AFO...Modulo.01...2009

AFO - MÓDULO 01 - 2009AFO - MÓDULO 01 - 2009

1. Noções Básicas - Orçamento Público Sistemas da Administração Pública Federal Definição Evolução do Orçamento Público: Orçamento Tradicional, Desempenho e Orçamento-Programa Princípios Orçamentários Diretrizes Orçamentárias; Métodos, técnicas e instrumentos do orçamento público; Normas legais aplicáveis Ciclo Orçamentário Mecanismos Retificadores do Orçamento _____________________________________________________

1. NOÇÕES BÁSICAS - ORÇAMENTO PÚBLICO

1.1. SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

1.1.1. SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO, ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE

A Lei n.º 10.180, de 06 de Fevereiro de 2001, organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal. A seguir destacamos os integrantes dos Sistemas e as competências de cada um.

a) Planejamento e Orçamento FederalIntegram o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal:I - o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central;II -órgãos setoriais (unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República);III -órgãos específicos (vinculados ou subordinados ao órgão central do Sistema, cuja missão está voltada para as atividades de planejamento e orçamento).

Planejamento FederalCompete às unidades responsáveis pelas atividades de planejamento:

I - elaborar e supervisionar a execução de planos e programas nacionais e setoriais de desenvolvimento econômico e social;II -coordenar a elaboração dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e prioridades da Administração Pública Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, bem como de suas alterações, compatibilizando as propostas de todos os Poderes, órgãos e entidades integrantes da Administração Pública Federal com os objetivos governamentais e os recursos disponíveis;III - acompanhar física e financeiramente os planos e programas, bem como avaliá-los, quanto à eficácia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo de alocação de recursos públicos, a política de gastos e a coordenação das ações do governo;IV - assegurar que as unidades administrativas responsáveis pela execução dos programas, projetos e atividades da Administração Pública Federal mantenham rotinas de acompanhamento e avaliação da sua programação;V -manter sistema de informações relacionadas a indicadores econômicos e sociais, assim como mecanismos para desenvolver previsões e informação estratégica sobre tendências e mudanças no âmbito nacional e internacional;

Prof. Giovanni Cândido Dematte 1


VI - identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo, suas fontes de financiamento e sua articulação com os investimentos privados, bem como prestar o apoio gerencial e institucional à sua implementação;VII - realizar estudos e pesquisas sócio-econômicas e análises de políticas públicas;VIII - estabelecer políticas e diretrizes gerais para a atuação das empresas estatais (consideram-se empresas estatais, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas e demais empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto).

Orçamento FederalCompete às unidades responsáveis pelas atividades de orçamento:

I - coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração dos projetos da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária da União, compreendendo os orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais;II - estabelecer normas e procedimentos necessários à elaboração e à implementação dos orçamentos federais, harmonizando-os com o plano plurianual;III - realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeiçoamento do processo orçamentário federal;IV - acompanhar e avaliar a execução orçamentária e financeira, sem prejuízo da competência atribuída a outros órgãos;V - estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as necessidades de sua harmonização com o planejamento e o controle;VI - propor medidas que objetivem a consolidação das informações orçamentárias das diversas esferas de governo.

b) Administração Financeira Federal O Sistema de Administração Financeira Federal compreende as atividades de

programação financeira da União, de administração de direitos e haveres, garantias e obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional e de orientação técnico-normativa referente à execução orçamentária e financeira.

Integram o Sistema de Administração Financeira Federal:

I - a Secretaria do Tesouro Nacional, como órgão central; II - órgãos setoriais.Os órgãos setoriais são as unidades de programação financeira dos Ministérios, da

Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República. Os órgãos setoriais ficam sujeitos à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central do Sistema, sem prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem integrados.

c) Contabilidade FederalO Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade registrar os atos e fatos

relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial da União;



Integram o Sistema de Contabilidade Federal:I - a Secretaria do Tesouro Nacional, como órgão central;II -órgãos setoriais (unidades de gestão interna dos Ministérios e da Advocacia-Geral da União e o órgão de controle interno da Casa Civil).Os órgãos setoriais ficam sujeitos à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão

central do Sistema, sem prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem integrados.

d) Controle Interno do Poder Executivo Federal O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa à avaliação da ação

governamental e da gestão dos administradores públicos federais, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, e a apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central, incumbido da orientação normativa e da supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema;II -as Secretarias de Controle Interno – CISET da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais;III - as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa; A Secretaria Federal de Controle Interno desempenhará as funções operacionais de

competência do Órgão Central do Sistema, na forma definida no regimento interno (Decreto n.º 4.785 de 21/07/03), além das atividades de controle interno de todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, excetuados aqueles jurisdicionados aos órgãos setoriais.

1.2. ORÇAMENTO PÚBLICO

1.2.1.CONCEITOElaborado pelo Poder Executivo e autorizado pelo Poder Legislativo, o orçamento público

consiste na previsão de arrecadação de receitas e na fixação (autorização) de despesas, destinadas ao funcionamento dos serviços públicos, à adoção da política econômica e a outras atividades desempenhadas pelo Estado, para certo período e de forma detalhada.

Sob o aspecto jurídico, é uma lei em sentido formal, entretanto têm outras nuances não jurídicas, talvez até mais relevantes, no que diz respeito ao impacto social imediato, implicações econômicas e políticas, por exemplo.

Em face dessa realidade, vários autores conceituaram orçamento, cada um com sua visão. Olhando para o orçamento público brasileiro, podemos conceituá-lo como um instrumento de gestão governamental contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos físicos e financeiros, para determinado período, os programas de trabalho do governo, cujo ritmo de execução deve ser ajustado ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar sua contínua liberação.

Para o mestre Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza por certo período, e em pormenor, a execução das despesas



destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.

1.3. EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICOEm seu processo contínuo de aprimoramento, o orçamento brasileiro passou por três fases:

Orçamento Tradicional, Orçamento de Desempenho e Orçamento-Programa. Destacamos no quadro a seguir, as principais características de cada uma delas, além do Orçamento à Base Zero.

TIPO DE ORÇAMENTO CARACTERÍSTICAS FRAGILIDADES

ORÇAMENTO CLÁSSICO OU TRADICIONAL

- Utilização da linguagem contábil.- Classificações suficientes apenas para instrumentalizar o controle das despesas por objeto, ou item de despesa, e por unidades administrativas, isto é, os Órgãos responsáveis pelos gastos.

- Não contempla um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir.- Elaboração Orçamentária baseada no que foi gasto no exercício anterior, e não em função do que se pretende realizar.

ORÇAMENTO DE DESEMPENHO

- O orçamento deixa de ser apenas um documento de previsão de receita e autorização de despesas, e passa a contemplar os objetivos a atingir.- Busca saber o que o governo fez e não o que o governo comprou, ou seja, a ênfase passou a ser nos resultados e não apenas na execução legal do orçamento.

- Embora ligado aos objetivos falta a vinculação ao sistema de planejamento.

ORÇAMENTO À BASE ZERO OU POR ESTRATÉGIA

- É um instrumento de planejamento que obriga a demonstração e fundamentação de cada administrador para os recursos solicitados.- Os projetos/atividades devem ser detalhados e relacionados obedecendo a uma ordem de importância.- Principal característica é a avaliação de resultados.- Obediência ao princípio da economicidade na elaboração do orçamento.

- Não existem direitos adquiridos sobre verbas autorizadas em exercícios anteriores, zerando-se tecnicamente, ao final de cada exercício, obrigando os gestores a elaboração de novas solicitações orçamentárias.

ORÇAMENTO- PROGRAMA

- Plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a serem realizadas e pela identificação dos recursos necessários a sua execução. Surge com o objetivo de sanar a lacuna entre o planejamento e o orçamento.

- A dificuldade de compatibilização entre as metas de previsão e de realização das metas financeiras e físicas; - A carência de indicadores que permita avaliar a efetividade dos Programas



As principais diferenças entre o Orçamento Tradicional e o Orçamento-Programa estão expostas no quadro a seguir.

ORÇAMENTO TRADICIONAL ORÇAMENTO-PROGRAMA

O processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação.

O Orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização.

A alocação de recursos visa à aquisição de meios. A alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas.

As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais.

As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis.

Na elaboração do Orçamento são consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais.

Na elaboração do Orçamento são considerados todos os custos dos programas.

A estrutura do Orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis da gestão.

A estrutura do Orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento.

Principais critérios de classificação: unidades administrativas e elementos de despesa.

Principal critério de classificação: funcional-programático.1

Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim como, dos resultados.

Utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados.

O controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do Orçamento.

O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.

Fonte: Giacomoni, James. Orçamento Público.

1.4. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

O orçamento público surgiu como instrumento de controle das atividades financeiras do governo. Entretanto, para a eficácia desse controle, faz-se mister que a constituição orgânica do orçamento vincule-se a determinadas regras ou princípios orçamentários.

Os princípios orçamentários básicos, consistem em regras norteadoras para a elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento público, válidos para todos os poderes e nos três níveis de governo, encontrados na própria na Constituição Federal de 1988 e na Lei nº 4.320/1964, e defini-dos no Manual de Despesa Nacional elencados a seguir:

1.4.1. ANUALIDADE OU PERIODICIDADEDe conformidade com o princípio da anualidade, também denominado princípio da

periodicidade, a previsão da receita e a fixação da despesa devem referir-se, sempre, a um período limitado de tempo. O período de vigência do Orçamento denomina-se exercício financeiro. No Brasil, de acordo com o art. n.º 34 da Lei n.º 4.320/64, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, de 1º de janeiro a 31 de dezembro.

1 A partir do Orçamento do ano 2000 foi substituída pela classificação funcional com estrutura Programática, pois os programas não são padronizados, não podendo constituir, desta forma, uma classificação universal para todas as esferas de governo (União, Estados e Municípios).



O princípio da anualidade compreende a obrigatoriedade de os gastos feitos à conta de determinado orçamento estarem circunscritos ao respectivo exercício financeiro e foi consagrado pelo art. 2o da Lei no 4.320/64 “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa... obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade”.

1.4.2. UNIDADE Segundo esse princípio, o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um

orçamento e não mais que um para cada exercício financeiro. Visa-se, com esse princípio, eliminar a existência de orçamentos paralelos.

A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a questão ao precisar a composição do Orçamento anual, que passa a ser integrado pelas seguintes partes: o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais e o Orçamento da Seguridade Social.

1.4.3. UNIVERSALIDADEPor esse princípio, consagrado no art. 165, § 5º da CF, o Orçamento deve conter todas as

receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, Órgãos e entidades da administração direta e indireta.

1.4.4. EXCLUSIVIDADE Esse princípio ordena que o Orçamento deva conter apenas matéria orçamentária e não

cuidar de assuntos estranhos, conforme o previsto no art. 165, § 8º, da Constituição. O princípio da exclusividade foi introduzido no Direito brasileiro pela reforma constitucional de 1926. Sua adoção, como norma constitucional, pôs fim às distorções das famosas “caudas orçamentárias”. Excetua-se a essa vedação a autorização para abertura de Créditos Suplementares e contratação de Operações de Créditos.

1.4.5. ESPECIFICAÇÃO OU ESPECIALIZAÇÃOPor esse princípio as receitas e as despesas devem aparecer no Orçamento de maneira

discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.

Na legislação orçamentária brasileira, a Lei n.º 4.320/64 incorpora o princípio em seu artigo 5º e 15º:

“Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único (programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais...)Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.

§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para consecução dos seus fins. (grifo nosso)”

A Lei de Diretrizes Orçamentárias, a cada ano, também regulamenta o princípio da especificação da despesa. Vejamos o disposto inserido na LDO para o exercício financeiro de 2005 (este dispositivo vem se reproduzindo na LDO desde o ano 2000).



“Art. 7º Os orçamentos fiscal e da seguridade social discriminarão a despesa por unidade orçamentária, detalhada por categoria de programação em seu menor nível (ou seja, programa, ação e também o subtítulo – localização física da ação), com suas respectivas dotações, especificando a esfera orçamentária, o grupo de natureza de despesa, o identificador de resultado primário, a modalidade de aplicação, o identificador de uso e a fonte de recursos. (grifo nosso)”

Note-se que o detalhamento exigido na LDO, não chega ao desdobramento por elementos da classificação quanto à natureza da despesa, no entanto o Grupo de Natureza de Despesa (pessoal, investimentos, inversões financeiras etc.) cumpre função correlata aos elementos da Lei n.º 4.320/64. Para a LDO o menor nível de detalhamento exigido é a Modalidade de Aplicação, que será estudada mais adiante.

Convém lembrar que a partir da LRF tornou-se obrigatória a Reserva de Contingência, reserva esta com a característica de uma dotação global (percentual da Receita Corrente Líquida), exceção, portanto ao princípio da especificação.

1.4.6. PUBLICIDADE Pelo princípio da publicidade o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) por

meio dos veículos oficiais de comunicação e divulgação para conhecimento público e para a eficácia de sua validade. Este princípio é exigido para todos os atos oficiais do governo.

1.4.7. EQUILÍBRIO Por princípio do equilíbrio, entende-se que em cada exercício financeiro, o montante da

despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. Uma razão fundamental para defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais.

1.4.8. NÃO-AFETAÇÃO DA RECEITAExpresso no art. 167, inciso IV, da Constituição Federal determina que nenhuma parcela da

receita geral de impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. Tem como objetivo evitar que os recursos oriundos de impostos sejam “carimbados” quanto a sua destinação. Note-se que a não vinculação de receitas diz respeito, apenas, aos impostos, não atingindo as demais receitas.

1.4.9. LEGALIDADETem o mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à administração pública,

segundo o qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, se subordina aos ditames da lei. A Constituição Federal 1988 no art. 37 estabelece os princípios da administração pública, dentre os quais o da legalidade e, no seu art. 165 estabelece a necessidade da formalização legal das leis orçamentárias.



1.5. MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO, NORMAS LEGAIS APLICÁVEIS

A Constituição Federal de 1988 dentre outras inovações significativas ao processo orçamentário brasileiro, estabeleceu no artigo 165, que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

• o Plano Plurianual;

• as Diretrizes Orçamentárias; e

• os Orçamentos Anuais.

A seguir vejamos um quadro sintético com as principais características desses instrumentos alocativos (PPA, LDO e LOA):

1.5.1. PLANO PLURIANUAL - PPA

⇒ É o instrumento de planejamento de médio e longo prazo, que tem por objetivo:• estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública

federal;de forma regionalizada - planejar a distribuição dos recursos de maneira a combater as desigualdades entre as regiões brasileiras.Diretrizes – orientações ou princípios que guiarão o gasto público para o alcance dos objetivos (ex: combater a pobreza e promover a cidadania). Objetivos – especificação dos dados resultados a serem alcançados com a execução das ações governamentais (ex: elevar o nível educacional da população).Metas – quantificação, física ou financeira, dos objetivos (ex: construção de 300 salas de aula na região Nordeste, no período de 2 anos, por R$ 10 milhões).

• para as despesas de capital (ex: construção de escolas);• e outras delas decorrentes (ex: contratação de servidores, aquisição de materiais para

funcionamento dessas escolas);• e para as relativas aos programas de duração continuada (despesas vinculadas a programas

com duração superior a um exercício financeiro – ex: programa Brasil Escolarizado).⇒ Princípios básicos que norteiam o PPA são:

• identificação clara dos objetivos e das prioridades do Governo;• integração do planejamento e do orçamento;• promoção da gestão empreendedora;• garantia da transparência;• estímulo às parcerias;• gestão orientada para resultados; e • organização das ações do Governo em programas.

⇒ É doutrinariamente conhecido como o planejamento estratégico da administração pública brasileira.



⇒ O projeto de lei do PPA é de iniciativa privativa e vinculado do Chefe do Poder Executivo, que deve encaminhá-lo ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial, ou seja, até 31 de agosto e deve ser aprovado pelo Legislativo até 22 de dezembro, devendo ser devolvido para sanção ou veto⇒ É elaborado para o período de 04 (quatro) anos com vigência no segundo ano do mandato presidencial até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, conforme determina o art. 35, § 2º, inciso I do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;⇒ A proposta de Plano Plurianual poderá receber emendas dos parlamentares, apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde receberão parecer, que depois de votado na comissão, o projeto de lei será apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento Comum;⇒ Apresenta, além do valor das despesas de capital (construção de escolas, hospitais, estradas etc.), as metas físicas por tipo de programa e ação, lista as despesas de duração continuada e condiciona toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo;⇒ Os investimentos que ultrapassarem um exercício financeiro, ou seja, mais de um ano, não poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (estabelecido na CF, art. 167, § 1º e ratificado pela LRF, art. 5º, §5º).

1.5.2. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO

⇒ Instituída pela CF, art. 165, §2º, a LDO é o instrumento de ligação entre o PPA e a LOA. Além de ser o norteador para a elaboração da Lei Orçamentária Anual na medida em que dispõe para cada exercício sobre:

• as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;

• a estrutura e organização dos orçamentos;• as diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações;• a dívida pública federal;• as despesas da União com pessoal e encargos sociais (concessão de vantagem ou aumento de

remuneração, a criação de cargos, empregos e funções, a alteração de estrutura de carreiras, a admissão ou contratação de pessoal pelos órgãos e entidades da administração direta e indireta, exceto as empresas estatais);

• as alterações na legislação tributária; • a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento (agências

fomentadoras de desenvolvimento – BNDES, Caixa, BNB, BB); e• a fiscalização pelo Poder Legislativo sobre as obras e serviços com indícios de irregularidades

graves.⇒ O projeto de lei deve ser encaminhado pelo Executivo ao Legislativo até 8 meses e meio antes

do encerramento do exercício, ou seja, até 15 de abril de cada ano, devendo ser devolvido para sanção até o fim do 1º período da sessão legislativa (17 de julho). A lei é expedida anualmente, com validade apenas para regular o exercício financeiro subsequente;

⇒ Importante: Caso o projeto da LDO não seja aprovado, a Sessão Legislativa não será encerrada (art. 57, 2º, CF/88)

⇒ O projeto poderá receber emendas desde que compatíveis com o PPA, que serão apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde receberão parecer, que depois de votado na Comissão, o projeto de lei será apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento Comum;



⇒ Teve sua importância aumentada com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n.º. 101/2000), que determinou a inclusão dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, e normas a respeito do equilíbrio entre receitas e despesas, da limitação de empenho e movimentação financeira, da reserva de contingência, dentre outras.

1.5.3. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA

⇒ É o instrumento de planejamento utilizado pelo governo para gerenciar as RECEITAS e DESPESAS públicas em cada exercício financeiro, visando à consecução dos seus programas. Também conhecida pela doutrina como LEI DE MEIOS representa o principal instrumento orçamentário, pois autoriza o gestor a execução do orçamento;

⇒ O projeto de lei orçamentária deve ser enviado pelo Executivo ao Legislativo até 31 de agosto de cada ano e devolvido para sanção até 22 de dezembro;

⇒ É editada para cada exercício fiscal;⇒ A lei conterá a previsão da receita e à fixação da despesa, bem como dispositivos que autorizam

a abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita;

⇒ Conforme o art. 165, § 5º, da Constituição, compreenderá três partes – classificação por esfera orçamentária:

• Orçamento Fiscal – referente aos Poderes da União, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

• Orçamento da Seguridade Social – abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público, destinados a segurar os direitos relativos à: Saúde, Previdência e Assistência Social.

• Orçamento de Investimento das Estatais – abrange os investimentos das empresas em que a União direta ou indiretamente detenha a maioria do capital social com direito a voto.

⇒ Importante: I. Se o Presidente não envia ao Legislativo a LOA, considera-se como proposta o orçamento vigente (art. 32, Lei nº 4.320/64); II. A lei conterá a previsão da receita e à fixação da despesa, bem como dispositivos que autorizam a abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita;

⇒ A LFR determinou que o projeto da LOA fosse elaborado de forma compatível com o PPA, com a LDO e com as normas da própria LRF, e ainda deverá conter:

• o Demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes da LDO;• o Demonstrativo do impacto orçamentário-financeiro referente às renúncias de receita e despesas obrigatórias de caráter continuado;• Reserva de Contingência definida com base nos passivos contingentes; • Despesas relativas à dívida pública mobiliária ou contratual e as receitas que a atenderão; separadamente, o refinanciamento da dívida mobiliária.

Pela análise conjunta desses três instrumentos, depreende-se que a concepção do processo de planejamento e orçamento confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada, que pode ser assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de médio e longo prazo, por meio dos programas e ações de governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa as ações e



programas previstos no PPA, por meio de projetos, atividades e operações especiais para um determinado exercício financeiro.

À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários que deverão compor a LOA, e definindo as regras e normas que orientarão a elaboração da lei orçamentária para o exercício seguinte.

1.5.4. PRINCIPAIS NORMAS LEGAIS SOBRE ORÇAMENTO PÚBLICO

a) Lei nº. 4.320/64: Lei basicamente voltada para orçamento, bem como a respeito de contabilidade pública, sobretudo quanto às demonstrações contábeis. Essa lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do DF.

b) Constituição Federal/1988: A Carta Magna de 1988, além de estabelecer regras para a organização da administração pública, promoveu mudanças significativas nas normas sobre o processo orçamentário brasileiro, tais como:

Devolução ao Legislativo da prerrogativa de fazer emendas; Unificação dos orçamentos (fiscal, de seguridade social, e de investimentos) Inclusão do PPA e LDO; Definições das atribuições dos controles interno e externo.

c) Decreto nº. 93.872/86: Editado em 23 de dezembro de 1986, durante um período de várias mudanças no ciclo de gestão orçamentária e financeira, como a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, a criação da Conta Única, a implantação do SIAFI. Este decreto dispõe sobre a unificação das contas do Tesouro e dá providências relativas a execução orçamentária, programação financeira dívida pública, contabilidade, auditoria e outros.

d) Lei Complementar nº. 101/2000 (L.R.F.): Com a introdução da Lei Complementar n.º 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, novas responsabilidades foram introduzidas para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos Estados e dos Municípios, como obedecer a limites de gastos com pessoal e de endividamento, proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receita, etc. A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e criou a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário.

A respeito das leis previstas na CF/88 - PPA, LDO e LOA - podemos destacar os seguintes pontos:

Plano Plurianual Os investimentos que ultrapassarem um exercício financeiro, ou seja, mais de um ano, não poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (estabelecido na CF, art. 167, § 1º e ratificado pela LRF, art. 5º, §5º).

Lei de Diretrizes Orçamentárias

De acordo com art. 4º da LRF, a LDO deverá ainda:a) dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;b) aprovar normas para o controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados pelo orçamento;c) disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas (art. 26).



d) A inclusão dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, e normas a respeito do equilíbrio entre receitas e despesas, da limitação de empenho e movimentação financeira, da reserva de contingência, dentre outras.

ANEXO DE METAS FISCAIS ANEXO DE RISCOS FISCAIS

• Meta de Resultado Primário, Nominal e montante da dí-vida pública;• Avaliação do cumprimento da Meta do ano anterior;• Evolução do Patrimônio Líquido, destacando a origem e aplicação dos recursos de alienação de ativos; • Avaliação da situação financeira e atuariais dos regimes de previdência e demais fundos públicos;• Estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado;• Limitação de empenho;• Controle de custos e avaliação de resultados;• Transferências a entidades públicas e privadas.

Identificação de eventuais passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

Ex.: direitos trabalhistas que estão sendo reivindicados na justiça e outras ações contra o ente federado.

Lei Orçamentária Anual De acordo com Lei de Responsabilidade Fiscal a LOA deverá conter:• Demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes da LDO;• Demonstrativo do impacto orçamentário-financeiro referente às renúncias de receita e despesas obrigatórias de caráter continuado;• Reserva de Contingência definida com base nos passivos contingentes; • Despesas relativas à dívida pública mobiliária ou contratual e as receitas que a atenderão, separadamente, o refinanciamento da dívida mobiliária.

e) Manual de Procedimentos das Receitas Públicas: O manual aprovado pela Portaria Conjunta STN/SOF nº 02, de 08 de agosto de 2007, que deverá ser utilizado pela União, Estados, DF e Municípios, tem como objetivo dar continuidade ao processo de reunir todos os conceitos, regras e procedimentos relativos a receita. Visa também harmonizar e padronizar no âmbito da Administração Pública, no que se refere a Receita, sua classificação, destinação e registro, para permitir a evidenciação e a consolidação das contas públicas nacionais.

A finalidade é uniformizar procedimentos, descrever e servir como instrumento orientador para racionalização de métodos relacionados á Receita Pública. Ademais, procura-se descrever as práticas adotadas para as rotinas e procedimentos relativos às Receitas Públicas, buscando melhorar a qualidade e a consistência das informações prestadas a toda a sociedade.

f) Manual de Despesa Nacional: O manual aprovado pela Portaria Conjunta STN/SOF nº 03, de 15 de outubro de 2008, tem como objetivo iniciar o processo de consolidação dos conceitos, regras e procedimentos relativos à despesa no setor público, por meio da harmonização, com o estabelecimento de padrões a serem observados pela União, Estados, DF e Municípios, permitindo a evidenciação e a consolidação das contas públicas em nível nacional, de forma a garantir as exigências da LRF.

Ademais, contempla os conceitos a serem observados em sua contabilização e a correlação da destinação da receita com a fonte de financiamento da despesa.



g) Manual Técnico de Orçamento: Esse manual é aprovado anualmente pela Secretaria de Orçamento Federal, por meio de portaria, que tem por finalidade servir de instrumento de apoio na consecução dos processos orçamentários da União. Nele contém os conceitos, procedimentos e instruções referentes ao processo de elaboração da proposta orçamentária, bem como as alterações orçamentárias e acompanhamento da execução, que subsidiarão para os estudos dos créditos adicionais e do decreto de programação orçamentária e financeira.

1.6. PROCESSO ORÇAMENTÁRIO

Entende-se por processo orçamentário ou ciclo orçamentário uma séria de rotinas, contí-nuas, dinâmicas e flexíveis, visando à elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação do orça-mento, em um determinado período tempo que não se deve confundir ao exercício financeiro.

Para a realização desse processo devem ser cumpridas as seguintes etapas:a) Elaboração b) Apreciação, aprovação, sanção e publicação c) Execução d) Controle ee) Avaliação

a) Elaboração Essa fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, que realiza estudos

para preparação dos projetos das leis orçamentárias que são: PPA, LDO e LOA.

Na etapa de elaboração da PLOA são estabelecidas as metas e prioridades, compatíveis com a LDO, define programas, obras e estimativa das receitas, bem como consolida as propostas parciais elaboradas pelo Judiciário, Legislativo e Ministério Público, visando o envio ao Congresso Nacional para apreciação e votação.

Naturalmente, os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público têm autonomia para a elaboração de suas propostas, dentro das condições e limites já estabelecidos nos planos e diretrizes.

O órgão central do Sistema de Orçamento (o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) fixa os parâmetros a serem adotados no âmbito de cada órgão/unidade orçamentária. Há dois níveis de compatibilização e consolidação: o primeiro decorre das discussões entre as unidades de cada órgão; o segundo, no âmbito do órgão central do Sistema de Orçamento, entre os vários órgãos da Administração Pública

Dentre os parâmetros que se deve utilizar nessa fase, também conhecida como pré proposta, destacamos:

- análise histórica da execução do orçamento (saber o que, como e quanto se gastou);

- quantificação dos gastos, recursos e estabelecimento de limites (verificar a LRF);

- compatibilização dos programas e ajustes dos gastos (adequação do planejamento aos gastos).

Disso resulta a proposta consolidada que o Presidente da República encaminha, anualmente, ao Congresso Nacional, por meio de mensagem ao Congresso Nacional, com a função de esclarecer e apresentar os principais pontos e questões relativos à situação financeira do Estado.



Vale notar que, antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, o órgão central de orçamento indica o volume de dispêndios coerente com a meta de resultado primário e parâmetros estabelecidos na LDO, e em conformidade com as orientações estratégicas estabelecidas no Plano Plurianual.

O volume assim estabelecido determinará a quantificação da demanda financeira e servirá para formular o limite da expansão ou retração do dispêndio.

Os recursos financeiros serão determinados em função das recomendações da LDO sobre:

• comportamento da arrecadação tributária;• política de endividamento;• participação das fontes internas e externas no financiamento das despesas;• crescimento econômico; e• alteração na legislação tributária.No processo de programação, busca-se uma igualdade entre a demanda e a oferta financeira

quando da consolidação das propostas setoriais (princípio do equilíbrio entre receitas e despesas públicas).

Na consolidação das propostas, nos níveis setoriais ou central, pode-se conduzir a alterações nos dispêndios ou nas disponibilidades financeiras.

Sendo a peça orçamentária o documento que cristaliza todo o processo de gestão dos recursos públicos, devem ser contemplados, na fase de elaboração orçamentária, todos os elementos que facilitem a análise sob os aspectos da eficiência e da eficácia dos projetos.

Cabe destacar, ainda, que o Poder Executivo, para fins de elaboração da Proposta Orçamentária, vale-se, anualmente, das instruções contidas no Manual Técnico de Orçamento, MTO-02, cujo objetivo é orientar os participantes do processo.

b) Apreciação, aprovação, sanção e publicação

Seguindo o curso do processo legislativo, caberá ao Poder Legislativo, por meio da Comis-são Mista Permanente de Orçamento e Finanças, apreciar os termos da proposta enviada pelo Chefe do Poder Executivo, podendo, segundo certos critérios, emendá-la e, em situações extremas, rejeitá-la. Observa-se que o Presidente da República poderá propor alterações aos projetos, desde que não te-nha sido iniciada a votação pela comissão mista, da parte proposta.

Importante observar que as seguintes despesas não podem sofrer anulação:a) pagamento de pessoal e seus encargos;b) serviço da dívida pública;c) transferências tributárias constitucionais ao FPE e FPM.

Os projetos de lei do PPA, LDO e LOA serão votadas pelas duas Casas do Congresso Na-cional, que após será enviado ao Presidente da República para promulgação e sanção no prazo de 15 dias úteis, devendo publicá-las a seguir.

Por fim, ressalta-seque mesmo depois de votado o orçamento e já se tendo iniciada a sua execução, o processo legislativo poderá novamente ser desencadeado em virtude projeto de lei desti-nado a solicitar autorizações para a abertura de créditos adicionais.



Fluxo do Processo de Elaboração e Aprovação da LOA

1. Secretaria de Orçamento FederalAprova instruções para a elaboração das propostas do Orçamento Anual, divulga parâmetros, limites e prazos para a elaboração das propostas orçamentárias setoriais.

2. Secretaria Executiva/Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e AdministraçãoOrienta e coordena a elaboração das propostas das unidades orçamentárias. Fixa prazo para a entrega das propostas no âmbito de cada Ministério.

3. Unidades GestorasElabora a proposta orçamentária e encaminha-a a SPOA do órgão.

4. Secretaria Executiva/Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e AdministraçãoAnalisa preliminarmente, faz correções, revisa e consolida as propostas parciais das unidades. Encaminha-as à Secretaria de Orçamento Federal – SOF/MP.

5. Secretaria de Orçamento Federal- SOF/MPFaz análises, cortes, correções, bem como, revisa e consolida as propostas parciais recebidas dos órgãos. A SOF/MP junta as propostas parciais às estimativas do orçamento de Receita e forma a proposta orçamentária geral, a qual é encaminhada ao Presidente da República.

6. Presidência da RepúblicaEncaminha a proposta orçamentária ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do ano vigente.

7. Comissão Mista de OrçamentoRecebe o projeto de lei e as emendas dos congressistas. Analisa, emite parecer, discute e vota o mesmo. Elabora redação final do projeto de lei.

8. Congresso NacionalDiscute e vota o relatório final da Comissão Mista de Orçamento, bem como as emendas pendentes de decisão. Aprova a Lei Orçamentária. Devolve-a ao Presidente da República para sanção.

9. Presidente da RepúblicaSanciona ou promulga a Lei Orçamentária. Determina a sua publicação no Diário Oficial da União.

10. Secretaria de Orçamento FederalProvidência a disponibilização da fita do orçamento para processamento no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI).



c) Execução

Essa fase inicia-se logo após a publicação da lei orçamentária, e caracterizada pela efetivação na arrecadação das receitas e o processamento da despesa. Ademais, nos termos da LRF, art. 8º, o Poder Executivo deverá no prazo de 30 dias, publicar o decreto de programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, que tem por objetivos:

I – assegurar as unidades orçamentárias, em tempo hábil, a soma de recursos necessários para a melhor execução do programa de trabalho;

II – manter durante o exercício financeiro o equilíbrio entre receita arrecadada e despesa realizada, visando reduzir eventuais insuficiências de recursos.

d) ControleUma vez realizada a execução orçamentária, os órgãos dos sistemas de controle interno e

externo iniciam o processo de apreciação e julgamento da aplicação dos recursos públicos nos termos das leis orçamentárias e com base em regulamentos específicos. Durante essa fase, devem ser observados os seguintes princípios: a legalidade, a economicidade, a correta aplicação das receitas e suas renúncias.

Prof. Giovanni Cândido Dematte

Órgão Central(SOF)

Unid. Setoriais(SPOA)

Unidades Orçamentárias



Chefe do Poder Executivo

Poder Legislativo

Comissão de Planos e Orçamentos

Poder Legislativo(Plenário)

Chefe do Poder Executivo



Unidades Orçamentárias

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O controle aqui estudado pode ser realizado nos seguintes momentos:

I – a priori ou prévio: antes da execução do orçamento.

II – concomitante: durante a execução do orçamento.

III – a posteriori ou subseqüente: após o encerramento do exercício financeiro.

Ademais, cabe ao gestor público a apresentação da prestação de contas, que tem como finalidade apresentar os fatos ocorridos na sua gestão.

d) AvaliaçãoEssa é a última fase, às vezes não consideradas por alguns doutrinadores, permite a revisão

e a melhora do planejamento orçamentário pelo Governo, onde são observadas as metas atingidas comparadas aos recursos utilizados. Esse papel atualmente é exercido pela SPI/MP.

1.7. MECANISMOS RETIFICADORES DO ORÇAMENTO

O orçamento anual é produto de um processo de planejamento, que incorpora as intenções e prioridades da sociedade. Durante a execução da Lei Orçamentária Anual, podem ocorrer situações ou problemas não previstos na fase de sua elaboração. Portanto, há que se criar instrumentos que possibilitem retificar o Orçamento durante a sua execução. Esses mecanismos retificadores são conhecidos como Créditos Adicionais e estão previstos na Constituição Federal, na Lei n.º 4.320/64 e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Os Créditos Adicionais classificam-se em:

Suplementares – São os créditos insuficientemente dotados na Lei do Orçamento, destinando-se, portanto, ao reforço de dotações já existentes.

Especiais – São os créditos não computados na Lei do Orçamento, ou seja, aqueles destinados a despesas para as quais não haja dotação específica.

Extraordinários – São os créditos destinados a despesas imprevisíveis e urgentes, tais como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

1.7.1. ABERTURA DOS CRÉDITOS ADICIONAISA Lei n.º 4.320/64 dispõe, em seus artigos 42 e 44, que a abertura dos créditos adicionais

dar-se-á mediante Decreto Executivo. No entanto, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a cada ano, dispõe que a abertura desses créditos dar-se-á com a publicação da Lei que os autoriza, ocorrendo o mesmo com a publicação de Medidas Provisórias referentes a créditos extraordinários.

O artigo 7º da Lei n.º 4.320/64 e o art. 167 da Constituição Federal autorizam a inclusão, no orçamento, de dispositivo que permite ao Executivo abrir Créditos Suplementares até determinado limite do total da despesa fixada no orçamento. Tal medida visa agilizar e desburocratizar os procedimentos administrativos.

No caso do Crédito Extraordinário, a dispensa de manifestação legislativa prévia justifica-se plenamente, dada a urgência requerida. A necessidade de informar o Legislativo imediatamente após a abertura do Crédito Extraordinário impede que o Executivo possa cometer qualquer abuso nessa área, possibilitando os ajustes necessários.



1.7.2. VIGÊNCIA DOS CRÉDITOS ADICIONAISOs Suplementares, por serem destinados a atender insuficiência do orçamento anual,

acompanham a sua vigência, ou seja, extinguem-se no final do exercício financeiro.

Os Créditos Especiais e Extraordinários poderão ser reabertos no exercício subseqüente quando o ato da autorização for sancionado nos últimos quatro meses do exercício. Estes créditos serão reabertos, por meio de Decreto, nos limites de seus saldos.

O procedimento para reabertura dos Créditos Especiais e Extraordinários tem uma explicação lógica, em razão de que os Créditos abertos após 31/08 não constam do Orçamento para o exercício seguinte, uma vez que este já foi elaborado e encaminhado ao Congresso Nacional para apreciação, devendo o programa de trabalho dar continuidade no próximo exercício.

1.7.3. FONTES DE FINANCIAMENTO PARA OS CRÉDITOS ADICIONAISPara abertura de Créditos Suplementares e Especiais, torna-se necessária a existência de

fontes de recursos para financiá-los. No caso dos Créditos Extraordinários, não há necessidade de fonte específica. As fontes de recursos legítimas para abertura de Créditos Suplementares e Especiais são:

Superávit Financeiro – é a diferença positiva entre o Ativo Financeiro e o Passivo Financeiro, apurado no Balanço Patrimonial do ano anterior, conjugando-se, ainda, os saldos dos Créditos Especiais e Extraordinários transferidos (reabertos) e as operações de créditos a eles vinculadas.

Excesso de arrecadação – é o saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada.

Anulação parcial ou total de dotação – é o cancelamento total ou parcial de dotações consideradas excedentes com o objetivo de adicioná-las àquelas consideradas insuficientes.

Operações de créditos – são empréstimos obtidos pelo Estado, podendo ser internas ou externas. Serão internas quando contraídas dentro do próprio País; e externas quando contratadas fora deste. Ressalta-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal veda a contratação de operações de crédito destinadas a atender despesas correntes.

Reserva de Contingência – é uma dotação global não especificamente destinada a órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica. Estes recursos são reservados para utilização em casos imprevisíveis.

Anulação de Dotação – recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficaram sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante Créditos Adicionais, com prévia e específica autorização legislativa.


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AFO...Modulo.01...2009