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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018. QUEJOSA Y RECURRENTE: SERVICIOS INTEGRALES DE SALUD NOVA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIA: SELENE VILLAFUERTE ALEMÁN. COLABORÓ: JONATHAN GONZÁLEZ ROJAS.
Vo. Bo.
Ministro:
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al _________ de dos
mil dieciocho.
V I S T O S; y,
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Por escrito presentado el diez de abril de dos mil
diecisiete ante la Oficialía de Partes de la Salas Especializadas en
Materia Ambiental y de Regulación del entonces Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, Servicios Integrales de Salud Nova,
Sociedad Anónima de Capital Variable, por conducto de su
representante legal Ana Paula Nuñez Heather, promovió juicio de
amparo directo en contra de la sentencia de treinta de enero de dos
mil diecisiete, dictada por la sala especializada referida, en el juicio
contencioso administrativo 2733/16-EAR-01-5. Asimismo señaló como
tercera interesada a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas.1
La quejosa estimó violados en su perjuicio los derechos
fundamentales consagrados en los artículos 14, 16 y 17 de la
Constitución, así como los diversos 8 y 25 de la Convención 1 Fojas 3 a 69 del juicio de amparo.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018
2
Americana de Derechos Humanos, narró los antecedentes del asunto
y expresó los conceptos de violación que consideró pertinentes.
SEGUNDO. Por acuerdo de veintiuno de abril de dos mil
diecisiete, la Presidenta del Decimonoveno Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, al que por razón de turno
correspondió conocer del asunto, registró y admitió la demanda bajo el
expediente 275/2017, teniendo como tercera interesada a la autoridad
que fue parte en el juicio de origen. 2
Seguidos los trámites de ley, en sesión de nueve de noviembre de
dos mil diecisiete, el Pleno del tribunal colegiado antes mencionado
dictó sentencia, en el sentido de negar el amparo solicitado.3
TERCERO. Inconforme con dicha sentencia, por escrito
presentado el siete de diciembre de dos mil diecisiete en la Oficina de
Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia
Administrativa del Primer Circuito, la representante legal de la parte
quejosa interpuso recurso de revisión;4 el cual fue acordado por el
tribunal colegiado del conocimiento por auto de once de diciembre de
dos mil diecisiete, en el sentido de remitir los autos a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación.5
CUARTO. Por acuerdo de cinco de enero de dos mil dieciocho,6 el
Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a
trámite el recurso de revisión interpuesto y lo registró bajo el
expediente 19/2018. De igual forma, ordenó radicar el asunto a la
Segunda Sala de este Alto Tribunal y turnó el expediente para su
estudio al Ministro José Fernando Franco González Salas, en virtud de
que la materia del asunto corresponde a la especialidad de la Sala a la
cual se encuentra adscrito.
QUINTO. Mediante proveído de ocho de febrero de dos mil
dieciocho, el Presidente de esta Segunda Sala ordenó que ésta se
avocara al conocimiento del asunto.7
2 Fojas 71 y 72 del juicio de amparo. 3 Fojas 96 a 112 del juicio de amparo. 4 Fojas 4 a 46 del amparo directo en revisión. 5 Foja 160 del cuaderno relativo a juicio de amparo. 6 Fojas 48 a 52 del amparo directo en revisión. 7 Foja 64 del amparo directo en revisión.
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3
SEXTO. El proyecto de sentencia fue publicado
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y
184 de la Ley de Amparo en vigor.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del
presente recurso de revisión.8
SEGUNDO. Oportunidad. El recurso de revisión se interpuso
dentro del plazo legal para ello.9
TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión fue interpuesto
por parte legitimada. 10
CUARTO. Antecedentes. Para estar en posibilidad de resolver el
presente asunto, es necesario conocer sus antecedentes:
1. Procedimiento administrativo sancionador. Por oficio 06-C00-
71000/28080 de fecha veinticuatro de noviembre de dos mil quince,
dictado en el expediente C00.710.17.4.1-H0711“15” el Director General
de Tecnologías de la Información de la Comisión Nacional de Seguros y
8 Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de
abril de dos mil trece; 10, fracción III, 11, fracción V y 21, fracción IX, de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto Tercero del Acuerdo Plenario 5/2013, así
como los puntos primero y segundo del Acuerdo 9/2015, ambos del Tribunal Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación; en virtud de que el recurso se interpuso en contra de una sentencia
dictada en un juicio de amparo directo en materia administrativa, cuya materia corresponde a la
especialidad de esta Segunda Sala y se considera innecesaria la intervención del Pleno de este Alto
Tribunal. 9 En relación con el recurso de revisión debe decirse que la sentencia recurrida se notificó
personalmente a la parte quejosa el miércoles veintidós de noviembre de dos mil diecisiete (véase foja
116 del juicio de amparo directo), notificación que surtió sus efectos el día jueves veintitrés siguiente,
por lo que el plazo de diez días previsto en el artículo 86 de la Ley de Amparo, transcurrió del viernes
veinticuatro de noviembre al jueves siete de diciembre de dos mil diecisiete, descontándose los días
veinticinco y veintiséis de noviembre, así como dos y tres de diciembre de dos mil diecisiete; por
corresponder a sábados y domingos, en términos de lo dispuesto en los artículos 19 de la Ley de
Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Consecuentemente, si el recurso de revisión se presentó el jueves siete de diciembre de dos mil
diecisiete ante la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia
Administrativa del Primer Circuito, es inconcuso que resulta oportuno. 10 Se estima que el recurso de revisión principal fue interpuesto por persona legitimada para ello, pues
lo suscribió Ana Paula Nuñez Heather, en su carácter de representante legal de la quejosa,
personalidad que fue reconocida por el órgano colegiado del conocimiento por proveídos de veintiuno
de abril y once de diciembre de dos mil diecisiete (fojas 71, 72 y 160 del cuaderno de amparo directo).
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018
4
Fianzas emplazó a la empresa Servicios Integrales de Salud Nova,
Sociedad Anónima de Capital Variable, a un procedimiento
administrativo sancionador por no presentar la información dentro del
plazo establecido para tal efecto en la ley, esto es, al no haber
entregado la información del Informe Corto de los Estados Financieros
Básicos al treinta y uno de diciembre de dos mil catorce ello, de
conformidad, entre otros preceptos, de lo previsto en el artículo 389 de
la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, referente a lo
establecido en la disposición transitoria décimo segunda, fracción VI, de
la Circular Única de Seguros y Fianzas de diez de diciembre de dos mil
catorce, al haberla entregado hasta el veintitrés de junio de dos mil
quince, haciendo referencia al hecho de que la probable infracción se
había cometió el tres de marzo de dos mil quince.11
Posteriormente, por oficio número 06-C00-71000/12416 de fecha
seis de mayo de dos mil dieciséis, con fecha de recibido por la empresa
aludida de primero de julio siguiente, la autoridad en comento impuso la
sanción correspondiente, consistente en una multa.12
2. Juicio de nulidad 2733/16-EAR-01-5. Servicios Integrales de
Salud Nova, Sociedad Anónima de Capital Variable, demandó la
nulidad de la resolución contenida en el oficio que a continuación se
cita: 13
Oficio 06-C00-71000/12416 con sello de recibido de primero de
julio de dos mil dieciséis, emitido por el Director General de
Tecnologías de la Información de la Comisión Nacional de
Seguros y Fianzas, mediante el cual se impuso a la empresa
aludida una multa por $********** (**********) por la infracción
consistente en la falta de presentación en el plazo establecido
de la información de Informe Corto de los Estados Financieros
Básicos al treinta y uno de diciembre de dos mil catorce, a más
tardar el dos de marzo de dos mil quince, en contravención a lo
dispuesto en el artículo 389 de la Ley de Instituciones de
Seguros y de Fianzas.
11 Fojas 128 y 129 del juicio de nulidad. 12 Fojas 131 a 135 del juicio de nulidad. 13 Fojas 1 a 50 del juicio de nulidad.
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5
En ese sentido, la autoridad dictó la resolución
anterior con fundamento, entre otros, en los
numerales 477, 478, 479, 481 y 485 de la Ley de Instituciones
de Seguros y de Fianzas.14
3. Trámite y Sentencia del juicio de nulidad. La Sala
Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal
Federal de Justicia Administrativa, por auto de seis de octubre de dos
mil dieciséis admitió a trámite la demanda en la vía sumaria y registró
el asunto bajo el número 2733/16-EAR-01-515 y, previos los trámites
conducentes, dictó sentencia el treinta de enero de dos mil diecisiete,
en la que declaró la nulidad de la resolución impugnada, en cuyas
consideraciones, en la parte que interesa, sostuvo lo siguiente:16
En el considerando tercero se estudió el primer concepto
de impugnación, vinculado con el hecho de esclarecer si se
había actualizado la caducidad del procedimiento, toda vez
que la resolución impugnada era contraria a las
disposiciones que preveía la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo en relación con dicha figura, como sostenía
la actora.
Tal planteamiento se declaró infundado, ello en atención a
que dicho ordenamiento jurídico no era aplicable para la
citada figura cuando se tratara de la materia financiera, ya
que en ese caso solo se aplicaría al Título Tercero A, que
se vinculaba con normas que regulaban a la mejora
regulatoria. Consecuentemente, si en el presente supuesto
la autoridad demandada aplicaba la Ley de Instituciones de
Seguros y de Fianzas era claro que estaban en presencia
de una materia de índole financiera, por lo cual, se excluía
de supletoriedad de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, por lo que no se podía aplicar la figura de la
caducidad.
En el considerando cuarto se declaró que era infundado el
concepto de impugnación en donde planteaba que la
14 Fojas 51 a 59 del juicio de nulidad. 15 Foja 110 del juicio de nulidad. 16 Fojas 169 a 177 del juicio de nulidad.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018
6
autoridad no había señalado los fundamentos y motivos
que sustentaban la imposición de la sanción.
En el considerando quinto se determinó que eran
infundados los argumentos que la actora encaminó a
demostrar que sus antecedentes no fueron valorados pues,
como se demostró, el hecho de no contar con ellos
respecto de las infracciones que le fueron imputadas,
contemplar su capacidad económica y valorar el daño que
se pudiera causar al público en general se vio reflejado en
el monto de las multas que le fueron impuestas.
Finalmente, se declaró fundado el argumento en relación
con la valoración que la autoridad demandada efectuó
respecto de la intencionalidad de la infractora para imponer
la multa, con lo cual se declaró la nulidad de la resolución
impugnada.
4. Juicio de amparo directo 275/2016. En contra de dicha
resolución la parte quejosa promovió juicio de amparo directo, por
escrito presentado el diez de abril de dos mil diecisiete.17 En sus
conceptos de violación planteó los siguientes razonamientos:
PRIMERO. La sentencia reclamada violaba las garantías de
legalidad y seguridad jurídica, al haber efectuado un análisis
equivocado y deficiente de los agravios hechos valer en la
demanda de nulidad, invocando para tal efecto lo expuesto en el
concepto de impugnación primero, vinculado con el hecho de
que la resolución ahí impugnada se había emitido cuando ya
había transcurrido en exceso el plazo previsto por la ley para
que operara la caducidad del procedimiento, de conformidad con
lo previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Bajo esa tesitura, precisó que la Sala Especializada hizo una
incorrecta interpretación y aplicación del tercer párrafo del
artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ello
en atención a que dicho cuerpo normativo expresamente
establecía que sería aplicable en materia financiera únicamente
respecto del capítulo de mejora regulatoria.
17 Fojas 3 a 69 del cuaderno relativo al juicio de amparo.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018
7
Arguyó que en la materia a que se alude en
relación con las disposiciones de la Ley de
Instituciones de Seguros y de Fianzas, es decir, los artículos
474, 478, 479 y 482 de tal ordenamiento violaba su derecho a
seguridad jurídica al no fijar en el apartado invocado, vinculado
con el procedimiento de sanción, un plazo o límite temporal para
que la autoridad emitiera la resolución respectiva, con lo que
arguyó que dicha omisión legislativa afectaba la
inconstitucionalidad del procedimiento de inicio de sanción.
Invocando para tal efecto la jurisprudencia del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionada con diverso
procedimiento en materia aduanera, registrada con el número
P./J. 4/2010;18 así como otros criterios de la Primera y Segunda
Sala, en donde se declaró inconstitucional el artículo 88 de la
Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de
Crédito abrogado,19 que si bien era distinto a los reclamados,
consistentes en los diversos numerales 474, 478, 479 y 482 de
la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, también estimó
que postulaban las mismas hipótesis normativas.
SEGUNDO. Volvió a esgrimir diversos razonamientos
encaminados a precisar que la sentencia era violatoria de
diversos derechos, al haber declarado infundado el primer
concepto de impugnación e inaplicable la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, siendo que lo que debió hacer la
responsable era desaplicar la excluyente al efecto establecida y
18 La jurisprudencia P. /J. 4/2010 cuyo rubro es: “ACTA DE IRREGULARIDADES DE
MERCANCÍAS DE DIFÍCIL IDENTIFICACIÓN. EL ARTÍCULO 152 DE LA LEY
ADUANERA, AL NO ESTABLECER UN PLAZO PARA QUE LA AUTORIDAD LA ELABORE
Y NOTIFIQUE, VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.” 19 Tesis 1a.LXXX/2013 (10ª) cuyo rubro es: “ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES
AUXILIARES DEL CRÉDITO. EL ARTÍCULO 88 DE LA LEY GENERAL RELATIVA VIOLA
LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA (LEGISLACIÓN VIGENTE
EN 2006 Y 2007).” Así como la 1a.XXII/2017 (10ª) cuyo rubro es: “ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES
AUXILIARES DEL CRÉDITO. LA AUSENCIA DE UN PLAZO PARA DICTAR
RESOLUCIÓN EN EL ARTÍCULO 88 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, NO SE SUBSANA
CON EL DE CADUCIDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 89 BIS 1 DEL MISMO
ORDENAMIENTO.”
Finalmente, la tesis de la Segunda Sala 2a.LXXXVIII/2016 (10ª) cuyo rubro es:
“ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO. EL ARTÍCULO 88
DE LA LEY GENERAL RELATIVA VIGENTE EN 2013, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE
LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA.”
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018
8
dictar sentencia tomando en cuenta las violaciones a la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, al no existir en la ley
de la materia los preceptos que resultaran aplicables al supuesto
cuestionado, al excluirse a la materia financiera de la aplicación
de la normatividad en comento, debido a que no existía
exposición de motivos que justificara dicha exclusión.
Sin que fuera óbice para desvirtuar lo anterior el argumento
esgrimido por la tercero interesada en el sentido de que era
voluntad de las instituciones acogerse al control y supervisión de
la Comisión Nacional de Seguros y de Fianzas, pues una cosa
era acogerse y respetar su regulación y otra era “ser víctima de
caprichos y arbitrariedades”.
5. Sentencia de amparo. El asunto lo resolvió, en el expediente
registrado con el número 275/2017, el Decimonoveno Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en sesión de
nueve de noviembre de dos mil diecisiete, en el sentido de negar el
amparo solicitado, en donde, en relación con los conceptos de
violación aludidos, esgrimió las siguientes consideraciones:20
Al efecto el órgano jurisdiccional desvirtuó el planteamiento de la
quejosa en donde adujó que el penúltimo párrafo del artículo 1 de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo excepcionaba la
aplicación de dicha ley a la materia financiera, lo cual era contrario
a los principios de legalidad y seguridad jurídica, toda vez que su
inaplicación tenía como consecuencia que se dejara en estado de
indefensión respecto de los actos de la Comisión Nacional de
Seguros y Fianzas.
En ese sentido, el tribunal colegiado del conocimiento procedió a
invocar lo fallado en la contradicción de tesis 343/2009, en donde
se dilucidó si el procedimiento administrativo sancionatorio
previsto en la Ley del Mercado de Valores era aplicable o no de
forma supletoria la caducidad regulada por el artículo 60 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, estableciendo que
conforme a las consideraciones ahí expuestas la Sala había
concluido que el legislador federal había sido claro y tajante al
reformar la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en el
20 Fojas 96 a 112 del cuaderno relativo al juicio de amparo.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018
9
sentido de que el tema vinculado con la mejora
regulatoria, previsto en el Título Tercero A, era
el único aplicable a la materia financiera, sin posibilidad alguna de
interpretación que pudiera resultar aplicable supletoriamente el
artículo 60 del ordenamiento en cita.
Concluyendo que esos razonamientos eran aplicables al caso en
particular, no obstante que en el precedente se hubiere analizado
la Ley del Mercado de Valores, ya que lo trascendente era que ya
se emitió pronunciamiento en cuanto a la justificación legislativa
respecto de la no aplicación de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo en relación con la materia financiera, por lo cual
resultaban infundados los argumentos en los que se cuestionó la
constitucionalidad e inconvencionalidad del precepto por la no
aplicación supletoria de esa ley de la materia financiera.
Por otro lado, se calificó como infundado el argumento en donde
se adujo que la legislación no preveía los requisitos que debían
observar los actos que emitiera la Comisión para la imposición de
sanciones, ello en atención a que de la Sección II “De las
Infracciones” de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas
se advertía que sí se contenían las etapas a seguir en el
procedimiento de infracciones, así como los requisitos que
deberían observarse para la imposición de sanciones, como eran,
entre otras, la naturaleza del infractor, condición económica,
pruebas admitidas en cada etapa y su valoración.
En otro apartado, se declaró infundado el planteamiento en donde
se precisó que no existía plazo cierto para emitir la resolución en
el procedimiento administrativo a que fue sujeta, sin embargo, se
determinó que del artículo 482 de la Ley de Instituciones de
Seguros y de Fianzas se advertía la facultad de la Comisión para
imponer sanciones, esto es, la autoridad administrativa contaba
con cinco años para emitir resolución a partir de que se inició el
procedimiento sancionador, sin que caducaran sus facultades
sancionatorias.
Finalmente, se calificaron de inoperantes los razonamientos
vinculados a que la sala debió dejar de aplicar la excluyente
reclamada y dictar sentencia tomando en cuenta las violaciones a
la ley que se estimaban aplicables, ello debido a que, como se
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018
10
estableció, la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas sí
fijaba las formalidades que debe seguir la autoridad para
sancionar al particular, aunado a que la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ya había fijado criterio al
respecto.
QUINTO. Agravios. Las manifestaciones que en vía de agravios
formuló la recurrente, en contra de la sentencia dictada por el tribunal
colegiado del conocimiento consisten, en esencia, en lo siguiente:
a) El agravio que resiente consiste en la omisión legislativa de que
goza el procedimiento administrativo de sanción previsto en la Ley
de Instituciones de Seguros y de Fianzas.
b) La omisión del tribunal colegiado de pronunciarse en relación con
el presente caso respecto de la jurisprudencia P./ J.4/2010 cuyo
rubro es: “ACTA DE IRREGULARIDADES DE MERCANCÍAS
DE DIFÍCIL IDENTIFICACIÓN. EL ARTÍCULO 152 DE LA LEY
ADUANERA, AL NO ESTABLECER UN PLAZO PARA QUE LA
AUTORIDAD ELABORE Y NOTIFIQUE, VIOLA LA GARANTÍA
DE SEGURIDAD JURÍDICA.”
c) Que debido a que el artículo 478 de la Ley de Instituciones de
Seguros y de Fianzas, al no establecer el plazo para que la
Comisión elabore y notifique las resoluciones que pongan fin al
procedimiento administrativo de sanción, viola la garantía
constitucional de seguridad jurídica, al dejar al arbitrio de la
autoridad cuándo llevará a cabo tales actos.
d) Arguye que los argumentos del Decimonoveno Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Primer Circuito son ajenos y
contrarios a las tesis emitidas por las Salas de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, respecto del artículo 88 de la Ley
General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito, el
cual es análogo al diverso 478 de la Ley de Instituciones de
Seguros y de Fianzas y cuyo planteamiento se hizo desde la
demanda de amparo directo y fue omiso en ser analizado por el
órgano jurisdiccional en cita.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018
11
e) Razona que si bien en el artículo 482 de la Ley
General de Instituciones de Seguros y de
Fianzas, prevé un plazo de cinco años para que caduquen las
facultades sancionadoras de la Comisión lo cierto es que dicho
plazo se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo
relativo, de ahí que a partir de ese momento queda en manos de
la autoridad definir cuándo dictar la resolución correspondiente,
por tanto, la ausencia en el artículo 478 de un plazo para dictar
resolución no se subsana con el de caducidad fijado en el 482,
con lo cual estima es incorrecta la interpretación efectuada por el
tribunal colegiado del circuito del conocimiento, por lo cual, el
precepto 478 aun adolece del vicio de inconstitucionalidad, a
pesar de lo que el tribunal colegiado dictó en la ejecutoria al
considerar constitucional la norma general en cita.
SEXTO. Procedencia. En primer lugar, es importante señalar
que el juicio de amparo directo es un juicio con una sola instancia,
toda vez que la resolución que ahí se dicte, por regla general, es
definitiva y no admite recurso alguno. De manera excepcional, en su
contra podrá interponerse un medio de defensa, que sólo justifica su
procedencia si se actualizan dos requisitos fundamentales, previstos
en el artículo 107, fracción IX,21 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 81, fracción II22 de la Ley de
Amparo, a saber:
21 Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción
de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la Ley
reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
[…]
IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que
resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de
un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido
planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La
materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin
poder comprender otras;
[…]. 22 Artículo 81. Procede el recurso de revisión:
[…]
II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de
normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones
cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia,
según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos
generales del pleno.
La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin
poder comprender otras.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018
12
1. En la revisión debe subsistir alguna cuestión de
constitucionalidad. Es decir, la sentencia de amparo combatida debe
resolver sobre la constitucionalidad o convencionalidad de normas
generales; establecer la interpretación directa de algún precepto
constitucional o de los derechos humanos contenidos en los tratados
internacionales de los que el Estado mexicano es parte, u omitir un
pronunciamiento sobre tales cuestiones cuando se hubieran planteado
en la demanda.
2. El asunto debe fijar un criterio de importancia y trascendencia,
a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a los
lineamientos sentados por ésta en el Acuerdo General 9/2015.
Esta Segunda Sala, en sesión privada del nueve de septiembre
de dos mil quince, aprobó la jurisprudencia 2a./J. 128/2015 (10a.),
donde se puntualizaron los requisitos para la procedencia del recurso
de revisión en amparo directo, con base en los artículos 107, fracción
IX, constitucional, 81, fracción II, de la Ley de Amparo, y en el Acuerdo
General 9/2015 del Pleno de este Alto Tribunal, que señala cuándo se
está ante un caso de importancia y trascendencia, de rubro:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU
PROCEDENCIA.”23
23 Cuyo Texto es el siguiente: “Por regla general, las sentencias dictadas por los Tribunales
Colegiados de Circuito en amparo directo son definitivas y sólo de manera extraordinaria, pueden
impugnarse mediante el recurso de revisión previsto en los artículos 107, fracción IX, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo,
conforme a los cuales, una vez actualizados los presupuestos procesales (competencia, legitimación,
oportunidad del recurso –en su caso–, entre otros), procede el mencionado medio de defensa
siempre que: 1) en la sentencia de amparo directo combatida se decida sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la interpretación directa de un precepto
constitucional o de los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el
Estado mexicano sea parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones
referidas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y 2) el problema de
constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Ahora bien, con
el fin de armonizar la normativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con los preceptos
citados, el Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015 (*), que regula la procedencia del recurso de
revisión interpuesto contra sentencias de amparo directo, el cual, en vez de privilegiar el análisis de
los agravios en la revisión, permite al Alto Tribunal hacer una valoración discrecional de los
méritos de cada recurso, para determinar si a su juicio el asunto reúne los requisitos de importancia
y trascendencia, para lo cual, su punto segundo señala que la resolución de un amparo directo en
revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia cuando: (i) pueda dar lugar a un
pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la
sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por
haberse resuelto contra ese criterio o se hubiere omitido aplicarlo.”
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018
13
Ahora, en el presente asunto, se considera que
del análisis del planteamiento realizado en la demanda de garantías,
así como de los argumentos del fallo recurrido, se desprende que en el
recurso interpuesto sí existe importancia y trascendencia respecto a la
inconstitucionalidad de la Ley de Instituciones de Seguros y de
Fianzas en sus artículos 474, 478, 479 y 482, debido a que desde su
demanda amparo la parte quejosa hizo valer que los aludidos
numerales transgredían el derecho a la seguridad jurídica previstos en
el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, mientras que el tribunal colegiado del conocimiento
declaró infundados tales planteamientos, razones que son combatidas
vía agravios por parte de la ahora inconforme.
Luego, se estima que en la especie está satisfecho el primero de
los requisitos para la procedencia del presente medio de impugnación,
es decir, subsiste un problema de constitucionalidad, dado que en la
sentencia impugnada el tribunal colegiado desestimó los argumentos
de inconstitucionalidad formulados por la quejosa y concluyó que las
disposiciones legales reclamadas son acordes al Texto Fundamental.
Además, el recurso satisface los requisitos de importancia y
trascendencia, pues en relación con el tema de constitucionalidad
planteado por la aquí recurrente no existe criterio de esta Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que defina la
solución del problema jurídico.
Entonces, el presente recurso se estima procedente en tanto
subsiste el problema relacionado con la inconstitucionalidad de los
artículos mencionados con anterioridad; tema al que, además, le
revisten las características de importancia y trascendencia.
SÉPTIMO. Estudio. En efecto, de la demanda de amparo se
desprende que en los artículos 474, 478, 479 y 482 de la Ley de
Instituciones de Seguros y de Fianzas violaba su derecho a la
seguridad jurídica, al no fijar en el apartado vinculado con el
procedimiento de sanción un plazo o límite temporal para que la
autoridad emitiera la resolución respectiva, con lo que arguyó se
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 22, Septiembre de 2015,
Tomo I, Página 344, Registro 2010016.
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afectaba la inconstitucionalidad del procedimiento de inicio de sanción
En respuesta a lo planteado, el tribunal colegiado del
conocimiento declaró infundados tales argumentos, al estimar que de
la Sección II “De las Infracciones” de la Ley de Instituciones de
Seguros y de Fianzas se advertía que sí se contenían las etapas a
seguir en el procedimiento de infracciones, al igual que los respectivos
requisitos, aunado al hecho de que en el diverso numeral 482 se
advertía el plazo para que caducaran las facultades de la Comisión
Nacional de Seguros y Fianzas para imponer las sanciones y se
interrumpiría al momento en que se notifica al presunto infractor del
oficio mediante el cual se le concedía el derecho de audiencia al que
hacía referencia el diverso precepto 478 del citado ordenamiento.
En mérito de lo expuesto, la parte ahora inconforme hace valer
en sus agravios sintetizados en los incisos a) y c) que, contrario a lo
fallado sí existe una omisión en el procedimiento de sanción previsto
en la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas. Aunado a que del
artículo 478 del ordenamiento en cita no se establecía un plazo para
que la Comisión elaborara y notificara las resoluciones que pusieran
fin al procedimiento administrativo de sanción, transgrediendo con ello
el principio de seguridad jurídica al dejar al arbitrio de la autoridad
cuándo llevaba a cabo tales actos.
Al respecto, se estima pertinente que previo a dar respuesta a
los agravios esgrimidos, se precise que si bien la inconforme hizo
mención a la existencia de una supuesta “omisión legislativa”, esta
Segunda Sala considera que, en atención a la causa de pedir, se
desprende que sus argumentos en realidad van encaminados a
demostrar la transgresión al principio de seguridad jurídica consagrado
en el artículo 16 constitucional, ya que al no fijarse un plazo o límite
temporal específico para que la autoridad emita la resolución recaída
al procedimiento administrativo que regula, se deja al arbitrio de la
autoridad el momento en que debiera resolverse, propiciando la
prolongación indefinida del procedimiento en detrimento de sus
derechos, por tanto, al tenor de dicha premisa se analizará la
vulneración a sus derechos invocados a la luz de los agravios
expuestos con anterioridad.
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Para tal efecto y para dar respuesta a lo
esgrimido por la ahora recurrente, en primer término,
es pertinente esclarecer en qué consiste el principio de seguridad
jurídica, para lo cual es necesario determinar que el artículo 16
Constitucional establece lo siguiente:
“Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. (…)”
El numeral en cita contiene el principio constitucional de
seguridad jurídica, mediante el cual se protege a los individuos de los
actos arbitrarios de las autoridades, pues impone a éstas la obligación
de regir su actuación bajo el imperio estricto de la norma jurídica; de
manera que el legislador tiene el deber de precisar en la ley los
requisitos a partir de los cuales las autoridades pueden ejercer sus
facultades frente a los particulares.
Sin embargo, la garantía de seguridad jurídica no debe
entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera
especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las
relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares,
sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el
derecho del gobernado y para que sobre el particular, la autoridad no
incurra en arbitrariedades, lo que fácilmente explica que existen
trámites que por su simplicidad, sencillez o irrelevancia, no requieren
de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercitar el
derecho correlativo.
Lo anterior fue explicado por esta Segunda Sala en la
jurisprudencia 2a./J. 144/2006 de rubro: “GARANTÍA DE
SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.”24
24 Con el texto “La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de
señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones
que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos
mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no
incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad
o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el
derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley
se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera
sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como
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Así, el principio de seguridad jurídica consagrado en la
Constitución, es la base sobre la cual descansa el sistema jurídico
mexicano, de manera tal que lo que tutela es que el gobernado jamás
se encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto,
en estado de indefensión.
En ese sentido, el contenido esencial de tal principio radica en
‘saber a qué atenerse’, respecto de la regulación normativa prevista
en la ley y a la actuación de la autoridad.
Ahora bien, a fin de determinar si los numerales señalados como
reclamados contravienen el derecho fundamental de seguridad
jurídica se estima pertinente hacer alusión a ellos y a diversos
numerales a los citados, lo anterior al tenor de que se encuentran
íntimamente vinculados con la materia de análisis y que resultan
ilustrativos para solucionar la problemática propuesta, los cuales se
ubican en el Capítulo Tercero De las Infracciones y Delitos, Secciones
I y II de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas vigente en el
momento de los hechos, esto es, la publicada desde el cuatro de abril
de dos mil trece y reformada el diez de diciembre de dos mil catorce,
cuyo contenido normativo es del tenor literal siguiente:
“CAPÍTULO TERCERO DE LAS INFRACCIONES Y DELITOS SECCIÓN I DE LAS DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 474.- Los actos jurídicos que se celebren en contravención a lo establecido por esta Ley, los reglamentos aplicables o por las disposiciones que emanen de este ordenamiento, así como a las condiciones que, en lo particular, se señalen en las autorizaciones que se otorguen para que se organicen y operen Instituciones y Sociedades Mutualistas con tal carácter y en los demás actos administrativos, darán lugar a la imposición de las sanciones administrativas o penales que correspondan, sin que dichas contravenciones produzcan la nulidad de los actos, en protección de terceros de buena fe, salvo que esta Ley establezca expresamente lo contrario.”
las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad”. Con número de registro 174094,
Novena Época, Segunda Sala, Jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo: XXIV, Octubre de 2006. Materia (s): Constitucional, Página: 351.
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“SECCIÓN II DE LAS INFRACCIONES
ARTÍCULO 477.- Las multas por las infracciones a esta Ley, a las disposiciones de carácter general que de ella emanen, así como a los reglamentos respectivos, serán impuestas administrativamente por la Comisión, tomando como base el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción, a menos que en la propia Ley se disponga otra forma de sanción, y se harán efectivas por las autoridades de la Secretaría. Atendiendo a las circunstancias de cada caso, la Comisión podrá, además, amonestar al infractor, o bien solamente amonestarlo. Las sanciones que imponga la Comisión, cuando así lo establezcan ésta y otras leyes, los reglamentos aplicables y las disposiciones de carácter general que de ellos emanen, también podrán consistir en revocación de autorizaciones, cancelación de registros, remociones, suspensiones, destituciones, vetos o inhabilitaciones para el desempeño de actividades. La imposición de sanciones no relevará al infractor de cumplir con las obligaciones o regularizar las situaciones que motivaron su aplicación.” “ARTÍCULO 478.- Al imponer la sanción que corresponda, la Comisión siempre deberá oír previamente al interesado y tomará en cuenta las condiciones económicas e intención del infractor, la importancia de la infracción y sus antecedentes en relación con el cumplimiento de esta Ley, de los reglamentos respectivos o de las disposiciones de carácter general que emanen de ella. En el caso de las Instituciones la condición económica se medirá en función de su capital contable, entendido como la diferencia entre sus activos y pasivos, y en el caso de las Sociedades Mutualistas en función de la diferencia entre sus activos y pasivos, en ambos casos cuantificados al término del ejercicio anterior a la comisión de la infracción. En el caso de Instituciones y Sociedades Mutualistas que hayan iniciado operaciones y que, por ese hecho, no cuenten con registros de capital contable, o de activos y pasivos, según corresponda, al cierre del ejercicio anterior a aquél en que se haya cometido la infracción, se empleará el capital contable, o los activos y pasivos, de inicio de sus operaciones. Para oír previamente al presunto infractor, la Comisión deberá otorgarle un plazo de diez días hábiles, que podrá prorrogar por una sola vez, para que el interesado manifieste lo que a su derecho convenga, ofreciendo o acompañando, en su caso, las pruebas que considere convenientes. Agotado el plazo o la prórroga señalados, si el interesado no ejerció su derecho de
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audiencia se tendrá por precluído el derecho y con los elementos existentes en el expediente administrativo correspondiente, se procederá a emitir la resolución que corresponda, ajustándose a lo dispuesto en el presente artículo. Una vez evaluados los argumentos hechos valer por el interesado y valoradas las pruebas aportadas por éste, y en su caso una vez valoradas las constancias que integran el expediente administrativo correspondiente, la Comisión para imponer la multa que corresponda, en la resolución que al efecto se dicte, deberá: I. Expresar con precisión la acción u omisión constitutiva de la infracción y los preceptos legales o disposiciones administrativas infringidas; II. Considerar las condiciones económicas e intención del infractor, y III. Tomar en cuenta la importancia de la infracción y los antecedentes del infractor en relación con el cumplimiento de esta Ley, de los reglamentos respectivos o de las disposiciones de carácter general que emanen de ella. Con base en la apreciación que la Comisión haga de los elementos previstos en las fracciones I a III precedentes, impondrá la multa respectiva, determinando su cuantía dentro de los límites mínimo y máximo establecidos en esta Ley.” “ARTÍCULO 479.- En los procedimientos administrativos de imposición de sanciones previstos en esta Ley, se admitirán toda clase de pruebas. En el caso de la confesional a cargo de autoridades, ésta deberá ser desahogada por escrito. Una vez desahogado el derecho de audiencia a que se refiere el artículo 478 de esta Ley, o bien presentado el escrito mediante el cual se interponga recurso de revocación, únicamente se admitirán pruebas supervenientes, siempre y cuando no se haya emitido la resolución correspondiente. La Comisión podrá allegarse de los medios de prueba que considere necesarios, así como acordar sobre la admisibilidad de las pruebas ofrecidas. Sólo podrán rechazarse las pruebas aportadas por los interesados cuando no fuesen ofrecidas conforme a derecho, no tengan relación con el fondo del asunto, sean improcedentes, innecesarias o contrarias a la moral o al derecho. La valoración de las pruebas se hará conforme a lo establecido por el Código Federal de Procedimientos Civiles.” “ARTÍCULO 480.- La Comisión, para determinar si la infracción administrativa cometida en términos de lo dispuesto en los artículos 64 y 117, fracciones II y III, de esta Ley, o si las conductas previstas en los artículos 332, fracciones V y VI, 333, fracciones V y VI, y 363, fracción V, de este ordenamiento, se
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consideran como graves, tomará en cuenta cualquiera de los aspectos siguientes:
I. El impacto que puede producir en los sistemas asegurador o afianzador mexicanos; II. Los efectos sobre la estabilidad y solvencia financieras de la Institución o Sociedad Mutualista de que se trate; III. El monto del quebranto o perjuicio patrimonial causado a la Institución o Sociedad Mutualista de que se trate; IV. La existencia de un lucro obtenido en forma indebida; V. El incumplimiento a los requisitos de honorabilidad impuestos por la Ley y las disposiciones de carácter general que de ella emanen, por parte del infractor; VI. La negligencia inexcusable o dolo con que se hubiere actuado, o VII. Las demás circunstancias que la Comisión estime aplicables para tales efectos.” “ARTÍCULO 481.- Las multas que la Comisión imponga deberán ser pagadas dentro de los quince días hábiles siguientes al de su notificación. Cuando el infractor promueva cualquier medio de defensa legal en contra de la multa que se le hubiere aplicado, en caso de que ésta resulte confirmada, total o parcialmente, su importe deberá ser cubierto de inmediato una vez que se notifique al infractor la resolución correspondiente. Cuando las multas no se paguen dentro del plazo señalado en este párrafo, su monto se actualizará desde el mes en que debió hacerse el pago y hasta que el mismo se efectúe, en los mismos términos que establece el Código Fiscal de la Federación para este tipo de supuestos. En caso de que el infractor pague las multas impuestas por la Comisión dentro de los quince días hábiles referidos en el párrafo anterior, se aplicará una reducción en un 20% de su monto, siempre y cuando no se hubiere interpuesto medio de defensa alguno en contra de dicha multa.” “ARTÍCULO 483.- Las multas y amonestaciones a que se refiere esta Ley podrán ser impuestas a las Instituciones y Sociedades Mutualistas, y a las personas morales reguladas por la presente Ley, así como a los miembros del consejo de administración, directores generales, directivos, funcionarios, empleados o personas que ostenten un cargo, mandato, comisión o cualquier otro título jurídico que las citadas Instituciones y Sociedades Mutualistas otorguen a terceros para la realización de sus operaciones, que hayan incurrido directamente o hayan ordenado la realización de la conducta materia de la infracción. Sin perjuicio de lo anterior, la Comisión, atendiendo a las
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circunstancias de cada caso, podrá proceder conforme a lo previsto en el artículo 64 de esta Ley.” “ARTÍCULO 484.- En contra de las sanciones que imponga la Comisión procederá el recurso de revocación, mismo que deberá interponerse por escrito dentro de los quince días hábiles siguientes al de su notificación y cuya interposición será optativa respecto del ejercicio de cualquier otro medio legal de defensa. El recurso de revocación señalado deberá interponerse ante la Junta de Gobierno de la Comisión, cuando la sanción haya sido emitida por ese cuerpo colegiado o por el Presidente de la Comisión, o ante éste último, cuando se trate de sanciones impuestas por los otros servidores públicos de ese órgano desconcentrado. El escrito en que la parte afectada interponga el recurso de revocación, deberá contener: I. El nombre, denominación o razón social del recurrente; II. Domicilio para oír y recibir toda clase de citas y notificaciones; III. Los documentos con los que se acredita la personalidad de quien promueve; IV. El acto que se recurre y la fecha de su notificación; V. Los agravios que se le causen con motivo del acto señalado en la fracción IV anterior, y VI. Las pruebas que se ofrezcan, las cuales deberán tener relación inmediata y directa con el acto impugnado. Cuando el recurrente no cumpla con alguno de los requisitos a que se refieren las fracciones I a VI de este artículo, la Comisión lo prevendrá, por escrito y por única ocasión, para que subsane la omisión prevenida dentro de los tres días hábiles siguientes al en que surta efectos la notificación de dicha prevención y, en caso que la omisión no sea subsanada en el plazo indicado en este párrafo, dicha Comisión lo tendrá por no interpuesto. Si se omitieran las pruebas, se tendrán por no ofrecidas. La resolución del recurso de revocación podrá ser desechando, sobreseyendo, confirmando, mandando reponer por uno nuevo que lo sustituya o revocando el acto impugnado, y deberá ser emitida en un plazo no superior a los noventa días hábiles posteriores a aquél en que se interpuso el recurso, cuando deba ser resuelto por el Presidente de la Comisión, ni de ciento veinte días hábiles cuando se trate de recursos competencia de la Junta de Gobierno. No se podrán revocar o modificar los actos administrativos en la parte no impugnada por el recurrente.
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El órgano encargado de resolver el recurso de revocación deberá atenderlo sin la intervención del
servidor público de la Comisión que haya dictaminado la sanción administrativa que haya dado origen a la imposición del recurso correspondiente. La Comisión deberá prever los mecanismos que eviten conflictos de interés entre el área que emite la resolución objeto del recurso y aquella que lo resuelve. La interposición del recurso de revocación suspenderá la ejecución de la sanción impuesta. Si ésta se confirma total o parcialmente, la resolución del recurso respectivo dispondrá lo conducente para que la sanción sea ejecutada de inmediato, una vez que se notifique la misma.”
De los preceptos invocados se desprende que se encuentran
establecidas las reglas para regular el procedimiento de infracciones y
delitos a que remite la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas,
en ese sentido en el artículo 474 se prevé la posibilidad de la
imposición de sanciones administrativas o penales correspondientes
por cometer actos jurídicos en contravención con lo previsto por el
ordenamiento de referencia.
Mientras, por su parte, en la Sección II, se particularizan las
reglas vinculadas con las Infracciones, citando que en el supuesto de
que se acrediten las multas por infracciones a la ley sería la Comisión
Nacional de Seguros y Fianzas la facultada para imponerlas, siendo
que, dependiendo de cada caso, se encuentra habilitada para además
amonestarlos e incluso podría revocar la autorización otorgada,
cancelación de registros, remociones, suspensiones, destituciones,
vetos o inhabilitaciones para el desempeño de sus actividades, sin que
ello implique que el infractor conserve la obligación de regularizar su
situación, esto de conformidad con el artículo 477 del ordenamiento
bajo estudio.
Por su lado, el artículo 478 regula el supuesto que otorga
audiencia para el interesado, al señalar que la Comisión al oírlo
también tomará en cuenta lo siguiente:
Condiciones económicas del infractor.
Intención del infractor;
La importancia de la infracción.
Antecedentes en relación con el cumplimiento de la ley,
reglamentos o disposiciones de carácter general de ella
emanados.
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En el supuesto de Instituciones la condición económica se
medirá en función de su capital contable
En el caso de Instituciones y Sociedades Mutualistas que
hubieren iniciado con sus operaciones y no cuenten con los
registro respectivos al cierre del ejercicio anterior a aquel
en que cometió la infracción se empleará el capital
contable, activos o pasivos del inicio de sus operaciones.
De igual forma el numeral en cita prevé que dentro del
procediendo sancionador se le otorgue al presunto infractor un plazo
de diez días hábiles, prorrogables por una sola ocasión, para que
manifieste lo que a su derecho convenga, acompañando las pruebas
convenientes y una vez transcurrido el plazo, se emitirá la resolución
correspondiente en donde se podrá imponer la multa respectiva
atendiendo a la apreciación de los siguientes elementos:
o Precisión de acción u omisión que constituya la infracción y
preceptos legales o disposiciones administrativas
infringidas.
o Condiciones económicas e intención del infractor.
o Importancia de la infracción y antecedentes del infractor en
relación con el cumplimiento de los ordenamientos
conducentes.
Así, una vez concluido el derecho de audiencia y las reglas
relatadas en los párrafos que anteceden, de conformidad con el
contenido del numeral 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de
Fianzas se hace referencia a la admisión, por regla general, de toda
clase de pruebas (artículo 479) y cuándo la Comisión considerara una
infracción como grave (artículo 480); que el plazo para pagar las
multas impuestas es dentro de los quince días hábiles siguientes al de
su notificación y qué pasaría en el caso de que se interponga algún
medio de defensa o si se paga la multa antes o después del plazo
regulado al efecto (artículo 481); así como se fijan los sujetos a los
cuales se les podrá imponer la sanción en cita (artículo 484) y que en
contra de la resolución que se pudiera emitir procede interponer el
recurso de revocación (artículo 484).
Ahora bien, una vez fijado el marco normativo impugnado se
procederá a analizarlo a la luz del principio de seguridad jurídica que
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se estimó transgredido por la parte quejosa, ya
definido en las líneas que anteceden, en ese sentido
la inconforme arguye que los preceptos en cuestión generan la
inseguridad jurídica al no fijar un plazo para que la autoridad dicte la
resolución en la que imponga las sanciones correspondientes, una vez
que el presunto infractor hubiere ejercido su derecho de defensa o
transcurriera la oportunidad para hacerlo.
Al tenor de lo expuesto, esta Segunda Sala determina que si
bien de las normas reclamadas no se desprende que se encuentre
dispuesto un plazo con que cuenta la autoridad para dictar la
resolución definitoria del procedimiento sancionador de carácter
administrativo, lo cierto es que, por sí misma, esa circunstancia no
implica que exista transgresión a la garantía de seguridad jurídica de
los gobernados.
Lo aseverado es así, si se toma en cuenta que no se debe
perder de vista que a fin de que el creador de la norma respete la
garantía de seguridad jurídica al emitir disposiciones que confieren
alguna facultad a una autoridad, es necesario que acote esa atribución
en términos claros y específicos a fin de garantizar a los particulares
que su actuación no será arbitraria ni mucho menos caprichosa,
pudiendo cumplir esa obligación en la propia norma jurídica o en
alguna diversa que le sea afín, pues la Constitución no lo vincula a
hacerlo en dicha norma sino únicamente a garantizar la seguridad
jurídica de aquéllos.
Sobre esa base, para determinar si la norma que se tilda de
inconstitucional viola la garantía de seguridad jurídica es necesario
verificar si existe algún otro precepto en que el legislador acotara
la atribución de la autoridad administrativa para sancionar las
infracciones a la ley de la materia.
En efecto, el artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y
de Fianzas prevé lo siguiente:
“ARTÍCULO 482.- La facultad de la Comisión para imponer las sanciones de carácter administrativo previstas en esta Ley, en las disposiciones de carácter general que de ella emanen, así como en los reglamentos respectivos, caducará en un plazo de cinco años, contado a partir del día hábil siguiente al que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de infracción.
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El plazo de caducidad señalado en el párrafo inmediato anterior se interrumpirá al iniciarse los procedimientos relativos. Se entenderá que el procedimiento de que se trata ha iniciado a partir de la notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se le concede el derecho de audiencia a que hace referencia el artículo 478 de esta Ley.”
Del numeral invocado se advierte que establece que las
facultades de la autoridad para sancionar infracciones de carácter
administrativo (a la legislación de la materia), se extinguen en el plazo
de cinco años contados a partir del día hábil siguiente al que se realizó
la conducta o se actualizó el supuesto de infracción.
A su vez, el párrafo segundo dispone que el lapso para que
opere la caducidad se interrumpirá al iniciarse los procedimientos
administrativos sancionatorios, es decir, cuando la autoridad otorgue
derecho de audiencia al probable infractor, conforme a lo dispuesto en
el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas.
Así, bajo el panorama anunciado, el artículo 482 de la legislación
reclamada sanciona la inactividad de la autoridad con la caducidad,
que precisamente se trata de una institución jurídica por virtud de la
cual se extinguen las facultades de aquélla para imponer sanciones de
índole administrativo por infracciones a la ley.
La caducidad se instituye en beneficio de la seguridad jurídica de
los gobernados, precisamente porque establece un límite temporal al
ejercicio de las facultades de la autoridad para sancionar infracciones
a la ley de la materia. De esa manera, los particulares tienen certeza
sobre el plazo de cinco años que como máximo tiene la Comisión
Nacional de Seguros y de Fianzas, para imponer las aludidas
sanciones.
En efecto, el hecho de que el legislador instituya el plazo de
caducidad garantiza a los gobernados que el ejercicio de las
facultades sancionatorias no se prolongará indefinidamente en el
tiempo afectando su esfera jurídica, sino que estará sujeto al plazo
máximo de cinco años.
Tal aseveración se corrobora si se toma en cuenta que el
legislador estableció con toda claridad la hipótesis a partir de la cual se
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comenzará a computar el plazo de caducidad, es
decir, del día hábil siguiente al que se realizó la
conducta o se actualizó el supuesto de infracción. De esta manera, se
garantiza que los destinatarios de la norma tengan certeza del
momento preciso en que pueden dar inicio las facultades
sancionatorias de la autoridad y el plazo máximo durante el que
podrán extender su ejercicio.
Entonces, aun cuando los artículos 474, 477, 478 y 479, así
como los vinculados con el procedimiento de sanción respectivo, no
establezcan expresamente un plazo con que cuenta la autoridad para
dictar la resolución culminante del procedimiento sancionador, lo cierto
es que el posible infractor tiene certeza que aquélla tiene cinco años,
desde que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de
infracción, para imponer la sanción correspondiente, de conformidad
con el numeral 482; situación en función de la cual no se provoca
incertidumbre jurídica en su destinatario.
En otras palabras, la interpretación sistemática de los numerales
aludidos en el párrafo anterior conduce a la convicción de que en
todos los casos, la facultad sancionadora de la autoridad está sujeta al
plazo de cinco años para que opere la caducidad, es decir, tal lapso no
deberá excederse contado a partir de actualizada la conducta
infractora y hasta el día en que imponga la sanción respectiva,
incluyéndose en éste la instrucción del procedimiento administrativo
correspondiente.
En virtud de lo expuesto, esta Sala determina que los agravios
planteados son infundados, toda vez que contrario a lo aducido por la
recurrente, el solo hecho de que los numerales reclamados de la Ley
de Instituciones de Seguros y de Fianzas no establezcan el tiempo con
que cuenta la autoridad para imponer sanciones de carácter
administrativo no implica su inconstitucionalidad, debido a que, en
principio, ese plazo se encuentra previsto en el diverso 482 del
ordenamiento bajo análisis y, de acuerdo con el criterio de esta
Suprema Corte, para que el legislador respete la garantía de
seguridad jurídica al emitir normas que confieren alguna facultad a una
autoridad, es necesario que acote esa atribución en términos claros y
específicos a fin de garantizar a los gobernados que su actuación no
será arbitraria ni mucho menos caprichosa, pudiendo cumplir esa
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 19/2018
26
obligación en la propia norma jurídica o en alguna diversa que le sea
afín, pues la Constitución no lo vincula a hacerlo en la misma norma
jurídica sino únicamente a garantizar la seguridad jurídica de los
gobernados.
Resultando ineficaces para modificar la conclusión alcanzada los
agravios sintetizados en los incisos b) y d), en donde la ahora
inconforme pretende la aplicación al presente asunto de diversos
criterios que son del tenor siguiente:
La jurisprudencia P. /J. 4/2010 cuyo rubro es: “ACTA DE
IRREGULARIDADES DE MERCANCÍAS DE DIFÍCIL
IDENTIFICACIÓN. EL ARTÍCULO 152 DE LA LEY
ADUANERA, AL NO ESTABLECER UN PLAZO PARA QUE
LA AUTORIDAD LA ELABORE Y NOTIFIQUE, VIOLA LA
GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.”25
Tesis 1a.LXXX/2013 (10ª) cuyo rubro es: “ORGANIZACIONES
Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO. EL ARTÍCULO
88 DE LA LEY GENERAL RELATIVA VIOLA LAS GARANTÍAS
DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA (LEGISLACIÓN
VIGENTE EN 2006 Y 2007).”26
25 Cuyo texto es el siguiente: “La garantía de seguridad jurídica impide que la autoridad haga un
ejercicio arbitrario de sus facultades, dando certidumbre al gobernado sobre su situación, y sobre
los plazos legales para que la autoridad cumpla con este objetivo, de ahí que el artículo 152 de la
Ley Aduanera, al no establecer el plazo para que la autoridad aduanera elabore y notifique el acta
de irregularidades respecto de mercancías de difícil identificación, viola esa garantía
constitucional. Lo anterior es así ya que, por una parte, queda al arbitrio de la autoridad
determinar el momento en que llevará a cabo tales actos y, por otra, deja en incertidumbre al
particular sobre la situación que guarda la importación o exportación que realizó de ese tipo de
mercancías, aunado a que cuando se prolonga demasiado el lapso entre la toma de muestras y la
notificación del escrito o acta de irregularidades, el particular no está en condiciones de realizar
una adecuada defensa de sus intereses en el procedimiento aduanero que establece el precepto
citado, lo que significa colocarlo en la imposibilidad de desvirtuar las irregularidades relativas.”
Publicado con los siguientes datos de identificación: Época: Novena Época; Registro: 165359;
Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta; Tomo XXXI, Febrero de 2010; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Tesis: P./J.
4/2010; Página: 5. 26 Publicado con el texto siguiente: “La garantía de seguridad jurídica contenida en los artículos
14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica que las normas que
facultan a las autoridades para actuar en determinado sentido deben contener los elementos
mínimos que permitan al particular hacer valer su derecho y conocer las consecuencias jurídicas
de los actos que realice. Al mismo tiempo, que el actuar de la respectiva autoridad no resulte
arbitrario, sino limitado y acotado, de manera que la posible afectación a la esfera jurídica de los
gobernados no resulte caprichosa o arbitraria. En ese sentido, dichas formalidades y su
observancia, a las que se une la diversa garantía de legalidad, constituyen elementos
fundamentales útiles para demostrar a los afectados por un acto de autoridad, que la resolución
que los agravia se dicta en estricta observancia del marco jurídico que la rige, lo que impide que la
autoridad ejerza arbitrariamente sus facultades, al dar certidumbre al gobernado sobre su
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Así como la tesis 1a.XXII/2017 (10ª) cuyo rubro
es: “ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES
AUXILIARES DEL CRÉDITO. LA AUSENCIA DE UN PLAZO
PARA DICTAR RESOLUCIÓN EN EL ARTÍCULO 88 DE LA
LEY GENERAL RELATIVA, NO SE SUBSANA CON EL DE
CADUCIDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 89 BIS 1 DEL
MISMO ORDENAMIENTO.”27
Finalmente, la tesis de la Segunda Sala 2a.LXXXVIII/2016 (10ª)
cuyo rubro es: “ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES
AUXILIARES DEL CRÉDITO. EL ARTÍCULO 88 DE LA LEY
GENERAL RELATIVA VIGENTE EN 2013, VIOLA LOS
PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA.”28
situación. Por tanto, el artículo 88 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares
del Crédito, vigente en 2006 y 2007, al no establecer un límite de tiempo para que la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores emita la resolución que determine la imposición de una multa por
el incumplimiento o la violación a las normas de la propia ley y a las disposiciones que emanen de
ella, viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los numerales 14 y 16 de la
Constitución Federal.” Con los datos de identificación: Época: Décima Época; Registro: 2003091;
Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta; Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 1; Materia(s): Constitucional; Tesis: 1a. LXXX/2013
(10a.); Página: 889. 27 Cuyo texto es: “El artículo 88 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del
Crédito no prevé expresamente un plazo para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores
dicte la resolución en el procedimiento administrativo sancionador correspondiente, y si bien el
artículo 89 Bis 1 del propio ordenamiento prevé un plazo de cinco años para que caduquen las
facultades sancionadoras de la Comisión aludida, lo cierto es que dicho plazo se interrumpe con el
inicio del procedimiento administrativo relativo; de ahí que a partir de ese momento queda en
manos de la autoridad definir cuándo dictar la resolución correspondiente. Consecuentemente, la
ausencia en el artículo 88 referido de un plazo para dictar resolución, no se subsana con el de
caducidad establecido en el artículo 89 Bis 1 indicado; de ahí que el artículo 88 citado aún adolece
del vicio de inconstitucionalidad determinado en la tesis 1a. LXXX/2013 (10a.), esto es, la
indefinición legislativa de un límite temporal para que la autoridad dicte resolución, que posibilita
incurrir en arbitrariedades y en la prolongación indefinida del procedimiento, en detrimento del
principio de seguridad jurídica.” Publicado bajo los datos de identificación siguientes: Época:
Décima Época; Registro: 2013725; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta
del Semanario Judicial de la Federación; Libro 39, Febrero de 2017, Tomo I; Materia(s):
Constitucional; Tesis: 1a. XXII/2017 (10a.); Página: 365 28 Cuyo texto es el siguiente: “El precepto referido, al no establecer un límite temporal para que la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores emita la resolución en el procedimiento sancionador por
la que determine la imposición de una multa por el incumplimiento o la violación a las normas de
la propia ley y a las disposiciones que emanen de ella, viola los principios de legalidad y seguridad
jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, al permitir que la autoridad actúe con arbitrariedad y propiciar que el procedimiento
se prolongue indefinidamente, lo que causa incertidumbre jurídica al gobernado, aunado a que
incluso la propia ley no prevé la figura de la caducidad ni alguna similar que pudiera subsanar el
vicio de inconstitucionalidad de que adolece.” Publicado bajo los datos de identificación siguientes:
Época: Décima Época; Registro: 2012532; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Aislada;
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 34, Septiembre de 2016, Tomo I;
Materia(s): Constitucional; Tesis: 2a. LXXXVIII/2016 (10a.); Página: 844
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La ineficacia de la aplicación de los criterios invocados al
presente caso radica en el hecho de que se refieren a supuestos,
materias y legislaciones distintas a las aquí analizadas, debido a que
se vinculan con la verificación de mercancía de difícil identificación
respecto del cumplimiento de obligaciones propias del comercio
exterior y, por otra parte, a la resolución que emite la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores, aunado a que, en la mayoría de los
asuntos, no se pondero la figura de la caducidad de las facultades de
la autoridad, como instrumento para dar certeza al gobernado el límite
temporal en el que ésta puede ejercitar sus facultades revisoras. Sin
que pasen inadvertidos los criterios que se invocan de la Primera Sala,
en atención a que sus criterios no son obligatorios o vinculantes para
esta Segunda Sala. Consecuentemente, en virtud de lo apuntado, los
criterios invocados no son idóneos para modificar la postura aquí
sustentada.
Por otra parte, se da respuesta al agravio sintetizado en el inciso
e), en donde cuestiona la constitucionalidad del artículo 482 de la Ley
General de Instituciones de Seguros y de Fianzas a la luz de lo
planteado en su demanda y la interpretación efectuada por el tribunal
colegiado al efecto.
Al respecto, señala que si bien el numeral en cita prevé un plazo
de cinco años para que caduquen las facultades sancionadoras de la
Comisión lo cierto es que dicho plazo se interrumpe con el inicio del
procedimiento administrativo relativo, de ahí que a partir de ese
momento queda en manos de la autoridad definir cuándo dictar la
resolución correspondiente, por tanto, la ausencia en el artículo 478 de
un plazo para dictar resolución no se subsana con el de caducidad
fijado en el 482, con lo cual estima es incorrecta la interpretación
efectuada por el tribunal colegiado del circuito del conocimiento, por lo
que el numeral 478 aun adolecía del vicio de inconstitucionalidad.
Para corroborar la eficacia de lo esgrimido es pertinente traer a
colación lo que el precepto legal en cuestión antes transcrito
establece, para lo cual es relevante recordar que en él se regula que el
plazo para que opere la caducidad se interrumpirá al iniciarse los
propios procedimientos administrativos sancionatorios, es decir,
cuando la autoridad otorgue derecho de audiencia al probable
infractor, conforme a lo dispuesto en el artículo 478 de esa legislación
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(oportunidad para manifestar por escrito lo que a su
interés convenga y ofrecer pruebas).
No obstante, con independencia del pronunciamiento efectuado
por el tribunal colegiado respecto del tema analizado, esta Segunda
Sala considera que los argumentos de inconstitucionalidad relativos
son inoperantes, pues se advierte la existencia de un impedimento
técnico para analizar si la interrupción a que se refiere el párrafo
segundo del artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de
Fianzas incide en la seguridad jurídica que de suyo otorga el plazo de
caducidad de las facultades sancionatorias de la Comisión Nacional de
Seguros y Fianzas, previsto en el párrafo primero de ese numeral, en
tanto la quejosa no se subsumió en esa hipótesis normativa y, por
ende, tampoco afectó su esfera de derechos.
Se expone tal postura, dado que la impugnación suficiente de
una norma jurídica, en función del aspecto de su constitucionalidad,
requiere que se base en premisas esenciales mínimas a satisfacer
en la demanda de amparo directo, entre éstas, ser impugnada en
confrontación expresa con una disposición específica de la
Constitución Federal, mediante concepto de violación suficiente.
La causa requerida en tal situación se apoya en los siguientes
elementos imprescindibles:
1. Señalamiento de la norma de la Carta Magna.
2. Aplicación revelada de la disposición secundaria que se
designe como reclamada.
3. Conceptos de violación en los que se trate de demostrar,
jurídicamente, que la ley impugnada resulta contraria a la hipótesis
normativa de la norma constitucional, en cuanto al marco de su
contenido y alcance.
A partir del cumplimiento de precisión de esos requisitos
esenciales, surgirá la actualización del problema constitucional, así
como la procedencia de la declaración respectiva en torno a la ley
secundaria.
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Si no se satisfacen los requisitos medulares que se han indicado,
el señalamiento de la ley reclamada y el concepto de violación que no
indiquen el marco y la interpretación de una disposición constitucional
que pueda transgredir aquélla, resultan motivos de insuficiencia, que
desestiman la actualización de un verdadero problema de
constitucionalidad de ley.
En ese orden, dentro de la distribución procesal de la carga
probatoria a la parte quejosa incumbe la de demostrar la
inconstitucionalidad de la ley o de un acto de autoridad, excepción
hecha de los casos consistentes en leyes que hayan sido declaradas
inconstitucionales en las que exista jurisprudencia obligatoria
sustentada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o cuando
se esté en presencia de actos que sean inconstitucionales por sí
mismos.
Luego, la situación deberá considerarse carente de la
conformación de un verdadero concepto de violación, pues de
la simple enunciación como disposiciones constitucionales dejadas
de aplicar, no puede derivarse la eficiente impugnación de la
constitucionalidad de leyes secundarias, en tanto que no existe
la confrontación entre éstas y un específico derecho tutelado por la
norma constitucional en su texto y alcance correspondientes.
En concordancia con lo expuesto, para impugnar la
constitucionalidad de una norma de carácter general en amparo
directo no es suficiente que se colmen los requisitos formales
mencionados, sino que se requiere que aquélla se haya aplicado en el
acto impugnado de origen, en la secuela del procedimiento del juicio
natural o en la sentencia reclamada; asimismo, que transcienda a la
esfera jurídica del quejoso y que ese acto sea el primero, o uno
posterior, distinto de las aplicaciones que realice la autoridad
jurisdiccional durante el procedimiento natural, siempre que no exista
consentimiento, por aplicaciones anteriores a la emisión de la
resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad, debido a que de lo
contrario serían inoperantes los argumentos relativos, aun bajo la
premisa de que la norma reclamada se hubiese aplicado nuevamente
durante el juicio de origen.29
29 Es aplicable la jurisprudencia número 2ª.J. 53/2005, emitida por esta Segunda Sala, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXI, mayo de 2005,
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Ahora bien, de las constancias que obran en el
juicio de nulidad de origen se advierte que la Comisión Nacional de
Seguros y Fianzas no excedió el plazo para que operara la caducidad
de sus facultades sancionatorias, toda vez que de la fecha en que,
afirmó, la quejosa cometió las conductas infractoras al día en que se
emitió la resolución determinante de las multas respectivas
transcurrieron menos de los cinco años que al respecto señala el
párrafo primero del artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros
y de Fianzas.
Lo afirmado es así, en atención a que del oficio número 06-C00-
71000/28080 de veinticuatro de noviembre de dos mil quince, dictado
en el expediente número C00.710.17.4.1-H0711“15”, a través del cual
dio inicio el procedimiento administrativo sancionador instruido contra
la quejosa (al haberla emplazado al mismo), se advierte que la
autoridad manifestó que derivado de que la empresa debió presentar
ante la Comisión, a más tardar el dos de marzo de dos mil quince, la
información del Informe Corto de los Estados Financieros Básicos al
treinta y uno de diciembre de dos mil catorce, habiéndola entregado
hasta el veintitrés de junio de dos mil quince, se concluyó que la
empresa probablemente había contravenido lo dispuesto en el artículo
389 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas al no haber
entregado la información, siendo con ello probable la actualización de
la infracción respectiva el tres de marzo de dos mil quince.
La situación anterior condujo a la autoridad a que una vez
substanciado el procedimiento previsto en el artículo 478 de la Ley de
Instituciones de Seguros y de Fianzas, mediante resolución de seis de
mayo de dos mil dieciséis, notificada el primero de julio de la misma
anualidad, contenida en el oficio número 06-C00-71000/12416,
impusiera a la quejosa multa por infracciones a la ley de la materia,
con fundamento en los numerales 389, 477, 478 y 481 de esta última.
Consecuentemente, el relato de los antecedentes evidencia que
de la fecha en que la quejosa incurrió en las conductas infractoras a la
registro digital: 178539, página 478, del rubro: “AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES.
REQUISITOS PARA QUE PROCEDA ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD, CUANDO SE
IMPUGNEN POR SU APLICACIÓN EN EL ACTO O RESOLUCIÓN DE ORIGEN Y NO SE
ACTUALICE LA HIPÓTESIS DE SUPLENCIA DE LA QUEJA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76
BIS, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO (MATERIA ADMINISTRATIVA)”.
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ley, es decir, tres de marzo de dos mil quince, al día en que se dictó la
resolución determinante de la multa respectiva, a saber, seis de mayo
de dos mil dieciséis (notificada el primero de julio siguiente),
transcurrió un año dos meses y tres días; tiempo menor
al plazo –ininterrumpido– de cinco años para que caducaran las
facultades de la autoridad conforme a lo previsto en el párrafo primero
del artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas.
De tal suerte, si se parte de la base de que entre el momento en
que se cometieron las infracciones imputadas a la quejosa al día
en que la autoridad emitió la resolución determinante de la multa
correspondiente, no transcurrió el plazo de cinco años para que
operara la caducidad de sus facultades, esta Segunda Sala considera
que dejó de tener transcendencia en la esfera jurídica de la aquí
recurrente el hecho de que el aludido plazo se interrumpiera el
veinticuatro de noviembre de dos mil quince, a través del oficio con
el que se emplazó para el inició el procedimiento administrativo y se
otorgó garantía de audiencia a la amparista.
En otras palabras, la eventual incertidumbre jurídica que podría
causar a la quejosa si el plazo para que caducaran las facultades
sancionadoras de la autoridad se interrumpió con el oficio con el que
se inició el procedimiento administrativo relativo (veinticuatro de
noviembre de dos mil quince), desapareció en razón de que la
autoridad impuso las multas respectivas el seis de mayo de dos mil
dieciséis, esto es, antes de transcurrir cinco años (ininterrumpidos)
desde el momento en que incurrió en las conductas infractoras (tres de
marzo de dos mil quince).
Así, es indudable que no se satisfacen las condiciones para
analizar si la interrupción del plazo de caducidad prevista en el párrafo
segundo del artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de
Fianzas vulnera la seguridad jurídica que esta institución otorga, por sí
misma, a los gobernados en relación con los límites temporales para el
ejercicio de las facultades administrativas sancionadoras de la
Comisión Nacional de Seguros y de Fianzas.
Sirve de apoyo a lo anterior, en lo aplicable al presente supuesto,
la tesis 2a. CLIII/2017 (10a.) cuyo rubro es el siguiente:
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“MERCADO DE VALORES. SON INOPERANTES LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS EN LOS QUE SE ALEGA LA
INCONSTITUCIONALIDAD DE LA INTERRUPCIÓN DEL PLAZO PARA QUE OPERE LA CADUCIDAD DE LAS FACULTADES SANCIONATORIAS DE LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES, PREVISTA EN EL PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 390 DE LA LEY DE LA MATERIA, SI LA RESOLUCIÓN RELATIVA SE EMITE DENTRO DE LOS 5 AÑOS ESTABLECIDOS EN EL PRIMER PÁRRAFO DE ESE NUMERAL.”30
En virtud de lo hasta aquí propuesto, es que la quejosa no logró
demostrar que los artículos 474, 478, 479 y 482 de la Ley de
Instituciones de Seguros y de Fianzas sean violatorios del derecho
fundamental a la seguridad jurídica consagrado en el artículo 16 de la
Constitución Federal, por lo que procede, en la materia de la revisión,
confirmar la sentencia recurrida y, por consiguiente, negar el amparo.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
Servicios Integrales de Salud Nova, Sociedad Anónima de Capital
Variable, en términos de esta ejecutoria.
30 Cuyo texto es el siguiente: “Las porciones normativas mencionadas establecen que la facultad de
la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para imponer sanciones de carácter administrativo
caducará en el plazo de 5 años, contado a partir del día hábil siguiente al que se realizó la
conducta o se actualizó el supuesto de infracción, y que dicho plazo se interrumpirá al iniciarse los
procedimientos administrativos sancionatorios, es decir, cuando la autoridad otorgue derecho de
audiencia al probable infractor, conforme a la fracción I del artículo 391 de la Ley del Mercado de
Valores. Consecuentemente, si entre el momento en que se cometieron las infracciones imputadas
al quejoso y el día en que la autoridad emitió la resolución determinante de las multas
correspondientes, no transcurrió el plazo de 5 años para que operara la caducidad de sus
facultades, es indudable que no tiene trascendencia en la esfera de derechos de aquél la
circunstancia de que el aludido plazo se interrumpiera por la emisión del oficio con el que inició el
procedimiento administrativo y se le otorgó audiencia; por lo que los conceptos de violación o
agravios en los que se alega que esa interrupción es inconstitucional al generar incertidumbre
jurídica, se dirigen a combatir un aspecto que no perjudica al quejoso y, por tanto, son
inoperantes.” Publicada bajo los datos de identificación siguientes: Época: Décima Época;
Registro: 2015385; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación; Libro 47, Octubre de 2017, Tomo II; Materia(s): Común, Administrativa;
Tesis: 2a. CLIII/2017 (10a.) y Página: 1224.
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34
Notifíquese; con testimonio de la presente ejecutoria,
devuélvanse los autos al tribunal colegiado de circuito de origen y, en
su oportunidad, archívese este toca como asunto concluido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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