1

EFICINCIA DOS GASTOS PBLICOS NA PROVISO DE SERVIOS EDUCACIONAIS: uma avaliao dos municpios pernambucanos usando DEA

Wallace da Silva de Almeida (PPECON/UFPE)1

Acenaite da Silva de Almeida (Universidade Lusfona)2 Vanessa da Silva de Almeida (ECT/UFRN)3

RESUMO: Este artigo tem como principal objetivo realizar uma anlise da eficincia dos gastos pblicos na proviso de servios educacionais no ensino fundamental dos municpios pernambucanos para o ano de 2009 e 2011 a partir de uma perspectiva que associa o nvel de desenvolvimento da educao bsica qualidade dos dispndios realizados, considerando o background econmico e social que tende a gerar impactos significativos nas unidades analisadas. Isso ser feito atravs da formulao de um indicador de eficincia pblica relativo prestao de servios educacionais no ensino fundamental dos municpios do Estado de Pernambuco a partir da aplicao do mtodo Data Envelopment Analysis (DEA) com dados anuais disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e, tambm, pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda (STN/FIMBRA). Os resultados obtidos indicam que muitos municpios apresentaram performances abaixo do potencial que detinham, dada magnitude dos inputs utilizados, fornecendo populao, portanto, um servio educacional no satisfatrio tanto no que se refere ao nvel de aprendizagem dos alunos matriculados no ensino fundamental quanto no nvel de despesas realizadas.

Palavras-chave: Eficincia dos Gastos Pblicos; Ensino Fundamental; DEA; Pernambuco.

1 Mestrando em Economia Aplicada pela UFPE, Caruaru/PE, Brasil.

2 Mestranda em Educao pela Universidade Lusfona, Lisboa, Portugal.

3 Graduanda em Cincia & Tecnologia pela UFRN, Natal/RN, Brasil.

2

INTRODUO A partir da dcada de 1990, perodo no qual o Brasil alcanou uma maior estabilidade

econmica, estudos acerca da eficincia na aplicao de recursos pblicos e, tambm, da

qualidade dos bens e servios ofertados pelo Estado passaram a receber maior ateno

na literatura econmica. Desde ento, diversos instrumentos de avaliao tm sido

propostos a fim de mensurar de forma mais adequada a dimenso qualitativa dos gastos

governamentais em reas cuja relevncia apresenta-se fundamental para o

funcionamento da economia, como: infraestrutura, sade, segurana, prestao de

servios educacionais, entre outros.

De acordo com Pinheiro & Giambiagi (2006), uma das principais barreiras impostas

ao pleno desenvolvimento socioeconmico brasileiro refere-se ineficincia na oferta de

bens pblicos e semi-pblicos, que, em grande parte dos casos, no apresentam os

requisitos quantitativos e/ou qualitativos necessrios para viabilizar uma ampliao efetiva

da produtividade da economia. Nesse sentido, entre os diversos bens e servios cuja

responsabilidade da proviso est sob a tutela do Estado, este trabalho objetiva realizar

uma anlise acerca da eficincia dos gastos governamentais com a Educao

Fundamental a nvel municipal.

No Brasil, nas ltimas dcadas, tem sido realizado um esforo contnuo para ampliar

o tanto o acesso da populao escolaridade formal quanto qualidade dos servios

ofertados no setor educacional atravs da implementao de polticas pblicas que

objetivam elevar o nvel dos investimentos na rea. Entre essas polticas podem ser

citadas a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e

de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento

da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB). O

FUNDEF foi criado em 1996 e perdurou por dez anos com a finalidade de redistribuir os

recursos provenientes de impostos municipais e estaduais para garantir o atendimento

prioritrio aos estudantes do ensino fundamental. A fim de substituir o FUNDEF foi criado

no ano de 2007 o FUNDEB, cuja finalidade destina-se a garantir o investimento no s no

ensino fundamental, mas tambm ao ensino infantil e ao ensino mdio at o ano de 2020.

Diversos benefcios econmicos e no-econmicos esto direta ou indiretamente

relacionados aos investimentos realizados no setor educacional. Entre os benefcios no-

econmicos gerados por uma melhoria na prestao de servios educacionais podem ser

citados com exemplos: a diminuio dos ndices de criminalidade e a maior expectativa de

vida. Por outro lado, a elevao do nvel de qualidade e eficincia do sistema educacional

3

pode gerar benefcios econmicos que vo desde o aumento dos retornos individuais

(aumento dos rendimentos provenientes do trabalho e ampliao da estabilidade no

emprego) at o aumento do nvel de produtividade local em virtude das externalidades do

capital humano e a melhoria na distribuio de renda e sua persistncia ao longo do

tempo. Nesse sentido, podem ser identificados alguns exemplos de pases que

conseguiram, ao longo do sculo XX, alcanar um nvel expressivo de desenvolvimento

socioeconmico a partir, entre outros fatores, da intensificao de investimentos em seu

sistema educacional, como foi o caso do Japo e da Coreia do Sul.

Considerando a necessidade de se desenvolver parmetros capazes de auxiliar na

anlise da qualidade da aplicao de recursos governamentais a fim de prover subsdios

para o debate sobre polticas pblicas direcionadas ao setor de educao, o presente

estudo tem como principal objetivo a criao de um ndice de eficincia que relaciona o

nvel de desenvolvimento da educao bsica (IDEB) qualidade da aplicao dos

recursos pblicos associados prestao de servios educacionais no ensino

fundamental no mbito municipal, a partir do qual ser efetuada uma avaliao dos

dispndios realizados durante o perodo de anlise. Para atingir tal objetivo, ser aplicada

a metodologia de Anlise Envoltria de Dados (Data Envelopment Analysis DEA) com a

finalidade de estimar as fronteiras eficientes.

Deve-se considerar ainda, que o Brasil um pas de dimenses continentais e que

sua estrutura federativa garante uma participao efetiva das instncias sub-nacionais de

governo em suas decises referentes realizao de polticas pblicas. Alm disso, as

realidades econmicas, sociais, culturais e polticas de suas diversas regies so

bastante diferentes. Deste modo, a implementao de um estudo destinado a uma rea

especfica de seu territrio pode permitir uma observao mais detalhada sobre a

eficincia dos gastos pblicos no setor educacional.

Assim, o estudo aqui empreendido adotar como unidade bsica de anlise e de

processamento de informaes os municpios que compem o Estado de Pernambuco.

Apesar dos significativos avanos sociais e econmicos obtidos nos ltimos anos, ainda

persistem significativas disparidades internas no referido Estado e sua populao

apresentou, durante o perodo analisado, um nvel de escolaridade abaixo da mdia

nacional de acordo com dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).

Desta forma, torna-se fundamental a realizao de uma investigao especfica acerca da

natureza dos potenciais fatores geradores destas desigualdades educacionais, enfocando

no caso deste trabalho, na eficincia da alocao de recursos pblicos no ensino

fundamental dos municpios pernambucanos.

4

Portanto, uma das contribuies deste trabalho refere-se adoo de uma escala

geogrfica relativamente reduzida a fim de possibilitar uma observao mais detalhada do

problema de pesquisa. Alm disso, o presente estudo realiza uma investigao

direcionada a uma categoria especfica de nvel de escolaridade: o ensino fundamental.

Outra relevante contribuio refere-se utilizao de um mtodo no-paramtrico, mais

especificamente a tcnica Data Envelopment Analysis (DEA), para o desenvolvimento de

um ndice de eficincia que relaciona o nvel de desenvolvimento da educao bsica

qualidade dos gastos pblicos associados oferta de ensino fundamental nos municpios

do Estado de Pernambuco.

Alm desta introduo, a segunda seo apresenta os procedimentos metodolgicos

e o modelo emprico de anlise adotados pelo presente estudo. Em seguida, na terceira

seo, realiza-se a apresentao dos resultados obtidos pela pesquisa. Por fim, a ltima

seo relata as consideraes finais.

2. METODOLOGIA

De acordo com a Constituio da Repblica Federativa do Brasil promulgada em

1988, a educao, assim como a habitao e a sade, so direitos sociais cujo dever da

oferta cabe ao Estado. No que se refere manuteno do fornecimento de ensino infantil

e de ensino fundamental a competncia recai sobre os municpios, sendo atribuda

Unio e aos Estados da Federao a responsabilidade pela contribuio tcnica e

financeira na prestao desse servio a populao.

Biderman & Arvate (2004) afirmam que a necessidade de interveno estatal a fim de

garantir a proviso de servios educacionais populao pode ser justificada em termos

de eficincia econmica, dada a existncia de imperfeies nos mercados e, tambm, de

externalidades. Como j mencionado, as externalidades positivas da educao podem

estar relacionadas, entre outros fatores, diminuio dos ndices de criminalidade, a

melhoria da expectativa de vida, a elevao dos nveis de produtividade e rendimento etc.

Nesse contexto, um dos objetivos fundamentais da cincia econmica , justamente,

estudar a forma pela qual se d a alocao eficiente de recursos escassos para o

atendimento de necessidades ilimitadas. Deste modo, a noo de eficincia, em termos

econmicos, est diretamente relacionada otimizao na utilizao dos recursos.

Existem pelo menos dois tipos de mtodos que podem ser aplicados para efetuar a

estimao de um ndice de eficincia, so eles: os paramtricos e os no-paramtricos.

No presente estudo o mtodo adotado para este fim ser o no-paramtrico, mais

5

precisamente a tcnica de Anlise Envoltria de dados (Data Envelopment Analysis

DEA).

O mtodo de Data Envelopment Analysis foi criado por Abraham Charnes, William

Cooper e Edward Rhodes (1978) que, atravs da generalizao das medidas de eficincia

de Farrel (1957), utiliza-se da programao matemtica linear para mensurar a eficincia

produtiva de uma unidade tomadora de deciso (Decision Making Units DMU) em

relao s demais observadas a partir da comparao ex post facto entre a utilizao de

diversos insumos (inputs) e a gerao de mltiplos produtos (outputs), obtendo ao final do

processo um ndice de eficincia relativa que atenda ao conceito de eficincia de

Koopmans. Desta forma, a tcnica de Anlise Envoltria de Dados (DEA) possibilita que

seja construda uma fronteira de produo com as unidades tomadoras de deciso

(DMUs) eficientes, que so estabelecidas como parmetro de referncia para as outras

DMUs avaliadas que se posicionam abaixo da fronteira eficiente estipulada.

Neste estudo parte-se do pressuposto de que no de interesse social que haja uma

reduo, no curto prazo, da disponibilidade de recursos governamentais para as unidade

de observao eficientes, sendo, portanto, essencial que a oferta de servios

educacionais no mbito do ensino fundamental sejam ampliadas a fim de permitir o pleno

atendimento das necessidades da populao residente em cada um dos municpios

analisados. Deste modo, esta pesquisa efetuar a otimizao considerando o modelo

DEA orientado para o produto (outcome).

Cabe ressaltar que o mtodo Data Envelopment Analysis bastante utilizado por

diversos autores, tanto na literatura nacional quanto na literatura internacional, para a

criao de indicadores, principalmente, de eficincia. No que se refere ao estudo sobre a

eficincia na aplicao de recursos no setor de educao, pode-se citar, entre outros, o

trabalho de Joumady & Ris (2005) que visava identificar as diferenas relativas de

eficincia para um conjunto de 2.010 instituies de ensino superior europeias atravs da

utilizao da metodologia DEA. Savian et. al. (2012) buscaram avaliar a eficincia dos

gastos governamentais com a educao nas sries iniciais do ensino fundamental nos

municpios paranaenses, nos anos de 2005 e 2009 a partir da aplicao da Anlise

Envoltria de Dados (DEA), concluindo que em grande parte dos municpios do Estado do

Paran os gastos pblicos com educao se mostraram ineficientes. De semelhante

modo, com o uso da mesma metodologia, Almeida & Gasparini (2011) prope um ndice

de qualidade e eficincia dos dispndios pblicos em educao e o aplica aos municpios

do Estado da Paraba a fim de verificar quais cidades apresentavam-se mais e menos

eficientes com relao oferta de servios educacionais.

6

Nesse contexto, o presente estudo visa realizar sua contribuio discusso sobre a

eficincia dos gastos pblicos no ensino fundamental no mbito dos municpios

pernambucanos, a partir de uma perspectiva que associa o nvel de desenvolvimento da

educao bsica qualidade dos dispndios realizados, considerando o background

econmico e social que tende a gerar impactos significativos nas unidades analisadas.

Isso ser feito atravs da formulao de um indicador de eficincia pblica relativo

prestao de servios educacionais no ensino fundamental dos municpios do Estado de

Pernambuco.

2.1. Descrio do Modelo DEA

A metodologia Data Envelopment Analysis (DEA) fundamenta-se em uma amostra de

dados observados para diversas unidades tomadoras de deciso (DMUs) com a

finalidade de constituir um conjunto de referncias, classificando-as em ineficientes ou

eficientes. Desta forma, o DEA atribui um score (valor) representativo para o desempenho

relativo de cada uma das DMUs analisadas, que varia entre 0 e 1. Assim, de acordo com

Savian et. al. (2012), o mtodo DEA permite que seja realizada a otimizao de cada

dado individual a fim de calcular uma fronteira de eficincia cuja determinao dada

pelo conjunto de DMUs que so Pareto eficientes.

Considerando a existncia de unidades de produo de servios educacionais

(municpios) a serem observadas e avaliadas e que essas unidades de

produo utilizam insumos combinados para produzir outcomes

. Para o caso de diversos inputs e outcomes com retornos constantes

de escala, pode-se obter um indicador de eficincia atravs da formulao abaixo

especificada, onde e representam os pesos dos inputs e outcomes respectivamente,

conforme explicitado a seguir:

sujeito a:

,

Na formulao especificada na equao , quer dizer que a DMU 0 est

posicionada na fronteira de eficincia, tornando-se, assim, referncia para fins de

comparao com as demais. Por outro lado, se estar sendo indicado que h

7

desperdcio de recursos no seu processo de produo, desta forma, a DMU ser

classificada como ineficiente em relao aquelas que esto na fronteira eficiente.

Contudo, vale ressaltar que se e so solues factveis, logo e (em que

um escalar maior que zero) tambm so solues viveis da programao matemtica.

Portanto, somente a restrio de no-negatividade dos pesos ( ) insuficiente

para garantir que a soluo de eficincia tcnica para seja nica.

A fim de garantir que haja apenas uma soluo possvel deve-se inserir uma restrio

adicional, a saber: o denominador da formulao fracionria especificada na equao

precisa corresponder unidade . Ao incluir essa nova restrio, alm de

garantir uma soluo nica para o sistema, torna-se possvel converter a anlise em uma

problema de programao linear e, simultaneamente, possibilita a insero de

Rendimentos Variveis de Escala (RVE). Assim, a variante do modelo de Anlise

Envoltria de Dados (DEA) que maximiza o parmetro de eficincia com orientao para

os outcomes pode ser obtida a partir da soluo do problema especificado a seguir:

sujeito a:

(condio de no-negatividade dos pesos)

Cabe salientar que o ndice de eficincia relativa calculado atravs do modelo

DEA, gera scores iguais um para as DMUs eficientes e scores maiores que um para

DMUs ineficientes. Desse modo, a fim de estabelecer um ndice que varie entre 0 e 1,

ser realizada a inverso do score gerado pela metodologia DEA adotada. Assim, as

DMUs que estiverem posicionadas na fronteira eficiente permanecero com o score igual

a um e as DMUs ineficientes apresentaro um score inferior a um.

Considerando, simultaneamente, as disparidades internas entre os municpios

pernambucanos e as caractersticas e limitaes do mtodo adotado, que exige uma

8

anlise restrita a unidades de produo proporcionais entre si e que possuam dimenses

similares, optou-se pela utilizao do modelo DEA-BCC que admite Retornos Variveis de

Escala (RVE). Adicionalmente, dada a sensibilidade do modelo aos outliers (valores

atpicos), os municpios pernambucanos que apresentarem uma ou mais observaes

extremas, sendo, portanto, uma provvel fonte de gerao de distores na determinao

da fronteira eficiente, sero descartados para este fim. Contudo seus scores de eficincia

sero calculados, mesmo que estes no sejam considerados na especificao da

tecnologia produtiva utilizada. Deve-se mencionar que o processamento computacional

dos clculos explicitados no modelo sero efetuados com o auxilio do software EMS

Efficiency Measurement System, verso 1.3.

2.2. Base de Dados A fim de cumprir com o objetivo proposto por este trabalho foram obtidos dados

referentes aos municpios do Estado de Pernambuco disponibilizados pelo Instituto

Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), pelo Instituto de

Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e tambm pela Secretaria do Tesouro Nacional do

Ministrio da Fazenda (STN/FIMBRA) para os anos de 2009 e 2011.

A principal preocupao do presente estudo foi obter informaes e dados que

possibilitassem a construo de um indicador de eficincia dos gastos pblicos municipais

com educao fundamental a partir de uma perspectiva que associasse o nvel de

desenvolvimento da educao bsica qualidade dos dispndios realizados em cada

unidade observacional.

Nesse sentido, fez-se uso dos seguintes inputs (insumos): Nmero de escolas

municipais com acesso a rede pblica de energia eltrica; Nmero de escolas municipais

fornecedoras de ensino fundamental com acesso a rede geral de abastecimento de gua;

Nmero de escolas que oferecem alimentao (merenda) a seus alunos; Nmero de

docentes por aluno matriculado no ensino fundamental das escolas municipais e o

Produto Interno Bruto per capita do municpio. Os outcomes (resultados) utilizados foram

o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), varivel que busca capta o

nvel de desenvolvimento do setor educacional e o inverso das despesas municipais por

discente matriculado no ensino fundamental.

Dado que o IDEB disponibilizado a cada dois anos, optou-se por utilizar as duas

ltimas publicaes na realizao deste estudo. Desse modo, como a ltima divulgao

foi feita no ano de 2011, foram usadas informaes referentes aos anos de 2009 e 2011

9

para construo da base dados da pesquisa. Deve-se destacar que o IDEB representa

mais um outcome do que propriamente um output. Produtos (outputs) seriam melhor

representados por variveis que estivessem diretamente vinculadas a uma funo de

produo, como a quantidade de alunos matriculados ou o nmero de discentes

aprovados, por exemplo.

Outra relevante observao acerca da base de dados refere-se utilizao do inverso

das despesas municipais por discente matriculado no ensino fundamental. Considerou-se

que, dado o nvel de inputs utilizados, gastar menos melhor, ou seja, um dos objetivos

da poltica educacional deve ser a otimizao das despesas governamentais e a

simultnea elevao da qualidade na aplicao desses recursos. Isto quer dizer que,

quanto maior o inverso das despesas municipais por aluno matriculado, menor ser o

gasto.

Portanto, a utilizao dessa varivel pressupe que os agentes pblicos municipais

devem buscar oferecer um servio educacional de qualidade e, simultaneamente, alocar

os recursos pblicos de forma eficiente. Logo, os municpios que obtiverem os melhores

desempenhos com relao ao indicador de eficincia relativa proposto sero,

necessariamente, aqueles que apresentaram um bom nvel de aprendizagem escolar

(medido pelo IDEB) e, ao mesmo tempo, estaro realizando, do ponto de vista relativo,

uma boa gesto dos recursos pblicos direcionados a proviso de servios educacionais

no ensino fundamental.

As variveis empregadas no modelo emprico de anlise deste trabalho, assim como,

suas respectivas fontes de coleta de dados podem ser observadas a partir do resumo

descritivo demonstrado no Quadro 1 a seguir:

Quadro 1 Descrio das variveis usadas para mensurar a eficincia do gasto pblico no ensino fundamental dos municpios pernambucanos

LEGENDA VARIVEIS FONTES

Outcomes

ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) INEP

Inverso das despesas municipais por discente matriculado no ensino fundamental

STN/FIMBRA

Inputs

Nmero de docentes por aluno matriculado no ensino fundamental CENSO

ESCOLAR

Nmero de escolas com acesso a rede pblica de energia eltrica CENSO

ESCOLAR

Nmero de escolas com acesso a rede geral de abastecimento de gua CENSO

ESCOLAR

Nmero de escolas que oferecem alimentao (merenda) a seus alunos CENSO

ESCOLAR

Produto Interno Bruto per capita municipal IPEADATA

Fonte: Elaborao do autor.

10

Aps a eliminao dos municpios que no detinham todas as informaes

necessrias para a estimao do modelo emprico, a amostra totalizou 157 unidades de

observao para os anos de 2009 e 2011. Desse total de observaes efetivamente sero

efetivamente avaliados na estimao do modelo DEA 133 municpios no ano de 2009 e

136 municpios em 2011, cerca de 84,71% e 86,62% do total de observaes disponveis

para os respectivos anos. Logo, os municpios que apresentaram uma ou mais

observaes atpicas e, portanto, foram identificados como outliers representaram,

respectivamente, 15,29% e 13,38% da amostra para os anos de 2009 e 2011. Assim, a

fim de evitar distores que comprometam os resultados gerados, estes municpios que

exibiram observaes atpicas no foram considerados na determinao da fronteira de

eficincia, contudo, foram considerados na anlise empreendida. Assim, a relao de

produo estimada pode ser sintetizada da seguinte maneira:

Por fim, deve-se destacar, acerca do modelo adotado, que optou-se pela utilizao da

variveis em nvel, objetivando com isso levar em considerao as diferentes dimenses

apresentadas pelos municpios pernambucanos, realizando-se, portanto, as devidadas

ponderaes em todas as variveis utilizadas no modelo de anlise.

3. ANLISE DOS RESULTADOS

Nesta seo ser realizada a apresentao dos resultados em trs partes. Primeiramente,

ser efetuada uma breve anlise descritiva dos dados da amostra. Em seguida, sero

construdos rankings com os municpios mais e menos eficientes com relao ao ndice

de Eficincia dos Gastos Pblicos Municipais na Educao Fundamental ). Logo aps,

na terceira parte, os resultados gerados sero agregados para as micro e mesorregies

do Estado de Pernambuco.

A Tabela 1, a seguir, apresenta as estatsticas descritivas de cada varivel utilizada

para estimar a eficincia dos gastos pblicos municipais na educao fundamental.

Observa-se atravs da Tabela 1 que a mdia do nmero de escolas com acesso a rede

pblica de energia e abastecimento de gua, assim como, o nmero de escolas que

oferecem alimentao (merenda) aos seus alunos matriculados no ensino fundamental

foram reduzidas entre os anos de 2009 e 2011. De forma oposta, a relao docente/aluno

apresentou um pequeno crescimento no perodo. Cabe destacar que a amplitude e

11

desvio-padro destas variveis confirmam a existncia de grandes diferenas quanto

dimenso dos municpios pernambucanos.

Tabela 1 Estatsticas descritivas das variveis utilizadas na pesquisa (2009-2011)

VARIVES 2009 2011

Mn. Mx. Mdia Desv.Pad. Mn. Mx. Mdia Desv.Pad

Relao Docentes/Aluno 0,0684 0,1794 0,1178 0,0209 0,0790 0,1945 0,1239 0,0234

Escolas com acesso energia eltrica 8 86 32,44 16,64 6 72 30,44 15,12

Escolas com abastecimento de gua 1 38 10,68 7,10 1 32 9,90 7,13

Escolas que oferecem alimentao 8 92 34,38 18,16 6 79 32,44 16,37

PIB per capita (reais em 2011) 3.437,69 9.584,72 5.156,86 1.266,92 3.799,03 12.921,34 5.945,02 1.649,59

Gasto pblico por aluno (reais em 2011) 1.666,68 3.999,34 2.640,45 385,58 2.732,42 5.547,04 3.509,44 438,70

IDEB 2,2 4,0 3,0 0,4 2,1 4,3 3,1 0,5

Fonte: Elaborao do autor.

Com relao ao PIB per capita pode-se observar um crescimento real mdio de

15,28% durante o perodo analisado. Contudo, observa-se tambm que existem grandes

disparidades quanto ao nvel de desenvolvimento municipal (medido pelo PIB per capita),

assim como, no nvel de investimento pblico dos respectivos municpios na educao

fundamental. Estes fatores indicam diferenas municipais e regionais, que potencialmente

podem elevar o nvel de desigualdades sociais e econmicas entre os municpios

pernambucanos ao longo do tempo.

A mdia dos gastos pblicos municipais por aluno em termos reais no ano de 2009 foi

de R$ 2.640,45, enquanto que em 2011 foi de R$ 3.509,44 apresentando, portanto, um

expressivo crescimento (32,91%), o que no necessariamente se refletir na elevao do

ndice de eficincia da educao fundamental, uma vez que o objetivo econmico na

aplicao de tais recursos fazer mais com menos.

O IDEB apresentou mdia praticamente estvel no perodo passando de 3,0 pontos

no ano de 2009 para 3,1 pontos em 2011. A significativa elevao na aplicao de

recursos pblicos na educao fundamental observada no perodo pode ter contribudo

para a ampliao de 3,3% na mdia desta varivel. Cabe salientar que o investimento no

setor educacional requer um perodo maior de maturao. Desse modo, embora tenha

sido pequeno, a magnitude desta expanso na mdia do IDEB dos municpios

pernambucanos pode estar indicando a ocorrncia de melhorias efetivas na qualidade da

educao bsica ofertada pelo Estado de Pernambuco.

Conforme demonstram as Tabelas 2 e 3 a seguir, os municpios que ocuparam a

primeira colocao nos rankings que consideram a relao docente/aluno e gasto/aluno

12

no ano de 2009, respectivamente, so: Quixaba e Santa Cruz da Baixa Verde. Por outro

lado, os municpios que ocuparam a ltima posio nos mesmos rankings foram,

respectivamente: Toritama e Ribeiro.

Tabela 2 Nmero de docentes por aluno (2009)

Ranking Municpio Docente/Aluno Ranking Municpio Docente/Aluno

1 Quixaba 0,1794 124 gua Preta 0,0897

2 Cedro 0,1682 125 Jataba 0,0838

3 Brejinho 0,1669 126 Gameleira 0,0816

4 Salgadinho 0,1654 127 Surubim 0,0813

5 Ibirajuba 0,1635 128 Araoiaba 0,0799

6 So Jos do Egito 0,1576 129 Buque 0,0782

7 Casinhas 0,1535 130 Manari 0,0735

8 Camocim de So Felix 0,1521 131 Alagoinha 0,0735

9 Serrita 0,1492 132 Garanhuns 0,0700

10 Ch de Alegria 0,1487 133 Toritama 0,0684

Fonte: Elaborao do autor

Tabela 3 Gasto pblico municipal por discente matriculado no ensino fundamental (2009)

Ranking Municpio Gasto/Aluno(R$) Ranking Municpio Gasto/Aluno(R$)

1 Santa Cruz da Baixa Verde 3.999,34 124 Brejo da Madre de Deus 2.174,62

2 Calumbi 3.785,18 125 Toritama 2.159,06

3 Solido 3.660,86 126 So Joaquim do Monte 2.149,66

4 Floresta 3.483,72 127 Riacho das Almas 2.137,59

5 Pesqueira 3.466,43 128 Correntes 2.136,07

6 Parnamirim 3.444,34 129 Agrestina 2.093,57

7 Terra Nova 3.401,06 130 Vitria de Santo Anto 2.044,14

(Cont.)

)

8 Quixaba 3.363,27 131 Bom Conselho 2.004,95

9 Catende 3.325,06 132 Quipap 1.933,06

10 Poo 3.314,12 133 Ribeiro 1.666,68

Fonte: Elaborao do autor. Nota: Valores em reais de 2011.

Conforme demonstram as Tabelas 4 e 5 a seguir, os municpios que apresentam-se

como os melhores colocados nos rankings que consideram a relao docente/aluno e

gasto/aluno no ano de 2011, respectivamente, so: Orob e Itacuruba. De forma oposta,

os municpios assumiram a ltima posio nos mesmos rankings foram, respectivamente:

Inaj e So Benedito do Sul.

13

Tabela 4 Nmero de docentes por aluno (2011)

Ranking Municpio Docente/Aluno Ranking Municpio Docente/Aluno

1 Orob 0,1945 127 Tracunham 0,0881

2 Tuparetama 0,1931 128 Garanhuns 0,0878

3 Afrnio 0,1916 129 Tabira 0,0869

4 Salgadinho 0,1848 130 Terra Nova 0,0868

5 So Jos do Egito 0,1806 131 Alagoinha 0,0848

6 Ribeiro 0,1733 132 Salgueiro 0,0847

7 Ch de Alegria 0,1729 133 Altinho 0,0840

8 Belm de Maria 0,1651 134 Calumbi 0,0817

9 Sirinham 0,1636 135 Manari 0,0807

10 Salo 0,1617 136 Inaj 0,0790

Fonte: Elaborao do autor.

Tabela 5 Gasto pblico municipal por discente matriculado no ensino fundamental (2011)

Ranking Municpio Gasto/Aluno(R$) Ranking Municpio Gasto/Aluno(R$)

1 Itacuruba 5.547,04 127 Jaqueira 2.987,36

2 Nazar da Mata 4.837,34 128 Altinho 2.970,02

3 Casinhas 4.711,50 129 So Jos do Egito 2.934,06

4 Ibirajuba 4.614,37 130 Ipubi 2.901,28

5 Machados 4.502,86 131 Bonito 2.899,93

6 Itaquitinga 4.491,13 132 Joaquim Nabuco 2.896,79

7 Custdia 4.427,29 133 Glria do Goit 2.868,28

8 Vertente do Lrio 4.383,95 134 Riacho das Almas 2.858,68

9 Cedro 4.342,58 135 Verdejante 2.827,93

10 Vicncia 4.320,72 136 So Benedito do Sul 2.732,42

Fonte: Elaborao do autor.

A partir da construo do Indicador de Eficincia do Gasto Pblico Municipal na

Educao Fundamental , observou-se, que no ano de 2009 aproximadamente

18,05% dos 133 municpios considerados posicionaram-se na fronteira de eficincia

colocando-se como referncias para os demais, na medida em que adotaram as melhores

prticas. J no ano de 2011, cerca de 25% dos 136 municpios foram considerados

eficientes, tornando-se, assim, referncia para os demais. Esses municpios foram

considerados eficientes, pois, dados os inputs utilizados, obtiveram os melhores outcomes

no comparativo com as outras localidades analisadas. Os Quadros 2 e 3, a seguir, exibem

os municpios eficientes nos anos de 2009 e 2011 e mostra a quantidade de vezes que os

respectivos municpios foram referncias (benchmark) para os outros.

14

Quadro 2 Municpios eficientes na prestao do servio educacional (2009)

Municpio Benchmarks Municpio Benchmarks

Alagoinha 36 Primavera 2

Araoiaba 6 Quipap 47

Barra de Guabiraba 1 Riacho das Almas 0

Belm de Maria 71 Ribeiro 47

Brejinho 5 Santa Cruz da Baixa Verde 2

Calumbi 0 So Joaquim do Monte 1

Condado 0 Tacaratu 27

Garanhuns 0 Terezinha 6

Jaqueira 26 Toritama 3

Jucati 0 Tracunham 2

Manari 5 Verdejante 0

Moreilndia 0 Vertente do Lrio 2

Fonte: Elaborao do autor.

Quadro 3 Municpios eficientes na prestao do servio educacional (2011)

Municpio Benchmarks Municpio Benchmarks

Alagoinha 20 Jucati 1

Altinho 2 Jurema 2

Angelim 21 Lagoa do Itaenga 2

Brejinho 0 Manari 2

Buque 1 Paranatama 2

Caets 1 Salgadinho 1

Calumbi 0 Santa Filomena 1

Camocim de So Flix 0 Santa Terezinha 0

Canhotinho 55 So Benedito do Sul 56

Carnaba 9 Solido 3

Condado 0 Tabira 28

Dormentes 3 Tacaratu 8

Exu 17 Taquaritinga do Norte 25

Glria do Goit 0 Terezinha 2

Inaj 1 Tracunham 2

Ipubi 6 Tuparetama 6

Jaqueira 4 Verdejante 9

Fonte: Elaborao do autor.

O indicador apresentado no presente estudo assume valor entre 0 e 1. Assim, os

municpios eficientes foram aqueles que alcanaram o valor mximo neste intervalo

ou 100%) e os municpios que obtiveram outcomes abaixo do potencial que

possuam, dada a magnitude dos inputs utilizados, exibiro valores inferiores a unidade

( ou inferior a 100%). Para exemplificar, as cidades que apresentaram indicador

mais baixo nos anos de 2009 e 2011 foram So Vicente Ferrer e Vicncia

, respectivamente.

Conforme pode ser constatado atravs dos Quadros 2 e 3, alguns municpios foram

tomados como referncias mais vezes para os demais. Entre eles, sobressaem-se no ano

15

de 2009 as seguintes cidades: Belm de Maria (71 vezes), Quipap (47 vezes) e Ribeiro

(47 vezes). No ano de 2011 destacaram-se So Benedito do Sul (56 vezes) e Canhotinho

(55 vezes). Esses municpios foram tomados como benchmarks com mais freqncia em

relao s demais DMUs em funo do posicionamento privilegiado em que esto

situadas na fronteira de eficincia. Isto se deve a gerao de resultados (outcomes) acima

da mdia pernambucana, efetuando a aplicao dos recursos pblicos (inputs) de

maneira mais eficiente no comparativo com as outras unidades de observao que

possuem caractersticas e dimenses semelhantes.

Desse modo, os municpios que compem a fronteira de eficincia devem ser

utilizados como referncia para os municpios que detiverem propores semelhantes no

que se refere utilizao dos inputs e a aplicao de recursos governamentais quando

forem implementadas polticas pblicas associadas proviso de servios educacionais

(ensino fundamental). Assim como importante apresentar as cidades que se destacaram

positivamente, considera-se relevante exibir, tambm, aquelas cidades que demonstraram

uma performance desfavorvel. A seguir, no Quadro 4, ser efetuada a apresentao das

dez localidades cujo indicador de eficincia mostrou-se mais baixo no ano de 2009 e

2011.

Quadro 4 Municpios menos eficientes na proviso da educao (2009-2011)

2009 2011

Municpio IEF (%) Municpio IEF (%)

Terra Nova 89,85 Sirinham 89,93

Ch Grande 89,61 Itaquitinga 89,69

Palmeirina 89,53 Casinhas 89,45

(Cont.)

(Cont.)

Macaparana 89,05 Ibirajuba 89,13

Oroc 88,97 Machados 88,18

Parnamirim 88,97 Pombos 88,18

Vicncia 88,81 Goiana 88,03

Custdia 88,18 Itacuruba 87,95

Floresta 88,18 Nazar da Mata 87,95

So Vicente Ferrer 86,73 Vicncia 87,72 Fonte: Elaborao do autor.

Embora os municpios identificados como outliers no tenham sido considerados na

construo da fronteira eficiente a fim de evitar que os resultados gerados fossem

viesados, optou-se por calcular tambm o ndice para estas cidades, dentre as quais

16

esto alguns dos municpios mais representativos do Estado de Pernambuco, pois

considera-se relevante observar se eles so eficientes ou no na aplicao de recursos

pblicos direcionados a proviso de servios educacionais no ensino fundamental.

De acordo com os dados expostos no Quadro 5, pode-se observar que 68% dos 24

municpios classificados como outliers para o ano de 2009 foram eficientes, dada a

disponibilidade de recursos alocados. Em 2011 cerca de 57% das 21 localidades

consideradas outliers foram eficientes. Deve-se destacar que, ao contrrio do esperado,

algumas das principais cidades pernambucanas no obtiveram desempenho de eficincia

na aplicao de seus respectivos recursos. Este foi o caso de Recife, Jaboato dos

Guararapes e Cabo de Santo Agostinho no ano de 2009 e Caruaru, e novamente,

Jaboato dos Guararapes e Cabo de Santo Agostinho em 2011. Outro resultado que

merece destaque refere-se elevao expressivas do ndice nos municpios de

Camutanga, Ipojuca, Itaba e Recife entre os anos de 2009 e 2011, respectivamente,

52,65%, 24,32%, 18,66% e 19,74%.

Quadro 5 Municpios atpicos eficientes quanto ao IEF (2009-2011)

Fonte: Elaborao do autor.

2009 2011

Municpio IEF (%) Municpio IEF (%)

Abreu e Lima 100,00 Cabo de Santo Agostinho 94,79

Afogados da Ingazeira 100,00 Cachoeirinha 100,00

guas Belas 100,00 Camutanga 100,00

Belo Jardim 84,60 Caruaru 99,01

Bezerros 100,00 Ingazeira 90,91

Buenos Aires 100,00 Ipojuca 84,67

(Cont.)

(Cont.)

Cabo de Santo Agostinho 97,37 Itaba 86,36

Cachoeirinha 100,00 Itapissuma 97,37

Camutanga 47,35 Jaboato dos Guararapes 95,88

Caruaru 100,00 Olinda 100,00

Igarassu 100,00 Ouricuri 100,00

Ingazeira 100,00 Paulista 100,00

Ipojuca 60,35 Petrolndia 95,06

Ipubi 100,00 Petrolina 100,00

Itacuruba 100,00 Quixaba 100,00

Itaba 67,70 Recife 100,00

Jaboato dos Guararapes 99,30 Serra Talhada 90,33

Lagoa do Itaenga 100,00 Toritama 100,00

Olinda 100,00 Trindade 100,00

Petrolndia 93,90 Triunfo 100,00

Petrolina 100,00 Vitria de Santo Anto 100,00

Recife 80,26

Santa Filomena 100,00 Tuparetama 100,00

17

0,8000,8400,8800,9200,9601,000

2009

2011

Conforme demonstra o Grfico 1, aproximadamente 77,78% das microrregies

pernambucanas elevaram sua respectiva mdia de eficincia do gasto pblico com

educao fundamental. A partir da anlise dos indicadores por microrregio

pernambucana, constata-se que Suape foi a que, em mdia, apresentou o pior

desempenho tanto no ano de 2009 quanto em 2011. Por outro lado, as microrregies que

apresentaram, em mdia, os melhores desempenhos no ano de 2009 foram: Alto

Capibaribe, Araripina e Itamarac. No ano de 2011 as microrregies cujo nvel mdio de

eficincia mostrou-se mais elevado foram: Araripina, Recife e Petrolina. A seguir o Grfico

1 demonstra os desempenhos de cada microrregio do Estado de Pernambuco durante o

perodo analisado.

Grfico 1 ndice de eficincia do gasto pblico na educao fundamental por microrregio

Fonte: Elaborao do autor.

Com relao s mesorregies pernambucanas, pode-se observar, atravs do Grfico

2 apresentado a seguir, que tanto no ano de 2009 quanto no de 2011 a mesorregio So

Francisco Pernambucano foi a que obteve o maior nvel mdio de eficincia na aplicao

de recursos pblicos associados proviso de servios educacionais no ensino

fundamental populao.

Grfico 2 ndice de eficincia do gasto pblico na educao fundamental por mesorregio

Fonte: Elaborao do autor.

0,800 0,850 0,900 0,950 1,000

Agreste Pernambucano

Mata Pernambucana

Metropolitana de Recife

So Francisco Pernambucano

Serto Pernambucano

2009

2011

18

CONSIDERAES FINAIS

Atualmente, a tese de que a educao constitui um dos principais elementos a serem

considerados a fim de viabilizar a promoo de um processo de desenvolvimento social e

econmico capaz de reduzir as disparidades de rendimento entre as diversas regies de

um pas amplamente aceita no meio acadmico. Entre os estudiosos que defendem

esta tese encontram-se Pessa (1999), Glaeser & Mar (2001), Henriques & Mendona

(2002), Porto (2004), Rocha et. al. (2011 e 2013) e Almeida et. al. (2014). Assim, torna-se

necessrio, caso o objetivo seja construir uma sociedade mais justa e igualitria e com

um economia mais moderna e dinmica, que a melhoria do sistema educacional seja uma

prioridade de todas as esferas de governo.

Apesar do governo brasileiro ter ampliado os investimentos no setor educacional,

ainda existe uma carncia de indicadores capazes de auxiliar os gestores pblicos na

realizao de uma avaliao objetiva acerca dos nveis de eficincia alcanados na

aplicao de recursos direcionados a proviso de servios educacionais no mbito

municipal.

Ao identificar esta lacuna, o presente estudo buscou propor um indicador de eficincia

relativa dos gastos pblicos municipais na prestao de servios educacionais no ensino

fundamental a partir da utilizao do modelo Data Envelopment Analysis (DEA). Nesse

contexto, a pesquisa deteve-se a examinar a relao entre o nvel de desenvolvimento da

educao bsica e qualidade/eficincia dos dispndios pblicos realizados pelos

municpios pernambucanos no ensino fundamental.

Os resultados obtidos indicam que muitos municpios apresentaram performances

abaixo do potencial que detinham, dada magnitude dos inputs utilizados, fornecendo

populao, portanto, um servio educacional no satisfatrio tanto no que se refere ao

nvel de aprendizagem dos alunos matriculados no ensino fundamental quanto no nvel de

despesas realizadas. Constatou-se que apenas 18,05% dos municpios foram eficientes

no ano de 2009 e 25% alcanaram o nvel mximo de eficincia em 2011. Entre as

localidade eficientes, sobressaram-se no ano de 2009 as seguintes as cidades de Belm

de Maria, Quipap e Ribeiro que exibiram os trs maiores benchmarks. No ano de 2011

destacaram-se positivamente So Benedito do Sul e Canhotinho por terem sido tomadas

como referncias com mais freqncia em relao s demais.

A partir da anlise dos indicadores por microrregio pernambucana, constata-se que

Suape foi a que, em mdia, apresentou o pior desempenho tanto no ano de 2009 quanto

em 2011. Por outro lado, as microrregies que apresentaram, em mdia, os melhores

19

desempenhos no ano de 2009 foram: Alto Capibaribe, Araripina e Itamarac. No ano de

2011 as microrregies cujo nvel mdio de eficincia mostrou-se mais elevado foram:

Araripina, Recife e Petrolina. Com relao agregao por mesorregio pernambucanas,

observou-se que tanto no ano de 2009 quanto no de 2011 a mesorregio So Francisco

Pernambucano foi a que obteve o maior nvel mdio de eficincia

Vale salientar, contudo, que os resultados gerados por este estudo precisam ser

interpretados com cautela, pois a metodologia adotada, assim com qualquer outra, possui

limitaes. Alm disso, a base de dados utilizada tambm apresenta limitaes que a

impossibilitam de captar a realidade do sistema educacional nos municpios

pernambucanos em sua totalidade. Por estas razes, os resultados apresentados por este

estudo devem ser vistos como meras indicaes para a realizao de investigaes mais

minuciosas sobre a temtica.

Contudo, espera-se que o ndice de eficincia relativa aqui proposto, aplicado com a

devida cautela, possa auxiliar os agentes responsveis pela execuo de polticas

pblicas Pernambuco direcionadas ao setor educacional nos municpios pernambucanos,

principalmente naquelas localidades cuja performance mostrou-se abaixo do potencial

que detinham, dados os inputs utilizados, em virtude de ms prticas relativas.

Por fim, assim como em Pernambuco, acredita-se que outros Estados brasileiros

precisam de indicadores que busquem avaliar, ainda que de forma superficial, a eficincia

dos gastos pblicos no setor educacional, tal como se pretendeu fazer neste estudo. A

gerao de novas metodologias, alm da insero de novos dados a fim de ampliar e

aprofundar a discusso sobre a temtica ser sempre desejvel, pois se de fato a

educao deve assumir papel de fundamental importncia para que seja viabilizada a

ocorrncia de um processo de desenvolvimento econmico e social sustentvel, tanto no

mbito nacional quanto no regional, no atual contexto globalizado em que se inserem as

relaes capitalistas de produo, o pas no poder deixar de realizar avaliaes

constantes sobre a qualidade de seu sistema educacional a fim de possibilitar

implementao de melhorias.

REFERNCIAS

ALMEIDA, W. S. ; Bessarria, C.N. Diferenciais de rendimento por gnero e raa no mercado de trabalho nordestino: uma anlise via regresses quantlicas e decomposio de Oaxaca-Blinder (1973). In: X ENCONTRO DE ECONOMIA BAIANA, 2014, Salvador/BA. X Encontro de Economia Baiana, 2014.

20

______. Desigualdades salariais: Uma anlise sobre o segmento formal e informal do mercado de trabalho baiano (2012). in: XIX encontro regional de economia (ANPEC/NE), 2014, Fortaleza/CE. XIX Encontro Regional de Economia, 2014. ALMEIDA, A. T. C. ; GASPARINI, Carlos Eduardo . Gastos Pblicos Municipais e Educao Fundamental na Paraba: uma avaliao usando DEA. Revista Econmica do Nordeste, v. 42, p. 621-640, 2011. ANGULO MEZA, L.; BIONDI NETO, L.; SOARES DE MELLO, J.C.C.B.; GOMES, E.G. ISYDS - Integrated System for Decision Support (SIAD - Sistema Integrado de Apoio Deciso): a software package for data envelopment analysis model. Pesquisa Operacional, v. 25, (3), p. 493-503, 2005. ANGULO MESA, L; BIONDI NETO, L; SOARES DE MELO, J.C.C.B; GOME, E.G; COELHO, P.H.G. Free softwere for decision analysis: a softwere package for data envelopment models. In: 7th Internacional Conference on Enterprise Information Systems ICEIS 2005, v.2, p.207-2012. BARROS, R. P.; Mendona, R. Investimentos em educao e desenvolvimento econmico. Rio de Janeiro: IPEA, 1997. (Texto para Discusso, n. 525). BARROS, R. P.; Henriques, R.; Mendona, R. Pelo fim das dcadas perdidas: educao e desenvolvimento sustentado no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2002. (Texto para Discusso, n. 857). GLAESER, E. L.; MAR, D. C. Cities and Skills. Journal of Labor Economics, V. 19, n. 2, p. 316-342, 2001.

ROCHA, R. M. ; Raul da Mota Silveira Neto ; Gomes, M. ; COELHO JUNIOR, A. F. Externalidades do Capital Humano: uma Anlise Emprica para as Cidades Brasileiras. In: ANPEC REGIONAL, 2013, Fortaleza. Anais do XVIII Encontro Regional de Economia do Nordeste, 2013.

SAVIAN, M. P. G. ; BEZERRA, F. M. ; MELO, C. O. Anlise de eficincia dos gastos pblicos com educao no ensino fundamental nos municpios do estado do Paran: evidncias para os anos DE 2005 E 2009. In: XV Encontro de Economia da Regio Sul - Anpec Sul, 2012, Porto Alegre. XV Encontro de Economia da Regio Sul - Anpec Sul, 2012.