impozitele mai pot fi grupate şi după alte criterii astfel:

- după modul de aşezare (impozite specifice şi impozite ad-valorem); - după tipul cotelor de impunere utilizate (impozite proporţionale, impozite progresive,

impozite degresive);

53

- după modul de stabilire a sarcinii fiscale (impozite de repartiţie şi impozite de cotitate) etc. Elementele tehnice ale impunerii Elementele tehnice ale impozitului, întâlnite în teoria şi practica financiară sunt: subiectul, suportatorul, materia impozabilă, sursa impunerii, unitatea de impunere, cota impozitului, asieta, termenul de plată, facilităţile acordate şi altele. Subiectul impozitului, adeseori denumit plătitor sau contribuabil, este persoana fizică sau juridică obligată prin lege la plata acestuia. Uneori însă, suportatorul (destinatarul) impozitului este o altă persoană decât subiectul. Unele impozite plătite de persoane fizice sau juridice pot fi transpuse în sarcina altor persoane. Avem de-a face cu ceea ce se numeşte incidenţa indirectă a impozitului. Are loc deci transmiterea sarcinii fiscale, ajungându-se astfel la fenomenul de repercusiune fiscală. Materia impozabilă, numită adeseori şi obiectul impozabil, este reprezentată de veniturile realizate de contribuabil, de averea pe care o deţine sau, uneori, şi de cheltuieli. În cazul impozitelor directe, venitul şi averea apar în calitatea de obiect al impunerii. Astfel, în cazul impozitului pe salarii obiectul impozitului îl constituie salariul şi alte drepturi de personal, la impozitul pe profit – profitul obţinut de agenţii economici, la impozitul pe donaţii (succesiuni) – bunurile mobile şi imobile care fac obiectul donaţiei (succesiunii). În cazul impozitelor indirecte, obiectul impunerii îl constituie produsul care face obiectul vânzării, serviciul prestat sau lucrarea executată, bunul importat sau exportat etc. Sursa impozitului arată din ce anume se plăteşte impozitul: din venit sau din avere. Veniturile, ca sursă a impozitului, pot îmbrăca mai multe forme: salariu, profit, dividende etc. În cazul impozitului pe venit, sursa impozitului coincide în toate cazurile cu obiectul impunerii. Averea poate să apară fie sub formă de capital (în cazul acţiunilor emise de societăţile de capital), fie sub formă de bunuri (mobile şi imobile). La impozitele pe avere, de regulă, sursa nu coincide cu obiectul impunerii deoarece impozitul se plăteşte din venitul realizat de pe urma averii respective şi numai în situaţii excepţionale se întâmplă ca impozitul să fie plătit din avere. Unitatea de impunere reprezintă unitatea de măsură în care se exprimă dimensiunea materiei impozabile în vederea cuantificării. De exemplu, la impozitul pe venit unitatea de impunere este unitatea monetară, la impozitul pe clădiri metrul pătrat de suprafaţă utilă, la impozitul funciar hectarul etc. Este important acest element deoarece pe unitatea de impunere se stabileşte mărimea impozitului datorat. Cota de impunere (cota impozitului) este reprezentată de impozitul aferent unei unităţi de impunere. Cota de impunere poate fi fixă, când impozitul aferent unităţii de impunere apare ca o mărime invariabilă, exprimată în mărimi absolute, sau procentuală, exprimată în mărimi relative. Cotele procentuale, după felul în care sunt stabilite, raportul dintre ele şi materia impozabilă, pot fi proporţionale, progresive şi degresive. La impunerea în cote proporţionale, cota este constantă, iar impozitul creşte proporţional cu creşterea materiei impozabile. Impunerea proporţională este adeseori criticată pentru că se menţine aceeaşi presiune fiscală asupra tuturor contribuabililor, neţinându-se cont de puterea lor contributivă. La impunerea în cote progresive, impozitul creşte mai rapid decât materia impozabilă. Cotele cresc într-un ritm uniform sau variabil, dar mai repede decât materia impozabilă. Ele operează diferenţiat, după cum avem de-a face cu progresivitatea simplă (sau globală) sau cu progresivitatea compusă (sau pe tranşe). În cazul impunerii în cote progresive simple (globale), materia impozabilă este secţionată pe clase în raport cu mărimea ei, cotele cresc pe fiecare clasă următoare, iar impozitul se stabileşte prin aplicarea cotei corespunzătoare clasei de încadrare a venitului asupra întregului venit realizat. În cazul impunerii în cote progresive compuse (pe tranşe), materia impozabilă este împărţită pe tranşe, pentru fiecare tranşă este fixată o anumită cotă (cotele cresc desigur de la o tranşă la alta), iar impozitul total, aferent venitului realizat se stabileşte prin însumarea impozitelor parţiale calculate pentru fiecare tranşă de venit. Progresivitatea compusă este astfel mai echitabilă decât cea pe clase, ea menţinându-se continuă, limitându-se la nivelul maxim al cotei pentru ultima tranşă. În acest caz, toţi contribuabilii, indiferent de mărimea venitului realizat, vor suporta pentru aceeaşi tranşă de venit acelaşi impozit. La impunerea în cote degresive, cota de impozitare se reduce pe măsură ce ea atinge nivele mai puţin importante ale materiei impozabile. Impozitul degresiv apare astfel ca un impozit progresiv privit invers, adică în loc să se pornească de la micii contribuabili şi cota să crească pe măsura creşterii materiei impozabile, se porneşte de la marii contribuabili şi cota se reduce pe măsură ce ea atinge contribuabili mai puţin înstăriţi.

54

Asieta (modul de aşezare a impozitului) reflectă totalitatea operaţiunilor întreprinse de organele fiscale pentru identificarea şi evaluarea materiei impozabile şi pentru determinarea sumei impozitului datorat statului. Prin lege se precizează şi termenele la care trebuie să se facă plata şi ele, de regulă, sunt diferite în raport cu mărimea impozitului şi periodicitatea realizării veniturilor. Pentru situaţiile în care apar întârzieri la plată se percep majorări şi legea precizează cât anume reprezintă plata pentru fiecare zi de întârziere a plăţii. Dacă avem de a face cu un contribuabil rău platnic, organele fiscale trebuie să intervină prin procedura de urmărire şi execuţie silită. Aşezarea şi perceperea impozitului a. Stabilirea obiectului impozabil Această operaţie are drept scop constatarea şi evaluarea materiei impozabile. Constatarea existenţei materiei impozabile se efectuează, de regulă, concomitent cu identificarea plătitorului şi urmăreşte supunerea la impunere a tuturor elementelor componente ale acesteia. Evaluarea materiei impozabile presupune determinarea dimensiunii acesteia. Acest lucru se poate realiza prin două metode:

- metoda evaluării indirecte; - metoda evaluării directe.

1. Evaluarea indirectă a materiei impozabile se poate realiza prin trei variante şi anume: a) evaluarea pe baza unor indicii sau semne exterioare; b) evaluarea forfetară; c) evaluarea administrativă.

a) Evaluarea pe baza indiciilor sau semnelor exterioare presupune alegerea unor indicii sau semne exterioare materiei impozabile care trebuie să fie relevante pentru ca, pe baza lor, să se poată aprecia adevăratul volum al materiei impozabile. Astfel de indicii au fost folosite mai ales în cazul impozitelor de tip real. b) Evaluarea forfetară nu-şi propune să stabilească cu exactitate nivelul materiei impozabile, ci se mulţumeşte cu o valoare medie a acesteia. Se pleacă de la ideea că abaterile, care apar la unii contribuabili sau datorită conjuncturii prin subevaluarea sau supraevaluarea materiei impozabile, se vor compensa, astfel că evaluarea medie este foarte aproape de realitate. c) Evaluarea administrativă constă în aceea că organele fiscale, pe baza evidenţei (datelor) pe care le deţin, stabilesc valoarea materiei impozabile. Dacă subiectul impozitului nu este de acord cu evaluarea făcută de organul fiscal, el poate să o conteste, dar trebuie să aducă argumente care să facă dovada afirmaţiilor sale. Deşi evaluarea indirectă se bazează, în principal, pe prezumţii, cea directă se bazează pe probe, iar probele sunt declaraţiile fiscale, date fie de către contribuabilul însuţi, fie de către o terţă persoană. 2. Evaluarea directă a materiei impozabile se poate realiza deci prin două variante:

a) evaluarea pe baza declaraţiei unei terţe persoane; b) evaluarea pe baza declaraţiei contribuabilului.

a) Evaluarea pe baza declaraţiei unei terţe persoane se utilizează în situaţia în care o terţă persoană are cunoştinţă despre mărimea obiectului impozabil, fiind obligată, prin lege, să prezinte organului fiscal o declaraţie scrisă în acest sens. Astfel, de exemplu, agenţii economici declară salariile pe care le plătesc angajaţilor lor, chiriaşii declară chiria plătită proprietarului etc. b) Evaluarea pe baza declaraţiei contribuabilului se realizează cu participarea directă a subiectului impozitului. În vederea impunerii, subiectul impozitului este obligat să ţină o anumită evidenţă, să întocmească bilanţ fiscal şi să prezinte o declaraţie cu privire la venitul şi averea sa, pe baza căreia organele fiscale evaluează materia impozabilă. b. Stabilirea sumei impozitului După stabilirea şi evaluarea materiei impozabile se trece la lichidarea impozitului. Simplu spus, lichidarea impozitului înseamnă calculul sumei datorate de către fiecare contribuabil, adică stabilirea debitului său fiscal. În funcţie de modalitatea de stabilirea a cuantumului impozitului datorat, impozitele pot fi de repartiţie sau de cotitate. În cazul impozitului de repartiţie, legiuitorul stabileşte mai întâi volumul total al impozitului la nivelul întregii ţări. Acesta se determină pornind de la contingentul impozitului, stabilit de

lege la nivel naţional, repartizat apoi pe zone ale ţării şi pe unităţi administrativ – teritoriale. În cazul impozitului de cotitate, cota este stabilită de către legiuitor prin legea de instituire a impozitului, astfel că impozitul se va stabili de data aceasta de jos în sus, mai întâi la nivelul fiecărui contribuabil, iar apoi, prin însumare, la nivelul unităţilor administrativ – teritoriale şi la nivel naţional. c. Încasarea impozitelor În mod logic, după stabilirea cuantumului impozitului, organele fiscale aduc la cunoştinţă plătitorului suma datorată cu titlu de impozit şi termenele de plată ale acestuia, apoi trec la perceperea (încasarea) impozitului. În practică s-au utilizat trei metode de percepere a impozitelor şi anume:

a) strângerea impozitelor de către unul din contribuabili din însărcinarea comunităţii în care trăia şi vărsarea lor la tezaurul public;

b) încasarea impozitelor prin intermediul unor concesionari sau arendaşi. Aceştia încasau impozitele de la contribuabili şi le vărsau statului. Această metodă a dat naştere la foarte multe abuzuri fiscale, mai ales dacă ei făceau plata cu anticipaţie şi apoi adunau impozitele de la contribuabili, colectând mult mai mult decât vărsaseră;

c) perceperea impozitelor de către organele specializate ale statului. Această metodă s-a generalizat în perioada epocii moderne şi se utilizează şi în prezent. În condiţiile existenţei unui aparat fiscal, perceperea impozitelor se realizează pe trei căi, şi anume:

1) organele fiscale încasează impozitul direct de la contribuabil. Această cale cunoaşte două variante:

- prima, când organul fiscal se deplasează la contribuabil pentru a cere plata impozitului, caz în care spunem că impozitul este cherabil;

- a doua, când contribuabilul se deplasează din proprie iniţiativă la organul fiscal pentru a-şi achita obligaţiile fiscale, caz în care spunem că impozitul este portabil;

2) încasarea impozitului de către organele fiscale prin stopaj la sursă. Această cale constă în aceea că impozitul se calculează, se reţine şi se varsă la bugetul statului de către o terţă persoană. Astfel, societăţile comerciale, regiile autonome, instituţiile publice ş.a. sunt obligate să calculeze şi să reţină impozitul pe salarii datorat de personalul angajat şi să-l verse la buget; editurile sunt obligate să calculeze şi să reţină din drepturile de autor impozitul pe venit pe care îl varsă statului; la fel procedează şi băncile şi alte instituţii financiare la plata impozitului pe dobânzile cuvenite deţinătorilor de hârtii de valoare sau titularilor de depozite de bani în cont;

3) perceperea impozitului prin aplicarea de timbre fiscale mobile se utilizează în cazul taxelor datorate statului pentru acţiunile în justiţie, pentru actele, certificatele şi alte documente eliberate de notarii publici şi de alte organe ale administraţiei de stat. Aparatul fiscal trebuie să acţioneze astfel încât să dea dovadă de transparenţă în toate măsurile întreprinse pentru identificarea şi evaluarea materiei impozabile, determinarea şi perceperea impozitelor. Eficienţa acestor măsuri poate fi atestată de o arie restrânsă de manifestare a evaziunii fiscale şi de un grad cât mai mare de colectare (încasare) a impozitelor. Acolo unde este vorba de o evaziune fiscală pe scară mai extinsă, înseamnă că activitatea aparatului fiscal nu se desfăşoară la parametri corespunzători. Gradul de colectare (încasare) a impozitelor (Gci) poate fi determinat cu ajutorul relaţiei:

100SipbSiîGci ×=

în care: Siî – suma impozitelor încasate; Sipb – suma impozitelor prevăzute în bugetul aprobat (bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale

de stat, bugetele locale etc.). Acest indicator poate fi calculat separat pentru fiecare impozit, pe grupe de impozite ori pe total impozite înscrise în buget. Cu cât gradul de colectare se apropie mai mult de 100% cu atât poate fi vorba de o activitate de mai bună calitate a aparatului fiscal. Verificarea cunoştinţelor

1. Definiţi impozitele şi prezentaţi caracteristicile acestora 2. Care sunt elementele impozitului?

55

56

3. Prezentaţi modalităţile de aşezare a impozitelor 4. Ce clasificări ale impozitelor cunoaşteţi?

Unitatea de curs 9

Principiile şi criteriile impunerii sinteză

Principiile impunerii Pentru evitarea abuzurilor în materie fiscală, pentru creşterea randamentului fiscal al impozitelor, pentru asigurarea echităţii impunerii, pentru activizarea impozitelor ca pârghii fiscale, în timp s-au formulat şi consacrat mai multe principii care guvernează împreună:

- principiul echităţii fiscale; - principii de politică financiară; - principii de politică economică; - principii social – politice.

a. Principiul echităţii fiscale este cu predilecţie unul etic şi presupune existenţa dreptăţii sau justiţiei sociale în materie de impunere. În timp, în domeniul fiscal au existat privilegii şi au existat abuzuri. Au existat privilegii pentru că impunerea nu era generală. Anumite categorii ale populaţiei nu datorau statului impozit. Au existat abuzuri pentru că adesea cei desemnaţi să adune impozitele depăşeau cadrul legal şi pretindeau contribuabililor impozite mai mari decât cele legale. Atunci când burghezia ajunge la putere, primul lucru pe care îl revendică în materie fiscală este abolirea privilegiilor fiscale şi declară impozitarea generală şi egalitatea în faţa impozitelor, astfel încât toţi cei care realizează venituri şi deţin avere să contribuie la alimentarea bugetului cu impozite. Egalitatea în faţa impozitelor, în aparenţă echitabilă, în realitate nu asigură dreptatea în materie fiscală. Ea presupune un tratament fiscal neutru, nediscriminator. Nu se ţine seama de mărimea veniturilor, de natura şi provenienţa lor, de situaţia generală a contribuabilului. Ea înseamnă altceva decât egalitatea prin impozite. Aceasta din urmă înseamnă, dimpotrivă, un tratament fiscal diferenţiat, ţinând seama de puterea contributivă a plătitorului. Aici se ţine seama de mărimea veniturilor, de faptul că acestea provin din muncă sau din activităţi speculative, de numărul de persoane aflate în întreţinerea contribuabilului etc. Echitatea poate fi privită şi din alte puncte de vedere şi adesea se vorbeşte despre aşa - zisa echitate orizontală şi, respectiv, verticală. În primul caz, pentru ca impozitul să fie echitabil, trebuie să fie comparabilă mărimea lui pentru venituri de aceeaşi mărime, dar realizate din surse diferite. În cel de-al doilea caz se compară sarcina fiscală pentru contribuabili ce realizează din aceeaşi sursă venituri de mărimi diferite. Echitatea se mai poate judeca şi printr-o altă prismă. Avem de a face cu aşa-zisa echitate matematică sau aparentă şi cu o echitate reală sau efectivă. Pentru ca impunerea să fie echitabilă, câteva condiţii trebuie să fie respectate:

1) să existe un minim neimpozabil, adică o anumită parte din venit să fie scutită la plata impozitului. Minimul neimpozabil se pretează la impozitele directe şi în principal la cele pe veniturile persoanelor fizice. Este vorba de asigurarea posibilităţii ca acestea să ducă un trai decent. Există şi situaţia când, din alte motive, se practică minimul neimpozabil, cum ar fi factorii economici; de exemplu, profitul până la un anumit nivel să fie scutit de impozit. Există două posibilităţi ca minimul să opereze: fie se scade minimul neimpozabil din venit, fie din impozitul calculat se reduc anumite sume;

2) impunerea să fie universală sau generală, adică toţi cei care realizează venituri sau deţin avere să intre sub incidenţa impozitului;

3) impozitul datorat de o anumită persoană sau grup să fie comparabil cu cel realizat de altă persoană sau grup care realizează aceleaşi venituri sau deţin aceeaşi avere, adică să nu existe privilegii fiscale;

4) să se ţină seama la stabilirea impozitului de puterea contributivă a plătitorului. Din acest punct de vedere însă opiniile sunt împărţite şi în consecinţă şi criteriile după care ar trebui să se stabilească mărimea impozitului datorat sunt diferite. Cei care promovează teoria echivalenţei în domeniul fiscal apreciază că impozitul trebuie stabilit în raport cu mărimea avantajelor oferite de stat plătitorilor, respectiv a costului serviciilor publice pe care statul le

57

realizează folosind impozitul. Cei care susţin teoria sacrificiului fac abstracţie de aceste avantaje şi costuri şi aşează la baza impozitării criteriul capacităţii de plată.

Asigurarea echităţii fiscale depinde şi de felul cotelor folosite. Gradul de echitate e diferit la impunerea prin cote proporţionale, progresive sau degresive. Dintre toate acestea se apreciază că cea mai echitabilă este progresivitatea şi mai ales cu cote progresive în tranşe. Există însă şi opinia că impunerea progresivă nu duce la egalitate în faţa impozitelor, ci duce la un anumit egalitarism fiscal, duce la o anumită nivelare a veniturilor care depăşesc un anumit plafon. Neajunsul invocat este acela că această nivelare suprimă interesul pentru afaceri şi interesul pentru economisire. Dacă veniturile mari sunt retezate prin impunerea progresivă, iar cele mici sunt completate prin subvenţii de la buget, apare o anumită egalizare a veniturilor. Unii spun că acest lucru frânează acumularea, apare pericolul stagnării, la acestea se asociază escaladarea şomajului şi, în consecinţă, această problematică a progresivităţii trebuie judecată cu toată seriozitatea. b. Principiile de politică financiară În domeniul impunerii trebuie să se ţină seama nu numai de asigurarea echităţii, ci şi de principiile de politică financiară, care au la bază cerinţe de ordin tehnic şi raţiuni practice. Ele se referă la: randamentul fiscal al impozitelor, stabilitatea şi elasticitatea acestora, numărul şi tipul impozitelor folosite. b. 1. Randamentul fiscal al impozitelor Pentru ca un impozit să aibă un randament fiscal ridicat trebuie respectate câteva cerinţe:

a) impunerea să fie universală, adică sub incidenţa impozitului trebuie să intre toţi cei care deţin materie impozabilă şi toţi cei care realizează un anumit venit şi să fie supusă impunerii întreaga materie impozabilă, privilegiile fiscale să fie lichidate, facilităţile să fie restrânse la minimul necesar. Aceasta presupune ca legea de impunere să fie astfel elaborată încât să se evite din start evaziunea fiscală;

b) cheltuielile de aşezare şi de percepere a impozitelor să fie cât mai mici. Randamentul fiscal diferă de la un impozit la altul. Aceste diferenţe apar din multiple cauze:

1) metodele de evaluare a materiei impozabile folosite au un grad diferit de exactitate, unele ducând la subevaluare, altele, dimpotrivă, la supraevalua-rea acesteia;

2) impunerea separată a veniturilor asigură, de regulă, un randament fiscal mai scăzut decât impunerea globală asupra veniturilor cumulate;

3) folosirea unor cote progresive aduce un randament fiscal mai ridicat decât aplicarea cotelor proporţionale sau degresive;

4) acordarea de facilităţi fiscale reduce randamentul fiscal, iar suprataxarea îl sporeşte, deşi, de regulă, ceea ce se pierde printr-un nivel mai scăzut al cotelor se poate compensa printr-un interes sporit pentru creşterea materiei impozabile.

b. 2. Stabilitatea şi elasticitatea impozitelor În politica fiscală trebuie să se asigure o oarecare stabilitate, dar mai ales elasticitate şi flexibilitate. Un impozit este stabil dacă randamentul său fiscal nu se modifică în funcţie de evoluţiile conjuncturale din economie, adică volumul său nu creşte în faza de prosperitate şi nu scade în faza de recesiune. Impozitele asupra averii sunt, de exemplu, mai stabile decât cele asupra veniturilor sau asupra cheltuielilor. Un impozit este elastic atunci când mărimea lui se poate modifica în funcţie de evoluţia cheltuielilor bugetare, crescând sau reducându-se în funcţie de nevoile statului. b. 3. Numărul impozitelor folosite În privinţa numărului de impozite ce ar trebui folosite, opţiunile sunt două: unicitatea sau pluralitatea impozitelor. Au existat, de-a lungul timpului, destui autori care au propus folosirea unui singur impozit. Susţinătorii impozitului unic, capabil să asigure venituri îndestulătoare pentru acoperirea tuturor cheltuielilor publice, apreciază că acesta ar putea rezolva toate problemele fiscalităţii, deoarece are calitatea de a fi extrem de simplu. Este suficient să-l repartizezi între contribuabili, în raport cu capacitatea lor contributivă, pentru a obţine resursele dorite. Această simplitate se răsfrânge pozitiv asupra organizării administrative, care ar deveni mai suplă, mai puţin costisitoare şi deci mai uşor de întreţinut. El mai are avantajul că permite stabilirea exactă a incidenţei reale a impozitului, fiind, prin aceasta, mai echitabil, deoarece face posibilă, pe de o parte, dimensionarea sa exactă în funcţie de capacitatea contributivă a fiecărui plătitor şi împiedică, pe de altă parte, deplasarea necontrolată a poverii fiscale de la plătitorii de impozite spre adevăraţii lor suportatori. În fine, plata s-ar generaliza prin

58

caracterul universal al impozitului şi, în plus, fiecare contribuabil ar cunoaşte mărimea exactă a obligaţiilor sale fiscale. Există părerea, confirmată peste tot în lume de către practica fiscală, că un impozit nu este niciodată singur. El trebuie să-şi găsească locul, alături de alte impozite, în sânul a ceea ce se cheamă „sistemul fiscal”. Acesta, la rândul lui, reprezintă ansamblul impozitelor aplicate la un moment dat, într-o ţară anume. În toate ţările se folosesc mai multe impozite şi nu unul singur şi, cel puţin deocamdată, nimeni nu-şi poate permite să renunţe complet la impozite. Problema care se pune este cea a perfecţionării continue a sistemelor fiscale existente. Aceasta presupune ca în anumite împrejurări să fie eliminate impozitele anacronice, care, fie că şi-au pierdut eficacitatea, fie că sunt cu totul inechitabile, iar în locul acestora să se introducă unul sau mai multe impozite noi, apte să îndeplinească funcţii noi. Noul sau noile impozite trebuie astfel concepute încât să se integreze armonios în sistemul fiscal existent. b. 4. Tipul impozitelor folosite Deoarece peste tot în lume există sisteme fiscale cu impozite multiple, se pune problema configuraţiei acestora, adică a opţiunii spre un anumit tip de impozit sau altul. Intervin aici factori de ordin social, economic şi juridic care îşi pun pecetea asupra opţiunilor şi fac ca acestea să fie mai diversificate: a) opţiunea socială în materie fiscală presupune alegerea între impozitele de tip real, aşezate asupra principalelor forme ale avuţiei (făcându-se abstracţie de situaţia personală a plătitorilor) şi impozitele personale sau subiective, asupra veniturilor şi averii (la care se ţine seama de capacitatea contributivă a plătitorilor); b) opţiunea economică în domeniul fiscal presupune alegerea între impozitele asupra veniturilor (adesea aspru criticate), asupra capitalului (soluţie larg împărtăşită în zilele noastre) sau asupra cheltuielilor (soluţie ce asigură un randament ridicat al impozitelor, dar este cea mai inechitabilă). c) opţiunea juridică, aici alegându-se între impozitele directe (la care plătitorul este, cel puţin în intenţia legiuitorului, şi suportatorul impozitului) şi impozitele indirecte (la care destinatarul impozitului este altul decât cel care este obligat de lege să-l verse la buget). c. Principiile economice şi social – politice ale impunerii Din raţiuni economice tratamentul fiscal este diferenţiat, impozitul fiind activizat ca o pârghie fiscală pentru stimularea activităţilor dorite de către stat sau pentru descurajarea celor indezirabile. Activizarea impozitului ca pârghie fiscală a declanşat o permanentă dispută între adepţii neutralităţii impozitelor şi adepţii intervenţionismului fiscal. Dintr-o astfel de confruntare a rezultat o concepţie mai suplă şi mai elastică privind dubla natură a impozitului: instrumentul financiar pentru procurarea veniturilor necesare statului (raţiuni financiare) şi pârghie fiscală a intervenţiei statului în economie (raţiuni economice). Recunoscând primatul raţiunilor financiare şi aşezând pe prim plan funcţia de mobilizare a impozitelor, tot mai mulţi specialişti acceptă astăzi şi calitatea de pârghie fiscală a acestora, dar recomandă ca intervenţionismul fiscal să fie moderat pentru ca el să nu modifice şansele agenţilor economici în competiţie, performanţele şi competitivitatea lor trebuind să rămână singurele atuuri pentru reuşita în afaceri. Atunci când tratamentul fiscal a început să fie diferenţiat şi în funcţie de criterii de ordin social (starea civilă a contribuabilului, vârsta şi starea de sănătate, numărul persoanelor în întreţinerea sa) s-a trecut la personalizarea impozitelor, aşezându-se la baza impunerii şi principii social – politice. Criteriile impunerii. Dubla impunere juridică internaţională şi tehnicile evitării ei Această problemă este legată de raporturile de schimb şi cooperare internaţională, care fac, promovate fiind, ca persoanele fizice şi juridice dintr-o ţară să realizeze venituri sau să deţină avere şi în alte ţări şi atunci apare firească întrebarea cui datorează aceste persoane impozitul aferent acestei materii impozabile: ţării în care realizează venituri sau se află averea, ţării unde persoana respectivă îşi are domiciliul sau sediul, ţării al cărei cetăţean este etc. În legislaţia fiscală problema se încearcă a fi rezolvată, dar există interese diferite şi, în consecinţă, reglementările sunt concepute încât fiecare ţară să obţină avantaje maxime. De aceea, s-au consacrat cel puţin trei criterii, prezente în legislaţia fiscală a unor ţări. Unele ţări agreează principiul originii sau teritorialităţii, altele criteriul rezidenţei sau al domiciliului fiscal, iar altele criteriul naţionalităţii. Criteriul originii (sursei) veniturilor sau al teritorialităţii pretinde ca veniturile sau averea să fie supuse impozitării în ţara în care se realizează aceste venituri sau se află averea, indiferent cine realizează

59

veniturile sau a cui este averea. În consecinţă, cealaltă ţară trebuie să scutească de impozit materia impozabilă realizată de cetăţenii lor în străinătate. Ţările interesate să promoveze un astfel de criteriu sunt cele în curs de dezvoltare, mai ales unde se realizează venituri consistente de către firme sau filiale străine, dar şi ţări dezvoltate ca Franţa sau SUA promovează acelaşi criteriu şi explicaţia este simplă: în aceste ţări există consistente plasamente străine din care se realizează profituri foarte mari. Criteriul domiciliului sau rezidenţei pretinde ca fiecare plătitor să plătească impozitul către statul al cărui rezident este, indiferent unde realizează veniturile sau are averea. Persoana rezidentă din punct de vedere fiscal este aceea care prin lege are calitatea de plătitor de impozit pentru statul respectiv. Criteriul naţionalităţii pretinde ca toţi cei care au cetăţenia unui anume stat să plătească impozite statului respectiv, indiferent unde îşi are domiciliul sau îşi are sediul, unde realizează veniturile sau deţin averea. În funcţie de interesul major al unei ţări sau alteia vom găsi în legislaţia fiscală unul sau altul dintre aceste criterii şi atunci este foarte greu ca din start, prin legislaţii necorelate, să se evite dubla impunere. Acest fenomen apare întotdeauna când acelaşi venit sau aceeaşi avere intră sub incidenţa impozitelor în două sau mai multe ţări. Dacă interesele sunt contradictorii şi legislaţia este întocmită în consecinţă, dubla impunere este un fenomen normal şi ea afectează relaţiile de schimb, plasamentele de capital etc. între diferite ţări. Ori acestea trebuie încurajate, stimulate, nu descurajate. Soluţia rezolvării acestei probleme este prin negocieri bilaterale, care se încheie prin semnarea unor convenţii pentru evitarea dublei impuneri. Aceasta nu înseamnă că această soluţie este facilă. Negocierile sunt adesea îndelungate, greu de perfectat până când, în final, se ajunge la o armonizare de interese astfel încât avantajele să fie reciproce. În timp s-au consacrat unele proceduri în privinţa stabilirii domiciliului fiscal. Este însă departe de a fi rezolvată această controversată problemă a domiciliului fiscal. Pentru persoanele fizice în general este agreată ideea că ele sunt plătitoare de impozit pentru ţările în care au locuinţa permanentă, indiferent dacă aceasta îi aparţine sau este închiriată. Condiţia este ca ea să fie utilizată în mod obişnuit. Dacă persoana dispune de o locuinţă permanentă în fiecare din cele două ţări, atunci trebuie să se stabilească ţara în care se află centrul vital al intereselor sale, în funcţie de interesele sale personale, familie, afaceri, locul de unde îşi administrează afacerile. Dacă centrul vital de interese este greu de stabilit sau dacă persoana respectivă nu dispune de o locuinţă permanentă în niciunul din cele două state, atunci ea se consideră rezident fiscal al statului în care locuieşte în mod obişnuit. Dacă locuieşte în mod obişnuit în ambele state sau în niciunul dintre ele, atunci este rezident al statului al cărui cetăţean este. Dacă persoana respectivă are dublă cetăţenie sau nu este cetăţean al niciunuia dintre statele contractante, atunci domiciliul fiscal se stabileşte prin înţelegere între cele două ţări. În cazul persoanelor juridice rezidenţa fiscală se stabileşte acolo unde firma îşi are sediul său permanent. Prin sediu permanent se înţelege o instalaţie fixă de lucru (de afaceri) prin care o întreprindere realizează în întregime sau în parte activitatea sa (clădiri, construcţii, utilaje amplasate într-un loc precis şi cu un anumit grad de permanenţă). Deci noţiunea de sediu permanent se referă la: un sediu al conducerii, o sucursală, un birou, o uzină, o fabrică, un atelier, o mină, un şantier de construcţii etc. Nu se consideră sedii stabile instalaţiile utilizate în exclusivitate pentru depozitarea, expunerea sau livrarea de mărfuri, locurile fixe de afaceri folosite pentru cumpărări de mărfuri, derularea unor activităţi pregătitoare sau auxiliare sau vânzarea mărfurilor după încheierea târgului sau a expoziţiei în care au fost prezentate. Practica fiscală internaţională a consacrat procedee tehnice pentru evitarea dublei impuneri juridice internaţionale şi anume: metoda scutirii sau exceptării de la impunere şi metoda creditării fiscale. Scutirea poate fi totală sau parţială. În cazul scutirii totale, venitul realizat de un rezident în străinătate nu este supus impozitării în ţara de domiciliu dacă acesta face dovada că el a fost impozitat în străinătate. În cazul scutirii progresive, venitul realizat în străinătate se adaugă la veniturile realizate în ţara de domiciliu, dar numai pentru stabilirea cotei de impozitare a venitului global. După stabilirea acestei cote, ea se va aplica doar asupra veniturilor realizate în ţara de domiciliu. Înseamnă că şi în acest caz veniturile realizate în străinătate sunt scutite în ţara de rezidenţă, dar sunt impozitate mai aspru veniturile din ţara de domiciliu. Creditarea fiscală poate fi, la rândul ei, totală sau obişnuită. În ambele cazuri se stabileşte în statul de rezidenţă impozitul aferent veniturilor cumulate. În cazul creditării totale, din acest impozit se scade impozitul aferent veniturilor realizate în străinătate plătit în străinătate, indiferent de mărimea lui. În cazul creditării obişnuite, impozitul plătit statului străin pentru veniturile realizate în străinătate de rezidentul

60

unui alt stat se scade din impozitul total pretins de statul de rezidenţă, însă numai în limita impozitului intern ce s-ar datora statului de rezidenţă la un venit egal cu cel realizat în străinătate. Din punctul de vedere al contribuabilului, cel mai avantajos procedeu este cel al scutirii totale, iar cel mai puţin favorabil este procedeul creditării obişnuite. Din punctul de vedere al statului de rezidenţă, cele mai consistente venituri fiscale se obţin prin aplicarea procedeului creditării. Verificarea cunoştinţelor

1. Ce înţelegeţi prin impunere şi ce principii trebuie să respecte aceasta? 2. Se respectă echitatea fiscală în societatea modernă? 3. Cum se realizează intervenţia statului prin impozit? 4. Dubla impunere juridică internaţională se aplică la impozitele indirecte? Argumentaţi răspunsul 5. Care sunt metodele de evitare a dublei impuneri juridice internaţionale?

Sumarul modulului În procesul îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, statul asigură acoperirea necesităţilor publice generale. Pentru aceasta el are nevoie de importante resurse băneşti care se mobilizează prin intermediul relaţiilor financiare. Folosirea resurselor băneşti astfel mobilizate are loc prin intermediul cheltuielilor publice. Cheltuielile publice reprezintă forma de manifestare a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice în faza redistributivă. Prin aceasta are loc o realocare a fondurilor băneşti pe diverse destinaţii, în funcţie de necesităţile sociale (nevoile colective) şi în funcţie de politica financiară promovată de stat. Problema resurselor şi a utilizării lor, respectând criterii de eficienţă economică, este primordială pentru orice comunitate. În cadrul unui stat, finanţele publice se ocupă de colectarea resurselor gestionate la nivelul administraţiilor publice şi de distribuirea lor. Impozitele deţin cea mai mare pondere în cadrul resurselor financiare ale statului, de aceea fundamentarea unui sistem fiscal bazat pe principii de echitate fiscală este un demers deosebit de important.

Bibliografia modulului Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanţelor publice şi a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro Universitaria, Bucureşti, pp. 75-179 Matei, Gh., Drăcea, M. şi Drăcea, R. (2005), Finanţe publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 94-105 Moşteanu, T. (coord.) şi alţii (2005), Finanţe publice, ed. a doua, Ed. Universitară, Bucureşti, pp. 55-60; pp. 143-149; pp. 171-175 Tulai, C. (2003), Finanţele publice şi fiscalitatea, Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca, pp. 187-208 Văcărel, I. (coord.) şi alţii (2006), Finanţe publice, ed. a cincea, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, pp. 127-150; pp. 154-155; pp. 358-370; pp. 374-380

61

Modulul III

TEORIE ŞI PRACTICĂ BUGETARĂ

unitatea de curs 10 – Sistemul bugetar

unitatea de curs 11 – Principiile bugetare

unitatea de curs 12 – Procesul bugetar

Scop şi obiective

Scop

Prima parte a acestui modul prezintă sistemul bugetar. Este absolut necesară cunoaşterea verigilor

componente ale sistemului bugetar românesc, astfel încât să se poată identifica tipul de buget în care se

reflectă veniturile ţi cheltuielile publice prezentate în modului II. A doua parte a modulului prezintă

principiile ce trebuie respectate în materie bugetară. Modulul se încheie cu prezentarea etapelor

procesului bugetar, pentru a putea cunoaşte rolul şi locul instituţiilor implicate în procesul bugetar.

Obiective urmărite

− cunoaşterea conceptului de buget;

− cunoaşterea verigilor componente ale sistemului bugetar;

− înţelegerea necesităţii teoretice şi practice a principiilor bugetare;

− cunoaşterea categoriilor de venituri şi cheltuieli care alimentează diferite tipuri de bugete;

− cunoaşterea metodelor clasice şi moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari;

− înţelegerea etapelor procesului bugetar;

− identificarea instituţiilor implicate în procesul bugetar.

Concepte de bază: buget, buget de stat, bugete locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugete ale

fondurilor speciale, sistem bugetar, buget general consolidat, sistem de gestiune, sistem de exerciţiu,

principii bugetare, criterii de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, proces bugetar, etape ale

procesului bugetar, execuţia veniturilor, execuţia cheltuielilor, încheierea execuţiei, contul general al

execuţiei şi rezultatele execuţiei bugetare.

62

Unitatea de curs 10 Sistemul bugetar

sinteză Conţinutul tradiţional şi semnificaţia modernă a bugetului Cuvântul „buget” provine din latinescul „bulgo”, care însemna o pungă sau un sac cu bani. Anticul „bulgo” se folosea la romani cu sensul de sac de piele pe care patricienii îl purtau la braţ. În franceză cuvântul „budget” provine din vechiul „bougette” sau „petite bouge”, care avea în Evul Mediu semnificaţia de sac sau cufăr în care călătorul îşi transporta mărfurile sau efectele sale personale. „Avoir la bougette” avea la început sensul de pregătire pentru călătorie, iar apoi evoluează cu sensul de programare a cheltuielilor şi asigurarea banilor necesari realizării unui proiect. În sens juridic, bugetul este definit ca un act, un document sau o listă a veniturilor şi cheltuielilor statului prevăzute şi autorizate a se realiza într-o anume perioadă de timp, de obicei un an, cu aprobarea Parlamentului. În ultimele decenii în literatura economică s-a subliniat insistent sensul sau conţinutul economic al bugetului, acesta fiind înfăţişat ca o categorie economică ce dă expresie raporturilor şi fluxurilor bugetare prin care se alimentează şi se repartizează cel mai însemnat fond dintre fondurile financiare ale statului în vederea finanţării cheltuielilor privind consumul colectiv şi social şi a celor legate de acţiunile economice ale statului. Cu această semnificaţie, el apare ca element principal al sistemului şi mecanismului financiar, cu un rol important în asigurarea funcţionalităţii acestuia şi a echilibrului de sistem. Sub aspectul conţinutului economic, bugetele publice exprimă relaţiile economice băneşti ce apar în procesul repartiţiei produsului intern brut în vederea satisfacerii unor nevoi publice. Prin prisma instrumentelor economico-financiare de acţiune, bugetele publice sunt planuri financiare operative, unde relaţiile specifice se regăsesc sub formă de indicatori ai finanţelor publice, separat pentru venituri şi, separat, pentru cheltuieli. Sfera bugetului general consolidat Prin reglementarea post – revoluţionară, sistemul bugetar al României a fost organizat într-o concepţie nouă, determinată de trecerea la economia de piaţă. Noua Lege privind finanţele publice nr. 500/2002 a introdus o nouă formulă – sistem bugetar – care a înlocuit sintagma „buget public naţional”, dar care are în conţinutul ei aceeaşi structură, şi anume totalitatea bugetelor în care se reflectă fonduri publice. Sistemul bugetar al României cuprinde:

a) bugetul de stat; b) bugetul asigurărilor sociale de stat; c) bugetele fondurilor speciale; d) bugetul trezoreriei statului; e) bugetele instituţiilor publice autonome; f) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul

asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz; g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror

rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice; i) bugetul fondurilor externe nerambursabile

şi bugetele locale. De asemenea, prin aceeaşi reglementare de bază privind finanţele publice, se inserează şi noţiunea de buget general consolidat, reprezentând „ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg”. Cu alte cuvinte, bugetul general consolidat, deşi nu este un buget de sine stătător în elaborare, aprobare, executare şi raportare, este suma bugetelor din cadrul sistemului bugetar românesc. Bugetul general consolidat nu are caracter de lege şi nu se substituie bugetului de stat sau celorlalte bugete componente. Bugetul general consolidat este un tablou complet al resurselor şi cheltuielilor publice, reflectate în veniturile şi cheltuielile bugetelor componente, supus unor operaţiuni specifice, respectiv consolidarea şi ajustarea. Prin consolidare, în situaţia transferului de sume între bugetele componente ale sistemului, vor

63

fi eliminate posturile care pentru bugetul ierarhic superior reprezintă o cheltuială, iar pentru bugetul ierarhic inferior reprezintă un venit, eliminându-se astfel dubla înregistrare a acestora. Ajustarea presupune eliminarea din bugetul general consolidat a cheltuielilor de natura datoriei publice care sunt incluse în buget, respectiv rambursări de credite externe şi rambursări de credite interne. Sistemul bugetar Procurarea veniturilor bugetare, repartizarea şi cheltuirea acestora se realizează într-un anumit cadru organizatoric, denumit sistem bugetar. Sistemul bugetar al României este specific unui stat de tip unitar şi, în conformitate cu reglementările legale în vigoare, cuprinde cele 10 tipuri de bugete prezentate mai înainte. Bugetul de stat este documentul elaborat şi administrat de Guvern, adoptat de Parlament prin lege, cuprinzând veniturile şi cheltuielile aprobate prin legea bugetară anuală. Aceasta autorizează fluxurile financiare publice de formare a veniturilor şi de repartizare a acestora pe destinaţii şi pe ordonatori principali de credite, în conformitate cu obiectivele de dezvoltare economico – socială a ţării şi ale politicii financiare specifice anului pentru care este aprobat bugetul. La procesul de elaborare şi execuţie a bugetului de stat participă un număr însemnat de factori, instituţii centrale, ministere, în cadrul cărora un rol important revine Ministerului Finanţelor Publice. Bugetul de stat cuprinde şi bugetul Senatului, al Camerei Deputaţilor, al Preşedinţiei României, al Guvernului şi al altor instituţii publice care nu au organe ierarhic superioare. Bugetul asigurărilor sociale de stat este documentul ce se întocmeşte distinct de bugetul de stat şi se aprobă de Parlament prin lege separată, fiind administrat şi gestionat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale. Acesta autorizează fluxurile financiare publice de formare a veniturilor, pe baza contribuţiilor şi a altor vărsăminte prelevate de la persoanele fizice şi juridice, şi de repartizare a acestora pe destinaţii. Bugetele fondurilor speciale se întocmesc în vederea finanţării anumitor obiective şi acţiuni necesare în perioada considerată, pentru care se instituie prelevări obligatorii pe bază de legi speciale. Cele două bugete elaborate pentru fondurile speciale sunt: bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi bugetul asigurărilor de şomaj. Aceste bugete se aprobă ca anexă la legea bugetului de stat şi, respectiv, la legea bugetului asigurărilor sociale de stat. Bugetul trezoreriei statului este documentul în care sunt înscrise veniturile şi cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfăşurată de aceasta în scopul îndeplinirii funcţiilor sale Se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Bugetele instituţiilor publice autonome includ veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile anuale ale instituţiilor publice care nu sunt subordonate niciunei alte entităţi de drept public. Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz, includ cheltuielile anuale ale instituţiilor publice ce funcţionează doar pe baza resurselor primite de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, în funcţie de sistemul de finanţare şi, respectiv, veniturile şi cheltuielile anuale ale instituţiilor publice ce primesc subvenţii de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale în completarea fondurilor proprii şi sunt în subordinea instituţiilor publice autonome. Bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii sunt documentele în care sunt prevăzute şi aprobate veniturile şi cheltuielile instituţiilor publice aflate în subordinea instituţiilor publice autonome, ce funcţionează doar pe baza veniturilor proprii ce provin din chirii, organizarea de manifestaţii culturale şi sportive, concursuri artistice, publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe, prestări de servicii şi altele asemenea. Bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat este documentul în care sunt prevăzute şi aprobate destinaţiile creditelor externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice. Bugetul fondurilor externe nerambursabile este documentul în care sunt prevăzute şi aprobate veniturile şi cheltuielile fondurilor externe care nu trebuie rambursate. Elaborarea, aprobarea, executarea şi raportarea bugetelor de mai sus este reglementată prin Legea finanţelor publice nr. 500/2002.

64

Tot în sistemul bugetar se cuprind şi bugetele locale. Bugetul local este documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile unităţilor administrativ – teritoriale. Bugetele locale cuprind:

a) bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, judeţelor şi municipiului Bucureşti;

b) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, după caz; c) bugetele instituţiilor publice (de subordonare locală) finanţate integral din venituri proprii; d) bugetul împrumuturilor externe şi interne, pentru care rambursarea, plata dobânzilor,

comisioanelor, spezelor şi a altor costuri se asigură din bugetele locale şi care provin din: împrumuturi externe contractate de stat şi subîmprumutate autorităţilor administraţiei publice locale şi/sau agenţilor economici şi serviciilor publice din subordinea acestora; împrumuturile contractate de autorităţile administraţiei publice locale şi garantate de stat; împrumuturi externe şi/sau interne contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale;

e) bugetul fondurilor externe nerambursabile. Elaborarea, aprobarea, executarea şi raportarea bugetelor locale este reglementată de dispoziţiile Legii privind finanţele publice locale nr. 273/2006, care a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2007. Competenţe în elaborarea, aprobarea şi administrarea bugetelor la nivel local o au consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. Verificarea cunoştinţelor

1. Definiţi şi explicaţi conceptele de buget de stat şi buget general consolidat 2. Care este structura sistemului bugetar în România? Enumeraţi verigile componente

Unitatea de curs 11 Principiile bugetare

sinteză Principiul universalităţii bugetare permite un control democratic asupra bugetului, regrupând două reguli:

a) regula bugetului brut (regula non – contractării), potrivit căreia veniturile şi cheltuielile se înscriu în buget în sumele lor totale, fără nicio ajustare;

b) regula de neafectare (regula non – afectării), potrivit căreia veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare (adică nu se stabileşte o legătură particulară între un anumit venit şi o anume cheltuială), cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.

Principiul unităţii bugetare. Imaginea globală asupra bugetului pe care o oferă respectarea principiului universalităţii este întregită dacă este aplicat şi principiul unităţii bugetare. Acest principiu pretinde ca veniturile şi cheltuielile bugetare să se înscrie într-un singur document. Respectarea acestui principiu conduce la elaborarea unui buget clar, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice. Un buget unitar permite puterii legislative să emită judecăţi de valoare asupra structurii şi volumului cheltuielilor propuse de guvern, pe baza cărora se pot lua decizii de amânare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitării unui control mai riguros asupra execuţiei veniturilor şi cheltuielilor publice. Derogările de la principiul unităţii bugetare, acceptate în prezent în practica internaţională, se referă la elaborarea, pe lângă bugetul de stat, a unor bugete anexe şi conturi speciale de trezorerie. În unele ţări, în funcţie de anumite situaţii speciale sau conjuncturale ori în funcţie de reglementările proprii privind organizarea şi funcţionarea economiei, abaterile de la principiul unităţii au vizat întocmirea unor bugete extraordinare şi a bugetelor autonome.

65

Bugetele anexe sunt bugete întocmite de unele instituţii sau servicii publice ale statului, care au o autonomie relativă şi nu dispun obligatoriu de personalitate juridică. Ele îşi acoperă cheltuielile din venituri proprii şi au legătură cu bugetul de stat după regula bugetului net, adică figurează în buget fie cu subvenţiile pe care urmează să le primească în completarea veniturilor proprii (aceasta fiind situaţia obişnuită), fie cu vărsăminte la buget, dacă veniturile lor depăşesc eventual cheltuielile. Aceste unităţi îşi întocmesc bugete proprii care se anexează bugetului general, fiind aprobate odată cu acesta de către parlament. Conturile speciale de trezorerie reprezintă o altă abatere de la principiul unităţii bugetare. Este vorba, în principiu, despre conturile deschise la trezoreria statului, care efectuează execuţia de casă a bugetului, dar face şi alte încasări şi plăţi în contul statului, care nu reprezintă venituri propriu – zise ale bugetului sau nu sunt cheltuieli definitive pentru buget. Bugetele extraordinare se elaborează în situaţii deosebite, când apar vremelnic cheltuieli excepţionale, ca cele privind asanarea crizelor, prevenirea şi ducerea războaielor sau înlăturarea efectelor acestora. Pentru acoperirea unor cheltuieli de această natură se instituie adesea venituri speciale sub forma impozitelor sau contribuţiilor speciale, se apelează la împrumuturi speciale, adesea forţate sau la aşa – zisa manipulare (emisiune) monetară. Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe, de către întreprinderi publice cu personalitate juridică şi autonomie financiară, de instituţii publice din sfera administraţiei de stat, de servicii publice care dispun de personalitate juridică şi nu au caracter industrial sau comercial, cum ar fi serviciile sociale, financiare, culturale şi de educaţie. Anualitatea bugetului. Principiul anualităţii defineşte dimensiunea în timp a bugetului. Principiul anualităţii bugetului se referă, pe de o parte, la periodicitatea întocmirii şi aprobării bugetului (deci la anul bugetar), iar, pe de altă parte, la perioada de timp în care bugetul aprobat trebuie să fie executat (deci la durata exerciţiului bugetar). Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie să întocmească proiectul bugetului de stat pentru o perioadă de un an, iar parlamentul trebuie să-l analizeze şi să-l aprobe anual. Principiul anualităţii vizează nu numai anul bugetar, ci şi durata exerciţiului bugetar. Acesta reprezintă perioada de timp în care trebuie să se încaseze veniturile şi să de efectueze cheltuielile înscrise în bugetul aprobat de parlament. Deseori se întâmplă ca unele venituri înscrise în bugetul aprobat să nu se poată încasa integral până la sfârşitul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza bugetului aprobat să fie decontate abia în anul următor. Problema apartenenţei veniturilor neîncasate şi a cheltuielilor angajate dar neefectuate în cadrul anului bugetar a fost rezolvată diferit de la o ţară la alta. Practica a consacrat două soluţii în acest sens: 1) metoda de gestiune, caz în care durata exerciţiului bugetar este limitată la aceea a anului bugetar. Aceasta înseamnă că în ultima zi a anului bugetar conturile bugetului se închid în mod automat, în ele evidenţiindu-se doar veniturile efectiv încasate şi cheltuielile finalizate în cursul anului respectiv. Veniturile restante şi cheltuielile neefectuate se vor înscrie pe măsura realizării lor în bugetul anului următor. În consecinţă, creditele aprobate şi necheltuite se anulează, sumele virându-se la bugetul statului; 2) metoda de exerciţiu, caz în care durata execuţiei bugetului o depăşeşte pe aceea a anului bugetar, execuţia continuând încă o perioadă de trei sau şase luni în anul următor pentru lichidarea operaţiilor „restante” din anul precedent. În acest caz, deşi anul bugetar durează 12 luni, exerciţiul bugetar este de 15 sau 18 luni, astfel că în perioada de prelungire funcţionează în paralel două bugete: cel al anului în curs şi cel al anului anterior. Acesta este şi neajunsul metodei, care creează dificultăţi în privinţa evidenţei şi controlului. Avantajul este acela că se va cunoaşte cu exactitate volumul veniturilor şi cheltuielilor fiecărui an bugetar, acesta putându-se compara cu cel din bugetul aprobat. Controlul prin contul de încheiere a bugetului este mai facil, dar, oricum, el nu mai prezintă un interes deosebit pentru parlament, deoarece se referă la o perioadă demult încheiată şi puţin probabil că ceva se mai poate remedia. În România, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuţia bugetară se încheie la 31 decembrie. Orice venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la 31 decembrie se va încasa sau se va plăti în contul bugetului anului următor. Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept. Aşadar, exerciţiul bugetar se realizează conform metodei de gestiune.

66

Principiul echilibrului bugetar Reprezentanţii de seamă ai finanţelor clasice înfăţişează bugetul de stat ca un document, o listă, un tablou care cuprinde veniturile şi cheltuielile publice, evaluate şi comparate în vederea balansării lor la nivelul fiecărui an. Prin definiţie deci se consacră ideea echilibrării veniturilor şi cheltuielilor bugetare, consacrată în timp ca unul dintre principiile tradiţionale de drept bugetar. O astfel de echilibrare presupune atât întocmirea şi aprobarea bugetului echilibrat, cât şi încheierea acestuia cu egalitate între venituri şi cheltuieli, deci cu sold zero. Este vorba despre acoperirea tuturor cheltuielilor pe seama veniturilor ordinare sau obişnuite ale bugetului. Altfel, apelându-se la venituri extraordinare, orice buget poate fi echilibrat. Noile realităţi din economie obligă doctrina financiară modernă să reabiliteze deficitul şi să recomande renunţarea la cerinţa tradiţională a echilibrării an de an a veniturilor şi cheltuielilor bugetului ordinar. Mai mult chiar, ideea şi soluţia deficitului sunt agreate nu numai pentru echilibrarea în execuţie a bugetului, prin apelul la venituri extraordinare, ci şi pentru întocmirea şi aprobarea din start a unor bugete deficitare. Deficitul devenind un fapt real, şcoala modernă a construit politici de asanare a acestuia şi anume: politicile contraciclice, politicile compensatorii şi politica deficitului sistematic. A. Politicile contraciclice Susţinătorii ideii echilibrării ciclice a bugetului recomandă trei soluţii tehnice: fondul de rezervă, fondul de egalizare şi amortizarea alternativă a datoriei publice. Deosebirea dintre aceste soluţii este legată de momentul diferit în care demarează procedura. Fondul de rezervă se constituie în perioada de prosperitate pe seama impozitelor încasate în plus, datorită sporirii materiei impozabile, şi pe seama reducerii cheltuielilor cu subvenţiile, investiţiile publice şi protecţia socială, în condiţiile în care afacerile private prosperă, iar şomajul este asanat. În cazul Fondului de egalizare, procedura se declanşează în perioada de recesiune a ciclului, când veniturile statului scad, iar cheltuielile sale cresc. Pentru acoperirea deficitului care apare, statul apelează la venituri extraordinare. Ele se înregistrează într-un cont distinct, pentru a putea fi identificat cu uşurinţă. Urmează ca apoi, în perioada de prosperitate, pe măsură ce cheltuielile statului se reduc, iar veniturile sale cresc, să se constituie un fond de egalizare care să poată fi angajat în lichidarea datoriei contractate pentru asanarea crizei anterioare. Amortizarea alternativă a datoriei publice constă în accelerarea ritmului rambursării împrumuturilor de stat în faza de prosperitate, când statul dispune de venituri suficiente, şi în încetinirea acestui ritm sau chiar sistarea plăţilor în contul datoriei publice în faza de recesiune. B. Politicile compensatorii Cu timpul, economia încetează să mai evolueze ciclic, astfel că teza corespondenţei între fazele de prosperitate şi cele de recesiune devine nerealistă, iar şansele echilibrării ciclice a bugetului se dovedesc iluzorii. În locul ciclicităţii apar fie perioade de stagnare seculară, fie că inflaţia de durată se instalează ca un fenomen caracteristic. Tocmai de aceea, în locul politicilor contraciclice se nasc cele compensatorii, fără însă ca ideea echilibrării anuale a bugetului să fie reiterată. C. Politica deficitului sistematic În teoria şi chiar în practica economică, adoptându-se modelele de echilibru dinamic, echilibrul bugetar începe să fie cu timpul subordonat echilibrului general economic, acreditându-se ideea că redresarea economiei s-ar putea realiza pe calea deficitului bugetar sistematic. Punctul de plecare îl reprezintă teoria lui Keynes privind asigurarea folosirii depline a braţelor de muncă prin politicile bugetare ale statului de stimulare a creşterii cererii globale şi de sporire a producţiei la nivelul cererii globale. Aceste obiective s-ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor publice pentru investiţii şi subvenţii şi prin reducerea impozitelor. Ori majorarea cheltuielilor, simultan cu reducerea veniturilor ar duce la deficit. Acesta ar urma să fie acoperit pe baza împrumuturilor de stat. Pe această cale veniturile tezaurizate ar fi atrase şi ar fi folosite pentru finanţarea unor investiţii productive. Prin aceasta se creează noi locuri de muncă, şomajul este asanat. Economia revine la normal, echilibrul economic şi social se restabileşte prin provocarea şi întreţinerea deficitului sistematic. Redresarea economiei aduce cu ea venituri sporite la buget şi economii la cheltuielile publice, astfel că restabilirea echilibrului economic general va duce şi la reechilibrarea bugetului public.

67

Într-o astfel de concepţie, rolul deficitului sistematic ar fi doar acela de a amorsa o economie stagnantă. După producerea demarajului economic, statul retrage treptat facilităţile fiscale şi reduce cheltuielile pentru economie. Tocmai de aceea, ideea care s-a conturat în perioada folosirii soluţiei deficitului sistematic este aceea că deficitul nu trebuie să rămână sistematic, ci să fie limitat în timp şi spaţiu şi supus controlului riguros al statului. Principiul specializării bugetare Specializarea bugetară reprezintă principiul potrivit căruia veniturile bugetare se înscriu şi se aprobă de către parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielile bugetare se grupează după natura lor economică şi destinaţia lor. Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea prealabilă şi aprobarea de către Ministerul Finanţelor Publice a unei scheme unitare de grupare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Această schemă poartă numele de clasificaţie bugetară. O clasificaţie bugetară bine concepută trebuie să răspundă la cel puţin două cerinţe:

- să fie cât mai concisă, simplă şi clară astfel încât să poată fi înţeleasă cu uşurinţă şi de către cei care nu au o pregătire specială în domeniu;

- să cuprindă informaţiile necesare pentru a se putea desprinde fără dificultate orientarea politicii bugetare a executivului, modul de repartizare a serviciilor fiscale şi modul de cheltuire a veniturilor bugetare.

Principiul (regula) specificităţii cheltuielilor Această regulă prevede că fiecare cheltuială bugetară are o destinaţie precisă şi limitată şi este determinată de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale. Totodată, în cazul în care nu există o bază legală, nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în buget şi nici angajată şi efectuată. Mai mult, nicio cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare. Principiul unităţii monetare şi principiul publicităţii Principiul unităţii monetare constă în obligativitatea exprimării tuturor operaţiunilor bugetare în monedă naţională. Publicitatea bugetului este principiul potrivit căruia bugetul trebuie să fie adus la cunoştinţa opiniei publice, astfel încât să fie asigurată transparenţa cu privire la provenienţa şi modul de utilizare a banilor publici. Publicitatea bugetului se realizează prin mass-media atât în faza de proiect, cât şi în faza de aprobare, în timpul dezbaterilor parlamentare, şi în faza de execuţie. Cifrele înscrise în buget sunt date publicităţii în presa scrisă şi audio-vizuală. Legea privind adoptarea bugetului şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar pentru anul precedent celui în curs sunt publicate în Monitorul Oficial şi în culegeri de legi. Principiul realităţii bugetului Principiul realităţii bugetului figurează şi el printre principiile consacrate, fiind stipulat în Legea finanţelor publice din 1996, însă în noua lege din 2002 nu se mai formulează un astfel de principiu. Ca atare, în unele lucrări româneşti, se prezintă în locul acestui principiu metodele clasice şi moderne de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare care, cu toate performanţele lor, asigură doar o evaluare aproximativă a cifrelor bugetare. A. Metode clasice de evaluare Metoda automată constă în evaluarea forfetară a veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe baza datelor din ultimul buget încheiat. Cum elaborarea proiectului de buget pentru anul următor începe încă din vara anului în curs, înseamnă că ultimul exerciţiu încheiat este cel al penultimului an în raport cu anul pentru care se întocmeşte bugetul. De aici şi denumirea de metoda penultimei (perioade de gestiune bugetară). Cifrele din ultimul buget aprobat se transpun aproape automat în proiectul bugetului următor. Aproape automat, pentru că dacă apar modificări legislative ce vor influenţa veniturile şi cheltuielile viitoare, cifrele preluate din bugetul încheiat se vor corecta în consecinţă. Pentru înlăturarea acestui neajuns s-a conceput metoda majorării sau diminuării. În acest caz nu se mai transpune automat situaţia dintr-un singur an în proiectul noului buget, ci se ia în considerare tendinţa

68

manifestată în ultimii cinci sau mai mulţi ani consecutivi. Această tendinţă se proiectează şi în bugetul anului următor. În acest scop se determină rata medie anuală a veniturilor şi cheltuielilor din perioada analizată sau coeficienţii creşterii sau descreşterii acestora, care se aplică asupra veniturilor şi cheltuielilor bugetului anului în curs, stabilindu-se cifrele bugetare pentru anul următor. Cu timpul s-a trecut la folosirea metodei evaluării directe. Ea este o metodă analitică şi deci extrem de laborioasă, evaluarea făcându-se pentru fiecare venit şi pentru fiecare cheltuială în parte, pornindu-se de la execuţia preliminată a acestora pe anul în curs şi luând în considerare evoluţiile previzibile cu implicaţii bugetare în anul care urmează. B. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari Modelul american PPBS (Planned Programmed Budgeting System) - aplicat la început în domeniul apărării, iar din anul 1965 s-a aplicat în întreaga administraţie publică americană. Realizarea presupune parcurgerea a trei etape, indisolubil legate între ele:

1) faza de planificare, în care, prin studii prospective, se stabilesc obiectivele pe termen lung şi strategia realizării lor;

2) faza de programare, care presupune definirea tacticii prin elaborarea de studii alternative, de programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea obiectivului urmărit;

3) bugetarea, adică transpunerea în termeni bugetari a veniturilor şi cheltuielilor aferente programului adoptat, cu precizarea creditelor bugetare ce trebuie înscrise în fiecare an în buget, pe fiecare titular şi pe fiecare destinaţie şi respectiv a veniturilor pe care le generează.

PPBS cuprinde trei documente: 1) nomenclatorul programelor, pentru fiecare obiectiv întocmindu-se câte un program; 2) programul fizic şi analiza financiară pentru fiecare program din nomenclator; 3) programul memorandum, ce cuprinde aprecieri cu privire la programe şi recomandări.

Aceste trei documente se înaintează în fiecare an Biroului Bugetar, ce pregăteşte proiectul de buget şi se supun dezbaterii Congresului, pe baza lor aprobându-se prin bugetul federal creditele bugetare şi veniturile bugetare. După 1980 în SUA a început să fie folosită metoda de bugetare cu bază zero ZBB (Zero – Based Budgeting). Intenţia a fost aceea de a preîntâmpina creşterea cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Pentru aceasta se examinează critic toate cheltuielile (inclusiv cele înscrise în programele adoptate anterior) prin prisma oportunităţii şi utilităţii lor. Este ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile. Aplicându-se şi aici analiza cost – beneficiu, se elaborează în prealabil o mulţime de programe alternative, alegându-se varianta ce asigură cel mai convenabil raport între costul dat şi efectele obţinute. Pornind de la modelul american şi adaptându-l specificului economiei proprii, francezii au conceput propria lor metodă de „Raţionalizare a Opţiunilor Bugetare” RCB (Rationalisation des Choix Budgetaires), metodă bazată pe folosirea tehnicilor de calcul şi analiză, de previziune, de organizare şi gestiune. Aşa cum este el, de regulă, înfăţişat, acest procedeu cuprinde patru faze interdependente şi anume:

1) studiul – formularea problemei, cercetarea obiectivelor şi a mijloacelor de realizare a lor şi confruntarea soluţiilor propuse;

2) decizia – alegerea obiectivelor şi programelor şi includerea lor în buget; 3) execuţia – aplicarea în practică a deciziei şi identificarea efectelor obţinute; 4) controlul – reevaluarea opţiunilor şi reajustarea programelor.


1. Care sunt principiile bugetare? 2. Explicaţi principiile anualităţii şi unităţii bugetului 3. Enunţaţi principiul echilibrului bugetar şi menţionaţi posibilitatea înfăptuirii acestuia în

economia românească 4. Comparaţi metodele clasice cu metodele moderne de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor

bugetare şi extrageţi avantajele, respectiv dezavantajele fiecăreia dintre acestea

69

Unitatea de curs 12

Procesul bugetar sinteză

Definire, etape, trăsături Aplicarea principiilor bugetare conferă documentului bugetar o anumită configuraţie. El nu reprezintă însă o simplă listă de venituri şi cheltuieli, ci un document extrem de voluminos şi de complex în care îşi găsesc reflectarea decizii de cea mai mare importanţă. Tocmai de aceea el este îndelung pregătit, dezbătut şi apoi supus aprobării. Sinteza sa se regăseşte în Legea anuală a bugetului, care trebuie pusă în aplicare de către Guvern în etapa execuţiei bugetare. La încheierea exerciţiului bugetar se întocmeşte contul general de încheiere a bugetului, supus şi el aprobării Parlamentului. Organele specializate ale statului supraveghează şi verifică operaţiile bugetare, supunându-le controlului preventiv şi ulterior. Toate aceste activităţi se desfăşoară în faze succesive, cu excepţia controlului, care este prezent în toate etapele. Aceste faze sau etape în care se realizează elaborarea proiectului de buget, dezbaterea şi aprobarea lui, execuţia şi încheierea exerciţiului bugetar, precum şi controlul asupra tuturor acestor operaţiuni formează împreună procesul bugetar. Procesul bugetar prezintă o serie de caracteristici, care conferă acestuia trăsăturile specifice:

- este un proces decizional, deoarece conţinutul său constă în alocarea unor resurse bugetare limitate în raport cu nevoile societăţii pentru bunuri şi servicii publice;

- este un proces democratic, deoarece în cursul derulării etapelor sale se manifestă atât atributele statului de drept, cât şi posibilitatea impunerii intereselor economico – sociale ale diferitelor grupări de cetăţeni care deţin majoritatea politică de decizie;

- este un proces preponderent politic, deoarece opţiunile reflectate în buget reprezintă un act de decizie politică al forţelor majoritare din parlament;

- este un proces ciclic, cu o etapizare riguroasă; - are un larg impact public, cu implicaţii la nivel macro şi microeconomic, atât în plan

economic, cât şi în plan social. Elaborarea proiectului de buget Elaborarea proiectului de buget, ca primă etapă a procesului bugetar, presupune implicarea în mod diferit, pe baza unui cadru juridic existent, a tuturor participanţilor la relaţiile specifice (bugetare), funcţie de poziţia pe care o au în cadrul acestora, folosind metode şi tehnici de lucru bune definite ca acţiune, pe categorii de indicatori (venituri şi, respectiv, cheltuieli). De fapt, asistăm, în această etapă a procesului bugetar, la un volum important de lucrări cu caracter de proiecţie (planificare) asupra indicatorilor de venituri şi a celor de cheltuieli, lucrări care se regăsesc în fluxuri informaţionale cu caracter ascendent, de la nivelul „partenerilor” statului în relaţiile bugetare, la cel al administraţiei publice (centrale şi locale). Potrivit actualei Legi a finanţelor publice, Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte proiectele pentru întregul sistem unitar de bugete, precum şi proiectele de legi pentru aprobarea acestora. Aceste proiecte de buget se întocmesc de către Ministerul Finanţelor Publice. Lucrările de elaborare a acestor proiecte de buget se etapizează pe baza aşa – zisului calendar bugetar, prevăzut în Legea finanţelor publice, care conţine termene exacte pentru finalizarea fiecărei etape a elaborării bugetului, precum şi obligaţii stricte în sarcina întocmirii bugetului (tabel 1):

Tabelul 1 Etape în formularea, rectificarea şi aprobarea bugetului anual

Data Etapa întocmirii bugetului pentru anul următor

Instituţia responsabilă

31 martie Prognoza preliminară a indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar şi pentru următorii trei ani

Comisia Naţională de Prognoză

1 mai Înaintarea către Guvern a obiectivelor politicii bugetare şi fiscale pentru anul bugetar şi următorii trei ani, împreună cu limitele de cheltuieli pentru ordonatorii principali de credite

Ministerul Finanţelor Publice

15 mai Aprobarea limitelor pentru ordonatorii principali de credite şi înaintarea către Parlament a informaţiilor despre orientările politicii macroeconomice, bugetare şi fiscale

Guvernul

70

1 iunie Transmiterea limitelor de cheltuieli şi a scrisorii – cadru către ordonatorii principali de credite specificând contextul macroeconomic în cadrul căruia ordonatorii principali de credite elaborează propunerile lor bugetare


15 iunie Recomandarea de schimbări, dacă sunt necesare, în limitele de cheltuieli pentru ordonatorii principali de credite, schimbări impuse de modificări apărute în cadrul macroeconomic Aprobarea schimbărilor recomandate Încunoştin�area ordonatorilor principali de credite asupra acestor schimbări

Comisia Naţională de Prognoză Ministerul Finanţelor Publice Guvernul Ministerul Finanţelor Publice

15 iulie Depunerea bugetelor propuse pentru anul bugetar şi a estimărilor pentru următorii trei ani, elaborate în conformitate cu termenii scrisorii – cadru, la Ministerul Finanţelor Publice

Ordonatorii principali de credite

1 august Depunerea proiectelor de bugete la Ministerul Finanţelor Publice, în baza discuţiilor avute cu Ministerul Finanţelor Publice şi a hotărârilor guvernamentale

Ordonatorii principali de credite Guvernul Ministerul Finanţelor Publice

30 septembrie

Întocmirea şi depunerea la Guvern a proiectelor de bugete şi a legilor bugetare, în baza proiectelor de bugete ale ordonatorilor principali de credite, însoţite de raportul privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi proiecţia acesteia în următorii trei ani


15 octombrie

Aprobarea şi depunerea la Parlament a proiectelor de bugete şi a legilor bugetare

Guvernul

Până la 28 decembrie

Aprobarea bugetului şi a legilor bugetare Parlamentul

Dezbaterea şi aprobarea bugetului de către Parlament Procedura dezbaterii şi aprobării bugetului în Parlament diferă de la o ţară la alta, în funcţie de modul de organizare a acestuia (sistem unicameral sau bicameral) şi în funcţie de tradiţie. În ţările cu sistem bicameral, atribuţiile celor două camere pot să fie aceleaşi sau pot fi diferite. De regulă însă camera inferioară are prioritate în materie bugetară, în sensul că este prima care analizează proiectul de buget şi este cea care decide în ultimă instanţă. În multe ţări însă, inclusiv în România, comisiile permanente pentru buget, ce funcţionează pe lângă cele două camere, sunt cele care primesc mai întâi proiectele guvernamentale spre analiză şi amendare, abia apoi proiectul, cu amendamentele propuse, înaintându-se spre dezbatere camerelor. În România, documentele dezbătute de către comisiile specializate pentru buget, finanţe şi bănci sunt transmise spre avizare şi altor comisii permanente interesate, precum şi compartimentului tehnic – legislativ al fiecărei camere. Aceste organisme au şi ele dreptul de a propune amendamente. Se exercită şi în această etapă puternice presiuni pentru acceptarea unor solicitări de majorare a alocaţiilor de care vor beneficia diferiţi ordonatori principali de credite. La dezbateri, în comisiile camerelor participă şi ministrul finanţelor şi ceilalţi miniştri interesaţi. Bugetele se aprobă de parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni multianuale. Potrivit legislaţiei româneşti, dacă legile bugetare anuale, depuse în termen legal, nu au fost adoptate de către Parlament până cel târziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se referă proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgenţă. Dacă totuşi legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îşi îndeplineşte sarcinile pe baza unor avansuri lunare în limita a 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent sau din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din anul anterior. Instituţiile publice şi acţiunile noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget. Legile bugetare anuale adoptate de către Parlament trebuie să fie apoi promulgate de către Preşedinte şi publicate în Monitorul Oficial pentru a putea fi puse în aplicare. Astfel, bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat şi bugetele fondurilor externe nerambursabile se adoptă prin lege.

71

Bugetele locale se aprobă de către consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor, judeţelor şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. Bugetele instituţiilor publice autonome se aprobă de către organele abilitate în acest scop prin legi speciale. Bugetele instituţiilor publice finanţate parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul creditelor externe, bugetul fondurilor externe nerambursabile se aprobă prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite, iar dacă sunt finanţate integral din bugetele de mai înainte, atunci bugetul respectivelor instituţii publice se aprobă de către ordonatorii de credite ierarhic superior al acestora. Bugetele instituţiilor publice care se finanţează integral din venituri proprii se adoptă de către organul de conducere al instituţiei publice şi cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior. Bugetul trezoreriei statului se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Execuţia bugetului Odată legea bugetară aprobată şi promulgată, se trece la cea ce-a treia etapă a procesului bugetar şi anume la execuţia bugetului. Aceasta înseamnă încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor autorizate de către Parlament prin aprobarea legilor bugetare. Sarcina revine Guvernului, care o realizează prin organul său specializat, şi anume Ministerul Finanţelor Publice. În execuţia bugetului sunt implicaţi însă mii de participanţi, atribuţiile acestora, de dispoziţie sau de execuţie, fiind riguros delimitate potrivit principiului separării funcţiilor. Grija principală a acestora este de a asigura încasarea veniturilor cel puţin la nivelul aprobat şi efectuarea cheltuielilor în limitele şi pentru destinaţiile aprobate. Pentru a se putea trece la execuţia de casă a bugetului, adică la încasarea propriu – zisă a veniturilor şi la efectuarea plăţilor pe seama resurselor bugetare alocate, trebuie efectuate câteva operaţii prealabile. Mai întâi, cifrele anuale aprobate prin lege pentru venituri şi cheltuieli trebuie repartizate pe trimestre, în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor, de termenele şi posibilităţile de asigurare a surselor de finanţare a deficitului bugetar şi de eşalonarea în timp a cheltuielilor. Urmează apoi deschiderea creditelor sau alimentarea conturilor ordonatorilor de credite, deschise la trezoreria statului, condiţie indispensabilă pentru ca alocaţiile să poată fi folosite. Alocarea resurselor se face în limita creditelor aprobate pe destinaţiile legale, în raport cu gradul de folosire a resurselor puse la dispoziţie anterior. Ordonatorii de credite au obligaţia de a folosi alocaţiile primite numai în limita şi pentru destinaţiile aprobate şi numai pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiei pe care o conduc. Fazele şi metodele folosite în execuţia bugetară sunt diferite pentru venituri şi cheltuieli. Există de altfel o delimitare riguroasă între execuţia părţii de venituri şi execuţia părţii de cheltuieli în virtutea interdicţiei de a se efectua plăţi direct din venituri şi în conformitate cu regula non-contractării veniturilor şi cheltuielilor. În execuţia părţii de venituri se respectă principiul separării funcţiilor, iar operaţiile care se realizează diferă în raport cu felul veniturilor cuvenite statului. Există astfel, potrivit naturii veniturilor, două feluri de proceduri: procedurile fiscale şi procedurile nefiscale. La rândul lor, procedurile fiscale sunt diferite pentru impozitele directe şi pentru cele indirecte. În cazul impozitelor directe, procedurile presupun, în virtutea principiului separării funcţiilor, două faze şi anume: faza deciziilor administrative şi faza deciziilor contabile. Executată de către aparatul fiscal specializat din subordinea Ministerului Finanţelor Publice, faza administrativă comportă trei operaţii tehnice şi anume: aşezarea, lichidarea şi emiterea titlului de percepere. Aşezarea implică identificarea materiei impozabile, atunci când faptul generator de impozite s-a produs, şi evaluarea acesteia. Aşezarea reprezintă o operaţie de maximă importanţă pentru evitarea evaziunii fiscale pe calea clandestinismului sau a subevaluării materiei impozabile. Lichidarea constă în stabilirea mărimii impozitului datorat de către fiecare contribuabil în funcţie de baza de calcul a impozitului (materia impozabilă evaluată) şi regimul fiscal de impozitare (cotele sau sumele fixe stabilite prin lege pentru unitatea de impunere şi eventualele facilităţi fiscale de care poate beneficia, potrivit legii, contribuabilul). Suma datorată de către fiecare contribuabil reprezintă debitul său fiscal. Emiterea titlului de percepere a impozitului constă în înscrierea debitului fiscal ce urmează a fi încasat de la fiecare contribuabil într-un act sau dispoziţie prin care se autorizează perceperea propriu – zisă a impozitelor.

72

Faza execuţiei contabile încheie procedura în cazul impozitelor directe, constând în perceperea propriu – zisă a acestora de către agenţi încasatori sau contabili încasatori ce aparţin trezoreriei statului sau unităţilor ce efectuează cu mandat operaţiile de încasare a impozitelor. Procedura de execuţie a impozitelor indirecte se caracterizează prin faptul că nu se aplică întocmai separarea funcţiilor. De exemplu, în cazul taxelor vamale, aşezarea, lichidarea şi perceperea se realizează deodată, cu ocazia vămuirii mărfii şi a achitării taxelor vamale stabilite. Aici un rol considerabil îl are plătitorul care întocmeşte declaraţia vamală, organul administrativ verificând exactitatea datelor. Există şi proceduri nefiscale practicate în unele ţări prin emiterea unui ordin de vărsare sau de încasare prin care datornicul este invitat pe cale amiabilă să-şi achite datoria, în caz contrar fiind sesizată instanţa, sau procedura de încasare forţată, caz în care se emite un titlu executoriu (pentru acele creanţe ale statului care nu au un mod special de încasare). Execuţia părţii de cheltuieli ridică probleme mai complexe şi de aceea sunt riguros delimitate fazele ce trebuie parcurse şi competenţele organelor de dispoziţie (persoane care au calitatea de ordonatori de credite) şi a celor de execuţie (persoane care au calitatea de contabili). În procesul execuţiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze: angajament, lichidare, ordonanţare, plată. Primele trei faze, adică angajarea, lichidarea şi ordonanţarea sunt în competenţa ordonatorilor de credite, iar cea de-a patra, plata propriu – zisă, este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil, în limita fondurilor disponibile. Angajarea oricărei cheltuieli din fonduri publice îmbracă două forme:

a) angajamentul legal – faza în procesul execuţiei bugetare reprezentând orice act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obligaţie pe seama fondurilor publice;

b) angajamentul bugetar – orice act prin care o autoritate competentă, potrivit legii, afectează fonduri publice unor anumite destinaţii, în limita creditelor bugetare aprobate.

Lichidarea cheltuielilor este faza în procesul execuţiei bugetare în care se verifică existenţa angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate, se verifică condiţiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunile respective. Prin urmare, lichidarea cheltuielii are două faze:

- faza în care se constată faptic şi pe bază de acte justificative realizarea operaţiei angajate sau dispuse în prealabil şi

- faza în care se stabileşte suma datorată beneficiarului. În raport cu gradul de îndeplinire a obligaţiei consemnate cu prilejul angajării prealabile, suma datorată coincide sau nu cu cea stabilită în momentul angajării cheltuielii.

Ordonanţarea cheltuielilor reprezintă faza în procesul execuţiei bugetare în care se confirmă că livrările de bunuri şi de servicii au fost efectuate sau alte creanţe au fost verificate şi că plata poate fi realizată. Angajarea şi ordonanţarea de cheltuieli se aprobă şi se efectuează numai dacă pe documentul respectiv există viza de control financiar preventiv. Pentru cheltuielile consolidate sau cu caracter sistematic, precum plata salariilor funcţionarilor publici sau plăţile în contul serviciului datoriei publice, plăţile se pot efectua fără o ordonanţare prealabilă. Aceasta nu înseamnă însă că statele de plată nu trebuie să poarte viza de control financiar preventiv. Plata cheltuielilor este faza în procesul execuţiei bugetare reprezentând actul final prin care instituţia publică achită obligaţiile sale faţă de terţi. Plata cheltuielilor se efectuează de persoanele autorizate care, potrivit legii, poartă denumirea generică de contabili, în limita creditelor bugetare şi destinaţiilor aprobate în condiţiile dispoziţiilor legale, prin unităţile de trezorerie şi contabilitate publică la care îşi au conturile deschise, cu excepţia plăţilor în valută, care se efectuează prin bănci. Încheierea execuţiei bugetare Ministerul Finanţelor Publice are obligaţia de a urmări şi supraveghea în permanenţă mersul execuţiei bugetului şi de a prezenta rapoarte periodice pentru informarea Guvernului cu privire la starea de echilibru a bugetului. El foloseşte în acest sens dările de seamă contabile trimestriale ale ordonatorilor de credite şi urmăreşte conturile privind execuţia de casă a bugetului prin trezoreria statului. La încheierea exerciţiului bugetar, Ministerul Finanţelor Publice trebuie să întocmească contul general anual de execuţie a bugetului de stat şi, respectiv, contul de execuţie a bugetului asigurărilor sociale

73

de stat, care au ca anexe conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale şi bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea. Momentul întocmirii depinde de metoda folosită în realizarea exerciţiului bugetar. Dacă se foloseşte metoda de gestiune, atunci conturile bugetului se închid în ultima zi a anului bugetar, astfel că în contul general anual de execuţie se vor reflecta veniturile efectiv încasate şi cheltuielile efectuate până la sfârşitul anului. În acest caz, veniturile cuvenite bugetului şi neîncasate şi cheltuielile angajate, dar neefectuate până la sfârşitul anului se transmit în bugetul următor şi se vor reflecta în contul anual al exerciţiului următor. Dacă se aplică metoda de exerciţiu, atunci contul general anual se va întocmi după expirarea perioadei de prelungire a execuţiei pentru bugetul anului încheiat, el reflectând veniturile şi cheltuielile anului expirat, chiar dacă unele dintre ele s-au realizat după încheierea exerciţiului bugetar. Controlul execuţiei bugetare După primirea contului privind execuţia bugetară, Parlamentul transmite documentul instituţiei supreme de control financiar extern care, în cele mai multe ţări, inclusiv în România, poartă denumirea de Curte de Conturi. În privinţa contului de execuţie bugetară, Curtea de Conturi efectuează la fiecare instituţie publică controlul ulterior, vizând legalitatea şi realitatea datelor cuprinse în acest document. Ea verifică eficienţa, eficacitatea şi economicitatea execuţiei bugetare, pronunţându-se şi asupra calităţii gestiunii banilor publici la nivelul fiecărei instituţii şi pe ansamblul bugetului. La încheierea verificărilor efectuate prin structurile sale funcţionale, dacă nu se constată ilegalităţi şi prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de descărcare de gestiune a conducătorului (ordonatorului de credite) fiecărei instituţii publice. Dacă se constată operaţiuni ilegale, generatoare de pagube materiale, acestea se recuperează prin organele de jurisdicţie ale Curţii de Conturi. În final, Curtea de Conturi întocmeşte Raportul public, care stă la baza dezbaterilor în Parlament în vederea aprobării legilor anuale de execuţie a bugetelor publice. Aprobarea execuţiei bugetare Pe baza raportului privind contul de execuţie bugetară, elaborat de instituţia specializată de control al finanţelor publice, Parlamentul declanşează procedura de dezbatere şi aprobare a acestuia. Mai întâi are loc analiza raportului în comisiile permanente reunite de buget, finanţe şi bănci ale forului legislativ, iar apoi se dezbate în plenul Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară. Cu această ocazie se prezintă de către executiv sinteza evoluţiilor economico – financiare din anul la care se referă execuţia bugetară şi factorii care au influenţat evoluţia acesteia. Apoi are loc exprimarea punctelor de vedere ale formaţiunilor politice reprezentate în forul legislativ, prilej cu care se fac aprecieri privind calitatea gestiunii bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Totodată, se pot avansa propuneri privind modificarea unor legi în vederea creşterii eficienţei utilizării banilor publici. În continuare, se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuţie bugetară. În conţinutul său, pe lângă articolele privind aprobarea contului respectiv, se pot introduce prevederi referitoare la continuarea verificării de către Curtea de Conturi a anumitor aspecte ale execuţiei bugetare şi raportarea către Parlament a constatărilor rezultate şi a măsurilor legale aplicate. Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară marchează încheierea etapelor componente ale procesului bugetar. Verificarea cunoştinţelor

1. Explicaţi caracteristicile procesului bugetar 2. Care sunt etapele procesului bugetar? Asociaţi fiecărei etape instituţia corespondentă 3. În ce constă partea de execuţie a veniturilor bugetare? 4. Care sunt fazele de execuţie a cheltuielilor bugetare?

74

Sumarul modulului Bugetul public reprezintă instrumentul prin care statul îşi îndeplineşte funcţiile pe care le exercită: de alocare, redistribuire, stabilizare macroeconomică, reglare a activităţii agenţilor economici. Bugetul general consolidat cuprinde ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg. La baza întocmirii şi executării bugetelor publice stau o serie de principii care definesc modul de reflectare a veniturilor şi cheltuielilor publice în sfera de cuprindere a bugetelor publice; durata de timp pentru care parlamentul autorizează guvernul să încaseze veniturile şi să efectueze cheltuielile stabilite; relaţia care trebuie să existe între totalul veniturilor şi cheltuielilor bugetare ca şi între elementele componente ale acestora; informarea opiniei publice despre limitele împuternicirii date guvernului de a realiza venituri şi a efectua cheltuieli, ca şi despre modul cum această împuternicire a fost pusă în practică. Procesul bugetar, sub aspectul conţinutului, reprezintă ansamblul acţiunilor şi măsurilor întreprinde de instituţiile competente ale statului în scopul concretizării politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentală.

Bibliografia modulului Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanţelor publice şi a bugetului, ediţia a doua, Editura Pro Universitaria, Bucureşti, pp. 183-196; pp. 209-272 Matei, Gh., Drăcea, M. şi Drăcea, R. (2005), Finanţe publice, Editura Sitech, Craiova, pp. 46-87 Moşteanu, T. (coord.) şi alţii (2005), Finanţe publice, ediţia a doua, Editura Universitară, Bucureşti, pp. 287-293; pp. 297-299 Tulai, C. (2003), Finanţele publice şi fiscalitatea, Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca, pp. 117-176 Văcărel, I. (coord.) şi alţii (2006), Finanţe publice, ediţia a cincea, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, pp. 506-516; pp. 527-537; pp. 541-553

75

3. Anexe Glosar de termeni aparat financiar - totalitatea instituţiilor şi organelor financiar – bancare specializate, antrenate în înfăptuirea politicii financiare asieta (modul de aşezare a impozitului) - totalitatea operaţiunilor întreprinse de organele fiscale pentru identificarea şi evaluarea materiei impozabile şi pentru determinarea sumei impozitului datorat statului buget general consolidat - ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg cheltuieli publice - exprimă relaţii economico – sociale în formă bănească care se manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia. decizia financiară - opţiune cu caracter executoriu, în domeniul financiar, menită a asigura transformarea soluţiei strategice alese în acţiune nemijlocită finanţe - operaţiile băneşti ce intervin între participanţii la formarea şi repartizarea fondurilor băneşti destinate susţinerii acţiunilor publice şi a afacerilor private impozit - obligaţie pecuniară pretinsă, în temeiul legii, de către autoritatea publică, de la persoane fizice şi juridice, în raport cu capacitatea contributivă a acestora, preluat la bugetul statului în mod obligatoriu, cu titlu definitiv şi fără contraprestaţie imediată şi folosit ca instrumente de influenţare a comportamentului plătitorilor, astfel încât interesele acestora să fie armonizate cu interesul public mecanism financiar - ansamblu de structuri, forme organizatorice, metode, principii şi pârghii specifice domeniului financiar pârghii financiare - categorii valorice activizate de către stat, chemate să declanşeze, prin stimulentele ce le sunt proprii şi prin forţa lor coercitivă, o reacţie dezirabilă din partea adresanţilor (producători, consumatori etc.) astfel încât să se armonizeze, pe căi economice şi nu administrative, interesele acestora cu interesul naţional public politica financiară - ansamblu de metode, tehnici, principii ce privesc operaţiile, raporturile, instituţiile şi reglementările din domeniul financiar proces bugetar - etape în care se realizează elaborarea proiectului de buget, dezbaterea şi aprobarea lui, execuţia şi încheierea exerciţiului bugetar, precum şi controlul asupra tuturor acestor operaţiuni resurse financiare - totalitatea mijloacelor băneşti necesare realizării obiectivelor economice şi sociale într-un interval de timp delimitat sistem financiar - ansamblul elementelor (subsistemelor sau verigilor) care asigură formarea şi repartizarea fondurilor de natură financiară şi al interacţiunilor (raporturilor, legăturilor) dintre aceste elemente sistem fiscal - ansamblul impozitelor aplicate la un moment dat, într-o ţară anume

76

Bibliografie Titluri obligatorii Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanţelor publice şi a bugetului, ediţia a doua, Editura Pro Universitaria, Bucureşti Titluri suplimentare Matei, Gh., Drăcea, M. şi Drăcea, R. (2005), Finanţe publice, Editura Sitech, Craiova Moşteanu, T. (coord.) şi alţii (2005), Finanţe publice, ediţia a doua, Editura Universitară, Bucureşti Tulai, C. (2003), Finanţele publice şi fiscalitatea, Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca Văcărel, I. (coord.) şi alţii (2006), Finanţe publice, ediţia a cincea, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti Scurtă biografie a titularului de curs Lect. univ. dr. Maria - Andrada Georgescu este absolventă a Facultăţii de Ştiinţe Economice a Universităţii Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, promoţia 1996. Domeniile de competenţă sunt: finanţe publice şi finanţe corporatiste, fiscalitate, management financiar. Competenţa în domeniul cercetării ştiinţifice este susţinută de cele 8 cărţi şi monografii publicate, 19 articole publicate şi 16 participări la conferinţe naţionale şi internaţionale.

Documents

Administrarea Finantelor Publice, AN II, FAP SNSPA