AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4267/2017 QUEJOSA Y … · Variable promovió juicio de amparo directo en contra de la sentencia del juicio de nulidad. En su demanda alegó la inconstitucionalidad

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4267/2017 QUEJOSA Y RECURRENTE: AUTOMÓVILES Y CAMIONES RIVERA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE

PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIA: ALMA RUBY VILLARREAL REYES COLABORÓ: HÉCTOR ARMANDO SALINAS OLIVARES

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de fecha

____________________________ por la que se emite la siguiente

S E N T E N C I A

Correspondiente al amparo directo en revisión 4267/2017,

promovido por Automóviles y Camiones Rivera Sociedad Anónima de

Capital Variable en contra de la sentencia dictada el uno de junio de

dos mil diecisiete por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Sexto Circuito en el juicio de amparo directo D.A.

193/2016.

I. ANTECEDENTES

1. Juicio de nulidad

Automóviles y Camiones Rivera S.A. de C.V. solicitó al Instituto

Mexicano del Seguro Social (IMSS) la devolución del pago indebido de

las cuotas patronales por las prestaciones en especie del seguro de

enfermedades y maternidad por los periodos de abril a diciembre de

dos mil diez, enero a diciembre de dos mil once, dos mil doce y dos mil

trece, enero a agosto de dos mil catorce y enero a marzo de dos mil

quince. En respuesta, el veinte de mayo de dos mil quince el IMSS

negó la devolución solicitada. El treinta y uno de julio de dos mil

quince, la empresa demandó la nulidad de dicho oficio.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4267/2017

2

La Primera Sala Regional de Oriente del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa conoció del juicio de nulidad registrado

con el número de expediente 1481/15-12-01-1-OT y el dieciocho de

abril de dos mil dieciséis emitió la sentencia correspondiente en la que

resolvió reconocer la validez del oficio impugnado.

2. Juicio de amparo

Inconforme, el veinticinco de mayo de dos mil dieciséis,

Automóviles y Camiones Rivera Sociedad Anónima de Capital

Variable promovió juicio de amparo directo en contra de la sentencia

del juicio de nulidad. En su demanda alegó la inconstitucionalidad del

artículo Décimo Noveno transitorio de la Ley del Seguro Social Social

publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de

diciembre de mil novecientos noventa y cinco y del Acuerdo 692/99

emitido por el Consejo Técnico del IMSS el veintiséis de enero de dos

mil.

Por razón de turno, la demanda fue asignada al Segundo Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, órgano que la

admitió a trámite y registró el asunto con el número de expediente DF.-

193/2016.

El mismo Tribunal dictó sentencia el primero de junio de dos mil

diecisiete en la que resolvió negar el amparo.

3. Interposición del recurso de revisión

El veintiséis de junio de dos mil diecisiete, el apoderado de

Automóviles y Camiones Rivera Sociedad Anónima de Capital

Variable interpuso recurso de revisión contra la sentencia de amparo.

Por ello, mediante auto de veintisiete de junio de dos mil diecisiete, el

Magistrado Presidente del Segundo Tribunal Colegiado en Materia


3

Administrativa del Sexto Circuito remitió el

expediente respectivo a este Alto Tribunal para los

efectos legales conducentes1.

II. TRÁMITE ANTE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Mediante proveído emitido el cuatro de julio de dos mil diecisiete, el

Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a

trámite el recurso de revisión interpuesto por el quejoso y turnó el

expediente para su estudio a la Ponencia del Ministro Javier Laynez

Potisek2. Posteriormente, mediante acuerdo emitido el quince de

agosto de dos mil diecisiete por el Ministro Presidente Eduardo Medina

Mora, esta Sala se avocó al conocimiento del presente asunto3.

Asimismo, el seis de septiembre de dos mil diecisiete el Ministro

Presidente de la Segunda Sala ordenó admitir el oficio remitido por el

IMSS mediante el cual admite la adhesión al recurso de revisión4.

El proyecto de resolución de esta sentencia se hizo público en

términos de lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de

Amparo.

III. COMPETENCIA

Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

competente para conocer del presente recurso de revisión, en

términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción IX, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II,

y 83 de la Ley de Amparo vigente; 21, fracción III, inciso a), de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo

dispuesto en los puntos primero y tercero del Acuerdo General 5/2013,

emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el

1 Foja 146 del Cuaderno de Amparo D.F. 193/2016. 2 Fojas 14 a la 16 del Cuaderno del ADR 2470/2017. 3 Ibíd. Foja 30. 4 Ibíd. Foja 47.


4

13 de mayo de 2013, por tratarse de un asunto de naturaleza

administrativa, cuya especialidad corresponde a esta Segunda Sala.

IV. LEGITIMACIÓN

El escrito del recurso de revisión es suscrito por el apoderado de la

empresa Automóviles y Camiones Rivera S.A. de C.V, cuya

personalidad fue acreditada en el juicio de amparo en el auto

admisorio de diez de junio de dos mil diecisiete5. Por lo tanto, es

inconcuso que el recurso de revisión fue interpuesto por parte

legitimada en términos del artículo 6o de la Ley de Amparo.

Asimismo, el recurso de revisión adhesiva fue interpuesto por

persona legitimada al haber sido promovido por el Jefe de Servicio

Jurídicos de la Delegación Estatal en Puebla, quien está facultado

para ejercer funciones de representación del Instituto de conformidad

con el artículo 145 del Reglamento Interior del IMSS.

V. OPORTUNIDAD

El presente recurso de revisión fue interpuesto de manera

oportuna como se demuestra a continuación. De las constancias de

autos se advierte que la sentencia recurrida fue notificada por lista el

nueve de junio de dos mil diecisiete6, surtiendo sus efectos al día hábil

siguiente, esto es el doce de junio. De este modo, el plazo de diez días

a que se refiere el artículo 86 de la Ley de Amparo transcurrió del

trece de junio al veintiséis de junio, debiendo descontar los días diez,

once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de junio por

resultar inhábiles de conformidad con el artículo 19 de la Ley de

Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,

5 Foja 043 del Cuaderno de Amparo D.F. 193/2016. 6 Ibíd. Foja 135.


5

así como los Acuerdos emitidos por el Pleno del

Consejo de la Judicatura Federal.

Por lo tanto, si el recurso de revisión fue

interpuesto el veintiséis de junio de dos mil diecisiete, es claro que el

recurso se promovió dentro del plazo señalado por la Ley.

VI. ELEMENTOS NECESARIOS PARA

RESOLVER EL ASUNTO

Conceptos de violación

En la demanda de amparo la quejosa alegó la inconstitucionalidad

del artículo décimo noveno transitorio de la Ley del Seguro Social

publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de

1995 y del Acuerdo 692/99 emitido por el Consejo Técnico del IMSS el

veintiséis de enero de dos mil, alegando que afectaban sus derechos

de proporcionalidad, legalidad tributaria y de seguridad jurídica, así

como los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica

contemplados en los artículos 14, 16, 31 fracción IV y 89 de la

Constitución. Para ello, expuso en síntesis los siguientes argumentos:

El artículo 106, fracción I, de la Ley del Seguro Social prevé que

para que el IMSS cubra las prestaciones en especie del seguro de

enfermedades y maternidad, la parte patronal deberá pagar de

forma mensual una cuota fija diaria equivalente al “13.9%” sobre el

salario mínimo general diario para la Ciudad de México. Por lo

tanto, los elementos esenciales de dicha contribución se

encuentran presentes en dicho precepto.

Por otro lado, el artículo décimo noveno transitorio de la Ley del

Seguro Social estableció un sistema transitorio gradual de

tributación que incide sobre la tasa establecida en el artículo 106 al

disponer que ésta se incrementaría de forma anual en “0.65%”, a


6

partir del uno de julio de mil novecientos noventa y ocho y que

dichos incrementos terminarían en el dos mil siete.

Posteriormente, el Consejo Técnico del IMSS emitió el Acuerdo

692/99 en el que precisó que los incrementos establecidos en el

artículo décimo noveno transitorio comenzarían a partir del uno de

enero de mil novecientos noventa y nueve.

Señaló que una vez cumplido el plazo de vigencia del artículo

transitorio, la cuota que debería regir para el cobro del seguro de

enfermedades y maternidad es la establecida en el artículo 106,

fracción I de la Ley del Seguro Social, es decir, “13.9%”, pues dicho

precepto no ha sido modificado y no existe en el ordenamiento

jurídico alguna disposición que de forma expresa haya prorrogado

la tasa prevista en el artículo transitorio.

En ese sentido, argumentó que del texto de las disposiciones

señaladas no es posible concluir que la cuota final que corre a

cargo del patrón deba ser de “20.4%”, pues si así se hubiera

diseñado, el legislador o el Consejo Técnico del IMSS lo habrían

plasmado expresamente y que al no ser así, el artículo décimo

noveno transitorio dejó de tener vigencia a partir del año dos mil

ocho. En esa línea, apuntó como ejemplos la técnica legislativa

empleada en las siguientes leyes:

o Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, que

expresamente previó en qué porcentaje aumentaría

gradualmente la cantidad fijada como base para el precio de

la gasolina, y determinó que esos incrementos se llevarían a

cabo hasta llegar a las cuotas previstas en el artículo 2o.-A,

fracción II de la citada legislación.

o Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, en cuyo artículo

sexto transitorio se precisaron los años en que se aplicaría

una tasa diferente a la prevista en la propia legislación, y que


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al concluir el lapso establecido dejaría de tener

vigencia esa tasa.

Por lo tanto, concluyó que el artículo décimo

noveno transitorio y el Acuerdo 692/99, al no contemplar

expresamente la obligación de cubrir las cuotas por el porcentaje

en un “6.5%” más de lo que establece el artículo 106, vulneran el

principio de proporcionalidad tributaria.

Apuntó que si bien el artículo transitorio no señala que después del

dos mil ocho se deba regresar a la tasa fijada en el artículo 106,

fracción I, no implica que la cuota incrementada debiera subsistir

después de ese año y que conforme al principio de legalidad

tributaria, la norma que prevalece es la única que establece la

obligación patronal del pago de cuotas por las prestaciones en

especie del seguro de enfermedades y maternidad.

Finalmente, señaló que el artículo décimo noveno transitorio y el

Acuerdo 692/99 vulneran el principio de subordinación jerárquica y

reserva de ley pues modifican injustificadamente la tasa

establecida en el artículo 106 de la Ley del Seguro Social.

Sentencia recurrida

El Tribunal Colegiado resolvió los temas de constitucionalidad

planteados por el quejoso de la siguiente manera:

Señaló que las manifestaciones de la quejosa son insuficientes

para determinar que el Acuerdo 692/99 emitido por el Consejo

Técnico del IMSS presenta un problema de constitucionalidad,

pues no confronta su contenido con algún precepto constitucional,

lo que hace que sus argumentos sean inoperantes pues no

permiten que el Tribunal Colegiado emita un pronunciamiento de

constitucionalidad.


8

Respecto a la constitucionalidad del artículo décimo noveno

transitorio, el Tribunal Colegiado señaló que no genera afectación

alguna sobre el derecho de seguridad jurídica en materia

tributaria. Para sostener dicha afirmación, el Tribunal expuso que

el contenido de la norma impugnada sólo admite una

interpretación la cual responde a la intención del legislador de

introducir un aumento gradual a la cuota referida, sin que

estableciera una reversión del incremento a la tasa inicial de

“13.9%”.

De este modo señaló que la redacción del artículo no genera

incertidumbre jurídica dado que sí se indicó de forma específica el

incremento anual que sufriría la tasa, y que si bien no se precisó

que la tasa final de “20.4%” continuaría vigente, esto no quiere

decir que dicho porcentaje sólo sería aplicable para el año dos mil

siete. Afirmó que el hecho de que la norma transitoria señalara

que el incremento terminaría en ese año, no quiere decir que se

refiriera al sistema de incremento gradual, pues eso resultaría

contrario al espíritu de la reforma al régimen de seguridad social,

dado que el legislador pretendió que el financiamiento del seguro

de enfermedades y maternidad incrementara de forma paulatina

durante diez años. De tal modo que revertir la tasa a la cuota

fijada inicialmente contravendría el sistema de financiamiento

establecido por el legislador.

Así, concluyó que la norma impugnada tiene todos los elementos

para que la quejosa conociera cuál es la cuota fija final que debía

prevalecer una vez que concluyera el período de incrementos, por

lo que no se violenta de forma alguna el principio de seguridad

jurídica en materia tributaria.

Señaló que el artículo transitorio no violenta los principios de

subordinación jerárquica y reserva de ley porque el Pleno de la


9

Corte ha establecido que una norma transitoria

puede contener una contribución o sus elementos

esenciales porque forma no deja der ser una parte

integrante de la Ley y el hecho de que se trate de una norma

transitoria no quiere decir que deba ser tratada como ajena o de

distinta naturaleza o jerarquía. Asimismo señaló que la Corte ha

establecido que la técnica legislativa empleada no provoca, por sí

sola, la inconstitucionalidad de la disposición transitoria.

Finalmente, señaló que la quejosa no expuso argumento jurídico

alguno en el que explicara las razones por las que, a su juicio, el

artículo impugnado atentaba contra el principio de

proporcionalidad tributaria.

Recurso de revisión

En sus conceptos de agravio, la quejosa ahora recurrente, expuso

los siguientes argumentos:

a) El artículo décimo noveno transitorio de la Ley de Seguro Social sí

es violatorio del principio de certidumbre jurídica, pues contrario

a lo resuelto por el Tribunal Colegiado, al no haberse precisado cuál

era la tasa aplicable al finalizar el período fijado en dicho precepto,

debía haberse tomado la tasa de “13.9%” establecida en el artículo

106, fracción I de la Ley del Seguro Social. Señala que la omisión

del legislador de señalar la subsistencia de la tasa incrementada no

justifica su aplicación, pues si su intención era tan manifiesta, lo

pudo haber establecido de forma explícita.

b) El artículo transitorio impugnado transgrede el principio de

seguridad jurídica pues en materia tributaria se debe privilegiar la

certeza respecto de los elementos esenciales de la contribución, sin

que sea válido suponer cuál es la tasa del gravamen efectivamente

aplicable. Señala que es indudable que a partir del año dos mil


10

ocho debe aplicarse la cuota patronal equivalente al “13.9%”

prevista en el artículo 106 citado porque la vigencia temporal de

este artículo se extiende hasta el día de hoy, mientras que la norma

transitoria reguló la vigencia temporal de las modificaciones a la

tasa ocurridas entre mil novecientos noventa y ocho y dos mil siete,

sin que dicha disposición transitoria derogara el porcentaje previsto

por el artículo 106, fracción I, de la Ley.

VII. PROCEDENCIA

Para poder resolver sobre la procedencia del presente recurso de

revisión es necesario tener presentes las siguientes consideraciones:

El artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos y el artículo 81, fracción II, de la Ley de

Amparo, establecen que el recurso de revisión en amparo directo

procede en contra de las sentencias dictadas por los Tribunales

Colegiados que:

1. Resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales o

establezcan la interpretación de un precepto de la Constitución o de

un derecho humano establecido en tratados internacionales de los

que el Estado Mexicano sea parte; o bien, omitan decidir sobre

tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas en la demanda

de amparo.

2. Lo anterior, siempre que el asunto permita fijar un criterio de

importancia y trascendencia de acuerdo con los acuerdos generales

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En estos casos, la

materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones

propiamente constitucionales, sin poder comprender otras.

En cuanto a este último punto, el Acuerdo 9/2015 emitido por el

Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, establece, en el


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punto segundo, que se entenderá que la

resolución permite fijar un criterio de importancia y

trascendencia cuando:

a) Da lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el

orden jurídico nacional, o

b) Cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el

desconocimiento de un criterio sostenido por esta Suprema

Corte, en relación con una cuestión constitucional, ya sea por

haberse resuelto en contra de dicho criterio o por haber omitido

su aplicación.

Como se puede observar, las consideraciones hasta ahora

referidas, ponen de manifiesto la naturaleza extraordinaria del recurso

de revisión en amparo directo. En efecto es posible concluir que las

sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados en amparo directo

son, en principio, inatacables pues dichas resoluciones sólo pueden

ser recurridas excepcionalmente a través del recurso de revisión,

siempre y cuando se actualicen los supuestos de mencionados.

Atendiendo a lo anterior se cita el siguiente criterio jurisprudencial:

“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU

PROCEDENCIA. Por regla general, las sentencias dictadas por

los Tribunales Colegiados de Circuito en amparo directo son

definitivas y sólo de manera extraordinaria, pueden impugnarse

mediante el recurso de revisión previsto en los artículos 107,

fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, conforme a los

cuales, una vez actualizados los presupuestos procesales

(competencia, legitimación, oportunidad del recurso -en su caso-

, entre otros), procede el mencionado medio de defensa siempre

que: 1) en la sentencia de amparo directo combatida se decida

sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma

general, o se establezca la interpretación directa de un precepto

constitucional o de los derechos humanos reconocidos en los

tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea


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parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las

cuestiones referidas, cuando se hubieren planteado en la

demanda de amparo; y 2) el problema de constitucionalidad

entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.

Ahora bien, con el fin de armonizar la normativa de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación con los preceptos citados, el

Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015 (*), que regula la

procedencia del recurso de revisión interpuesto contra

sentencias de amparo directo, el cual, en vez de privilegiar el

análisis de los agravios en la revisión, permite al Alto Tribunal

hacer una valoración discrecional de los méritos de cada

recurso, para determinar si a su juicio el asunto reúne los

requisitos de importancia y trascendencia, para lo cual, su punto

segundo señala que la resolución de un amparo directo en

revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia

cuando: (i) pueda dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de

relevancia para el orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la

sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un

criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación

relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por

haberse resuelto contra ese criterio o se hubiere omitido

aplicarlo.”7

En el caso que nos ocupa, esta Segunda Sala advierte que la parte

quejosa planteó en su demanda de amparo la inconstitucionalidad del

artículo décimo noveno transitorio del decreto por el que se expide la

Ley del Seguro Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación

el veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y cinco,

argumentando que vulnera el principio de certeza y seguridad jurídica.

Por su parte, en la sentencia recurrida, el tribunal colegiado del

conocimiento se ocupó de ese planteamiento, declarándolo infundado.

Por lo que, al combatir las consideraciones expuestas por el

Colegiado, el recurrente pone en evidencia que subsiste un tema de

constitucionalidad que debe ser resuelto por esta Suprema Corte,

consistente en determinar si el artículo Décimo Noveno Transitorio

7 [J]; 10a. Época; 2a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 22, Septiembre de 2015; Tomo I; Pág. 344. 2a./J. 128/2015 (10a.).


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vulnera los principios de certeza y seguridad

jurídica.

Por otro lado, esta Segunda Sala advierte que

el asunto satisface los requisitos de importancia y trascendencia

porque su resolución sería de relevancia para el orden jurídico

nacional. Lo anterior en virtud de que el pronunciamiento que haga

esta Corte impactaría en el régimen de financiamiento del seguro de

enfermedades y maternidad, pues en el caso se somete a estudio la

vigencia del sistema de incrementos graduales de la cuota patronal

establecida en el artículo 106, fracción I de la Ley del Seguro Social.

Cabe precisar que el seguro de enfermedades y maternidad se

encuentra dentro del régimen obligatorio del IMSS, lo que quiere decir

que todos los patrones a nivel nacional deben aportar la cuota

señalada por cada uno de sus trabajadores, con la finalidad de cubrir,

en el caso de las enfermedades no profesionales, el costo de atención

médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria, y un subsidio en dinero

cuando la enfermedad incapacite al asegurado para el trabajo; y para

el caso de maternidad, el seguro cubre los gastos de atención

obstétrica, ayuda en especie para lactancia, y un subsidio de cien por

ciento del último salario diario de cotización, el cual se cubre por

cuarenta y dos días antes y cuarenta y dos días después del parto.

También es necesario destacar que este seguro cubre las

prestaciones en especie a pensionados y a sus familiares, así como

los costos de la atención médica que se brinda a los pensionados del

seguro de invalidez y vida, seguro de riesgos de trabajo y seguro de

retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.

Como se observa, la importancia de este seguro es vital para la

seguridad social de los trabajadores afiliados al Seguro Social, por lo

que un análisis sobre las modificaciones al régimen de financiamiento

impactaría directamente sobre la cantidad de recursos necesarios para


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financiar esos servicios a millones de asegurados y beneficiarios y,

consecuentemente en sus derechos de seguridad social.

Lo anterior pone de manifiesto la relevancia de la resolución de

este asunto. Aunado a lo anterior es necesario señalar que no existe

jurisprudencia emitida por este Alto Tribunal sobre la problemática

planteada.

VIII. ESTUDIO DE FONDO

La litis en esta instancia consiste en determinar si el artículo décimo

noveno transitorio del decreto por el que se expide la Ley del Seguro

Social, publicado el veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa

y cinco contraviene los principios de certeza y seguridad jurídica. En

ese sentido, la empresa recurrente señala que dicho precepto es

violatorio de los artículos 31, fracción IV, 14 y 16 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues no señala de manera

explícita que la tasa final de “20.4%”, alcanzada después de los

incrementos, sea aplicable a los años subsecuentes al dos mil siete.

Esta Segunda Sala estima que los agravios expuestos por la

recurrente son infundados, en atención a las siguientes

consideraciones.

En primer lugar es preciso señalar que el Pleno de esta Suprema

Corte determinó que las cuotas al seguro social deben ser entendidas

como contribuciones fiscales, por lo que deben ceñirse a los principios

tributarios. El anterior criterio está contenido en la jurisprudencia de

rubro: “SEGURO SOCIAL, CUOTAS DEL. SON CONTRIBUCIONES Y

SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y

PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIAS.”.8

8 Texto: “Del examen de lo dispuesto en los artículos 2o. del Código Fiscal de la Federación y 260, 268, 269, 271 y demás relativos de la Ley del Seguro Social, se desprende que las cuotas al Seguro Social son contribuciones, no sólo por la calificación formal que de ellas hace el primero de


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En atención de lo anterior, es necesario

delimitar los alcances y contenidos del principio de

legalidad tributaria del que emana el de certeza y

seguridad jurídica de la contribución. Al respecto, es importante

apuntar que el principio de legalidad tributaria exige que las

contribuciones y sus elementos esenciales (sujeto, objeto, base, tasa o

cuota y época de pago) estén previstos en un ordenamiento formal y

materialmente legislativo, con la finalidad de que los contribuyentes

conozcan la forma en que deben realizar el pago y las autoridades

fiscales no incurran en abusos en perjuicio del contribuyente.

La atribución del Poder Legislativo es el único ente legitimado

constitucionalmente para establecer las contribuciones necesarias

para sufragar los gastos públicos del Estado Mexicano en sus distintos

niveles de gobierno y esto obedece a la circunstancia de que los

propios gobernados, a través de sus representantes, sean los que

establezcan las cargas públicas con las que han de concurrir al

sostenimiento de la Federación. Estas consideraciones han sido

sostenidas por el Pleno de esta Corte en los siguientes criterios:

“LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DE DICHO PRINCIPIO EN

RELACIÓN CON EL GRADO DE DEFINICIÓN QUE DEBEN

TENER LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL IMPUESTO.”9

los preceptos citados, al concebirlas como aportaciones de seguridad social a cargo de las personas que son substituidas por el Estado en el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la ley en materia de seguridad social, o de las personas que se benefician en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado sino que, por su naturaleza, son obligaciones fiscales que deben ceñirse a los principios tributarios, ya que se advierte de la evolución legislativa que el Instituto Mexicano del Seguro Social, constituido desde sus orígenes como un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, se convirtió en un organismo fiscal autónomo encargado de prestar el servicio público de seguridad social, investido de la facultad de determinar los créditos a cargo de los sujetos obligados y de cobrarlos a través del procedimiento económico-coactivo y que, por lo mismo, en su actuación debe observar las mismas limitaciones que corresponden a la potestad tributaria en materia de proporcionalidad, equidad, legalidad y destino al gasto público” [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo II, Septiembre de 1995; Pág. 62. P./J. 18/95 9 Texto: “El principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, exige que sea el legislador, y no las autoridades administrativas, quien establezca los elementos constitutivos de las contribuciones, con un grado de claridad y concreción razonable, a fin de que los gobernados tengan certeza sobre la forma en que deben atender sus obligaciones tributarias, máxime que su cumplimiento defectuoso tiende a generar actos de molestia y, en su caso, a la emisión de sanciones que


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“LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL ALCANCE DE ESE PRINCIPIO

CONSTITUCIONAL NO TUTELA QUE LA DEBIDA DEFINICIÓN

DE LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE UN TRIBUTO SE HAGA

BAJO UN ENTORNO PROPORCIONAL Y EQUITATIVO.”10

“LEGALIDAD TRIBUTARIA. DICHO PRINCIPIO NO SE

TRANSGREDE POR EL HECHO DE QUE EN LOS ARTÍCULOS

TRANSITORIOS DE UNA LEY SE PREVEA UN TRIBUTO O SUS

ELEMENTOS ESENCIALES, SALVO QUE EN ELLA NO SE

PRECISE ALGUNO DE ÉSTOS.”11

“LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL HECHO DE QUE LOS

ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO SE CONTENGAN EN

afectan su esfera jurídica. Por ende, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de la definición de alguno de los componentes del tributo, ha declarado violatorios del principio de legalidad tributaria aquellos conceptos confusos o indeterminables para definir los elementos de los impuestos; de ahí que el legislador no pueda prever fórmulas que representen, prácticamente, la indefinición absoluta de un concepto relevante para el cálculo del tributo, ya que con ellos se dejaría abierta la posibilidad de que sean las autoridades administrativas las que generen la configuración de los tributos y que se produzca el deber de pagar impuestos imprevisibles, o bien que se origine el cobro de impuestos a título particular o que el contribuyente promedio no tenga la certeza de la forma en que debe contribuir al gasto público.” [J] ; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIV, Octubre de 2006; Pág. 5. P./J. 106/2006. 10 Texto: “La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige que los tributos se prevean en la ley y, de manera específica, sus elementos esenciales, para evitar que quede a la arbitrariedad de las autoridades exactoras la fijación del gravamen, el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, y para que el particular pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir al gasto público, al ser el legislador y no otro órgano quien los precise. Asimismo, al atender a la interacción de dicho principio tributario con la garantía de seguridad jurídica, en su vertiente de certeza manifestada en un suficiente desarrollo normativo, ha sostenido que el legislador no debe prever fórmulas que representen, prácticamente, la indefinición de un concepto relevante para el cálculo del tributo, ya que con ello se dejaría abierta la posibilidad de que sean las autoridades administrativas quienes generen la configuración de los tributos, o bien, que el contribuyente promedio no tenga la certeza de la forma en que debe contribuir al gasto público. Sin embargo, este Alto Tribunal no ha sostenido que en cumplimiento al principio de legalidad tributaria, el legislador esté obligado, adicionalmente, a tutelar los diversos principios de proporcionalidad y equidad, como si aquél fuera una meta-garantía constitucional que se infringiría siempre que se faltara a la proporcionalidad o a la equidad aunque, desde luego, el legislador debe velar por que no se violen los principios mencionados en último término, sin que ello derive del principio de legalidad tributaria.” [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXXIII, Enero de 2011; Pág. 56. P. LXXVI/2010. 11 Texto: “Del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con su interpretación por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se advierte que el principio de legalidad tributaria se cumple cuando la ley en sentido formal y material contiene los elementos esenciales de una contribución, en aras de dar certidumbre a los gobernados sobre las cargas económicas que soportarán para el sostenimiento de los gastos públicos. En congruencia con lo antes expuesto, se concluye que en una norma transitoria de una ley puede válidamente contenerse una contribución o sus elementos esenciales, porque forma parte integrante de aquélla y no puede ser considerada como ajena o de distinta naturaleza o jerarquía, sin que en estos supuestos se vulnere el referido principio constitucional, ya que la técnica legislativa empleada no hace por sí sola inconstitucional a la disposición transitoria, salvo que en la ley no se regulen todos los elementos esenciales del tributo respectivo.” [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Pág. 13. P. XLIII/2006.


17

DISTINTAS LEYES EN SENTIDO FORMAL Y

MATERIAL, NO CONSTITUYE UNA

CONTRAVENCIÓN A ESE PRINCIPIO.”12

Para efectuar el análisis de constitucionalidad planteado resulta

conveniente transcribir el contenido del artículo décimo noveno

transitorio de la Ley de Seguro Social y del artículo 106, fracción I de

la propia Ley:

“Artículo 106. Las prestaciones en especie del seguro de

enfermedades y maternidad, se financiarán en la forma siguiente:

I. Por cada asegurado se pagará mensualmente una cuota diaria

patronal equivalente al trece punto nueve por ciento de un salario

mínimo general diario para el Distrito Federal;

(…)”.

“DÉCIMO NOVENO. La tasa sobre el Salario mínimo general

diario del Distrito Federal a que se refiere la fracción I del artículo

106, se incrementará el primero de julio de cada año en sesenta y

cinco centésimas de punto porcentual. Estas modificaciones

comenzarán en el año de mil novecientos noventa y ocho y

terminarán en el año dos mil siete”.

Como se observa, el artículo transitorio dispone que la tasa

establecida en el artículo 106, fracción I se incrementará el uno de julio

de cada año en “0.65%”, a partir de mil novecientos noventa y ocho y

hasta el dos mil siete, aunque posteriormente el Consejo Técnico del

IMSS precisó como fecha de inicio de estos incrementos el uno de

enero de mil novecientos noventa y nueve, los cuales concluirían en el

dos mil ocho.

12 Texto: “Del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con su interpretación por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se advierte que el principio de legalidad tributaria se cumple cuando la ley en sentido formal y material contiene los elementos esenciales de una contribución, en aras de dar certidumbre a los gobernados sobre las cargas económicas que soportarán para el sostenimiento de los gastos públicos. En ese tenor, se concluye que el hecho de que el legislador establezca los elementos esenciales de una contribución en distintas leyes, en sentido formal y material, no implica una contravención a ese principio, pues el referido artículo 31, fracción IV, constituye un sistema que no exige como requisito de validez que sea en una sola ley, aunque no se soslaya que el agruparse la materia o tema jurídico en una sola de ellas, sería lo deseable; sin embargo, ello no constituye una exigencia constitucional.” [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Pág. 14. P. XLIV/2006.


18

De lo anterior, es posible advertir que los elementos esenciales de

la cuota para el seguro de enfermedades y maternidad están

claramente precisados, en consonancia con el principio de legalidad,

como se indica en el siguiente cuadro:

Elementos

Sujeto Patrón

Objeto Cubrir las prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad a favor del asegurado.

Base Salario mínimo general diario para la Ciudad de México

Tasa “13.4%” más incrementos anuales "0.65%” sobre esa tasa, a partir de mil novecientos noventa y ocho, concluyendo el dos mil siete, hasta llegar a un tope de “20.40%”.

Así, lo que corresponde en este momento es analizar si la cuota

incrementada de “20.4%”, en virtud de lo dispuesto en el artículo

décimo noveno transitorio, debía prevalecer como la tasa final de

cobro para el seguro de enfermedades y maternidad, o bien, si la tasa

de “13.6%” establecida en el artículo 106, fracción I debía recuperar su

vigencia una vez terminado el plazo de los incrementos señalados en

el régimen transitorio previsto por la Ley.

Para responder esta cuestión es preciso acudir a la exposición de

motivos de la reforma al régimen de seguridad social de mil

novecientos noventa y siete:

Antes de la reforma existía un déficit en el financiamiento del

seguro que cubría las prestaciones en especie en enfermedad y

maternidad debido a que en un inicio la cuota fue calculada sólo

para la protección del trabajador, pero desde un principio se


19

protegió a los familiares directos, lo que provocó

un déficit en ese ramo.

Por ende, para elevar la calidad de los

servicios, ampliar la cobertura, mejorar el sistema de prestaciones

y fortalecer la capacidad del seguro social, se propuso que

respecto de las prestaciones en especie de enfermedades y

maternidad la aportación se integra por tres componentes:

o Una cuota fija gubernamental

o Una cuota fija patronal y

o Una contribución adicional obrero patronal, proporcional al

salario para aquellos trabajadores que percibieran de tres

salarios mínimos en adelante.

De este modo, en la iniciativa se propuso que el financiamiento

para cubrir las prestaciones en especie del seguro de

enfermedades y maternidad tuviera una transformación gradual

que concluiría en un plazo de diez años durante los cuales se

incrementaría la cuota fija patronal al mismo tiempo que se

disminuirían las cargas proporcionales al salario.

El legislador señaló que lo anterior tenía justificación en la intención

de facilitar que el aumento de la productividad se reflejara en el

incremento de los salarios, acercando el valor de la cuota pagada

al valor del servicio.

Como puede advertirse, uno de los objetivos de la reforma fue

fortalecer el régimen de financiamiento de las coberturas que provee el

IMSS, particularmente el seguro de enfermedades y maternidad, dada

la crisis financiera en que se encontraba la institución. Por este

motivo, es posible explicar que se haya diseñado una transformación

gradual en un plazo de diez años; en los cuales se incrementaría la

cuota fija patronal.


20

A partir de lo anterior, es patente que el incremento de la tasa no se

trató de una medida para paliar una contingencia temporal, a partir de

la cual se necesitaran recursos extraordinarios en forma momentánea.

Por el contrario, el incremento de la tasa fue la solución a un

problema estructural que giraba en torno a la insuficiencia de las

cuotas pagadas, en contra del elevado costo de las erogaciones que

el Instituto hacía para brindar la cobertura por enfermedades y

maternidad al trabajador y su familia.

Por lo tanto, contrario a lo argumentado por la quejosa, esta

Segunda Sala estima que la tasa resultante de los incrementos

previstos en el artículo décimo noveno transitorio de la Ley del Seguro

Social debían prevalecer y seguir siendo aplicadas para los años

posteriores al dos mil siete. En ese mismo sentido, no es viable

establecer que el porcentaje de la cuota deba regresar al “13.9%”

inicial.

Es necesario destacar que en el proceso de reforma no se

contempló, en ningún momento, la posibilidad de revertir la tasa de la

cuota fija patronal. Por el contrario, la gradualidad de los incrementos

buscó proteger a las fuentes de trabajo y no generar cargas excesivas

por un incremento abrupto que pudiera poner en riesgo su viabilidad,

pero siempre en el entendido de acercar la cuota al valor real del

servicio, en la lógica de disminuir el déficit institucional y garantizar la

permanencia de la señalada cobertura.

Así, el concepto “terminarán” contenido en el artículo diecinueve

transitorio en cita, no se refiere al fin del sistema transitorio, sino que

se refiere a la conclusión de los incrementos de la tasa por haber

llegado al tope máximo previsto. Es decir, que a partir del dos mil

ocho, la cuota ya no debería ser aumentada porque la tasa alcanzada

permitiría equiparar el costo de las erogaciones del Instituto para este

seguro con los ingresos percibidos.


21

Por ende, esta Segunda Sala estima que la

tasa de “20.4%” es la que debe ser aplicada

permanentemente a la cuota diaria patronal, pues

es la que corresponde al último incremento, luego de diez años de

aumento gradual. Esta interpretación no trasgrede el principio de

legalidad y certeza tributaria, pues contrario a lo que aduce la quejosa,

los artículos sí establecen con claridad el monto de la tasa a pagar por

concepto contribución para enfermedades y maternidad, lo cual es

reforzado con la exposición de motivos de la reforma que les dio

origen.

Estas mismas consideraciones fueron sostenidas en los amparos

directos en revisión 2533/201713 y 2470/201714

En consecuencia, el artículo décimo noveno transitorio del decreto

por el que se expide la Ley del Seguro Social, publicado en el Diario

Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de mil novecientos

noventa y cinco no contraviene los principios de legalidad y certeza,

previstos en los numerales 31, fracción IV, 14 y 16 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Finalmente, es preciso señalar que el recurso de revisión

adhesiva interpuesto por el IMSS queda sin materia, en atención a que

los agravios del recurrente principal se declararon infundados.

Lo anterior, porque la revisión adhesiva es de naturaleza

accesoria y carece de autonomía. De este modo, si los agravios

propuestos en la revisión principal por la quejosa son infundados, el

resultado inmediato en el caso es que la revisión adhesiva quede sin

13 Resuelto por unanimidad en sesión del dieciséis de agosto de dos mil diecisiete.

14 Se actualizará la fecha en el engrose correspondiente.


22

materia. Sirve de apoyo la jurisprudencia 2a./J. 166/200715 de rubro y

contenido siguiente:

“REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE

DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL

RESULTA INFUNDADA. El artículo 83, fracción IV, de la Ley de

Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las

sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su

último párrafo establece que en todos los casos a que se refiere

ese precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a sus

intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si

se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece

de autonomía, al señalar el párrafo indicado que la adhesión al

recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que si la

revisión principal resulta infundada, aquél debe declararse sin

materia, por su naturaleza accesoria.”16

Por lo tanto, esta Segunda Sala

RESUELVE

PRIMERO. En la materia de la revisión se confirma la sentencia

recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

Automóviles y Camiones Rivera, Sociedad Anónima de Capital

Variable, en contra de la autoridad y acto precisados en el resultando

primero de esta ejecutoria.

TERCERO. Se declara sin materia el recurso de revisión adhesiva.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos

al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como

asunto concluido.

15 [J]; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVI, Septiembre de 2007; Pág. 552. 2a./J. 166/2007. 16 [J] ; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVI, Septiembre de 2007; Pág. 552. 2a./J. 166/2007.

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