ANALISI DELLE POLITICHE PUBBLICHE FOCUS: Gruppi di …people.unica.it/marinodeluca/files/2012/04/APP_focus-gruppi.pdf · 1991, Morlino 1991). • Dal punto di vista della gestione

ANALISI DELLE POLITICHE PUBBLICHE

FOCUS: Gruppi di interesse

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cfr: special issue Rivista Italiana Politiche Pubbliche (3/2014)

Gruppi di interesse in Italia

• I gruppi d’interesse hanno assunto una forte connotazione negativa (Panebianco 1989)

• il lobbying e i lobbisti come il lato oscuro e poco raccomandabile della politica (Fotia 1997)

• Nelle fasi di consolidamento dell’Italia repubblicana, le grandi organizzazioni d’interesse industriale e agricolo hanno accettato un ruolo subordinato rispetto ai partiti; in cambio hanno ottenuto l’accesso all’arena politica.

• Lo schieramento imprenditoriale – costituito da Confindustria, ma anche da grandi imprese private e pubbliche come FIAT, ENI, IRI eccetera – ha seguito questa strategia per rilegittimarsi e guadagnare una sorta di via libera nelle scelte del settore (Mattina 1991, 273).

• Le maggiori organizzazioni agricole si sono avvalse dell’investitura democristiana per radicarsi nelle campagne e guadagnare ampi consensi nel vasto mondo agricolo-rurale a favore del partito di governo (in cambio di autonomia nella gestione delle politiche e benefici e privilegi per la categoria) (Lanza 1991).

• I sindacati dei lavoratori ideologicamente divisi e affiliati ai maggiori partiti politici – Dc e Pci – hanno seguito lo stesso destino, quello di un controllo condizionato da parte dei partiti di riferimento e di un tardivo riconoscimento negoziale (Feltrin 1991).


• Successivamente, quando i partiti politici italiani cominciano a

perdere il controllo delle politiche, si inizia a notare, spesso in modo

contingente e induttivo (Cotta 1996; Vassallo 2007), che i grandi

gruppi d’interesse – e progressivamente anche i gruppi minori, le

associazioni di comparto e professionali, i gruppi finanziari e del

settore pubblico – guadagnano autonomia rispetto ai partiti,

cercando di consolidare il sistema dei rapporti con le burocrazie

pubbliche.

• I gruppi trattano direttamente con la burocrazia

• «proliferazione» dei gruppi


• «gettare luce su un universo di attori – i gruppi di interesse italiani –

nei confronti del quale la scienza politica nazionale ha storicamente

riservato scarsa attenzione.

• Tre macro-dimensioni:

La struttura organizzativa formale:

- natura (associativa, federativa o confederativa)

- all’identità dei propri associati (siano essi lavoratori, imprese,

istituzioni, eccetera)

- al numero e alle funzioni proprie dei vari organi associativi

- al numero di sedi territoriali – sia regionali sia provinciali – di cui

dispongono

- all’ampiezza e composizione degli uffici che ne costituiscono la

struttura organizzativa centrale.


1) Le risorse organizzative effettive:

i) l’ampiezza della membership (attraverso il numero degli associati);

ii) il grado di expertise (numero dei funzionari stipendiati);

iii) l’ammontare delle risorse economico e finanziarie (entrate annue

in euro);

iv) l’ammontare delle risorse politiche (numero dei funzionari

nell’ufficio politico; rappresentanza in sede europea);

v) l’ammontare delle risorse mediatiche (numero dei funzionari

nell’ufficio stampa; canali di informazione a disposizione).


1) Le tattiche e strategie di lobbying:

- modalità di attivazione e mobilitazione politica proprie dei vari

gruppi di interesse.

- Es. frequenza con la quale ciascun gruppo intraprende rapporti diretti

con le burocrazie;

- ricorso a forme indirette di lobbying, quali ad esempio la produzione

di comunicati stampa, la frequenza di presenze su alcuni mezzi di

comunicazione di massa, la pubblicizzazione del proprio sito internet,

il ricorso a manifestazioni, scioperi e sit-in, l’eventuale affidamento

alla giustizia amministrativa e/o civile per difendere le proprie

prerogative.



• metodologia CAWI (Computer-Assisted Web Interview) tra il

4/12/2012 e il 2/11/2013 (N=113)

Gruppi di interesse in agricoltura

• in Italia, la rappresentanza agricola nasce divisa: nel dopoguerra Confagricoltura (1949) e Coldiretti (1944) costituirono le due organizzazioni di categoria dominanti, raccogliendo la rappresentanza dei grandi proprietari e dei piccoli coltivatori diretti. (es. Federterra (nata nel 1901) era invece l’organizzazione che rappresentava braccianti e salariati agricoli (Albanese e Capo 1992).

• differenze ideologiche e politiche, ma tali divisioni, più evidenti nel decennio del consolidamento democratico, sono rimaste sopite nei decenni delle politiche distributive (1957-1980), essendo le diverse rappresentanze unite nella promozione di provvedimenti a sostegno di piccola e grande proprietà, famiglie contadine, aziende agricole, e nella difesa dei benefici acquisiti (Lizzi 2002).

• Le due organizzazioni dominanti beneficiarono allora e nei decenni successivi di un accesso privilegiato a governo e parlamento, esercitando una considerevole influenza sul processo politico decisionale (Lanza 1991, Morlino 1991).

• Dal punto di vista della gestione della policy, i governi dell’epoca scelsero di affidare a Federconsorzi e alle due organizzazioni ad essa strettamente legate lo svolgimento, per conto dello stato, di un complesso di funzioni pubbliche, consentendo a Confagricoltura e Coldiretti di esercitare un capillare controllo sulle campagne e di condizionare l’intervento pubblico in agricoltura per oltre 40 anni.



• le cooperative e le associazioni di produttori – nacquero in ritardo e

operarono a lungo sotto l’ombrello di quelle organizzazioni

(Confcooperative in area «bianca» e Lega delle Cooperative in area

«rossa») (Albanese e Capo 1992).


• Solamente dagli anni Novanta queste federazioni di cooperative o di associazioni si attivano autonomamente: Fedagri (di Confcooperative), AncaLegaCoop, Federalimentare (di Confindustria) rappresentano interessi di produttori associati, di filiere che aggregano produttori e trasformatori, industria alimentare e distribuzione. Si attivano stabilmente anche nuove organizzazioni, come Copagri e Federbio, quest’ultima a rappresentare e promuovere gli interessi di agricoltori, tecnici e operatori che trattano produzioni biologiche.


• Dopo la crisi politica italiana dei primi Novanta, i maggiori gruppi

agricoli vedono scomparire i partiti politici di riferimento, perdono la

partnership di Federconsorzi (commissariata nel 1991-92) e assistono

alla prima storica riforma della PAC (Politica Agricola Comune).

Un’epoca si chiude.




• Dalle interviste emerge che il lobbying è l’attività principale (impegna per oltre il 60% le strutture e le risorse disponibili a livello centrale).

• Azione ad ampio spettro, che si esplica nelle diverse fasi del processo di policy (agenda e formulazione, decisione e implementazione), ai diversi livelli di governo.

• Che tipo di strategie?

• strategie amministrative (con riferimento ad attori e strutture governative: tavoli verdi, tavoli tecnici con il governo=stretto rapporto tra gruppi e esecutivo)

• parlamentari (nel corso del processo legislativo)

• comunicative e mediatiche.

• strategie di mobilitazione e protesta, (che non sono alternative alle altre ma piuttosto complementari)

P.S. Le organizzazioni agricole, parte attiva nei tavoli di concertazione, hanno poi delega governativa per lo svolgimento delle pratiche connesse alla PAC a partire dalla riforma del 1992 (con i propri centri e servizi di assistenza); stipulano contratti collettivi nazionali per operai, impiegati, dirigenti agricoli, dipendenti delle imprese del settore; sottoscrivono al livello regionale gli accordi sui prezzi di alcuni prodotti – come il latte, il pomodoro da industria – insieme alle parti sociali (produttori associati e industrie di trasformazione).


• Chi fa lobbing?

• Dell’azione di lobbying – nella dimensione politica – si occupano:

- i presidenti (coltivando relazioni con ministri sottosegretari e parlamentari);

- i direttori e i funzionari (coltivando relazioni e scambiando quotidianamente informazioni con i responsabili ministeriali).

• Sistema di relazioni continuativo fatto di incontri e scambi su ogni questione, nella sua definizione o nell’individuazione degli strumenti attuativi.

• Frequenza

• si incontra raramente il presidente del consiglio, si incontrano i ministri poche volte in un anno, molto più spesso i sottosegretari e i dirigenti generali, spessissimo – come detto – i funzionari.

• Lobbing nella strategia parlamentare e legislativa?

• Si sviluppano prevalentemente nelle Commissioni Agricoltura di Camera e Senato; in tale sede si tengono le audizioni cui partecipano tutti i gruppi qui considerati

• Dinamiche informali, frequenti sono le relazioni con i presidenti di commissione e con un gruppo ristretto di parlamentari che, per professione o per circoscrizione, mostrano particolare attenzione per le questioni agricole

• I partiti politici non sono più referenti privilegiati, ma vi sono comunque rapporti con alcuni singoli esponenti o funzionari delle strutture di partito, qualora si occupino delle questioni agricole del momento.


• Strategie mediatiche-comunicative: assorbono buona parte delle

attività di informazione specialistica e non

• la comunicazione riguarda sia temi generali sia specifici ed è rivolta:

- Associati

- cittadini

- consumatori.


• Anche grandi eventi, che meglio sono utili a diffondere messaggi su contenuti e missione del gruppo, rivolgendosi anche agli esterni più che agli associati (eventi come Cibus di Parma, SANA di Bologna, Vinality di Verona, e altro ancora che costituiscono una «vetrina» delle maggiori questioni agricole e alimentari, del «made in Italy», della tipicità e sicurezza alimentare).


• La mobilitazione si limita sostanzialmente a campagne di sensibilizzazione rivolte ai cittadini, con tavoli o sit-in nelle piazze delle grandi città, qualche corteo di protesta a Roma. Questa strategia è utilizzata più frequentemente da Coldiretti e Cia. Vi si ricorre per dare salienza a questioni in discussione nelle sedi istituzionali (made in Italy, contraffazione, tracciabilità) coinvolgendo l’opinione pubblica.



• Le strategie sono diverse in base alle al momento del processo di

policy che alla sede dove si prendono le decisioni (nelle diverse sedi

e fasi, gli interlocutori e il tipo di strategie cambiano).

• Obiettivo delle strategie: da un lato, a creare ampie coalizioni a

sostegno; dall’altro, a fornire informazioni, dati ed expertise ai

decisori pubblici per influenzare l’esito decisionale finale.

• Questa seconda modalità appare più frequente specie nel caso di

provvedimenti governativi inseriti in leggi di stabilità, decreti

liberalizzazioni, riforma del lavoro. In questi casi si attivano tavoli

ministeriali e interministeriali di negoziazione, a rivedere e aggiustare

le disposizioni governative, che spesso coinvolgono – oltre al

ministero agricolo – quelli della sanità, dell’occupazione e affari

sociali, dell’ambiente e dell’economia e finanze.


• Esempi:

• Le organizzazioni d’interesse sottopongono dossier e dati a sostenere

e avvalorare le proprie posizioni, come è stato nel caso dell’IMU

agricola, dove Confagricoltura è stata capofila nel lobbying, ma CIA,

Copagri e Coldiretti si sono affiancate ad essa.

•

• Nel caso dell’art. 62 del decreto «liberalizzazioni » è stata

Federalimentare ad attivarsi per definire nel dettaglio la nuova

regolamentazione dei tempi di pagamento e scambio fra produzione

industria e distribuzione (supportata da Fedagri e Ancalega, CIA).


• Nel caso invece si tratti di proposte di legge e l’arena sia quella parlamentare emergono dinamiche diverse:

- i processi legislativi che nascono da iniziativa parlamentare hanno un iter lungo, anche diversi anni,

- raccolgono in itiniere numerose proposte dai contenuti simili, i cui firmatari sono almeno una decina, appartenenti a vari schieramenti politici.

- le proposte confluiscono in un unico testo che poi, in Commissione o in Comitato ristretto, viene discusso, modificato, aggiustato per tenere conto di specifiche richieste o aggiunte.

- In Commissione Agricoltura alla Camera e al Senato sono identificabili:

a) parlamentari vicini agli interessi agricoli e agro-alimentare (ex assessori regionali, dirigenti delle grandi centrali cooperative)

b) agli interessi dei produttori di olio, latte e alle relative associazioni di produttori (regionalmente collocate),

c) oppure parlamentari che sono essi stessi imprenditori agricoli;

Veterani: diversi di questi vantano più di una legislatura, sempre in Commissione Agricoltura e ne conoscono procedure e tempi, per emendamenti e subemendamenti. I gruppi agricoli fanno riferimento a essi, possono contare sulla loro attenzione e appoggio, indipendentemente dall’appartenenza partitica.


• Esempio: alcuni processi decisionali significativi dal punto di vista

delle differenti dinamiche accennate, ricostruendo:

• i) l’iter iniziale di proposte di legge che danno vita ad ampi

schieramenti a sostegno

• ii) il confronto su misure governative inserite in provvedimenti più

ampi (finanziari o di riforma, di deregolazione/ semplificazione) sui

quali l’influenza dei gruppi agricoli si esercita attraverso i tavoli

ministeriali, il ricorso all’expertise e alle conoscenze specifiche del

settore.


• ESEMPIO1: proposta di legge, di iniziativa parlamentare, che ha per oggetto un tema «promozione dell’agricoltura sociale» molto vicino all’impostazione ideale trasversale e multifunzionale di una delle maggiori organizzazioni agricole, la Coldiretti.

• La proposta contiene disposizioni che dovrebbero favorire le attività di agricoltura sociale: «servizi alla comunità, realizzando – all’interno delle aziende agricole – momenti di inclusione lavorativa, in grado di accogliere persone in difficoltà anche con attività di riabilitazione e cura. Le imprese agricole in queste attività sono al centro di una rete che coinvolge anche associazioni di volontariato, cooperative sociali. Una rete di soggetti che ridanno valore alle persone attraverso il valore del cibo e attraverso i luoghi della produzione del cibo. È la nuova frontiera della multifunzionalità che si aggiunge a quel percorso fortemente voluto da Coldiretti con la legge di orientamento e che oggi è l’emblema di un’agricoltura italiana che si rinnova, che si rigenera, all’insegna della qualità delle produzioni, ma anche all’insegna di una grande varietà di iniziative che intorno al cibo made in Italy e al valore dello stesso stanno offrendo nuove traiettorie di futuro sui territori»


• I primi firmatari: da tempo amici di questa organizzazione e ciò avvalora l’ipotesi dell’input di Coldiretti per inserire il tema in agenda e per definire i contenuti della questione nei termini voluti e simili nelle varie proposte.

• Le diverse proposte presentate fra novembre 2010 e giugno 2012 sono state assegnate alla Commissione Agricoltura in sede referente, quindi a un comitato ristretto.

• N.B. La scelta del comitato ristretto sembra costituire una pratica ricorrente per questo tipo di proposte dai contenuti ampi

Esempi simili:

- proposta presentata nel 2008, che ha come primo firmatario Ermete Realacci insieme ad altri, titolata «Norme per la valorizzazione dei prodotti alimentari provenienti da filiera corta a chilometro zero e di qualità».

- 14 luglio 2013 anche in Senato viene presentato un disegno di legge da Consiglio (senatore della LN); si tratta di un DDL 2013 Atto S 1126 «Disposizioni per la promozione della vendita diretta e del consumo dei prodotti alimentari a chilometro zero provenienti da filiera corta e dei prodotti stagionali e di qualità».


• Questo tipo di proposte parlamentari hanno un iter lungo: a ogni

interruzione di legislatura, vengono ripresentate con contenuti

semmai più ampi, inclusivi di tematiche affini, allo scopo di

raccogliere e mettere insieme attenzioni differenziate, fatte

convergere in un unico testo sostenuto da diverse parti politiche e

attori di policy.

• La proposta in questione infatti, forte dell’ampia coalizione a

sostegno e della nascita di un Forum Nazionale per l’Agricoltura

sociale specificatamente dedicato a sensibilizzare e promuovere le

suddette attività, è stata infine approvata alla Camera nel luglio 2014

con grande soddisfazione di tutti (in attesa di definitiva approvazione

al Senato).


• IMU AGRICOLA

• specifico regime per i terreni agricoli (catasto terreni appunto e non al

catasto edilizio)

• provvedimento governativo del Governo Monti (2012), che

prevedeva di aumentare la contribuzione agevolata prevista in

passato

• Confagricoltura si è mossa per prima dando vita – con il sostegno del

MIPAF (Ministero per le Politiche Agricole Alimentari e Forestali) –

a un tavolo tecnico interministeriale composto da organizzazioni

agricole, ministero dell’agricoltura e ministri dell’economia e delle

finanze.

• Confagricoltura ha predisposto un apposito dossier sugli oneri che la

nuova IMU avrebbe comportato.


• IMU AGRICOLA

• Gli incontri fra organizzazioni agricole, funzionari ministeriali di

economia e finanze e agricoltura si protraggono fino ai primi mesi

del 2012, ma la necessità di fare cassa irrigidisce le posizioni del

Governo Monti.

• Le organizzazioni agricole perseguono la doppia strategia della

contestazione dei conti e dei numeri, ma anche quella delle

manifestazioni di piazza chiamando a raccolta a Roma gli agricoltori

in protesta e mobilitando stampa e associazioni amiche (FAI,

Legambiente).

• Alla manifestazione del febbraio del 2013 (nel fine settimana corteo

organizzato dalla Coldiretti, due giorni dopo la manifestazione di

Confagricoltura CIA e Copagri) fa seguito un ordine del giorno della

Camera dei Deputati che impegna il governo a rivedere la tassazione

degli immobili rurali (OdG firmato da decine di parlamentari)


• IMU AGRICOLA

• Il confronto si fa serrato grazie al pressing anche del ministro agricolo allora in carica, Mario Catania, e della organizzazioni

• Lo scontro è appunto sui numeri della base imponibile e del gettito previsto che sono del tutto dissimili fra Ministero dell’Economia, Agenzia delle Entrate e Confagricoltura;

• si apre infine una breccia nel muro del governo che fa ripescare le franchigie (anche se ridotte) del passato relative ai terreni agricoli e concede un mega-emendamento in materia che accoglie in buona parte le richieste degli interessi agricoli.

• Poiché il motivo del contendere è non solo il gettito previsto, ma anche l’estensione delle esenzioni e i calcoli di rivalutazione di immobili e terreni, la questione si fa complessa;

• il governo concede dei correttivi e la strada scelta è quella di un emendamento al DL di semplificazione fiscale;

• decreto che poi i due rami del parlamento dovranno licenziare entro i tempi previsti.


• IMU AGRICOLA

• Il testo del governo introduce diverse novità (a difesa degli interessi agricoli), fra cui l’esenzione totale dei fabbricati rurali strumentali anche se limitatamente alle aree montane.

• In una prima versione l’emendamento, presentato dai relatori su richiesta del governo, doveva riguardare solo i comuni montani (poco più di 280 su 8.100, pari al 3% del totale);

• ma un subemendamento ha poi esteso la platea ai comuni montani e parzialmente montani (fino a ricomprendere 4.200 comuni).

• Alla fine anche il resto dei fabbricati rurali sarà soggetto a tassazione agevolata (già prevista dal Decreto Salva Italia).

• A conclusione degli incontri sul tavolo tecnico interministeriale e soprattutto dopo che il processo legislativo di conversione del decreto grazie alla mobilitazione di diversi parlamentari di Senato e Camera ha accolto tutto quanto previsto dall’emendamento suggerito dal governo, «aggiustato» con qualche subemendamento ulteriore.

• Il ministro dell’agricoltura e le organizzazioni d’interesse si dichiarano soddisfatti dell’apertura del governo e della disponibilità anche futura a rivedere le aliquote e le franchigie laddove il gettito fosse superiore al previsto. Un risultato accettabile, soddisfacente e aperto a ulteriori modifiche.

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