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Por:
Emily Joiner
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AGRADECIMIENTOS
Este estudio no se habría realizado sin el apoyo del equipo técnico del
Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos que contribuyó en instancias
innumerables con información y contactos que han facilitado el análisis del
documento. Reconocimientos se deben al Ing. Miguel Delgado, Augusto
Parada, Raquel Rodríguez, Sandra Astaiza, Arelys Caice, Mélida Caicedo y
César Cárdenas y a otros miembros del OCSP por su dedicación a la
creación de esta edición. También, un reconocimiento especial se debe al
personal de Food and Water Watch por sus horas de labor imprescindible en
la revisión de la segunda edición traducida al ingles.
Pero sobre todo, quiero agradecer a mi familia guasmeña que aceptó a
una gringuita desconocida en su casa y compartió su vida y su corazón hace
dos años. A ellos les debo en gran parte la felicidad que he encontrado en
Guayaquil por apoyarme, alegrarme y, en caso necesario, aguantarme
durante el proceso de investigación y composición del libro.
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CONTENIDO
Capitulo 1……… El Lío Interminable de Guayaquil:
Antecedentes a la Concesión de los Servicios de Agua y Saneamiento
Capitulo 2………. Protegiendo el Petróleo del Siglo Veintiuno:
La Creación de la ECAPAG y el Comienzo de la Privatización
Capitulo 3……… La Venta de un Derecho Humano:
El Proceso de Concesión
Capitulo 4……… Negociaciones Detrás de Puertas Cerradas:
El Contrato de Concesión
Capitulo 5……… La Compleja Participación del Sector Privado:
El Primer Quinquenio de Interagua
Capitulo 6……… Una Cuestión de Seguridad o Peligro:
El Brote de Hepatitis A en el Suburbio de Guayaquil
Capitulo 7……… Cobrando por Incumplimientos:
La Facturación Indebida Cuestionada Repetidamente
Capitulo 8……… “Ni Agua Ni Autoridades:”
El Gran Corte del Agua de Septiembre 2005
Capitulo 9……… Inversiones Ejemplares, Usuarios Destructivos:
La Controversia de la Isla Trinitaria
Capitulo 10……… Reclamos Detienen el Paso de la Pelotita:
La postergación del Alcantarillado Sanitario en el Guasmo Sur
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Capitulo 11……… 30 Años de Mejoras y Decepciones:
Analizando el Plan Maestro de Interagua
Capitulo 12……… Sufriendo 25 Años Más:
Casos Específicos Afectados por Deficiencias del Plan Maestro
Capitulo 13……… “Áreas No-Servidas:”
La Lucha de Flor de Bastión
Capitulo 14……… Cambiando una Maldad Diaria por una Eventual:
La Falta de Alcantarillado Sanitario en Mapasingue
Capitulo 15……… Promoviendo Responsabilidad Social:
Las Propuestas del Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos
Capitulo 16……… Que Comience el Cambio:
Reflexiones de la Concesión
Capitulo 17……… Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos
¿Quienes somos?
Bibliografía
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NOTA DE LA AUTORA
La primera vez que llegué al Guasmo Sur, Guayaquil, Ecuador, estuve
montada en una camioneta junta con otros cuatro voluntarios y suficiente
equipaje para nuestra visita de un mes. La parte de atrás, teóricamente útil
para las maletas, reventaba con la gente, de niños y adultos que nos habían
dado la bienvenida a su organización y su comunidad. Nuestra primera
parada en la comunidad fue para dejar a una compañera en su nueva casa,
mientras doce niños pequeños emergían por las puertas y ventanas de la casa.
Un miembro de Mi Cometa, sentado en la parte detrás de la camioneta, me
miró a mí y a mis ojos grandes y expresivos y bromeó con un amigo, “Ella
está asustada.”
Algunos dirían que mis miedos se justificaban. Las casas en el Guasmo
se hacen de bloque en el mejor de los casos; la caña aún se utiliza como
materia de construcción. Dentro de los bordes de la ciudad ecuatoriana más
poblada y de mayor actividad económica, familias crían pollos, patos, y
chanchos en sus patios. Aguas servidas corren al lado de las calles en zanjas
abiertas que periódicamente tragan pelotas de fútbol mientras juegan los
niños. A veces, los niños mismos se caen, ingiriendo todo lo que florece en ese
cóctel nauseabundo. Una disputa doméstica en una casa se escucha por toda
la cuadra y a veces derrama a las calles, invitando la participación de
familiares y vecinos. Los domingos con frecuencia encuentran un alcohólico
inmóvil en plena calle. Pero eso es lo que ven los ojos filtrados solamente por
miedo. Salí del Guasmo sur y mi proyecto inicial con Movimiento Mi Cometa
con una profunda conciencia de la importancia y alegría encontrada en
relaciones humanas. Me inspiró el sentido de propósito que algunos habían
encontrado en su lucha por lograr una vida digna en sus propias maneras
creativas. Cuando volví a Guayaquil por la segunda vez fue con una
convicción que yo tenía algo que ofrecer a esa lucha, y que en el proceso me
enseñaría más de lo que se podía aprender sentada en una silla cómoda en
Norteamérica corporativa.
El proyecto del libro sobre la Concesión del agua, fue propuesto a mí
en enero del 2006 por el director del Observatorio, César Cárdenas. El
concepto básico del estudio siempre ha sido de crear una herramienta para el
Observatorio, consolidando información histórica, legal y técnica en un
sucinto análisis, mucho del cual es un producto de las labores de la
organización. Sin embargo, mi visión siempre ha sido de imponer al producto
final la objetividad de una extranjera, sin eliminar la emotividad de alguien
que simpatiza con las necesidades de las poblaciones marginales mencionadas
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en las hojas del libro. De hecho, fueron tres semanas de infección dolorosa
por dos clases de amebas contagiadas por el agua misma, que me
convencieron para realizar la investigación.
Yo reconozco, tanto como el lector, que el libro no está totalmente libre
de prejuicio. Al mismo tiempo tampoco es un manifiesto de la política de la
organización que lo apoya. Más bien, Agüita Amarilla cuenta la historia de
una ciudad que siempre se ha encontrado incapaz de dotar adecuadamente
servicios de agua potable y alcantarillado, analizando las fallas y los éxitos de
la privatización de los servicios que actualmente caracterizan esa provisión.
El documento busca despertar un debate sobre las posibles soluciones a las
dificultades experimentadas diariamente a lo largo y ancho de la ciudad. Al
final el libro no condena la privatización en sí; mejor dicho, su argumento es
que la concesión como ha ocurrido en Guayaquil simplemente no es
conveniente para la ciudad. Los cambios que se realizarán a nivel local deben
venir de los actores de la ciudad. Mi esperanza es que este libro sirva a los
pobladores de Guayaquil y otras ciudades por exigir una consideración más
completa de las ventajas y desventajas de la privatización en las vidas diarias
de los consumidores.
Si mi primer encuentro con el Guasmo inspiró miedo, entonces la
composición de este libro es un retrato en esa palabra sobre-utilizada,
“vencer.” Venciendo incomodidades físicas, mitigando la confusión del
idioma, y luchando adelante por el shock cultural causado por la partida de la
sociedad estadounidense de clase media para entrar a un barrio marginal de
Latinoamérica, aprendí las enseñanzas más importantes que me llevé del
Guasmo. Este libro es mi contribución a la lucha de mis amigos del
Movimiento Mi Cometa y del Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos,
para que se beneficien plenamente de su derecho humano a servicios de agua
y saneamiento de alta calidad.
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PRÓLOGOPRÓLOGOPRÓLOGOPRÓLOGO
Si quienes te hacen daño
Tienen hambre,
Dales de comer;
Y si tienen sed,
Dales de beber;
Así harás
Que les arda la cara
De vergüenza…
Proverbios 25:21-22
La pretensión de este libro es que “les arda la cara de vergüenza” a quienes se
desentendieron ilegal e ilegítimamente de proveer agua y saneamiento básico a la
ciudadanía de Guayaquil, cediendo a las presiones del Banco Interamericano de
Desarrollo y el Banco Mundial, para entregar el agua y el alcantarillado a una empresa
privada pervirtiendo la Ley, para garantizar rentabilidad y equilibrio financiero del
contrato de concesión y evadir responsabilidades humanas, sociales y legales.
Este libro en su segunda edición es un esfuerzo investigativo serio, documentado,
crítico y propositivo que recoge opiniones, estudios, declaraciones, textos, visiones y
propuestas de un espectro amplio de actores; es el testimonio de una población que tiene
sed de justicia.
Tener acceso al agua y saneamiento son derechos humanos básicos que deben ser
garantizados, tanto por el estado nacional como municipal, y en ese sentido, este libro es
una invitación a re-pensar en Guayaquil; y en como hacer efectivos estos derechos para
todos y todas.
Agüita Amarilla también es un regalo para todos aquellos actores que sacralizaron
el negocio del agua y para las y los ciudadanos que luchamos y trabajamos por tener
servicios Públicos de calidad.
La investigación y escritura del libro las hizo Emily Joiner, ciudadana
norteamericana cuyo rostro enrojeció muchas veces cuando iba desentrañando el laberinto
interminable del proceso de concesión del agua potable y alcantarillado de Guayaquil.
Todo el texto del libro es asumido con ética y responsabilidad por el Movimiento Mi
Cometa, y las personas y organizaciones que somos parte del Observatorio Ciudadano de
Servicios Públicos, esperamos que sea usado como herramienta y testimonio vivo para que
hechos y situaciones descritas no se vuelvan a repetir.
Gracias, Emily, por poner en palabras el sufrimiento, ansiedad e indignación de
nuestra gente…
César Cárdenas Ramírez
Representante Legal de Movimiento Mi Cometa
Presidente del Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos
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CAPITULO 1
El Laberinto Interminable de Guayaquil: Antecedentes a la Concesión de los Servicios de Agua y Saneamiento
En el año 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales, y Culturales de las Naciones Unidas publicó un documento titulado “Comentario General del Derecho al Agua,” que proclamó el agua como un derecho humano universal. El documento pretende interpretar el “Convenio Internacional de los Derechos Económicos, Sociales, y Culturales,” un tratado firmado por 151 países del mundo entero, incluso el Ecuador. Según este documento, el derecho humano al agua implica agua suficiente, sana, de calidad aceptable, físicamente accesible, y económicamente alcanzable para usos personales y domésticos. Entre las obligaciones explícitas elaboradas para los gobiernos nacionales, el documento exige acción para respetar, proteger, y realizar el derecho de todas personas a recursos hídricos sanos y accesibles.1 En otras palabras, cada gobierno nacional tiene la responsabilidad de proveer servicios de agua a cada ciudadano. De ninguna manera propone que esa responsabilidad se pueda transferir mediante legislación. Al final, el gobierno permanece responsable por la provisión de agua.
La provisión de agua accesible, sana, suficiente, aceptable, y alcanzable para cada ciudadano guayaquileño aún persiste como una meta evasiva, a pesar de varios intentos legislativos de codificar este básico derecho humano a nivel nacional. Esta legislación incluye al Artículo 23, No. 20, de la Constitución Política del Ecuador que declara explícitamente “el derecho a una calidad de vida que asegure la salud…agua potable, saneamiento ambiental…” y a la Ley de Aguas, escrita en 1972, que afirma que “los recursos hidrológicos son bienes nacionales destinados para el uso público.”2 En otras palabras, según las leyes ecuatorianas, cada ciudadano se merece acceso al agua y saneamiento y este derecho tiene precedencia antes los intereses privados de las empresas.
1 Right to Water Programme. “Clean Water for the Poor?” www.cohrc.org/water viewed 26/1/06, pub. 2005. 2 Andrew Bovarnick y Erik Swyngedouw. Guayaquil Futuro: La crisis del abastecimiento de agua en
Guayaquil. Quito: Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (1994), p. 124. Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política del Ecuador. (2002) Art. 23, No. 20.
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Guayaquil 1961
Guayaquil 2001
FOTOS AREAS DE GUAYAQUIL
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El Municipio Guayaquileño, entonces, representa una paradoja: reconoce su responsabilidad frente a sus ciudadanos, sus decretos públicos la honran, pero en el momento de regularla se retira del campo de actores por vía de la privatización del servicio. Sin embargo, el Municipio de Guayaquil legalmente no puede renunciar su responsabilidad de asegurar un servicio de agua potable para todos sus ciudadanos.
La falla de la ciudad para proveer servicios de agua potable y alcantarillado no se
puede reducir a una simple debilidad de una sola causa o de un solo factor culpable; en realidad, la cuestión involucra a cada aspecto de la vida municipal de Guayaquil. Definitivamente se vincula a la precaria geografía costeña y la historia social y económica de la ciudad. Pero al mismo tiempo, no se puede negar que el asunto tiene raíces profundas en la falta de respuestas gubernamentales a las necesidades sociales de una población asombrosamente pobre. Este factor se muestra en una ausencia de planificación urbana y una administración pública ineficiente, circunstancias documentadas por varias entidades extra-nacionales tales como el Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento, USAID, y el Ministerio Ecuatoriano de Provisión Social y Trabajo.3 Así que, se debe evitar considerar el argumento que los servicios sean deficientes por culpa de dificultad circunstancial particular al caso guayaquileño. Las circunstancias únicas a Guayaquil no se han tratado debidamente y no justifican las permanentes deficiencias existentes en la ciudad. Y mientras tanto, las complejidades del caso no eliminan el derecho constitucional de cada ciudadano de Guayaquil de recibir servicios de agua potable y alcantarillado de buena calidad.
En términos de geografía, la ubicación de Guayaquil en la costa del Ecuador ha presentado bastantes complicaciones a la provisión de agua potable y alcantarillado. Guayaquil está ubicada sobre un istmo entre la cuenca del Río Guayas al este y el Estero Salado al oeste. Siendo parte de la costa, la tierra de Guayaquil tiene una altura baja y casi constante. La región contiene una gran cantidad de deltas y canales formados por los varios ríos que terminan en el Golfo de Guayaquil, y las orillas del mismo Golfo son bajas y pantanosas. Guayaquil, entonces, está situada precariamente en una gran cuenca de baja altura propensa por naturaleza a inundaciones frecuentes. En algunos casos el Municipio ha permitido a su población asentarse en tierras rellenas sobre los esteros, las cuales complican aun más la geografía de la ciudad por sus características de inestabilidad, pérdida de altura, y falta de drenaje. Las excepciones a esta generalización de frecuentes inundaciones son los cerros ubicados al norte y oeste de la ciudad y originados en la Cordillera de Chongón y Colonche que empieza a subir cerca de Guayaquil. Pero, en vez de aliviar la problemática de la baja altura de la ciudad y sus asentamientos informales, presentan sus propias complicaciones de drenaje y erosión.4 El clima de Guayaquil está directamente relacionado con el mar. Cada año presenta dos estaciones: el verano, caracterizado por una ausencia relativa de lluvias y temperaturas moderadas, y el invierno, caracterizado por intensas lluvias y altas temperaturas. Durante años normales, la corriente fría de Humboldt y la cercanía de los Andes tienen un efecto moderador en las temperaturas tal como en las lluvias. Sin embargo, aproximadamente cada
3 Bovarnick, Guayaquil Futuro, p. 53. Acción Internacional Técnica. El Otro Guayaquil: Servicios Sociales del Suburbio – Intimidades y
Perspectivas. Guayaquil: Junta Cívica de Guayaquil (1976), pp. 5-6. 4 Colección LNS. Lugar Natal del Guayas: Estudios Sociales 4 EB. Editorial Don Bosco: Cuenca, Ecuador
(1999), pp. 19 y 52.
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seis años la corriente cálida de El Niño se acerca a la costa ecuatoriana, causando lluvias torrenciales capaces de alterar la economía y el ambiente de Guayaquil y sus alrededores.5 La geografía de Guayaquil lo pone en riesgo de inundaciones por cualquier temporada lluviosa. Con tierras de baja altura y rodeadas por ríos, las aguas lluvias que caen sobre la ciudad no tienen por donde correr. La intensidad de El Niño multiplica las posibilidades de inundaciones destructivas al ambiente, la economía, y las vidas cotidianas de los guayaquileños. Estas características de clima y geografía hacen los servicios de agua potable y alcantarillado indispensables para los guayaquileños.
Guayaquil es la ciudad principal de su provincia, Guayas, y el centro económico de
la región de la costa sureña. La economía se ha basado durante el siglo veinte en las exportaciones de estos productos tales como el cacao, el banano, el camarón, y el café.
Fotografia historica del Guasmo, c. 1980
Esta industrialización de agricultura ha tenido bastante impacto en las circunstancias económicas de los ecuatorianos. La concentración de las grandes empresas agricultoras en un solo producto regional significa que el bienestar de la economía aumentaba y disminuía con el clima, la demanda internacional, y otros factores externos e incontrolables. También, mientras las empresas iban comprando tierras por grandes extensiones de tierras por todo Ecuador, los pobladores de las áreas rurales se encuentran perdiendo cada vez más de sus tierras.6
Debido a todos estos factores económicos y el hecho de ser centro de la economía
regional, Guayaquil ha experimentado históricamente un patrón de frecuentes olas migratorias que aumentan sustancialmente la población. La primera ola por ejemplo, cayó sobre la ciudad entre 1886 y 1903, y duplicó la población.7 Desde entonces, el crecimiento de la ciudad ha sido producto de este tipo de migración, con frecuencia dramática y siempre
5 Francisco Terán. Geografía del Ecuador. Libresa: Quito (1989), pp. 160-170. 6 Acción, Otro, p. 16. 7 Henry R. Godard. Quito Guayaquil: Evolución y Consolidación en 8 Barrios Populares. Quito: Ciudad,
Centro de Investigaciones (1988), p. 26.
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dependiente de la condición de la economía. Los emigrantes vienen a la ciudad motivados por la posibilidad de encontrar empleo y empujados por la necesidad de obtener terrenos, aunque no suelen realizar ninguna de las dos metas. A lo largo de los años, entonces, la población marginada de Guayaquil, o sea las personas viviendo bajo la línea de pobreza, medida por porcentaje de la población total, ha crecido de forma dramática. Entre 1950 y 1978, por ejemplo, la población marginal creció del 12% a 53% de la población entera, un patrón que no muestra señales de cambiar. Este dato “se traduce en altos índices del desempleo, ignorancia, y miseria.”8 Lógicamente, una ciudad no puede absorber apropiadamente olas de migración que duplican la población periódicamente. La capacidad de la economía local simplemente no permite el empleo adecuado de tantos emigrantes, llegando a una velocidad que sobrepasa la tasa de crecimiento económico. Así que, la tasa de la pobreza en Guayaquil sigue subiendo.
Como consecuencia del rápido crecimiento de la población de Guayaquil, la
expansión territorial de la ciudad ha ocurrido sin ningún tipo de planificación urbana. De hecho, el primer plan del desarrollo urbano hecho por el gobierno municipal fue escrito en el año 1973. El Municipio elaboró este “Plan de Obras de Desarrollo Urbano” con el propósito de atraer inversiones extranjeras. Según los escritores, una falta de planificación indica el subdesarrollo, y por eso se necesitaba un plan que dirigía el desarrollo.9 Antes de esa fecha, todos los estudios de obras públicas los hicieron consultores extranjeros. Sin descontar los mejoramientos realizados, hay que reconocer que los estudios escritos durante los años 60 y 70, realizados por entes extranjeros, sugirieron varios cambios y proyectos, ninguno de los cuales fue cumplido en su totalidad.10 El resultado del hecho es que durante varias etapas de su desarrollo, ningún plan de asentamiento ni de obras públicas se utilizó. La ciudad crecía entonces sin la infraestructura necesaria para proveer servicios de agua y alcantarillado a todos sus pobladores.
Tratando la cuestión del agua directamente, antes del año 1959 existía un
“Departamento de Agua Potable” que era parte del Municipio. En 1959, extrema inquietud social y política impulsó la creación por el gobierno nacional de la Junta Cantonal de Agua Potable de Guayaquil. Se esperaba que la Junta actuara independientemente del gobierno municipal y que proveyera servicios de mejor calidad que el departamento municipal. Su primer Plan Maestro, y el primer plan maestro para la ciudad de Guayaquil, fue un plan para el servicio del agua potable escrito en 1960 por consultores extranjeros. En base a este plan, el Municipio reemplazó tuberías y expandió la capacidad de producción de agua potable, poniendo las bases para los futuros sistemas de agua. En 1970, el control del agua pasó a la nuevamente creada Empresa Municipal de Agua Potable de Guayaquil (EMAP-G). La compañía expandería la provisión del agua; sin embargo, los avances hechos nunca igualaron al crecimiento de la población. Los proyectos de EMAP-G, tales como nuevos tuberías y acueductos, fueron financiados, en su mayoría, por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). La evaluación del BIRF reclamó al EMAP-G por la mala administración de los préstamos hechos, síntoma del eventual deshacer de la empresa. Según un análisis, a la empresa también le faltaban un equipo técnico adecuadamente capacitado en administración y un manejo efectivo al nivel de gerencia y dirección. En 1989, la Empresa Provincial de Agua Potable de Guayaquil asumió control del sistema de aguas en un intento de rescatar los servicios de sospechada corrupción política y la
8 Acción, Otro, pp. xvii y 7. 9 Acción, Otro, pp. 14-15. 10 Acción, Otro, pp. 4-6.
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manipulación del Municipio. Este negocio operó con un grado de éxito, incrementando la capacidad de producción y distribución por la construcción de una nueva planta de tratamiento, y construyendo nuevas redes de tuberías en algunos barrios marginales.11 Adicionalmente, su mejorada eficiencia administrativa re-ganó créditos internacionales perdidos por EMAP-G.12 Sin embargo, a la vez que completó proyectos necesarios para los ciudadanos, la EPAP-G operó con un déficit anual de 24.1% que la hizo insostenible como empresa.13
Aproximadamente durante la misma época de la EMAP-G y EPAP-G, en los años
setenta, también se creó la Empresa Municipal de Alcantarillado de Guayaquil (EMAG). Este ente estaba encargado de la eliminación de aguas servidas y canalización de las aguas lluvias, servicios que en el año 1976 se entregaban a 16.7% y 36.5%, respectivamente, de la población de Guayaquil. Debido a la asistencia financiera de EMAP, EMAG poseía un Plan Maestro de Alcantarillado de Guayaquil para expander los servicios de alcantarillado. En adición, la Asociación Consultora Parsons había hecho un estudio de alcantarillado pluvial que incluía planes para ir aumentando los servicios de alcantarillado pluvial como parte del mismo proceso de pavimentación de calles. Asimismo, estos planes fueron escritos no por EMAG sino por el municipio en conjunto con los consultores extranjeros.14 En el año 1993 cuando el Municipio comenzó estudiando el proyecto de fusión entre EPAP-G y EMAG, 90% de los ciudadanos de Guayaquil reportaron problemas de alcantarillado y las ineficiencias administrativas de la empresa eran monumentales. El personal de la empresa heredaba su puesto, trabajaba 35 horas semanales, y esperaba la triplicación de los sueldos que se habían fijado en 1991.15 La cuestión del alcantarillado en Guayaquil nunca había sido tratada en serio, dejada en las manos de una empresa que apenas funcionaba. La combinación de tantas dificultades geográficas en Guayaquil y la falta de productivas inversiones dejó a la ciudad con verdaderas necesidades en el campo de alcantarillado.
Es crucial notar que la dependencia del gobierno municipal de Guayaquil se
manifestaba no solamente en su economía supeditada a mercados internacionales sino en su manera de acercarse al problema del subdesarrollo. Los políticos miraron fuera de su país a profesionales extranjeros para obtener sugerencias en vez de depender de sus propios técnicos, que mejor conocen las circunstancias únicas de la ciudad de Guayaquil. Sin embargo, la verdadera falla causada por la falta de planificación urbana combinada con el crecimiento rápido de la ciudad ha sido el hecho que el Municipio no ha velado efectivamente por las necesidades básicas de su ciudadanía. Por invertir en la elaboración de planes y estudios que nunca pusieron en práctica, el Municipio malgastaba sus recursos humanos, sus créditos internacionales, y su credibilidad frente a los ciudadanos que seguían sufriendo de la carencia de servicios básicos.
Al final, entonces, el retrato de Guayaquil es uno de alta complejidad. La ubicación
de la ciudad en tierras precariamente situadas sobre varios cuerpos de agua crea una situación de problemas innatos de drenaje y alcantarillado pluvial. Mientras tanto, el rápido crecimiento de la población y la inefectividad del gobierno en planificación urbana han
11 Bovarnick, Guayaquil Futuro, p. 49. 12 Julio Estrada Ycaza. Guía Histórica de Guayaquil v. A-C, n. 2. Guayaquil: Poligráfica (Nov. 1996), pp. 38-39. 13 Bovarnick, Guayaquil Futuro, p. 49. 14 Acción, Otro, p. 59. 15 Ycaza, Guía, p. 39.
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fabricado extremas complicaciones de agua potable y alcantarillado sanitario también. A lo largo de los años, el Municipio de Guayaquil se ha encontrado incapaz de proveer servicios de suficiente calidad, dejándolo particularmente susceptible a la propaganda internacional de privatización. En este aspecto, el caso de Guayaquil es de bastante interés no solamente para los pobladores de esa ciudad sino a los ciudadanos de otras ciudades luchando contra la privatización de los servicios públicos. Los factores y características de esta privatización son demostrativos de la red intrincada de causas de las privatizaciones que actualmente vienen ocurriendo por el mundo entero. La calidad de vida de miles de personas depende de un prepositivo análisis de los variados factores causales y sus posibles soluciones.
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CAPITULO 2
Protegiendo el Petróleo del Siglo Veintiuno: La Creación de la ECAPAG y el Comienzo de la Privatización
Durante la década de los noventa, la privatización de los servicios públicos por sugerencias o intromisión del Banco Interamericano de Desarrollo-BID llegó a ser integral a la política de muchos países de Latinoamérica, incluso el Ecuador. País tras país vendió sus grandes empresas públicas, empezando principalmente con las telecomunicaciones, con la esperanza de obtener capital para otros proyectos.16 Muchos factores se pueden identificar de las circunstancias económicas y sociales del periodo que apoyaban a esta política. Una carencia crónica de fondos del gobierno y pocas inversiones extranjeras debilitaban el desarrollo de economías ya predispuestas a desempleo sustancial. Además, la dependencia de compañías transnacionales y exportaciones de productos primarios les hería aun más en cuanto que los recursos naturales se utilizaban y los beneficios económicos se iban a otros países. Como consecuencia, los servicios públicos sufrían de una carencia paralela de inversión que les dejaba a los gobiernos incapaces de cumplir la responsabilidad constitucional de proveer esos servicios a sus ciudadanos.17
Mientras tanto, la política internacional empezó a demandar la privatización del
agua, argumentando la necesidad de prevenir el desperdicio negligente de un recurso altamente precioso. A partir de 2005, las Naciones Unidas habían identificado que 31 naciones sufren de una carencia general del agua potable, una deficiencia que afecta a aproximadamente un mil millón de personas en el mundo entero. Para el año 2005, el Banco Mundial proyectó que dos-tercios de la población mundial vivirán sin acceso a una fuente de agua limpia. En adición, la revista Fortuna proclamó que “el agua es el petróleo del siglo veintiuno.”18 Si, como previsto, la carencia de acceso a fuentes adecuadas del agua provocará todos los grandes conflictos internacionales por la misma manera que las guerras causadas por el petróleo, el agua se supone insostenible como un bien comunal. En vez de esto, compañías privadas deben controlar las fuentes de agua para asegurar que el agua valga lo suficiente para prevenir el abuso negligente del recurso. Estas teorías componen la política de privatización. El Banco Mundial, una fuente significante de préstamos para “proyectos de desarrollo”, apoyaba la política de privatización, con frecuencia requiriendo la concesión eventual de las compañías públicas como condición de obtener créditos. De hecho, entre 1990 y 2002, el Banco Mundial hizo 82 préstamos para proyectos de desarrollo que incluyeron la privatización eventual como condición.19 Además, compañías internacionales explotaban la teoría para promover sus intereses y justificar su adquisición de contratos y crédito.20 Al final, si limitar el acceso al agua tiene sentido económico o no,
16 José Eduviges Rivas. “Triste Historia de las Privatizaciones en Latinoamérica.” 29 March, 2002. (visto 8 mayo 2006) <http://www.nadir.org/nadir/initiativ/agp/free/imf/privatizaciones.htm>.
17 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 13 marzo 2006. 18 Public Citizen. “Water Privatization: Debates & Issues.”
http://www.citizen.org/cmep/Water/articles.cfm?ID=10842. (visto 23 enero 2006). 19 Cecilia Cherréz, Acción Ecológica. “Algo feo se cocina con el agua.” www.accionecologica.org/otros2.htm
(18 Junio 2006). 20 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 13 marzo 2006.
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la política de privatización ayudó a los gobiernos a desviarse hacia sus responsabilidades sociales de proveer agua limpia y segura a todos sus ciudadanos.
En el Ecuador, el proceso de privatización empezó en 1993 cuando se escribió la Ley de Modernización del Estado que permitió formalmente la privatización de los servicios públicos. Este documento se reconoce como el marco jurídico para todos los futuros procesos de privatización en el Ecuador. Antes de esta ley, la privatización de cualquier servicio no era permisible. Por esta razón, una variedad de compañías públicas existían, tales como EPAP-G y EMAG de Guayaquil, que eran controladas esencialmente por gobiernos locales, pero que recibían fondos desde prestamistas extranjeros o instituciones nacionales. La Ley de Modernización también creó el Consejo Nacional de Modernización que facilitaba aun más la privatización del agua potable.21 La meta específica del Consejo era crear un Ecuador con servicios básicos de alta calidad y disponibilidad para todos sus ciudadanos. Su metodología era la descentralización, privatización, concesión de empresas públicas a empresas privadas, y reforma del Estado.22 El Partido Social Cristiano, quienes controlaban el gobierno Municipal Guayaquileño de la época,23 apoyaba fuertemente a la privatización. En agosto de 1993, Alcalde de Guayaquil León Febres-Cordero pronunció en una entrevista con el diario El Universo que “hay que privatizar todo lo que pueda privatizarse. Privatizar no es sinónimo de empeorar sino de tecnificar, despolitizar, desburocratizar, de hacer a las instituciones más eficientes.”24
El Consejo de Modernización es un cuerpo nacional encargado de la privatización de
los servicios públicos; sin embargo, Guayaquil es la única ciudad donde este proceso se ha completado. En ciudades como Cuenca y Quito, sustancial resistencia popular previno que ocurriera la privatización. En vez de eso, las ciudades crearon compañías públicas para los servicios públicos que trabajaban en una variedad de servicios (i.e. telecomunicaciones, agua, alcantarillado, etc.) para proveerlos en una manera eficiente y de alta calidad. Por ejemplo, la empresa de telefonía, agua potable, y alcantarillado en Cuenca, ETAPA, provee un continuo servicio de agua realmente potable y tomada directamente de la llave.25 En Guayaquil hubo una falta de resistencia a la privatización, constante con precedentes históricos de una cultura política que desanima las manifestaciones y la protesta pública. Al final esta cultura política permitió la terminación del proceso de privatización. La fusión de las empresas EMAP-G y EMAG para formar la ECAPAG en 1994 se hizo con el propósito de “poner en orden a los servicios de agua” antes de la privatización formal. En otras palabras, su meta inicial era de realizar la rehabilitación de las principales tuberías y los sistemas de bombeo, tanto de agua potable como alcantarillado, para abrir la posibilidad de convencer a las trasnacionales que la idea de invertir en Guayaquil era lo más atractiva posible.26 ECAPAG, la Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil, se fundó por el Decreto-Ley No. 008, firmado al efecto el 19 de Agosto, 1994. La ley fue expedida por el Congreso Nacional y pronunciada por el Presidente de la Republica, Arquitecto Sixto Durán Ballén, específicamente para la ciudad de Guayaquil que intentaba
21 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 13 marzo 2006. 22 “Consejo Nacional de Modernización del Estado.” http://www.conam.gov.ec/default.html. (visto May 8,
2006). 23 El actual alcalde Jaime Nebot Saadi, pertenece al mismo Partido Social Cristiano. 24 “No es fácil gobernar a Guayaquil.” El Universo, p. 14. 11 agosto 1993. 25 “Ilustre Municipalidad de Cuenca: ETAPA Cuenca.”
http://www.municipalidadcuenca.gov.ec/empresa.php?id=34 (visto 8 julio 2006). 26 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 13 marzo 2006.
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unir los servicios del agua potable y alcantarillado dentro de la misma empresa.27 ECAPAG fue una respuesta directa a las ineficiencias económicas y la pésima calidad de servicios entregados por sus antecesores la Empresa Municipal de Agua Potable (EMAP), la Empresa Provincial de Agua Potable del Guayas (EPAP-G), y la Empresa Municipal de Alcantarillado de Guayaquil (EMAG). Como menciona el capitulo previo, estas compañías tenían una relación de confianza temporal con las prestamistas internacionales, ganando y perdiendo préstamos con el paso de las administraciones. Sin embargo siempre operaban con un déficit significante y eran dependientes de fondos externos. Específicamente, se esperaba que la compañía unida asegurara regular funcionamiento financiero debido a la balanza entre la potencia lucrativa de la provisión del agua potable con las inversiones más costosas y menos seguras necesarias para un sistema eficiente de alcantarillado. Además, habiendo sacado la empresa del control explícito del gobierno municipal, mejoró la capacidad de la ECAPAG para conseguir las inversiones necesarias de fuentes extranjeras.28 Antes que nada, la justificación de la creación de ECAPAG se basó en la idea que son “… los servicios de agua potable y de alcantarillado partes de un proceso único de manejo de agua que la comunidad requiere para su bienestar, que incluye también el drenaje pluvial…”29 Más específicamente, el Decreto-Ley No. 008 contiene cinco propósitos explícitamente identificados para la ECAPAG. El primero se refiere directamente a la naturaleza permanente de los problemas de los servicios de agua en Guayaquil. Como menciona el capitulo previo, el crecimiento de Guayaquil históricamente ha sido extremamente rápido, motivado principalmente por factores económicos, y la ciudad ha sido dependiente del relleno de los esteros para la creación de tierras donde formar asentamientos.30 Esta forma de crecimiento, añadida a un clima predispuesto a lluvias torrentosas, indica alto riesgo de inundaciones en la ciudad. Tan temprano como 1907, la necesidad permanente de una red de alcantarillado impulsó la construcción del primer alcantarillado para el propósito de drenar aguas lluvias y aguas servidas.31 Las deficiencias de los servicios de agua potable y alcantarillado, sin embargo, han aumentado tras el transcurso del siglo pasado mientras el crecimiento de la población y la expansión territorial de la ciudad han acelerado mucho más allá que la velocidad de construcción de infraestructura por el Municipio. La tarea de responder a la necesidad creciente de agua potable y alcantarillado es, en sí mismo, una tarea de magnitud impresionante para entregarla a las manos de la nuevamente fundada empresa ECAPAG.32
Vinculada a este propósito es la defensa de la combinación de los servicios de agua potable y alcantarillado bajo los auspicios de una sola compañía. La provisión efectiva del agua lógicamente implica y requiere un sistema de alcantarillado que remueva aguas servidas de los hogares y negocios. Sin este sistema, el saneamiento se empeora por la provisión de agua en vez de mejorar. Por el mismo proceso lógico, ECAPAG también es responsable por el sistema de alcantarillado pluvial: el saneamiento de la ciudad depende
27 “ECAPAG: Historia de la ECAPAG.” 18 Julio 2005
http://www.ecapag.gov.ec/SoloPortalECAPAG/portal.html (visto 8 Marzo 2006). 28 Congreso Nacional del Ecuador. Ley de Creación de la Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado
de Guayaquil (ECAPAG). Decreto-Ley No. 008. (12 agosto 1994) Intro y Art. 4 29 Congreso Nacional. Ley de Creación de (ECAPAG). Intro. 30 Henry R. Godard. Quito, Guayaquil: Evolución y Consolidación en 8 Barrios Populares. Ciudad, Centro de
Investigación: Quito (1988), p. 33. 31 L.A. Carbo. Proyecto de Saneamiento de la Ciudad de Guayaquil. Junta de Canalización y Proveedora de
Agua: Guayaquil (1907), Laminas II y III. 32 Congreso Nacional. Ley de Creación de (ECAPAG). 12 agosto 1994.
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del drenaje que aleja aguas contaminadas, sean contaminadas por basura en las calles o uso en casas residenciales.33 Al final, entonces, la compañía combinada pretende responder a las necesidades prácticas de los ciudadanos de Guayaquil y prevenir teóricamente un proceso recurrente del intercambio de responsabilidad. El tercer propósito de la ECAPAG honra los derechos de ciudadanos internacionalmente declarados y las responsabilidades de los gobiernos como tiene que ver con el agua potable, limpia, y sana. En términos de los problemas permanentes con los servicios de agua, ECAPAG es encargada con el mejoramiento de la salud pública, el mejoramiento del medio-ambiente, y la promoción de política de conservación ecológica. Esto menciona la necesidad de salud pública y ambiental para el bien común de la población, una oración que impone a una compañía independiente el cumplimiento de una responsabilidad originalmente del Municipio.34 Mientras tanto, los documentos legales que crearon la ECAPAG omiten mencionar sistemas definitivos y concretos para medir la realización de estas metas. ¿Qué se considera “mejorada salud pública y calidad del ambiente” para la ciudad de Guayaquil? ¿Existen estándares para la medición de esta meta? ¿Este tercer propósito hace algo más que transferir estas responsabilidades lejos del gobierno municipal y a las manos de un tercer ente?
En suma, las metas de la ECAPAG en términos de salud pública y ambiental también chocan con la meta de eficiencia económica. Los documentos legales que fundaron ECAPAG dicen que la compañía manejará los dos aspectos de los servicios de agua; sin embargo, en ninguna porción de la documentación legal se elaboran estándares específicos o mediciones para evaluar estas dos metas. Y de hecho, antes de la concesión ECAPAG escogería los datos ambientales “más atractivos” para las concesionarias potenciales. En otras palabras, la utilización de estos datos indicaba a las concesionarias que hubiese menos necesidad de inversión en infraestructura que en realidad había. Antes del año 2000, por ejemplo, la ESPOL y la EMAG elaboraron estudios independientemente, que luego fueron recogidos por Banque Paribas para llamar la atención de ECAPAG a la necesidad de actualizar tratamiento de aguas servidas, instalando plantas de tratamiento primario y secundario, antes de su descarga en el río Daule, el río Guayas, y los esteros para el año 2000. Sin embargo, un siguiente estudio contratado por la ECAPAG eliminó la responsabilidad de ECAPAG y su concesionaria de cambiar el sistema de tratamiento de aguas servidas por encontrar el ambiente aun resistente a contaminación.35 Estas contradicciones debilitan la idea que la compañía hiciera algo más que hablar de servicios de alta calidad, que llegaban a más ciudadanos de Guayaquil, y que reducían sus efectos negativos en la salud de la población y del medioambiente.
Habiendo justificado así la existencia de una compañía responsable por la provisión de agua potable y alcantarillado en conjunto, la ley gira a dar las explicaciones de ECAPAG como alternativa a las compañías existentes, EPAP-G y EMAG. Según la Ley de Creación de la ECAPAG, EPAP-G era incapaz de proveer los mejoramientos necesarios para responder a las necesidades de infraestructura que Guayaquil enfrenta.36 Sin embargo, para algunos observadores de la EPAP-G, como el ingeniero Miguel Delgado, la compañía de
33 Congreso Nacional. Ley de Creación de (ECAPAG). 12 agosto 1994. 34 Congreso Nacional. Ley de Creación de (ECAPAG). 12 agosto 1994. 35 Ing. Marcos Gorelik Ajzenberg y Econ. Hugo Sergio D’Oliviero. “Plan Maestro de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario - Análisis Técnico Socioeconómico - Etapa Uno.” Guayaquil: 1994. 36 Congreso Nacional. Ley de Creación de (ECAPAG). 12 agosto 1994.
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agua potable tuvo un grado de éxito relativo en mantenerse como una empresa viable.37 Al mismo tiempo, hay que reconocer que la contabilidad de EPAP-G demuestra un constante déficit operacional; sin embargo, la compañía se respetaba a nivel internacional por los prestamistas internacionales y no experimentaba dificultades irrazonables al adquirir préstamos para sus proyectos de mejoramientos.38 Al mismo tiempo, debido a las necesidades extremas de Guayaquil en el campo de alcantarillado, EMAG nunca fue capaz de realizar el mismo nivel de éxito. Así, les pareció más posible a los oficiales que la combinación de una industria rentable (agua potable) con una que tenia necesidades vastas de inversión realizara la meta de servicio sano y seguro para todo Guayaquil.39 Al final, ECAPAG fue planificada como una respuesta a las ineficiencias de las empresas municipales y provincial que existían previamente.40 Responsables por responder ante los gobiernos, no eran verdaderamente autónomas. Se esperaba que la ECAPAG realizara un funcionamiento más eficiente si estuviera libre del patrocinio y demandas del gobierno municipal. Esta meta aparentemente se cumple por su independencia financiera del Municipio. Sin embargo, con el Alcalde de Guayaquil o su representante sentado en el Directorio de la ECAPAG, la empresa no alcanza a romper sus lazos más integrales con la Municipalidad. Además, debido a las ineficiencias de las empresas previas, para Guayaquil había resultado progresivamente más difícil obtener préstamos extranjeros. Se esperaba que el cambio de nombre, administración, estructura, e historia de crédito capacitara a Guayaquil para conseguir los fondos necesarios para reparar y mejorar sus tuberías y facilidades de tratamiento. Aun así, en la práctica las varias compañías de agua en Guayaquil nunca habían terminado un año sin un sustancial déficit operacional. Por esto, quedaba una tentación significativa de evitar futuras inversiones en alcantarillado para tratar de lograr alta eficiencia económica en el sector agua. Y, si eficiencia económica es la meta fundamental de la compañía, el alto riesgo involucrado en inversiones de infraestructura detendría a los oficios de la compañía de invertir sus recursos en el alcantarillado. Al final, entonces, la meta más o menos necesaria de eficiencia económica era contradicha por la implicación que la compañía mejoraría los servicios que proveía a todos los ciudadanos de Guayaquil. Interesante es el hecho que no se menciona dentro de estas motivaciones el ordenar a los sistemas de agua y alcantarillado para el prospectivo proceso de concesión. Aun así, se supone que la concesión ya estuviera planificada por el gobierno, una idea reforzada por la existencia de CONAM, cuyo propósito declarado era de animar la participación del sector privado en las compañías publicas de esa época. Sin embargo, el sujeto surge indirectamente en el Articulo 3 de la Ley de Creación de la ECAPAG que legaliza el uso de contratos con compañías privadas para la realización de obra o financiamiento. Esta capacidad también indica, en retrospectiva, la trayectoria de ECAPAG como organización intermediaria creada para apoyar la transición a la concesión; sin embargo, se esconde en un artículo ambiguo que evita referencias directas al proceso de privatización.41 Durante marzo del año siguiente, 1995, el Directorio de ECAPAG resolvió entregar la responsabilidad de los servicios de agua potable y alcantarillado al sector privado en el “menor tiempo posible”
37 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 6 marzo 2006. 38 Bovarnick y Swyngedouw. Guayaquil Futuro, p. 49. 39 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 6 marzo 2006. 40 Congreso Nacional. Ley de Creación de (ECAPAG). 12 agosto 1994. 41 Congreso Nacional. Ley de Creación de (ECAPAG). Art. 3.
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vía un proceso de concesión, incluyendo la presentación y revisión de propuestas basadas en el Plan Maestro de Obras escrito por la ECAPAG.42 La estructura inicial de ECAPAG incluye a un Directorio compuesto por cinco miembros escogidos por varios entes civiles o del gobierno, un Gerente General quien preside con voz pero sin voto sobre el Comité Directorio, y el personal general de la compañía bajo la dirección del Gerente General. Los cinco miembros del Directorio incluían al representante del presidente Ecuatoriano, el alcalde de Guayaquil o su representante, el presidente del Colegio de Ingenieros Civiles, el representante de la Cámara de Producción, y el Rector de la ESPOL. Estos miembros del Directorio eran responsables para la selección del Gerente General basada en restricciones tales como edad, residencia, nivel de estudios, y libertad de potenciales complicidades con la ECAPAG o sus contratistas. El Gerente General, entonces, se responsabilizaba por el funcionamiento de todo el personal trabajando en ECAPAG. En la época de su creación, este personal incluía a todos los ingenieros, técnicos, obreros, y otro personal necesario para la operación de una compañía de agua. Actualmente, el personal de la ECAPAG se ha reducido como indica su rol como un ente de regulación y control en vez de una compañía operadora en los servicios de agua.43 En comparación con el personal original de 1,400 personas, aproximadamente 35 están actualmente empleadas por la compañía.44
A mediados de los años noventa, la evaluación municipal de las obras de ECAPAG era muy favorable. Su informe, publicado en Indicadores Urbanos Ciudad de Guayaquil en 2002, indicó que como consecuencia de las inversiones de EPAP-G, ECAPAG había alcanzado un 70% de cobertura de agua potable, ayudada por la construcción de una nueva planta de tratamiento de agua en La Toma y tuberías mejoradas y rehabilitadas por el largo y ancho de la ciudad. A este punto, la capacidad de producción de agua en Guayaquil estaba en un 1 millón de metros cúbicos diarios; sin embargo, 80% de esta agua se desperdiciaba en tuberías de mala calidad por toda la ciudad. Durante el mismo periodo, de 1993 a 1999, ECAPAG redujo los precios del agua para consumo industrial de $1.68/m3 a $1.46/m3. Pero, al mismo tiempo precios para uso popular subían de $0.04/m3 a $0.25/m3. Estos cambios se realizaron como parte de la política de “precios reales” que amparaba la eliminación de subsidios. Además, en el año 2000, 42% de hogares estaban conectados al alcantarillado sanitario; no obstante, un mero 9% de esas conexiones pasaban por un proceso de tratamiento primario antes de su descarga al río Guayas.45 De acuerdo con el informe de un ingeniero de esta época, los años de la ECAPAG como la compañía operadora en los servicios de agua en Guayaquil también vieron la elaboración de varios Planes Maestros de Obras de Alcantarillado. Estos planes se escribían en el interés de disponer de un esqueleto para las propuestas de las posibles concesionarias en los años subsecuentes. El mejorado funcionamiento de los servicios de agua parece haber sido basado en el uso de préstamos del Banco Interamericano del Desarrollo para la rehabilitación de tuberías, plantas de tratamiento, y la limpieza del alcantarillado. Además,
42 “ECAPAG: Proceso de Concesión.” 18 Julio 2005
http://www.ecapag.gov.ec/SoloPortalECAPAG/portal.html (visto 11 Junio 2006). 43 Congreso Nacional. Ley de Creación de (ECAPAG). Art. 6-8. 44 Paul Constance. “Un Precio Justo: en Guayaquil un servicio privado de agua apuesta que los consumidores
preferiran el agua por contador.” El Universo. (publicación original Nov 2003 – Revista BID) <http://www.eluniverso.com/core3/eluniverso.asp?page=noticia&id=18&tab=1&contid=6965BF07C6DA46A9B86E0729929583AE> (visto 2 feb 2006).
45 Alba Arias de Vera. Indicadores Urbanos Ciudad de Guayaquil 1993-2000. Mundo Grafico: Guayaquil (2002), p. 14.
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un estudio fue contratado que invalidó un estudio previo que hubiera requerido a la concesionaria a revisar el tratamiento de aguas servidas por determinar que el Río Guayas era capaz de sobrevivir más maltrato por el depósito de aguas servidas y no-tratadas sin daño adicional al ambiente y los ecosistemas del río.46
El punto constante de estos análisis es que los servicios de agua y alcantarillado
mejoraron considerablemente bajo la administración de ECAPAG, sin descontar los mejoramientos en calidad debidos a una carencia decepcionante de cobertura en los sectores marginales de la ciudad. De cierto punto de vista, los resultados positivos de la administración de la ECAPAG sugieren que la privatización no era un paso completamente necesario. Con la ayuda de fondos externos pero aún bajo los auspicios de una compañía pública, grandes pasos se realizaban hacia el mejoramiento de la calidad de servicios y la salud de la población y el medio ambiente. Sin embargo, ECAPAG recibió los fondos necesarios para realizar estas actividades a través de un préstamo del Banco Interamericano del Desarrollo, un ente que solamente prestó sus fondos bajo el requisito que los servicios fuesen concesionados al sector privado, dentro de un parámetro restrictivo de tiempo. ECAPAG estaba atrapada por el gobierno de Guayaquil y sus representantes en el Directorio de la ECAPAG, los prestamistas extranjeros responsables por su funcionamiento económico, y las necesidades de los ciudadanos Guayaquileños para servicios eficientes y de alta calidad. La mejorada eficiencia temporalmente encontrada en la ECAPAG era ambigua en su fuente. Tal vez, el ente se fundó con la balanza correcta entre independencia del gobierno municipal y la innovación de combinar alcantarillado y agua potable. Así, en una sola compañía, la empresa podía funcionar con alto grado de eficiencia económica y verdadera eficacia en la calidad de sus servicios. O, tal vez, la idea previamente concebida de privatización manejó su administración a alcanzar una eficiencia temporal solamente para el propósito de atraer a compañías extranjeras para el proceso de concesión. Desafortunadamente, ECAPAG nunca recibió la oportunidad de funcionar sin los diseños políticos de privatización colgados encima, y por tal razón nunca se podrá decir definitivamente que fue un cambio de política o de estructura y propósito generado por la Ley No. 008 que lo dirigió al mayor éxito organizacional.
46 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 16 marzo 2006.
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CAPITULO 3
La Venta de un Derecho Humano:
El Proceso de Concesión El 12 de Abril, 2001, se inició lo que el periódico El Universo llamaría una “nueva etapa para la ECAPAG” a través de la firma de un contrato de concesión al consorcio International Water Services.47 La concesión de los servicios de agua potable y alcantarillado fue la culminación de un largo proceso de transición impulsado por la incapacidad demostrada por las empresas públicas de mejorar la calidad de servicios para todos los Guayaquileños. Se esperaba que la concesión trajera capital privado para invertir en rehabilitaciones de infraestructura y nuevas obras, eliminara la injerencia política en los asuntos de la empresa, y actualizara la tecnología utilizada para prestar los servicios. Las metas eran aptas para las circunstancias de los servicios en ese momento. Sin embargo, la ECAPAG no logró garantizar ninguna de estas metas a través del contrato de concesión. Al final, la urgencia de concesionar sentida por las autoridades les motivó a esencialmente vender los servicios sin hacer ninguna demanda a la concesionaria. El contrato de concesión fue la primera demostración de la incompetencia de ECAPAG para proteger a los consumidores por garantizar la entrega de servicios de la alta calidad que ellos se merecen. Se puede hablar de un proceso de transición a la inclusión del sector privado en los servicios de agua y saneamiento desde la elaboración del “plan estratégico de modernización” preparado por el gobierno nacional en 1993. A partir de esta fecha, y con el lanzamiento del Consejo Nacional de Modernización del Estado, el camino estaba pavimentado para los procesos de privatización. ECAPAG se creó en agosto de 1994, fusionando legalmente las empresas de agua potable y alcantarillado que servían a la ciudad de Guayaquil. En marzo de 1995, el Directorio de la ECAPAG resolvió entregar la responsabilidad para los servicios de agua potable y alcantarillado al sector privado en el
47 “Interagua opera desde hoy agua y alcantarillado.” El Universo, sección “El Gran Guayaquil,” p. 2. 11 Abril
2001.
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“menor tiempo posible” vía un proceso de concesión.48 Durante el mismo año, se anunció una licitación para concesionar solo el área de gestión comercial, o sea la parte de medición, facturación y cobranza de servicios. Según el informe del Banco Interamericano del Desarrollo (BID), esta concesión hubiera sido un solo paso en un proceso hacia la concesión integral. En la teoría, mejor eficiencia en esta área habría hecho el caso de Guayaquil más atractivo para la eventual licitación de concesión integral. Desafortunadamente, la licitación terminó en más dudas sobre la confiabilidad de los oficiales municipales en cuanto a la toma de decisiones efectivas y libres de corrupción. Dos consorcios contestaron al llamado, el grupo local Aguaquil y el transnacional Aguas de Guayas. El comité de contrataciones de la ECAPAG eligió contratar a Aguas de Guayas. Pero Aguaquil intervino presentando quejas de irregularidades al gobierno nacional. La resolución de esta disputa dio la razón a Aguaquil, y por complicaciones legales se abandonó este intento a la licitación. Sin poder completar este paso intermediario sin otra licitación, el comité de ECAPAG resolvió adelantarse directamente a una licitación para concesión integral, que significaba la concesión de todos aspectos operativos y administrativos de los servicios.49 En 1996, el Comité de contrataciones de la ECAPAG recibió fondos del Banco Mundial para crear una unidad de concesión dentro de su empresa. Este grupo tenía responsabilidad para la planificación de toda la consultoría necesaria para preparar la licitación de concesión y luego, de la supervisión del contrato de concesión. Al mismo tiempo, se tomó un paso hacia la eficiencia administrativa, eliminando personal redundante entre los departamentos de agua potable y alcantarillado. Hasta 1996, los departamentos funcionaban como dos empresas separadas, manteniendo sus propios directorios y personal administrativo. Obviamente, esta acción implicó el despido de una cantidad de trabajadores de la ECAPAG, y no fue una decisión al gusto de la ciudadanía de Guayaquil. Pero, dado que Guayaquil tenía dos veces más trabajadores por conexión que otras ciudades latinoamericanas, se puede creer que fue una decisión necesaria para la sobrevivencia de la ECAPAG como empresa.50 La unidad de concesión de la ECAPAG se movió rápidamente, manejando una licitación de consultores y contratando en abril 1997 al Banque Paribas para empezar la preparación de la primera licitación. Sus análisis de los modelos de concesión apoyaron la decisión de la ECAPAG a continuar con un proceso de concesión integral y ayudaron a definir el plazo de 30 años. Luego su estudio de “factores legales, técnicos, sociales, económicos, ambientales, comerciales, y financieros,” junto con estimaciones de las inversiones necesarias, formó la base para que la ECAPAG se acercara a las posibles concesionarias.51 En julio del mismo año, el gobierno nacional suscribió un préstamo del BID, financiando los servicios de Paribas, la rehabilitación de los sistemas de agua y alcantarillado, y la transición de la ECAPAG de un ente operativo a uno regulativo. Dentro del paquete de $40 millones, $19.8 millones fueron destinados para la rehabilitación de los servicios, y $20.2 millones fueron designados para la preparación para concesión y la transformación de la ECAPAG a un ente regulativo.52 El préstamo entonces se entregó bajo
48 “ECAPAG: Proceso de Concesion.” 18 Julio 2005
http://www.ecapag.gov.ec/SoloPortalECAPAG/portal.html (viewed 11 June 2006). 49 Javier Díaz. “La participación del sector privado en los servicios de agua y saneamiento en Guayaquil,
Ecuador.” Banco Interamericano del Desarrollo: Washington, DC (2003), pp. 7-8. 50 Díaz, “Participación,” pp. 6 y 8. 51 Díaz, “Participación,” p. 11. 52 Banco Interamericano del Desarrollo. “BID aprueba US $40 millones para mejorar agua y saneamiento en
Guayaquil.” www.iadb.org/exr/PRENSA/1997/cp16497c.htm (16 Julio 1997), visto 18 Junio 2006.
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la condición que se concesionaran los servicios, una condición que se llamó “el primer esfuerzo para aliviarle las inversiones a Interagua” por una crítica de privatización.53 Como el suscritor del préstamo, el gobierno nacional se veía obligado a impulsar la concesión de los servicios de agua potable y alcantarillado. Y en febrero de 1998, tomaron el primer paso para cumplir con su obligación, declarando el comienzo de la primera licitación internacional.54 La primera licitación fue planificada para ser lo más rápida y competitiva posible, sin dejar que las empresas se enterasen de las propuestas de las otras. En julio, cuatro transnacionales pidieron documentos de aplicación (Suez Lyonnaise des Eaux, Thames Water International, Saur & Compañía, y Comercial la Plata). Toda la información de ECAPAG y los sistemas de Guayaquil fue recibida por los consorcios, incluso los estudios hechos por Paribas.55 Además, ECAPAG impuso una variedad de requisitos considerados necesarios por la unidad de concesión. Las tarifas cobradas por la concesionaria no se podrían cambiar durante el primer quinquenio de un estándar fijado por la ECAPAG. En términos de inversión, el mínimo se definió a $72.5 millones durante el primer quinquenio y $520 millones tras los 30 años de concesión. Y, el consorcio ganador seria él que propuso hacer más conexiones de agua potable, así como alcantarillado, durante los primeros cinco años, suponiendo que esas conexiones estarían donde la ECAPAG decidiera ponerlas.56 Durante la licitación, la ECAPAG temía una falta de competencia en cuanto a las propuestas que recibiera. En septiembre se empezó a hablar de que en el caso de recibir solo una propuesta, la licitación se podría declarar “desierta” si esa propuesta no favorecía a Guayaquil. Al final, nadie respondió a la licitación y se declaró desierta en diciembre de 1998.57 Una investigación elaborada por Paribas indicó que dos aspectos del caso de Guayaquil surgían desfavorablemente para la ciudad. Primero, al Ecuador como país le faltaba mucho la estabilidad política y económica que una transnacional quería ver en el sitio de sus inversiones. La inestabilidad política y social y la falta de precedentes ecuatorianos en el área de privatización contribuyeron a este aspecto. Invertir en Guayaquil simplemente implicaba demasiado riesgo para un consorcio extranjero, particularmente debido a la insistencia de la ECAPAG en especificar arbitraje ecuatoriano en caso de disputas. Aunque la ECAPAG consideraba que la Constitución Política del Ecuador y la Ley de Modernización del Estado ofrecían suficiente justificación legal para la privatización de un servicio privado, las posibles concesionarias no estaban convencidas. Y, en ese momento había varias otras licitaciones en otros países que les parecían más favorables.58 Al final, ninguno de los consorcios consideraba que Guayaquil era un buen riesgo para su compañía.
53 “ECAPAG: Historia de la ECAPAG.” (18 Julio 2005)
http://www.ecapag.gov.ec/SoloPortalECAPAG/portal.html visto 8 Marzo 2006. Cecilia Cherréz, Acción Ecológica. “Algo feo se cocina con el agua.” www.accionecologica.org/otros2.htm
(18 Junio 2006). 54 Díaz, “Participación,” p. 10. 55 Díaz, “Participación,” pp. 11-12. 56 Díaz, “Participación,” p. 13. BPD. “Diagnostico Rápido – preliminar – Guayaquil: Inclusión de los pobres en el contrato de concesión y
el manejo de aguas fluviales.” Marzo 2006. 57 Díaz, “Participación,” pp. 13-14. 58 Díaz, “Participación,” pp. 14-15.
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Por el lado financiero tampoco les gustaban los requisitos de concesión a los consorcios oferentes. La falta de flexibilidad en donde colocar las conexiones y el alto mínimo de inversión para el primer quinquenio exigían demasiado, especialmente conociendo el estado débil y antiguo de los sistemas. Tampoco pensaban que sería posible proveer continuidad del servicio como demandaba la ECAPAG. Al final, entonces, la preocupación más grande de los consorcios era que tendrían que invertir bastantes recursos en poco tiempo, dentro de un ambiente inestable y sin garantías de recuperación.59 Conscientes de esta información, la unidad de concesión de ECAPAG y el Paribas resolvieron suavizar los requisitos de concesión para al final poder concesionar los servicios a través de otra licitación.60 La segunda licitación se abrió en enero del 2000 con la precalificación de tres consorcios, Suez Lyonnaise des Eaux, International Water Services, y Thames Water Overseas. Después de esta acción, los tres consorcios participaron en la “expresión de pareceres” para dar sus sugerencias sobre los requisitos de concesión.61 Por incorporar sus opiniones de esta manera, la ECAPAG trató de evitar que los consorcios dijeran que los requisitos eran demasiado exigentes. En términos legales, los ecuatorianos admitieron el arbitraje internacional para disminuir un poco el riesgo político presumido por los consorcios. Bajo arbitraje internacional no es permisible que a través de una transferencia de poder político se borren contratos o se asuma control de las inversiones de una empresa transnacional. Así que, pasara lo que pasara, algo de riesgo político fue eliminado. Los requisitos eventualmente escritos en el contrato de concesión eliminaron la inversión mínima para el primer quinquenio y “se estimó” una inversión total de $520 millones por el transcurso de los 30 años. La mínima presión requerida para el agua en las tuberías se bajó para los primeros cinco años, y la ubicación de las conexiones se flexibilizó por la eliminación de la secuencia obligatoria de instalación. Además, los estándares de calidad para el primer quinquenio se fijaron por la ECAPAG, pero los estándares propuestos para los años siguientes eran meros “indicadores” sin consecuencia contractual. Igual que antes, el ganador seria el consorcio que se comprometía a la mayor cantidad de conexiones durante el primer quinquenio.62 Se puede debatir que si todos los cambios realizados a los requisitos realmente beneficiaron a la ciudad de Guayaquil. La ciudad se vio obligada a cumplir con los términos del préstamo que financiaba todos sus proyectos de rehabilitación de servicios. Así, evitar otra licitación desierta tuvo que estar entre sus prioridades. Mientras tanto, por suavizar los requisitos hasta este grado básicamente vendieron la capacidad de ECAPAG de exigir proyectos necesarios para la salud pública o el mejoramiento del medioambiente. De hecho ninguna norma u obra cuantificable existiría para los años subsecuentes al primer quinquenio.
Además de los suaves requisitos impuestos a la concesionaria por ECAPAG y Banque Paribas, las internacionales instituciones financieras también animaron a la concesión. Para empezar, las compañías de agua en Guayaquil recibieron un préstamo en 1986 en la cantidad de US$31 millones y en 1996 recibieron 30 millones más. Los dos préstamos requirieron una concesión eventual al sector privado. En el caso de la concesión contratada por ECAPAG, International Water Services (Guayaquil) BV y MIGA consideraban excelente el hecho que ECAPAG estuvo de acuerdo con arbitraje extranjero
59 Díaz, “Participación,” pp. 14-15. 60 BPD, “Diagnostico,” pp. 3-4. 61 Díaz, “Participación,” pp. 15-16, 18. 62 Díaz, “Participación,” p. 17.
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en caso de conflictos en la concesión. Sin embargo, el riesgo de disturbio civil, enfocado en la inversión extranjera y particularmente en el sector del agua, no dejaba de preocuparles. El Banco Mundial a través de la Agencia Multilateral de Inversiones (MIGA), proveyó un seguro de 28.000.000,00 de dólares, válido durante 15 años, a la Empresa International Water Services (Guayaquil) BV, para su Inversión en International Water Services-Interagua Guayaquil LTDA - Ecuador. MIGA se considera un socio con el Banco Mundial, porque sus seguros animan lo que se conoce como Inversiones Extranjeras Directas (DIE), algo que el Banco Mundial proclama “necesario” para el desarrollo. Este seguro de MIGA protege contra los riesgos de restricción de transferencia (incluyendo inconvertibilidad), expropiación, guerra y disturbio civil, e incumplimiento de contrato.63 Estos aspectos sugieren que el verdadero propósito de MIGA con International Water Services (Guayaquil) BV era ese de asegurar a la compañía que la inversión en Guayaquil no terminase como las inversiones hechas en Cochabamba, Bolivia, a través de la subsidiaria Aguas del Tunari. La compulsión sentida por International Water Services de tener un seguro antes de volver a invertir en servicios de agua parece implicar su reconocimiento que estas privatizaciones no suelen ser populares, tal vez por sus resultados negativos para los más marginados de la sociedad local.
Del estudio del proceso de concesión del agua en Guayaquil podemos afirmar que
los actores principales involucrados en los procesos de privatización del agua y saneamiento básico son unos de los principales beneficiarios del negocio del agua. Realizadas entre los actores políticos tradicionales a varios niveles del gobierno, las compañías locales y extranjeras, y las instituciones internacionales financieras, las negociaciones de privatización impiden el control social y la veeduría ciudadana en los servicios privatizados. Como consecuencia, perjudican el bienestar del público por falta de considerar las necesidades de los más pobres. Siempre la rentabilidad del negocio toma el primer puesto en las consideraciones.
En diciembre, International Water Services aplicó a la ECAPAG con su propuesta para ser concesionaria de servicios de agua potable y alcantarillado para la ciudad de Guayaquil. No se sabe exactamente por que solo hubo una propuesta; sin embargo, aparentemente la licitación para servicios en Manaos, Brasil, influyó en la decisión de los dos consorcios que se retiraron. Especulación indica que Brasil poseía dos ventajas sobre Guayaquil, estabilidad política y posibilidades más amplias para expansión a otros sectores y otros mercados dentro del país. En cualquier caso, los representantes de ECAPAG, el economista Edgar Naranjo de la firma auditora de ECAPAG, Parnell Kerr Foster,64 y el asesor Paribas evaluaron la propuesta de International Water Services, y la encontraron beneficiosa para la ciudad de Guayaquil.65 Tal vez fuese una propuesta realmente conveniente para Guayaquil, o tal vez solo fuese atractiva por ser la única propuesta ofrecida a una empresa vendedora en necesidad legal de privatizar sus servicios. El 11 de abril, 2001, se suscribió el contrato entre International Water Services y la ECAPAG en el sede del BID en Washington, D.C. Los suscritores, Yvon Mellinger, representante de Interagua, y Rodrigo Andrade, presidente del Directorio de la ECAPAG y representante del
63 “MIGA – Multilateral Investment Guarantee Agency: Managing Political Risks with MIGA’s Guarantees.”
2006. http://www.miga.org/sitelevel2/level2.cfm?id=1058 (visto 19 noviembre 2006). 64 Parnell Kerr Foster desde el inicio de la concesión hasta la actualidad es la auditora financiera y de gestión
de la Concesionaria Interagua, según comunicación ECAPAG Ger.G. 892-2006. Es decir que fue parte de la comisión que entregó la concesión y acto seguido su auditora.
65 Díaz, “Participación,” p. 18. ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión,” Anexo D. 11 abril 2001.
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presidente de la Republica en ese Comité, estuvieron reunidos con Enrique Iglesias, presidente del BID y Jorge Gallardo, ministro de Economía del Ecuador. Estas dos últimas personas fueron testigos al cumplimiento de la concesión, y así, el cumplimiento de los términos del préstamo de 1997 entre el BID y el gobierno ecuatoriano.66
El 11 de abril, El Universo publicó su versión de los términos del contrato de concesión. El artículo anunció que International Water Services propuso la instalación de 55,238 conexiones de agua potable y la misma cantidad de alcantarillado sanitario, y mencionó que la concesionaria no está obligada a trabajar en “obras ajenas a esa meta” durante el primer quinquenio. Además, el artículo relata que después de 10 años, las coberturas de agua potable y alcantarillado deben llegar a 95% y 90%, respectivamente, y que la estructura tarifaría permanecería igual que la de ECAPAG durante el primer quinquenio. Todas estas declaraciones son constantes a los verdaderos requisitos del contrato de concesión. Sin embargo, el documento también dice que estas conexiones serán para “los sectores que carecen de ellos,” una especificación que lamentablemente no se hizo en el contrato mismo con el propósito de hacer el contrato más atractivo para los consorcios. Al mismo tiempo, El Universo dice que las inversiones de Interagua en la infraestructura de Guayaquil serán de $250 millones durante el segundo quinquenio y que “cerca de $1,000 millones de dólares” se invertirán a lo largo de los 30 años.67 Esta forma de presentar la noticia implicó una forma de suavizar este asunto para representar los verdaderos hechos de una forma más prometedora para el pueblo.
En realidad, International Water Services se había comprometido a algunas metas. Las 55,238 conexiones fueron la cantidad que el consorcio propuso en su oferta. La compañía era responsable por ver que la instalación de esas conexiones se realizara en sectores designados por la ECAPAG. Sin embargo, ellos no tuvieron ninguna obligación tratando el programa de construcción. Si la ECAPAG preveía que se necesitaban 1,000 conexiones en un sector de altos recursos económicos y 15,000 en un sector de bajos recursos, la empresa tenía toda libertad de decidir donde instalar primero y donde tardar hasta recibir ingresos de otros sectores. Igualmente, aunque el contrato impuso algunos estándares de calidad para el primer quinquenio, la concesionaria no era responsable por seguir mejorando la calidad de los servicios proveídos durante quinquenios subsecuentes. En términos de inversiones financieras, ningún plazo regulaba la velocidad de inversión. Peor, el requisito aparente de invertir $520 millones durante los 30 años se redujo en el contrato a un valor estimado que “será revisado en función de los requerimientos que surjan del Plan Maestro, del avance del mismo y de la evolución de la tarifa.”68 De la misma manera, Interagua deslizó la responsabilidad de proveer planes financieros teniendo que ver con las inversiones previstas. Antes de realizarse la concesión, la Contraloría General del Estado recomendó que Interagua presentase información detallando los recursos financieros con los cuales pensaba financiar los $1,000 millones de inversiones que esa institución preveía para los treinta años de concesión.69 Sin embargo, el Plan Maestro aprobado por ECAPAG en 2006 no indica ninguna inversión por Interagua de fondos propios. Al contrario, Interagua piensa invertir solo los fondos recaudados por aplicación de la tarifa de agua, y esa cantidad constituye solo el 31% del total de inversiones. Para complicar aun más
66 “Interagua asume servicios de la ECAPAG.” El Universo, p. 1. 11 Abril 2001. 67 “Interagua opera desde hoy agua y alcantarillado.” El Universo, sección “El Gran Guayaquil,” p. 2. 11 Abril
2001. 68 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Cláusula 5.3.3 (11 abril 2001). 69 Contraloría General del Estado. Oficio CDP-04497. 6 febrero 2001.
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la escena, el mismo documento, llamado “Plan de Obras, Quinquenio 2006-2011,” se ha revisado para llamar a los fondos de la tarifa los fondos propios de Interagua. Esta revisión implica que la empresa está dispuesta a publicar información en los términos que más le convienen, en vez de apoyar el requisito legal de transparencia con información.70 Magnificando la flexibilidad de los requisitos financieros de la concesión, el proceso de concesión también funcionó para garantizar al máximo la viabilidad de la concesionaria, sobreponiendo esta consideración a la necesidad de inversión para construir la infraestructura que luego produciría ganancias considerables. Antes de la concesión, el CONAM recomendó que “es necesario que se indique que el Estado garantiza la ecuación económica financiera.”71 En otras palabras, este organismo creado para facilitar la privatización puso el peso del riesgo económico sobre los hombros del Estado en vez de ponerlo sobre la empresa privada. Subsecuentemente, la consultora Banque Paribas estableció un modelo económico con tasas de rentabilidad del 17 a 24% para Interagua, mientras escondía la oferta financiera de Interagua de la veeduría de la Contraloría del Estado.72 Por último, el contrato de concesión incluye una cláusula permitiendo que Interagua altere sus planes de inversiones si las tasas de rentabilidad no se alcanzan debido a cualquier circunstancia.73 Estos ambiguos requisitos financieros demuestran una característica de la concesión que surge una y otra vez: con el Estado y ECAPAG velando por los intereses de Interagua, nadie se compromete a promover los intereses de los usuarios y consumidores. El aspecto financiero provee otro ejemplo de cómo el proceso de la concesión ha causado que el derecho constitucional y humano al agua no se proteja por el gobierno a nivel ninguno. Entonces, el 9 de agosto del mismo año se transfirieron los servicios y los bienes de la ECAPAG a la concesionaria en un proceso básicamente de intercambio de documentos.74 A partir de esta fecha, la concesionaria asumió varias responsabilidades operativas y administrativas. El consorcio de International Water Services se encontró obligado a establecer una empresa de administración independiente que tiene su sede en la ciudad de Guayaquil. De este compromiso salió la empresa Interagua, la rama local del consorcio transnacional. El propósito de Interagua como empresa era y sigue siendo la operación y mantenimiento de los sistemas de agua, alcantarillado sanitario, y drenaje pluvial. En otras palabras, sus compromisos incluyen la potabilización, transporte, almacenamiento, entrega, y tratamiento del agua. Desde la salida de sus fuentes hasta su descarga por los usuarios, Interagua es responsable para todos los asuntos del agua en la ciudad de Guayaquil. Mientras tanto, está encargado de la rehabilitación de la infraestructura presente al momento de la concesión y de la inversión requerida para expandir los sistemas. Esto incluye a todos los proyectos de mantenimiento así como los de expansión. Las 55,238 conexiones especificadas para el primer quinquenio obviamente caben dentro de este requisito de expansión. Además, dentro del contrato de concesión se exige la expansión de cobertura de agua potable y alcantarillado a 95% y 90%, respectivamente, de la población. Por el lado de
70 Dr. Iván Orlando Miranda, Dir. Jurídico de ECAPAG. Oficio A.J. Nro. 344-2006. “ECAPAG. Plan de
Obras, Quinquenio 2006-2011.” 8 agosto 2006. Ing. Carlos Espinoza Torres, Dir. de Regulación y Control Económico. Oficio ECAPAG-DRE-No.
1062007. “ECAPAG. Plan de Obras, Quinquenio 2006-2011.” 15 marzo 2007. 71 CONAM. Oficio DAJ 2000-001334. 14 septiembre 2000. 72 Contraloría General del Estado. Oficio CDP-04497. 6 febrero 2001. 73 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Cláusula 6.1. 74 “Interagua con el servicio de agua potable y alcantarillado: Transferencia por 30 años.” El Universo, sección
“El Gran Guayaquil,” p. 2. 10 Agosto 2001.
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gestión, la empresa debe responsabilizarse por el cobro de tarifas y otras tareas de administración.75 Tal vez el aspecto más interesante de todas estas responsabilidades de la concesionaria es el hecho que el contrato de concesión elabora mínimos requisitos de inversión en los servicios de agua y alcantarillado. En vez de demandar inversiones fijas en un plazo definido, se exige la inversión de $520 millones durante los 30 años de concesión, y hasta este requisito se desliza por lenguaje ambiguo encontrado en el contrato mismo. Inversiones requeridas llegan a ser cálculos aproximados, dejando a la concesionaria sin obligación contractual respeto a inversiones. Además, se entiende por el contrato que cualquier inversión en los servicios se recuperará de las tarifas pagadas por los ciudadanos y los impuestos de telefonía, también pagados por el pueblo Guayaquileño.76 Esta observación del contrato de concesión se confirma en los planes quinquenales de Interagua. Por ejemplo, en el Plan Quinquenal de Inversiones para 2006-2011 solo el 31.8% de los fondos invertidos vendrán de Interagua, y estos serán solamente fondos recaudados de la aplicación de tarifas para el consumo del agua.77 Entonces, no se requiere que Interagua invierta capital propio del consorcio ni que busque préstamos de entes extranjeros sin seguridad de recuperación de esa capital. Esto deja la pregunta que ¿para que se necesitaba la concesión si no se pudo requerir inversiones fijas en obras que mejorarían la calidad de servicios prestados a los consumidores sin mayor costo a ellos? La ECAPAG se sumió a una variedad de cambios fundamentales, comenzando oficialmente con la transferencia de control a Interagua el 9 de agosto de 2001. En lo más básico, la empresa ya no funcionaría como negocio sino como ente de control. Mientras su Directorio permaneció intacto, la vasta mayoría de su personal del lado operativo fue o despedida o recontratada para trabajar en Interagua. El personal que se quedaba en la ECAPAG participó en un “programa de fortalecimiento” financiado por el BID. El programa re-estructuró la ECAPAG y ofreció capacitaciones obligatorias para todos los miembros del personal.78 La reguladora ECAPAG creada por la concesión publica un personal de 28 personas. Sus responsabilidades titulares varían de analistas y asesores, técnicos de informática, y personal administrativo al gerente general mismo de la empresa, José Luis Santos García.79 Algunos de los 1300 personas que anteriormente trabajaban en la ECAPAG se recontrataron por Interagua; sin embargo, muchos de ellos se quedaron fuera.80 Tratando sus alternadas funciones, el papel de la nueva ECAPAG consiste en controlar que la concesionaria cumpla con los términos del contrato y vigilar que los ciudadanos reciban los servicios que se merecen. Realizará este papel a través de control y supervisión de los aspectos técnicos, administrativos, financieros y de gestión de la operación de la empresa Interagua. Además, evaluarán la estructura tarifaría, el servicio al cliente, y la calidad de servicios prestados.81
75 Díaz, “Participación,” pp. 19-20. 76 “ECAPAG: Obligaciones de la concesionaria.” 18 julio 2005
http://www.ecapag.gov.ec/SoloPortalECAPAG/portal.html (visto 8 marzo 2006). 77 ECAPAG. Plan de Obras, Quinquenio 2006-2011. 78 Díaz, “Participación,” p. 24. 79 ECAPAG. “Planilla de Personal de ECAPAG.” solicitado por OCSP, recibido 2005. 80 International Development Bank, Private Sector Department. “Environmental and Social Impact Brief:
Ecuador.” (18 April 2003) Art. 2.26. 81 “ECAPAG: Nuevo rol de ECAPAG.” 18 julio 2005
http://www.ecapag.gov.ec/SoloPortalECAPAG/portal.html (visto 8 marzo 2006).
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Esta explicación, en principio, presenta la contradicción fundamental de la ECAPAG. Si el contrato apenas propone normas de calidad y requisitos de expansión, no se puede suponer que todos los ciudadanos recibirán un servicio adecuado. Al contrario, la ECAPAG era una empresa operativa en los servicios de agua potable y alcantarillado durante siete años, de 1994 a 2001. La única información técnica sobre regulación fue dotada a ECAPAG por los consultores del Banque Paribas. En términos de experiencia práctica a la ECAPAG le faltaba y sigue faltando muchísimo. La incapacidad de los compositores del contrato de exigir normas de calidad y expectativas de expansión dejó a la ECAPAG aun más discapacitada de adaptarse y asumir un papel de regulación efectivamente. Mientras tanto, la ECAPAG también se liberó de cualquier responsabilidad de recibir las quejas, dudas, y reclamos de los consumidores. Los ciudadanos se quedaron sin ningún recurso para demandar cambios de los servicios que reciben mientras las flojas normas de calidad se cumplen.
Durante todo el periodo previo a la concesión, el Banque Paribas recomendaba que la ECAPAG se esforzara en una campaña de difusión de información. Se suponía que así el público estaría acostumbrado a la idea de concesión antes de la firma del contrato. El BID apoyaba la campaña, esperando disminuir la vehemencia del rechazo popular de la concesión. Su experiencia en procesos de concesión indicaba que la mayoría de los casos fallidos no funcionaron por rechazo popular del sector privado metiéndose en los servicios públicos y de la casi inevitable subida de precios traída por la concesión. No está completamente claro de qué trataba esta campaña porque por lo menos en el periódico de mayor circulación, El Universo, artículos solo se publicaron en las fechas fundamentales del proceso (comienzo de licitación, firma de contrato, etc.). Algunos miembros de la sociedad civil mantienen la no-existencia de cualquier campaña de publicidad, sugiriendo que la ECAPAG prefería actuar clandestinamente y sin considerar las opiniones del público. No obstante, se sabe definitivamente que el contrato contiene una cláusula que irónicamente está poca conocida (articulo 5.8). Esta obliga a la concesionaria dedicar $150,000 a una campaña de publicidad durante el primer año de la concesión para asegurar la aceptación a través de transparencia.82 Se supone que estas campañas fueron exitosas, por lo menos en cuanto que la concesión no causó una demostración dramática de desaprobación popular. Pero, ningún rasgo de una campaña de publicidad se encuentra en los archivos de El
Universo. La concesión se presentó al pueblo como un hecho en vez de una opción, y la gran mayoría de Guayaquileños lo aceptaron. Uno se puede imaginar: si nada antes había funcionado, ¿para que resistir esta otra opción?
El 21 de octubre del 2002, el BID premió internamente al equipo técnico que
participó en la concesión de los servicios de agua y alcantarillado en Guayaquil.83 Y desde su punto de vista la experiencia había sido exitosa. El gobierno ecuatoriano solicitó un préstamo para la rehabilitación de sus sistemas y aceptó el término que se privatizaran los servicios. Con la ayuda del Banque Paribas, esta meta se logró en apenas cuatro años. Sin embargo, la victoria para los ciudadanos Guayaquileños es más ambigua. Como comentó un señor al Universo el día de la transferencia de servicios en agosto 2001, el pueblo estaba “escéptico” de las promesas de mejoramientos de los servicios a través de una concesión.
82 Díaz, “Participación,” p. 27. 83 BID. Carta de premio escrito a equipo técnico. 21 octubre 2002
http://www.ecapag.gov.ec/SoloPortalECAPAG/portal.html (visto 18 junio 2006).
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Otra señora respaldó su comentario, diciendo que dudaba que se realizara un buen trabajo.84 Al final, los resultados de la concesión dependerían de la voluntad de Interagua para invertir fondos donde no se requerían y la capacidad de ECAPAG de hacerse efectiva como ente de regulación. En las palabras del presidente del Directorio de ECAPAG durante el proceso de concesión, Rodrigo Andrade, “ECAPAG tendría que hacer cumplir lo que el contrato dice, y si no, aplicarle multas, que serán bastante representativas.”85 Hasta la fecha actual ninguna de estas dos metas se ha cumplido, dejando al pueblo Guayaquileño atrapado en un contrato de concesión que durará una generación con poca posibilidad de escapar.
84 “Interagua con el servicio de agua potable y alcantarillado: Transferencia por 30 años.” El Universo, sección
“El Gran Guayaquil,” p. 2. 10 Agosto 2001. 85 “Interesadas en concesión de ECAPAG con amplia experiencia compiten por dar servicios.” El Universo,
sección “El Gran Guayaquil,” p. 2. 13 enero 2000.
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Plan de Inversiones 1
Plan de Inversiones 2
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CAPITULO 4 Negociaciones Detrás de Puertas Cerradas:
El Contrato de Concesión
AAPP a la concesión-Contrato
El contrato de concesión firmado por ECAPAG e Interagua el 11 de abril del 2001, refleja una preocupación singular en las ganancias posibles que saldrán de las inversiones en obras y servicios. A lo largo del contrato se encuentran numerosas violaciones de normas legales ecuatorianas y una falta definitiva de estándares técnicos para medir el cumplimiento de la concesionaria de sus obligaciones contractuales. Una cantidad de observaciones específicas han hecho los técnicos del Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos, organización sin fines de lucro que reclama por los derechos del pueblo Guayaquileño en cuanto a los servicios de agua y saneamiento. Estos técnicos trabajando voluntaria e independientemente, han concluido que “en la práctica el objetivo del proceso de concesión fue trastocado por el de, simplemente, cumplir con la privatización del servicio, soslayándose las demandas insatisfechas de los usuarios.”86
La preparación para la segunda licitación vio a la ECAPAG suavizar todos los requisitos de la concesión. Inversiones obligatorias fueron casi eliminadas, intercambiadas con “estimaciones” y “metas sugeridas.” De igual manera, los estándares de calidad del servicio también se convirtieron en “indicadores.” Esencialmente, la concesionaria llegó a ser casi no-regulable porque muy pocas normas de peso legal permanecieron en el contrato. Con su participación en la composición del contrato, ECAPAG perdió su derecho a reclamar por proyectos específicos. Planes programados por la concesionaria se podrían regular y vigilar; sin embargo, no se podría influenciar en el proceso de planificación. En términos de una base de reclamos, le quedaron a ECAPAG solo las normas y estándares de
86 Cesar Cárdenas. “Argumentaciones y Observaciones Técnicas del Contrato de Concesión y las Operaciones
de Interagua y ECAPAG en Relación al Servicio de Agua Potable y Alcantarillado.” Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos: Guayaquil (28 Septiembre 2005), p. 1.
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calidad especificados en el contrato, ignorando las leyes ecuatorianas que garantizan los derechos a servicios públicos para cada ciudadano. Esencialmente, entonces, el contrato intercambió cualquier concepto de responsabilidad social por cumplir la consigna del Estado, tanto del gobierno municipal de Guayaquil como del gobierno nacional, de concesionar los servicios básicos. Se eliminó la capacidad del pueblo guayaquileño de reclamar al proveedor de servicios por el alivio de sus necesidades.
Considerar el contrato de concesión técnicamente es encontrar un significante vacío
de información específica que cabe muy bien con la eliminación de requisitos realizada durante la licitación. El aspecto de drenaje pluvial demuestra perfectamente esta negligencia. La cláusula 5.3.1 que trata las obligaciones de Interagua teniendo que ver con el “Plan de Rehabilitación,” se refiere a “niveles de eficiencia y calidad” del servicio de alcantarillado pluvial “conforme se definen en el Anexo 2 del Contrato.” Sin embargo, en ese anexo no se mencionan niveles de calidad para drenaje pluvial, ni aparecen en ninguna otra parte del contrato. Además, las obligaciones de Interagua se limitan aun más por la cláusula 5.3.3. Este articulo le quita a Interagua toda responsabilidad por “las consecuencias derivadas de la planificación, del diseño o de la construcción de las obras de alcantarillado pluvial ejecutado en el primer quinquenio o con anterioridad a la Concesión.”87 La concesionaria debe mantener la infraestructura existente, pero no se obliga a planificar obras o expandir el sistema. Y, si la empresa tiene ganas de realizar estudios técnicos o de planificación, “no será responsable en ningún caso de las consecuencias derivadas de la planificación, del diseño o de la construcción de las obras de alcantarillado pluvial ejecutado en el primer quinquenio.”88
Esta omisión es particularmente preocupante debido a las vastas necesidades de alcantarillado pluvial, notadas en estudios y consultoría desde aproximadamente 1920.89 De hecho, la obtención de capital para invertir en la infraestructura de drenaje pluvial fue una de las razones principales dadas al público para respaldar la decisión para concesionar el servicio.90 Esencialmente, en vez de exigir estándares de calidad y cobertura del servicio de alcantarillado pluvial, el contrato libera a la concesionaria de cualquier responsabilidad.
La cuestión del alcantarillado sanitario se encuentra tratada de una manera
igualmente ambigua. En el año 2000, solo un 42% de residencias contaba con el servicio de alcantarillado sanitario.91 Sin embargo, el contrato no obliga a Interagua instalar más que 55 mil conexiones a la red de alcantarillado sanitario durante el primer quinquenio. Acción durante quinquenios siguientes se puede esperar, pero no está obligada por el contrato. Así, el contrato no prevé ninguna estrategia para acelerar la expansión de la cobertura del alcantarillado que será necesaria para alcanzar la meta de 90% de cobertura para el año 2010. Al mismo tiempo el contrato se olvida del hecho que las redes que no funcionan no se pueden incluir en porcentajes de cobertura. Interagua solo dedica el 7% de su presupuesto
87 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión de los Servicios Públicos de Agua Potable y Saneamiento de
la Ciudad de Guayaquil Celebrado Entre ECAPAG e International Water Services (Guayaquil) Interagua CIA Ltd.” 11 abril 2001.
88 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Cláusula 5.3.3. 89 Bovarnick, Andrew y Erik Swyngedouw. Guayaquil Futuro: La crisis del abastecimiento de agua en
Guayaquil. Quito: Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (1994) pp. 38-42. 90 “Compiten por dar servicio.” El Universo, sección “El Gran Guayaquil,” p. 2. 13 enero 2000. 91 Alba Arias de Vera. Indicadores Urbanos Ciudad de Guayaquil Ecuador 1993-2000. Mundo Grafico:
Guayaquil (2002), p. 14.
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para el primer quinquenio a obras de rehabilitación del alcantarillado sanitario.92 Además, no hay ninguna elaboración de un programa de rehabilitación de las redes existentes, como la del Plan Piloto del Suburbio Oeste. Los pobladores que dependen de pozos sépticos o letrinas debido a la falta total de infraestructura o su mal estado seguirán sufriendo indefinidamente de la contaminación causada por estos sistemas de descarga de aguas servidas.
Asimismo el contrato no determina una norma de instalación del alcantarillado
conjuntamente con agua potable. Al contrario, sectores que tenían tuberías permanentes de agua potable en el año 2001 o las recibirán durante la concesión no tienen garantizada la instalación de alcantarillado sanitario. En vez de eso sus conexiones de agua potable permitirán su mayor consumo y el incremento de la descarga de aguas servidas. Daños ambientales ya están presentes en cada sector donde no existe alcantarillado sanitario. Sin embargo, la instalación de redes de agua sin alcantarillado aumenta el riesgo de daños ambientales adicionales debido al consumo incrementado que se puede esperar.
Últimamente, surge la misma preocupación en el caso de alcantarillado sanitario
como en el de drenaje pluvial. La cláusula 4.2.2 del contrato dice que cualquier labor de alcantarillado sanitario, sea mantenimiento o construcción, “se financiará a través de la tarifa, bajo el esquema descrito para las Revisiones de la tarifa.” Las tarifas de mantenimiento del sistema ya son preocupantes, llegando al 80% de la planilla para agua potable.93 Este porcentaje se considera alto comparado con otras ciudades latinoamericanas, y se cobra a los clientes de la empresa, a veces sin averiguar que si tienen o no tienen funcionando una conexión al alcantarillado sanitario.94 Uno tiene que preguntarse también que ¿cuanto subirá el cobro si Interagua comienza a instalar la nueva infraestructura de alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas servidas que la ciudad actualmente carece? Estas cláusulas librando a la concesionaria del financiamiento de obras presenta la posibilidad de que los servicios de saneamiento no lleguen a los más pobres, el cual seria una discriminación y una violación de los derechos del consumidor ecuatoriano.
En cuanto a agua potable, Interagua planifica seguir con necesitadas inversiones en
la infraestructura y redes de agua potable. Esta política no debería sorprender, siendo conocido el hecho que agua potable es más rentable que cualquier alcantarillado. Al final, genera más ganancia por dólar invertido. Y no hay nada malo en la expansión del sistema de agua potable cuando muchos pobladores de la ciudad todavía carecen del servicio. Sin embargo, el agua que circula en las redes no alcanza a cumplir con las necesidades populares por el servicio. En instancias innumerables, ciudadanos se han quejado del agua amarilla, turbia, y mal-oliente que sale de la red.
Las leyes ecuatorianas pretenden proteger a la ciudadanía de potenciales crisis de
salud causados por inadecuados servicios públicos. La Ley Orgánica de Defensa del Consumidor requiere en su artículo 66 el uso de los estándares del Instituto Ecuatoriano de Normalización (INEN) en los servicios básicos. El contrato de concesión especifica una
92 International Development Bank, Private Sector Department. “Environmental and Social Impact Brief:
Ecuador.” (18 April 2003) Art. 2.27. 93 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” 11 abril 2001. 94 Ing. Miguel Delgado Cabrera. “Observaciones al Contrato de Concesión de los Servicios Públicos de Agua
Potable y Saneamiento de la Ciudad de Guayaquil.” Observatorio de Servicios Públicos: Guayaquil, junio 2005.
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norma de cloro residual en el agua de .20 mg/lt, una cantidad constante con el estándar del MIDUVI, ente que actualmente no se considera una fuente legal de normalización.95 También se menciona un estándar de .50-.80 mg/lt cloro residual, pero el contrato especifica que esa cantidad solo se requiere en casos de excelente calidad de agua cruda - una calidad que no se ha visto durante treinta años en las plantas de tratamiento en Guayaquil.96 Por utilizar este estándar insuficiente, el contrato está en violación de la Ley Orgánica de Defensa del Consumidor que en su artículo 4 enumera el derecho de los ecuatorianos de recibir servicios básicos de “óptima calidad,” además de la protección de su salud en el consumo de cualquier producto u servicio.
En octubre de 2005, la Comisión de Control Cívico de la Corrupción reclamó a
ECAPAG y la concesionaria en su “Informe de Investigación” tratando las irregularidades de la provisión de agua potable que contribuyeron al brote de Hepatitis A en la zona de Suburbio Oeste. El inciso 76 de este reporte demanda un cambio urgente al contrato corrigiendo el estándar de calidad al .30 mg/lt de cloro residual requerido por la INEN.97 La Intendencia de Policía del Guayas respaldó esta demanda, imponiendo una multa de $1,000 a la empresa Interagua.98 Por imponer una norma sub-estándar, los escritores del contrato arriesgaron la salud pública de Guayaquil y vendieron el derecho de los ciudadanos a reclamar por incumplimiento del contrato mientras el agua muestre .20mg/lt de cloro residual, una cantidad que no asegura que sea apta para el consumo humano. Esta violación de una norma legal es una negligencia de ECAPAG e Interagua en cuanto a la protección de los derechos y las vidas de los Guayaquileños.
A través de esta misma ausencia de estándares y obligaciones técnicas, el contrato
de concesión ha violado los derechos civiles de los Guayaquileños elaborados en varios documentos legislativos, incluso la Constitución Política de la Republica de Ecuador y la Ley Orgánica de Defensa del Consumidor. Según el artículo 32 de dicha ley, cualquier empresa que se encuentra encargada de la provisión de los servicios públicos, sea publica o privada, está obligada a “prestar servicios eficientes, de calidad, oportunos, continuos y permanentes a precios justos.” Sin embargo, Interagua no se obligó a la provisión de un servicio continuo de agua potable hasta el año 2006, y el contrato no incluye un plan específico de realización de esa meta ambiciosa. Además la presión del agua requerida por el contrato fue disminuida antes de la segunda licitación a concesión en el año 2000 a un nivel insuficiente para mantener la calidad del agua. Y, como se dijo anteriormente, el contrato mismo permite que el servicio no sea de calidad por no utilizar los estándares de la INEN. Así que, no se puede hablar de continuidad, calidad ni oportunidad del servicio de agua potable a través de la concesión.
Por medio del contrato, Interagua consiguió derechos exclusivos para la provisión de
servicios de agua y saneamiento. Físicamente, el contrato entregó a Interagua la infraestructura de los sistemas de agua y saneamiento para la ciudad de Guayaquil. Por
95 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Anexo 2, Art. 2.1.2.5. 96 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 30 marzo 2006. 97 Dr. Alfredo Alvear E. “Presuntas Irregularidades en el Sistema de Tratamiento y Abastecimiento de Agua
Potable Distribuida en el Suburbio Sur – Oeste de la Ciudad de Guayaquil por parte de Interagua, Concesionaria de ECAPAG, como Causa Coadyuvante del Brote de Hepatitis A, Aparecido en el Suburbio Oeste de la Ciudad de Guayaquil.” Comisión de Control Cívico de la Corrupción: Guayaquil, 3 octubre 2005.
98 Abg. Roberto Mosquera Tayne, Intendencia General de Policía del Guayas. “Resolución del expediente #1419/05.” 29 noviembre 2005.
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mucho que se habla de la insuficiencia de tal infraestructura, las obras e inmuebles no son insignificantes. Interagua asumió control de una planta de tratamiento de agua potable, La Toma y tres plantas de tratamiento primario de aguas servidas: El Progreso, La Pradera, y El Tornillo. Además, tres reservorios de agua potable (Tres Cerritos, Bellavista, y Cerro del Carmen), y dieciséis estaciones de bombeo de aguas servidas pasaron de las manos de la ECAPAG al control de Interagua. Con la firma del contrato, Interagua así obtuvo “el control y custodia de las infraestructuras,…y demás bienes de la concesión”99 como reitera el articulo 84 del Reglamento Interno de Manejo de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado Sanitario, y Drenaje Pluvial. Además, el Reglamento de Manejo proclama la obligatoriedad del consumo de los servicios en cualquier “predio edificado, localizado en el área geográfica” de la concesión.100 Esta obligación al consumo de los servicios solo de Interagua es particularmente condenatoria para los moradores de sectores del “Área No Servida” referenciada en las definiciones que empiezan el contrato de concesión, porque ellos tendrán que buscar fuentes alternativas y auto-gestionadas para no permanecer sin servicios.101 También, existen zonas de expansión nueva de la ciudad de Guayaquil que no se incluyeron en la concesión. Todas estas áreas, excluidas o “no servidas,” dependerán de su capacidad de auto-gestión, la beneficencia de políticos, y la voluntad de la empresa de trabajar en conjunto con ellos. Sin esta cooperación por parte de Interagua, proyectos auto-gestionados no se podrán conectar a las redes principales de la empresa. Aparte de utilización de la infraestructura administrada por Interagua, no hay otras posibilidades de obtener los servicios.
Efectivamente, entonces, la compañía tiene derecho único para proveer los servicios.
La transferencia de derechos exclusivos a una población consumidora y la infraestructura que le sirve representa la invención de un monopolio total en violación de la Ley de Defensa del Consumidor que especifica el derecho de elegir los servicios “con libertad.”102 El contrato no solamente niega el derecho de escoger libremente los bienes y servicios que uno compra, sino también condena a un significativo numero de habitantes de barrios marginados por lo que se le quita cualquier oportunidad de desarrollo salvo que sea generada por auto-ayuda.
A través del contrato de concesión, ECAPAG se convirtió en el ente regulador de
Interagua, encargada de la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de ese documento. Su rol se define en el Anexo 12 del contrato, el cual enumera los varios aspectos de su regulación que tendrá en cuenta el auto-monitoreo de Interagua, la auditoria externa realizada por la firma escogida por la empresa, los reclamos de los usuarios y el análisis por ECAPAG de toda la documentación recibida de la concesionaria. Esta documentación incluye los informes periódicos que Interagua debe entregar a ECAPAG, en adición a un estudio del estado del servicio elaborado durante los primeros años de la concesión, el presupuesto anual de la empresa y un informe anual del progreso del Plan de Desarrollo del Servicio.103 Basado en su análisis de la información proveída, ECAPAG puede evaluar el
99 “Interagua con el servicio de agua potable y alcantarillado: Transferencia por 30 años.” El Universo, sección
“El Gran Guayaquil,” p. 2. 10 agosto 2001. International Development Bank. “Environmental and Social Impact.” 18 April 2003. 100 ECAPAG. “Reglamento Interno de Manejo de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado Sanitario, y
Drenaje Pluvial.” Registro Oficial: Tribunal Constitucional (27 enero 2003) pp. 7-40. Artículo 7. 101 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Cláusula Tercera. 102 Congreso Nacional del Ecuador. Ley Orgánica de la Defensa del Consumidor, Ley No. 2000-21.
Suplemento del Registro Oficial 116, 10-VII-2000. Art. 4, No. 2. 103 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Anexo 10.
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cumplimiento de los parámetros de calidad, la función económica-financiera de la empresa, el nivel de contaminación industrial permitido, las prácticas técnicas de las obras realizadas, y la implementación del plan quinquenal.104 Para facilitar la elaboración de esta evaluación, la ECAPAG aprueba el programa de muestreo de la calidad del agua, definiendo los sitios y horarios de las muestras.105 También, ECAPAG asume competencias por la evaluación y fijación de tarifas, supervisión de la atención a usuarios, intervenciones y gestión con las autoridades gubernamentales, la publicación de informes y planificación anual, y la imposición de multas y sanciones en casos necesarios.106
Todas estas responsabilidades se asignan a la ECAPAG bajo la suposición de que el
ente controle la concesión, supervisando el cumplimiento del contrato, asegurando la calidad de los servicios y protegiendo los intereses de la comunidad.107 Sin embargo, el contrato mismo es deficiente en las áreas de calidad y responsabilidad social. Los parámetros de calidad del agua potable no alcanzan cumplir con las normas reconocidas legalmente dentro del país. La baja presión requerida y falta de continuidad abren las puertas para la introducción de contaminantes a la red de distribución, y así al agua misma. Regulación de las normas del contrato no mejorará esa situación para los usuarios. Este conflicto entre los intereses de los ciudadanos y el verdadero deber de ECAPAG como regulador complica aun más las violaciones de los derechos de los consumidores. Si ECAPAG es el ente regulador, el Municipio no tiene ninguna competencia en cuanto a la provisión de servicios, y la empresa es por naturaleza preocupada por intereses financieros, ¿Quién se responsabiliza por proteger los derechos de los ciudadanos que se merecen servicios de alta calidad? ¿A quien pueden dirigir sus quejas y preocupaciones sobre el servicio de tal manera que se generen cambios reales en sus circunstancias? Esta clase de “regulador cooptado” es una práctica considerada común entre los observadores de las privatizaciones, y típicamente pone la escena por una regulación ineficiente e inefectiva, como uno puede predecir para Guayaquil después de un análisis abreviado de la estructura del contrato de concesión.
En conclusión, entonces, el contrato de concesión impresiona con sus violaciones de
la Constitución Política de la Republica del Ecuador. Cada ecuatoriano tiene derecho a “una calidad de vida que asegure la salud, alimentación y nutrición, agua potable, saneamiento ambiental, educación, trabajo…y otros servicios sociales necesarios.”108 Por imponer pocas obligaciones sobre la concesionaria en cuanto a normas de calidad de servicios y planes de expansión de cobertura, el contrato viola los derechos de los Guayaquileños. El pueblo Guayaquileño no puede escapar del contrato legalmente, ni puede buscar otras opciones de provisión de los servicios debido a su obligatoriedad. Al mismo tiempo el contrato como un documento legal expresa contradicciones en vista de las violaciones de leyes y normas ecuatorianas que han sido denunciadas. La gente de Guayaquil se encuentra obligada a reclamar con la esperanza que sus dudas y quejas no caigan sobre oídos sordos. Pero, la verdadera falla del contrato de concesión pertenece a la ECAPAG por violar los derechos de los Guayaquileños a través de componer un contrato socialmente irresponsable y técnicamente ineficaz.
104 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Anexo 12. 105 International Development Bank. “Environmental and Social Impact,” Art. 1.5. 106 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Anexos 8, 10, 12. 107 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Anexo 12. 108 Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política de la Republica del Ecuador (15 noviembre 2002)
Art. 23, No. 20.
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CAPITULO 5
La Compleja Participación del Sector Privado:
El Primer Quinquenio de Interagua
Proyecto de construcción de Interagua Guayaquil actualmente está por cumplir el primer quinquenio de los 30 años de
concesión de los servicios de agua potable y alcantarillado. Durante este tiempo, la presencia de Interagua se ha sentido en sus proyectos de construcción tal como las nuevas tarifas impuestas por la empresa con la aprobación de ECAPAG. También los años han dado paso a un proceso de conocimiento de Interagua por la ciudadanía, siendo la concesión un proceso que no permitió la participación ciudadana. Pero antes que nada, la importancia del primer quinquenio ha sido la demostración de cómo funciona una empresa privada en la provisión de los servicios públicos. Percepciones de la empresa son complejas: sus labores han superado los logros de cualquier empresa pública, pero los incumplimientos del contrato y la falta de defensa para los ciudadanos impactan desagradablemente a los usuarios.
International Water Services (Guayaquil) Interagua Cia. Ltd. es una subsidiaria del
consorcio International Water Holdings B.V. (IWH) que se creó para cumplir con el requisito del contrato de concesión que la concesionaria tenga su sede en la ciudad de Guayaquil. Entonces, Interagua maneja sus operaciones diarias independientemente desde su sede en Guayaquil, dependiendo de su propio equipo gerente. Sus servicios ofrecidos incluyen el desarrollo de proyectos y financiamiento, ingeniería y construcción, operación y
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mantenimiento, y gerencia. La función de IWH es de garantizar y tener última responsabilidad por los resultados de la concesión, dado que fue su experiencia y reputación como empresa que ganó la confianza de la ECAPAG durante el proceso de licitación.109
Mientras tanto, el consorcio IWH tampoco es una empresa de raíces independientes. La empresa se fundó en 1996 como subsidiaria de la compañía Bechtel, de San Francisco, CA- EEUU. Hasta 1999, Bechtel tenía 100% de intereses en IWH y sus proyectos de agua, saneamiento, y drenaje en varios países del mundo, incluyendo a Polonia, India, Australia, y Bolivia. En noviembre de 1999, Edison S.p.A. compró 50% de intereses en la firma. Además, IWH reconoce a United Utilities International como socio estratégico, manteniendo una “bien-establecida alianza estratégica.” En el caso de Interagua, United Utilities es medio-dueño del International Water Services (Guayaquil) B.V., que es 90% dueño de Interagua.110 Es importante notar que el contrato de concesión distribuyó 9,998 de las 10,000 acciones en Interagua a su compañía materna, Bechtel, a través del ente legalmente independiente de International Water Services. Este hecho también indica el grado de interés financiero que Bechtel mantiene en el éxito de la empresa. También, ofrece a Bechtel un papel principal en la determinación de la estrategia institucional de la empresa. La presencia de United Utilities también fortalecía la apariencia de IWH como competidor en la concesión: entre las tres organizaciones: Bechtel, Edison, y United Utilities IWH se encontraba con impresionantes referencias de previos proyectos en el área.111 Al mismo tiempo, las actividades de Bechtel, el principal actor del IWH, no dejan de inspirar controversia. La compañía tiene una larga historia de emplear autoridades de una variedad de puestos dentro del gobierno estadounidense, un hecho que se complica por la gran cantidad de contratos que ha recibido del gobierno. Por ejemplo, entre 2003 y 2004 Bechtel recibió dos contratos valorados hasta $2.8 billones para la reconstrucción de la infraestructura Iraquí destruida durante la controversial ocupación estadounidense que comenzó en el año 2002. Además, Bechtel se ha encontrado en tres disputas legales desde 1976 por sus acciones. El conflicto más relevante es el de Bolivia, donde la actuación de una subsidiaria de Bechtel denominada Aguas del Tunari desencadenó un conflicto denominado la “guerra del agua.” El pueblo Boliviano surgió luchando contra los masivos aumentos de tarifas del agua potable realizados por la empresa. Los ciudadanos cuestionaron a la empresa a través de movilizaciones y marchas impulsadas por el alza de tarifas realizada por la nueva concesionaria. La firma reclamó al gobierno boliviano por daños en $25 millones.112 Sin embargo, el juicio concluyó a favor de los bolivianos y, Aguas del Tunari terminó sin recompensación por las ganancias esperadas en el país.
Estos acontecimientos preocupan en gran medida a las organizaciones sociales, comunitarias y barriales que promueven los intereses del pueblo guayaquileño. Los lazos entre los varios miembros del consorcio International Water Holdings y su fundador Bechtel, han de ser complicados, y no se sabe el grado de cooperación que existe entre
109 “ECAPAG: Referencias de la Concesionaria.” 18 Julio 2005
http://www.ecapag.gov.ec/SoloPortalECAPAG/portal.html (visto 11 junio 2006). 110 International Development Bank, Private Sector Department. “Environmental and Social Impact Brief:
Ecuador.” (18 April 2003) Art. 1.6. 111 “Bechtel and Edison Reach Agreement on Edison´s Acquisition of a 50% Stake in International Water
Limited.” Bechtel Group. 9 Noviembre 1999 www.bechtel.com/newsarticles/162.asp (visto 18 Junio 2006).
112 Center for Public Integrity. “Windfalls of War.” 31 Marzo 2004 http://www.publicintegrity.org/wow/bio.aspx?act=pro&ddlC=6 (visto 12 Junio 2006).
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ellos. Sin embargo, por los antecedentes mencionados anteriormente no es difícil creer que los intereses de Bechtel y sus subsidiarios y afiliados no coinciden con las necesidades sociales de los pueblos donde trabajan. Es preocupante pensar que pudiera existir un patrón de funcionamiento entre los varios subsidiarios, incluso Interagua, el cual promueva bajos estándares de calidad, como los encontrados en el contrato de concesión, y el paso por alto de normativas legales. Antes que nada, el contrato para Guayaquil reconoce el derecho al lucro, sin tomar en consideración circunstancias sociales. Este hecho forma el argumento más fuerte contra la privatización de los servicios básicos: empresas privadas conservan su derecho a obtener ganancias, sin obligación legal de invertir sus recursos donde más se necesitan.
Según la exposición de Interagua en el Primer Foro Ecuatoriano del Agua presentada
en marzo 2006, Interagua ha pasado los primeros cuatro años y medio de la concesión trabajando con algo de éxito en sus proyectos de expansión de aguas potables, reducción de aguas no-contabilizadas, aumento de presión y continuidad, mejoramientos de calidad del servicio, y educación ambiental. En agosto del 2005, habían instalado 37,966 conexiones de agua potable, sobrepasando la meta que hizo en su propuesta económica; aunque se dio a conocer en agosto del 2006 que Interagua no cumplió con la meta de 55,238 conexiones instaladas durante el primer quinquenio.113 Además, los 27,740 conexiones de alcantarillado sanitario representan solo el 50.17% del compromiso de Interagua suscrito en el contrato.114 Aguas no-contabilizadas habían bajado por el 11% a 68% de la producción total. Además, está en camino la construcción de una tubería adicional, la “línea expresa” al sur, para ofrecer servicio continuo a todos los consumidores conectados a las redes para agosto 2006 como obliga el contrato de concesión. Tratando la calidad del agua potable, reportan un 100% de cumplimiento con las normas, comprobado por las 45,000 pruebas mensuales realizadas en su laboratorio. También han registrado eventos y seminarios en algunas escuelas y barrios, enfocándose primariamente en el abastecimiento adecuado del agua y evitar su desperdicio.115 Estos logros superan las realizaciones de las empresas gubernamentales que antecedieron el proceso de concesión. Pero al mismo tiempo Interagua se ha escapado ilegalmente de la debida multa de $500 por conexión incumplida de acuerdo con sus obligaciones contractuales.116
En la forma más grave posible, Interagua ha violado las regulaciones impuestas por
la ley ecuatoriana y ha ignorado las múltiples sanciones impuestas por las autoridades. También, la empresa ha tratado de manejar las autoridades de salud, evitando los procesos legales pertinentes a una empresa de agua. La ley ecuatoriana requiere que Interagua presente certificados de salud ocupacional para todo su personal, que tenga personal profesionales de salud. La compañía tampoco ha sacado debidamente el permiso de funcionamiento ni ha presentado el Registro Sanitario.117 Después de cinco años de concesión, Interagua debe varias multas a las autoridades de salud como estas corresponden a las violaciones de la Ley Orgánica de Salud y la Constitución Política del Ecuador. Sin
113 “5 años después: Interagua no alcanzó metas de concesión.” El Universo. 6 agosto 2006. 114 JVP Consultores, S.A. “Auditoria Técnica: Informe Especial; Tema: Certificación Evaluación del Plan de
Expansión para el Primer Quinquenio.” 30 enero 2007. ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Cláusula 5.2.3. 115 Interagua. “Los desafíos del agua: una responsabilidad de todos.” I Foro Ecuatoriano del Agua. Marzo
2006. 116 JVP Consultores, S.A. “Auditoria Técnica: Informe Especial; Tema: Certificación Evaluación del Plan de
Expansión para el Primer Quinquenio.” 30 enero 2007. 117 Comisaría Provincial de Salud del Guayas. Expediente No. 342-CPSG-07. 12 abril 2007.
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embargo, al final la empresa simplemente no debe funcionar en Guayaquil como proveedor de servicios de agua potable debido a su repetitiva negación de cumplir con las normas legales sanitarias de su país anfitrión.
En términos de obras, hay que considerar las capacidades de Interagua como
empresa transnacional en comparación con sus acciones. Como parte de un consorcio poderoso, la empresa tiene grandes capacidades por obtener préstamos. Sin embargo, no se sabe si Interagua se ha esforzado en buscar fuentes de capital privado para inversión en sus proyectos. En 2003, Interagua solicitó un préstamo de $50 millones del Banco Interamericano del Desarrollo para realizar parte del plan de expansión para el primer quinquenio.118 También se conoce que en septiembre del 2005, Interagua recibió una dotación de $280,620 de la Agencia Estadounidense de Comercio y Desarrollo, organización que administra dinero público, o sea plata del gobierno norteamericano. Este fondo se designó para la elaboración del plan quinquenal para el período 2006-2011.119 Sin embargo, no será aplicado a inversiones en obras. Al contrario, considerando los significantes aumentos de tarifas parece que Interagua ha aprovechado los flojos requisitos de inversión obligados por ECAPAG y el contrato de concesión, esperando ganancias de la venta de agua potable antes de arriesgar fondos prestados. Actualmente, los documentos financieros publicados por ECAPAG indican la intención de Interagua de evitar cualquier inversión en la infraestructura de la ciudad durante el segundo quinquenio. En vez de eso, $90,000 se generarán por el pago de las tarifas por consumo de agua, y $40,000 se contribuirán por el gobierno municipal. Todos los demás fondos invertidos se derivarán de los impuestos pagados por los mismos consumidores a través de los impuestos a la telefonía y la Contribución Especial de Mejoras.120 Esta situación sugiere una pregunta incontestable sobre los $520 millones que Interagua prometió durante la licitación de concesión. En ningún documento se comunica cómo Interagua planifica cumplir con su deber de invertir en la infraestructura guayaquileña. Se reconocía antes de la concesión que Guayaquil carecía de infraestructura y que inversiones sustanciales se necesitaban para corregir los problemas. La política de Interagua de minimizar inversiones que no se pueden recuperar seguramente de las tarifas cobradas se permite contractualmente; sin embargo, trata irresponsablemente las necesidades sociales inherentes a la prestación de los servicios públicos.
El 19 de noviembre, 2006, El Telégrafo publicó los resultados de un estudio
realizado por la Dirección de Ordenanzas e Infraestructura Territorial y el Sistema Naciones Unidas titulado un “Estudio de la Pobreza en Guayaquil.” Este estudio encontró que el 70% de hogares en Guayaquil no tiene todos los servicios públicos básicos que deben tener, incluyendo agua potable, alcantarillado sanitario, energía eléctrica, servicio telefónico convencional, recolección de desechos, y servicios higiénicos. Según la investigación, el 20.81% de hogares carecen del servicio de agua potable, lo cual implica que siguen pagando los precios exorbitantes de los tanqueros que llevan el agua a los sectores sin servicios formales de agua potable. Sin embargo, el caso de alcantarillado sanitario es particularmente grave, con 51.46% de la población viviendo sin el servicio. Para complicar 118 International Development Bank, Private Sector Department. “Environmental and Social Impact Brief:
Ecuador.” (18 April 2003) Art. 1.7. 119 U.S. Trade and Development Agency. “USTDA Grant Supports Study of New Water, Wastewater, and
Drainage Projects in Ecuador’s Largest City.” 6 septiembre 2005 <http//www.ustda.gov/USTDA/Press%20Release%Archive/Press%20Releases/2005/September06_05Ecuador.htm> (visto 10 julio 2006).
120 ECAPAG. Plan de Obras, Quinquenio 2006-2011.
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el asunto, la tasa de 51.46% es 4.5% más alta que en 1990. En otras palabras, durante la historia reciente de la dotación de agua por ECAPAG e Interagua, la cobertura de los servicios de alcantarillado sanitario ha disminuido en comparación con el crecimiento de la población. Esto indica que las inversiones hechas en este sector han sido realmente insignificantes y tal vez hasta negligentes para la salud pública en Guayaquil.121
Al mismo tiempo que esta investigación, patrocinada internacionalmente, destapa
impresionantes deficiencias en la cobertura de los servicios que afectan directamente a la salud pública, ECAPAG ha conocido durante algunos años los efectos de los servicios deficientes al medio ambiente. Sin embargo, esta información ha permanecido clasificada en sus archivos. Desde 2003, ECAPAG ha mantenido una base de datos con las cantidades de descargas industriales procedentes de mil empresas a las redes de alcantarillado sanitario y pluvial. En algunos casos, esta base de datos dice que las fábricas botan sus desechos directamente al sistema de alcantarillado pluvial, sistema que no recibe tratamiento antes de su descarga a los ríos y esteros que rodean Guayaquil.122 Estudios corroborantes realizados en 2003 y 2004 por el equipo de ingenieros de la ECAPAG indican que la calidad de agua en estos cuerpos de agua empeora con el paso de los años de la concesión. En 2004, muestras fueron tomadas de seis sitios correspondientes a los sitios examinados en un estudio anterior realizado por ECAPAG en 1998. La Universidad Católica realizó los análisis en su laboratorio. En cada uno de los seis casos, datos tratando la cantidad de oxigeno disuelto, color, contaminación fecal, niveles pH, y la demanda bioquímica por oxígeno indicaron que la calidad del agua había empeorado en por lo menos una de las medidas en cada sitio. Los resultados se compararon con los resultados de las muestras del año 1998.123 Análisis adicionales de 2004 y 2005 también mostraron una presencia elevada de detergentes y sólidos orgánicos en el agua, tanto como un nivel pH anormal (en este estudio un nivel pH por encima de 7.5).124 Estos resultados demuestran conclusivamente que los cuerpos de agua que actualmente reciben las descargas de las redes de alcantarillado sanitario y pluvial no pueden resistir la cantidad de contaminación que han recibido desde el comienzo de la concesión en 2001. Interagua, como concesionaria, es responsable por estos efectos dañinos al medio ambiente y a la salud pública en cuanto la contaminación constituye una amenaza al bienestar de la población. Además, el hecho que ECAPAG, en posesión de esta información, no ha demandado una revisión de las prácticas de tratamiento del agua ni una política de sanciones a las principales empresas contaminadoras muestra la incapacidad de la empresa como un ente regulador para la concesión. Para complicar el asunto aun más, al final del año 2006 y por los primeros días del 2007, el Municipio de Guayaquil trataba de reclamar la competencia de entregar licencias ambientales a empresas públicas y privadas operadoras en la ciudad. Esta propuesta contradice la opinión del Ministerio del Ambiente que el gobierno municipal no debe ser “parte y juez” en la entrega de licencias ambientales en el caso de sus propios proyectos.125 Donde se consideran efectos ambientales, ni Interagua, ni ECAPAG, ni el gobierno municipal utiliza efectivamente la información existente, al detrimento del medio ambiente mismo e, indirectamente, a la salud de la población.
121 “70% de hogares no cuentan con todos los servicios básicos.” El Telégrafo. 19 noviembre 2006. 122 ECAPAG. “Control Industrial.” Documento Microsoft Excel. Estudio realizado entre febrero 2003 y
febrero 2006. 123 ECAPAG. “Informe del Contramuestreo de la calidad del agua del estero salado y descargas finales de
aguas residuales periodo: febrero del 2004.” febrero 2004. 124 ECAPAG. “Informe Calidad Agua Estero Salado.” Documento Word. 24 marzo 2006. 125 “Ambiente niega haber restado competencias al Municipio.” El Universo. 10 enero 2007.
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Los medios de comunicación en Guayaquil reflejan en gran medida la problemática de las obras de Interagua que ha surgido durante el primer quinquenio, y dan voz a las dificultades que enfrentan los usuarios diariamente. Un monitoreo televisivo realizado durante solo los meses de abril y mayo del 2005 reveló más de cien reportajes sobre la deficiencia de los servicios de agua y saneamiento. Casi todas estas menciones son denuncias reclamando la mala calidad del agua, la disfunción del alcantarillado, o una ausencia total de servicios.126 Esta sustancial presencia se repite en la prensa escrita, con espacio dedicado semanalmente por los diarios de mayor circulación: El Universo, El
Telégrafo, y El Expreso.127 La prensa expresa más que adecuadamente la pésima calidad del agua que llega a algunos sectores de la ciudad. Comentarios sobre la calidad del agua salieron en mayo del 2005, pero habían sido desechados por Interagua que explicó que “siempre en una reparación sufren las redes más cercanas.”128 Sin embargo, en noviembre de 2005, fotos de agua con lodo salieron en El Universo, juntas con los comentarios que el agua tenia un olor “nauseabundo” e “insoportable.”129 Los recortes de periódicos demuestran claramente que la situación nunca cambió, e indican un problema persistente en vez de uno circunstancial. Al mismo tiempo, los diarios hicieron públicos la baja presión del agua y los horarios inconvenientes de distribución del agua en los sectores lejanos de la ciudad.130 Fugas de agua, tuberías rotas, inundaciones debidas a la falta de alcantarillado adecuado, cobros sin medidores, daños ambientales por carencia de tratamiento de aguas servidas llenan la pantalla del descontento con los servicios prestados por Interagua durante el primer quinquenio.131
La mala calidad de estos servicios ha inspirado no solamente reportajes sino cartas y
editoriales de opinión publicados en los mismos periódicos. En estos artículos, los escritores suelen resumir los problemas técnicos y diarios experimentados por la ciudadanía, terminando en una pregunta incontestable, “¿donde está la ECAPAG?”132 En octubre del 2005, se dio a conocer que la ECAPAG había sancionado a Interagua por $56,180 durante los primeros cuatro años de la concesión. A este punto la Comisión de Control Cívico y la Defensoría del Pueblo ya habían declarado el agua “no apta para el consumo humano.” Sin embargo, se reconoce que las sanciones aplicadas solo tratan aspectos de facturación e incumplimiento de requisitos para informes comunicados entre ECAPAG e Interagua. La calidad de los servicios mismos no pesó en las sanciones.133 Mientras tanto, la Defensoría del Pueblo ha resuelto en contra de Interagua en cientos de casos y reclamos presentados por consumidores. Al final, estas resoluciones se han mostrado inútiles ya que en realidad las sentencias impuestas no se han hecho cumplir a través de la Intendencia de Policía. Esta complicación ha llegado a convertirse en un juicio contra Interagua por desacato de las autoridades legales en Guayaquil. El caso, presentado en febrero de 2007 por el Abogado Rosendo Merino Carrillo aun está por resolver.134 También, casos repetitivos han
126 Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. “Monitoreo Televisivo Interagua.” Febrero 2006. 127 Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. “Respaldo Mediático Denuncia Interagua.” Julio 2006. 128 “Quejas en moradores del sur por agua pestilente.” El Universo. 22 mayo 2005. 129 “El agua llega turbia a las redes de 4 zonas del sur.” El Universo. 26 noviembre 2005. 130 “En cooperativas del Guasmo solo habrá agua por las noches.” El Universo. 19 enero 2006. 131 Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. “Respaldo Mediático Denuncia Interagua.” Julio 2006. 132 “Que pasa en ECAPAG?” El Expreso. 2 julio 2005. “Agua y alcantarillado.” El Universo. 31 agosto 2005. Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. “Respaldo Mediático Denuncia Interagua.” Julio 2006. 133 “$56,180 suman las multas de la ECAPAG a Interagua.” El Universo. 8 octubre 2005. 134 Abg. Rosendo Merino Carrillo. Ministerio Fiscal Distrital del Guayas y Galápagos. “Instrucción Fiscal No.
**” 22 febrero 2007.
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demostrado que los medidores instalados por Interagua no cumplen con normas de funcionamiento y que suelen medir incorrectamente el consumo de agua. En septiembre de 2004, Jouberth Barberan Velez notó un aumento inexplicable en su consumo mensual de agua potable. Sujetó su medidor a una investigación realizada por la ESPOL. Tal prueba indicó que los errores del medidor exceden los permisibles según norma ISO 4064, e Interagua se comprometió a una reliquidación de consumos.135 Pero igual que los casos de la Defensoría del Pueblo, al final Interagua termina deslizando sus responsabilidades y ECAPAG no le ha hecho cumplir con las decisiones tomadas.
En noviembre de 2005, el Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos realizó una
consulta sobre los servicios básicos de agua y saneamiento. Como parte de esta encuesta, 88.8% de los 41,901 participantes votaron que Interagua y ECAPAG no estaban cumpliendo con su responsabilidad de proveer servicios de calidad. Además, el 93.1% opinó que el contrato de concesión debe ser disuelto.136 Estas opiniones, expresadas al final de cuatro años de la concesión indican fuertemente el disgusto de los consumidores por los servicios que estaban recibiendo. Tantas voces, levantadas para expresar opiniones concordantes, no se deben ignorar.
El 6 de agosto, 2006, El Universo publicó un reportaje informando sobre la situación
de servicio al cliente proveído por Interagua y ECAPAG. Todos los entrevistados coincidieron en sus comentarios que quejas reclamadas en los departamentos de servicio al cliente de las dos empresas continuaron sin respuestas. Esta circunstancia tal vez se debe al hecho que en ese tiempo cada empleado del centro de atención al cliente contestaba 130 llamadas diarias.137 La inadecuacia de la respuesta de las compañías a la situación no se justifica; sin embargo, no queda claro si una falta de personal e indiferencia es el factor culpable o si es la pésima calidad de los servicios. No obstante, las ineficiencias dejan a los consumidores sin opciones para tratar la situación. En la fecha de publicación del reportaje, 462 casos contra Interagua se habían presentado en la Defensoría del Pueblo. El 60% de ellos se debía a facturación indebida, reflejando la magnitud de problemas causados por las prácticas administrativas de Interagua.138 La ineficiencia de los servicios al cliente ha contribuido a la insatisfacción de los consumidores con la dotación de los servicios por Interagua durante los pasados cinco años de la concesión.
El descontento del público aumenta al reconocer que gran parte de los fondos
manejados por Interagua viene directamente del bolsillo del consumidor a través de las tarifas cobradas mensualmente. Estas tarifas se designan a cubrir los costos de mantenimiento y administración de la empresa y asegurar la sostenibilidad financiera de la prestación de los servicios y planes de expansión. Mientras tanto, se ha diseñado una estructura tarifaria con la meta de eliminar los rangos de consumo y subsidios en los precios cobrados.139 La ECAPAG empezó a impulsar el cambio hacia los “precios reales” del agua potable en 1995, de acuerdo con la política correspondiente del Banco Mundial. Un estudio realizado por el Municipio de Guayaquil indica que el concepto de precios reales “es parte de la política de la ECAPAG de reducir los subsidios y adoptar precios más reales.” Y justo 135 Ing. Ernesto Martínez Lozano, Ing. Ernesto. ESPOL. REG 04-09-173. 13 septiembre 2004. 136 “Observatorio ciudadano dio a conocer resultados de consulta.” El Universo. 30 noviembre 2005. 137 “Servicios es a medias.” El Universo. 6 agosto 2006. 138 “Interagua, la que más demandas tiene en Defensoría,” El Universo. 6 agosto 2006. 139 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión de los Servicios Públicos de Agua Potable y Saneamiento
de la Ciudad de Guayaquil Celebrado Entre ECAPAG e International Water Services (Guayaquil) Interagua CIA Ltd.” (11 abril 2001) Anexo 9, Art. 1.
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antes de la concesión, en el año 2000, se tomaron medidas para eliminar las categorías de usuarios (p.ej. industrial, domestico, comercial, etc.). Estas fueron reemplazadas por rangos de consumo con precios correspondientes: él que menos consumía, menos pagaba por metro cúbico. Este sistema mantenía unos rasgos de los subsidios anteriores. Pero después de la concesión, la política se consolidó aun más en el año 2002 con la disminución del porcentaje de la población pobre que se beneficiaría de precios subsidiados.140 Además, se nota en las planillas mensuales que el cargo fijo cobrado para la administración de la empresa y la tarifa base por consumo del agua potable se aumentan trimestralmente. La diferencia registrada es de poca importancia de un trimestre a otro; sin embargo, el efecto acumulativo del alza de tarifas es una reducción masiva de los recursos económicos que usuarios pueden utilizar para otras necesidades.141 De hecho, en el caso de algunas planillas, se nota que el cargo fijo cobrado para las conexiones es el doble del valor indicado en la estructura tarifaria encontrada en el contrato de concesión.142 Por acuerdo en el contrato de concesión, ECAPAG es responsable por la fijación de la estructura tarifaria. Este rol parecería brindarle la oportunidad de imponer un concepto de responsabilidad social por medio del cual el agua permanece accesible para todos. Sin embargo, con el paso de cada trimestre, ECAPAG aumenta aun más el “factor de actualización” que se impone para mantener los “valores reales” de los servicios.143 En realidad ECAPAG está encargada de mantener la eficiencia económica de Interagua, y así le conviene a ECAPAG tal como a Interagua una estructura tarifaria que respalda la venta del agua al consumidor que más pueda pagar. La falla de este papel regulativo se encuentra en la ausencia completa de estrategias de control más allá que lo financiero.
Durante los primeros cinco años de la concesión, las tarifas del agua han subido
“oficialmente” tres veces. Al mismo tiempo, la cantidad de consumidores que reciben subsidios al costo real del agua ha disminuido. Mientras tanto, las tarifas del alcantarillado sanitario han subido otro 20% del consumo de agua pagado por los consumidores que consumen menos agua.144 Estos mismos consumidores son ellos para quienes el servicio de agua potable ya constituye el gasto más grande relativo a sus ingresos. Estos cambios reflejan la política de “valores reales” animada por ECAPAG en la cual idealmente ningún consumidor se subsidia por ningún otro. Sin embargo, el contrato de concesión dice en su Anexo 6 que las tarifas del agua solo deben subir durante el primer quinquenio si los costos proyectados de Interagua aumentan por más que 5% sobre los costos del año anterior debido a planes de expansión, cambios legislativos, o fuerza mayor.145 Teóricamente, entonces, esta política de tarifas del agua debe requerir que aumentos se justifiquen por obras o servicios mejorados. Hasta la fecha actual, los consumidores más afectados por los aumentos, ellos que consumen menos agua, no han recibido servicios adecuados como sería necesario para hacerles aceptar aumentos supuestamente justificados por la necesidad de invertir plata adicional para mejorar los servicios que reciben.
Los intereses financieros de Interagua, reflejados en esta estructura tarifaria, han aparecido en todas sus obras durante el primer quinquenio. Los débiles requisitos del contrato de concesión y la complicidad política de los consultores de ECAPAG con el 140 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 12 julio 2006. 141 Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. “Estudio Técnico de Planillas de Agua Potable y
Alcantarillado.” julio 2006. 142 Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. OFICIO-DIR-ET-OCSP-538. 27 marzo 2007. 143 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Anexo 9, Art. 10. 144 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 12 julio 2006. 145 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Anexo 6, Sección 2.
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sector privado, facultan a Interagua asegurar sus ganancias a través de postergaciones de inversiones. Así, la empresa ha evitado tomar responsabilidad por los aspectos del contrato más exigentes y más difíciles de medir: la continuidad, la alta presión, y la amplia cobertura de los servicios, entre otros. Por el transcurso del primer quinquenio, han surgido algunos ejemplos de irregularidades e incumplimientos contractuales por parte de Interagua. Estos eventos o circunstancias han salido al conocimiento público a través de los esfuerzos concertados de organizaciones y personas independientes que han dado voz a los problemas que experimentan. La mayoría de los casos son instancias de incumplimientos del contrato de concesión. Sin embargo, de igual importancia son los casos en que el verdadero problema es la falta de participación ciudadana y defensa de los derechos de cada usuario. En este sentido, los casos descritos subrayan las principales fuentes de descontento con la concesión: el débil o no-existente control de Interagua ejercido por ECAPAG, los mínimos requisitos contractuales y la carencia de un ente responsable por escuchar e incorporar las dudas y necesidades de los consumidores a la política de la empresa.
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CAPITULO 6
Una Cuestión de Seguridad o Peligro:
El Brote de Hepatitis A en el Suburbio de Guayaquil El brote de Hepatitis A en el Suburbio Oeste de Guayaquil surgió como una muestra de variadas deficiencias sanitarias de la ciudad, indicando sobre todo los graves problemas existentes en los servicios de agua y saneamiento. Después del anuncio público de la presencia de la enfermedad en junio del 2005, una controversia dividió a las autoridades de salud, servicios legales, gobierno, y provisión de servicios de agua y saneamiento. Poco a poco iba aumentando la cantidad de niños afectados hasta llegar a 85 casos a finales de junio. La gradual ampliación de la magnitud provocó la incorporación de varios laboratorios, políticos nacionales así como locales, y una variedad de líderes y organizaciones populares en la búsqueda de explicaciones. Al final, se concluyó que los servicios de agua y saneamiento proveídos por Interagua eran y son deficientes y que tuvieron gran parte de la culpa por la insalubridad pública. El caso representa un cambio paradigmático en la concesión: ciudadanos de todos los sectores ahora estaban conscientes de los posibles graves efectos vinculados con inadecuados servicios públicos. La hepatitis A es provocada por un virus que destruye células hepáticas, causando síntomas de ictericia, fatiga, dolor abdominal, vómito, fiebre, dolor de articulaciones, y orina oscura. Lamentablemente, en sectores de bajos recursos la hepatitis es muy común, pero se puede confundir con gripe si no aparece el síntoma característico de ictericia.146 El virus entra al cuerpo por las vías digestivas, o en el agua o con las comidas contaminadas por heces fecales. Después de la infección, una diagnosis definitiva requiere un exámen de sangre y orina para confirmar la presencia del virus.147 El foco de infección fue la zona del Suburbio Oeste, en el sector conocido como Plan Piloto. El 15 de junio El Universo anunció la presencia de casos en varias de las escuelas del sector: la escuela Alberto Perdomo con nueve casos, la escuela Progreso con cinco y aproximadamente 30 casos en las áreas circundantes.148 En el caso de la Perdomo, la rectora, Dra. Lilia Ruffini, recibió información del médico de su escuela sobre la presencia de 5 casos sospechosos de la hepatitis que había visto en su consultorio. Ella respondió al informe convocando una reunión entre padres de familia donde se decidió suspender clases para evitar mayor contagio.149 En otras escuelas también se encontraron con alumnos enfermos, y mientras crecía el alcance de la enfermedad y la conciencia de los padres de familia, más familias llevaron sus niños enfermos a hacerse los exámenes de sangre y orina. Para el 21 de junio, cinco escuelas y tres colegios más confirmaron al diario Expreso la presencia del virus entre sus alumnos.150
146 “La Hepatitis A o infecciosa, la causa un virus,” Comercio. 10 julio 2005. 147 “Las manos sucias atraen a la hepatitis.” Comercio. 27 junio 2005. 148 “15 escolares infectados por insalubridad: Hepatitis alarma en escuelas.” El Universo 15 junio 2005. 149 Dra. Lilia Ruiffini Haro, Directora de la Escuela Alberto Perdomo Franco. Testimonio presentado a la
Defensoría del Pueblo. 27 junio 2005. – publicado en Expediente Defensorial No. 314-DASLG-05 de la Defensoría Adjunta Segunda del Litoral y Galápagos. 28 septiembre 2005.
150 “Hepatitis se expande hacia ocho escuelas.” Expreso de Guayaquil. 21 junio 2005.
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Minga de Limpieza, Escuela Shyri Cacha, junio 2005
Para fines de junio las autoridades provinciales reportaron 85 casos (39 confirmados y 46 sospechosos) de Hepatitis A, y según el médico del Dispensario de la escuela Alberto Perdomo existían 158 casos en total.151 Además, se presentaron algunos casos de tifoidea y por lo menos un caso confirmado de leptospira.152 La variación entre la cuenta de las autoridades se deriva del hecho que no todos los enfermos tenían los recursos para hacerse los exámenes necesarios para una diagnosis definitiva. Miedo al contagio inminente impulsó la acción inmediata de moradores del sector y autoridades para mejorar las condiciones sanitarias en las escuelas y la ciudad. El director provincial de educación se comprometió el 17 de junio a requerir mingas de limpieza general y desinfección de cisternas y sanitarios en los planteles de las escuelas del sector.153 Los padres de familia se movieron, realizando mingas de limpieza en la escuela Shyri Cacha, entre otras.154 Sin embargo, la naturaleza epidémica del brote produjo mucho temor al contagio. Se pidió al Congreso Nacional y al Presidente de la Republica por los diputados de Pichincha, Cotopaxi, y Esmeraldas que “se declare inmediatamente la EMERGENCIA SANITARIA para el suburbio oeste de esta ciudad y se implementen las medidas pertinentes para eliminar las causas que han provocado este brote de Hepatitis A.”155 El
151 Ing. Miguel Delgado Cabrera, Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. “Incidencia de Calidad de
los Servicios en el Brote de Hepatitis A en el Suburbio Oeste de Guayaquil.” julio 2005. 152 “INH confirma 18 casos de hepatitis A.” Expreso de Guayaquil. 19 junio 2005. 153 “Cerco epidemiológico en Plan Piloto por hepatitis ‘A’,” Telégrafo 23 junio 2005. 154 “INH confirma 18 casos de hepatitis A.” Expreso de Guayaquil. 19 junio 2005. 155 Luis Villacís Maldonado, Xavier Cajilema Salguero, y Rafael Arazo Reasco. Oficio no. 232 BPMPD.
Congreso Nacional de la Republica del Ecuador. 21 junio 2005.
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Presidente Alfredo Palacio negó el pedido ese mismo día, atribuyendo el brote a un incidente localizado de insalubridad y mal-mantenimiento de las cisternas de las escuelas.156 A pesar de esa decisión tomada por Palacio, la incidencia de Hepatitis creaba una situación de alto riesgo para todos los moradores del sector. En cuanto que se debía la epidemia a la calidad de los servicios, los adultos pobladores de la zona, así como los niños, corrían altos riesgos en el consumo del agua, supuestamente potable, proveída por Interagua. La Hepatitis A se causa predominantemente por injerir comida o agua contaminadas con heces fecales. En la comida esta contaminación puede ocurrir cuando la persona preparando la comida se olvida de lavarse las manos.157 La consideración que el brote se causa por contaminación de agua y comida ha generado mucha controversia en cuanto a la fuente de esa contaminación. Los habitantes del sector Plan Piloto afirman que el agua recibida de Interagua por medio de la red domiciliaria es de pésima calidad. Una encuesta realizada el 26 de junio en el sector reveló que 76% de moradores caracterizan a su agua como turbia y de mal olor.158 En otro estudio, realizado por la Defensoría Adjunta Segunda del Pueblo en julio del 2005, el 45% clasificó su agua como amarilla u oscura, y 74% identificó su olor a heces fecales. Testimonios anecdóticos constan con estas observaciones. Por ejemplo, Sonia Cherrez Macias, morador del Plan Piloto, afirmó en su testimonio a la Defensoría Adjunta Segunda del Litoral y Galápagos que “el agua sale con olores fétidos desde hace tres semanas. Cuando hiervo el agua al fondo del recipiente queda como tierra.”
Muestras de agua tomadas por la Defensoría del Pueblo
En Sector Suburbio Oeste, junio 2005
156 “No a emergencia en sector con hepatitis.” Telégrafo. 22 junio 2005. 157 “Las manos sucias atraen a la hepatitis.” Comercio. 27 junio 2005. 158 Delgado. “Incidencia.” julio 2005.
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También, la directora de la escuela Perdomo testifica que padres de familia de su escuela entregaron muestras de agua de sus domicilios al Municipio y que los resultados indicaron que el agua no contenía cloro y tenía heces fecales.159 Además, hay que tener en cuenta que los moradores del sector reciben agua en un horario limitado, durante aproximadamente tres horas en la mañana y tres en la tarde. Cuando hay agua, la baja presión requiere que el 67% de usuarios utilicen una bomba de succión para abastecerse. Esta falta de continuidad y presión aumenta el riesgo de contaminación a lo largo de la red de agua potable. Y, se complica por el uso de bombas de succión, una técnica necesaria para abastecimiento pero que introduce contaminantes directamente a la red.160 Estas circunstancias señalan un alto riesgo de contaminación en cualquier parte de la red de agua potable, una contaminación que moradores testifican experimentar diariamente.
Mientras tanto, el Laboratorio de la Universidad Católica Santiago de Guayaquil examinó muestras de agua de las escuelas del sector, y declaró que el agua no era apta para el consumo humano en ninguna de las escuelas.161 Sin embargo, Interagua mantenía que su servicio no era deficiente y que el agua proveída era realmente potable, señalando a las muestras probadas en su laboratorio que indican un 100% de cumplimiento con normas contractuales.162 Su implicación en esta declaración es que la contaminación del agua ocurre en las manos del consumidor, y que la empresa no tiene responsabilidad por el agua después de su entrega a los domicilios o planteles escolares. Claro está que el agua presente en los domicilios y las escuelas de las víctimas del brote no era apta para el consumo humano. Pero, la controversia sobre el punto de contaminación y los culpables seguía creciendo a pesar de estas declaraciones de Interagua.
Mientras se investigaba la calidad del agua, cuestionamientos sobre la calidad de la infraestructura del sector también llamaban la atención popular. En términos de alcantarillado sanitario, una red existía en el sector desde hace más de una década. Sin embargo, el sistema ya no funcionaba adecuadamente. Según el testimonio de Antonio Ricaurte, dirigente del grupo barrial la CUBE, durante diez años el alcantarillado no ha servido debidamente a la población, obligándoles a construir pozos sépticos.163 El estado vetusto de las tuberías era conocido por ECAPAG, que comunicó estas deficiencias a Interagua en julio de 2004. De hecho, ECAPAG pidió que se reemplazara “la totalidad de la infraestructura comprendida dentro de su área de trabajo, por tratarse de un sistema de redes obsoletas con daños de consideración, por lo tanto los usuarios no pueden ser sujetos de cobro alguno por el servicio.” Interagua reconoció la información, ofreciendo construir una nueva red, pero nunca propuso una fecha precisa para el proyecto.164 Las consecuencias del inadecuado alcantarillado sanitario y la carencia de alcantarillado pluvial incluyen principalmente “la contaminación del suelo con las descargas de aguas servidas provenientes de las letrinas o pozos sépticos, así como de los desbordes de la red de alcantarillado existente.” Además, la contaminación del suelo y los reboses de las aguas
159 Expediente Defensorial No. 314-DASLG-05 de la Defensoría Adjunta Segunda del Litoral y Galápagos. 28
septiembre 2005. 160 Delgado. “Incidencia.” julio 2005. 161 Expediente Defensorial No. 314-DASLG-05 de la Defensoría Adjunta Segunda del Litoral y Galápagos. 28
septiembre 2005. 162 Interagua. “Los desafíos del agua: una responsabilidad de todos.” I Foro Ecuatoriano del Agua. Marzo
2006. 163 Antonio Ricaurte, Entrevista. El Universo. 28 junio 2005. 164 “Investigación procesal por los casos.” Comercio. 25 de junio 2005.
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servidas son la causa principal de la contaminación del sistema de agua potable.165 Contemplando este argumento, el mal estado de las redes de alcantarillado contribuiría directamente a una deficiencia en la calidad de agua potable que llega a los domicilios del sector. No se puede negar que los planteles de las escuelas carecían de infraestructura sanitaria suficiente. Recorridos de estos planteles por representantes del Instituto Nacional de Higiene y Medicina Tropical (INHMT) demostraron una falta total de higiene y saneamiento. En las cisternas se encontraron “agua turbia por suciedad” y tapas oxidadas.
Muestras de agua tomadas por la Defensoría del
Pueblo en Sector Suburbio Oeste, junio 2005
Los servicios higiénicos no eran suficientes para la cantidad de alumnos, y simplemente estuvieron sucios, en algunos casos cubiertos de excrementos.166 Reconociendo los peligros de los planteles mismos donde estudiaban sus hijos, padres de familia realizaron mingas de limpieza y botaron a los vendedores de cuestionable calidad. Estas acciones ayudarían a bajar el riesgo de enfermedades debidas a la falta de saneamiento en el plantel mismo. Así, las familias asumieron las responsabilidades que les correspondían y esperaron que las autoridades e Interagua hicieran igual.
165 Delgado. “Incidencia.” julio 2005. 166 Oficio No. 266-DINHMT-LIP-05. Instituto Nacional de Higiene y Medicina Tropical. en Expediente
Defensorial No. 314-DASLG-05 de la Defensoría Adjunta Segunda del Litoral y Galápagos. 28 septiembre 2005.
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Sin embargo, la situación se complicaba por lo que no se había determinado cual era la relación entre la calidad del agua y la falta de saneamiento en los mismos planteles de las escuelas. Inconclusos y divisos resultados en las muestras de calidad de agua lo hacían imposible de decir definitivamente que la calidad del agua proveída por Interagua era el único elemento culpable. Parecía ser que la infraestructura de las escuelas, la debilidad del alcantarillado sanitario presente en el sector, y la inadecuada calidad del agua contribuyeron al resultado final del brote de Hepatitis.
Las reacciones de las autoridades reguladoras, políticas, de salud, y de los líderes barriales han sido diversas. Tan temprano como el 23 de junio, el concejal del cantón Guayaquil, Leonidas Plaza Verduga pidió que el Municipio sancionara a Interagua por razón del brote y que se ejerciera un “drástico control” de Interagua.167 En realidad, esta denuncia fue solamente otro paso más en la controversia.
A finales de junio de 2005, el ente responsable por la regulación de Interagua,
ECAPAG, publicó los resultados de doce muestras de agua examinadas por el Laboratorio de la Universidad Católica Santiago de Guayaquil en su “Ayuda Memoria.” El documento declaró que el agua en la red pública del sector, fuera las escuelas, cumplía con todas las normas de cloro residual y coliformes fecales y totales impuestas por el INEN. Su informe concluyó que debido a estos resultados, se descartaba que “el brote de hepatitis A presentado, haya sido por la mala calidad del agua de la red pública. Se observó la deficiente infraestructura interna con que contaban estas escuelas, ya sea en las tuberías internas de agua potable, cisternas, baterías sanitarias, etc.”168 A finales del mismo mes, ECAPAG se defendió en un Acta de Audiencia hecho en conjunto con Interagua. Su representante testificó que “…cuando la parte técnica nos señale alguna deficiencia nosotros obligaremos a la concesionaria a tomar los correctivos necesarios y pertinentes de manera inmediata.”169 Esta actitud constaba con un artículo publicado en el diario Expreso que observa que ECAPAG “sale al paso de las acusaciones y defiende con documentos en manos a su concesionaria.”170 El apoyo que ECAPAG brindaba a Interagua debería haber generado confianza entre los usuarios, sin embargo, tuvo el efecto opuesto. Según el Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos, “se observa que la calidad del servicio de agua potable, como son presión, continuidad del servicio y calidad de agua en el sector no ha estado debidamente sujeta a control por parte de ECAPAG.”171 El pueblo no puede suponer que un servicio sea de calidad cuando el ente de control no parece considerar seriamente las consecuencias del servicio experimentadas por ello.
Toda la controversia dio paso a las investigaciones de dos organizaciones cívicas, la
Comisión de Control Cívico de la Corrupción y la Defensoría del Pueblo. La investigación de la CCCC incorporó información e informes de distintas autoridades, incluso la ECAPAG, Interagua, el Director Provincial de Salud del Guayas, la Defensoría del Pueblo, el INHMT, el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, el Municipio de Guayaquil, y el Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. En relación con la calidad del agua proveída por Interagua, se concluyó que el contrato de concesión debió corregirse urgentemente la norma de cloro residual requerida por la INEN. Esta decisión fue generalmente aceptada por
167 “Piden sanción para Interagua.” Telégrafo. 23 junio 2005. 168 ECAPAG. Ayuda Memoria. Julio 2005. 169 Expediente Defensorial No. 314-2005. “Acta de Audiencia.” Defensoría del Pueblo. 30 junio 2005. 170 “ECAPAG defiende a Interagua de los informes que la acusan.” Expreso. 22 junio 2005. 171 Delgado. “Incidencia.” julio 2005.
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todas las autoridades involucradas. El contrato de concesión debía estar de acuerdo con leyes ecuatorianas, las cuales requerían que toda norma técnica sea establecida por el INEN.
Los subsecuentes análisis de la CCCC sobre la calidad del agua encontraron
responsabilidad de Interagua, aumentando la fuerza de las denuncias publicas anteriores. La CCCC concluyó que la presencia de coliformes fecales en la red de distribución determinaba de forma definitiva la mala calidad del servicio entregado por Interagua. Al final, pronunciaron que el agua no era apta para el consumo humano. Eso es decir que aunque las muestras tomadas por la empresa no indican que el agua salga contaminada de la red de distribución, la alta posibilidad de contaminación debida a los indicadores observados de mal estado de tuberías, bajas presiones, y discontinuidad del servicio era un incumplimiento del contrato de concesión y una violación del articulo 32 de la Ley Orgánica de Defensa del Consumidor y el articulo 87 del Reglamento de Provisión de Agua Potable de la ECAPAG por parte de Interagua. Añadieron que el hecho que la concesionaria no tomó medidas alternativas para compensar por las tuberías inadecuadas “representa una imprevisión que constituye infracción grave en la prestación del servicio.” Además, acordaron con el informe de MIDUVI que la hepatitis A también tiene raíz en “el déficit de la infraestructura sanitaria, mala disposición de excretas, y falta de alcantarillado de los planteles educativos.” Estas conclusiones acusaron a las autoridades de educación así como Interagua, repartiendo responsabilidad debidamente entre los dos principales actores en la propagación de la epidemia. En el documento final, firmado el 3 de octubre, 2005, la organización pidió que se impusiera a Interagua una multa de acuerdo con el Código Penal por los daños causados por la prestación de servicios inadecuados.172
La Defensoría del Pueblo también resolvió en contra de Interagua en el mes de
octubre en lo que se consideró una “resolución histórica y ejemplar de aplicación de los derechos humanos, ciudadanos y de defensa de los usuarios y consumidores.” Primero y antes que nada, proclamó que Interagua no provee agua apta para el consumo humano y que por eso, se demuestra que ECAPAG no ha cumplido su función de regulación. El documento estuvo basado en los derechos de consumidores, llamando la carencia de agua de calidad y cobertura y saneamiento una violación de derechos. Pidió compensación para todas las víctimas del brote, y rogó que la fiscalía y cortes internacionales deban comenzar el enjuiciamiento de Interagua como violador de derechos.173
El efecto acumulativo de las resoluciones de estas organizaciones de credibilidad y
sustancia legal fue la multa impuesta a Interagua por la Intendencia General de Policía del Guayas. La resolución de multa la firmó el Abg. Roberto Mosquera Tayne, secretario de la Intendencia General de Policía del Guayas. En esencia, se consideró la resolución de la CCCC, utilizando las variadas fuentes incluidas en ese estudio. La Intendencia no encontró información para contradecir la validez de la multa pedida, y se decidió a imponer la multa de $1,000 debido a la violación de la norma de la INEN en cuanto a la calidad de agua.174
172 Comisión de Control Cívico de la Corrupción. “Presuntas Irregularidades en el Sistema de Tratamiento y
Abastecimiento de Agua Potable Distribuida en el Suburbio Sur – Oeste de la Ciudad de Guayaquil por Parte de Interagua, Concesionaria de ECAPAG, como Causa Coadyuvante del Brote de Hepatitis A, Aparecido en el Suburbio Oeste de la Ciudad de Guayaquil.” 3 octubre 2005.
173 Abg. Patricia Castro Coronel, Defensoría del Pueblo. “En el caso del agua de Guayaquil: Resolución Histórica y Ejemplar de Aplicación de los Derechos Humanos, Ciudadanos, y de Defensa de los Usuarios y Consumidores.” 7 octubre 2005.
174 Abg. Roberto Mosquera Tayne, Intendencia General de Policía del Guayas. “Resolución del expediente #1419/05.” 29 noviembre 2005.
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No sorprende que la multa llamó la atención de Interagua y provocó una respuesta
defensiva. El 2 de diciembre, el Gerente General de Interagua, Guillermo Domingo Mingolla, mandó una carta a la Intendencia de Policía, negando la validez de la multa. Su argumento básicamente utilizó el hecho que en el año de la firma del contrato, el estándar de calidad de agua utilizado, aunque era menor que la norma de INEN, se consideraba válido por el MIDUVI. Y, que el gobierno ecuatoriano, por firmar el contrato de concesión confirmó la validez del estándar y así no era culpable por cualquier discrepancia subsiguiente. También, Mingolla pensaba negligente que la Intendencia concuerde con solo un elemento del informe de la CCCC sin contestar a los otros temas tocados.175 Sin embargo, la multa representaba una resolución final, y fue una conclusión de un largo proceso de investigación y debate.
El brote de hepatitis es un evento de suma importancia en la evaluación de la concesión. Deriva su importancia de la gravedad de sus implicaciones: la hepatitis A convirtió al agua en una cuestión de seguridad o peligro. Las consecuentes investigaciones encontraron Interagua responsable por una falta de análisis y acción en cuanto a la consideración de redes de alcantarillado sanitario. Interagua, en pleno conocimiento de los problemas con la red existente en el sector, fue negligente en su reacción y escogió no mejorar el sistema. La investigación exhausta de la calidad del agua trajo a luz la norma deficiente decidida por el contrato. ¿Cuantos errores más se encontrarán que perjudican la salud de la población? También se alumbró la práctica de Interagua de seguir cobrando por un servicio, en este caso alcantarillado sanitario, a pesar de que ECAPAG les avisa que no funciona y que no se puede cobrar. Al final, se concluyó que los servicios de Interagua constituyen un peligro a la salud pública. El impacto de este mensaje transcurrió por la sociedad con comprensible fuerza, dejando huellas profundas en la fe que Interagua pueda proveer servicios de alta calidad al pueblo. Las consecuencias políticas también cuestionan la sabiduría de incorporar el sector privado en la provisión de un servicio público desesperadamente vital para el bienestar del pueblo.
175 Ing. Guillermo Domingo Mingolla. Carta escrita al Señor Intendente de Policía del Guayas. 2 diciembre
2005.
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CAPITULO 7
Cobrando por Incumplimientos:
La Facturación Indebida Cuestionada Repetidamente
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Reclamos de Flavio López, septiembre 2005 “No tengo agua en mi domicilio y sin embargo me llegan las planillas mensualmente, no tengo medidor, no tengo agua y por ese motivo no pago las planillas.”176 Estas palabras componen una pequeña parte del testimonio legal del Sr. Flavio Mora López en su caso contra la empresa Interagua. En realidad este caso de facturación indebida no es el único. Al contrario, es solo un indicador de un vasto problema en la gestión de Interagua, uno que rompe los acuerdos legales entre Interagua y ECAPAG y que echa a perder la credibilidad de las dos empresas ante el pueblo. Los reclamos continuos de los usuarios contra Interagua cayeron sobre oídos sordos en las ventanillas de atención al cliente, lo que también constituye una violación del contrato de concesión. Y, por el lado técnico, el caso prueba el incumplimiento del contrato de concesión por parte de Interagua, señalando la ausencia de continuidad y presión común en los barrios marginales. Pero más importante es el hecho que la facturación a personas que no reciben servicios es engaño por su propia cuenta. Las irregularidades de las planillas de Interagua son un fuerte ejemplo de los abusos de la empresa hacia el pueblo Guayaquileño. Flavio Mora López, residente del sector Batallón del Suburbio, había recibido planillas para el servicio de agua potable proveído a su domicilio por más de tres años, durante los cuales no había llegado nada de agua. Por eso se había visto obligado a comprar agua de tanqueros para abastecimiento en su casa. La conexión de agua potable en su casa no tenía medidor, y no aparecía ninguna lectura anterior en las planillas cobradas. Sin embargo, las planillas de Interagua seguían llegando, siempre cobrando por un consumo de
176 Flavio Mora López, entrevistado por la Defensoría del Pueblo. Queja No. 635-DSALG-2005. 30 diciembre
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5 metros cúbicos de agua aunque legalmente no existía ninguna base por la cual cobrar al señor.177
Mora empezó a reclamar la ausencia de agua por finales del año 2004. De hecho, la base de datos nombrada “reclamos y solicitudes” del departamento de Servicio y Atención al Cliente registra la primera queja el 26 de julio de ese año. Mora siguió su caso, presentándose nuevamente el 16 de noviembre del 2004, el 31 de enero del 2005, y periódicamente durante febrero y marzo del mismo año.178 Los trámites emitidos a causa de estos reclamos mandaron que Mora siguiera esperando, y afirmaron que la instalación de una nueva guía en su sector estuviese pendiente.179 Por lo tanto, él pagaba cada mes la cantidad establecida por un convenio que él firmó con Interagua en enero del 2005 “para que mis protestas sean oídas.” Pero, el servicio de agua nunca llegó a su domicilio. El colmo fue el comentario de la señorita de Atención al Cliente que “ya vengo de donde mi superior, y le tengo una excelente noticia señor Mora, le vamos a poner el servicio de agua; pero solo a usted, así que por favor no le diga a los demás, reclame solo por usted.”180
Cansado de la falta de atención prestada en las ventanillas de Servicio al Cliente, en mayo Mora marchó a la oficina de Gestión Comunitaria, dentro del mismo Interagua. Pidió, por modo de una carta oficial, que se diera de baja la deuda en la cuenta atrasada.181 En esta instancia, el Licenciado Fernando Alvarado, representante ejecutivo de Interagua, le aconsejó que no pagara la cuenta por lo que no recibía el servicio.182 Sin embargo, el caso permanecía inconcluso. En agosto, Mora peticionó a la Defensoría del Pueblo para su resolución legal, respaldando sus quejas con las firmas y cédulas de 36 habitantes del mismo barrio. Subsecuentemente, buscó también el respaldo del Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos, dado en un comunicado a la ECAPAG.183 En diciembre del 2005, la Defensoría del Pueblo resolvió en cada una de las 36 quejas presentadas, encontrando Interagua culpable por el delito de facturación indebida. También, determinó que Interagua debe a los moradores del sector los pagos en el valor del agua de los tanqueros que habían sido obligados a comprar.184 Las resoluciones fueron una victoria para todos los usuarios de Interagua, porque establecieron un precedente de reclamar y recibir compensación por la facturación indebida.
177 Interagua. Planillas para Cuenta No. 3574894. Facturas No. 003-003-1292391, 003-003-1042673, y 003-
003-0650236. Mayo a Julio 2005. 178 Interagua. Programa de Computadora, “Consulta de Ordenes: Reclamos/Solicitudes: Seguimientos.”
Reclamo 98843, cuenta 3574894. 179 Interagua. “Tramites de Solución Inmediata.” No. 996703 (18-02-2005), No. 002541-2005 (03-03-2005),
No. 1002810 (08-03-2005), y No. 1007326 (16-03-2005). 180 Interagua. “Convenio de Pago #47719.” 21 enero 2005. Flavio Mora López. Carta a Abg. Maria del Pilar Serna Palacios, Comisionada del Defensor del Pueblo. 11
agosto 2005. 181 Flavio Mora López. Carta a Lcdo. Fernando Alvarado, Representante Ejecutivo de Interagua.” 4 mayo
2005. 182 Flavio Mora López. Carta a Abg. Maria del Pilar Serna Palacios, Comisionada del Defensor del Pueblo. 11
agosto 2005. 183 Flavio Mora López. Carta a Abg. Maria del Pilar Serna Palacios, Comisionada del Defensor del Pueblo. 11
agosto 2005. Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. OFICIO-OCSP-DIR-ET-0050. Carta dirigida al Ing. Jose
Luis Santos, Gerente General ECAPAG. 184 Defensoría del Pueblo. Quejas varias, resueltas 30 diciembre 2005.
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No obstante, la necesidad de reclamar no solamente por ausencia de servicio, sino por tener que cancelar por un servicio ausente, viola los derechos del pueblo Guayaquileño. La Ley Orgánica de Defensa del Consumidor declara en el artículo 32 la obligación de cualquier empresa encargada de proveer los servicios públicos de prestar servicios “eficientes, de calidad, oportunos, continuos, y permanentes a precios justos.” Obviamente en este caso de ausencia de agua los servicios no son continuos, oportunos, permanentes ni eficientes. Y, aun peor, una política de cobrar por servicios no-prestados está directamente opuesta a la provisión de servicios a precios justos.
Hablando específicamente de los acuerdos firmados entre ECAPAG e Interagua, articulo 56 del Reglamento Interno de Manejo de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado Sanitario y Drenaje Pluvial fija que las tarifas cobradas por el servicio de agua potable deben de ser basadas en “lecturas al medidor efectuadas por la empresa.” Es solo por medio de esta medición que el consumo correcto se puede determinar. Cobros sin medidor se consideran ilegales sino en casos de breve interrupción de su uso por daños o no-funcionamiento del sistema. Además y dirigiéndose a la prevención de esta clase de problema, el documento requiere un sistema de “crítico automático” para buscar irregularidades antes de cobrar las planillas.185 Según este articulo, las acciones de Interagua son negligentes y desorganizadas. Un sistema productivo crítico eliminaría la posibilidad de cobrar planillas injustificadas a un sector entero, lo que indica una falta total de interés de Interagua en los efectos de sus servicios en los usuarios.
Finalmente, el tratamiento experimentado por Mora en las ventanillas de Atención al
Cliente viola el articulo 5.4.2 del contrato de concesión que dice “el principio de satisfacción al Usuario y la eficiencia del Servicio deben orientar las actividades de la Concesionaria.” En ningún momento Mora recibió un tratamiento adecuado y respetuoso mientras reclamaba sus derechos. Por el transcurso del largo proceso de reclamo, Mora luchaba por el apoyo de sus vecinos y compañeros del sector, porque como un hombre solo no contaba con el respeto de la empresa. La resistencia que enfrentó refleja la preocupación de la concesionaria con sus intereses económicos y su interés por evitar una investigación de un reclamo por un sistema de facturación engañoso e injusto servicio.
El caso de Flavio Mora López es paradigmático por la relación entre Interagua y sus usuarios. No solamente ha fortalecido un precedente de reclamo ciudadano, pero ha llamado la atención publica a las ineficiencias e irregularidades de la empresa. La Defensoría del Pueblo decidió contra la concesionaria en su trato del público y empezó un debate sobre la capacidad de Interagua de cumplir con los términos del contrato de concesión. Interagua debe ser responsable por los incumplimientos de su contrato tal como cobrar por un servicio no prestado.
Pero los problemas con facturación indebida no han terminado con Flavio Mora. Casi simultáneamente con Mora, Sr. Ramón Arreaga Quinto también reclamó la facturación que recibía por servicios de agua potable. En este caso, a la vivienda de Arreaga le instalaron un nuevo medidor de agua en junio de 2004. Inmediatamente las planillas subieron a diez veces de lo que había pagado anteriormente. En mayo del 2005, el Intendente General de Policía del Guayas declaró sobre el caso, mandando que Interagua dejase de emitir planillas a Arreaga, que las planillas anteriores se dieran por bajo, y que los
185 ECAPAG. “Reglamento Interno de Manejo de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado Sanitario, y
Drenaje Pluvial.” Registro Oficial: Tribunal Constitucional. (27 enero 2003) Art. 56 y 60.
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servicios de agua se reinstalen para el señor de tercera edad. Interagua apeló la sentencia, y una subsiguiente decisión afirmó la decisión por la Intendencia de Policía. En adición, ECAPAG también decidió a favor de Arreaga y mandó que Interagua le devolviera el dinero cancelado durante el plazo de las facturas incorrectas. Sin embargo, ningún ente ha hecho que Interagua cumpla con las decisiones declaradas.186 Mientras Interagua permanezca sin regulación, seguirá sin tener en cuenta las decisiones jurídicas en su contra y seguirá violando los derechos de los consumidores de sus servicios.
Ramón Arreaga, ciudadano de tercera edad
que ha sufrido facturación indebida 2007
186 Abg. Roberto Mosquera Tayne. Intendencia General de Policía del Guayas. Resolución Causa No. 1680-
2004. 11 mayo 2005.
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CAPITULO 8
“Ni Agua Ni Autoridades:”
El Gran Corte del Agua de Septiembre 2005 Falta de infraestructura. Nada de capital para construirla. Estas palabras se encontraban prioritarias en las enumeraciones de razones para concesionar los servicios de agua y saneamiento en Guayaquil. Claramente, cualquier empresa que llegase a ser concesionaria se vería obligada a asumir grandes proyectos de construcción de obras. Sin embargo, la ciudadanía no previó que una empresa de provisión de agua dejaría a la ciudad entera sin agua, violando el contrato y negando su responsabilidad por las extremas dificultades experimentadas por los pobres. La imprevisión de Interagua costó a todo el pueblo Guayaquileño; pero, a los más pobres, incapaces de unir recursos para proveerse de agua, el costo de la acción fue altísimo. Y en un caso, el perjuicio de la empresa causó hasta la muerte de dos niños. El plan “Los Ángeles” de Interagua, el plan de trabajo que causó el corte, consiste en que todas las obras necesarias para obtener el abastecimiento continuo para todo Guayaquil a partir de diciembre 2006. Como parte de este plan se planificaron tres cortes completos del servicio de agua potable. El primero de los tres ocurrió en septiembre de 2005 y oficialmente duró 42 horas para consumidores del centro y sur de la ciudad. El trabajo programado fue la separación de una de las cuatro tuberías que transporta el agua desde la planta de potabilización en La Toma hasta el reservorio de Tres Cerritos. Por eliminar la conexión entre esta tubería y Tres Cerritos se esperaba obtener mayor continuidad y presión en el sur de la ciudad. Sin pasar por el “cuello botella” del reservorio, el agua llegaría al sur con más facilidad y eficiencia, y se eliminaría el riesgo de que con un solo problema en Tres Cerritos la ciudad entera se quede sin agua. Otros trabajos realizados incluyeron conexiones de tuberías más pequeñas y el re-emplazamiento de varias válvulas.187 La empresa Interagua mantuvo la necesidad de cortar el agua, llamándolo “inevitable.”188 Sin embargo, la concesionaria no propuso ningún tipo de abastecimiento alternativo según obliga la cláusula 67, inciso b del Reglamento Interno de Manejo de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado Sanitario, y Drenaje Pluvial.189 A principios de septiembre, se anunció el primero de los tres “grandes cortes de agua” afectando a la totalidad de Guayaquil. El corte empezaría a las 20H00 del viernes, 16 de septiembre, durando hasta las 14H00 del domingo, 18 de septiembre. La ciudadanía se preocupó inmediatamente, preguntándose como aguantarían casi dos días enteros sin una gota de agua recibida por tuberías. Ventas de pomas, baldes, y tanques para el agua aumentaron, subiendo sus precios a la medida de las ventas. Mientras algunos compraron recipientes para abastecerse, muchos residentes de los sectores marginales se encontraban sin los recursos necesarios. Por ejemplo, en Mapasingue Bertha Suárez admitió a la prensa
187 “El corte se iniciará en Tres Cerritos.” Expreso de Guayaquil. 15 septiembre 2005. “Los Ángeles dejará a Guayaquil sin agua.” Expreso de Guayaquil. 11 septiembre 2005. “Las válvulas actuales ya no sirven.” Expreso de Guayaquil. 16 septiembre 2005. 188 “Anuncio de corte de agua cambia rutinas.” El Universo. 13 septiembre 2005. 189 “Reglamento interno de manejo de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y drenaje pluvial.”
Registro Oficial No. 8. 27 enero 2003.
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que solo disponía de tres baldes y una olla para almacenar agua en su casa, domicilio donde habitan cinco personas.190 Muchas familias de igual manera no sabían como iban a resistir el corte sin problemas de salud e higiene en sus casas. Dueños de negocios, desde comedores hasta centros comerciales, elaboraron planes de contingencia, a veces teniendo que cerrarse ante la falta del agua. Hospitales y cárceles negociaron con Interagua para desarrollar su estrategia, obteniendo la promesa de abastecimiento por tanquero durante el corte.191 Al mismo tiempo, Interagua y los diarios publicaron medidas para conservar agua: no lavar los autos o regar las plantas, evitar lavar ropa, racionar agua para cocinar, entre otras. Interagua también informó a la ciudad que los tanqueros no venderían agua en ningún sector durante el corte, lo que representaba una gran dificultad para sectores abastecidos solamente por tanqueros.192 Esta complicación se multiplicó por una falta de comunicación a esos sectores donde moradores reportaron, “no sabemos si vendrán los repartidores. Por aquí pasan a cada rato, pero dicen que tal vez no vengan.” Al final, el comentario de Elizabeth Quintero de Flor de Bastión es particularmente mostrativo: “no estamos en capacidad de comprar más recipientes ni de llenarlos de un solo golpe.”193 Como ocurre en instancias innumerables, en casos de crisis los más pobres se afectan desproporcionadamente.
Aún antes del corte, una controversia surgió en Guayaquil. El 9 de septiembre, antes del apuro por abastecerse y las dudas causadas por el proceso, Jaime Nebot, Alcalde de Guayaquil, estaba preocupado por la extremidad del corte. Comentó que aunque “no apruebo ni desapruebo el corte,” la duración de 42 horas era exagerada y “me lo tienen que explicar.”194 El Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos también anticipó el corte con sus protestas que el corte incumplía el contrato de concesión “que en su cláusula 5.4.3.6 establece ‘que si la suspensión del servicio tiene una duración mayor a 24 horas, la concesionaria deberá proveer de un servicio alternativo.”195 Sin embargo, la empresa contestó que abastecimiento por tanquero a dos millones de habitantes seria imposible. Mientras tanto, otras voces levantaron para concordar con las protestas del Observatorio. En un editorial del Universo, publicado el 15 de septiembre, se critica a la ECAPAG por su falta de respuesta contra las alegaciones de incumplimiento de contrato por parte de Interagua.196 La empresa, supuestamente responsable por la regulación de la concesionaria, no mostró ninguna señal de reprobación o cuestionamiento de la empresa, indicando una vez más la incapacidad de ECAPAG para realmente realizar su función de control.
Residentes del sur, zona donde la provisión de agua por red domiciliaria es menos regular, empezaron a sentir el corte el jueves por la noche, 24 horas antes del tiempo previsto. Según Interagua el efecto prematuro se debió a la alta demanda por toda la ciudad de abastecerse para los días siguientes y no a una acción suya. Pese a la lógica de esta causa, las consecuencias para los moradores del sector eran graves. Un residente testificó, “quise coger agua pero salía tierra. Tuve que comprar galones. No se si alcance. He gastado algo que no tenia presupuestado.”197 En otros casos, estas compras de emergencia no fueron posibles.
190 “Ciudadanía se prepara para enfrentar prolongado corte de agua.” Telégrafo. 14 septiembre 2005. 191 “Hospitales se alistan para el corte de agua.” Expreso de Guayaquil. 13 septiembre 2005. 192 “42 horas sin producir agua.” El Universo. 11 septiembre 2005. 193 “Falta información del corte de agua.” El Universo. 14 septiembre 2005. 194 “Alcalde pedirá explicación a Interagua sobre nuevo corte de agua.” Telégrafo. 9 septiembre 2005. 195 “Guayaquil: el corte sin alternativas.” El Comercio. 14 septiembre 2005. 196 “Ni agua ni autoridades.” El Universo. 15 septiembre 2005. 197 “Se adelantó el corte.” El Universo. 17 septiembre 2005.
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Poquito a poco durante el 18 de septiembre, el flujo de agua volvió a los sectores
más alejados del reservorio Tres Cerritos, sitio principal de los trabajos. El servicio estuvo irregular el domingo al final del corte, pero la mayoría de pobladores volvieron a tener agua por sus redes. Los diarios El Comercio y El Universo publicaron artículos halagando a los Guayaquileños por sobrevivir el corte “sin sufrir mayores alteraciones en su ritmo habitual de actividades” y por no estar nadie “desprevenido.”198 Sin embargo, la realidad no era tan sencilla. Guayaquil había superado las dificultades presentadas por el corte, pero los eventos de los días previos les habían costado más a algunos ciudadanos que otros. Inmediatamente antes del corte el precio de tanques para abastecer agua y el costo del agua misma subieron en su precio.199 Para algunas familias el gasto adicional de veinte a treinta dólares impactó drásticamente al presupuesto para las necesidades básicas de la familia.
Para una familia, la normalidad halagada en la prensa se acabó debido al corte de
agua. En el sector El Fortín, dos niños murieron el 17 de septiembre mientras buscaban agua para lavar sus uniformes escolares. Como algunos otros sectores del norte, el Fortín dependía de tanqueros para abastecerse de agua. Con el comienzo del corte, los tanqueros abandonaron al sector, dejando a las familias sin agua. Así que en la casa de los dos niños el agua abastecida era destinada para la cocina, y el agua necesaria para el lavado de los uniformes se tenía que buscar de otras fuentes. El niño menor estaba sacando agua de una zanja conocida como el “canal de la muerte” cuando resbaló y cayó al agua. Su hermana se lanzó para tratar de sacarlo, pero la corriente también se la llevó a ella.200 La mamá de los dos niños, desesperada, asignó culpa a los tanqueros: “Todo por los malditos tanqueros que no nos dejaron agua.”201 Sin cuestionar su declaración, es crucial reconocer que los tanqueros dejaron al sector no debido a su propia negligencia pero por prohibición de Interagua, empresa que falló a la ciudadanía por no cumplir su responsabilidad de proveer el agua.
Al final del corte, la Defensoría del Pueblo convocó a las autoridades de Interagua y
ECAPAG para una audiencia con la Tribuna del Consumidor. El propósito de este evento hubiera sido la determinación de si el corte era realmente inevitable o no. En caso que no era inevitable, el acto fue una violación de la Constitución Política del Ecuador y no solamente al contrato de concesión, la cual justificaría una sanción fuerte contra la empresa.202 Lamentablemente para los ciudadanos, tal reunión nunca resolvió públicamente el asunto, dejando a la empresa inocente de cualquier violación del contrato y de la Constitución de la Republica.
El corte de agua de septiembre de 2005 fue una acción que puso en peligro el
bienestar de los consumidores para todo Guayaquil. La carencia de recursos económicos fue ignorada por la empresa en obligar a sus usuarios a abastecerse de manera anormal. Además, por no prever otra forma de provisión del servicio, Interagua violó el contrato de concesión en forma grave. El corte fue superado por la ciudad, pero teniendo en cuenta las
“Sobreprecio y fugas durante corte de agua.” Expreso de Guayaquil. 18 septiembre 2005. 198 “La ciudad funcionó a secas.” El Universo. 18 septiembre 2005. “Los Guayaquileños superan el corte de agua.” El Comercio. 18 septiembre 2005. 199 “Dos millones de guayaquileños guardan agua en lo que pueden.” Expreso de Guayaquil. 16 septiembre
2005. 200 “En canal de la muerte se ahogaron 2 niños.” Expreso de Guayaquil. 18 septiembre 2005. 201 “¡Dos hermanitos ahogados en el ‘canal de la muerte’!” Extra. 18 septiembre 2005. 202 “La suspensión del agua bajo investigación.” El Comercio. 17 septiembre 2005.
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vidas perdidas y las necesidades experimentadas por los ciudadanos también las mejoras de obras realizadas vinieron a un precio demasiado alto. La negligencia de Interagua y la determinada ausencia de respuestas por parte de ECAPAG demuestran una vez más la incapacidad de la concesión de proveer adecuadamente los servicios de agua y saneamiento al pueblo Guayaquileño.
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CAPITULO 9
Inversiones Ejemplares, Usuarios Destructivos:
La Controversia de la Isla Trinitaria
Descarga del Alcantarillado sanitario, Isla Trinitaria
La Isla Trinitaria es materia perfecta para probar que la concesión al sector privado funciona para proveer servicios de agua potable y alcantarillado a ciudadanos. O, sería materia perfecta si no fuese por la incapacidad de Interagua de mantener sus obras en funcionamiento regular. A Interagua y el Banco Interamericano del Desarrollo les gusta utilizar esta experiencia de instalación de redes de agua potable y alcantarillado como el caso ejemplar del éxito de la concesión guayaquileña. Desafortunadamente, las complicaciones para moradores del sector se han multiplicado a partir de la apariencia de Interagua. Hoy en día, facturación indebida, inadecuada infraestructura, y comentarios degradantes demuestran la falla de Interagua de realizar sus proyectos exitosamente. En vez de respaldar el éxito de la concesión, las experiencias en la Isla Trinitaria de Guayaquil cuestionan la capacidad de la concesión de resolver los problemas de agua y saneamiento en el sector.
El sector ha sido sitio de un gran experimento de inversión privada en los servicios públicos de agua y saneamiento. Asentada durante la década de los 90, la Isla es un nuevo barrio marginal de Guayaquil que cuenta con un promedio de $100 de ingresos mensuales por familia. La mayoría de casas están construídas de caña; muchas están colocadas sobre
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pilotines debido al hecho que la isla consistía en manglares y esteros antes de la invasión de los pobladores. Hasta 2003, nadie del sector contaba con una conexión domiciliaria de agua
Casitas de caña, Isla Trinitaria
potable o alcantarillado. Los moradores se abastecían de agua por medio de tanqueros, y las aguas servidas bajaban a pozos sépticos. A través de una larga lucha para conseguir los servicios de agua y saneamiento, grupos barriales se han consolidado y han ido generando fuerzas acumulativas en la Federación de Organizaciones Comunitarias de Isla Trinitaria (FEDOCIT).203
Durante el proceso de concesión, la Isla fue identificada como un sector de prioridad
debido a sus vastas necesidades de servicios. Entonces, después de la concesión en 2001, Interagua incluyó al sector en su inicial plan de expansión de agua potable. Investigaciones y encuestas de los moradores mostraron una frustración con los tanqueros y una preferencia por una red domiciliaria. Según un residente los tanqueros no funcionaban adecuadamente porque, “no venden a crédito, y si no hay nadie en la casa nos quedamos sin agua.”204 También, se vería una disminución sustancial de precios de $3.50 por metro cúbico de tanquero a $0.34 por metro cúbico de red domiciliaria. El plan específico incluía a Interagua, FEDOCIT, y ECAPAG como actores principales.
203 BPD. “Diagnostico Rápido – preliminar – Guayaquil: Inclusión de los pobres en el contrato de concesión y
el manejo de aguas fluviales.” Marzo 2006. Paul Constance. “Un Precio Justo,” BID América. Noviembre 2003. 204 Paul Constance. “Un Precio Justo,” BID América. Noviembre 2003.
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Tanque elevado de agua , Isla Trinitaria
Interagua construiría 16,165 conexiones domiciliarias con medidores, sirviendo a 90% de la población del sector. Para el otro 10%, se implementarían 102 piletas comunitarias. Las piletas estarían facilitadas por un tanque elevado con una capacidad de 1,820 metros cúbicos y una cisterna de 1,100 metros cúbicos. El agua llegaría directamente desde La Toma, circunviniendo el cuello de botella del reservorio de Tres Cerritos y proveyendo un servicio continuo como no se encontraba en ningún otro sector al sur del centro de la ciudad. Luego de la construcción, FEDOCIT asumiría responsabilidad para el mantenimiento y cobros mensuales de las piletas. Habitantes de la Isla auto-gestionarían para instalar las tuberías desde su pileta correspondiente hasta su domicilio. ECAPAG, como ente regulador de la empresa, haría el necesario monitoreo para ver que se cumplían todos los planes.205
En agosto de 2003 se instalaron las primeras conexiones a la red domiciliar de agua
potable, y para finales de 2004 todas las conexiones previstas estaban funcionando. En julio 2005, El Universo publicó que el tanque elevado instalado en el sector es el único de la ciudad que no es subterráneo, subrayando la calidad única de este proyecto en comparación con otras obras de construcción y rehabilitación en la ciudad. El sistema estaba funcionando, con el agua llegando desde La Toma a la cisterna. Bombas subían el agua hasta el tanque para distribución a través de tuberías y guías domiciliarias. El costo total del proyecto fue $20 millones.206
Por estas fechas, Interagua y el Banco Interamericano del Desarrollo, prestamista
para el proceso de concesión, estaban celebrando el éxito del proyecto. Trinitaria llegó a ser
205 BPD. “Diagnostico Rápido – preliminar – Guayaquil: Inclusión de los pobres en el contrato de concesión y
el manejo de aguas fluviales.” Marzo 2006. 206 “Se limpió el tanque elevado de Trinitaria.” El Universo. 12 julio 2005.
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el caso ejemplar para las dos empresas de las fortalezas de la concesión. Publicaciones tratan sobre la bienvenida incongruencia de la tecnología avanzada encontrada entre las primitivas condiciones de vida del sector. Otros comentarios halagaron a la inversión hecha por Interagua en un sector donde se supone que las personas “carecen de una ‘cultura de pago’ de servicios públicos, y que no estarán dispuestas a recibir cuentas mensuales.” Y, tal vez más importante para la concesionaria, el BID comentó que “la situación de Isla Trinitaria muestra que el sector privado si puede hacer inversiones viables en sectores de bajos ingresos.”207 Todos estos comentarios permiten pensar que el éxito del proyecto se puede medir solamente por la existencia de nueva infraestructura en un sector. El éxito eventual del proyecto, el cual requiere mantenimiento, reparaciones y monitoreo, no entró en estas calculaciones. Se ha utilizado capital de una empresa privada para realizar obras de un servicio público: este es el único interés de estas conclusiones prematuras de éxito en la Isla Trinitaria.
Eventos subsecuentes sustentarían una perspectiva con más cautela. Moradores del
sector empezaron a reportar el colapso del alcantarillado sanitario en enero del 2006. Las aguas servidas estaban rebosando, poniendo en peligro la salud pública del barrio.208 A ese punto, el sistema se había instalado hace apenas seis meses. La situación empeoraba con la temporada lluviosa, y para marzo ocho manzanas de la Trinitaria estaban rebosadas por aguas servidas. “Aquí el olor no se soporta,” testificó una moradora. “Los niños son los que más sufren.” Sin embargo, Interagua mantenía que su sistema no era la causa de sus problemas: los residentes mismos habían producido los daños. De hecho, Fernando Alvarado, vocero de la empresa, acusó a los moradores, diciendo que “los habitantes del sector destruyeron las cámaras para hacer desfogues.” Según Alvarado, el siguiente paso hacia el éxito en el sector no sería las reparaciones de los sistemas sino una campaña de información para que los residentes no destruyeran el sistema de alcantarillado.209 Estas acusaciones son una fuerte afirmación de las suposiciones del BID que sectores de bajos ingresos son más difíciles de “rescatar” de sus necesidades debido a su propia cultura. A través de estos comentarios oficiales, Interagua trata de deslizarse de la responsabilidad de proveer servicios de calidad en el sector, negando a los moradores uno de sus derechos ciudadanos y humanos.
Para mayo de 2006, el alcantarillado sanitario seguía en estado insaludable. De
hecho, algunas familias reportaron haber tenido que reconectarse a su pozo séptico “que les da mejores garantías de salud.” El 80% de familias no estaban conectadas a la red presente de alcantarillado. Mientras tanto, seguían recibiendo planillas con cobros para el servicio de alcantarillado sanitario, una irregularidad significante para las familias de bajos recursos viviendo en el sector. Pero, el falloso alcantarillado no era la única fuente de complicaciones. En una de las piletas comunitarias, consumos mensuales en las planillas habían subido de 292 metros cúbicos a 1554 metros cúbicos, sin ningún cambio en la cantidad de usuarios. Cuando los residentes reclamaron a Interagua sobre esta facturación indebida, Interagua les forzó a firmar un convenio de pago mensual. Su consumo mensual, según las planillas, bajaba por un gran porcentaje; sin embargo, permaneció a un nivel dos veces mayor que el consumo original.210
207 Paul Constance. “Un Precio Justo,” BID América. Noviembre 2003. 208 “Línea Caliente: Interagua.” El Universo. 10 enero 2006. 209 “Malos olores invaden sector de la Trinitaria.” El Universo. 16 marzo 2006. 210 Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. “Medidores de Piletas Comunitarias no Sirven en Isla
Trinitaria.” 10 mayo 2006.
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Las irregularidades de Interagua confirman su interés principal en la ganancia de la
empresa en vez de cualquier responsabilidad social. Su proyecto en la Isla Trinitaria ha sido conducido con la meta única de mejorar la imagen de la empresa y del proceso de concesión. Las irregularidades evidentes en la facturación indebida demuestran sus fuertes motivos de aprovecharse de la necesidad real de todos los residentes de Guayaquil de contar con servicios de agua y saneamiento. Además, sus acusaciones y transferencias de responsabilidad directamente a los consumidores de sus servicios no solamente insultan a las personas del sector, sino también violan sus derechos ciudadanos y humanos.
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CAPITULO 10
Reclamos Detienen el Paso de la Pelotita:
La postergación del Alcantarillado Sanitario en el Guasmo Sur
Al caminar por el sector del Guasmo, zona de habitación para 500,000 Guayaquileños, no se puede evitar el olor apestoso de las zanjas y las estancadas aguas servidas que llenan esos canales. Si es el verano, harto polvo cubre las calles sin pavimento. Pero, durante la temporada lluviosa del invierno, “el agua nos sube hasta la rodilla andamos como en el mar, como en un río, prácticamente nadando.” Las aguas lluvias se mezclan con las aguas servidas, y el producto crea un foco de infección que nadie resiste enteramente. De manera franca un residente comenta que “en invierno, nadamos con la mierda. En verano, la respiramos en el polvo.”211 Esta situación no es única en la ciudad de Guayaquil. De hecho, solo 53% de residentes contaban con una red de alcantarillado sanitario en otoño de 2005. Debido al cuestionable funcionamiento de algunas de esas redes (p.ej. sector Suburbio Oeste), se puede suponer que esta estimación de cobertura es algo ambiciosa. Sin embargo, Interagua mantiene que la cobertura del servicio ha aumentado desde la
concesión y que los porcentajes de cobertura no indican el grado verdadero de expansión porque la población también ha crecido.212 Dada la universalidad de la carencia de alcantarillado para la mitad de los Guayaquileños, el ejemplo del Guasmo Sur demuestra la facilidad de la postergación pública de planes de mejoras y la incapacidad de ECAPAG de regular los proyectos de la concesionaria. Pero también ha llegado a ser un ejemplo de la capacidad de presión popular para provocar cambios a los planes de Interagua y el Municipio ya que en diciembre de 2006 comenzaron las obras de alcantarillado sanitario en esta zona marginada de la ciudad. Pobladores de algunas cooperativas del Guasmo Sur, incluso Mariuxi Febres-Cordero, Julio Potes, Derechos de los Pobres, y Reina del Quinche, se han unido a la organización comunitaria Movimiento Mi Cometa para reclamar sus derechos a servicios públicos durante los quince años pasados. Empezaron sus demostraciones pidiendo relleno para sus calles, y en años recientes sus esfuerzos se han enfocado en la cuestión del
211 Ramona González y Cesar Cárdenas. Entrevistas personales realizadas por Megan Headley. Enero 2006. 212 “La mitad de la ciudad no tiene alcantarillado sanitario.” Expreso de Guayaquil. 23 octubre 2005.
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alcantarillado sanitario y pluvial. Aún antes de la concesión, realizaron marchas en el centro de la ciudad para atraer atención a los problemas ambientales y de salud causados por no contar con alcantarillado. Los problemas son reales: exposición al agua servida estancada en las calles causa enfermedades gastro-intestinales de todo tipo, granitos y hongos en la piel, gripe y a veces hepatitis A. Además, los charcos son un hábitat perfecto para la cría de mosquitos que pueden contagiar de dengue o malaria.213
Los efectos de lluvias sin alcantarillado pluvial, Guasmo Sur
Luego, el año 2003 vio la realización de un recorrido entre la planta de Interagua y el Municipio para simular el paso de la “pelotita” de responsabilidades entre los dos entes. Durante esta demostración Fernando Alvarado, vocero de Interagua, informó a los protestantes que ellos no estaban dentro de los planes para el primer quinquenio de trabajo. El Alcalde Jaime Nebot Saadi prometió su intervención en el caso, pidiendo a ECAPAG que el Guasmo Sur se incluyera en los planes para el primer quinquenio.214 Comentó Nebot que reclamar a Interagua no era apropiado por lo que el contrato de concesión no le obligaba a ninguna obra de alcantarillado sanitario durante el primer quinquenio. Pero, el Alcalde también responsabilizó a ECAPAG de seguir apoyando la provisión de agua y alcantarillado en su competencia de ente regulador.215 El Movimiento Mi Cometa se negó a dejar la lucha por el alcantarillado con el pronunciamiento de la empresa que se incluirían en los planes de obras. El año siguiente la organización marchó al Municipio de nuevo. El Plan de Expansión del Alcantarillado Sanitario se había presentado a la ciudadanía a través de la prensa, y las cooperativas de labor principal de Mi Cometa estaban excluidas de verdad. Los planes referenciaron que en cuanto a proyectos de alcantarillado sanitario dos sectores tenían prioridad particular, la Isla Trinitaria y el Guasmo. Sin embargo, el Guasmo cayó al segundo lugar en una planificación que no especificaba fechas para ninguno de los dos proyectos.216 Interagua mantenía que los 213 “Guayaquil: 267 mil familias sin alcantarillado.” Expreso de Guayaquil. 16 junio 2004. 214 “Pobladores del Guasmo Sur reclamaron alcantarillado.” El Universo. 8 mayo 2003. 215 “Responsabilizan a ECAPAG por falta de obras.” Telégrafo. 8 mayo 2003 216 “Plan de alcantarillado para el Guasmo Sur excluye a varias cooperativa.” Telégrafo. 14 junio 2004.
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trabajos en el Guasmo empezarían en julio del mismo año; sin embargo, esas obras no entrarían a las cooperativas representadas por Mi Cometa.217 Miembros de la organización llevaron 14,000 firmas de moradores del Guasmo para pedir la intervención del Alcalde respaldando la inclusión de todo el Guasmo en los planes del primer quinquenio. Nebot se comprometió a firmar la petición de los Guasmeños pidiendo la modificación del plan quinquenal para incluir todas las cooperativas del Guasmo Sur.218
En agosto volvieron a marchar al Municipio, esta vez acompañada por aproximadamente 40 voluntarios estadounidenses. En esta ocasión, todos los manifestantes fueron recibidos en el Municipio para una audiencia con el Alcalde y representantes de Interagua. Nebot les ofreció verbalmente que el sector del Guasmo Sur contaría con alcantarillado sanitario para agosto del 2006. El vocero Alvarado les aseguró a todos los presentes que los cambios necesarios para incluir al Guasmo en el primer quinquenio se estaban realizando. Indicó que los primeros trabajos se harían por las orillas del río Guayas, llegando después a las cooperativas del Sur. De esta manera, se utilizaría “la alternativa técnica más viable para impulsar la recuperación del estero.”219 Para explicar la decisión tomada por la empresa, comentó que “hubo un pedido de incluirlos y por eso se buscó una solución técnica factible.” Sin embargo, nunca se precisaron fechas para comenzar o terminar el proyecto.220
Alcalde de Guayaquil y vocero de Interagua se comprometen a la
provisión de alcantarillado sanitario para el Guasmo Sur, agosto 2004
Cuando la prensa publicó las obras en progreso en junio del 2005, se expuso que no habría nada del trabajo prometido en el sector del Guasmo Sur. En vez de eso, estuvo claro que esas cooperativas no verían ningún tipo de mejora para el año siguiente. Luego de completadas las obras en las cooperativas a la periferia del Guasmo, los obreros avanzarían hacia el sur.221 Cuando Mi Cometa llegó al Municipio para protestar en agosto de ese año, Alvarado excusó a la empresa Interagua por no cumplir con alcantarillado diciendo que
217 “324 firmas para exigir alcantarillado en el Guasmo.” El Universo. 16 junio 2004. 218 “Alcalde de Guayaquil apoyará con su firma a familias del Guasmo.” El Universo. 17 junio 2004. 219 “Se realizó marcha por el alcantarillado” El Universo. 12 agosto 2004. 220 “La presión del Guasmo logra adelantar el alcantarillado.” El Universo. 17 agosto 2004. 221 “Nueves redes para el Guasmo.” El Universo. 8 junio 2005.
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“¿de que nos sirve tener trabajos concluidos cuando no hay un punto de descarga para las aguas servidas del lugar?”222 En vez de reiterar la promesa de adelantar el trabajo en el Guasmo Sur, comentó que “empezamos en el 2004 y no vamos a parar hasta terminar todo el Guasmo.”223 La puerta quedaba abierta para futuras postergaciones e incumplimientos de las promesas de Interagua.
Mientras se realizaba este largo proceso de pasar la responsabilidad de un ente a otro, del Municipio a ECAPAG y de ECAPAG a Interagua, Nebot estaba desarrollando una política distinta en el norte de la ciudad. En febrero de 2005, él pidió a ECAPAG la competencia de construir redes de agua y alcantarillado sanitario en las zonas de Bastión Popular, Los Vergeles, y algunas cooperativas que quedan por la vía a Daule, ninguna de las cuales estaba incluida en el área de concesión. Las obras le costarían al Municipio unos $33 millones, incluyendo los estudios previos y los trabajos mismos.224 Nebot justificó los proyectos por explicar que “ECAPAG y su concesionaria no habían planificado ni financiado la ejecución de alcantarillado sanitario” en esos sectores. Así que, según él, no habría ningún tipo de complicación entre los deberes de la concesionaria y las obras del Municipio.225 Sin embargo, las complicaciones en este caso empezaron antes de cualquier obra del Municipio. ¿Cuál derecho tenían las empresas de Interagua y ECAPAG de excluir a algunos sectores de sus planes de concesión? Y, ¿Si el Municipio puede asumir responsabilidad en un sector, porque no lo puede hacer en otro? Nebot mantiene que los sectores del norte eran “tierras libres” para terceros en términos de Interagua, mientras responsabilidades en el Guasmo pertenecen a la empresa.
Cuando Mi Cometa ha peticionado al Alcalde por su apoyo en la realización de
obras de alcantarillado en el Guasmo Sur, Nebot ha respondido negando cualquier competencia en el tema. Afirma que “yo no soy la autoridad que puedo dar alcantarillado,” pero al mismo tiempo admite que “yo puedo asumir [competencias del Estado] donde yo creo conveniente asumir.”226 El niega ayudar al Guasmo debido a la inclusión del sector dentro del área de concesión. Pero, entonces, ¿a quien le corresponden las competencias de responder por preocupaciones ciudadanas? ¿Y quien garantiza que los derechos constitucionales de acceso a servicios básicos se cumplan? En realidad Nebot ha demostrado que sí es capaz de proveer alcantarillado. Lo que le faltaba en el ejemplo del Guasmo Sur es voluntad política para hacerlo.
Sin embargo, la continua presión de organizaciones tales como el OCSP y los planes
de infraestructura urbana han coincidido al beneficio de moradores del Guasmo Sur. En conjunto con la construcción de líneas alimentadoras para el nuevo sistema de transporte público, el Metrovía, el Municipio ha planificado inversiones en pavimentación de calles para el sector. Lógicamente esta obra debe ocurrir en coordinación con la instalación de las redes de alcantarillado sanitario. Entonces, Interagua empezó su trabajo en el Guasmo Sur en diciembre del 2006, y pronostica que el sistema estará en funcionamiento para junio del 2007.227 A esta fecha, se espera que las 19,000 conexiones instaladas por Interagua eliminen
222 “Guasmo Sur alista marcha para exigir alcantarillado.” El Universo. 8 agosto 2005. 223 “Guasmo Sur pide atención.” El Universo. 12 agosto 2005. 224 “La mitad de la ciudad no tiene alcantarillado sanitario.” Expreso de Guayaquil. 23 octubre 2005. 225 “Municipio asume apoyar las obras de alcantarillado.” El Universo. 12 febrero 2005. 226 Jaime Nebot Saadi. Entrevista personal realizada por Megan Headley. Septiembre 2005. 227 “Después de 30 años las vías del Guasmo contaran con pavimentación y adoquinado.” El Telégrafo. 5
febrero 2007.
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las letrinas y las zanjas abiertas en el sector, también dejando disminuidos olores, mosquitos, basura, y reboses.228
La cuestión del alcantarillado sanitario en el Guasmo Sur refleja algunas complicaciones presentadas por la concesión. Antes que nada, la postergación continua de obras demuestra una grave falta de regulación. Nunca en este debate se pronunció la ECAPAG definitivamente sobre el cumplimiento de los planes prometidos. En vez de eso, Interagua se vio autorizada para cambiar sus planes según los intereses de la empresa, sin cumplir sus promesas de aliviar las necesidades de la población. Además, el rol del Municipio complica mucho la pantalla. Las explicaciones del Alcalde por su asunción de competencia en algunos sectores pero no en todos claramente sugieren que el Municipio no posee ninguna obligación pero tiene toda la capacidad de ayudar en la construcción de alcantarillado. Y mientras esa pelotita de responsabilidad se tire de un ente a otro, los moradores del Guasmo Sur siguen sufriendo los impactos de la falta de alcantarillado sanitario y pluvial. Ahora que el Municipio e Interagua encontraron suficiente razón de empezar sus obras, ambos en sus propios planes y en la presión del pueblo, el sector del Guasmo Sur beneficiara de las mejoras. Pero, el caso ha demostrado la necesidad de identificar quien debe responder por la violación del derecho constitucional de cada ciudadano de tener servicios básicos de alta calidad. El hecho de ver realizadas obras pedidas por el pueblo en este caso no elimina la característica preocupante de la concesión de dejar sin remedio a sus necesidades a los consumidores de los servicios de agua potable y alcantarillado.
228 “Guasmo Sur se despide de letrinas.” Expreso. 20 enero 2007. “Guayas y Quil II tendrá drenaje.” Metro. 5 enero 2007.
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CAPITULO 11
Las dificultades vividas, pintan las deficiencias de los Servicios:
Conclusiones: Estudios de Casos Las acciones de Interagua prueban el desinterés de la empresa en las necesidades
sociales del pueblo Guayaquileño. Como la única compañía oferente de la segunda licitación International Water Services (Guayaquil) B.V. se aprovechó de la “necesidad” del Estado Ecuatoriano y la ECAPAG de concesionar los servicios, y propuso un mínimo de sus posibles obras. Esa acción dejó botada la esperanza que la concesión trajera consigo inversiones sustanciales que se podrían aplicar para mejoras en los sectores que más las necesitaban. Pero, más allá que destruir la meta idealista y bonita de responsabilidad social entre empresas privadas, las acciones de la empresa durante el primer quinquenio componen varias brechas de cumplimiento de sus obligaciones contractuales, y asimismo sus obligaciones legales. Los ejemplos expuestos anteriormente llaman la atención a la calidad del agua no apta para el consumo humano, las irregularidades de facturación que manipulan a los consumidores, la negligencia por la vida humana en el corte del agua, y una falta de debida regulación de la responsabilidad de Interagua para cumplir con sus promesas. Al final, la empresa no ha cumplido con sus responsabilidades contractuales ni sociales, y la ECAPAG se ha demostrado incapaz de responder debidamente a sus infracciones. La situación actual de los servicios de agua y saneamiento perjudica a la calidad de vida de los dos millones de habitantes de la ciudad de Guayaquil.
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CAPITULO 12
30 Años de Mejoras y Decepciones:
Analizando el Plan Maestro de Interagua
Los proyectos de alcantarillado sanitario seleccionados por Interagua en el
Plan Maestro 2001-2030
A inicios del 2005, Interagua entregó a la ECAPAG un documento de centenares de páginas, completo con mapas, gráficos, y todo lo demás. Dentro de este manuscrito se encuentran todos los planes de Interagua para el transcurso de los treinta años de concesión de agua y saneamiento. Se compuso con el propósito de cumplir con un requisito contractual en el cual Interagua se comprometió a la elaboración de un Plan Maestro de inversiones antes del final del tercer año de la concesión. La ECAPAG aprobó el plan sin casi ninguna consultación a la ciudadanía sobre las obras e inversiones incluidas. Este hecho es bastante preocupante para los guayaquileños quienes vivirán los efectos del plan en su vida diaria. Pero aun más difícil de aceptar son los numerosos problemas, omisiones, o faltas de adecuada investigación técnica que aparecen con un estudio diligente del documento.
Según el contrato de concesión, el Plan Maestro es un “plan a largo plazo orientado a determinar las principales líneas estratégicas previstas para la evolución de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento.” Específicamente, su contenido se compone de varios elementos: un “diagnostico exhaustivo” de cada servicio, una evaluación de planes
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alternativos para cada servicio, justificaciones de la estrategia escogida, “memoria descriptiva” de las principales obras, un presupuesto anual estimado, y un cronograma de inversiones anuales.229 Antes de la concesión formal de los servicios, la ECAPAG estimaba que se necesitaran $520 millones invertidos durante el segundo quinquenio y adelante.230 Esta cantidad de inversión no se hizo un requisito de la concesión, e Interagua mantenía toda la agencia por decidir la cantidad y programa de inversiones. Además de no llegar a ser un requisito del contrato, la cantidad estimada de inversiones dejó la puerta abierta para planes de inversiones que nunca incluirían fondos propios de la empresa. Al comienzo del segundo quinquenio en 2006, se publicaron los planes financieros de Interagua en los cuales no aparece ninguna estimada inversión que no se recuperará directamente con las tarifas. En otras palabras, no habrá ninguna inversión hecha con capital adelantada de su cuenta ni se asumirá ningún riesgo en el financiamiento de las obras.231 Para crear el Plan Maestro debidamente, Interagua tenía que investigar el estado de cada uno de los servicios para planificar sus inversiones. En otras palabras, se requería una investigación realmente íntegra de las realidades de los servicios y las posibles soluciones de los problemas presentes para crear un documento válido. Sin embargo, el plan en sí indica que esta investigación se realizó con una fuerte inclinación hacia la rentabilidad del negocio del agua.
La Facultad de Ingeniería Civil de la Universidad Laica, en una evaluación de la
propuesta final, indica que el Plan Maestro es una planificación de amplia cobertura. Según su opinión, el plan no debe ser minucioso en su contenido. Al contrario, se debería considerar como un “elemento básico primario de Planificación.” Además, declara que los planes son “técnicamente factibles,” y direccionados a la beneficencia de una gran parte de la sociedad. También, afirma que Interagua ha utilizado correctamente las normas legales, algo que el contrato de concesión no logró hacer. Finalmente, señala que la inclusión de los planes para el primer quinquenio dentro de la planificación a largo plazo permite que se evalúe el cumplimiento de la planificación de Interagua hasta la actualidad.232 En estos términos básicos, los planes contenidos en el Plan Maestro constituyen una obra importante y fundamental. Interagua cumple con su responsabilidad de publicar su plan estratégico, asegurando a la ECAPAG que la empresa tenga una estrategia para guiar los 30 años de concesión.
A pesar de estos logros percibidos, otras organizaciones observan la generalidad del
documento con una mirada más critica, cuestionando la ausencia de fechas concretas para los proyectos como una negligencia de la empresa y su regulador, ECAPAG.233 Hasta el mismo representante de la Universidad Laica admite que la falta de un cronograma de obras dificulta el monitoreo y seguimiento que ECAPAG puede realizar.234 Esta queja también surgió en referencia al contrato de concesión, y ejemplifica un elemento típico de la concesión: la empresa decide sus acciones y la ECAPAG no tiene la competencia para
229 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión de los Servicios Públicos de Agua Potable y Saneamiento
de la Ciudad de Guayaquil Celebrado Entre ECAPAG e International Water Services (Guayaquil) Interagua CIA Ltd.” (11 abril 2001) Art. 3.
230 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Art. 5.3.3.5. 231 Dr. Iván Orlando Miranda, Dir. Jurídico de ECAPAG. Oficio A.J. Nro. 344-2006. “ECAPAG. Plan de
Obras, Quinquenio 2006-2011.” 8 agosto 2006. 232 Ing. Marcial Calero Amores. Facultad de Ingeniería Civil de la Universidad Laica Vicente Rocafuerte de
Guayaquil. DEC-201-2005. Guayaquil: 12 octubre 2005. Sección “Fortalezas.” 233 Cesar Cárdenas Ramírez, Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. “25 Años Mas de ‘Aguita
Amarilla’ Plan Maestro Desnuda Faz de Empresauria.” Guayaquil: 9 noviembre 2005. 234 Calero Amores. DEC-201-2005. Sección “Debilidades.”
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obligarle a cambiarlas. La silenciosa aprobación del Plan Maestro por ECAPAG ha permitido futuros abusos del ambiente, peligros a la salud pública, e incumplimientos del contrato. La incapacidad del ente regulador de proteger a los usuarios de estos efectos confirma la necesidad de participación ciudadana en la planificación de Interagua.
El Plan Maestro decepcionó a varios sectores de la sociedad por diversas razones.
En el caso de alcantarillado sanitario, servicio con una cobertura actual de aproximadamente 50% de la ciudad dependiendo de la fuente, los planes no olvidan totalmente las necesidades presentes en Guayaquil. De hecho, el Plan Maestro promueve la eficiencia del servicio de alcantarillado sanitario, conteniendo el aumento de la cantidad de las plantas de bombeo y construyendo una nueva planta de tratamiento primario. Sin embargo, las planificaciones no son suficientes para el cumplimiento del contrato de concesión. Estas se muestran deficientes por no incluir la construcción de un sistema de tratamiento secundario ni una ampliación sustancial de cobertura por redes de alcantarillado, los cuales prevendrían contaminación adicional al ecosistema de Guayaquil.235
Sobre todo, el plan no se basa debidamente en investigaciones técnicas de los
efectos ambientales de las obras consideradas. En algunas zonas, las conexiones a las redes de agua potable precederán la instalación de alcantarillado sanitario por entre cinco y diez años.236 Este lapso de tiempo implica una ampliación de los daños causados por descargas de aguas servidas en condiciones sin alcantarillado. Estos efectos tratan no solamente de la obvia contaminación de suelos que amenaza la salud de pobladores de estos sectores. Al contrario, hay que pensar también en efectos erosivos y de descomposición de las rocas, causados por aguas servidas buscando donde correr, tema que el Plan Maestro no analiza.237 Además, la falta de planes específicos para la rehabilitación de sistemas existentes no tiene en cuenta la vida útil de las tuberías. Simplemente indica que se consideran necesarias las rehabilitaciones de tuberías que ya no funcionan adecuadamente para reducir las posibilidades de contaminación entre las redes de alcantarillado y agua potable. Pero, la planificación concreta de este proyecto se posterga para elaboración subsiguiente a la aprobación del Plan Maestro.238 Mientras Interagua demora en planificar las obras necesarias, el suelo seguirá contaminado y el riesgo de contaminación de las redes de agua potable permanecerá alto.
235 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 2. (4 agosto 2004) Art. 10.1. 236 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 2. (4 agosto 2004) Tabla 10-2. Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil,” vol. 2. (9 agosto 2004) Tabla 7-1. 237 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 2 (4 agosto 2004) Tablas 11-12 y
11-13. Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 23 mayo 2006. 238 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 2. (4 agosto 2004) Art. 10.1.
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Descargas al Estuario Guayas – Daule
Lo que Interagua sí reconoce es la importancia del alcantarillado sanitario en la
reducción de contaminación ambiental y así, de la contaminación de las fuentes de agua potable. Por este propósito, establece la meta de la instalación de 133,200 conexiones a las redes para los años 2006 hasta 2021. Sin embargo, la expansión de cobertura del servicio se limita a 80% de la población para el año 2030, lo cual contradice la meta concordada en el contrato de concesión de 90% de cobertura para el año 2010.239 Al mismo tiempo, Interagua admite libremente que la parroquia rural de Progreso no recibirá servicios de alcantarillado sanitario durante el segundo quinquenio. Esta situación se repite en la parroquia de Santa Elena donde la empresa tampoco ha asumido las competencias de provisión de agua potable y saneamiento que le corresponden.240 En otras palabras, el Plan Maestro no contiene suficientes planes para eliminar la contaminación del ambiente urbano con aguas servidas ni para cumplir con sus obligaciones contractuales. Sin embargo, al mismo tiempo que niega la construcción de nuevas redes de alcantarillado sanitario, Interagua reconoce los dañinos efectos de la reconocida contaminación industrial y doméstica del canal pluvial Las Orquídeas que descarga directamente al Estuario Daule-Guayas sin ningún tratamiento.241 Asimismo, los esteros Mongollón, El Muerto, Cobina, y Salado reciben descargas sin ningún tratamiento porque se supone que las tuberías que descargan a esos cuerpos de agua son exclusivamente para aguas lluvias.242 La carencia de conexiones y redes específicamente para aguas servidas causa esta contaminación porque las familias y negocios tienen necesidades de descargar sus aguas servidas. Considerando estos efectos
239 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 2. (4 agosto 2004) Art. 10.1 y
10.2. 240 Maria Atonieta Puyol, Jefe de Gestión Comunitaria, Interagua. Oficio EOM-GCC-17320-2006. 5
diciembre 2006. 241 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 1. (4 agosto 2004) Art. 2.9.1. 242 “Aguas servidas van al río sin un debido proceso.” El Universo, sección “El Gran Guayaquil,” p. 1B. 25
junio 2006.
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ambientales, la ausencia de planes de Interagua no es solamente un incumplimiento del contrato sino una negligencia por parte de la empresa.
Finalmente, y relatado al anterior asunto, el sistema de descarga de aguas servidas
no experimentará ningún cambio. Esto es decir que después de los 30 años de la concesión, las aguas servidas seguirán siendo descargadas a los ríos y estuarios alrededor de Guayaquil sin ninguna desinfección sustancial. Interagua ha elegido explorar la posibilidad de implementar una planta de tratamiento secundario en la Vía a la Costa, pero la ciudad propia no se beneficiará directamente de tal proyecto. Al contrario, el único tratamiento contemplado para Guayaquil es primario, consistiendo solo en batir el agua y extraer los desechos sólidos.243 Fernando Torres, director del Centro de Medio Ambiente de la Escuela Politécnica del Litoral, indica que “la falta de una planta de tratamiento secundario en Guayaquil, que incluya la desinfección del agua antes de su llegada al río, genera contaminación.” Pero, Interagua no ha planificado la construcción de tal planta ni ha investigado las capacidades de las plantas de tratamiento primario existentes.244 Un costo de esta falta de sofisticación ha sido el bienestar de los esteros. El Estero Salado en particular ha sufrido hasta provocar un Plan Integral para la Recuperación del Estero. Los estudios de antecedentes citaron a las descargas de aguas residuales como uno de dos problemas principales. Sin embargo, las estrategias probadas por el Municipio no han resuelto el problema y “la calidad del agua sigue afectada.” Investigaciones indican que cada día las aguas residuales de 100,000 personas son evacuadas al estero “a través de conexiones que vinculan los sistemas de alcantarillado con el pluvial.”245 La carencia de una estrategia más sofisticada de tratamiento de aguas servidas pone en peligro extremo el ecosistema contiguo a Guayaquil porque la capacidad de los ríos y estuarios de recibir descargas simplemente no es adecuada para la tarea.
Asimismo, el Plan elabora algunos diseños de mejoramientos que involucran a los
sistemas de alcantarillado pluvial y sanitario de una manera insaludable y dañina para el ambiente. En algunos sectores se contempla el doble uso de colectores y tuberías para alcantarillado sanitario y pluvial, sin considerar los efectos de esta práctica en el ambiente y
243 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 2. (9 agosto 2004) Art. 10.1. 244 “Aguas servidas van al río sin un debido proceso.” El Universo, sección “El Gran Guayaquil,” p. 1B. 25
junio 2006. 245 “La contaminación desborda a las acciones para recuperar el estero,” Expreso de Guayaquil. 23 abril 2007.
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Consecuencias de la ausencia de adecuado sistema de agua lluvia Guasmo Sur 1990
la salud de los pobladores del sector. Entre las obras consideradas están el colector Las Orquídeas y otros en los sectores de Inmaconsa y la Vía a Daule.246 Estos colectores recibirán solo un revestimiento de la tubería, lo cual no elimina el riesgo de contaminación al ecosistema adyuvante. Tampoco se explica el tipo de tratamiento que recibirán estas descargas mezcladas cuando las aguas del contaminado canal actualmente no pasan por ningún sistema de tratamiento. Y, aun más importante, los canales de drenaje pluvial son predispuestos a rebosarse durante la temporada lluviosa. En el caso de colectores combinados, la inundación resulta en el derrame de aguas servidas al mismo ambiente donde habita la gente.247 Sin embargo, en su consideración de los efectos ambientales de esta obra, el Plan Maestro no toma en cuenta las necesidades de los pobladores en cuanto a salud pública. Saneamiento no se ha realizado cuando las aguas servidas permanecen en los barrios que las desechan, y los colectores combinados no pueden garantizar la evacuación eficiente de las aguas servidas.
Tratando el drenaje pluvial, muchos sectores marginales de la ciudad no disfrutan de
ningún sistema de canalización de aguas lluvias o aguas servidas. Entre estas zonas están los sectores de Mapasingue, Bastión Popular, Flor de Bastión y Prosperina. La carencia de alcantarillado contribuye a la erosión de las tierras, la contaminación del suelo, peligros a la salud pública, y pérdidas económicas de propiedad o de capacidad de trabajar. Todos estos efectos son sufridos directamente por los moradores de los sectores. Interagua piensa invertir unos $32 millones en el sistema de drenaje pluvial; sin embargo, el Plan Maestro no contempla la construcción de ninguna red nueva para el drenaje de aguas lluvias.248 Al contrario, los proyectos seleccionados por Interagua incluyen la conversión de canales de drenaje pluvial a colectores combinados, la creación de lagunas para almacenamiento de aguas lluvias, y mejoras a canales existentes.249 Además, las consideraciones técnicas de la
246 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 2. (4 agosto 2004) Art. 10.1. 247 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 2. (4 agosto 2004) Art. 7.5. 248 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Pluvial de Guayaquil.” (6 agosto 2004) Tablas 7-2 y 7-3. 249 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Pluvial de Guayaquil.” (6 agosto 2004) Art. 7.1.2.
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empresa se basan en un retorno de lluvias de solo cinco años, el cual no prepara la ciudad adecuadamente para las posibles lluvias y sus efectos. Pero, Interagua no reconoce este hecho.250 Tuberías que realmente son inadecuadas no se reemplazarán, y ninguna tubería se instalará en sectores que actualmente carecen del servicio. En el caso del Guasmo, obras de rehabilitación del alcantarillado pluvial se postergarán durante 20 años. En el momento del trabajo, las obras consistirán solo en rehabilitación de canales existentes, y las zanjas permanecerán abiertas. Esto extenderá al futuro los efectos del foco de infección y contaminación que son las zanjas. Al final, entonces, las zonas donde no existe alcantarillado pluvial seguirán sufriendo los efectos de la falta de drenaje, y la ciudad entera tendrá que aguantar las consecuencias de lluvias extremas que rebosan los sistemas inadecuados durante 20 a 25 años más.251 Esta política de obras mínimas en el área de drenaje pluvial es particularmente decepcionante para pobladores de una ciudad que ha sufrido desde su fundación los efectos combinados del clima lluvioso y las tierras bajas y pantanosas.
En cuanto al agua potable, se sabe que las pérdidas de agua no-contabilizada son
altísimas, alcanzando el 68% del agua potabilizada.252 El Plan Maestro elabora un “Plan Choque” con el propósito de reducir las aguas no-contabilizadas. Sin embargo, ese proyecto se enfoca en la reducción de conexiones clandestinas y problemas de medidores, y no se especifica cuando Interagua rehabilitará las redes de tuberías que ya no son útiles y que contribuyen al desperdicio del agua. Tres zonas del Centro recibirán rehabilitaciones, pero los daños a las tuberías han de existir a lo largo de las redes.253 No obstante, estos problemas no se arreglarán. En adición a los problemas de contaminación a través de infiltración de las tuberías, las fugas de agua afectan la presión del agua que llega a los domicilios. Baja presión obliga al uso de bombas de succión para abastecimiento del agua en casas, y así facilita la introducción de contaminantes a las redes. Además, sustanciales desperdicios de agua implican un mal estado de las redes. Donde hay huecos en las tuberías, cualquier organismo contaminante puede entrar a la red, y donde no hay presión las técnicas de almacenamiento aumentan este riesgo. Interagua afirma que trabajará en la cuestión de rehabilitaciones de redes y la eliminación de fugas de agua. Sin embargo, no especifica un cronograma de planes para tratar este problema.254 La política que Interagua sí afirma hacia el agua no-contabilizada es una de reducir las pérdidas de las redes antes de expandir la provisión de los servicios.255 Sin embargo, la empresa estima que en 2030 aun existirá un 26% del agua que no se contabiliza debido a la presencia persistente de estos problemas.256 Entonces, su política condena a los usuarios que aun no tienen conexiones domiciliarias de agua potable a seguir sin el servicio a lo largo del contrato, pero tampoco se resolverá la cuestión de aguas no-contabilizadas. Al mismo tiempo, la falta de especificidad evita el desarrollo de un sistema de monitoreo por parte de ECAPAG. Así, las capacidades de ECAPAG se reducen aun más al no delimitarse las obligaciones contractuales. Sin un cronograma, no existe una base legal para regular las obras de Interagua.
250 Ing. Miguel Delgado Cabrera, Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. “Análisis del Plan Maestro
de Agua Potable, de Alcantarillado Sanitario y de Drenaje Pluvial para la Ciudad de Guayaquil.” 8 noviembre 2005.
251 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Pluvial de Guayaquil.” (6 agosto 2004) Art. 6.2.4 y Figura 7-4. 252 Interagua. “Los desafíos del agua: una responsabilidad de todos.” I Foro Ecuatoriano del Agua. Marzo
2006. 253 Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil,” vol. 2 (4 agosto 2004) Art. 10.1.2 y 10.1.4. 254 Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil.” (4 agosto 2004) Tablas 10-2 a 10-7. 255 Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil.” (4 agosto 2004) Art. 4.7.2.1. 256 Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil.” (4 agosto 2004) Figura 4-59.
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La carencia de cronogramas específicos también surge en la crítica de la
Universidad Laica. En el caso de mejoras a la dotación de agua potable, pronuncia que “deben aclararse y tomar decisiones definitivas respecto a los productos resultantes de los niveles de presión en el horizonte de planificación” para alcanzar presiones en las redes que eliminan la necesidad de almacenamiento en casa.257 El Plan Maestro contempla el aumento de la presión del agua a través de la construcción de tanques elevados en el sur, la instalación de una línea expreso entre la planta de tratamiento y los barrios del sur, y la implementación de líneas matrices por toda la ciudad. La línea expreso se planifica para el primer quinquenio; sin embargo, las otras obras no se realizarán hasta el cuarto quinquenio de la concesión.258 También, el Plan Maestro deja a Guayaquil sin esperanza de lograr un 100% de la población vinculada a las redes de agua potable. Dentro del área servida y según estimaciones del futuro crecimiento de la población presentadas en el Plan Maestro, la población de Guayaquil crecerá a una tasa mucho más grande que la instalación de conexiones. Actualmente, Interagua piensa dejar a 215,000 familias sin servicios de agua potable en el año 2030. Y, calculando los porcentajes de conexiones a piletas, solo el 65% de los guayaquileños tendrá una conexión domiciliaria para esa fecha.259 Fechas más específicas simplemente no existen, presentándose para ECAPAG con otro obstáculo para la regulación efectiva de la empresa Interagua.
La presión del agua es un estándar de calidad que se debe cumplir para evitar la
contaminación de las redes de agua potable. Y a pesar de que en el Anexo 2 del contrato de concesión se impusieron metas de calidad, el Plan Maestro no tiene ninguna referencia al respeto. La carencia de planes para el tema amenaza la salud de los usuarios porque no tiene en cuenta la posibilidad que aunque el agua sale limpia desde los reservorios, no necesariamente llega a los domicilios en las mismas condiciones. Cuando salió el brote de Hepatitis A en junio del 2005, se pidió la implementación de un sistema de recloración del agua para evitar repetir la misma clase de contaminación. Sin embargo, la propuesta final del Plan Maestro no incluye estos pedidos, y revisiones finales al documento tampoco los incorporan. La condición química e infecciosa del agua es fundamental a la salud de los ciudadanos y puede tener graves consecuencias en sus vidas. De este punto de vista, es sumamente preocupante que Interagua no ha planificado estrategias para asegurar, mas allá que cualquier duda, que el agua que se toma en Guayaquil no solo salga de las plantas de tratamiento en condiciones aptas pero que llegue igualmente saludable hasta el organismo del consumidor.
257 Calero Amores. DEC-201-2005. Sección “Debilidades.” 258 Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil.” (4 agosto 2004) Art. 10.1.3 y 10.2.4. 259 Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil.” (4 agosto 2004) Tablas 1-1 y 3-2.
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Plan de Expansión de Agua Potable de
Interagua para el primer quinquenio 2001 – 2005
Además, Interagua no considera el riesgo de contaminación de la cuenca de
captación del agua causada por las descargas industriales y los varios contaminantes agrícolas encontrados a lo largo del río Daule, entre ellos fertilizantes, metales pesados, aguas servidas, y sedimentación provocada por la instalación de represas.260 El Plan Maestro identifica las diversas posibles fuentes de estos contaminantes, pero indica que estas descargas solo tienen un efecto de poco deterioro en la calidad del agua.261 Hay que reconocer que esta contaminación afecta no solamente a la calidad de agua pero también al ambiente de la cuenca. La presencia de estos contaminantes impactará sobre los futuros recursos de agua para Guayaquil, una consideración olvidada por Interagua.
En el aspecto económico-financiero, el Plan Maestro omite cualquier presentación
de sus planes de inversiones. A pesar de que el contrato de concesión estima una necesidad de inversiones de $520 millones, el Plan Maestro no tiene un cronograma de los proyectos que las utilizarán. En otras palabras, uno debe preguntarse si la compañía realmente presentó un plan financiero durante el proceso de licitación. En el Plan de Inversiones para el segundo quinquenio, Interagua delinea por fin cómo se recuperarán inversiones en obras de infraestructura. Pero se nota en estos planes que nada de capital propio se invertirá. En vez de eso, Interagua piensa utilizar solo los ingresos que recibe por las tarifas del agua, la contribución especial de mejoras y los impuestos a la telefonía. Al mismo tiempo, los planes incluidos en el Plan Maestro estiman los costos actuales de todas las obras que posiblemente se construyen en algún momento, y el documento incluye una tasa de intereses de 9% designada para mostrar los efectos de inflación en los valores de las inversiones. Esta tasa no es realista, y así da de parecer que Interagua ha planificado inversiones más sustanciales que las que realmente se cumplirán. Al mismo tiempo, es preocupante que no se asigna ningún costo a los efectos ambientales causados por las construcciones y nuevas obras a lo
260 Sandra Astaiza Macias. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 11 julio 2006. 261 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 1. (4 agosto 2004) Art. 2.9.
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largo de cinco quinquenios de trabajo. Si se han concesionado los servicios de agua y saneamiento, definitivamente se ha decidido que los recursos naturales tienen un valor comercial. Omitir costos relacionados con el ambiente contradice esta política y aumenta el riesgo de daños catastróficos al ecosistema que rodea Guayaquil.
También, Interagua ha creado su Plan Maestro con la idea que terceros ayudarán en
la construcción de conexiones de alcantarillado sanitario y agua potable. De hecho, la empresa espera realizar un porcentaje de las conexiones cada año menor en comparación con las contribuciones de terceros.262 De igual forma, Interagua indica que la construcción de colectores combinados en el norte de la ciudad ocurrirá a través de gestiones con el Municipio y los impuestos a la telefonía.263 Y, el plan hace referencias a zonas como Flor de Bastión donde cualquier programa de construcción ocurrirá a través de una combinación de fondos de Interagua, la auto-gestión de la comunidad y terceros.264 Pero, no menciona como se contratarán estos terceros, y tampoco explica la naturaleza de estas gestiones con el Municipio. Interagua efectivamente está negando responsabilidad por invertir en la totalidad del área geográfica de concesión. Sin embargo, hasta la actualidad Interagua no ha cooperado con ningún tercero en la expansión de las redes de alcantarillado sanitario sino por el Alcalde de Guayaquil. Y, en ese caso la zona tratada no pertenecía al área de concesión. Entonces, mientras la empresa infla los costos directamente incurridos por Interagua a través de sus proyectos de construcción, no se han considerado los posibles gastos necesarios para evitar el desperdicio de recursos tal como el ambiente. Además, no habrá presupuesto para planificar las obras financiadas por terceros que los planes de Interagua requieren, dificultando cualquier colaboración. Al final no se sabe cómo la empresa mantendrá su eficiencia económica sino por las tasas cobradas directamente a los consumidores.265 De esta manera, solicitando la cooperación de terceros, despreciando el ambiente y dependiendo de las tarifas cobradas al consumidor la empresa puede evitar en gran medida la búsqueda de financiamiento extranjero suficiente para responder a las necesidades de la ciudad.
En cuanto a regulación y monitoreo, se define en el contrato de concesión que la
ECAPAG es responsable no solamente por la aprobación del Plan Maestro, pero también por las re-evaluaciones quinquenales de los logros, desafíos, y necesidades pertinentes. A partir de la completación del plan en 2004 y su aprobación por la ECAPAG, la concesionaria queda obligada a cumplir con los planes definidos. Luego, a finales de cada quinquenio se revisarán los planes de inversiones y de obras para los cinco años subsecuentes. En la primera fase de la revisión, la ECAPAG debe examinar los logros del quinquenio pasado, analizando las obras que se deben cumplir durante el quinquenio actual para alcanzar las metas fijadas a largo plazo. Habiendo evaluado las necesidades y habiéndolas presentado a Interagua en los “términos de referencia,” ECAPAG tiene que determinar también la relación entre las obras planificadas y el nivel tarifario necesario para lograr cumplirlas.266 Mientras tanto, Interagua se dedicará a la elaboración del Plan Quinquenal de Inversión. Pero, el Plan Maestro no incluye ningún método de monitoreo sistemático de la realización del plan durante los quinquenios. Muchos de los cronogramas
262 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 2. (4 agosto 2004) Art. 7.3. 263 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 2. (4 agosto 2004) Art. 10.1. 264 Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil,” vol. 2. (9 agosto 2004) Art. 8.2. 265 Delgado Cabrera. “Análisis del Plan Maestro.” Calero Amores. DEC-201-2005. Sección “Debilidades.” 266 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Art. 5.3.3.
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de proyectos seleccionados identifican solo los proyectos a realizar durante un quinquenio o un periodo de varios años. Esto quiere decir que cuando ECAPAG realiza exámenes intermediados de los estándares de calidad y de la completación de obras, sus conclusiones no pueden cambiar los planes de Interagua radicalmente hasta el final del quinquenio. Se supone que la evaluación quinquenal brinda toda la oportunidad necesaria para evaluar esos aspectos y cambiar los planes de acuerdo con los resultados. Esta estrategia preocupa por la implicación que se perderá precioso tiempo en el alcance de las metas de calidad sin cambios sistemáticos en la provisión de los servicios, y particularmente en la dotación de agua potable, que solo se piden y se realizan cada cinco años. Desde este punto de vista, el documento no merece el nombre del Plan Maestro porque la especificidad de los planes no es suficiente para permitir el debido seguimiento y monitoreo de cumplimiento.
La elaboración del Plan Maestro ocurrió sin ninguna consultación a la ciudadanía de
Guayaquil. Así que, el conseguimiento de copias del documento antes de su aprobación llegó a ser una lucha para organizaciones independientes, lo cual es una violación de la Ley de Gestión Ambiental que requiere participación ciudadana.267 Además, la falta de publicidad del documento mantiene a los usuarios a oscuras en cuanto a los planes de Interagua. La ausencia de información tal vez haya simplificado para Interagua la elaboración del documento por disminuir el efecto de presión popular en las prioridades decididas. Pero, se ha perdido una potencialmente valiosa contribución por no incluir a la ciudadanía. Por ejemplo, a través del conseguimiento del documento por organizaciones sociales, se logró por lo menos una alteración de los planes elaborados. El 8 de diciembre, el Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos y el Alcalde Jaime Nebot Saadi llegaron a un acuerdo verbal de eliminar el uso de colectores combinados en el norte de la ciudad debido a la insalubridad de la práctica. Esto demuestra la potencia por impacto positivo que puede tener la participación ciudadana, y también ejemplifica el éxito de la estrategia de organizar ideas tras los niveles sociales para fomentar cambio positivo. Pero peor que eliminar el impacto positivo de planificación en conjunto, en algunos casos los planes hechos por Interagua tienen consecuencias que afectan lastimosamente a los consumidores, quienes nunca fueron consultados. Por ejemplo, en la cooperativa 5 de Diciembre en el sector de Pascuales, los moradores reconocían que necesitaban de obras de infraestructura. Sin embargo, al salir los planes de inversiones de Interagua, estos no incluyeron a redes de agua potable ni de alcantarillado sanitario. Al contrario, cuando Interagua desarrolló sus planes para el sector estos planes detallaron una estrategia para ampliar el canal de aguas lluvias de una forma que requiere la destrucción de algunas casas. En vez de informar a las familias afectadas, ellos tuvieron que hacer las gestiones necesarias para recibir una copia de los planes, y ahora deben considerar sus opciones para arreglarse a cualquier circunstancia que finalmente les afectará.268
En octubre del 2005, se pidieron las opiniones de profesionales de la Universidad de
Guayaquil sobre el Plan Maestro. Estos respondieron que difícilmente podrían contribuir con opiniones concretas debido a la naturaleza no solo técnica y legal del documento sino también política. En esta consideración tienen razón: el Plan Maestro no se elaboró en una ciudad vacía de pobladores. Al contrario, la ciudad de Guayaquil posee un complejo pasaje urbano que se ha construido poquito a poco, pero nunca de una manera suficiente para
267 Congreso Nacional de la Republica del Ecuador. “Ley de Gestión Ambiental,” Ley No. 37. RO/245. (30
julio 1999) Art. 12.f. 268 Pablo Quijije Mendoza, Cooperativa 5 de Diciembre. Carta dirigida al Gerente General de ECAPAG con
fecha 25 enero 2007.
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proveer servicios a todos sus ciudadanos. Sin disminuir los obstáculos presentes en Guayaquil frente a la provisión de agua y saneamiento, es necesario considerar que al final el documento simplemente no ha alcanzado tomar en cuenta todos los factores pertinentes. Los planes contenidos no logran cumplir con las metas anheladas por la población antes de la concesión ni esas acordadas en el contrato mismo. La ausencia de incrementos en la cobertura y continuidad de los tres servicios son incumplimientos contractuales que merecen sanción por la ECAPAG pero que aparentemente nunca la recibirán. Al final de los 30 años de concesión, la ciudad aun se encontrará sin adecuados servicios de alcantarillado y con sustanciales daños al ambiente. De acuerdo con las palabras del Rector de la Universidad de Guayaquil, “el tema debe generar opinión científica y técnica por parte de todos los organismos involucrados, pero es necesario ir creando específicos escenarios.”269 Lamentablemente, este tipo de análisis público a todos niveles de la sociedad nunca ocurrió, al detrimento de todos. La única opción que le queda a la ciudadanía es reclamar y presionar por cambios a los planes elaborados y por un organismo que defienda sus intereses en el futuro.
269 Dr. Carlos Cedeño Navarrete, M.Sc., Rector Universidad de Guayaquil. Oficio No. 612-R-2005. 31 octubre
2005.
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CAPITULO 13
Sufriendo 25 Años Más:
Casos Específicos Afectados por Deficiencias del Plan Maestro
Para considerar adecuadamente las deficiencias del Plan Maestro, hay que tomar en cuenta las circunstancias vividas por varias comunidades afectadas. La planificación de Interagua pone en riesgo la salud pública de los sectores excluídos o anti-técnicamente tratados por Interagua. Las comunidades presentadas en estos resúmenes se han organizado para luchar por sus derechos. Sin embargo, repetidos pedidos a Interagua de colaboración con los esfuerzos comunitarios han sido negados, dejando en particular vulnerabilidad a estos sectores. Al final, no es la empresa Interagua que sufrirá los efectos de las deficiencias del Plan Maestro sino los moradores de las comunidades. Los estudios de casos específicos demuestran la gravedad de las circunstancias actuales y futuras de los sectores de Guayaquil inadecuadamente considerados por el Plan Maestro de Interagua.
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CAPITULO 14
“Áreas No-Servidas:”
La Lucha de Flor de Bastión
Provisión de agua por tanquero, Flor de Bastión
Todo documento legal que trata de la concesión incluye una cláusula sobre la obligatoriedad de consumir los servicios de Interagua. Articulo 4.2 del contrato de concesión dice que “la ECAPAG garantiza a la Concesionaria la exclusividad para la prestación de los servicios.”270 El Reglamento Interno de Manejo de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado Sanitario, y Drenaje Pluvial reitera la obligatoriedad del monopolio vendido a Interagua, pronunciando que “el uso de los servicios de provisión de agua potable, alcantarillado sanitario y drenaje pluvial prestados por la empresa es obligatorio.”271 El Plan Maestro de Interagua presenta un fenómeno: a pesar de su monopolio de prestación de servicios la empresa simplemente ha dejado algunas zonas existentes fuera de sus planes, invitando que terceros realicen las labores necesitadas y lavándose las manos de cualquier responsabilidad. Colocada al norte de Guayaquil, el sector de Flor de Bastión se asentó hace dos décadas sobre los cerros que rompen el horizonte. Los pobladores iniciales invadieron la
270 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión de los Servicios Públicos de Agua Potable y Saneamiento
de la Ciudad de Guayaquil Celebrado Entre ECAPAG e International Water Services (Guayaquil) Interagua CIA Ltd.” (11 abril 2001) Art. 4.2.
271 “Reglamento interno de manejo de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y drenaje pluvial.” Registro Oficial, No. 8. 27 enero 2003.
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zona; sin embargo, han ido legalizando sus tierras con el transcurso de los años. Hasta la actualidad, las viviendas se construyen de cañas, y están paradas en pilotines para crear un piso plano sobre la inclinación del cerro. Actualmente, aproximadamente 50,000 familias habitan la zona.272
Flor de Bastión se abastece de agua en la actualidad y previo a la concesión por medio de tanqueros. También existe una red clandestina a través de la cual mangueras de agua corren paralelamente con los cables eléctricos. En teoría, las mangueras reparten el agua recibida de una “madre tubería” ubicada en la vía principal hacia el sector.273 Sin embargo, no se sabe con certeza cómo funciona este sistema y cómo llega el agua al sector.
Tanques para almacenamiento de agua
La situación del sector en cuanto a los servicios de agua y saneamiento no ha cambiado durante los cinco años de concesión. Grupos barriales actualmente están organizándose para comenzar la lucha para conseguir redes domiciliarias para sus viviendas.274
La elaboración del Plan Maestro de Agua Potable para aprobación en 2005 revocó la
promesa de mejoras para algunas partes de Flor de Bastión. Según el documento, Interagua realizará un plan de macro-sectorización del agua potable que independizará la distribución a cada sector para evitar los actuales problemas diarios de baja presión y altas pérdidas de agua en las redes. Sin embargo, Flor de Bastión “no se ha tomado en cuenta” en estos planes.275 En vez de planificar inclusión en redes domiciliarias, el Plan Maestro presenta varias opciones de abastecimiento para el sector sin decidir cual se realizará y cuando. Entre ellos está un sistema de piletas comunitarias. Pero, hay que tener en cuenta que según el
272 Sandra Astaiza Macias. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 3 julio 2006. 273 Universidad Católica de Santiago de Guayaquil: Facultad de Arquitectura y Diseño. “Investigación
Académica Sobre Servicios Públicos, Redes, Infraestructura.” Guayaquil: 2005. 274 Sandra Astaiza Macias. Entrevista personal. 3 julio 2006. 275 Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil,” vol. 2. art. 8.2. 9 agosto 2004.
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Plan Maestro cualquier proyecto eventualmente instalado en el sector será producto de una gestión de terceros: Interagua u otros entes privados, organizaciones vecinales, y
Provisión de agua por vía aérea, Flor de Bastión
el municipio. Interagua no se compromete a ninguna obra definitiva. En vez de esto, “prevé la provisión, a través de redes primarias, del agua necesaria” para que otros entes puedan extender el sistema hasta las viviendas. Justifica su acción, explicando que el beneficio adicional del sistema de terceros es que “la comunidad adquiere una mayor conciencia de la importancia de la infraestructura de los servicios básicos y de cuidar el agua.”276 Esta explicación condescendiente es un insulto a los pobladores de Flor de Bastión que bien conocen el valor de los servicios básicos debido a las dificultades que viven diariamente a causa de su carencia.
Moradores de Flor de Bastión están “acostumbrados” al trato de segunda clase que
reciben a manos de Interagua y autoridades municipales. En febrero del 2006, los habitantes de una zona repararon un puente destruído por inundaciones durante la temporada lluviosa. Otros vecinos se esforzaron en limpiar un canal de drenaje pluvial cuyo taponamiento proveyó las circunstancias necesarias para la inundación. Según un residente, “si nos tocara esperar la obra pública seguro nos cogería el próximo invierno.”277 La cooperativa se divide en bloques, y mientras algunos se incluyen en planes de expansión de redes primarias y piletas, otros quedarán fuera. Interagua define a estos bloques como “tierras libres” para la iniciativa de grupos barriales o los proyectos de políticos. En los bloques 1 y 5 las organizaciones “Comité Amor y Fe” y “Unión y Progreso” se están preparando para la larga lucha que asumirán con la meta final de traer agua y saneamiento a su sector. En marzo del 2004, Unión y Progreso peticionó a Interagua por inclusión en “su programa y proyectos de
276 Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil,” vol. 2. art. 10.2.3 y 10.2.4. 9 agosto 2004. 277 “Comunidades solucionan sus problemas.” Expreso de Guayaquil. 9 febrero 2006.
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extensión de la red de agua potable.” Sin embargo, la respuesta de Interagua negó este pedido, comentando que “no es posible atenderla por cuanto el sector de Flor de Bastión Bloque 5 Mz. 743, Solar 12 no está incluido dentro del Plan de Expansión de AA.PP. del Primer Quinquenio de Operaciones.”278 La brevedad de esta correspondencia, sin ofrecer ningún tipo de solución alternativa, revela la magnitud de la futura lucha que el sector enfrentará.
La gran cuestión que perturba al observador de este caso es, ¿como puede Interagua
simplemente no incluír a un sector existente dentro de sus planes? Se supone que cuando recibieron un monopolio total de la prestación de los servicios vía contrato de concesión también están obligados a asumir las responsabilidades inherentes. Por no incluir a todos sectores de Guayaquil en su planificación, Interagua viola los derechos de los pobladores a disponer de servicios básicos. La Ley Orgánica de Defensa del Consumidor no hace diferenciación entre derechos para algunos ciudadanos quienes residen en asentamientos “formales.”279 Entonces, ¿que derecho tiene Interagua de distinguir de tal manera entre ellos? Sin embargo, el gerente general de Interagua, Guillermo Mingolla, no se preocupa por la situación, comentando que “lo que es seguro es que Interagua no va a subsidiar a nadie…esta es una empresa privada y viene a ganar plata.”280 Aparentemente, la empresa cree que el hecho de ser una empresa privada le brinda la oportunidad de escoger entre los ciudadanos que merecen sus servicios y los que no, a pesar de las leyes nacionales.
278 Mercy Baque, Presidenta Unión y Progreso. Carta dirigida a Sr. Ing. Jean Paul Sauvage, Gerente de
Operaciones de Interagua. 4 marzo 2004. Ing. Bruno Roig, Gerente de Inversiones. Oficio EOM-PRY-03437-2004. 18 marzo 2004. 279 Congreso Nacional del Ecuador. Ley Orgánica de la Defensa del Consumidor, Ley No. 2000-21.
Suplemento del Registro Oficial 116, 10-VII-2000. Art. 4.1. 280 “’Somos malos pero no tan malos.’” El Universo. 11 julio 2005.
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CAPITULO 15
Cambiando una Maldad Diaria por una Eventual:
La Falta de Alcantarillado Sanitario en Mapasingue El sector de Mapasingue está ubicado al norte de la ciudad de Guayaquil, subiendo los lados de un cerro alto que brinda una vista panorámica de la ciudad. La geografía del sector está íntegramente vinculada con los únicos desafíos que presenta a la provisión de agua y saneamiento. Las autoridades de Interagua han contemplado incluir al sector en los planes quinquenales de la expansión de los dos servicios. Sin embargo, estos planes exponen la carencia de estudios técnicos competentes sobre los efectos negativos ambientales causados por los servicios. Desafortunadamente para los habitantes de Mapasingue, la instalación del servicio de alcantarillado sanitario vendrá aproximadamente 5 años después de la provisión de una red domiciliaria de agua potable. Esta circunstancia puede terminar siendo catastrófica para los residentes debido al potencial deslizamiento de laderas. El suelo del cerro de Mapasingue se compone en su mayoría de rocas duras. Durante los 35 años de ocupación en el sector, habitantes se han visto obligados a construir letrinas debajo de sus casas para contener las aguas negras. Mientras tanto, el alto costo de hacer huecos en roca dura, típicamente ha prohibido la construcción de letrinas adecuadas para las necesidades de las familias. La roca también presenta otra complicación en el caso de saneamiento, porque es imposible que absorba las aguas adecuadamente. Luego de un tiempo, la pequeña letrina sin capacidad por absorción se llena, causando inundaciones de las casas y condiciones insaludables para los habitantes. Los virus que contaminan el suelo como consecuencia de las letrinas o las subsecuentes inundaciones pueden sobrevivir por seis meses en el lodo, provocando todo tipo de enfermedad. Al mismo tiempo, las aguas grises (de la lavada, cocina, etc.) caen sobre la roca del cerro, desintegrándola hasta que mejor se describa como un suelo blando y dispuesto a deslizamientos de tierra. A este punto, no solo se habla de las enfermedades sufridas sino de las pérdidas de propiedad también.281 En el año 2001, Mapasingue se abastecía de agua potable por piletas comunitarias instaladas por cuenta de la Asociación de Usuarios y Consumidores de Mapasingue Este (AUCME) en vez de por redes domiciliarias. Según información presentada por la Federación de Organizaciones Sociales y Afines de Mapasingue Este (FORSA), el consumo de agua a través de piletas es del promedio de 6.75 metros cúbicos mensuales, 80% del cual llega a las letrinas como aguas servidas. Considerando la falta de red domiciliaria existente en Mapasingue, Interagua incluyó a Mapasingue en su “Plan de Expansión de Agua Potable, Primer Quinquenio 2001-2006.” Como parte de este plan, Mapasingue estaba programado para recibir 12,000 nuevas conexiones de agua potable vía red domiciliaria en el año 2006.282 La instalación de estas conexiones subirá el consumo de aguas a 20.25
281 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 23 mayo 2006. 282 Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil,” vol. 2 (4 agosto 2004) Figura 11-8.
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metros cúbicos mensuales, una diferencia de 178,000 metros cúbicos mensuales para las 12,000 familias afectadas.283
Pileta comunitaria, Mapasingue Este
Esta enorme cantidad de aguas servidas y desechadas amenaza al suelo rocoso del
cerro de Mapasingue, creando posibilidades de erosión y deslizamiento de tierras. Sin embargo, Interagua no planifica el comienzo de construcción en obras de alcantarillado sanitario en el sector hasta el año 2010 o 2011.284 En octubre del 2005, AUCME y FORSA se armaron para auto-gestionar los servicios que carecían en su sector. Habiendo encontrado una fundación extranjera que quería financiar la construcción de la necesaria infraestructura de alcantarillado, peticionó a Interagua por la entrega de los apropiados estudios y planes técnicos y por la realización de un estudio de suelos para entender las áreas de mayor peligro de deslizamiento. Interagua no poseía planes en ese momento, y negó apoyar los esfuerzos de las organizaciones comunitarias para desarrollar los estudios necesarios.285 Después, FORSA y AUCME realizaron otra propuesta para Interagua, proponiendo a Interagua la provisión de un servicio de “hidrocleaners” para limpiar las letrinas del sector cuando la accesibilidad del agua disminuye el tiempo necesario para llenarlas. El costo del servicio sería $11.20 para cada visita, pero el mismo hidrocleaner se podría usar para varias casas, repartiendo el gasto entre las familias. La propuesta fue rechazada.
283 Federación de Organizaciones Sociales y Afines de Mapasingue Este (FORSA). “Alternativas al Plan
Maestro de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario y Pluvial para Mapasingue Este.” (18 octubre 2005) p. 7.
284 Interagua. “Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario de Guayaquil,” vol. 2 (4 agosto 2004) Tabla 10-2. 285 Ing. Miguel Delgado Cabrera. Entrevista personal realizada por Emily Joiner. 23 mayo 2006.
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Letrina Típica
Esta decisión de Interagua revela algunos aspectos de su gerencia y su consideración
de sus responsabilidades como concesionaria. Antes de nada, los proyectos de expansión no-paralelos indican la carencia de motivación de cumplir con los requisitos de la concesión demandando extensa cobertura de los dos servicios: agua y saneamiento. La correspondiente falta de estudios técnicos para un proyecto incluido en el Plan Maestro es una forma de negligencia. ¿Cómo se pueden planificar proyectos sin planes adecuados sobre las partes físicas y financieras? Y, ¿cómo se justifica la ausencia de atención a un impacto negativo ambiental tan fuerte como el posible deslizamiento de tierras que llevaría consigo las casas y propiedades de los habitantes? Finalmente, impresiona que Interagua negara de tal manera la propuesta de auto-gestión hecha por los preocupados residentes de un sector. Por comprometerse a “contribuir con Interagua, para que el 100% de las conexiones a ejecutarse en el Plan Maestro, se enlacen a la red de agua potable y alcantarillado sanitario buscando alternativas de financiamiento con organismos multilaterales o bancos de la localidad a través de las organizaciones del sector,” la organización podría haber aliviado sustancialmente a las inversiones requeridas de Interagua.286 Sin embargo, la empresa permaneció inactiva, de acuerdo con sus precedentes de realizar lo mínimo posible en cualquier caso. La llegada de una red domiciliaria de agua potable será para beneficio de todos; sin embargo, traerá sus propios desafíos mientras los moradores de Mapasingue buscan maneras de evitar desastre a manos de Interagua.
286 Federación de Organizaciones Sociales y Afines de Mapasingue Este (FORSA). “Alternativas al Plan
Maestro de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario y Pluvial para Mapasingue Este.” (18 octubre 2005) p. 15.
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CAPITULO 16
Promoviendo Responsabilidad Social:
Las Propuestas del Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos
Descargas de alcantarillado al Estero Salado
Con la conclusión del primer quinquenio de la concesión, organizaciones de usuarios y consumidores trabajando a nivel comunitario se encuentran frustradas con la dotación de los servicios de agua y saneamiento. Ejemplos repetitivos de mala calidad de los servicios y desilusión con promesas de la empresa y el Municipio han ido decepcionando a todos. Sobre todo esta primera etapa de la concesión ha demostrado que el modo de operación de la empresa Interagua y su regulador ECAPAG simplemente no satisface las necesidades de los usuarios. Al mismo tiempo, la prestación de los servicios básicos por empresas municipales se manejaba históricamente a través de politiquería y grandes ineficiencias económicas. El Guayaquil actual se enfrenta a un debate crucial para su futuro: ¿qué clase de cambio será necesario para mejorar los servicios básicos, logrando una prestación equitativa, accesible, continua, y de óptima calidad?
Las circunstancias actuales de Guayaquil complican la cuestión. Legalmente, la concesión no se podrá revocar sin excepcional presión ciudadana e incumplimientos extraordinarios por parte de Interagua. La ciudad de Guayaquil está bajo obligación legal de permitir la prestación de los servicios por Interagua a lo largo de treinta años de concesión. Además, la historia de los servicios en Guayaquil indica que el gobierno municipal simplemente no ha podido responder adecuadamente a las necesidades básicas de su población. Pero, al mismo tiempo las ciudades de Cuenca y Quito, entre otros, presentan un ejemplo impresionante del manejo exitoso de los servicios administrados por empresas públicas. Así, uno debe concluir que la privatización no es un remedio mágico y que
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posibilita privar del servicio a quienes no pueden pagar, en violación a sus derechos humanos y de consumidores. Es necesario profundizar y fomentar un debate entre los guayaquileños sobre las posibles soluciones a las actuales deficiencias de los servicios públicos básicos. La respuesta no será sencilla ni clara, pero lo que queda claro es que nunca se ha realizado mejoramiento alguno sin participación de la ciudadanía.
El Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos ha venido durante un año
reclamando los derechos de cada guayaquileño de tener acceso a servicios de agua y saneamiento de alta calidad. A través de sus experiencias en el campo de trabajo, la organización se ha preparado para realizar un papel activo en el debate sobre la privatización del agua en Guayaquil. Y mientras se examina el tema, su trabajo ha demostrado la necesidad de cambios sustanciales al contrato de concesión y el plan maestro para asegurar servicios de calidad y acceso para todos. Por este propósito, el Observatorio ha desarrollado una serie de propuestas para mejorar la calidad de los servicios. Al final, cada una de estas propuestas exige la re-instalación de un concepto de responsabilidad social en la dotación de los servicios básicos públicos. Para realizar esta meta ambiciosa se piden cambios estructurales y legales a las relaciones entre Interagua, el ente regulador ECAPAG, el Municipio de Guayaquil y las organizaciones de consumidores que garantizarán la participación de cada sector de la sociedad y así, la abogacía de sus intereses y necesidades.
Las propuestas del Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos, inspiradas por el pasado año de trabajo en la cuestión de agua y saneamiento y animadas por la elaboración de este estudio, son las siguientes: Revisiones a los Términos de Prestación de los Servicios: 1.- Revisión técnica, financiera, administrativa y social del Contrato de Concesión del Agua
Potable y Alcantarillado de Guayaquil para garantizar contractualmente los derechos ciudadanos de usuarios y consumidores.
2.- Conformación de una COMISIÓN TÉCNICA Y SOCIAL PARA LA REVISIÓN Y
NEGOCIACIÓN DEL PLAN MAESTRO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO, presentado por INTERAGUA para los próximos 25 años. Este debe ser un proceso colectivo transparente y con participación ciudadana.
3.- Elaboración de una reglamentación especial para el control y la regulación del servicio
de agua potable y alcantarillado sanitario y pluvial de la ciudad de Guayaquil. En la misma debe establecer mecanismos descentralizados de control y regulación y participación ciudadana.
Revisión de los Papeles de los Involucrados: 4.- Auditoria social y económica de ECAPAG desde su creación hasta la presente fecha. 5.- Que la M. Ilustre Municipalidad de Guayaquil, en uso de sus atribuciones y
responsabilidades legales y sociales constantes en el Art. 15 de la Ley de Régimen Municipal, asuma las competencias y funciones de control y regulación que actualmente tiene ECAPAG en relación al servicio de agua potable y alcantarillado
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de Guayaquil, de tal manera que se pueda garantizar los derechos de los ciudadanos usuarios y consumidores.
6.- El estado debe apoyar con financiamiento para realizar acciones de:
a.- Control y veeduría ciudadana b.- Monitoreo técnico, independiente y ciudadano de la calidad del agua. c.- Realización de encuestas y estudios técnicos mensuales de percepción ciudadana
sobre la calidad de los servicios públicos. d.- Limpieza inmediata y gratuita de los pozos sépticos y cisternas sanitarias en todo
Guayaquil. e.- Estudios y trabajos técnicos de impacto y remediación ambiental de
contaminación de los Ríos Guayas, Daule y Esteros que bordean a Guayaquil.
7.- Difusión masiva de la Ley de Defensa del Consumidor y de la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Publica. Cambios Concretos a los Servicios Actualmente Prestados: 8.- Instalación definitiva de guías y medidores de agua en las zonas donde actualmente no
existen y se cobran consumos promedios como Suburbio, Guasmo y otras zonas de Guayaquil.
9.- Sanción y retiro de la respectiva licencia y permiso ambiental de todas las industrias que
están vertiendo sus desechos sin tratamiento a la red de alcantarillado sanitario y pluvial y a los ríos y esteros.
10.- Re-direccionamiento del uso de la contribución especial de mejoras (CEM), tasas,
impuestos y otros gravámenes ya establecidos para realizar trabajos técnicos de entubamiento y mantenimiento de canales y zanjas que existen en los sectores urbano-marginales.
11.- Pilotaje de una experiencia de manejo y gestión pública-comunitaria del agua potable y
saneamiento básico en la zona norte de Guayaquil. Antes que nada, el Observatorio promueve la participación ciudadana en cada paso de los 30 años de la concesión. Lamentablemente, ni el contrato ni el plan maestro ha incluido u dejado un espacio presente y futuro para la voz de los usuarios y ciudadanos. Entonces, cualquier inclusión del sector popular requerirá alteraciones contractuales. A pesar de esta complicación, la Constitución Política de la Republica del Ecuador y la Ley de Defensa del Consumidor apoyan jurídicamente los cambios necesarios como se ha demostrado a lo largo de este documento. El primer cambio propuesto por el Observatorio es la revisión del contrato de concesión en sus aspectos técnicos, financieros, sociales, y administrativos para garantizar los derechos de los consumidores de acuerdo con las leyes mencionadas anteriormente. Estos derechos consisten en el derecho de contar con una calidad de vida que brinda agua potable y saneamiento, de recibir servicios básicos de óptima calidad que satisfacen necesidades básicas, y de elegir libremente entre proveedores
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de servicios básicos.287 Básicamente, entonces, esta sugerencia se basa en el hecho que el ente regulador, ECAPAG, se obliga a vigilar el cumplimiento del contrato. Actualmente, ECAPAG no tiene ninguna responsabilidad de exigir una labor de responsabilidad social a Interagua, porque el contrato evita totalmente la imposición de estándares para medir los efectos de la concesión en la vida popular. Pero, si el derecho de los consumidores de recibir servicios de óptima calidad se elabora a incluir varios requisitos fijos, entonces esos derechos se protegerán legalmente. Además, el Observatorio propone que el mismo tipo de revisión, realizada por una Comisión Técnica y Social y basada en una perspectiva social, se realiza sobre el plan maestro. Siendo ese documento la base para los Planes Quinquenales de Inversión que vigila la ECAPAG, es de suma importancia que las necesidades reales de los usuarios sean tomadas en cuenta en la elaboración de ese documento. Para formar la base jurídica de este proceso de revisión y negociación, el Observatorio recomienda la elaboración de un reglamento del control y regulación de los servicios de agua y saneamiento. Idealmente, este documento establecería mecanismos y procesos para poder expresar reclamos y convertirlos en cambios positivos de los servicios prestados. Sin embargo, el Observatorio no se detiene con sugerir revisiones a documentos existentes. Al contrario también demanda papeles alterados para todos los involucrados, forzando que el equilibrio caiga al favor de control social de los servicios. Por ejemplo, la organización pide la auditoria técnica y social de la ECAPAG para poder identificar correctamente los logros y fallos de su prestación de servicios, su participación en el proceso de concesión, y sus acciones como regulador de la concesionaria. Esta investigación desnudará para los consumidores que ECAPAG realmente ha cumplido o no ha cumplido satisfactoriamente su rol de regulación. Y, aclarará explicaciones de por qué ocurrió la concesión de la forma en que se estableció. También el Observatorio propone revisar la asignación de papeles de los involucrados en los servicios, reemplazando un sistema de regulación a través de la ECAPAG con un programa de control realizado por el Municipio. Esta propuesta se deriva directamente de una demanda ciudadana y la Ley Orgánica de Régimen Municipal que en su articulo 15 identifica la “dotación de sistemas de agua potable y alcantarillado” como una “función primordial” del Municipio.288 Actualmente, el Alcalde de Guayaquil, Jaime Nebot Saadi mantiene que varias disposiciones especiales derogaron esta responsabilidad, pasándoselo a Interagua y ECAPAG.289 Sin embargo, la ley nacional reconoce que el Municipio responde al deber de proveer los servicios: ¿por qué debe ser distinto el caso de Guayaquil?
Tratando otros actores en la dotación de estos servicios, el Observatorio exige una participación activa por parte del gobierno nacional. Más que nada, las solicitudes del grupo piden recursos económicos para programas de vigilancia ciudadana, monitoreo independiente de la empresa, y acciones de saneamiento que Interagua niega cumplir. La idea impulsando esta sugerencia es que el estado también debe asumir una responsabilidad por el cumplimiento de los derechos constitucionales de sus ciudadanos. Con este propósito, pueden utilizar sus recursos para proveer el tipo de programas que la empresa nunca financiará y que la ciudadanía sin apoyo económico no puede realizar debido a su gran escala. Al mismo tiempo, el Observatorio insiste en la necesidad de difusión de la Ley de
287 Congreso Nacional del Ecuador. Ley Orgánica de la Defensa del Consumidor, Ley No. 2000-21.
Suplemento del Registro Oficial 116, 10-VII-2000. Art. 4, No. 1-3. Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política del Ecuador. (15 noviembre 2002) Art. 23, No. 20. 288 Congreso Nacional de la Republica del Ecuador. Ley Orgánica de Régimen Municipal L. 2004-44. RO-S
429: 27-sep-2004. Sección 1: Doc. 2, Art. 15: No. 1. 289 Alcalde Jaime Nebot Saadi. Entrevista personal realizada por Megan Headley. Septiembre 2005.
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Transparencia y la Ley de Defensa del Consumidor como una manera de impulsar y fortalecer la participación ciudadana en los asuntos de los servicios básicos públicos. El hecho que Interagua es una empresa privada controlada por otro ente pseudo-público disuade en muchos casos el involucramiento de personas y organizaciones en campañas de reclamo en contra de las acciones de la empresa. Sin embargo, el conocimiento de sus derechos les servirá para fortalecer su participación activa en el proceso de planificación y crítica constructiva.
Las propuestas del Observatorio sobre aspectos concretos de la prestación de los
servicios están basadas en las deficiencias que han surgido en los reclamos hechos por usuarios y ambientalistas sobre las acciones de la empresa durante el primer quinquenio y también los planes elaborados en el plan maestro. Se propone que Interagua instale medidores personales para cada guía domiciliaria, para eliminar la facturación indebida que les ha cobrado a los consumidores durante los primeros cinco años de la concesión. La Ley de Defensa del Consumidor declara el derecho del consumidor de “conocer el valor exacto que debe cancelar por concepto de consumo y recargos legales adicionales.”290 La situación actual en Guayaquil es que una gran parte de los consumidores debe pagar por un consumo promedio, basado en la lectura de un medidor colectivo.291 De hecho, en abril del 2004 el 67.4% de consumidores pagaba un consumo promedio en vez de recibir facturas basadas en lectura de un medidor. No solamente es este sistema ambiguo e injusto para los consumidores, pero es prohibido explícitamente en el artículo 40 de esta ley. La implementación de medidores individuales garantiza que los consumidores paguen solo lo que deben por consumo, porque existe un registro contable de esta cantidad.
Mientras la falta de medidores en sectores populares de la ciudad permite el abuso y
aprovechamiento de los usuarios, la carencia de cualquier legislación de protección del ambiente perjudica los ecosistemas que rodean Guayaquil. Hasta la fecha, se han reportado varios problemas de reconocida contaminación industrial en el canal Las Orquídeas y en los canales que desembocan en los esteros.292 En teoría, estos canales son solo para drenaje pluvial, así que no reciben tratamiento antes de su descarga. Mientras tanto, Interagua y el Centro del Medio Ambiente de la ESPOL han indicado públicamente su conocimiento de la contaminación; sin embargo, ninguna medida se ha tomado para prevenir o sancionar las acciones de las empresas. Es conocido también que la ECAPAG posee una base de datos sobre las descargas industriales, incluso la cantidad diaria descargada y el sistema destino que recibe los desechos (alcantarillado sanitario o pluvial). Este documento subraya que una gran parte de las empresas de Guayaquil descargan directamente al alcantarillado pluvial, sistema sin planta de tratamiento.293 Un estudio realizado por una firma consultora, comenzando en 1996, pide que se incluya un requisito de instalaciones de control ambiental en fábricas nuevas y que se implemente un sistema de registro y permisos para descargas industriales.294 Sin embargo, no se han incorporado en las acciones de la empresa. Entonces, el Observatorio propone la imposición de licencias obligatorias para la operación de
290 Congreso Nacional del Ecuador. Ley Orgánica de la Defensa del Consumidor, Ley No. 2000-21.
Suplemento del Registro Oficial 116, 10-VII-2000, Art. 40. 291 “Interagua: de 288,878 clientes, solo el 32.4% paga el consumo real.” El Telégrafo. p. 8A. 15 junio 2004. 292 “Aguas servidas van al río sin un debido proceso.” El Universo, sección “El Gran Guayaquil,” p. 1B. 25
junio 2006. 293 ECAPAG. “Control Industrial.” Documento Microsoft Excel. Estudio realizado entre febrero 2003 y
febrero 2006. 294 Espey, Huston & Associates – COPADE. “Resumen Ejecutivo.” Del “Plan de Prevención y Control de la
Contaminación Industrial y por Otras Fuentes.”
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cualquier empresa de acuerdo con artículo 9, letra “k”de la Ley de Gestión Ambiental. Este documento da al Gobierno Nacional la competencia por imponer un “régimen de permisos o licencias sobre actividades potencialmente contaminantes.”295 Estas licencias se limitarán por una evaluación de la empresa que demuestra que la empresa no contamina el ambiente o que actúa para corregir cualquier daño. Esta política seria un paso más en la búsqueda de servicios de agua y saneamiento que no contribuyan a la contaminación ambiental.
Actualmente, el gobierno municipal en Guayaquil, el mismo que “se lavó las
manos” en su responsabilidad por los servicios de agua y saneamiento, ha lanzado una campaña para asumir la responsabilidad para entregar estas licencias ambientales. Sin embargo, el Ministerio del Ambiente discute su propuesta, cual reacción demuestra la ausencia de confianza en el gobierno municipal como defensor del medio ambiente. Tal participación municipal haría del Municipio “parte y juez” en proyectos que afectan al medio ambiente, y el Ministerio del Ambiente espera evitar esa situación.296 Por el otro lado, la propuesta del Observatorio institucionalizaría el papel del gobierno nacional en el programa de licencias para proyectos de agua y saneamiento en Guayaquil.
El Plan Maestro y el contrato de concesión son documentos que garantizan la
eficiencia económica de la concesionaria. Dentro de la sexta cláusula del contrato, se enumeran las formas de ingresos percibidas por la empresa. Entre ellas están tarifas de consumos, tasas para el mantenimiento del alcantarillado pluvial, impuestos de planillas de telecomunicaciones, y contribuciones especiales a mejoras (una tasa que aparece en la planilla del agua por el uso de alcantarillado).297 Cada una de estas fuentes de ingresos, justificadas en términos distintos, deriva de los bolsillos de los usuarios. Sin embargo, no hay ningún mecanismo para promover la participación ciudadana en la planificación de las obras que se financian por estos medios. Estos recursos son dinero público, regalado a la empresa para estimular su desarrollo de obras. Pero, siendo una empresa privada, Interagua no se obliga a escuchar la opinión pública sobre sus acciones o planificaciones. El Observatorio quiere fomentar la alteración de este hecho, promoviendo obras que benefician directamente a las personas que han contribuido a los fondos de Interagua. Esta propuesta se basa en el hecho que actualmente pobladores de Guayaquil se obligan a pagar todos estos impuestos y cobros extras además del cargo variable de alcantarillado sanitario de 80% del consumo de agua potable. Este sistema de alcantarillado sanitario no recibe ningún tratamiento secundario. Pero, mientras los residentes de Guayaquil sufren los efectos de deficiente alcantarillado y tasas altísimas de mantenimiento, los pobladores del Cantón Samborondón pagan un cargo variable de alcantarillado entre 40 y 60% de su consumo de agua potable, y su sistema incluye plantas de tratamiento.298 Esta situación se repite en Bogota, Colombia, donde el cobro para alcantarillado se calcula de 60% del consumo del agua. Las aguas servidas de ese sistema reciben un tratamiento secundario, en comparación con el tratamiento primario de Guayaquil.299 Aun mas impresionante es el ejemplo de Limón, Costa Rica, donde el 23% del consumo de agua se paga para el servicio de
295 Ley de Gestión Ambiental. Ley No. 37.RO/245. (30 julio 1999) Art. 9, letra k. Actualmente el Municipio tiene esta competencia. 296 “Ambiente niega haber restado competencias al Municipio.” El Universo. 10 enero 2007. 297 ECAPAG e Interagua. “Contrato de Concesión.” Cláusula Sexta. 298 “Ciudadela echa aguas servidas al río.” Expreso de Guayaquil. 20 junio 2006. 299 Acueducto: Agua y Alcantarillado de Bogota. Facturas de servicios prestados, cuenta 11475399. Números
de referencia 3068747017 y 34524959714. 5 marzo 2005 y 6 noviembre 2005.
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alcantarillado sanitario.300 Este sistema solo recibe tratamiento primario, pero de todos modos la comparación con las altas tarifas pagadas en Guayaquil por el mismo servicio no dejan de impresionar. La gente de Guayaquil tiene el derecho de conocer los planes que tiene Interagua para su dinero, y sobre todo se merece beneficiar de sus contribuciones.
Finalmente, el Plan Maestro ha excluido completamente algunos sectores del norte
de Guayaquil, tales como Flor de Bastión y Fortín, entre otros, de sus cronogramas de obras.301 Hasta la actualidad, los intentos de organizaciones barriales de auto-gestionar los sistemas necesarios no han resultado en nada. Interagua responde a sus solicitudes de estudios técnicos o colaboración por decir que simplemente no existen los recursos para realizarlo.302 Entonces, el Observatorio propone que se cree una empresa pública o comunitaria específica a esos sectores que o encuentra nuevas fuentes de agua para utilizar o que utiliza su equivalente estado jurídico para trabajar en conjunto con Interagua. Este sistema no solamente apoyaría al desarrollo físico de estos sectores sino que sería un modelo de una empresa que incorpora participación ciudadana en sus planes para el beneficio de todos.
El aspecto más importante de todas las propuestas es que simplemente no aceptan
las circunstancias actuales como las únicas posibilidades para los 30 años de concesión. La carencia de participación ciudadana en el proceso de determinación de los requisitos del contrato y la subsiguiente planificación estratégica de Interagua ya han costado mucho a los consumidores de Guayaquil. Sin embargo, Interagua ha demostrado que sí es capaz de proveer servicios con más eficiencia que las empresas públicas que la precedieron. El grave problema de la concesión es que durante este proceso se perdió la conciencia de la responsabilidad social tanto como la plataforma donde proyectar la misma. Lo que aún permanece debatible es si el mismo carácter privado de Interagua lo incapacita en cuanto a la prestación de servicios accesibles, equitativos, continuos, y de óptima calidad para todos los usuarios. Los guayaquileños merecen servicios de agua potable y saneamiento de óptima calidad. La concesionaria, el ente regulador, y el gobierno deben promover esta meta. Y hasta la fecha en que los disfrute plenamente, la ciudadanía debe seguir debatiendo propositivamente sus opciones, públicas y privadas, para mejorar la calidad de los servicios de agua y alcantarillado tan necesarios para la vida de la población.
300 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Planillas de servicios prestados. Numero de
referencia 0.5123482.01.08/08/2005.0-2. 07/07/2005 a 08/08/2005. 301 Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil,” vol. 2. art. 8.2. 9 agosto 2004. Interagua. “Plan Maestro de Agua Potable de Guayaquil,” vol. 2. art. 10.2.3 y 10.2.4. 9 agosto 2004. 302 Mercy Baque, Presidenta Unión y Progreso. Carta dirigida a Sr. Ing. Jean Paul Sauvage, Gerente de
Operaciones de Interagua. 4 marzo 2004. Ing. Bruno Roig, Gerente de Inversiones. Oficio EOM-PRY-03437-2004. 18 marzo 2004.
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CAPITULO 17
Que Comience el Cambio:
Reflexiones de la Concesión Guayaquil es una ciudad plagada por complicaciones a la dotación de los servicios de agua potable y saneamiento. Su ubicación geográfica en la costa ha promovido la migración de ecuatorianos a la urbe, debido a la importancia económica del puerto marítimo. A lo largo de décadas de rápido crecimiento urbano, asentamientos informales e “invasiones” han dictado el mapa de la ciudad en vez de que este responda a una concreta planificación urbana. En parte debido a esta circunstancia, el gobierno municipal se ha visto incapaz de velar adecuadamente por las necesidades de sus pobladores. Al mismo tiempo, el clima lluvioso de la región junto con la naturaleza baja y pantanosa de las tierras aumenta las dificultades experimentadas por la ciudadanía por carencia de agua y saneamiento. Todas estas condiciones han contribuido sustancialmente a las deficiencias actuales de los servicios. Pero, también se ha notado históricamente la deficiencia de empresas públicas, funcionando con intereses político-electorales dentro del gobierno municipal o con fuertes lazos a este ente. Estudios de planificación urbana y estrategias para mejorar la condición de los servicios públicos han sido dejados a un lado, y década tras década las mejoras a la infraestructura han venido atrasadas en comparación con las necesidades de la ciudad. Bajo estas circunstancias se buscó una solución internacional, y la política de privatización proclamada por los prestamistas extranjeros fue asumida en las acciones del gobierno a nivel local y nacional. Entonces, la concesión de los servicios salió de una desesperación intencionada para evadir responsabilidades municipales, adquirir capital para los servicios básicos y una fuerte motivación de pasar la culpa por la pésima situación en Guayaquil a manos privadas. El proceso de concesión fue la mejor muestra de estos impulsos, regalando los servicios a una empresa poderosa sin garantizar los derechos de los consumidores guayaquileños. El primer quinquenio de la concesión se destaca por su complejidad. La concesionaria Interagua ha construido tuberías y conexiones nuevas en la ciudad y ha trabajado por la reducción de aguas no-contabilizadas. Mientras tanto, sus métodos han contribuido a perjudicar la salud pública a través de la cuestionada calidad del agua y algunos cortes de agua negligentes en su duración. Facturación indebida también les ha cobrado a algunos usuarios preciosos recursos económicos, y medidores que no cumplen con normas ponen en duda la gestión entera de la empresa. Usuarios se han quedado sin agua por culpa de incumplimientos de Interagua, y en algunas instancias la falta de participación ciudadana ha dejado a los consumidores sufriendo consecuencias de las obras de Interagua sin esperanza de recompensa. Con la aprobación del Plan Maestro al final del 2006, Interagua ha elaborado una variedad de planes constructivos para la provisión de los servicios. Pero, también ha sido negligente en varios aspectos de su planificación, sin ninguna reprobación por el supuesto regulador, ECAPAG. El pueblo guayaquileño reconoce las dificultades inherentes a la prestación de servicios en su ciudad, y no guarda expectativas de cambios a una dotación perfecta de la noche a la mañana. Pero tampoco pueden olvidarse los consumidores del hecho que no existe ningún ente de regulación social que garantiza su acceso a servicios de óptima calidad y que frene las irregularidades de la
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empresa. Mientras se profundiza la investigación del pasado, presente y futuro de los servicios dotados por Interagua, los ejemplos de prácticas cuestionables siguen saliendo al aire. Con 24 años faltando para el final del contrato, los guayaquileños no pueden aceptar el status quo sin un debate de sus opciones. Los derechos legales, constitucionales y humanos de los ecuatorianos atestiguan la necesidad de cada ciudadano de tener acceso a servicios básicos de óptima calidad. En este sentido, la concesión del agua y alcantarillado sanitario y pluvial en Guayaquil ha ocurrido de una forma obviamente ilegal y en violación de los derechos del pueblo guayaquileño. La alternativa que se permite a la ciudadanía es esa de organización y reclamo colectivo de sus derechos. Trabajando en conjunto, se anhela que las condiciones y estructura de la prestación de los servicios básicos como agua y saneamiento se puedan modificar para beneficio de todos los ciudadanos. El Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos viene luchando por esta meta, un ejemplo del tipo de organización que se requiere para fomentar cambio. Después de todo, la consideración más importante es el hecho que los servicios de agua potable y saneamiento en Guayaquil deben experimentar cambios que resuelven las necesidades de todos los ciudadanos de Guayaquil.
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CAPITULO 18
Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos
¿Qué es y cómo funciona el Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos?
El Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos nació en Abril del año 2005 como una respuesta a la larga lucha de la Asociación Movimiento Mi Cometa por conseguir servicios de alcantarillado sanitario y pluvial para las cooperativas del Guasmo Sur donde mayormente ejecutan sus trabajos. En agosto del 2004, miembros de la organización y un grupo de voluntarios estadounidenses marcharon al Municipio para una audiencia con el Alcalde y representantes de Interagua. Durante la reunión, Mi Cometa presentó su propuesta de auto-gestión en la construcción de sistemas de agua potable y alcantarillado en el sector.
Celebración de graduación para los observadores comunitarios, septiembre 2005
El plan del grupo contempló el uso de materiales de bajo costo pero alta calidad, con la instalación realizada en conjunto con miembros de la comunidad. Jaime Nebot, Alcalde de Guayaquil, y Fernando Alvarado, vocero de Interagua, se comprometieron a proveer alcantarillado al Guasmo para octubre del 2005, comenzando las obras para finales del 2004. Los peticionantes salieron de la reunión con toda la esperanza que las promesas se cumplieran. Sin embargo, los trabajadores de Interagua nunca aparecieron en la zona. En octubre del 2004, se decidió convocar a líderes de varias organizaciones comunitarias para
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una reunión liderada por Cesar Cárdenas del Movimiento Mi Cometa. Efectivamente, la idea del Observatorio nació en esa asamblea de dirigentes barriales.303
La raíz básica de la organización es la idea que la unión de organizaciones comunitarias con técnicos y profesionales puede servir de mejor manera a los intereses de todos. Y de hecho el Observatorio cuenta con la participación de aproximadamente cuarenta y cinco organizaciones miembras de varias partes de la sociedad, desde colegios de profesionales a grupos barriales de distintas zonas de la ciudad. Con una red uniendo a las organizaciones, sus acciones, análisis e información pueden ayudar a identificar y solucionar sus necesidades individuales y colectivas. La red también ha servido para consolidar el concepto de la privatización para las organizaciones miembros. A través de entrevistas y charlas, han llegado a definir lo que significa privatizar: “quitar, despojar y apropiarse de bienes y recursos que son de todos.” Este concepto enfoca la misión de la organización y subraya la importancia de su trabajo en el campo del agua y saneamiento de Guayaquil.
En términos de metodología, el Observatorio pretende lograr mayor transparencia y
rendición de cuentas en la administración y regulación de los servicios públicos a través de la capacitación e inclusión de líderes y liderezas de todo tipo de experiencia. Su estrategia se basa en principios constitucionales de la fundamentalidad de la participación ciudadana en el funcionamiento del gobierno nacional y local. Según esta idea, dos de los deberes de ciudadanos son “promover el bien común” y “denunciar y combatir los actos de corrupción.”304 También, el proyecto responde al derecho constitucional de cada ciudadano de recibir servicios con “eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, continuidad y calidad,” y la responsabilidad del Estado de garantizar servicios públicos con estas características.305 El Observatorio funciona como vocero de las necesidades de los miembros, informando a la prensa, denunciando a las autoridades, y proponiendo cambios en respuesta a las situaciones diarias que enfrentan los ciudadanos de Guayaquil. Estas acciones han creado una estructura permanente para organizar ideas y promover acción colectiva.
Para cumplir sus metas, el Observatorio identifica cinco funciones claves para su
trabajo. La investigación, recolección y diseminación de información se realiza por el equipo técnico de la organización, y se enfoca en la investigación de las ineficiencias y negligencias de Interagua y ECAPAG y otros organismos que proveen servicios públicos. La cooperación entre los miembros se promueve por reuniones semanales donde se pueden exponer las problemáticas de los varios sectores. Este aspecto también genera entre las organizaciones el respaldo colectivo de las varias propuestas elaboradas para responder a esos problemas. El Observatorio estructura los aspectos de investigación, denuncia, y proposición, asumiendo responsabilidad principal por acciones tomadas y así disminuyendo el miedo de la ciudadanía de involucrarse en denuncias públicas. El empoderamiento político de los miembros se realiza diariamente a través del gradual proceso de capacitación y fortalecimiento de las organizaciones. A lo largo de su participación, cada organización extiende sus capacidades, protegiendo sus intereses. Finalmente, control y vigilancia ciudadana se realizan en cada acto público del Observatorio, dando a conocer las opiniones
303 Tania Crespín Suárez. Entrevista personal conducida por Megan Headley. Enero 2006. 304 Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política del Ecuador. (15 noviembre 2002) Art. 97, No. 4
y 14. 305Asamblea Nacional. Constitución Política. Art. 249.
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ciudadanas sobre sus servicios.306 El logro acumulado de estas funciones es la incorporación real de los varios actores encontrados en el Observatorio. Los ciudadanos sin experiencias previas en contraloría social se capacitan y contribuyen con el apoyo y punto de vista de su organización. Profesionales y otras personas ofrecen sus habilidades especializadas, y el resultado final es una red fuerte en números y legítima en términos técnicos.
Taller de capacitación realizado en Flor de Bastión por OCSP, julio 2005
El proyecto del Observatorio se lanzó a través de una reunión que convocó a grupos
de profesionales, académicos, políticos, técnicos, y líderes de toda clase de organizaciones. Durante esta reunión las organizaciones que querían participar firmaron convenios garantizando la participación de miembros y afiliados en una serie de talleres y capacitaciones. Aproximadamente 135 miembros asistieron a los 8 talleres de temas como veeduría ciudadana, instrumentos para reclamos de derechos humanos, el uso adecuado de tecnología, y planificación estratégica, y se graduaron con la certificación de ser observadores ciudadanos. Mientras se capacitaban los observadores, el equipo técnico del Observatorio elaboraba varias investigaciones locales para determinar las circunstancias actuales de varias zonas marginales de la ciudad. Esta información dio una base técnica a los argumentos y denuncias propuestas por la organización. También, esta primera etapa vio la elaboración de un convenio con la Defensoría del Pueblo para consolidar la base jurídica de las acciones del Observatorio.
Habiendo consolidado un grupo básico de miembros capacitados, se realizó en el
verano del 2005 una marcha para pedir una copia del Plan Maestro elaborado por Interagua y esperando aprobación por ECAPAG. El Observatorio tuvo éxito y recibió una copia en septiembre, la cual fue repartida a todas las organizaciones para evaluación desde el punto de vista de la geografía de cada una. Y con la ayuda del equipo técnico las organizaciones
306 Movimiento Mi Cometa. “Resumen Ejecutivo Proyecto Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos:
Agua Potable y Alcantarillado y Recolección de Basura en Guayaquil.” Guayaquil. enero 2005.
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empezaron a responder a los planes contenidos con sus propias propuestas y denuncias. Entonces, se puede decir que el Observatorio facilita el intercambio de experiencias y apoyo para los problemas únicos a cada sector. Entre todos los miembros se encuentra el espacio para desarrollar ideas colectivas y el respaldo necesario para cumplirlas. Esto representa el mayor logro de la organización: impulsar una veeduría ciudadana realmente colectiva de la gestión de los servicios básicos públicos.
La eficacia de esta colectividad se ha demostrado en varias instancias. El
conseguimiento del Plan Maestro ocurrió por medio de una movilización de todos los observadores, manifestando por el derecho a información transparente sobre sus servicios. Este plan luego proveyó la oportunidad de hacer denuncias y reclamos sustentados. Luego, en octubre del 2005 el informe de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción incorporó información de una investigación técnica realizada por el Observatorio, reconociendo formalmente la validez técnica de la organización y su personal. Además, recomendaciones y reclamos del Observatorio han logrado cambios en los planes de la empresa (i.e. adelanto del alcantarillado para el Guasmo Sur) y en los diseños técnicos del mismo (i.e. eliminación de planes para colectores combinados de aguas lluvias y aguas servidas). Denuncias e informes técnicos del Observatorio, junto con otros reclamos, demandaron y lograron el cambio en el estándar de cloro considerado suficiente para desinfectar el agua adecuadamente. También la CCCC, la Defensoría del Pueblo, y la Intendencia General de Policía del Guayas han pronunciado a favor de los casos
Consulta ciudadana realizada por OCSP, noviembre 2005
presentados por el Observatorio en los casos de facturación indebida y el brote de Hepatitis A. Estas medidas muestran la incorporación de los sectores legales en la lucha por los servicios de agua y saneamiento. En conclusión, es necesario mencionar que el Observatorio ha apoyado e impulsado la introducción de los servicios públicos a la conciencia del pueblo. Los medios nacionales y locales de comunicación ahora incluyen al tema dentro sus reportajes, y así apoyan a la creciente transparencia buscada por el
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Observatorio. Y al mismo tiempo, la naturaleza cada vez más pública del asunto cataliza la pérdida de miedos sobre el acto de reclamar públicamente por los derechos.
En la primavera de 2007, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe seleccionó al Observatorio como una organización ejemplar en su concurso de “experiencias en innovación social.” De las 806 postulaciones recibidas de proyectos y organizaciones por todo Latinoamérica, el Observatorio ha logrado ser uno de los 65 proyectos que continúan el proceso. Esta decisión se basó en una consideración que el proyecto muestra los “mayores niveles de innovación,” una descripción bien merecida por el Observatorio y sus miembros.307
Ahora, el Observatorio se encuentra mirando hacia su futuro. Años subsecuentes
verán la expansión de los pequeños observatorios comunitarios de los barrios marginales de Guayaquil. Estos entes, colocados en las mismas comunidades que representan, se consolidarán con la esperanza de que sigan proponiendo y demandando mayor inclusión y mejor calidad en la prestación de los servicios. Capacitaciones técnicas y conceptuales apoyarán este fortalecimiento de las organizaciones individuales y la colectiva. También se espera llevar la experiencia de Guayaquil a otras ciudades del país para promover la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre los servicios públicos, y para evitar problemas de concesión en otras ciudades ecuatorianas. De igual manera, se comunicará la experiencia del Observatorio impulsando movimientos de contraloría social en otros temas problemáticos de ciudades en el país. El modelo de la organización no funciona solamente en la cuestión de agua y saneamiento: también es válido para otros asuntos públicos.
El Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos funciona en pleno conocimiento
de sus derechos y de las circunstancias de prestación de los servicios de agua y saneamiento. Para esta organización, la lucha hacia el acceso a servicios de calidad apenas ha comenzado. Pero, después de más de un año de función, el conjunto de organizaciones está convencido de sus capacidades para lograr constantes mejoras en la provisión de los servicios a través de una veeduría continua y una constante presión ejercida sobre Interagua y ECAPAG. Su confianza se deriva de la conciencia que existen derechos humanos y constitucionales que apoyan el acceso a servicios básicos, y que la acción colectiva es una herramienta sumamente fuerte en la lucha por esos derechos.
307 Naciones Unidas: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Carta Ref: Concurso
“Experiencias en Innovación Social,” ciclo 2006-2007. 16 abril 2007.
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Organizaciones Miembros
• Colegio de Ingenieros Civiles • Colegio de Ingenieros Químicos • Colegio de Periodistas • Colegio de Arquitectos • Asociación Ecuatoriana de
Ingenieros en • Saneamiento Ambiental • UNICEF • Colegio de Sociólogos • Fudeconeg • Organización Afro-Ecuatoriana
Progreso y Paz • Brigada Barrial Unidos Somos
Más • Centro Cultural Narcisa de Jesús • Comité de Usuarias Área de Salud
Nro. 1 • Comité Pro-mejoras Carlos
Guevara Moreno • Comité Pro-mejoras Cristal • Comité San Nicolás • Federación de Organizaciones
Sociales de Pascuales • Federación de Organizaciones
Sociales de Mapasingue Este • Asociación de Usuarios y
Consumidores de Mapasingue • Foro Permanente de la Mujer • Fundación Afro América 21 • Junta Cívica Para el Desarrollo del
Guasmo Sur
• Movimiento Ecológico Nueva Generación
• Participación Ciudadana-Región Costa
• Fuerzas de Paz No Violentas • Asociación Red de ONGs de
Guayaquil • Fundación Mejor • Comité Pro-mejoras Amor y Fe • Liceo Líderes del Nuevo Milenio • Movimiento Mi Cometa • Club Social y Cultural Unión y
Progreso • Confederación de Barrios Del
Ecuador • Coordinadora Política de Mujeres-
Guayas • Asociación Bienestar Para Todos • Fundación Torrefuerte • Comuna Manglaralto • Comuna Montañita • Consorcio de Juntas de Agua
Potable del Guayas • Asociación de Pobladores
Mapasingue Este-Colinas de Mapasingue
• Red de Mujeres Transformando la Economía
• Fundación Esperanza Comunitaria • Asamblea Ciudadana de Milagro • Cámara de la Construcción de
Durán
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Villacís Maldonado, Luis, Xavier Cajilema Salguero, y Rafael Arazo Reasco. Oficio no.
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1) “Plan Maestro” escrito por Interagua, 2) La presentación “Investigación Académica Sobre Servicios Públicos, Redes,
Infraestructura” por la Universidad Católica de Santiago de Guayaquil: Facultad de Arquitectura y Diseño,
3) La presentación “Los desafíos del agua: una responsabilidad de todos” por Interagua,
4) Los archivos fotográficos del Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos, 5) Los archivos fotográficos del Movimiento Mi Cometa.
Cada una de estas fuentes está debidamente documentada en la bibliografía.
