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DERECHO PROCESAL CIVIL AGOTAMIETNO D ELA VIA ADMINISTRATIVA PERU Y DERECHO COMPARADO
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Excepciones y Defensas Previas; Falta de Agotamiento de la Vía
Administrativa.
Autores:
Abel Gonza Mamani
Jader Lucas Silvestre
Rosa Martinez Huacachi
Yeralyn Paredes Jiménez
Felix Benjamín Espinoza Loyola
Keyla Katherine Cuellar Chuquiyuri
Catedrático: Víctor Vicente Santander Salvador
Curso: Derecho Procesal Civil
Aula: 817- Noche
2015
AGRADECIMIENTO
Le agradezco a mi
familia Y a mis amigos
que me han apoyado en
todo momento.
I
DEDICATORIA
Se dedica este trabajo a
todos los jóvenes
estudiantes de derecho,
y en especial a los que
guste del derecho
procesal civil.
II
INDICE
AGRADECIMIENTO
DEDICATORIA
I.- INTRODUCCION
II.- ANTECENDES
2.1 FRANCIA
2.2 ESPAÑA
2.3 EL SALVADOR
2.4 SOBRE EL AMPARO, EN EL
AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA
III.- LEGISLACION NACIONAL
31 LA ACCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA
3.2 LA PRETENSIÓN
3.3 LA VIA PREVIA
3.4 EXCEPCIONES AL AGOTAMIENTO DE LA VIA PREVIA
3.5 VIA PARALELA
3.6 CONFIGURACION DE LA SIMULTANEIDAD
IV.- LEGISLACION COMPARADA - FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA
ADMINISTRATIVA
V.- FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA
5.1 JURISPRUDENCIA
VI.- CONCLUSIÓN
BIBLIOGRAFÍA
I .- INTRODUCCION
Para poder entender lo referente al agotamiento de la vía administrativa se hace
necesario la definición de determinados términos que nos ayudarán a un mejor
entendimiento.
En primer lugar hay que definir lo entendido por Procedimiento Administrativo el
cual consiste en un conjunto de pasos previamente establecidos y ordenados por
la ley, que guardan entre si una relación de concordancia y cuyo producto final es
un acto administrativo.
El Acto Administrativo consiste en la declaración unilateral de voluntad,
conocimiento, juicio y deseo realizado por la administración en ejercicio de su
potestad administrativa excluyendo la potestad reglamentaria.
También se hace necesario establecer la diferencia existente entre la vía
administrativa, que son aquellos recursos que se hacen ante la administración
pública y la vía jurisdiccional que son aquellos recursos que se hacen ante los
órganos jurisdiccionales o tribunales. Por lo tanto cuando nos referimos a recursos
administrativos a la impugnación de un acto administrativo por ante un órgano de
la Administración que puede ser el propio autor del acto o su superior jerárquico; y
los recursos contenciosos son los medios de que disponen los interesados para
someter ante un tribunal, en la forma legal, una pretensión jurídica, con la finalidad
de que esta sea satisfecha mediante una sentencia.
Según lo establecido en la ley es necesario que dichos recursos administrativos
sean utilizados en su totalidad por los administrados para que de esta manera este
pueda hacer uso de los recursos contenciosos administrativos.
El objeto del presente trabajo es explicar los procedimientos a seguir por los
administrados para que sus acciones en la administración pública logren agotar la
vía administrativa y puedan dirigirse a la vía jurisdiccional.
1
Para esto fue necesario la consulta en textos especializados en la materia y dicha
información recopilada se encentra estructurada en el presente trabajo en títulos y
subtítulos previamente identificados.
Los recursos administrativos son de naturaleza distinta de los recursos
contenciosos; en los primeros la administración actúa en ejercicio de la función
administrativa, y el pronunciamiento que dicta es siempre un acto administrativo, y
en cambio, en los recursos contenciosos el órgano competente actúa en función
jurisdiccional y su resolución constituye una sentencia.
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (L.O.P.A.) regula el
agotamiento de la vía administrativa como carácter obligatorio para la
admisibilidad de los recursos contencioso administrativos. Es el artículo 84,
específicamente en su ordinal número 5 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia (actualmente Tribunal Supremo de Justicia), quien prevé dicho
requerimiento obligatorio del agotamiento de la vía administrativa de igual manera
podemos evidenciar dicho carácter en el artículo 124, ordinal 2 de la misma ley los
cuales establecen:
"Artículo 84. No se admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la
Corte:...
5.- Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la
acción es admisible; o no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo
a las demandas contra la República..." "Artículo 124. El Juzgado de Sustanciación
no admitirá el recurso de nulidad:...
2.- Cuando el recurrente no hubiere agotado la vía administrativa..." Con respecto
al agotamiento de la vía administrativa como una condición para la admisibilidad
de los recursos contenciosos administrativos, la L.O.P.A. regula esta en lo relativo
a aquellos actos que directamente agotan la vía administrativa, y además en lo
relativo a aquellos supuestos en los cuales los actos administrativos que no la
agotan.
2
II.- ANTECENDES
2.1 FRANCIA:
La expresión contencioso administrativo proviene de la revolución francesa
justificada por el recuerdo negativo de la actitud conservadora de los
parlamentarios judiciales del antiguo régimen, que llevarían al extremo de
incriminar con graves penas a los jueces que conocieren de actos administrativos
de cualquier naturaleza. También se presencia el autocontrol de la administración
al modo militar, creado por napoleón .este modelo francés napoleónico de justicia
administrativa nace con un sistema de autocontrol, como justicia militar de la
época. Dicha expresión une dos conceptos opuestos la primera contienda, el cual
se utilizó en Francia como vocablo litigio y el segunda administrativo,
sustantivación de administración que significa dirección ejecutiva de personas y
cosas.se utilizo también en Francia como materia correspondiente a este clase de
litigio, es por ello que en su origen significo “litigio administrativo “pero como
debían tramitarse ante órganos que formaban parte de la administración pública,
se llamó “ jurisdicción contencioso administrativa “ .
En 1789,se crearon las normas de la jurisdicción contencioso administrativa, la
cual rezaba que las administraciones de departamentos de distrito no podrán ser
perturbadas, en el ejercicio de sus funciones administrativas por ningún acto de
poder judicial y en 1971 se regulo que los “tribunales no pueden intervenir en las
funciones así mismo en 1975 se ratificó dicha regulación e la cual se prohibió
intervenir a los tribunales de conocer los actos administrativos de cualquier
especie que ellos sean”
Para los franceses la jurisdicción contenciosa administrativa, se introduce en el
estado de derecho, el derecho administrativo francés es el que le ha dado origen
al régimen administrativo de la mayoría de los países latinos del mundo occidental
sin embargo su sistema de jurisdicción administrativa tiene influencia en cuanto a
su forma por su larga evolución y tradición.
3
2.2 ESPAÑA:
La Jurisdicción Contenciosa Administrativa Española fue una pieza capital de
estado de derecho, desde que fue instaurada por las leyes del 2 den abril y 6 de
julio de 1845 y a lo largo de muchas licitudes ha dado muestra de sus
visualidades sobre todo desde que la ley del 27 de diciembre de 1956,la cual doto
la características que hoy tiene y de las atribuciones imprescindible para asumir la
misión que le corresponde de controlar la legalidad de la actividad administrativa
garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a
extralimitaciones de la administración ,dicha ley acertó a generalizar el control
judicial de la actuación administrativa, aunque algunas excepciones notorias que
imponía el régimen político bajo el que fue aprobada. De esta manera la ley de
1956 abrió una vía necesaria y suficiente para colmar las numerosas lagunas y
limitaciones históricas de dicho país, sin embargo; las cuatro décadas que han
transcurrido desde que se aprobara dicha ley, ha traído consigo numerosos y
trascendentales cambios, en el ordenamiento jurídico las instituciones político
administrativas y en la sociedad ,solo a raíz de la constitución de 1978,se
garantizaron los postulados del estado de derecho y entre ellos, el derecho de
toda persona a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos; el
sometimiento de la administración publica a la ley, al derecho y al control de la
potestad reglamentaria de la legalidad de la actuación administrativa por os
tribunales .
2.3 EL SALVADOR:
En el salvador varias constituciones legislativas de los años 1939 y 1962,
determinan la creación de la jurisdicción contenciosa administrativa, propuestas
que se concretizaron en el año 1978 durante el desarrollo de la constitución de
1962.a finales de os años sesenta se observaba la necesidad de tutelar los
derechos e intereses que surgen de los particulares y de la administración pública,
discutiéndose así al tribunal idóneo acorde a la constitución por medio del
ministerio de justicia con la participación del órgano judicial es así que en el
artículo
47 de la constitución señala competencia a la asamblea legislativa, la creación de
la jurisdicción las cuales conocerían en materias civiles mercantiles y laborales
designándole al poder ejecutivo el conocimiento de asuntos contenciosos
administrativo. Fue así entonces como el ministerio de justicia presento un
proyecto de ley donde se instituía el tribunal contencioso administrativo con
independencia absoluta de la administración.
2.4 SOBRE EL AMPARO, EN EL AGOTAMIENTO DE LA VIA
ADMINISTRATIVA:
El artículo 27 de la ley 20506 establecía que “solo procede la acción de amparo
cuando se hayan agotado las vías previas”. Hoy en nuestra nueva norma procesal
la encontramos regulada en el artículo 45 la misma que señala que “El amparo
sólo procede cuando se hayan agotado las vías previas. En caso de duda sobre el
agotamiento de la vía previa se preferirá dar trámite a la demanda de amparo.”
Constituye un condicionamiento a la facultad de acceder al Poder Judicial,
configurándose una limitación al acceso a la justicia, constituye uno de los
contenidos del derecho a la tutela judicial (artículo 139, inciso 3). A través de este
se garantiza que el ciudadano pueda acceder ante el órgano jurisdiccional a fin de
obtener tutela jurisdiccional respecto de los derechos que el considera al sido
vulnerados y que el derecho reconozca como dignos de protección.
Más como todo derecho constitucional, este no es absoluto y por ende susceptible
de ser objeto de limitación. Así, el artículo 45 del Código Procesal Constitucional
constituye una limitación a ese derecho.
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III.- LEGISLACION NACIONAL
Excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, esta excepción como
tal es una novedad que trae el nuevo Código Procesal Civil, como un medio de
defensa que puede hacer uso el demandado.
En otras palabras esta excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa,
se opone cuando se inicia un proceso civil sin haberse agotado previamente el
procedimiento administrativo correspondiente.
Por lo tanto, esta excepción puede ser planteada no solamente en los procesos de
impugnación de acto o resolución administrativa, sino en cualquier otro proceso
que requiera un procedimiento administrativo previo; pues dicha excepción se
funda en la omisión de un requisito procesal, (agotamiento de la vía
administrativa).
Se trata de una excepción procesal y no sustantiva, por tanto es una excepción
dilatoria.
Carrión Lugo señala que:
“…quien no ha agotado los recursos impugnatorios en la vía administrativa,
ya sea porque no los interpuso o porque se le fue el plazo para
interponerlos, en el supuesto que impugnara judicialmente en la vía del
proceso contencioso – administrativo la resolución respectiva, la excepción
en estudio es viable”;
Ya que, si no se agotan los recursos administrativos, se estaría obviando el
procedimiento para acudir directamente al órgano jurisdiccional, lo cual no es
dable.
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31 LA ACCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA
La doctrina establece severas críticas a la denominación “contencioso”, pues este
vocablo tiene relación con litigio o conflicto de intereses, y ello no siempre existe
en el control jurisdiccional de la Administración.
Resulta superfluo utilizar la palabra contencioso entre los términos proceso o
acción, y el término resulta confuso. Por ello, se propone adoptar otra
denominación “proceso administrativo”; pero, por nuestra tradición jurídica, resulta
difícil de incorporar ese nuevo término.
La acción contencioso administrativa como se denomina en nuestra legislación,
permite el control jurisdiccional de los actos administrativos, teniendo un carácter
impugnatorio.
DROMI, hace referencia a tina definición clásica, en virtud de la cual, el
contencioso administrativo importa la solución judicial al conflicto jurídico que crea
el acto de la autoridad administrativa que vulnera derechos subjetivos o agravia
intereses legítimos de algún particular o de otra autoridad administrativa, por haber
infringido aquéllas, de algún modo, la norma legal que regla su actividad y a la vez
protege tales derechos o intereses. También se refiere a una definición moderna
que establece que el contencioso administrativo es un medio para dar satisfacción
jurídica a las pretensiones de la Administración y de los administrados afectados
en sus derechos por el obrar público.
En nuestro país este control jurisdiccional no es diferente del civil, no existe un
órgano especializado en lo contencioso administrativo, y la Administración
comparece en la posición de demandada, adoptando los particulares las
posiciones de los demandantes.
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3.2 LA PRETENSIÓN
La pretensión es el petitorio de la demanda. Es la solicitud de un reconocimiento,
pues consideramos que el derecho nos asiste.
Las pretensiones en el proceso contenciosos administrativo, tienen por objeto lo
siguiente:
a) La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
b) El amparo del derecho pretendido.
c) El cese de actos que no se sustenten en el acto administrativo.
d) Se ordene el cumplimiento a la administración pública de un mandato
preestablecido.
En el proceso contencioso administrativo, procede la impugnación aunque se base
en la aplicación de una norma que transgreda el ordenamiento jurídico. Pero su
inaplicación se deberá establecer en el mismo proceso, ya que el Juez tiene la
facultad de aplicar el control difuso establecido en el artículo 1380 de la
Constitución.
En este proceso el dictamen fiscal se emitirá en el plazo de veinticinco días de
remitido el expediente. Emitido el dictamen se expedirá sentencia en el plazo de
veinticinco días.
3.3 LA VIA PREVIA
La vía previa alude a la diversa clase de procedimientos que no tienen carácter
jurisdiccional, donde el perjudicado puede recurrir antes de acudir a la vía
constitucional a fin de intentar que el agresor de sus derechos, pueda revisar y, de
ser el caso, revocar o anular el acto considerado lesivo.
Existen dos tipos de vía administrativa, ellas teniendo en cuenta la clase de
persona jurídica a la que se le imputa ser la que viola el derecho constitucional:
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a) Vía administrativa.- cuando la lesión del derecho constitucional es originada por
una persona jurídica de derecho público, sea por sus autoridades o funcionarios.
Todo órgano de la administración cuenta con un determinado procedimiento que
tiene por finalidad resolver las reclamaciones que realizan los administrados
respecto de sus propios actos, caso contrario rige la Ley General de
Procedimientos Administrativos Ley 27444.
b) Vía corporativa privada.- cuando la lesión proviene de una persona jurídica de
derecho privado, así tenemos a los clubs, asociaciones deportivas, culturales,
religiosas, partidos políticos. Cabe anotar que en esta clase de instituciones no en
todas existe un procedimiento preestablecido como en el caso anterior, ni es
aplicable supletoriamente la norma antes indicada, razón por la que no cabe la
exigencia de agotamiento de esta vía.
En el caso que el acto reputado como lesivo o amenaza de lesión de un derecho
constitucional es originado por una persona natural, este no se encuentra sujeto
vía previa alguna.
Una vez que se agotan todos los medios existentes en la tramitación de un
procedimiento administrativo, se encuentra abierta la posibilidad de recurrir al
órgano jurisdiccional a través de la vía del amparo a fin de reclamar el acto que se
considera lesivo al derecho constitucional.
Conforme laguna doctrina y jurisprudencia del Tribunal Constitucional una vez que
se hayan agotado los medios Impugnatorios existentes para atacar las deficiencias
o anomalías ocurridas durante la tramitación del proceso, se encuentra abierta la
posibilidad de recurrir al amparo.
Más debe tenerse en cuenta que el amparo no es una vía en la cual se pueda
remediar los vicios del proceso, sino la protección de los derechos
constitucionales.
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No todos los vicios que puedan acaecer en un proceso judicial son considerados
violación de un derecho constitucional. Por lo que aun cuando se agoten los
medios Impugnatorios no cabe la interposición del amparo, caso contrario
estaríamos frente a la figura del amparo casación, la que no se encuentra
regulada en nuestro derecho nacional.
Las anomalías derivadas del proceso irregular son las que pueden cuestionarse
mediante el amparo, no se traduce en el derecho de recurrir de la parte afectada
cuando en la tramitación de un proceso ordinario se hayan observado vicios es la
tramitación sino en un proceso en el cual el objeto de protección son los derechos
constitucionales.
CARACTERISTICAS
Es un procedimiento no jurisdiccional.
Se trata de un procedimiento que se efectúa ante la persona jurídica que efectúa a
un acto considerado como lesivo al derecho constitucional.
NATURALEZA, FINALIDAD Y OBJETO
Respecto de la finalidad existen diversas posiciones entre las más importantes
tenemos:
a) Aquella que señala que la vía administrativa es una prerrogativa del estado
frente a los administradores. Se le exige aquí al administrado que en caso
considere existe una vulneración a su derecho, este sea resuelto en la
misma instancia ante la que se suscitó tal hecho y si considera que no
satisface sus expectativa, recurrir al órgano jurisdiccional a fin de que corrija
el error en el que considera se ha cometido en su contra
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b) Aquella que señala que la vía administrativa constituye un derecho del
administrado en virtud de la cual este tiene la posibilidad, en su caso, de no acudir
al juez si la lesión de sus derechos puede ser remediada en la instancia
administrativa.
3.4 EXCEPCIONES AL AGOTAMIENTO DE LA VIA PREVIA
Pese a ser obligatorio el agotamiento de las vía previa, existe establecido en
nuestra normatividad algunas excepciones. Así el artículo 46 del Código Procesal
Constitucional señala:
No será exigible el agotamiento de las vías previas si:
1) Una resolución, que no sea la última en la vía administrativa, es ejecutada antes
de vencerse el plazo para que quede consentida;
2) Por el agotamiento de la vía previa la agresión pudiera convertirse en
irreparable;
3) La vía previa no se encuentra regulada o ha sido iniciada innecesariamente por
el afectado; o
4) No se resuelve la vía previa en los plazos fijados para su resolución.
3.5 VIA PARALELA
Se denomina así a aquel proceso judicial alterno al proceso, al cual se debe acudir
previamente a fin de obtener la reparación del derecho constitucional conculcado.
Es lo que en México se conoce como “principio de definitividad”, el mismo que
supone el agotamiento o ejercicio previo y necesario de todos los recursos que la
ley que rige el acto reclamado establece para atacarlo, bien sea modificándolo,
conformándolo o revocándolo, de tal suerte que existiendo dicho medio ordinario
de impugnación sin que lo interponga el quejoso, el amparo es improcedente”.
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En el derecho argentino se entiende por vía paralela a todo medio de defensa del
que dispone el agraviado al margen del amparo, para articular ante autoridad
competente su pretensión jurídica.
Generalmente en los países donde se regula esta institución, es obligatorio acudir
y agotar los procesos judiciales existentes para posteriormente interponer una en
la vía del amparo.
Así se constituye el amparo en un proceso subsidiario, por cuanto luego de
transitar por el proceso ordinario y no encontrar la tutela del derecho constitucional
conculcado se recurre al amparo. Este sistema es el que se aplica en España y
Argentina.
En nuestra legislación no se aplica la vía paralela en dichos términos, sino que
tiene la posibilidad de optar entre la vía ordinaria o la del amparo para obtener la
tutela frente a su derecho constitucional lesionado, así el artículo 5 inciso 3 señala
que No proceden los procesos constitucionales cuando el agraviado haya
recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir tutela respecto de su
derecho constitucional.
La vía paralela para ser tal debe perseguir el mismo fin que se reitera en el
amparo, es decir destinada a la tutela del derecho constitucional amenazado o
violado.
Es por ello que no se considera entre nosotros, al amparo como un proceso
excepcional, residual o extraordinario, por el contrario es “alterno” toda vez que el
justiciable puede optar entre la vía ordinaria y el amparo.
Así, el amparo no procedería en los siguientes casos:
a) Cuando el justiciable decide iniciar su demanda en la vía ordinaria y
encontránsoe4e en trámite esta opta además por hacerlo a través del amparo;
b) Cuando el justiciable interpone la demanda en la vía ordinaria y en la del
amparo de manera simultánea;
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c) Cuando el justiciable con posterioridad al amparo interpone la demanda en la
vía ordinaria;
d) Cuando el justiciable luego de haber obtenido una resolución denegatoria en la
vía ordinaria, interpone una en la vía del amparo;
En el derecho argentino por ejemplo se ha señalado que el amparo es un proceso
excepcional, por lo que no pueden dirigirse a él si existen procedimientos
judiciales lo suficientemente protectores del derecho constitucional amenazado o
vulnerado.
CARACTERISTICAS
a) debe de tratarse de un proceso de naturaleza judicial ordinaria, así el acudir a
vías administrativas o procedimientos privados no constituyen vía paralela sino
como ya lo apuntáramos vías previas.
b) Que exista simultaneidad entre las dos acciones.
c) Debe tener la virtualidad de alcanzar la protección de un derecho constitucional
regresando las cosas al estado anterior de la vulneración del referido derecho
constitucional.
d) Que sean los hechos y tanto la parte agresora como la agredida o amenazada
idénticos tanto en uno como en otro proceso.
En caso no se presentara uno de estos elementos, no se estaría configurando la
vía paralela, por lo que esta expedito el derecho de la parte de recurrir al amparo.
3.6 CONFIGURACION DE LA SIMULTANEIDAD
Para que se configure la vía paralela, el demandante debe acudir a la vía ordinaria
ya sea antes de la interposición de la demanda de amparo o con posterioridad a
esta. Por lo que no puede existir en un mismo espacio de tiempo una reclamación
en la vía del proceso de garantía constitucional y otra en la vía ordinaria.
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Lo que se busca es que no es que exista pronunciamientos contradictorios, sino
que se consolide el valor de seguridad jurídica a través de la permanecía del fallo
expedido en la vía ordinaria por exigencia de la cosa juzgada. Constituyendo
objetivos distintos.
CASOS ESPECIALES
a) Culminación de la vía judicial ordinaria por desistimiento.- en este caso ha
desaparecido la simultaneidad debido a que se trata de un proceso judicial
ordinario concluido si resolver el fondo del asunto.
b) Conclusión del proceso por declarase fundada la excepción de falta de
agotamiento de la vía administrativa, en esta caso al igual que el otro no se ha
transitado totalmente la vía ordinaria, pero se diferencia en el hecho que en este
caso se declara la nulidad de todo lo actuado al haberse resulto respecto de una
excepción, es decir no existe proceso judicial instaurado. Por lo que no se
configuraría la casual de vía paralela para declarar improcedente la demanda de
amparo.
IV.- LEGISLACION COMPARADA - FALTA DE AGOTAMIENTO DE
LA VÍA ADMINISTRATIVA
Proseguimos en la investigación sobre agotamiento de la vía administrativa como
parte del trabajo señalaremos, la herramienta técnica de defensa, en las distintas
realidades y escenarios de países vecinos con relación a nuestro sistema
peruano.
En la legislación Venezolana, la Ley Orgánica de Procedimientos
administrativos como requisito de admisibilidad del recurso de contencioso-
administrativo, de anulación contra actos administrativos de efecto de particulares
se encontraba recogida en el artículo 124, de la ley orgánica de la corte suprema
de justicia.
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La norma establecida: “el Juzgado de sustanciación admitirá el recurso de
nulidad: (…) 2.- Cuando el Recurrente no hubiera agotado la vía administrativa”.
Farria Villareal (2009, p. 47).
Bien pues que al igual que nuestra legislación en 2001 era mérito de nulidad el
no agotar la vía administrativa por tanto no se puede ejercer tutela en una
judicatura superior a ello obedece que al administrado debe respetar toda
instancia de un procedimiento, a fin de que se pueda obtener una solución y
respuesta a su problema si antes llegar a una vía judicial, ya que este tiene en su
haber carga procesal.
Sin embargo en el 2008 en la Ley Orgánica de la Administración pública, por
cuanto en su artículo 7 numeral 10; dice:
“Las personas en su relación con la administración Publica tendrá los
siguientes derechos; 10) Ejercer, a su elección y sin que fuere obligatorio el
agotamiento de la vía administrativa, los recurso administrativo o judiciales
que fuere procedentes para la defensa de sus derechos e intereses frente a
las actuaciones u omisión de la Administración pública, de conformidad con
la Ley, salvo procedimiento administrativos previos a las acciones
contra la Republica”
Por tanto se llega a concluye que el agotamiento de la vía administrativa conforme
al ordenamiento jurídico venezolano vigente es de Carácter optativo con el
argumento de contribuir a garantizar el derecho de toda persona a la tutela judicial
efectiva reconocido constitucional como un derecho humano primario.
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En la Legislación Chilena se establece en la Ley Organiza de Procedimiento
Administrativos (L.O.P.A.) regula el agotamiento de la vía administrativa como
carácter obligatorio para la admisibilidad de los recurso contencioso
administrativos. Es el Artículo 84, específicamente en su ordinal número 5 de la
Ley Orgánica de la Corte suprema de Justicia, quien prevé dicho requerimiento
obligatorio del agotamiento de la vía administrativa de igual manera podemos
evidenciar dicho carácter en el artículo 124 ordinal 2 de la mismo ley cuales
establecen:
Artículo 84. No se admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la
corte:…
5.- Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la
acción es admisible; o no sea haya cumplido el procedimiento administrativo
previo a las demandas con la república...”
2.- cuando el recurrente no hubiera agotado la vía administrativa…”
Con respecto al caso Chileno, el agotamiento de la vía administrativa se presente
como una condición de admisibilidad, por tanto el interesado en lugar de acudir
directamente a la vía contencioso administrativo, intente este recurso de
reconsideración, el artículo 92 es muy claro al señalar que: “ interpuesto el recurso
de reconsideración, o el jerárquico, el interesado no podrá acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo mientras no se produzca al decisión
o no se venza el plazo que tenga la administración para decidir “ este plazo de la
administración es el señalada anteriormente de 90 días.
Respecto a la legislación chilena, nos presenta la figura de una condición de
admisibilidad para poder ejercer en vía judicial, previos con la demanda de al
república, en solicitud de una nulidad, debido a que se pretende que los casos en
mención sean previamente analizados
16
en anteriores procesos. Por tanto es notorio que para nuestra legislación el
agotamiento de la vía administrativa adopta como una herramienta técnica de
defensa que puede ser interpuesta en el cualquier momento de del proceso, mas
no como una condición para la admisibilidad, como estipula y rige en el
ordenamiento jurídico Chileno. Ante la demanda contra la república.
Se desprende que la legislación en la región además de conceder estar regulado
de una u otra manera el agotamiento de la vía administrativa este se configura de
diferentes manera, sea caso venezolano y Chileno, donde sobre salen la relación
de los derecho humanos en contacto con el ámbito judicial la supremacía del
derecho constitucional a este como prioridad de la defensa de un derecho
tutelado.
Por otro lado en los países de Alemania, Francia e Italia, ha privado la tendencia
de consagrar la vía administrativa como facultativa u opcional para el
administrado, imponiendo su obligatoriedad, en ciertos casos expresamente
previstos, bien por vía legal o jurisprudencial. En España, se ha discutido en
doctrina y jurisprudencia la efectividad real de la vía administrativa, lo que se
refleja en las sucesivas reformas de la ley reguladora de la vía administrativa de
actos de la administración pública y el procedimiento administrativo común, cuya
reforma se produjo en 1999, siendo sus antecedentes la Ley dictada en 1992.
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V.- FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA
5.1 JURISPRUDENCIA
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA
PRIMERA SALA PERMANENTE ESPECIALIZADA EN LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Expediente N° 1869-06
SS TORRES VEGA
ENCINAS LLANOS
PALACIOS TEJADA
Resolución Nº CUATRO.
Lima, veinticuatro de abril
Dos mil siete.
AUTOS Y VISTOS; interviniendo como Vocal Ponente la señora Palacios Tejada,
de conformidad con lo opinado por el Fiscal Superior en su Dictamen de fojas
ochenta y dos a ochenta y cuatro; y ATENDIENDO: PRIMERO: A que, es materia
del grado la Resolución número dos del veintidós de marzo del dos mil seis,
corriente de fojas sesenta y siete a sesenta y ocho, que rechaza la demanda
interpuesta por el actor, al no haberse dado cumplimiento a las omisiones
advertidas por la Juzgadora mediante Resolución número uno de fojas cincuenta
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y cinco; SEGUNDO: A que, constituyó objeto de subsanación, entre otros, que el
actor cumpla con señalar de qué manera ha agotado la vía administrativa y cuáles
fueron los recursos practicados conforme al artículo 207° de la Ley 27444;
TERCERO: A que, el actor mediante escrito de subsanación, de fojas sesenta a
sesenta y seis, precisa entre otros, que no acompaña documento que acredite
expresamente haber agotado la vía administrativa estando a lo dispuesto por el
fundamento 55 de la sentencia Nº 1417-2005-AA/TC expedida por el Tribunal
Constitucional; CUARTO: A que, el Supremo intérprete de la Constitución
mediante sentencia expedida en proceso 1417-2005-AA/TC - Manuel Anicama
Hernández estableció como precedente vinculante las reglas procesales
desarrolladas en la sentencia precedentemente citada, siendo una de ellas la
desarrollada en el fundamento 55´ que permite que no se requiera agotar vía
administrativa en aquellos procesos de amparo donde obre escrito de la
administración que contradiga la pretensión del actor; QUINTO: A que, por
Resolución número uno del quince de febrero del dos mil cinco, corriente de fojas
veintinueve a treinta, se advierte que la demanda de amparo fue rechazada in
limine, siendo esta confirmada por el Superior jerárquico mediante Resolución del
dieciocho de agosto de dos mil cinco, corriente de fojas cuarenta y seis a cuarenta
y siete, siendo en consecuencia aplicable al caso de autos el fundamento 562 que
requiere el agotamiento de la vía administrativa para habilitar al actor a interponer
la correspondiente demanda contenciosa administrativa; por estas
consideraciones: CONFIRMARON el auto apelado, su fecha veintidós de marzo
de dos mil seis, que rechaza la demanda interpuesta por el actor; en los seguidos
por CARLOS GUALBERTO PAZ con OFICINA DE NORMALIZACIÓN
PREVISIONAL, sobre Impugnación de Resolución Administrativa.
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SEGUNDA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL
Y SOCIAL TRANSITORIA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA
ACA. N° 001881 -
2005
LA LIBERTAD
Lima, veintiséis de abril del dos mil seis.-
VISTOS, con el acompañado y de conformidad en parte con el Dictamen del
Señor Fiscal en lo Contencioso Administrativo; y, CONSIDERANDO; PRIMERO:
Que, viene en grado de apelación la resolución número treinta y cinco, del
veinticinco de noviembre del dos mil cuatro, obrante a fojas cuatrocientos cuarenta
y seis, que declara infundadas las excepciones de falta de agotamiento de la vía
administrativa y caducidad, el pedido de sustracción de la materia deducidas por
ESSALUD, declara el saneamiento del proceso y prescindencia de la actuación de
la audiencia de pruebas, concedida mediante resolución de fecha trece de
diciembre de dos mil cuatro. SEGUNDO: Que, para efectos de resolver la
apelación de la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa,
debemos señalar que el procedimiento administrativo concluye con la emisión de
una resolución expresa o tácita que resuelve el recurso de apelación, conforme a
lo preceptuado en el artículo ocho del Decreto Supremo número cero dos -
noventa y cuatro - JUS y advirtiéndose de autos que el petitorio de la demanda es
la nulidad de la resolución ficta, por silencio negativo; por lo tanto frente a la
inercia de la administración pública queda expedito el derecho del demandante de
recurrir al órgano jurisdiccional; tal como aparecen de los actuados a fojas sesenta
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y nueve; consecuentemente el auto debe ser confirmado. TERCERO: Que,
respecto a la excepción de caducidad, es necesario precisar que la demanda ha
sido interpuesta dentro de los plazos señalados en el artículo ochenta de la Ley
Procesal del Trabajo, tal como puede apreciarse del recurso de apelación de fojas
veintidós presentado el veintidós de setiembre de dos mil, y la demanda ha sido
presentada el doce de enero del dos mil uno, tal como se aprecia del sello de
recepción de la demanda de fojas sesenta y nueve; por lo que la referida
resolución debe confirmarse. CUARTO: Que, respecto a la solicitud de sustracción
de la materia, cabe señalar que la boleta de pago presentada a folios
cuatrocientos veintidós y la Certificación de fojas cuatrocientos veintitrés, no
revisten las formalidades necesarias para su validez, toda vez que la boleta de
pago no tiene la firma de recepción de la demandante, y la certificación no tiene un
sustento instrumental que lo corrobore; los cuales sólo pueden ser merituados de
conformidad en lo establecido en el artículo veintinueve de la Ley veintiséis mil
seiscientos treinta y seis; sin embargo, pueden ser tomados en cuenta por la
autoridad administrativa al momento de expedir la nueva resolución que reconozca
el derecho del demandante; siendo esto así, dichos medios probatorios no
ameritan sustraer la materia del ámbito jurisdiccional y el auto apelado debe ser
confirmado. QUINTO: Que, en cuanto al saneamiento del proceso y prescindencia
de la actuación de la audiencia de pruebas, cabe señalar que el Juzgador ha
concluido correctamente que la controversia versa sobre una cuestión de puro
derecho, por lo que resultaba innecesaria la verificación de la audiencia de
pruebas; en consecuencia, también debe confirmarse este extremo impugnado.
SEXTO: De otro lado, es materia del grado la sentencia de fojas cuatrocientos
noventa y dos, su fecha diecisiete de agosto del dos mil cinco que declara fundada
la demanda y nula e ineficaz la resolución ficta denegatoria del pedido de
nivelación de pensiones y ordena que la demandada emita nueva resolución
reconociendo el derecho de la demandante.
21
SÉTIMO: Que, el recurso de apelación interpuesto a fojas quinientos dos por
ESSALUD resulta pertinente en cuanto al período de cómputo de los incrementos,
teniendo presente la evolución de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
respecto del contenido del derecho constitucional previsional de los cesantes de
dicha institución. OCTAVO: Que, la jurisprudencia originaria del Tribunal
Constitucional se encuentra contenida en la sentencia de fecha diecisiete de
marzo de mil novecientos noventa y nueve y publicada en el Diario oficial El
Peruano el seis de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, emitida en el
expediente número doscientos veintidós - mil novecientos noventa y ocho, la cual
establece que los incrementos reclamados, similares a los que se pretenden en
autos, no tienen carácter pensionable por no estar sujetos a los correspondientes
descuentos, en concordancia con el artículo seis del Decreto Ley veinte mil
quinientos treinta. NOVENO: Que, dicha jurisprudencia resultó vinculante en tanto
regulaba el contenido de un derecho constitucional, de conformidad con la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional vigente a la fecha de emisión de la citada
sentencia, sin embargo se encontraba sujeta a mutación por el mismo órgano en
tanto se precisase la razón de la decisión, de manera que los demás órganos
jurisdiccionales puedan apreciar en qué consiste el cambio y en qué casos se
aplica. DÉCIMO: Que, el Tribunal Constitucional efectivamente hizo uso de su
poder de variación en la interpretación de un derecho constitucional, respecto de
la citada jurisprudencia vinculante cambiando el criterio, como se puede apreciar
en la sentencia de fecha doce de enero de dos mil uno recaída en el Expediente
número mil ciento cuarenta y seis - dos mil - AC/TC, de fecha doce de enero de
dos mil uno y publicada en el Diario oficial El Peruano el diecisiete de junio de dos
mil uno. DÉCIMO PRIMERO: Que, efectivamente el nuevo precedente vinculante
del Tribunal Constitucional establece que las pensiones de cesantía de los
trabajadores de ESSALUD deben ser nivelables de acuerdo con las Resoluciones
Supremas cero dieciocho y cero diecinueve-noventa y siete-EF, del diecisiete de
febrero de mil novecientos noventa y siete, cuyos efectos y ejecución se
encuentran regulados en el artículo cuarenta
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y la Primera Disposición General de la Ley veintiséis mil cuatrocientos treinta y
cinco. DÉCIMO SEGUNDO: Que, el Tribunal Constitucional ha considerado que la
aplicación de dichas normas es pertinente en tanto ya se encontraban vigentes a
la fecha de emisión de los actos administrativos en los cuales se apoya la parte
demandante, resultando que la nivelación debe efectuarse a partir del dieciocho
de junio del dos mil uno, día siguiente de la publicación de la citada sentencia.
DÉCIMO TERCERO: Que, la nivelación de la pensión del demandante en función
a la igualdad entre el cargo desempeñado por éste con el servidor en actividad de
la entidad demandada, debe realizarse teniendo presente además de las normas
contenidas en el artículo cinco de la Ley veintitrés mil cuatrocientos noventa y
cinco, la Ley veintiocho mil cuarenta y siete y veintiocho mil cuatrocientos noventa
y nueve; por estas consideraciones: CONFIRMARON la resolución número treinta
y cinco, del veinticinco de noviembre del dos mil cuatro, obrante a fojas
cuatrocientos cuarenta y seis, que declara infundadas las excepciones de falta de
agotamiento de la vía administrativa y caducidad, así como la solicitud de
sustracción de la materia, en consecuencia, declara el saneamiento del proceso y
prescinde de la actuación de la audiencia de pruebas, deducidas por ESSALUD, a
fojas cuatrocientos veinticuatro; REVOCARON la sentencia apelada de fojas
cuatrocientos noventa y dos, su fecha diecisiete de agosto del dos mil cinco, que
declara FUNDADA la demanda y REFORMANDOLA la declararon FUNDADA EN
PARTE, y en consecuencia NULA y sin eficacia legal la resolución ficta
denegatoria del pedido de nivelación de pensiones de la demandante, y dispone
que la demandada expida nueva resolución, reconociendo el derecho de la
demandante conforme a Ley y a los considerandos de la presente resolución; en
los seguidos por Lilian del Pilar Ramírez Roncal contra ESSALUD sobre acción
contencioso administrativa; y los devolvieron.
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S.S.
VILLA STEIN
ZUBIATE REINA
ACEVEDO MENA
BALCAZAR ZELADA
EGUSQUIZA ROCA
VI.- CONCLUSIÓN
Cuando se habla de la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa nos
referimos a la necesidad de acabar o hacer de todos aquellos recursos presentes
en la vía administrativa, para poder así acudir a aquellos recursos contenciosos
administrativo presentes en la vía jurisdiccional.
El agotamiento de la vía administrativa puede darse a y través de actos que la
agoten directamente o a través de aquellos actos que si bien agotan la vía
administrativa esto es de manera indirecta por cuanto se llevara a cabo dicho
agotamiento a través del recurso de mediación, mediante el recurso jerárquico o el
agotamiento de la vía administrativa que se presenta en las decisiones de los
Institutos Autónomos.
Estamos en presencia del agotamiento de la vía administrativa por actos que la
agotan directamente por ejemplo en la decisión de un Ministro (recordemos que
dicha decisión fue producto de un procedimiento administrativo y como
consecuencia es un acto administrativo) en donde el administrado decide no
acudir a la vía jurisdiccional y como consecuencia hacer uso de los recursos
contenciosos administrativos,
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y en cambio el interesado intenta un recurso de reconsideración, en este caso el
administrado deberá esperar que el plazo de decisión de dicho recurso para usar
los recursos contenciosos administrativos.
Esto no se presenta en los actos que no agotan la vía administrativa de forma
directa por cuanto estos tienen otros procedimientos, distintos entre si y cuya
relación se encuentran en que hacen que se agote la vía administrativa.
Cuando hablamos del recurso de reconsideración nos referimos a que para agotar
la vía administrativa es necesario interponer un recurso de reconsideración ante el
órgano que emano dicho acto o decisión y este tendrá un periodo de 15 días
hábiles para resolverlo.
Aquellos actos que no agotan la vía administrativa directamente como lo es el
recurso jerárquico, nos referimos a que cuando la decisión o acto sea emanado
por un inferior administrativo o en otras palabras por un subordinado del Ministro,
dicha decisión puede ser reconsiderada (el administrado haciendo uso del recurso
de reconsideración ante el superior jerárquico que emitió dicho acto o decisión)
por el Ministro y de esta manera se agota la vía administrativa.
La ultima forma de agotamiento indirecto de la vía administrativa es el que se
presenta en el caso de las decisiones de los Institutos Autónomos; en esta
situación debe inicialmente intentarse un recurso de reconsideración ante el
órgano subalterno del Instituto Autónomo, luego si el administrado no queda
conforme se intenta el recurso jerárquico ante los órganos superiores de dicho
Instituto Autónomo. Por ultimo una vez emitida dicha opinión del órgano superior
del instituto autónomo, se intenta nuevamente el recurso jerárquico pero ante el
Ministro de Adscripción y con esta decisión del Ministro, se agota la vía
administrativa.
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En el Perú, la jurisdicción contencioso-administrativa emana de la Constitución
Política y faculta al Poder Judicial para que bajo determinadas normas (Ley del
Procedimiento Administrativo General y Ley del Procedimiento Contencioso
Administrativo) situaciones y en determinadas circunstancias, pueda revisar,
contradecir o afirmar las resoluciones expedidas en sede administrativa
adquiriendo en este caso las resoluciones judiciales la calidad de cosa juzgada.
No se estima que los asuntos a los que se refiere el acápite anterior sean tomados
o adquieran la condición de procedimientos pre-judiciales.
Se acude a la vía judicial cuando se ha agotado la vía administrativa, no estando
doctrinariamente claro en qué momento y en qué circunstancias ocurre esto.
La doctrina no es definitivamente clara en apoyo de la jurisdicción administrativa
inclinándose, por lo menos la europea, a cuestionar severamente la validez y
eficacia de ella.
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BIBLIOGRAFÍA
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Administrativo General Gaceta Jurídica 6º Edición, Lima 2007
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JUS)
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Bermúdez
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Administración Publica” Caracas, Venezuela. Gaceta Oficial N° 8.890.
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